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Eli Diniz (UFRJ) e

Renato Boschi (IUPERJ)

Trabalho a ser apresentado no XXIV Encontro Anual da ANPOCS

Petrpolis, 23-26 de outubro de 2000

GLOBALIZAO E ELITES EMPRESARIAIS: PADRES ALTERNATIVOS DE

RELAES ENTRE OS SETORES PBLICO E PRIVADO NO BRASIL

Eli Diniz e Renato Boschi

2

Introduo

O empresariado industrial brasileiro passa atualmente por profundas mudanas. Embora tais

mudanas tenham sido em suas grandes linhas determinadas pelo processo de globalizao,

em curso desde meados da dcada passada, sua especificidade reflete o impacto de polticas

desencadeadas muito recentemente a partir do governo Fernando Henrique Cardoso. Neste

sentido, este governo pode ser tomado como um marco na caracterizao de um novo perfil e

um novo estilo de atuao da classe empresarial. No cerne desta transformao situa-se uma

profunda reestruturao do processo produtivo desencadeada de um lado pela implementao

do Plano Real cujos alicerces so a valorizao do cmbio e a poltica de juros altos e, de

outro, pelo efetivo incio do programa de reformas, notadamente a privatizao. Duas foram

as instncias desse processo de reestruturao: uma delas o Executivo, onde se concentra o

poder decisrio e os instrumentos necessrios para a interveno no mercado. A segunda, o

legislativo onde, mediante a tramitao das reformas institucionais, deu-se andamento

ruptura com a antiga ordem simbolizada pelo desmonte da era Vargas.

Diferentemente das consideraes de uma literatura que enfatiza as caractersticas do regime

poltico em cada fase da industrializao como os determinantes da organizao dos interesses

privados, nossa abordagem, desenvolvida numa srie de trabalhos anteriores focalizando a

trajetria do empresariado como um ator poltico no Brasil, privilegia o papel do Estado como

o indutor da ao coletiva do ator empresrio ao longo do tempo. Essa hiptese ainda

pertinente no sentido de se examinar, como aqui se quer propor, o padro atual de organizao

de estruturao dos interesses do setor privado sob a gide de um modelo de desenvolvimento

voltado ao mercado. A ao combinada do novo papel estratgico do Executivo e do

Legislativo, juntamente com as caractersticas do processo econmico no plano mais global

provocaram o desaparecimento de empresas e setores em vrios ramos da produo, bem

como o deslocamento de outros tantos, alm do surgimento de novos empresrios que ganham

sbita projeo e expressividade. Lideranas histricas, de alta visibilidade poltica nas etapas

anteriores, como os Villares, Bardella, Kajisnki, Mindlin, Vargas e outras foram desalojadas.

Em outros termos, tem-se um processo de renovao induzido pela ao do Estado, que

redefine a atividade econmica bem como repassa ao setor privado parte do patrimnio

construdo ao longo do tempo.

3

Alm da reestruturao produtiva, observou-se a partir dos anos 80 a desorganizao da

estrutura de representao de interesses do empresariado, j por esta altura, tipicamente

fragmentada, dual e setorializada. O momento decisivo deste processo de desestruturao

ocorre com o governo Collor quando foram eliminados os espaos de negociao corporativa

no interior do aparelho executivo do Estado. Pode-se observar, por outro lado, um incremento

da atuao do setor privado junto ao Legislativo em anos recentes, como foi tambm por ns

apontado em anlises anteriores. Pouco se conhece sobre como se articulam os vnculos do

setor privado com o Executivo e tambm, a despeito do esforo de pesquisa anterior, como a

atuao dos grupos de presso se consubstancia na produo legislativa de natureza

regulatria e setorial.

No presente trabalho, estaremos aquilatando o impacto do legado corporativo nos rumos das reformas que esto sendo efetivamente implementadas. At que ponto a herana do estado desenvolvimentista constituiria a base para as escolhas dos atores como uma adaptao s mudanas induzidas pelo Estado? Nosso argumento central, retomando o veio analtico j desenvolvido nos nossos trabalhos anteriores cobrindo o perodo de criao e expanso do capitalismo industrial no Brasil (Diniz, 1978, 1992; Boschi, 1979; Diniz&Boschi, 1978, 1979, 1989a, 1991, 1993a, 1993b ), o de que no contexto atual, fortemente marcado pelo cenrio de desconstruo do Estado desenvolvimentista, as estratgias, o prprio padro de atuao do empresariado e as novas conformaes da estrutura de representao dos seus interesses ocorrem sob o impacto do arcabouo institucional corporativo e das sucessivas mudanas nele introduzidas pelos prprios empresrios ao longo do tempo. Cumpre examinar, portanto, as maneiras pelas quais o impacto das polticas anteriores e do padro historicamente consolidado colocam limites inovao institucional pretendida. O que se vai explorar, em suma, a possibilidade de que os estmulos que partem do Estado como um vetor da atuao do empresariado e da reestruturao de suas organizaes de interesses, no cenrio ps-reformas de abertura da economia e da globalizao, contenham um alto grau de incerteza quanto aos seus resultados. Contrastando com o momento anterior de criao e expanso do Estado desenvolvimentista perodo em que foi gestada e se moldou a partir do Estado e de polticas industriais bem definidas toda a estrutura de representao de interesses das classes fundamentais o perodo em curso de desconstruo e reformas, iniciado a partir do governo Collor e intensificado nos governos Fernando Henrique Cardoso, no se caracterizaria pela gerao de incentivos e por uma lgica incorporadora, seno que induziria a atuao do empresariado pela retirada e encolhimento do Estado mediante a centralizao no Executivo do processo decisrio na rea de polticas econmicas, a ausncia de uma poltica industrial, a subordinao do Legislativo e, finalmente, a inobservncia de

4

preceitos institucionais, o que ala o Judicirio a uma posio de destaque no cenrio das estratgias de ao dos diferentes atores. 1 Nesta mesma linha de consideraes, nossos estudos anteriores sugerem um diagnstico que contrasta com as propostas que preconizam, por um lado, o desmonte do aparato institucional da era Vargas e, por outro, o represamento da sociedade civil como maneira de reduzir a presso das demandas polticas e sociais (Diniz & Boschi, 1989a; 1989b; 1991). Segundo nossa perspectiva, o cenrio institucional que se delineia no tocante representao de interesses est marcado pelo descompasso Estado/sociedade, dada a complexidade crescente da estrutura social e o processo de densidade organizacional desencadeado a partir dos anos 70. Em decorrncia do avano do capitalismo industrial no Brasil, instaurou-se um sistema hbrido de representao de interesses, atravs do qual a sociedade extravasou do Estado, implodindo o antigo padro de controle corporativo do Estado sobre a sociedade. Desta forma, longe de significar um sinal de desagregao ou de decadncia da sociedade, a configurao desse sistema hbrido - que combina formatos corporativos, clientelistas e pluralistas, ou ainda, estilos predatrios e universalistas - a expresso de um profundo processo de reordenamento que ainda no esgotou suas potencialidades. O foco do presente trabalho a anlise de algumas tendncias do processo de adaptao do empresariado ao conjunto de transformaes acima mencionadas. Tendo por base anlises prvias e dados de diferentes fontes, o estudo estar centrado na trajetria da estrutura de representao de interesses e na identificao do padro de atuao da classe nos perodos mais recentes. O eixo da argumentao a idia de que o Estado exerce importante papel como indutor das formas de organizao e de atuao dos empresrios como ator coletivo.2 Na primeira parte do trabalho que se segue ser empreendida uma breve anlise da estrutura de representao dos interesses do empresariado industrial abordando as principais mudanas ao longo das fases mais recentes do processo de industrializao. Na segunda parte ser dada ateno s transformaes no padro de atuao do empresariado em suas relaes com o Estado, no contexto posterior implantao das reformas de mercado. Dar-se- destaque 1 A idia de que o contexto de desconstruo gera incentivos especficos atuao dos atores coletivos a partir do impacto de polticas prvias (policy feedback) aparece no trabalho de Pierson (1995 ), onde o autor distingue as polticas de retirada do estado (retrenchment) comparando o contexto das reformas de Reagan e Thatcher . Em relao noo de que polticas de reformas mais bem sucedidas so aquelas que levam em conta o legado institucional e o contexto social no qual elas se desenvolvem, ver Stark (1998) e Evans (1992). 2 Esta influncia pode ser avaliada no que se refere a trs aspectos principalmente. O primeiro diz respeito vigncia de dispositivos legais que delimitam a negociao capital/trabalho, que teriam um impacto sobre a criao e a permanncia de entidades sindicais. O segundo aspecto refere-se ao estilo de gesto pblica predominante, como o maior ou menor grau de concentrao do processo decisrio no Executivo, o maior ou menor grau de discricionariedade da burocracia governamental e at mesmo o padro de relacionamento entre os poderes implicando maior ou menor grau de autonomia do Executivo em relao ao Legislativo e ao Judicirio. Finalmente, uma ltima dimenso relevante a natureza da poltica econmica do governo que se expressa na existncia ou no de uma poltica industrial, em diferentes graus de planejamento quanto a estratgias de crescimento econmico ou ainda na administrao dos instrumentos de poltica macro-econmica.

5

mudana de um padro concentrado no Executivo para um movimento na direo Legislativo e, mais recentemente, do Judicirio. 1.Estrutura de Representao dos Interesses Empresariais: Caracterizao e Trajetria A observao do sistema de representao dos interesses do empresariado industrial revela,

desde o seu momento constitutivo at o presente, a existncia de uma estrutura dual, que

passou por um processo adaptativo segundo as exigncias das vrias fases da industrializao

substitutiva de importaes e as diferentes conjunturas polticas

(Diniz & Boschi, 1991). A caracterstica bsica desta estrutura a convivncia entre um

formato corporativo instaurado e supervisionado pelo Estado e uma rede de associaes

paralelas, funcionado margem do sistema oficial. A estrutura corporativa, organizada em

moldes funcionais e hierrquicos sob a tutela do Estado, integrada por sindicatos locais

segundo ramos da produo industrial, federaes de mbito regional circunscritas aos

estados e uma organizao de cpula de carter nacional. Obedecendo

aos requisitos de uma legislao especifica, seu funcionamento se pauta pela garantia do

monoplio da representao, pelo principio da unicidade sindical e, fundamentalmente,

pela obrigatoriedade da contribuio financeira, independente da filiao. As associaes

extracorporativas, organizadas em mbito nacional e de forma autnoma, renem empresas,

de um determinado setor ou de setores afins, sendo a filiao e a contribuio de carter

voluntrio (Diniz & Boschi, 1979).

O carter dual da estrutura acima referida manifesta-se atravs de uma certa simetria quanto

ao funcionamento de suas partes componentes. Em primeiro lugar, no sentido de que se pode

constatar um grau significativo de especializao, sendo bastante frequente a dupla filiao,

ou seja, as empresas pertencerem simultaneamente . sindicato e associao que representam

o seu setor. Um segundo aspecto digno de nota a interconexo estreita entre as duas

estruturas, que se manifesta por um sistema de circulao das elites dirigentes e pela

existncia de lideranas comuns. Quanto ao padro de atuao, a dualidade pode assumir um

carter complementar ou conflitivo, dependendo do problema em pauta. Finalmente, trata-se

de uma estrutura altamente complexa e diversificada, compreendendo mltiplos canais de

participao, destituda, porm, de uma instncia aglutinadora, capaz de articular interesses

supra-setoriais. Em conseqncia, fragmentao e setorizao tornaram-se, ao longo do

tempo, um trao marcante da representao empresarial.

6

Estas consideraes levam-nos a ressaltar um importante trao desta estrutura historicamente

configurada, que tem a ver com a flexibilidade que tais arranjos permitiram do ponto de vista

da capacidade de adaptao dos empresrios frente aos imperativos de natureza econmica e

poltica. Assim sendo, possvel observar alteraes na estrutura de representao dos

interesses empresariais, ao longo do processo de industrializao substitutiva de importaes

presidido pelo Estado. Estas alteraes manifestaram-se atravs do acionamento alternativo de

sindicatos e associaes, bem como da possibilidade de emergncia de novas entidades em

diferentes conjunturas, num processo adaptativo que terminou por preservar os traos

originais da estrutura poca de sua implantao. Esta maleabilidade foi certamente o fator

responsvel pela sobrevivncia da estrutura corporativa oficial, ao longo das sucessivas etapas

do processo de industrializao, culminando na montagem de um parque industrial complexo

e diversificado.

capacidade de sobrevivncia desta estrutura, deve-se acrescentar a centralidade que

assumiu no decorrer das vrias dcadas correspondentes consolidao do capitalismo

industrial no Brasil. Independente do regime poltico em vigor, a atuao do empresariado

desenvolveu-se, de forma pragmtica, atravs do privilegiamento das organizaes

representativas de seus interesses e do acesso direto ao aparelho burocrtico estatal.

Historicamente, os partidos polticos desempenharam um papel secundrio no que se refere

estratgia empresarial de relacionamento com o Estado (Diniz, 1989).

Com o advento da Nova Repblica a partir de 1985, o empresariado industrial torna-se mais

visvel em sua atuao poltica, assumindo um papel particularmente ativo, quer atravs de

suas lideranas mais expressivas, quer atravs de suas entidades de cpula - como a FIESP - a

qual j vinha sofrendo um processo de reestruturao, desde o inicio dos anos 80, com a

substituio das antigas por novas lideranas identificadas com a face mais moderna do

empresariado brasileiro. Paralelamente, verifica-se um estreitamento dos vnculos

empresariais com segmentos de uma nova tecnocracia, que passa a ocupar posies centrais

no aparelho de Estado, particularmente durante o governo de transio do governo Jos

Sarney. Esta foi uma associao calcada em torno de interesses ligados modernizao

capitalista do pas, os quais, no entanto, no chegaram a configurar um projeto de

reconstruo nacional.

7

Alm do reforo dos vnculos com a burocracia governamental, observou-se a revalorizao

da atuao na arena parlamentar com a eleio de inmeros representantes das classes

empresariais para postos legislativos como se ver mais adiante. Verificou-se ainda a ativao

da prtica de "lobbies" que durante o funcionamento do Congresso Constituinte, entre

1986/1988 e com a importncia assumida pela atividade parlamentar no novo regime, veio a

consagrar-se como um instrumento rotineiro de presso (Diniz & Boschi, 1989b).

Cabe ressaltar, porm, que a modernizao e o fortalecimento do papel poltico dos

empresrios nesse perodo no conduziu a uma ruptura com seu padro histrico de atuao.

Do ponto de vista da organizao de interesses do grupo, as modificaes referidas levaram a

uma flexibilizao da estrutura corporativa pela criao de canais alternativos dotados de

maior autonomia, mas no eliminao da estrutura tradicional. Houve, antes, um tipo de

atuao complementar, que tenderia a conter a evoluo do conjunto do sistema de

representao de interesses em direo a um pluralismo pleno. O que se tem , portanto, um

sistema hbrido e multipolar, marcado pela sobrevivncia das organizaes corporativas no

interior de uma estrutura global que se tornou cada vez mais diversificada e complexa.

Todos esses traos permitem reafirmar a caracterizao do corporativismo que se desenvolveu no Brasil como um caso de corporativismo setorial, no qual predominam as organizaes mais especializadas, inexistindo, em contrapartida, uma organizao de cpula capaz de representar a totalidade da categoria empresarial na definio de estratgias globais de ao coletiva (Diniz, 1992). A centralidade que na estrutura corporativa brasileira alcanam as organizaes de base restrita em face da reduzida expresso das organizaes de carter mais abrangente est relacionada a duas ordens de fatores. Por um lado, ao papel e estilo de atuao do Estado. Por outro lado predominncia de uma ttica de atuao empresarial que se caracterizou historicamente pela maximizao de benefcios particulares. 3

Verificou-se ainda um esforo de modernizao das organizaes corporativas tradicionais,

quer das federaes, quer da Confederao Nacional da Indstria (CNI). Tal modernizao

implicou basicamente maior representatividade e capacitao tcnica dessas entidades,

sobretudo tendo em vista o enfrentamento do movimento sindical (Diniz & Boschi, 1989a).

Entre fins dos anos 80 e incio dos anos 90, observou-se o surgimento de um novo tipo de

organizaes, entre as quais pode-se destacar o, Pensamento Nacional das Bases Empresariais

(PNBE), o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI) e os Institutos

3 Tal como salientado por Olson (1986), trata-se de uma distino bsica entre as formas de atuao das organizaes de interesse em funo do seu maior ou menor grau de abrangncia: as organizaes de natureza abrangente teriam incentivos para agir de forma compatvel com a definio de interesses mais amplos, o contrrio verificando-se para as entidades de teor mais especfico.

8

Liberais. Trata-se fundamentalmente de organizaes no diretamente voltadas para a

representao de interesses. 0 objetivo a que se propem a formulao e difuso de vises

alternativas que contemplam, desde a redefinio do papel do empresariado no processo de

desenvolvimento do pas, at, em alguns casos, a proposta de elaborao de um projeto

nacional. 4

necessrio, porm, ressaltar que pouco se sabe acerca do papel que estas novas

organizaes em si mesmas e no conjunto da estrutura de representao tm a desempenhar

em face da implementao de reformas econmicas voltadas para a superao da crise e

redefinio da estratgia de desenvolvimento. Um dos pontos que necessita de maior

investigao diz respeito ao tipo de vnculos que tais organizaes estabelecem com o

Estado, quer no sentido de superar uma possvel crise de representatividade resultante da

excessiva fragmentao do sistema em seu conjunto, quer no sentido da articulao de novas

propostas e demandas. Em vista da desarticulao dos ncleos tradicionais de acesso s

agncias governamentais provocada pela reestruturao da mquina estatal, inicialmente sob o

governo Collor e, a seguir, sob a primeira gesto de Fernando Henrique Cardoso, existe hoje

uma lacuna no que se refere ao conhecimento dos modos de articulao dos grupos

empresariais com o Estado. No modelo anterior, como sabido, tais articulaes dirigiam-se

prioritariamente para o Executivo. Com o retorno democracia e, sobretudo aps a

Constituio de 1988, a relevncia do poder Legislativo implicou a diversificao dos canais

de acesso. Uma suposio plausvel a de que a revitalizao da arena congressual tenha

estimulado as atividades dos lobbies e grupos de presso, inclusive por parte dos setores

empresariais, ponto que ser aprofundado mais adiante.

A maleabilidade da estrutura de representao em seu conjunto no relacionamento com o

meio exterior no impediu, contudo, uma certa rigidez da mesma no que se refere ao plano

interno. Desta forma, possvel detectar uma tendncia oligarquizao dos postos de

direo, o que se reflete num progressivo distanciamento entre a cpula e as bases

empresariais e numa baixa taxa de renovao das lideranas. A reduzida circulao interna, o

4 Esse novo tipo de organizao caracteriza-se, alm disso, pelo questionamento das formas de atuao das entidades tradicionais de representao de interesses da classe empresarial e pelo esforo de superao de uma viso particularista, setorial e de curto prazo tpica dos padres convencionais de comportamento do empresariado. Todas essas dimenses apontam para a tentativa de ruptura com uma imagem tradicionalmente associada aos empresrios brasileiros que os caracteriza como um segmento fraco, dependente do Estado e destitudo de viso pblica. Por fim, constitui tambm um trao das novas organizaes, sobretudo no que diz respeito ao PNBE e ao IEDI, a tendncia a estimular uma viso menos restritiva acerca das relaes com o mundo do trabalho, rompendo com a postura avessa negociao, caracterstica do empresariado como um todo, em diferentes momentos do processo de industrializao (Diniz & Boschi, 1993a).

9

fechamento ascenso de novos quadros, a baixa capacidade de incorporao de segmentos

expressivos dos setores industriais em permanente mutao expressaram-se por uma crise de

representatividade, identificada por parcelas crescentes do empresariado como o principal

obstculo eficcia das suas organizaes da classe.

Um outro aspecto relevante diz respeito s formas de articulao da estrutura de representao

com as esferas governamentais. Os experimentos de reforma e os sucessivos fracassos dos

esforos de administrao da crise dos anos 80 levaram desestruturao da mquina estatal

com a desorganizao do sistema de acesso ao Estado anteriormente em vigor. Neste

contexto, tornar-se-ia particularmente difcil uma atuao voltada para o longo prazo, bem

como a formulao de um projeto capaz de superar clivagens setoriais e apontar diretrizes

macroeconmicas capazes de mobilizar o apoio de uma ampla coalizo de interesses em torno

de uma proposta empresarial.

Quanto s peculiaridades da estrutura atual de representao e modalidade de ao coletiva

que lhe corresponde, algumas indagaes so relevantes. Tal como foi ressaltado, as

mudanas anteriormente descritas conduziram a um sistema hbrido, no qual o corporativismo

tradicional, ainda bastante presente, j no detm, porm, o monop61io da representao,

coexistindo com uma ampla estrutura extracorporativa de associaes setoriais de carter

nacional ao lado de formas pluralistas e de alguns tmidos experimentos neocorporativos. Um

exemplo desta ltima modalidade foi a constituio das Cmaras Setoriais, baseadas no

funcionamento de arenas de negociao de carter tripartite, em contraste com o

corporativismo bifronte, tipico das prticas predominantes do passado.

2. Os Empresrios e o Poder Legislativo

O cerne da atuao do empresariado industrial brasileiro esteve voltado para o Executivo,

mormente na direo de agncias da burocracia voltadas formulao e implementao de

polticas econmicas, sobretudo as polticas industriais setoriais. Este padro perdurou ao

longo do processo de industrializao dirigido pelo Estado, sendo bastante intensificado

durante a vigncia de governos autoritrios. Mais recentemente, face a crise e desarticulao

do modelo estatal desenvolvimentista e a instaurao de uma ordem democrtica no pas, o

Legislativo veio a readquirir centralidade no processo poltico. Assim, principalmente a partir

do Congresso Constituinte eleito em 1986, o empresariado, bem como outros atores

relevantes, passam a direcionar seu foco de ateno para a arena legislativa. No que se refere

10

aos empresrios, esta participao assumiu a forma no s atravs da representao direta no

Congresso, dando continuidade a uma tendncia histrica, como tambm pela via dos

lobbies e do exerccio de formas variadas de influncia.

Desta forma, no intuito de caracterizar a atuao do empresariado frente ao Legislativo,

dimenso muito pouco abordada tanto na literatura que focaliza o congresso, quanto na que

privilegia o ator empresrio, examinaremos numa primeira parte a evoluo da representao

empresarial na Cmara dos Deputados ao longo de diferentes legislaturas a partir de 1946

para, em seguida cobrir alguns aspectos da atividade de lobbies em momentos recentes.

A observao da representao empresarial na Cmara revela tendncias at certo ponto

surpreendentes do ponto de vista mais geral: por um lado, o declnio acentuado da

representao de empresrios dos setores industrial e financeiro e, por outro, o crescimento

notvel da representao de empresrios do setor de servios e outros setores no

especificados, tal como se pode depreender dos dados da tabela abaixo em que os dados

aparecem agrupados em trs grandes perodos correspondendo respectivamente ao perodo

democrtico de 46, ao perodo autoritrio e nova fase democrtica posterior queda do

regime militar5.

Tabela 1

Empresrios na Cmara dos Deputados por perodos de legislatura 1946-67 1967-87 1987-99

Empresrios da indstria e finanas

256

15,3%

193

9,7%

86

5,7%

Empresrios de servios diversos e de setores no especificados

80

4,8%

122

6,1%

235

15,6% Produtores rurais sem atividade empresarial

133

8,0%

192

9,7%

113

7,5%

Outras atividades 1203 71,9% 1477 74,4% 1070 71,1% Total 1672 100,0% 1984 100,0% 1504 100,0%

Assim, enquanto os empresrios da indstria e finanas apresentam uma reduo da

representao de 15,3% no primeiro perodo para 9,7% no segundo e 5,7% no terceiro,

empresrios do setor de servios e de setores no especificados apresentam uma evoluo

ascendente de 4,8% para 6,1% e 15,6%.

5 Os dados relativos a esta seo foram extrados do Banco de Dados sobre Padro de Carreira Parlamentar coordenado por Fabiano Mendes Santos e Alcir Almeida, a quem agradecemos pelo acesso e tabulao dos dados.

11

O conjunto dos dados sobre os quais a presente anlise se baseia foram obtidos a partir de um

exame detalhado dos currculos de cada um dos parlamentares nas legislaturas a partir de

1946. Foram utilizadas tambm informaes adicionais sobre a carreira desses parlamentares

obtidas a partir de outros registros. Assim sendo, pode-se afirmar que, de fato, as duas

categorias de empresrios utilizadas foram identificadas com o maior grau possvel de

preciso. Em outras palavras, conquanto as categorias residuais possam eventualmente incluir

algum empresrio que pelas informaes sobre sua trajetria no se pudesse classificar como

tal, nas categorias utilizadas s esto includos efetivamente os empresrios de indstria e

finanas, por um lado, e empresrios de setores diversos que incluem um grande nmero de

pequenos e micro empresrios, donos de pequenos negcios, comerciantes, etc. Na primeira

categoria empresrios de indstria e finanas estariam classificados preferencialmente

todos aqueles vinculados essencialmente a uma atividade empresarial de mdio e grande

porte.

Tabela 2

Empresrios na Cmara dos Deputados por perodos de legislatura 1946-67 1967-87 1987-99 Empresrios da indstria e finanas

256

76,2%

193

61,3%

86

26,8%

Empresrios diversos 80 23,8% 122 38,7% 235 73,2% Total 336 100,0% 315 100,0% 321 100,0%

Como se pode observar com os dados recalculados apenas para o conjunto dos parlamentares

empresrios, a tendncia ainda mais ntida na direo de uma inverso da proporo de

empresrios industriais e financeiros no primeiro perodo considerado, o contrrio se

verificando com a representao de empresrios de setores diversos. Assim, de um contigente

de76,2% de empresrios industriais e financeiros entre 1946-67, passa-se a uma proporo de

26,8% no perodo 1987-99, ao passo em que os demais empresrios constituam 23,8% no

primeiro perodo, passando a 73,2% no perodo mais recente. Observe-se tambm que a

reverso do padro inicial s ocorre de maneira mais acentuada a partir de 1987.

12

Tabela 3

Empresrios na Cmara dos Deputados por legislatura

1946-51 1951-55 1955-59 1959-63 1963-67 1967-71 1971-75 1975-79 Empresrios da indstria e finanas

36

11,8%

46

15,1%

53

16,3%

52

15,9%

69

16,9%

58

14,2%

37

11,9%

33

9,1%


13

4,3%

13

4,3%

10

3,1%

22

6,7%

22

5,4%

21

5,1%

12

3,9%

24


26

8,5%

30

9,9%

28

8,6%

20

6,1%

29

7,1%

35

8,6%

30

9,7%

40

11,0%

Outras atividades 230 75,4% 215 70,7% 235 72,1% 234 71,3% 289 70,7% 294 72,1% 231 74,5% 267 73,4% Total 305 100,0% 304 100,0% 326 100,0% 328 100,0% 409 100,0% 408 100,0% 310 100,0% 364 100,0%

1979-83 1983-87 1987-91 1991-95 1995-99 Empresrios da indstria e finanas

33

7,9%

32

6,6%

26

5,3%

34

6,8%

26

5,1%


26

6,2%

39

8,1%

73

15,0%

79

15,7%

83


45

10,7%

42

8,7%

39

8,0%

41

8,2%

33

6,4%

Outras atividades 316 75,2% 369 76,6% 350 71,7% 349 69,4% 371 72,3% Total 420 100,0% 482 100,0% 488 100,0% 503 100,0% 513 100,0%

14

Considerando-se os dados desagregados por legislatura, verifica-se que at 1967 a

representao de empresrios da indstria e finanas ascendente, chegando a 16,9% do total

da representao parlamentar, da em diante, decrescendo sistematicamente, com exceo da

legislatura 91-95, quando se observa um pequeno aumento desta representao. J o

contigente de empresrios de setores diversos comea a aumentar a partir da legislatura 75-79,

quase duplicando a partir da legislatura 1987-91.

Antes de avanarmos algumas consideraes no sentido de dar conta das tendncias acima

constatadas, seria til agregar informaes que possam melhor qualificar as observaes

apontadas. De um conjunto de outras variveis que se utilizou para classificar os dados, entre

as quais a filiao partidria e sua distribuio no espectro ideolgico, bem como o padro

prvio de carreira (experincia em cargos executivos e passagem anterior por cargos

legislativos) e o padro de atuao dentro do Congresso em comisses especializadas, apenas

a distribuio regional do contingente empresarial na Cmara apresentou alguma relao com

a tendncia previamente identificada.

Tabela 4 Empresrios na Cmara dos Deputados por origem regional

e perodos de legislatura

Perodo Regio 1946-67 N-NE-CO S-SE Empresrios da indstria e finanas 108 72,0% 148 79,6% Empresrios de servios diversos 42 28,0% 38 20,4% Total 150 100,0% 186 100,0%



Assim que, ao se classificar o componente empresarial na Cmara por sua origem regional,

contrastando-se o conjunto Sul/Sudeste com o conjunto Norte/Nordeste/Centro Oeste,

observa-se que ocorreu um declnio ligeiramente mais acentuado dos empresrios da indstria

e finanas originrios das regies Sul/Sudeste em comparao com o restante do pas,

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observando-se paralelamente que o contigente de empresrios de servios diversos aumenta,

de forma particularmente mais acentuada no perodo 1987-99 no pas como um todo, embora

tambm de forma um pouco mais intensa no Sul/Sudeste.

Tais dados revelaram-se surpreendentes em relao a verificaes de estudos anteriores

focalizando a representao empresarial na Constituinte em relao a outras categorias

sociais. Esses estudos apontavam para um expressivo contingente de empresrios eleitos em

1986 para a Constituinte, chegando a 32% segundo uma fonte e a 45,26% segundo outra

pesquisa, sendo que dentro destas porcentagens o contingente de empresrios urbanos seria de

21% e 23,43% respectivamente conforme os mesmos estudos (Diniz & Boschi, 1989 a, p.30).

Por um lado, os dados aqui apresentados permitem qualificar as verificaes anteriores em

termos de tendncias e, por outro lado especificam a natureza do componente empresarial.

Assim, em termos de tendncia, longe do que se poderia esperar, a Constituinte no implicou

na necessidade de grandes empresrios industriais e financeiros se fazerem representar no

Legislativo, porm observa-se que empresrios de setores diversos comeam a aumentar a sua

representao de maneira mais significativa justamente naquela eleio. A tabela 5, a seguir,

ilustra como um todo de maneira mais especificada o conjunto das verificaes aqui

assinaladas.

16

Tabela 5

Empresrios na Cmara dos Deputados por Legislatura

1946-51 1951-55 1955-59 1959-63 1963-67 1967-71 1971-75 1975-79 Empresrios da indstria e finanas

28

9,2%

38

12,5%

48

14,7%

52

16,0%

69

16,8%

63

15,4%

38

12,2%

38

10,4%


17

5,6%

16

5,3%

24

7,4%

30

9,2%

33

8,0%

33

8,1%

22

7,1%

39


36

11,8%

32

10,5%

31

9,5%

22

6,7%

36

8,8%

41

10,0%

36

11,6%

44

12,1%

Outras atividades 223 73,4% 218 71,7% 223 68,4% 222 68,1% 272 66,3% 271 66,4% 215 69,1% 244 66,8% Total 304 100,0% 304 100,0% 326 100,0% 326 100,0% 410 100,0% 408 100,0% 311 100,0% 365 100,0% 1979-83 1983-87 1987-91 1991-95 1995-99 Empresrios da indstria e finanas

37

8,8%

48

10,0%

44

9,0%

51

10,1%

41

8,0%


36

8,6%

50

10,4%

74

15,1%

76

15,1%

90


53

12,6%

47

9,8%

47

9,6%

52

10,3%

43

8,4%

Outras atividades 295 70,1% 336 69,9% 326 66,4% 324 64,4% 339 66,1% Total 420 100,0% 482 100,0% 488 100,0% 503 100,0% 513 100,0% 1946-67 1967-91 1991-99 Empresrios da indstria e finanas

235

14,1%

268

10,8%

92

9,1%


120

7,2%

254

10,3%

166


157

9,4%

268

10,8%

95

9,4%

Outras atividades 1158 69,3% 1687 68,1% 663 65,3% Total 1670 100,0% 2477 100,0% 1016 100,0%

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A despeito de no dispormos de evidncias mais slidas, possvel avanar algumas

interpretaes sugeridas pelas tendncias acima apontadas e tendo em vista o quadro geral das

transformaes recentes por que passa o pas. Tais mudanas manifestam-se com nitidez

atravs do contraste entre as dcadas de 80 e 90, representando o momento imediatamente

ps-constituinte um ponto de inflexo, quando se passa de um quadro marcado por alta

mobilizao social e poltica, participao crescente, fortalecimento organizacional da

sociedade e expectativas de incluso social pela via de garantias de direitos de cidadania em

expanso para um cenrio mais restritivo, caracterizado por um certo refluxo dos movimento

sociais e da atuao de setores mais organizados da sociedade, bem como pela reverso de

expectativas quanto capacidade do Estado sustentar e promover o desenvolvimento

econmico. Foi a partir da, e adentrando-se pela dcada de 90, que se tornou claro o

esgotamento do antigo modelo de desenvolvimento e do seu arcabouo institucional,

notadamente a desconstruo da ordem estatal vigente e seus vnculos com a sociedade

expressos numa readaptao da estrutura corporativa e na redefinio das formas de acesso ao

Estado. A prioridade atribuda estabilizao macro-econmica, implicando essencialmente a

reforma do Estado e de sua reduo com vistas ao ajuste fiscal, alm de uma agenda de

redefinio da prpria Constituio recm promulgada traduziram-se numa profunda

reestruturao das relaes entre os poderes, com uma centralizao expressiva do processo

de tomada de deciso no prprio Executivo, um esvaziamento da capacidade governativa do

Congresso e o fechamento dos canais de representao corporativa no interior do aparelho

burocrtico.

Neste contexto, entre as novas tendncias delineadas, sobressai a expressiva representao

dos setores empresariais na arena legislativa, com a importante qualificao sugerida pelos

nossos dados em termos de uma reduo da representao dos setores industrial e financeiro,

em contraposio ao aumento da representao dos empresrios de setores diversos que,

conforme j salientamos, compreende primordialmente empresas de pequeno e mdio portes

fora da rea industrial, porm de base urbana. Observe-se, contudo, que o conjunto do

empresariado de base urbana teve aumentada a sua representao no perodo mais recente que

corresponde fase ps-constituinte em cerca de 6%. Ademais, ainda que face ao decrscimo

assinalado na representao do empresariado financeiro e industrial, importante notar que

esta categoria mantm sua representao na Cmara na faixa de 6%, muito possivelmente

complementando esta fraca necessidade de se fazer representar diretamente com outras

atividades no exerccio da influncia como, por exemplo, a atividade de lobby. De fato, como

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examinaremos a seguir, o empresariado tem diversificado suas esferas de influncia e

complementado sua atuao junto ao Estado, cercando e acompanhando de perto os projetos

de seu interesse que tramitam no Legislativo, atravs da prtica de lobby.

Com a derrocada do regime autoritrio, observa-se um reforo considervel das prerrogativas do Congresso, que passa a ter maior peso na produo legal do pas, sobretudo no mbito constitucional e em certas reas de poltica setorial, delineando-se, assim, como espao privilegiado da competio poltica. A atual revivescncia da atividade parlamentar representa, sem dvida, um marco na poltica brasileira. Basta lembrar que, a partir de 1930, o pas passou por dois longos perodos sob governos autoritrios, durante os quais o Legislativo ficou relegado a uma posio marginal.

O papel do Congresso na ltima dcada foi particularmente expressivo no que se refere ao deslanchamento e consolidao do processo de transio para a democracia, culminando na elaborao da Constituio em 1988. Posteriormente, a prioridade atribuda ao encaminhamento das reformas constitucionais para viabilizar algumas propostas centrais da agenda neoliberal mantiveram em alta o ritmo da atividade congressual. Finalmente, as discusses em torno da tramitao de medidas polmicas ligadas legislao especfica para diferentes reas, como a Lei de Modernizao dos Portos e a Lei de Patentes, consideradas essenciais para viabilizar a liberalizao econmica, proporcionariam novas oportunidades de atuao intensa, aumentando a visibilidade da arena parlamentar.

Por outro lado, a Nova Repblica, que se inicia com o governo Sarney (1985/1990), deu continuidade tradio centralista e imperial do presidencialismo brasileiro. Tal tendncia seria particularmente marcante no que diz respeito s decises estratgicas para o enfrentamento da crise econmica. Assim, as polticas de estabilizao e reformas tm sido conduzidas segundo o modelo tecnocrtico de gesto econmica. De acordo com essa orientao, as principais medidas de poltica macroeconmica so tomadas e executadas por equipes tcnicas ligadas Presidncia da Repblica ou aos Ministrios-chave, confinadas no interior da alta burocracia governamental e protegidas das presses dos grupos de interesse e dos partidos polticos. O estilo adotado prescinde das prticas de consulta e negociao, privilegiando a autonomia dos ncleos tecno-burocrticos, o que se traduziu na preferncia por instrumentos legais capazes de viabilizar a supremacia do Executivo em face do poder Legislativo. Aprofundou-se a tendncia prevalecente sob o regime militar (1964-1985) ao governo por decretos-lei, substitudos, a partir da promulgao da Constituio de 1988, pela figura das Medidas Provisrias (MP), concebidas originalmente como instrumento a ser usado em situaes excepcionais, mas logo transformadas em procedimento rotineiro de governo.

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Desta forma, observa-se uma tenso entre as formas de alcanar os objetivos prioritrios da agenda pblica, quais sejam, a administrao da crise e a consolidao da democracia. Se a primeira dessas metas repousa em mecanismos centralizadores, a segunda, respondendo a uma lgica competitiva, visa expanso dos procedimentos e recursos institucionais favorveis ao funcionamento de uma sociedade complexa e plural. O enclausuramento burocrtico acentuou esse movimento contraditrio, tanto mais quanto o uso excessivo de Medidas Provisrias torna, na prtica, o Congresso refm do Executivo em termos de polticas de longo alcance e de carter irreversvel.6

Contudo, o fato de se encontrar merc da atuao do Executivo no torna irrelevante o papel do Legislativo enquanto locus dinmico da poltica, na medida em que para ali converge a ao de diferentes grupos que procuram exercer algum tipo de influncia sobre questes do seu interesse. Ainda que, em termos da atividade legisferante, o Congresso possa ter sido desinvestido de suas prerrogativas, certamente teve sua importncia acrescida por fora do seu papel decisivo no processo poltico.

A relevncia da arena congressual tanto mais significativa quando se considera a desarticulao do antigo padro de acesso ao processo decisrio estatal pela via da representao corporativa de interesses. Esse processo de esvaziamento foi agravado sob o governo Collor, com a extino de inmeros conselhos e comisses de natureza consultiva e mesmo deliberativa, nos quais se garantia a participao de interesses empresariais. Alm disso, o estilo fechado do processo decisrio que se implantou paralelamente ao aumento acelerado do uso de medidas provisrias inviabilizou as formas de consulta e de negociao do passado. Desta forma, eliminaram-se os espaos institucionalizados de representao corporativa, verificando-se um incremento dos vnculos de natureza personalista e clientelista. Paralelamente, o foco das presses desloca-se para o Legislativo.

A partir de uma perspectiva de mais longo prazo, dois aspectos devem ser considerados para o entendimento das mudanas aqui referidas. Em primeiro lugar, possvel constatar que o arcabouo institucional montado para dar suporte ao modelo de desenvolvimento presidido pelo Estado foi aos poucos se flexibilizando e se adaptando para fazer face s mudanas estruturais ocorridas particularmente nas dcadas de 70 e 80. Com a crise do modelo estatista em anos mais recentes, verificou-se tambm um esforo deliberado de desmontagem daquele arcabouo, que teria culminado com a reforma do Estado empreendida pelo presidente Collor. Esta ltima, movida pelo propsito exclusivo de cortar gastos, foi interpretada em termos de enxugamento do Estado, conduzindo ao desmantelamento da mquina burocrtica. A

6 Dada a sua natureza, a MP entra em vigor imediatamente aps a sua promulgao. No caso de medidas de

estabilizao macroeconmicas, os efeitos so de tal envergadura e gravidade que seria impossvel reverter seu carter provisrio por interveno congressual posterior.

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reestruturao do aparelho estatal foi aprofundada pelo primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. A combinao dos processos acima indicados resultou na desarticulao de fato dos padres de articulao Estado-sociedade, que passaram a se caracterizar pela convivncia entre arranjos corporativos e pluralistas, ao lado de prticas clientelistas e conexes informais. Mais recentemente, a prtica do lobby veio a adquirir crescente visibilidade e relevncia.

Embora acompanhem, ainda que de forma irregular, os trabalhos rotineiros do Legislativo, h evidentemente determinados perodos que despertam intensa mobilizao das atividades de lobby. A partir da queda do regime militar, os anos de 1987 e 1988, durante a elaborao da Constituio de 1988, bem como os processos de reviso constitucional de 1993 e 1995/1996, foram momentos de alta movimentao dos lobistas. O mesmo ocorreu quando da tramitao e votao de Projetos de Lei especficos, como as leis de Patentes e a de Modernizao dos Portos.

Apesar da revitalizao da prtica de lobby junto ao Legislativo, tudo indica que persistem restries plena legalizao deste mecanismo. Embora alguns parlamentares considerem oportuna a medida por dar transparncia a uma prtica amplamente disseminada, porm, que se exerce de forma furtiva e semi-clandestina, essa viso no consensual. A ao dos lobbies est, em grande parte, associada corrupo, aliciamento, trfico de influncia, enfim, a uma forma ilcita de presso. Esta a imagem pblica dominante. Entre os polticos, no se observa esse grau de rigidez, observando-se diferentes matrizes na avaliao dos efeitos do lobbying. Tal diversidade inclui desde os que consideram que os efeitos negativos decorrerm principalmente do fato da atividade no estar regulamentada, at os que percebem tal prtica como inerentemente ilegtima e prejudicial. De acordo com essa percepo, um regime de liberdade plena facilitaria a ao dos grupos econmicos em detrimento da consolidao de uma democracia no apenas poltica, mas social.

Consideraes Finais

A anlise aqui empreendida sugere importantes concluses no plano de uma discusso contempornea sobre desenho institucional e reforma do Estado, no contexto de uma transio dual, implicando a implementao de reformas orientadas para o mercado e o aprofundamento das instituies democrticas.

Em primeiro lugar, a anlise permite relativizar e colocar em perspectiva processos e tendncias freqentemente associados exclusivamente dinmica mais recente e temporalmente circunscrita das chamadas transies duais. Nesse sentido, as transformaes apontadas quanto ao padro de relaes Executivo/Legislativo, bem como a

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compartimentalizao do aparelho de Estado e a fragmentao dos interesses organizados numa estrutura diversificada e complexa s podem ser entendidos como a ponta de um processo alongado de industrializao e de um tipo particular de interveno estatal predominante a partir dos anos 30 no Brasil e que estaria se revelando em crise, tanto no sentido de conter a sociedade gerada no bojo do processo de crescimento, quanto no sentido de se mostrar eficaz na promoo do crescimento econmico.

Ao se limitar a viso a um perodo restrito de tempo corre-se o risco de atribuir s tendncias em questo uma especificidade indevida, fruto das supostas dificuldades implcitas na conduo de reformas econmicas dentro do quadro das franquias democrticas instauradas a partir de 1985 no Brasil. Certamente, a trajetria da transio dual (em que o aumento da competio poltica precede as tentativas de estabilizao com a posterior implementao de reformas de mercado) impe o enfrentamento de problemas que, no entanto, apenas exacerbam processos em curso e expem de maneira mais clara tendncias configuradas ao longo do tempo e inscritas num padro mais antigo de relaes entre o Estado e a Sociedade.

Por outro lado, ao se relativizar, torna-se possvel tambm identificar em que aspectos o contexto das reformas introduz dados novos e desafios especficos. Neste sentido seria possvel se aquilatar as diferentes sugestes normativas que emergem das anlises preocupadas com a questo da mudana institucional face ausncia de uma slida teoria sobre os seus possveis resultados no veio da recuperao da chamada capacidade estatal (Geddes, 1994; Domingues e Lowenthal, 1996; Weaver e Rockman, 1993).

Num plano mais geral, nossa anlise revela uma das maneiras contemporneas em que sistemas de representao de interesses se entrecruzam com sistemas de representao poltica. Na medida em que tal entrecruzamento resulta de caractersticas impressas no padro preexistente de diferenciao da estrutura de representao de interesses e sua articulao com o Estado, observa-se nada mais que a emergncia do velho. Antigos interesses organizados corporativamente, bem como novos grupos de interesses organizados em formatos mais pluralistas se combinam numa estrutura fragmentada que em diversos pontos tratam de incidir sobre a estrutura do Estado. Este Estado, crescentemente orientado a uma perspectiva em si mesma empresarial (Osborne e Gaeber, 1992) face ao enfrentamento da crise fiscal, adota padres de atuao que a um tempo reduzem as instncias burocrticas ligadas ao Executivo e conferem ao Legislativo um papel submetido, mas no passivo, de legitimador de medidas definidas como emergenciais ou remetidas eficcia e bom desempenho econmico. Muito embora possa ser vista como uma caracterstica das relaes Executivo/Legislativo no contexto mais amplo da reforma ou reconverso a que esto submetidas mesmo as naes do capitalismo avanado, a distoro na tradicional diviso de poderes em favor do Executivo torna-se anmala no contexto do uso excessivo de medidas provisrias que caracterizaria os

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perodos mais recentes da chamada transio dual em curso no Brasil. O recurso s medidas provisrias como forma rotineira e no extraordinria de implementao de polticas uma herana do autoritarismo militar que refora o papel do Executivo como emissor, submete o Legislativo mas no o destitui da responsabilidade, na medida mesma em que o transforma em um avalista emasculado do processo decisrio. Neste sentido, paradoxalmente, instaurou-se uma tendncia na qual o Legislativo fica situado como o desaguadouro de um poder virtual para onde converge o processo poltico e, conseqentemente, tornando-se o foco da ateno pblica. Para o Legislativo tendem a transmigrar tambm a atrao dos setores organizados da sociedade.

Nossa anlise aponta com clareza esta tendncia no caso brasileiro e que foi identificada em outros estudos como tpica de um processo em que o Estado trata de recuperar suas capacidades e superar a crise fiscal atravs de um padro de atuao empresarial (Evans, 1992; Geddes, 1994). Tal no se constituiria mesmo uma especificidade de pases retardatrios que contingenciados pela superao de um diferencial de crescimentos econmico, teriam sempre a superar tambm um saldo negativo na sua institucionalidade democrtica. A tendncia transmigrao se verifica, por exemplo, de maneira semelhante, no caso da Inglaterra (Norton, 1994). Especfica da situao brasileira, tornando-a mais dramtica em certo sentido, o uso da medida provisria como instrumento rotineiro de governo e a caracterstica fragmentria e hbrida da estrutura de representao de interesses e do padro de atuao dos grupos que se transmigram esfera do Legislativo. A primeira delas ressalta e acentua o papel anteriormente descrito do Legislativo como foco ou desaguadouro de um poder virtual e a segunda revela a clonagem de um corporativismo misto, antes tpico das relaes de interesses organizados com a burocracia do Executivo, no mbito do Legislativo. Em ambos os casos observa-se, portanto, tratar-se de sobrevivncias do autoritarismo travestidas nesta fase de redefinio institucional quanto ao papel do Estado e ao enfrentamento da crise.

Mas nossa anlise revela tambm um Legislativo atuante e com um papel bastante incisivo que d alento atuao dos grupos de interesse e que, ao longo do tempo, mostrou se constituir numa arena em si mesma atraente como locus para a representao direta do empresariado. assim que, tal como revelaram nossos dados, a representao empresarial como um todo no Congresso nunca deixou de ser expressiva. Houve uma flutuao ao longo do tempo que se expressou por um movimento ascendente at 1967, sofrendo um ligeiro declnio durante o perodo autoritrio, para novamente retomar o seu ritmo ascendente a partir das eleies para o Congresso Constituinte. A retrao durante o perodo autoritrio sugere a prevalncia dos mecanismos de acesso corporativo ao aparelho burocrtico do Estado com o concomitante esvaziamento das funes do Legislativo. Os grandes grupos empresariais dos setores industrial e financeiro, como sabido, sempre se beneficiaram de um acesso

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privilegiado s altas instncias do Executivo tanto atravs de vnculos pessoais como por via da estrutura corporativa. Como se viu, estes so exatamente os setores cuja representao na Cmara tende a declinar acentuadamente ao longo do tempo. Por outro lado, setores empresariais de origem urbana fora da rea industrial e financeira, possivelmente menos articulados quanto organizao de seus interesses nos moldes corporativos, aumentaram progressivamente o seu componente de representao no Congresso.

Estas tendncias contrastantes e assimtricas no so necessariamente indicativas de uma perda de importncia do Legislativo na percepo dos atores empresariais mais organizados. Pelo contrrio, elas sugerem uma redefinio das modalidades de influncia junto ao aparelho de Estado a partir, principalmente, dos processos de reforma em direo ao mercado. Outras modalidades, como a prtica dos lobbies emergem como uma possibilidade adicional, ao lado de outras que aos poucos passam a compor o universo de acesso da sociedade ao Estado, como o recurso ao Judicirio, apontado em trabalho recente como um padro que instaura a partir da criao das Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADINs) pela Constituio de 1988 e que vm se constituindo em importante instrumento de manifestao da reao da sociedade civil em face da forte atividade legisferante do Executivo no processo de reforma do Estado (Werneck Vianna, Carvalho, Melo & Burgos, 1999).

Considerando os canais alternativos de exerccio da influncia, os lobbies empresariais adquiriram centralidade ao longo da ltima dcada. Como se pode observar pela anlise aqui empreendida, um dos focos de atuao dos lobbies empresariais situa-se na esfera da poltica regulatria em reas fundamentalmente definidas pela ao legislativa como o caso da modernizao dos portos e da Lei de Patentes. O poder de fato do Legislativo se faz sentir tambm nas reas em que a regulao depende de mudanas constitucionais e na esfera da aprovao do oramento. Nestas reas o poder de influncia dos grupos organizados embora no se possa comprov-lo diretamente transparece claramente, seja na adoo de medidas que favorecem interesses organizados atuantes no Congresso (como no caso da Lei de Patentes o interesse de grupos farmacuticos internacionais), seja na flexibilizao de aspectos de leis que incidem favoravelmente sobre os interesses empresariais em relao aos do trabalho (como no caso da lei de Portos a eliminao do monoplio sindical). Nesse ltimo sentido, importante ressaltar como o tipo de corporativismo que se reproduz no mbito do Legislativo replica as caractersticas do corporativismo setorial e bifronte, na medida em que, por um mero diferencial de recursos, a atuao dos lobbies empresariais se mostra mais eficaz e exclui (ou neutraliza) a representao do setor trabalho.

Finalmente, nossa anlise sugere tambm que, longe de ser uma atividade regulamentada e institucionalizada, os mecanismos que regem a atuao dos lobbies no Congresso tendem a ser variados, incidindo tanto sobre os congressistas individualmente, quanto sobre

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determinadas comisses como a Comisso Geral, a CCJ e a CAE. Fica claro, porm, que a presso passa ao largo das votaes em plenrio, onde a atuao de congressistas individuais pode ser alvo de alguma transparncia e escrutnio pblico e onde, portanto, passa a vigorar a relao de representao poltica.

E, neste ponto, novamente a interseco entre sistema de representao de interesses regido por uma lgica de influncia e assimetria e sistema de representao poltica regido por uma lgica de paridade e simetria se faz presente. Em geral a literatura que analisa os processos de mudana em curso tambm normativa com relao as possveis corretivos institucionais a se aplicar em funo dos fatores identificados como causas de determinadas configuraes. Tende a prevalecer, particularmente, uma certa ambigidade em relao questo de autonomia do Estado expressa no poder relativo do Executivo quanto implementao de polticas. A ambigidade se refere ao fato de serem as prerrogativas do Executivo vistas como uma condio para o desempenho econmico, ao mesmo tempo em que constituiriam um desvio democrtico, fonte, em grande medida, de distores no sistema de representao poltica que em ltima anlise, redundam num Legislativo ineficiente e incapaz de permitir a formao de maiorias (Haggard e Kaufman, 1995). Deste tipo de constatao emerge uma engenharia institucional voltada a grandes mudanas institucionais tendentes a supostamente aprimorar a qualidade da representao e os mecanismos de competio partidria. Para alm do dficit em participao poltica que uma srie destas medidas implicaria, revertendo uma tendncia de expanso do universo poltico em curso pelo menos desde 1945, preciso considerar tambm os impactos de algumas das propostas no que diz respeito sedimentao de uma cultura democrtica. O trade-off na direo de uma suposta eficincia congressual (Shepsle e Weingast, 1995) seria a prpria credibilidade das instituies democrticas, tanto mais quanto as mudanas incidam negativamente sobre a taxa de participao.

Por outro lado, fica claro tambm que graus de autonomia do Estado, expressos na atuao do Executivo ou no insulamento de esferas da burocracia, no podem prescindir de uma relao de suporte e vnculos com interesses organizados como uma caracterstica sistmica (Evans, 1992). A viso de que um aumento das capacidades do Estado estaria associado combinao de autonomia com suporte aparece tanto em abordagens de economia poltica focalizando a atuao de grupos de interesse e o Estado, coalizes e implementao de poltica econmica, quanto em abordagens de escolha racional que enfatizam a problemtica das relaes entre principais e agentes (Geddes, 1994; Przeworski, 1996). Do ponto de vista de mudana institucional a questo nos remeteria, neste sentido, a estabelecer formas de escrutnio pblico dirigidas gerao de accountability, seja na relao entre burocratas e polticos, entre estes e o eleitorado e entre burocratas polticos e interesses organizados (Schneider, 1997). Contudo,

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a preferncia recai invariavelmente sobre a relao entre polticos e eleitorado em frmulas que alteram essencialmente a esfera macroinstitucional.

Ora, como deixamos entrever, a tendncia a que o conflito de interesses corporativos se transporte para o mbito do Congresso, sendo sua atuao dirigida s instncias internas e intermedirias do processo Legislativo e com resultados seletivos a favor de grupos com maior potencial de organizao e de recursos, sugere a possibilidade de mecanismos institucionais atuando em termos de um reforo mtuo (ou realimentao positiva) do sistema de representao de interesses, por um lado, e de representao poltica, por outro. A idia a de que, a partir de processos intermedirios na dinmica legislativa se possa gerar incentivos a que o sistema de representao de interesses, ao se transmigrar ao Congresso, filtre previamente o padro fragmentado de acesso na direo de maior centralizao e paridade. Por outro lado, um padro de acesso dos grupos privados ao Congresso, em se fazendo exercer atravs de instncias mais representativas e abrangentes poderia se constituir num parmetro para maior transparncia da funo de representao poltica.

Como apontado anteriormente, h esforos no sentido de se regulamentar a atividade de lobby. Com a implantao de uma regulamentao que filtrasse a atuao dos grupos privados atravs de processos deliberativos prvios poder-se-ia estimular corretivos ao padro setorial bi-fronte de corporativismo. Paradoxalmente, portanto, um caminho para contra-arrestar as tendncias perversas da herana corporativista na estrutura de representao de interesses residiria na adoo de um antdoto que a dirigisse a um cenrio neocorporativo, pelo menos no mbito parlamentar.

Como qualquer soluo de engenharia institucional esta apenas uma cujos resultados so incertos. Mas com certeza ela tem a vantagem de incidir sobre a cultura poltica em seus microfundamentos antes que no aspecto macro de credibilidade das instituies democrticas como poderia ser o caso com sucessivos experimentos com a morfologia do sistema de representao. Alm disso, a se julgar como correta a generalizao emprica sobre o aumento da capacidade estrutural em funo de uma autonomia encrustrada, o que se estaria a contrabalanar seria precisamente os excessivos graus de autonomia do estado desenvolvimentista brasileiro com mecanismos sistmicos (e no apenas casuais ou ad hoc) de apoio poltico aos processos de mudana em curso.

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Bibliografia ARAGO, Murillo de (1992), Os Grupos de Presso no Congresso Nacional: Abordagem ao

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dissertao de Mestrado apresentada ao Departamento de Cincia Poltica e Relaes

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