eficácia, eficiência e efetividade do programa bolsa família no

ISSN 1517-6916 CAOS - Revista Eletrônica de Ciências Sociais Número 15 – Março de 2010 Pág. 46-65.

CAOS- Revista Eletrônica de Ciências Sociais, n. 15, março 2010 www.cchla.ufpb.br/caos 46

EFICÁCIA, EFICIÊNCIA E EFETIVIDADE DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO MUNICÍPIO DE CRUZ DO ESPÍRITO SANTO/PB.

Carlos Thiago de Farias

Resumo Este trabalho monográfico mostra, através de dados quantitativos, a análise das eficácia, eficiência e efetividade do Programa Bolsa Família no Município de Cruz do Espírito Santo, localizado na região metropolitana de João Pessoa, capital da Paraíba. Utilizando-se de fonte oficial do Governo Federal do Brasil, o presente trabalho utiliza todo o universo amostral e o cruzamento dos dados com a aplicação de estatística para poder analisar os resultados e concluir sobre o sucesso do Programa no Município analisado. Para este estudo, a série histórica analisada compreende os anos entre 2004 e 2008, com todos os benefícios recebidos por cada um dos beneficiados. O importante deste trabalho é mostrar, através dos fatos e dos números se o Programa Bolsa Família pode ser reconhecido e aceito como é veiculado pela imprensa e pelo próprio governo. No Brasil, não há cultura de avaliação, principalmente, no que diz respeito às políticas públicas. Portanto, este trabalho visa contemplar uma área do estudo da ciência política que carece de atenção. A idéia não é generalizar através do estudo de apenas um município para todo o Programa no âmbito nacional, mas levantar uma metodologia que possa ser verificada em outros âmbitos, em outras realidades e em outras políticas públicas. Palavras-Chaves: Políticas Públicas, Bolsa Família, eficiência, efetividade, eficácia. Abstract This monographic study shows, through quantitative data, the analysis of effectiveness, efficiency and effective of the “Programa Bolsa Família” in the city of Cruz do Espírito Santo, located in the metropolitan area of João Pessoa, capital of Paraíba. Using the official source of Federal Government of Brazil, this paper uses the entire universe of data sampling and crossing with the application of statistics to analyze the results and conclude on the success of the program in the city considered. For this study, the series covers the years examined between 2004 and 2008, all benefits received by each recipient. The importance of this work is to show through facts and figures that the Bolsa Família Program may be recognized and accepted as reported by the press and the government itself. In Brazil, there is no culture of evaluation, especially in regard to public policy. Therefore, this work aims to cover an area of study of political science that needs attention. The idea is not widespread through the study of only one municipality to the entire program at the national level, but poses a methodology that can be verified in other areas, in other realities and other public policies. Keywords: Public Policy, Programa Bolsa Familia, efficiency, effectiveness, effective.



APRESENTAÇÃO

O objeto deste trabalho é o Programa Bolsa-Família. Este é um dos projetos de complementação de renda e/ou de alimentação, com funções sócio-educativas, que faz parte das políticas compensatórias do governo federal brasileiro. Como as crianças são fontes importantes de complementação da renda das famílias pobres, elas, desde cedo, se vêem obrigadas a trocarem a escola pelo mercado de trabalho. Esse programa tem seu princípio básico fundamentado nas transferências de recursos para as famílias de baixa renda, com a contrapartida de que as crianças cumpram o plano de vacinação ofertado gratuitamente pelas políticas federais de saúde e permaneçam na escola, e essas são algumas condições para o usufruto do benefício (www.mds.gov.br/bolsafamilia).

Este Programa Social surgiu da fusão de quatro políticas públicas já existentes. São elas: Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação - Bolsa Escola, Programa Nacional de Acesso à Alimentação - PNAA, Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à Saúde – Bolsa Alimentação, Programa Auxílio-Gás, e Cadastramento Único do Governo Federal. O Programa Bolsa Escola visava beneficiar a família que mantivesse seu filho, na idade entre seis e quinze anos, na escola, cursando, no caso, o ensino fundamental com freqüência igual ou superior a 85% (Lei Nº. 10.219, de 11 de abril de 2001) 1. O PNAA visava o recebimento de auxílio financeiro por parte de famílias em situação de insegurança alimentar - Lei N°. 10.689, de 13 de junho de 2003. O Auxílio Gás era uma contribuição bimestral de sete reais e cinqüenta centavos, que depois foi reajustado para quinze reais, que eram entregues à dona de casa para auxiliar no custeio do combustível para o preparo do alimento (Decreto Nº. 4.102. de 24 de janeiro de 2002). O Programa Bolsa Alimentação beneficiava famílias em risco nutricional, tendo mães gestantes, ou, que estejam amamentando, ou ainda, com filhos menores de sete anos (Decreto Nº. 3.877, de 24 de julho de 2001).

Segundo o Governo Federal: “O Programa pauta-se na articulação de três dimensões essenciais à superação da fome e da pobreza: · promoção do alívio imediato da pobreza, por meio da transferência direta de renda à família; · reforço ao exercício de direitos sociais básicos nas áreas de Saúde e Educação, por meio do cumprimentos das condicionalidades, o que contribui para que as famílias consigam romper o ciclo da pobreza entre gerações; · coordenação de programas complementares, que têm por objetivo o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários do Bolsa Família consigam superar a situação de vulnerabilidade e pobreza. São exemplos de programas complementares: programas de geração de trabalho e renda, de alfabetização de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos (www.mds.gov.br/bolsafamilia).

Porém, com o programa implementado nasceram várias questões sobre a eficácia do mesmo, de forma a nos incentivar a verificar até que ponto ele está influenciando na melhoria de vida das pessoas beneficiadas, a curto e a médio prazo. Para isso é necessário que se faça uma análise dos seus resultados concretos, e este é o objeto da nossa pesquisa. Em outras palavras, pretende-se averiguar como o programa está funcionando, consolidando-se, crescendo – ou não – e se apresenta alguma tendência no comportamento da política pública.

Neste trabalho, especificamente, analisaremos a realidade do Município de Cruz



do Espírito Santo, localizado na Região Metropolitana de João Pessoa, Capital da Paraíba. Este município tem uma população de quase 16 mil habitantes (IBGE/2008), tem uma renda per capita de R$ 3.370,00 (IBGE/2005) e com um IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) de 0,547 (considerado, pela ONU, como padrão médio, mas, bem aquém do IDH do Brasil – IDH 0,800 - PNUD 2000 (pt.wikipedia.org). A escolha deste município se deu por causa destas contradições de renda per capita alta e baixo nível distribuição de renda, já que existe uma grande desigualdade social causada pelo grande contingente de população pobre que lá habita.

Este município recebe recursos do Governo Federal na ordem de 15 milhões de reais por ano. Destes, dois milhões e meio são destinados ao Programa Bolsa Família, o que corresponde a cerca de 13,33% de todo montante. Estes recursos são divididos entre mais de 3500 famílias que recebem uma quantia a partir de R$ 15,00, dependendo dos critérios e da realidade de cada caso. (www.transparenciapublica.gov.br).

Esta pesquisa se justifica pelo fato de não ser fácil de encontrar avaliações quantitativas de eficácia, nem de eficiência e, muito menos, de efetividade do Programa em comunidades pobres como as de Cruz do Espírito Santo. Além disso, precisamos desses dados para, num trabalho posterior, dimensionar o impacto deste programa entre as populações pobres para podermos saber se ele produz as mudanças positivas propagadas pelo Governo Federal.

2.1 – METODOLOGIA

Esta é uma pesquisa quantitativa. A pesquisa quantitativa é um método de pesquisa social que utiliza técnicas estatísticas. Segundo Hélio Rocha2, a análise estatística emprega várias técnicas descritivas e de inferência nos dados. Faz também inferências a partir de amostras de um universo quantitativo mais amplo para, por exemplo, testar os resultados para a significância daquela amostra. Serve também para interpretar resultados mostrando os seus significados e podem indicar que conclusões podem ser tiradas através das ferramentas de cálculos que são usados.

Utilizando das ferramentas estatísticas – média, moda e freqüências relativas e acumuladas –, este trabalho analisará os números pertinentes à política pública federal desenvolvida no município e, através da tabulação dos resultados encontrados, determinar o nível de eficiência e eficácia do Programa Bolsa Família no município de Cruz do Espírito Santo.

Foram utilizados os dados obtidos através de fontes oficiais da Internet (Governo do Brasil, Transparência Pública – www.transparenciapublica.gov.br, www.brasil.gov.br, www.fomezero.gov.br e www.bolsafamilia.gov.br), e trabalhos já publicados. Não se pretende apenas comparar, mas, determinar a verdadeira efetividade do Programa Bolsa Família no município em questão. Foram analisados todos os dados referentes ao Programa Bolsa Família no município de Cruz do Espírito Santo e todas as 3500 famílias beneficiadas estarão tabuladas nesta pesquisa.

Com isto, pode-se adiantar que a pesquisa foi realizada da seguinte forma: Para se encontrar o nível de eficácia do Programa Bolsa Família no município estudado observou-se o comportamento da política pública ao longo da série histórica analisada – período de 2004 à 2008.

Para tanto, utilizou-se do conceito do diagrama de Paretto (pt.wikipedia.org) que determina que 80% da população estudada fica com 20% dos recursos totais. Baseado num conceito conhecido como Curva ABC, foi observado se o Programa era realmente



eficaz ou não, e à partir de quando passou a sê-lo. A construção destes dados foi possível com a utilização de freqüências

acumuladas e relativas que determinaram, através dos benefícios que detinham as maiores modas em cada ano analisado, o comportamento da política pública, o que foi chamado de comportamento da linha – preta e vermelha – para demonstrar dois momentos destoantes e significativos para a compreensão do conceito de eficácia dentro de uma política pública.

Já a análise da eficiência foi realizada com a utilização da freqüência relativa – não se utilizou da freqüência acumulada – e de quadros formados à partir da idéia de segregar faixas de benefícios com populações significativas de beneficiários sobre valores que respondem à questão da Curva ABC – mencionada anteriormente. Para tanto, a segregação foi, à critério do autor desta monografia, determinada em: faixa de valores até R$ 200,00, faixa de valores entre R$ 201,00 e R$ 1.000,00 e faixa de valores acima de R$ 1.000,00 como forma de demonstrar a possível e significativa mudança destas populações ao longo da série histórica estudada.

No caso da efetividade, por ser um conceito mais amplo e sistemático, analisou-se, além dos gráficos e dos quadros supramencionados, de maneira bem direta, a relação entre as médias anuais dos benefícios fornecidos à população estudada e a distribuição entre as populações que receberam mais e menos do que esta média anual. Além disto, outra característica que determinou a efetividade do Programa Bolsa Família foi a mudança nos valores desta média e da distribuição sobre ela ao longo dos anos do período estudado.

Como pode ser observado, todos os três conceitos estão bem concatenados e a compreensão de um pode ser feita sem a necessidade de observar os demais, entretanto, a consulta aos dados referentes a um conceito – qualquer que seja – fatalmente condicionará a observação dos demais. 2.1 REFLEXÕES INICIAIS

Neste capítulo apresentaremos os conceitos teóricos centrais desta monografia. A idéia deste trabalho é analisar a eficácia, eficiência e efetividade de um Programa Social amplo como o Programa Bolsa Família numa cidade com Índice de Desenvolvimento Humano - IDH - que é considerado abaixo da média de IDH brasileiro, onde, qualquer mudança existente torna-se visível.

Para tanto cabe-nos apresentar aqui o nosso tripé conceitual: Segundo Piacentini (kplus.cosmo.com.br):

“EFICÁCIA é atingir o objetivo proposto, cumprir, executar, operar, levar a cabo; é o poder de causar determinado efeito. EFICAZ, então, é o que realiza perfeitamente determinada tarefa ou função, que produz o resultado pretendido... EFICIÊNCIA é a qualidade de fazer com excelência, sem perdas ou desperdícios (de tempo, dinheiro ou energia). EFICIENTE é aquilo ou aquele que chega ao resultado, que produz o seu efeito específico, mas com qualidade, com competência, com nenhum ou com o mínimo de erros... EFETIVIDADE, por sua vez, é também a qualidade do que atinge seu objetivo; é a capacidade de funcionar normalmente, satisfatoriamente, porém tem mais a ver com a realidade, com o



que é real e verdadeiro. O EFETIVO está realmente disponível, é incontestável, verificável, executável.”

Vale lembrar que, segundo Liliane G. da Costa Reis (ver www.rits.org.br/):

“Eficácia é a capacidade de realizar objetivos, eficiência é utilizar produtivamente os recursos, efetividade é realizar a coisa certa para transformar a situação existente”.

Deste modo, trata-se do município de Cruz do Espírito Santo/PB, onde há uma renda per capita bem superior ao custo de vida da região, mas, contraditoriamente, a quase totalidade da população não tem acesso aos direitos básicos garantidos por lei - saneamento, educação, lazer, comportamento, segurança. Pela nossa observação, esse desequilíbrio de renda da população ocorre porque, neste município há duas usinas de processamento da cana-de-açúcar que empregam a maior parte da população lá residente. Isso significa que a renda per capita citada pelo IBGE pode ser alta, por conta dos elevados rendimentos da pequena elite dos proprietários destas usinas – duas famílias -, mas, a distribuição de renda, de acordo com as nossas observações, é extremamente desigual. Pela escassez de requisitos mínimos para um conforto social desejado, toda e qualquer mudança na vida social e econômica de uma população tende a ser extremamente relevante para merecer uma análise aprofundada para saber se, de fato, a mudança desejada foi alcançada. A transformação pretendida pelos programas sociais compensadores, especialmente no governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, deverá impulsionar a cobertura de atenção educacional dos beneficiários que são condicionados a terem seus filhos nas escolas para terem acesso a eles e que são os brasileiros que compõem as camadas mais baixas da população nacional.

Segundo Boaventura (2000), o mundo se defronta com situações de diferentes níveis, e o modelo capitalista influencia nas crescentes diferenças entre ricos e pobres, o que se comprova principalmente nos países periféricos onde uma minoria detém o poder, enquanto a maioria vive em luta constante por uma sobrevivência com dignidade. Esse contexto ainda é temperado com um mercado de trabalho a cada dia mais exigente, onde os trabalhadores desqualificados estão fadados à falta de trabalho pelo denominado desemprego estrutural.

Há a necessidade de a humanidade desenvolver cada vez mais os seus conhecimentos e treinamentos técnicos para enfrentar o mercado de trabalho, que está cada vez mais exigente. Caso não acompanhem estas mudanças no mundo do trabalho, estes trabalhadores passarão a compor a exclusão social, que cresce a cada dia (ANTUNES, 1997).

Delors (2004) expressa a confiança na educação, que é uma instância que atua no desenvolvimento continuo, tanto das pessoas como das sociedades. Não é como um “remédio milagroso”, mas, como uma via que conduz a um desenvolvimento humano mais harmonioso, mais autêntico, de modo a fazer recuar a pobreza, a exclusão social, as incompreensões e as guerras.

Pode-se mencionar que, neste século, as transformações e as evoluções tecnológicas trouxeram para a humanidade a competitividade, porém, Delors (2004, p. 15) cita que “atualmente, a pressão da competição faz com que muitos responsáveis esqueçam a missão de dar a cada ser humano os meios de poder realizar todas as suas oportunidades”. Neste sentido leva os estudiosos a reformular e atualizar o “conceito de educação ao longo de toda a vida, de modo a conciliar a competição que estimula, a cooperação que reforça e a solidariedade que une”. Enfim, a educação é um trabalho transformador em todos os sentidos.



Com relação à eficácia das medidas compensatórias – que é objeto da nossa pesquisa -, estudiosos dividem-se em suas conclusões, sendo que aqueles que se levantam contra esses programas afirmam que os mesmos foram criados para suprir o fracasso da expansão educacional do pós-guerra (GENTILI, 2001). Corroborando com essa posição, encontra-se o ponto de vista de Buonfiglio (2004), que diz que as mesmas são mais uma manobra do sistema conservador ou neoliberal, servindo para que os mais pobres atuem como uma ação preventiva dos conflitos e explosões sociais e preservando o sistema, quando, na verdade, são políticas insuficientes para combater o desequilíbrio social.

Segundo Buonfiglio (2004), hoje no Brasil as atenções estão voltadas para as políticas públicas, tendo nos seus investimentos uma visão de continuidade do sistema, pois não há a diminuição das desigualdades sociais, uma vez que as grandes fortunas são preservadas, sendo a redistribuição financiada pelas classes assalariadas ou médias, através do aumento das cargas tributarias.

Vale ressaltar que a taxa de retorno do capital humano é muito elevada em países com níveis de pobreza altos, como o caso do Brasil. No entanto, não há investimentos suficientes para que haja uma redução do ciclo de pobreza que existe hoje no país. A simples elevação desse capital permitiria que a pobreza, em médio prazo, fosse eliminada sem a necessidade da intervenção do Estado. Podemos fazer a mesma inferência com relação a um pequeno município como Cruz do Espírito Santo, onde a desigualdade de renda é elevada, como já afirmamos anteriormente.

Consideramos que, na realidade brasileira não há possibilidade de alguém sair da miséria ou da pobreza sem a intervenção estatal. Para isto, os governos com tendências menos liberais e mais democráticas viabilizam programas sociais que são inclinados a propor, em tese, a erradicação da miséria e combate à pobreza cujo custo social pode ser elevado. 3.1 – DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS ENTRE OS BENEFICIÁRIOS

A partir de agora, através de dados oficiais, este trabalho pretende mensurar e analisar a eficácia, a eficiência e a efetividade do Programa Bolsa Família no município de Cruz do Espírito Santo, na Paraíba. Para simplificar a demonstração dos dados, todas as informações estarão baseadas no quadro em anexo, que resume as informações encontradas no Portal da Transparência do Governo Federal (www.transparenciapublica.gov.br).



Quadro 1 – Distribuição da quantidade total de beneficiários por

faixa de recursos recebidos no ano de 2004

Distribuição entre pessoas por valores recebidos do Programa Bolsa Família no Município de Cruz do Espírito Santo no ano de 2004

Total de Beneficiários por Faixa de Valores Faixa de Valores 50,67% Até R$ 200,00 40,47% Entre R$ 201,00 e R$ 1.000,00 8,86% Acima de R$ 1.000,00

FONTE: Este quadro foi elaborada pelo autor deste trabalho com base nos dados da Internet (www.transparenciapublica.gov.br)

Assim, no primeiro ano, pode-se observar que mais de 50% de todos os

beneficiados pelo Programa Bolsa Família em Cruz do Espírito Santo receberam, no período de um ano, até 200 reais, ou seja, uma faixa de menos de 20 reais por mês. Para explicar melhor, vale lembrar que 47,14% receberam, exatamente, 90 reais por ano. Este valor, na verdade, era o Auxílio-Gás, que destinava 15 reais por bimestre para apoiar na aquisição de um novo botijão de gás a cada dois meses.

Não é absurdo afirmar que, no ano de 2004, o Programa Bolsa Família, prontamente, era uma continuação do Auxílio-Gás com outro nome e outra roupagem. De fato, levando-se em consideração que apenas menos de 9% dos beneficiados receberam uma ajuda circunstancial de mais de mil reais por ano, ou seja, mais de 80 reais por mês, pode-se dizer que o Programa Bolsa Família não contribuiu, no ano de 2004, para o combate à pobreza e à miséria.

Outro fator importante no ano de 2004 é que apenas um pouco mais de 40% da população recebeu um benefício entre R$ 201,00 e R$ 1.000,00 por ano. Isto implica dizer que, sem dúvidas, o Programa não investiu o necessário para cumprir o que pretendia. Por outro lado, ficou bem aquém do que prometera.

Já para o ano de 2005, como se pode observar, os números não diferem completamente do que foi apresentado no ano de 2004, contudo, é muito importante citar que os beneficiados com apenas duzentos reais ou menos não representou mais que a metade, mesmo estando perto disso. Mas, a sua população passou a receber mais do que este montante.





Distribuição entre pessoas por valores recebidos do Programa Bolsa Família no Município de Cruz do Espírito Santo no ano de

2005 Total de Beneficiários por Faixa de

Valores Faixa de Valores 43,29% Até R$ 200,00 44,99% Entre R$ 201,00 e R$ 1.000,00 11,72% Acima de R$ 1.000,00


Nota-se que, através destes números, os benefícios, aparentemente, se tornaram

maiores. Mesmo levando-se em consideração que a quantidade de beneficiados aumentou em 8 famílias e os benefícios cresceram na ordem de 13%, a moda ainda estava no valor de 90 reais por ano, representando um total de 33,06% de todos os benefícios do ano.

Apenas estes números demonstrados acima não são capazes de definir e responder a nenhum dos problemas analisados aqui. Entretanto, já determina uma direção para o Programa Bolsa Família, o que significa uma primeira tentativa de ajustamento à realidade encontrada. É óbvio que não há muita diferença em se tratando dos dois anos, mas precisa-se verificar isto através da Curva ABC – de acordo com o diagrama de Paretto (op. cit) com toda a série histórica envolvida.

O ano de 2006 apresenta que, assim como foi mencionado anteriormente, a tendência de diminuição do universo de beneficiados com até R$ 200,00 se confirma e, em detrimento disto, a população que recebe entre R$ 201,00 e R$ 1.000,00 se consolida. Assim, o Programa Bolsa Família deixa de ser a continuação do Auxílio-Gás e se confirma como uma política pública que visa a eliminar – ou diminuir – a miséria e amortizar a pobreza no município de Cruz do Espírito Santo.

Quadro 3 – Distribuição da quantidade total de beneficiários por faixa de recursos recebidos no ano de 2006





Neste ano, novamente, a moda foi o benefício de R$ 90,00 reais por ano.

Todavia, vale lembrar que este representou uma parcela de 14,02% do total de



benefícios entregues no ano de 2006. Entretanto, o benefício máximo – que, na época, era de R$ 1.140,00 por ano – foi entregue a 10,57% do universo atendido por esta política pública. Outros valores, inclusive, chegaram perto desta moda, sendo, respectivamente, os benefícios de R$ 960,00 – com 9,06% da população beneficiada – e de R$ 780,00 – com 8,34% do mesmo universo amostral.

Já no quadro que apresenta os dados de 2007, a maioria das famílias beneficiadas encontra-se na faixa de valores entre R$ 201,00 e R$ 1.000,00, com um total de pouco mais de 50%. A população que recebeu mais de R$ 1.000,00 compreende, praticamente, o dobro da população que recebeu até R$ 200,00. Isto significa dizer que o Programa Bolsa Família, apesar de ainda fornecer benefícios com os mesmos valores do Auxílio-Gás – 5,95% dos beneficiados no ano de 2007 – não mais o é. É quando esta política “ganha corpo” e propriedade no que pretende fazer, ou seja, quando começa a tentar responder às expectativas de seu planejamento.

Quadro 4 – Distribuição da quantidade total de beneficiários por faixa de recursos recebidos no ano de 2007





Para demonstrar esta mudança de direção do Programa Bolsa Família, é

importante ressaltar que a moda do ano de 2007 foi o valor de R$ 835,00, com uma freqüência relativa de 18,07%, seguido pelo valor de R$ 1.030,00, que teve a sua freqüência de 16,61% e, logo após, o valor de R$ 1.225,00, com 16,46% de freqüência. Portanto, apenas estes três valores representam uma freqüência acumulada de 51,14% - praticamente, a mesma freqüência acumulada dos benefícios de até R$ 200,00 no ano de 2004.

Pode-se observar que os números apresentados com referência ao ano de 2007 se confirmaram neste ano de 200. A tendência de diminuição dos menores benefícios e aumento dos maiores benefícios se constata e, novamente, há uma diminuição na população atendida na ordem de 5% e um aumento no volume total de recursos na ordem de 18%. Não está se considerando a inflação pelo fato de ainda manter o benefício de Auxílio-Gás em R$ 15,00 por bimestre, o que resulta naquele mesmo total de R$ 90,00 por ano – não é sabido se foi uma falha no monitoramento da política pública ou ainda na formulação, quando não anteviu que a inflação poderia elevar o valor dos botijões de gás.





Distribuição entre pessoas por valores recebidos do Programa Bolsa Família no Município de Cruz do Espírito Santo no ano

de 2008 Total de Beneficiários por Faixa de


FONTE: Este quadro foi elaborada pelo autor deste trabalho com base nos anos dados da Internet (www.transparenciapublica.gov.br)

Como já mencionado, existia o benefício do Auxílio-Gás, porém, era distribuído

para apenas 3,85% dos beneficiados. Por outro lado, houve uma estabilidade nos valores entre R$ 201,00 e R$ 1.000,00 e nos valores acima de R$ 1.000,00. Observa-se isto pela moda em quatro valores importantes. O benefício de R$ 1.176,00 foi distribuído para 11,77% do universo da clientela enquanto 11,54% para o valor de R$ 1.404,00. Isto dá uma freqüência acumulada de 23,31% em um total de 44,86% para este grupo de valores. Já os valores de R$ 948,00 e R$ 720,00 representaram, respectivamente, freqüências relativas de 10,65% e 9,86%, o que dará uma freqüência acumulada de 20,51% num total de 48,19% para este grupo de valores. Portanto, podemos dizer que, a partir destes dois grupos de maiores valores, predominantemente, a população recebeu benefícios muito superiores aos que foram registrados nos 3 primeiros anos e apenas reforça o que já era apontado em 2007. 3.2 – COMPORTAMENTO DA DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS AOS BENEFICIÁRIOS

Para expressar graficamente, a mudança nas curvas não se deu gradativamente ao longo dos anos, mas demonstra dois comportamentos ímpares e destoantes. Nos três primeiros anos da pesquisa (2004-2006) a distribuição dos benefícios em relação à população atendida pelo Programa Bolsa Família respeitava a lógica de que muitos recebiam benefícios com valores baixos e poucos recebiam os benefícios com valores mais elevados. Entretanto, vale salientar que é possível observar aspectos bastante interessantes no que diz respeito aos dados encontrados no tocante ao ano de 2006 que, apesar de estar no mesmo modelo dos anos anteriores, apresenta características que já antecedem o que vem a ocorrer nos anos subseqüentes. Na situação inversa, nos anos de (2007-2008) o benefício mínimo só foi entregue a uma pequena população, enquanto a maioria já recebia valores com maiores capacidades de combater miséria e pobreza:



GRÁFICO 1

FONTE: Este gráfico foi elaborado pelo autor deste trabalho com base nos dados da Internet (www.transparenciapublica.gov.br) Observe-se o comportamento da linha preta deste gráfico no ano de 2004.

Mesmo sem se prender aos números, é nítido que a curva em declive acentuado na relação do aumento do recurso ofertado a cada beneficiário apresenta uma característica fundamental para a análise do Programa Bolsa Família neste ano no município de Cruz do Espírito Santo A quantidade de cidadãos que receberam valores até R$ 90,00 foi de 48,92% da população total que recebeu algum benefício neste ano. Para se ter idéia do que se trata, toda esta população que recebeu valores anuais de até R$ 90,00 correspondem ao montante total de apenas 10,27% de todo recurso destinado à sua população neste ano.

Por outro lado, observa-se a continuidade da mesma na perspectiva do aumento destes valores. Não obstante disto, as maiores populações nos demais valores alcançaram, no máximo, uma quantidade relativa de 10,22% do total – que receberam o recurso de R$ 960,00 neste mesmo ano de 2004. No mesmo conceito do diagrama de Paretto (op. cit.), a população que recebeu apenas este último valor corresponde ao total de 23,40% de todo recurso distribuído. É claro que esta informação não foi passada para mudar o foco do trabalho, mas para mostrar que, realmente, a diferença entre a imensa população que recebeu menores valores e a mínima população que recebeu valores bem maiores demonstra a veracidade da teoria de Paretto que já se tornou senso comum: “Muitos com pouco e poucos com muito”.

Fora esta informação supracitada, o que vale mesmo revelar e que trará resposta às perguntas deste trabalho é o fato de que a população atendida com maiores valores foi absurdamente pequena em relação aos primeiros. Isto apenas revela que poucas famílias estavam de fato inseridas no Programa Bolsa Família na proposta que ele apresentava, ou seja, erradicar a miséria e combater a pobreza.

De mesmo modo, pode-se analisar que o formato da linha é reproduzido no ano posterior:

R$ 90,00 R$ 270,00 R$ 600,00 R$ 780,00 R$ 960,00R$ 1.140,000

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

Relação entre a distribuição dos benefícios e os seus valores(referente ao ano de 2004)

QT de Pessoas

Valor do Benefício

Qtd

ade

de P

esso

as q

ue re

cebe

ram

tal b

enef

ício



GRÁFICO 2

FONTE: Este gráfico foi elaborado pelo autor deste trabalho com base nos dados da Internet (www.transparenciapublica.gov.br)

Apesar de graficamente parecer a mesma coisa do ano anterior, a diferença é a

relação entre os números que representam as populações dos variados valores. A população atendida por esta política pública diminuiu em apenas oito famílias, entretanto, observa-se que a mudança na quantidade de pessoas que receberam cada valor sofreu uma mudança tênue, mas destacável.

A população que recebeu R$ 90,00 caiu 29,70% entre 2004 e 2005. Outro número interessante é que a média de aumento da população de maiores valores foi de 44,37%. É claro que isto não é tão significativo por se tratar de números pequenos, portanto, 100% de acréscimo em 1 resulta em 2, e 10% em 100 resulta em 110, entretanto, esses números e percentuais demonstram que já há uma tentativa, desde o início da implantação do Programa Bolsa Família, de se tentar combater verdadeiramente a miséria e a pobreza.

Por não surtir o efeito desejado e não responder às promessas, esta política pública não pode ser considerada como um sucesso desde o seu início. Apesar da tentativa evidenciada através dos números, a mudança foi irrisória diante do comportamento da mesma apresentada entre os dois anos (2004-2005). De todo modo, não se pode ofuscar que a tentativa de reparar a política pública manifesta uma vontade do governo que está no poder de prestar tal serviço à sociedade, seja como assistencialismo, seja como política emergencial, seja como clientelismo, seja como for. O importante a ser destacado não é a intenção em fazê-la, mas, se atingiu o planejado ou não.

Não há dúvidas. Ao final do ano de 2005 pode-se afirmar que os dados ainda não apresentam a esperada mudança, e o Programa Bolsa Família não decolou e, apesar da tentativa insatisfatória, ainda demonstrou ser uma extensão do que já se fez no ano de

R$ 90,00 R$ 270,00 R$ 600,00 R$ 780,00 R$ 960,00 R$ 1.140,000

200

400

600

800

1000

1200


QT de Pessoas

Valores dos Benefícios

Qtd

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io



2004, ou seja, uma política pública semelhante ao Auxílio-Gás com as condicionalidades do Bolsa Escola.

A idéia, neste momento, não é de verificar se foi positivo ou negativo o desempenho apresentado pela política pública na relação entre estes dois anos, mas, apresentar os números e elucidar o que significam. Entretanto, os números de 2005 são fundamentais para compreender algumas mudanças ocorridas no ano de 2006. E, seguramente, não seria possível analisar tão bem o desempenho da política pública sem a clarividência proporcionada pela apresentação de 2005. Com isto, temos os seguintes dados:

GRÁFICO 3

FONTE: Este gráfico foi elaborado pelo autor deste trabalho com base nos dados

da Internet (www.transparenciapublica.gov.br) No ano de 2006, vale o destaque do fato de a população beneficiada com o valor

de R$ 90,00 por ano ter diminuído novamente, representando uma diminuição de 59,10% em relação ao ano imediatamente anterior e 71,25% em relação ao primeiro ano estudado nesta pesquisa, e a quantidade de beneficiados com o valor de R$ 270,00 ter diminuído para apenas duas famílias – é claro que outros valores próximos aos R$ 270,00 expressaram mais significância como, por exemplo, R$ 276,00 com vinte e quatro famílias e R$ 260,00 com doze. Todavia, são quantidades bem menos expressivas do que já foram antes.

Com isto, não significa dizer que o Programa Bolsa Família já se demonstra consolidado. Na verdade, revela que as tentativas que foram realizadas até este momento surtiram efeito que, se não foram os desejáveis, aproximaram-se do que se esperava.

A ascensão da linha no decorrer do aumento dos valores recebidos por beneficiários demonstra que o Programa Bolsa Família começa a, de fato, combater a miséria e a pobreza. Com tais benefícios destinados a uma quantidade maior de famílias só denota que esta política pública não aponta mais como uma mera extensão do

R$ 90,00 R$ 270,00 R$ 600,00 R$ 780,00 R$ 960,00 R$ 1.140,000

50100

150200250

300350

400450


QT de Pessoas

Valores dos BenefíciosQtd

e de

pes

soas

que

rece

bera

m ta

l ben

efíc

io



Auxílio-Gás com roupagem de Bolsa-Escola, pelo contrário, as condicionalidades e a contrapartida do governo apontam para um aumento substancial no desempenho deste programa no município de Cruz do Espírito Santo, tanto no que diz respeito às pessoas corresponderem às expectativas do Programa Social como o governo investir para combater a miséria e a pobreza do município.

Da mesma maneira, a linha continua com a mesma tendência no ano de 2006. Entretanto, deve-se analisar que o crescimento dos valores e da quantidade de pessoas que receberam tal benefício acima de R$ 780,00 já demonstra um ajustamento para uma mudança de paradigma, ou melhor, para uma adequação à proposta do Programa Bolsa Família.

A partir do ano de 2007, como se poderá perceber, o comportamento da linha é completamente distinto do que era antes – é por isto que o destaque da linha é feito em vermelho e não mais preto. Pode-se apontar como a mudança completa do que era em 2004 e 2005, com as sugestões que foram apontadas em 2006, o novo desempenho da distribuição dos recursos às famílias contempladas com o Programa Bolsa-Família.

Dentre todas as considerações que se pode fazer sobre este próximo gráfico, sem dúvida alguma, a mudança de como a linha se desenha na relação entre a quantidade de beneficiários que recebeu cada valor e o crescimento dos valores recebidos no ano de 2007 ao longo da linha poderá demonstrar exatamente a significância da avaliação.

Observa-se que os pequenos valores já não representam uma quantidade significativa de pessoas quanto os maiores valores dos benefícios e que, mesmo com a quantidade menor de beneficiários em relação aos anos anteriores, a política demonstra-se, aparentemente, consolidada.

Por outro lado, não é apenas a mudança do comportamento da linha que pode definir o sucesso ou o fracasso desta ou de qualquer outra política pública. O gráfico apenas apresenta um resumo dos dados obtidos com as tabulações. Todavia, é inegável que se espere uma certa condição para sustentar o argumento sobre a buscada consolidação da mesma.

Observa-se, a seguir, o gráfico referente à relação entre a distribuição dos benefícios e os seus respectivos valores no ano de 2007 em Cruz do Espírito Santo:

GRÁFICO 4

FONTE: Este gráfico foi elaborado pelo autor deste trabalho com base nos

R$ 90,00 72 R$ 640,00 R$ 835,00 R$ 1.030,00 R$ 1.225,000

100

200

300

400

500

600


QT de Pessoas


Qtd

e de

pes

soas

que

rece

bera

m ta

l ben

efíc

io



dados da Internet (www.transparenciapublica.gov.br) A primeira surpresa que aparece – se bem que já era esperada – é a diminuição

de 60,89% em relação ao ano de 2006 e surpreendente 88,75% em relação ao ano de 2004 no benefício de R$ 90,00 por ano. Em contrapartida, o aumento médio de 84,59% nos valores maiores do que R$ 640,00 em relação ao ano imediatamente anterior – por reajustes nos maiores valores, os valores de 2006 (R$ 600,00, R$ 780,00, R$ 960,00 e R$ 1.140,00) foram comparados com os valores relativos com a distribuição de população em 2007 (respectivamente, R$ 640,00, R$ 835,00, R$ 1.030,00 e R$ 1.225,00). Ou seja, além do aumento de 7% de reajuste nestes valores, houve um aumento proporcional na população que passou a receber tais valores.

Para confirmar o argumento já defendido acima, no ano de 2008 o comportamento da linha continua compatível com o ano de 2007 e distinta dos anos de 2004, 2005 e 2006. Com isto, é incrível que o Programa Bolsa Família ainda seja encarado como uma “enganação” ou apenas uma política pública meramente assistencialista, pois é conveniente lembrar que os recursos só são disponibilizados de acordo com o cumprimento das condicionalidades. Estas são – através dos recursos recebidos pelos beneficiários – cumpridas sobretudo no modo como a política pública intervém, de forma crescente entre a sua clientela. Mas isto seria material para outro estudo. O importante é demonstrar que, no ano de 2008, sem sombra de dúvidas, a política pública da Campanha do Fome Zero consolidou-se para cumprir a proposta a que tratava:

GRÁFICO 5

FONTE: Este gráfico foi elaborado pelo autor deste trabalho com base nos dados da Internet (www.transparenciapublica.gov.br)

É claro que, novamente, há uma mudança nos valores de maiores modas no ano

de 2008 em relação aos demais anos anteriores analisados nesta pesquisa. Houve um aumento de 13,7% em média na freqüência relativa dos valores modais com relação ao ano imediatamente anterior (2007), mas, além disto, há uma diminuição já apontada na quantidade de beneficiários. É claro que o gráfico em si não está posto para demonstrar

R$ 90,00 456 R$ 720,00 R$ 948,00 R$ 1.176,00R$ 1.404,000

50

100

150

200

250

300

350


QT de Pessoas


Qtd

e de

pes

soas

que

rece

bera

m ta

l ben

efíc

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isto, mas, percebe-se a possibilidade de observar o comportamento da política pública do Programa Bolsa Família no ano de 2008.

A diminuição de 4,6% na população atendida sobre o aumento de 18,3% nos recursos distribuídos no ano de 2008 em comparação com o ano de 2007 demonstra que a política pública está atendendo a uma quantidade menor de famílias, porém, está mais comprometida com o seu objetivo inicial.

Como já dito anteriormente, os gráficos mostram que nos anos de 2007 e 2008 o Programa Bolsa Família passou a ter um padrão diferenciado do que era o Auxílio-Gás. A indicação de, efetivamente, dois modelos de gráficos – separados por linha preta e linha vermelha – identifica esta clara evidência. Nos primeiros anos, o “carro-chefe” do Programa eram os pequenos benefícios distribuídos para uma grande quantidade de pessoas. Em contrapartida, Nos dois últimos anos, evidenciou-se claramente que os maiores benefícios foram entregues à maioria dos beneficiados.

3.3 – MÉDIAS ANUAIS DOS RECURSOS DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA

Outra informação importante para demonstrar é o quadro que mostra o aumento da média de benefícios doados a cada ano pesquisado por família:

Quadro 6 – Média anual de recursos recebidos por beneficiários ao longo

da série histórica analisada (2004-2008)

Ano 2004 2005 2006 2007 2008

Média

por

Benefi-

ciário

R$ 419,44 R$ 417,95 R$ 594,43 R$ 741,70 R$ 919,68

FONTE: Este quadro foi elaborada pelo autor deste trabalho com base nos dados da Internet (www.transparenciapublica.gov.br). Observa-se que a média dos benefícios entregues nos cinco anos estudados

apenas aumentou de ano a ano, resultando que, ao longo da série histórica o aumento foi de 13% em 2005 em relação a 2004, 26% de 2006 em relação a 2005, 25% de 2007 em relação a 2006, e de 24% de 2008 em relação a 2007. Estes valores determinam uma constância em cerca de 22% durante o intervalo, sendo três destes aumentos superiores à este valor. A resultante disto aponta para um crescimento na média dos valores dos benefícios na ordem de 119% ao longo da série histórica estudada.

Para melhor expressar a representação destes valores, confira o quadro com dados mais detalhados e precisos acerca do que se propõe este trabalho apresentado a seguir:



Quadro 7 – Distribuição da população atendida pelo Programa

Bolsa Família em Cruz do Espírito Santo/PB referentes à média anual de recursos recebidos por beneficiários ao longo da série

histórica analisada (2004-2008)

Ano 2004 2005 2006 2007 2008

Média por

Beneficiário R$ 419,44 R$ 417,95 R$ 594,43 R$ 741,70 R$ 919,68

Menos que a

média 57,81% 55,41% 48,93% 44,16% 41,43%

Mais que a

Média 42,19% 44,59% 51,07% 55,84% 58,57%

FONTE: Este quadro foi elaborada pelo autor deste trabalho com base nos dados da Internet (www.transparenciapublica.gov.br).

Observe-se que, com mais informações que além daquelas do aumento

substancial nos recursos destinados aos beneficiários do Programa Bolsa Família, além do crescimento bastante expressivo na média destes recursos, outro fator importante a ser mencionado é a elevação da quantidade de beneficiários que passou, ao longo destes anos, a receber mais do que a média anual.

É claro que este número não é capaz de, por si só, determinar o sucesso desta política pública. Por outro lado, aliado às demais informações já demonstradas, pode ser considerado como uma evolução do Programa Bolsa Família, além da já citada consolidação do mesmo.

Estes dados estão diretamente ligados aos gráficos supracitados e só enfatizam, através de outras informações, que a consolidação e a evolução desta política pública caminham – ou caminharam durante a série histórica analisada, esperando que o futuro confirme a tendência ou surpreenda a todos – simultaneamente na mesma direção. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Sobre as três temáticas – eficácia, eficiência e efetividade – que este trabalho aborda, as considerações finais estão subdivididas entre cada uma delas para poder apresentar o parecer final acerca dos resultados encontrados.

No que diz respeito à eficácia, pode-se definir que, com base nos gráficos apresentados, o Programa Bolsa Família nada mais era, durante os anos de 2004, 2005 e 2006, do que uma extensão do Auxílio-Gás, com o diferencial de haver poucos valores acima do que era entregue nesta política pública e exigir condicionalidades diferenciadas em relação ao antigo momento.

Deste modo, o fato de que, durante estes anos, praticamente a metade dos beneficiários receberem R$ 90,00 ou menos no período anual inicial do programa de política pública analisada neste estudo, determina que não correspondia ao que era,



primariamente, proposto e divulgado. Todavia, a diferença do gráfico de 2006 em relação aos anos anteriores, mesmo

seguindo o mesmo comportamento, apresenta um diferencial que aponta para o que se pode afirmar sobre a eficácia desta política pública: O Programa Bolsa Família é eficaz e consolida-se, nos dois últimos anos estudados, como o maior programa social do país e referência para outras políticas públicas de combate à miséria e à pobreza.

A mudança drástica apresentada nos gráficos de 2007 e 2008 apontam para esta eficácia.

Pode-se afirmar, certamente, que o programa passou a ser o que já havia proposto. Entretanto, houve uma diminuição da sua clientela ainda que os valores monetários tenham aumentado substancialmente.

Com relação à eficiência da política pública, através dos quadros, pode-se observar que a média dos benefícios entregues à população ao longo da série histórica analisada cresceu, de 2004, para mais do que o dobro, em 2008. Isto implica que o benefício, numa visão simplista, teria meramente redistribuído o total de divisas da política pública que era da clientela que mais recebia para a que menos recebia. Entretanto, de acordo com os quadros, é possível constatar que, na verdade, além de aumentar a média ano após ano, também aumentou-se o conjunto da população que recebeu mais do que esta média anual. É certo que a quantidade de famílias beneficiadas diminuiu, porém, não foi objeto deste trabalho observar o motivo da saída de cerca de 15% da população atendida entre 2004 e 2008, mas, esta questão poderá abrir espaço para outros estudos nesta área. Aqui, a relevância desta pesquisa é estudar as mudanças quantitativas da política pública ao longo deste período estudado.

É claro que a eficácia da consolidação da política pública contribui para a sua eficiência também, mas poderia ser bem mais eficiente no que diz respeito ao objetivo desta política social se, além de aumentar os recursos para combater a miséria e a pobreza, aumentasse-se a população atendida por ela. Não adianta erradicar a miséria de uma parcela cada vez menor daquela população e/ou diminuir a pobreza de uma quantidade ínfima de beneficiários. Se a proposta do Programa Bolsa Família é erradicar a miséria e diminuir a pobreza, esta deve ser aumentada, abrangente e incisiva, caso contrário, comprometerá bastante a sua eficiência.

Para ficar bem claro, a eficiência pode ser analisada com relação à conquista do objetivo proposto, supracitado, com o aumento na qualidade do mesmo, ou seja, além de aumentar os recursos para cada beneficiário, aumentar o universo da clientela, de modo a que a pobreza possa diminuir mais rapidamente e de forma mais satisfatória e sistemática. Assim, apesar de o conceito de eficácia e de efetividade parecerem distintos, a resposta a um é, por conseqüência, parte da resposta ao outro conceito.

Sendo assim, a eficiência ficou comprometida simplesmente por se fazer necessário – ou não – diminuir a população para melhorar a eficácia. Não se pode ser tomado como exemplo digno de eficiência uma política pública que só cresce para dentro de si, ou seja, que só evolui para aqueles que já estão dentro dela, sendo que, sobretudo, há uma população maior que não é eneficiada por esta política e que também necessita dela.

Por fim, a efetividade da política pública é analisada com relação ao aumento na média da distribuição dos recursos anualmente e, além disto, o aumento substancial da população que recebeu acima desta média. Destarte, é inegável que, apesar de o Programa Bolsa Família apresentar-se como uma política pública efetiva, com base nos dados explicitados no capítulo anterior, a sua deficiência no aumento da clientela



compromete a elevação de sua efetividade. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANTUNES, Ricardo. Adeus ao Trabalho? Ensaio Sobre as Metamorfoses e a Centralidade do Mundo do Trabalho. 4ª Ed., São Paulo: Cortez, 1997. BUONFÍGLIO, Maria Carmela. “Políticas Públicas em Questão: o Plano de Qualificação do Trabalhador”. BUONFÍGLIO, Maria Carmela (Org.). Políticas Públicas em Questão: o Plano de Qualificação do Trabalhador. João Pessoa: Manufatura, 2004. ______________________. “Encruzilhada Brasil: Dilemas, Apostas e Responsabilidades”. BUONFÍGLIO, Maria Carmela (Org.). Políticas Públicas em Questão: o Plano de Qualificação do Trabalhador. João Pessoa: Manufatura, 2004. DELORS, Jacques. EDUCAÇÃO, Um Tesouro A Descobrir. Relatório Para A Unesco Da Comissão Internacional Sobre Educação Para O Século XXI, São Paulo: Cortez, 2004. GENTILI, Pablo. “Adeus à Escola Pública: a Desordem Neoliberal, a Violência do Mercado e o Destino da Educação das Maiorias” GENTILI, Pablo (org.). Pedagogia da Exclusão: Crítica ao Neoliberalismo em Educação, 4ª. Ed., Petrópolis: Vozes, 1998. MINTZBERG, Henry; QUINN, James Brian. O processo da estratégia. Porto Alegre: Bookman, 2000. MINTZBERG, Henry; AHLSTRAND, Bruce & LAMPEL, Joseph. Safári de estratégia: um roteiro pela selva do planejamento. Porto Alegre: Bookman, 2000. MINTZBERG, H. Trabalho do executivo: o folclore e o fato. São Paulo: Nova Cultural, 1986. MINTZBERG, Henry. Criando Organizações Eficazes. Estruturas em Cinco Configurações. São Paulo: Atlas, 1995. OSZLAK, Oscar e O'DONNELL, Guillermo - Estado y Políticas Estatales en America Latina: hacia una Estratégia de Investigación, Doc. CEDES GE, Clacso, Buenos Aires, nº 4, 1976. SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mão de Alice: O social e o político na pós-modernidade. 7ª ed., São Paulo: Cortez, 2000. SPOSATI, Adaize de O. Assistência na trajetória das políticas sociais brasileiras. São Paulo: Cortez, 1987. SPOSATI, Aldaiza. Mínimos Sociais e Seguridade Social: Uma Revolução da Consciência da Cidadania. Serviço Social e Sociedade, n. 55, São Paulo: Cortez, 1997.



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