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FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DE RONDÔNIA CAMPUS CACOAL
DEPARTAMENTO DO CURSO DE DIREITO
EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS EM ÂMBITO MUNICIPAL
FELIPE BERNARDINO DOS SANTOS
CACOAL/RO 2008
FELIPE BERNARDINO DOS SANTOS
EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS EM ÂMBITO MUNICIPAL Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Fundação Universidade Federal de Rondônia – Campus Cacoal, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito, sob orientação do Prof. Silvério dos Santos Oliveira.
CACOAL/RO
2008
FELIPE BERNARDINO DOS SANTOS
EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS EM ÂMBITO MUNICIPAL
AVALIADORES
____________________________________________________ _________ Nome do 1º Avaliador – Instituição ____________________________________________________ _________ Nome do 2º Avaliador – Instituição ____________________________________________________ __________ Nome do 3º Avaliador – Instituição
_________________ Média
Cacoal/2008
PARECER DE ADMISSIBILIDADE DO PROFESSOR ORIENTADOR
O acadêmico Felipe Bernardino dos Santos, desenvolveu o Trabalho de Conclusão
de Curso de Ciências Jurídicas, sobre o tema: Edição de Medidas Provisórias em Âmbito
Municipal, obedecendo aos critérios do Projeto de Monografia do Departamento de Direito da
Fundação Universidade Federal de Rondônia – UNIR, Campus de Cacoal/RO.
O acompanhamento foi efetivo por este Orientador e o desenvolvimento do trabalho
observou os prazos fixados pelo Departamento de Direito.
Assim, o acadêmico está apto à apresentação expositiva de sua Monografia junto à
Banca Examinadora.
Ji-Paraná, 13 de março de 2008.
SILVÉRIO DOS SANTOS OLIVEIRA
Professor Orientador
SUMÁRIO INTRODUÇÃO.................................................................................................................08
1. TEORIA POLÍTICA DO ESTADO E A SEPARAÇÃO DOS PODERES...........11 1.2 CONCEITO DE PODER.............................................................................................11 1.3 ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO.................................................................13
2. O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DO PODERES NO BRASIL..........................17 2.1 O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DOS PODERES NA CONSTITUIÇÃO ATUAL................................................................................................17
2.3 O PRINCÍPIO REPUBLICANO..................................................................................22 3. TOPOGRAFIA NORMATIVA....................................................................................25
3.1 CONSIDERAÇÕES SOBRE O TEMA.........................................................................25 3.2 INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL A RESPEITO DA HIERARQUIA DAS NORMAS.............................................................................................................................32
4. AUTONOMIA MUNICIPAL......................................................................................37
4.1 ORGANIZAÇÃO POLÍTICA NACIONAL................................................................37 4.2 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988.........................................................38 4.3 AUTONOMIA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS..................................................40 4.4 REPARTIÇÃO DAS COMPETÊNCIAS REFERENTES AO MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.................................................................................42
5. MEDIDAS PROVISÓRIAS.NA SISTEMÁTICA DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988....................................................................................................45 5.1 HISTÓRICO.................................................................................................................45 5.1.2 O Decreto-lei.............................................................................................................46 5.1. As Medidas Provisórias e os Decreto-leggi................................................................47 6. TEORIA GERAL DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS...............................................50 6.1 CONCEITO ................................................................................................................50 6.2 NATUREZA JURÍDICA.............................................................................................51 6.3 PESSUPOSTOS DE EXISTÊNCIA DAS MEDIDAS PROVISÓIRAS.....................53 6.3.1 Formais......................................................................................................................53 6.3.2 Materiais....................................................................................................................53 6.4 PROCESSO LEGISLATIVO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS...............................54
7. EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PELOS CHEFES DO EXECUTIVO MUNICIPAL.....................................................................................................................57 7.1 CONSIDERAÇÕES A RESPEITO DO TEMA...........................................................57 7.2 MEDIDAS PROVISÓRIAS COMO ESPÉCIES NORMATIVAS ÍNSITAS AO ORDENAMENTO JURÍDICO MUNICIPAL...................................................................59 8. CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................................62 9. REFERÊNCIAS............................................................................................................64 10.ANEXOS.......................................................................................................................67
RESUMO
SANTOS. Felipe Bernardino dos. Edição de Medidas Provisórias em Âmbito Municipal, 71 folhas, Trabalho de Conclusão de Curso. Fundação Universidade de Rondônia – Campus Cacoal, 2008.
O presente trabalho tem por objetivo sustentar a possibilidade de os Chefes do Executivo Municipal editarem Medidas Provisórias. Neste diapasão, o tema foi desenvolvido do contexto mais abrangente até o mais específico. Num primeiro momento, faz-se uma análise do Estado Brasileiro e o nível de maturidade política da sociedade, seguindo-se a análise dos princípios da separação dos poderes e da hierarquia normativa. Posto isto, analisa-se a posição jurídica dos Municípios na Federação brasileira, justificada pelo princípio da autonomia. Uma vez feitas tais considerações, expõe-se sobre o histórico das MP’s, e sobre como ocorre a elaboração das MP’s, cujas disposições também devem ser observadas pelos Municípios. Por fim, defende-se que as Medidas Provisórias são instrumentos ínsitos aos ordenamentos jurídicos municipais, desde que se respeitem as seguintes regras: a observância do mínimo constitucional, vale dizer, o artigo 62 e a Resolução nº 01/2002, e o disposto na Constituição Estadual do respectivo Estado. Palavras-chaves: Medidas Provisórias. Poder Executivo. Municípios. Princípios. Constituição.
ABSTRACT
SANTOS. Felipe Bernardino dos. Edition of Provisory Law in Municipal Competence, 71 pages, Monography. Foundation Federal University of Rondônia - Cacoal Campus, 2008.
The present paper has the objective to prove the possibility that the Executive Chefs of the Counties edit “Provisory Laws”. Therefore, the theme was presented from the most wide context to the most specific one. In a first moment, an analyzes of the Brazilian State and the political maturity level of the society, and following up the analyzes of the Separation of the Power and the Law Hierarchy.After this, it is intended to be analyzed the juridical position of the Counties in the Brazilian Federation, justified by the Principle of the Autonomy. Once these considerations are explained, this paper brings historical aspects about the “Provisory Laws”, whose dispositions must also be observed by the Counties. At last, this paper defends that the Provisory Laws are instruments able to be used in the municipal ordainments, since the following rules: the observation of the constitutional minimum, that is, the article 62 (CF) and the Resolution nº 01/2002, and what is disposed in the State Constituition of the respective State.
Keywords: Provisory Law. Executive Power. Counties. Principals. Constitution.
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INTRODUÇÃO
As Medidas Provisórias são espécies normativas, cuja justificativa depreende-se do
inciso V do artigo 59 da Constituição Federal (CF). Na condição de espécie normativa, as
Medidas Provisórias prescindem de processo legislativo, no qual serão analisadas as
disposições do artigo 62 e dos seus incisos e parágrafos, bem como seus dois mais
importantes requisitos: a relevância e a urgência. As referidas espécies normativas constituem
o meio pelo qual o Chefe do Executivo exerce a função atípica de legislar, porém sem ferir o
princípio da separação dos poderes.
O exposto acima demonstra parcialmente uma característica maior do Estado
Brasileiro, insculpido inclusive no primeiro artigo da Carta Magna: ele se constitui em um
Estado Democrático de Direito cujo significado, sob a ótica moderna, é a realização do bem-
estar de seus cidadãos, uma vez que são eles que detêm a soberania, sendo tal assertiva visível
em diversas passagens do Texto Áureo. Assim, os representantes do povo devem agir de
modo a promover este bem-estar a quem lhes investiu de poder.
Quando se fala na divisão dos poderes, tem-se, de modo sucinto: o Legislativo elabora
as Leis, dotadas de abstração e generalidade, que passam pela sanção ou veto do Chefe do
Executivo; o Executivo, encarregado de executar as leis e de gerir a máquina estatal; e por
fim, o Judiciário, que tem por incumbência a aplicação da lei. Trata-se da divisão clássica.
Contudo, diante das exigências no que tange à gerência dos assuntos estatais, surgiu a
necessidade de que os Poderes exercessem funções típicas dos outros Poderes.
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Neste contexto, o Poder Executivo, além das funções de executar as leis e gerenciar a
máquina estatal, passa a exercer a função de legislar, por meio das medidas provisórias, nos
ditames do artigo 62 da CF.
Diante das considerações acerca das medidas provisórias em si, indaga-se a respeito da
possibilidade de os Municípios também editarem estes instrumentos.
No primeiro capítulo, faz-se uma abordagem do Estado Brasileiro, a perspectiva desta
entidade a respeito da função para a qual foi criada.
No segundo capítulo, encontram-se considerações sobre a separação dos poderes e
sobre o princípio republicano.
No terceiro capítulo, esboça-se sobre a hierarquia das normas à luz da teoria do
ordenamento jurídico, de Norberto Bobbio, cujo teor oferece lógica de como uma norma
municipal deve ser elaborada face à Constituição.
No quarto capítulo, trata-se da autonomia municipal, das competências e do caráter
legislativo municipal, que deve ser marcado pelo interesse local.
No quinto capítulo, verifica-se o histórico das medidas provisórias e a influência que o
instrumento recebeu do direito italiano.
No sexto capítulo, são feitas considerações a respeito da teoria geral das Medidas
Provisórias, seus requisitos e processo legislativo.
Por fim, no sétimo capítulo, explana-se sobre a possibilidade de os Municípios
preverem Medidas Provisórias em seus ordenamentos jurídicos, tendo por base os princípios
da separação dos poderes, da simetria, da autonomia dos entes políticos, além da interpretação
das normas constitucionais quanto a esta possibilidade.
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1.TEORIA POLÍTICA DO ESTADO E A SEPARAÇÃO DOS PODERES 1.2 CONCEITO DE PODER
Como poder, pode-se entender que se trata de uma obrigação imposta aos integrantes
de um determinado grupo com o fim de impelir o cumprimento das imposições por parte de
todos, posto que isto se dá em virtude de um estabelecimento de uma ordem geral construída e
aceita pela coletividade integrante.
O poder é um elemento inerente à natureza humana. Nas palavras de Azambuja1, “a
essencialidade do poder nos grupos humanos é um fato. Homem, sociedade e poder são um
trinômio indestrutível. Sempre existiu e existirá sempre. Se viverem sobre a Terra sociedade
onde não haja poder desaparecem sem deixar vestígios.”
É uma condição psicológica que o ser humano traz consigo. Trata-se dos sentimentos
que ele experimenta quando participa de grupos sociais. Exemplos de tais sentimentos são o
amor, a piedade, a amizade e a simpatia, tidos como saudáveis e são sempre incentivados, ao
passo que este mesmo homo sapiens sapiens pode ser acometido de raiva, ódio, egoísmo e
vaidade excessiva, constituindo o lado oposto da exteriorização das emoções.
Apesar de o homem possuir sua porção biológica, que corresponde aos seus impulsos
das mais diversas ordens, traduzindo-se nos sentimentos descritos acima, o ser humano é um
ser social que deve observar as regras de conduta de seu grupo. Para o direito, obviamente, a
observância dirige-se às normas de direito que, sob a ótica da teoria positivista que o Estado 1 AZAMBUJA Darcy, Introdução à Ciência Política, Editora Globo, 14ª Edição, p. 48
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Brasileiro adotou parcialmente, partem da Instituição máxima em um território que concentra
um povo detentor de hábitos e cultura comuns: o Estado.
O poder institucionalizado constitui-se a partir do momento que uma estrutura
organizada é criada para realizar a função social, sempre submetida a um grupo de regras
estabelecidas previamente. Nas palavras de Lapierre2:
o poder é um fenômeno sócio-cultural. Quer isto dizer que é fato da vida social. Pertencer a um grupo social é reconhecer que ele pode exigir certos atos, uma conduta conforme com os fins perseguidos; é admitir que pode nos impor certos esforços custosos, certos sacrifícios; que pode fixar, aos desejos, certos limites e prescrever, às nossas atividades, certas normas.
Sobre o exposto acima, segundo Silva3, que leciona magistralmente:
“O Estado detém poder sobre todas as outras instituições que possivelmente faça parte da vida das pessoas. A sociedade estatal compreende diferenciados grupos e indivíduos, aos quais o poder político tem que coordenar e impor regras e limites em função dos fins globais que a todos os outros poderes sociais, os quais reconhece, rege e domina, visando a ordenar as relações entre estes grupos e os indivíduos entre si e reciprocamente, de maneira que a manter um mínino de ordem e estimular um máximo de progresso à vista do bem comum.”
A superioridade que possui o Estado lhe confere a soberania, que é a defesa em
relação aos poderes externos, caracterizados por outros Estados também detentores de
Soberania. Esta mesma superioridade também lhe confere supremacia sobre todos os poderes
inferiores à mesma sociedade estatal.
Portanto, conforme o exposto acima, o Estado concentra o poder máximo. E qual seria
o fim do Estado? Certamente se trata do desenvolvimento humano, destinatário final da
criação da entidade estatal.
2 LAPIERRE, Jean-William, A Política do Povo, apud AZAMBUJA Darcy, Introdução à Ciência Política, Editora Globo, 14ª Edição, p. 50. 3 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16ª ed., São Paulo: Malheiros, 1999, p. 108.
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1.3 ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
As sociedades modernas, tendo em vista as que já se encontram em níveis de
complexidade maior no que diz respeito à convivência social, têm como entidade máxima o
Estado. Sendo uma criação abstrata, para a gerência de interesses plurissubjetivos, deve, antes
de mais nada, ser fundado na vontade de quem o investiu de autoridade, ou seja, o corpo
social, primando pela inserção de todos os cidadãos na realidade estatal.
É cediço que a natureza humana é social, que os seres humanos vivem em sociedade e
nela realizam suas aspirações, seus talentos, aprimorando de forma contínua a evolução que
de longa data ocorre. Em se tratando de evolução, a forma de dizer o direito passou a ter
fundamento legal, ou seja, é função de um órgão competente para tal, com poder delegado de
seu povo e para este mesmo povo, com o intuito de promover o bem estar dos cidadãos. São
princípios lançados alguns séculos atrás, com a Revolução Francesa, evento este que viu a
Declaração Universal dos Direitos Humanos. Assim, o objetivo primordial do Estado é de
manter a harmonia em seu meio, tendo por base modelos de conduta surgidos na necessidade
da própria sociedade se perpetuar.
Uma análise brilhante sobre a perspectiva do Estado é dada por Miguel Reale,
acentuando que a Teoria Geral do Estado pressupõe a Filosofia do Direito e do Estado, mas
não se confunde com ela. Focaliza amplamente o Estado nos seus três aspectos – material,
formal e teológico – ao mesmo tempo em que analisa o fenômeno do poder como realidade
social, política e jurídica. Assim o ilustre e póstumo professor define a Teoria Tridimensional
do Direito, que reúne as verdades parciais numa verdade integral, oferecendo um conceito
amplo e exato da Teoria Geral do Estado.
É o Estado o realizador da oportunidade que o povo detém de tomar parte no processo
de desenvolvimento de suas potencialidades. A razão pela qual o Estado é criado, assim, é a
satisfação das necessidades de seus membros para que eles possam alcançar um melhor bem-
estar social, educacional e econômico.
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Com estas palavras, de maneira breve, delineia-se os contornos do Estado Social de
Direito que, em oposição ao Estado Liberal, deixou de ser neutro, formal e individualista para
se transformar em Estado material de Direito, enquanto adota uma dogmática que pretende
realizar a justiça social. Caracteriza-se pela tentativa de compatibilizar dois elementos: o
capitalismo, como forma de produção, e a consecução do bem-estar social geral.
Kelsen teorizava que, do ponto de vista da ciência jurídica, direito e Estado se
confundem.4 O direito seria um conjunto de normas, uma ordem coativa, que impõe
prescrição aos comportamentos dos subordinados a esta ordem jurídica. E o Estado, neste
sentido, nada mais é senão um conjunto das normas que prescrevem uma sanção de forma
mais organizada.
Contudo, o Estado não é somente uma realidade formal, sustentada por lei, é acima disto a
entidade responsável pela concretização do ideal social para a sociedade. Para Silva5, o
Direito, e conseqüentemente o Estado, não pode se confundir com um mero enunciado formal
de lei, destituído de qualquer conteúdo, sem compromisso com a realidade política, social e
econômica, porque se assim o for, esta doutrina converte o Estado de Direito em mero Estado
Legal de Direito.
Portanto, o Estado deve promover o processo de convivência em uma sociedade livre
e justa, na qual o poder emana do povo e deve ser exercida em prol deste, concretizando,
desta forma, a participação crescente do povo, induzindo-o à participação do diálogo social, a
fim de que por a sociedade possa expor o que deve ser melhorado para o bem-estar social.
Frise-se: apenas neste dia, quando o povo tomar consciência de seu papel político, haverá
mudanças consideráveis na estrutura social de um qualquer sociedade que ainda careça de
solidez de suas instituições constitucionais.
O Estado do Bem-Estar funda-se no respeito aos direitos e garantias individuais,
construindo suas bases e princípios sobre este alicerce.
4 Kelsen, Hans. Teoria Pura do Direito, p. 411. 5 SILVA, José Afonso da. Ob. Cit.
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Analisando-se os fundamentos trazidos na Constituição Brasileira, perceber-se-á que o
Estado Brasileiro instituiu certos fundamentos, quais sejam, a soberania, a cidadania, a
dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo
político. Tais fundamentos, uma vez herdados da Revolução Francesa, que instituiu o Estado
Liberal, na nova ordem constitucional brasileira adquiriram uma nova acepção, a de velar pela
realização do bem-estar social.
Particularmente no caso do Brasil, muitas foram as vezes que estes fundamentos
foram depreciados em favor de grupos dominantes. Desde os primórdios coloniais, quando
vigoravam as Ordenações Reais, estatuto jurídico da metrópole portuguesa aplicado ao Brasil,
baseado nos cânones romanos, germânicos e no direito Justiniano, passando pelo período
imperial, quando vigorava o voto censitário para a escolha dos representantes, pelas ditaduras
de 1930 até 1945, e a que durou de 1964 até as Diretas Já de 1984, verifica-se que o poder
político está primeiramente empenhado na realização de interesses de uma minoria, a classe
da elite.
Os brasileiros afirmam viver em uma democracia, depois de concluída uma fase de
autoritarismo. Por democracia entendem a existência de eleições, de partidos políticos e da
divisão republicana dos três poderes, além da liberdade de pensamento e de expressão. Por
autoritarismo, entendem um regime de governo no qual o Estado é ocupado por meio de um
golpe de Estado (em geral militar ou com o apoio militar), não há eleições nem partidos
políticos, o Poder Executivo domina o Poder Legislativo e o Judiciário, há censura do
pensamento e da expressão e prisão (por vezes com tortura e morte) dos inimigos políticos.
Em suma, democracia e autoritarismo são vistos como algo que se realiza na esfera do Estado
e este é identificado com o modo de governo.
Esta visão é cega para algo profundo na sociedade brasileira: o autoritarismo social.
Nossa sociedade é autoritária porque é hierárquica, pois divide as pessoas, em qualquer
circunstâncias, em inferiores, que devem obedecer, e em superiores, que devem mandar. Não
há percepção nem prática da igualdade como um direito. Nossa sociedade também é
autoritária porque é violenta (nos termos em que, no estudo da ética, definimos a violência):
nela vigoram racismo, machismo, discriminação religiosa e de classe social, desigualdades
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econômicas das maiores do mundo, exclusões culturais e políticas. Não há percepção nem
prática do direito à liberdade.
O povo, a cada pleito eleitoral, é tratado como um cliente, como alguém cuja relação
é apenas passageira, uma vez que a “prestação de serviço” não será permanente. Mediante a
compra de votos ou de favores, os representantes satisfazem interesses particulares, e em
lugar de eles cumprirem o mandato em prol do povo, submete-o a este ciclo vicioso: ciclo de
“clientes eleitores” que se favorecem dos favores dos mandantes.
Desta forma, o Brasil é um país que clama por justiça, desde o seu surgimento, quando
se iniciou o processo de aculturação segundo os padrões europeus. E não raro, há urgência e
relevância, exigindo do poder público, e até da sociedade como um todo, uma medida mais
célere, mais eficaz, pois a espera e a cautela, mesmo sendo virtudes, não são capazes de
assegurar o que o povo, fundador primeiro da ordem estatal, urge em sanar. Exige-se mais, e
em face de certas situações, faz-se necessário comandos normativos que assegurem a defesa
dos direitos do cidadão, sempre pautados nos fundamentos da realidade estatal, quais sejam, o
escopo do desenvolvimento, em níveis sociais, educacionais e econômicos dos indivíduos.
O documento que de fato instaura a ordem estatal, e conjuntamente seus órgãos,
poderes, limites e competências, é a Constituição Federal. Resultado de um fenômeno
histórico e cultural, constitui o sistema normativo supremo do Estado brasileiro.
Deve esta Carta Magna ser encarada não unilateralmente, mas como um todo, como
um receptáculo do somatório de normas fundamentais, contendo o complexo de normas que
delineiam a organização e a Constituição do Estado.
A Constituição representa a legitimidade do Estado, porém não se pode olvidar a
função social que deve ter a interpretação da realidade estatal, e conseqüentemente a realidade
jurídica, pois o Estado é constituído pela vontade popular, conferindo-lhe assim soberania. O
certo é que a Constituição Brasileira de 1988 oferece-se para concretizar as exigências de um
Estado de Justiça Social, fundado na dignidade da pessoa humana. Para melhor desempenhar
tal escopo, o de gerenciar uma nação, existem fundamentos que norteiam o Estado.
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2. O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES 2.1 O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DOS PODERES NA CONSTITUIÇÃO ATUAL Este é o princípio geral do Direito Constitucional que a Carta Magna brasileira
inscreve como fundamental. Consta em seu artigo 2º, que são poderes da União,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Poder
Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário são expressões de duplo sentido. Exprimem,
a um tempo, as funções legislativa, executiva e jurisdicional e indicam os respectivos órgãos,
conforme descrição e discriminação estabelecidas no título da organização dos poderes
(respectivamente nos artigos 44 a 75,76 a 91 e 92 a 135).
Cumpre por ora, explanação para que não se confunda distinção de funções do poder
com divisão ou separação de poderes, embora entre ambas haja uma conexão necessária.
A distinção de funções constitui especialização de tarefas governamentais à vista de
sua natureza.
A divisão de poderes, por sua vez, à luz do entendimento de Silva6 fundamenta-se
em dois elementos: a) especialização funcional, significando que cada órgão é especializado
no exercício de uma função; assim, às Assembléias (Congresso, Câmaras e Parlamento) se
atribui a função de legislar; ao Executivo, a função executiva; ao Judiciário, a função
jurisdicional; b) independência orgânica, significando que, além da especialização funcional,
6 SILVA, José Afonso da. Ob. Cit.
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é necessário que cada órgão seja efetivamente independente um do outro, o que postula
ausência de meios e subordinação.
Sobre a independência dos poderes, ainda deve-se acrescentar que a investidura e
permanência das pessoas em um órgão do governo não dependem da confiança, e tampouco
da vontade dos outros. Não há necessidade de consultar os outros poderes, nem de requisitar
autorização. Na organização dos respectivos serviços cada um é livre, observadas apenas as
disposições constitucionais e legais; assim é que cabe ao Presidente da República prover e
extinguir cargos públicos da Administração Pública, por exemplo.
Já a harmonia entre os poderes, verifica-se primeiramente pelas normas de cortesias
no trato recíproco e no respeito às prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm
direito.
A origem da Teoria da Separação dos Poderes foi uma construção dialética feita ao
longo da História. Aristóteles7, em sua obra Política, chegou a esboçar a tríplice divisão do
poder em “legislativo, executivo e administrativo”. Esboçou o Estagirita, em sua obra
Política, que a organização do Estado deve se estabelecer na seguinte divisão: a primeira
classe é a da assembléia dos cidadãos, a parcela que teria o poder de deliberação; a segunda, a
da magistratura, que seria incumbida de realizar certas funções para as quais os magistrados
seriam designados; e a terceira, a classe correspondente ao corpo judiciário.
Na antiga república romana, o consulado, a questura, a pretura e as magistraturas
menores, todas elas, eram exercidas por dois magistrados com poderes iguais, o que
constituiu, de certo modo, um sistema prático de limitação do poder pelo poder: dualidade de
magistrados com poderes iguais, cabendo a cada um, qualquer deles, em iguais condições, a
totalidade do poder. O direito de veto de um magistrado contra a decisão de seu par
correspondia, embora de maneira empírica, ao moderno processo constitucional.8
Continuando as elucubrações dos filósofos gregos, John Locke tratou do assunto com
relativa amplitude, aconselhando a divisão do poder em quatro funções. Locke é o primeiro 7 ARISTÓTELES. Política, IV, 1298ª. 8 MALUF, Sahid, Teoria Geral do Estado, Editora Saraiva, 22ª Edição, p.205-206.
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escritor que realmente elabora uma teoria da divisão dos poderes. Inspirado na Constituição
inglesa, diz ele em seus Ensaios que é necessário que as funções do Estado sejam exercidas
por órgãos diferentes.9
Contudo, somente no século XVIII, Montesquieu10, autor da famosa obra O Espírito
das Leis, de 1748, sistematizou o princípio com profunda intuição. Coube a ele elaborar a
teoria completa da separação dos poderes. Segundo ele:
Há três espécies de poderes, o Poder Legislativo, o Poder Executivo das coisas que dependem do Direito das gentes, e o Poder Executivo das que dependem do Direito Civil. Pelo primeiro o príncipe ou magistrado faz leis para algum tempo ou para sempre, e corrige ou ab-roga as que estão feitas. Pelo segundo, ele faz a paz ou a guerra, envia e recebe embaixadas, estabelece a ordem, prevê as invasões. Pelo terceiro, pune os crimes e julga os dissídios dos particulares. Chama-se a última o poder da julgar e a outra simplesmente o Poder Executivo do Estado.
Assim, a idéia básica da separação dos poderes, em três deles, foi a essência da
doutrina exposta no Federalismo norte-americano, sendo este país o primeiro a adotar
constitucionalmente tal conceito.
Não se deve olvidar, entretanto, que a eclosão da Independência norte-americana,
pautada em ideais republicanos, democráticos e progressistas, teve origem na França, mais
especificamente em um período de grande fervor cultural: o Iluminismo. Desta forma, a
Revolução Francesa proclamou o princípio nos seguintes termos: “Toda sociedade na qual a
garantia dos direitos não estiver assegurada, nem determinada a separação dos poderes não
tem Constituição”.
Ente nós, sempre houve a separação dos poderes, desde a Constituição de 1824, ainda
na fase imperial.
Em verdade, esta separação dos poderes não pode ser entendida de maneira absoluta
como pretendiam os teóricos do “presidencialismo puro”. A divisão é formal, não substancial.
O poder é um só: o que se triparte em órgãos é o seu exercício. 9 AZAMBUJA. Darcy. Ob. Cit. 10 MONTESQUIEU, O Espírito das Leis, livro XI, cap. VI.
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O que vigora na ordem constitucional brasileira é o mecanismo dos freios e
contrapesos, caracterizador da harmonia entre os poderes. Tudo isso demonstra que os
trabalhos do Legislativo e do Executivo, especialmente, mas também do Judiciário, só se
desenvolverão a bom termo, se estes órgãos se subordinarem ao princípio da harmonia, que
não significa nem o domínio de um pelo outro nem a usurpação de atribuições, mas a
verificação de que, entre eles, há de haver consciente colaboração e controle recíproco, para
se evitar distorções e desmandos.
A independência recíproca dos poderes – os organismos incumbidos do exercício de
cada uma das três funções do Estado – não significa a inexistência de pontos de contato entre
eles, no desempenho de suas tarefas. Ela não exclui que os poderes, no desempenho
harmônico de suas funções específicas, colaborarem entre si relativamente ao exercício de
uma delas, bem como não impede que eles, secundariamente, pratiquem certos atos que em
teoria não pertenceriam à sua esfera de competência. Implica apenas uma principalidade.
Cada poder desempenha principalmente uma função, sem que lhe seja absolutamente proibido
a imisção noutra.
A separação de poderes, atribuindo cada uma das funções do Estado a órgãos
independentes, tem por objetivo fazer com que se estabeleça uma contenção recíproca a estes
órgãos, de tal modo que o poder freie o poder. Isto pode nos levar a pensar em uma possível
incompatibilidade do exercício da atividade legislativa pelo Poder Executivo, e que a
legislação deve ser domínio exclusivo do Poder Legislativo, sob pena de ensejar a perigosa
concentração de poderes.
A separação de poderes, atribuindo cada uma das funções do Estado a órgãos
independentes, tem por objetivo fazer com que se estabeleça uma contenção recíproca a estes
órgãos, de tal modo que o poder freie o poder. Isto pode nos levar a pensar em uma possível
incompatibilidade do exercício da atividade legislativa pelo Poder Executivo, e que a
legislação deve ser domínio exclusivo do Poder Legislativo, sob pena de ensejar a perigosa
concentração de poderes.
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Não obstante o exposto, em diversos ordenamentos jurídicos de outros países, o Poder
Executivo tem recebido aberta ou disfarçadamente o poder de legislar, em que pese a
resistência política e doutrinária que esse fato invariavelmente desperta.
Dessa forma, deve-se aferir o sentido do princípio da separação de poderes em relação
à função legislativa, observando que o exercício da função legislativa pelo Poder Executivo é
decorrência natural da evolução do Estado, sendo necessariamente compatível com a
democracia e a separação dos poderes, com essa competência manifestando-se por várias
formas no Estado de Direito contemporâneo.
O Chefe do Poder Executivo não pode prescindir de um instrumento legislativo
excepcional eficaz para a resolução de problemas urgentes e imediatos. Nos tempos atuais,
muitas vezes é necessário tomar medidas urgentes sob pena de, em caso de omissão ou
retardamento, provocar grandes prejuízos ao Estado e a paz social. Fortalecidos os
mecanismos de controle político e jurídico, a atividade normativa extraordinária do Poder
Executivo não é incompatível com os postulados democráticos.
Nesse sentido, muitos autores contemporâneos têm realizado estudos a fim de
compreender e, por que não dizer, justificar a existência e utilização tão constante de
mecanismos que possibilitem ao Poder Executivo agir imediatamente, sem ter de aguardar o
demorado processo legislativo, quer seja no procedimento legislativo ordinário, quer seja no
procedimento legislativo sumário.
O que não se pode admitir é o desmedido fortalecimento do Executivo, especialmente
sem a previsão de eficazes instrumentos de censura ou contraste de sua atividade.
Como assinalamos, um Poder não pode delegar atribuições ao outro, exceções
somente a Constituição pode estipular. Sendo assim, podemos interpretar o tratamento da
medida provisória pela Constituição de 1988 de maneira restritiva ou ampliativa?
Deve-se privilegiar a nova abordagem que o princípio da separação dos poderes
proclama, já que no Estado contemporâneo, diante do crescimento das demandas políticas,
sociais e econômicas, não se pode ignorar que é imprescindível a legislação de emergência,
22
ou seja, é necessário reconhecer que o decreto-lei não era e a lei delegada não é,
necessariamente, incompatíveis com os postulados do Estado Democrático de Direito, assim
como a medida provisória adotada pela Constituição de 1988, plenamente coerente com a
evolução do direito constitucional ocidental.
2.2 O PRINCÍPIO REPUBLICANO
No artigo 1º da Constituição Brasileira está posto que a forma de governo do
Brasil dá-se pela República. Tal palavra em latim, res publica, tinha o significado de coisa
pública, denotando que esta forma de governo deve ter seu nascimento no seio do povo.
O termo República tem sido empregado no sentido de forma de governo
contraposta à Monarquia. No entanto, ela significa mais do que isto. Ademais, não deveria
ser a República conhecida como forma de governo, e sim como forma de instituição do
Estado, pois a escolha desta forma implica uma determinada relação entre governantes e
governados, qual seja, a mais importante, de que todos são iguais no corpo social, e a
todos é garantida a participação, na forma da lei.
O princípio republicano não pode ser encarado do ponto de vista puramente
formal, como algo que vale por sua oposição à forma monárquica. Barbosa11 já dizia que
o que discrimina a forma republicana não é apenas a coexistência dos três poderes,
indispensáveis em todos os governos constitucionais, mas sim a condição de que, sobre
existirem os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, os dois primeiros derivem,
realmente, de eleições populares.
Destarte, é condição essencial que o povo participe da escolha de seus
representantes do Legislativo, bem como dos representantes do Poder Executivo, uma vez
que estes são os dois Poderes que se envolvem na criação de comandos normativos.
A participação popular, no regime democrático, é essencial. No caso do Brasil,
adotou-se a República Democrática, cujo poder emana do povo. Contudo, em face da 11 Comentários à Constituição Brasileira, v. I/165.
23
magnitude do contingente populacional do Brasil, foi adotado o princípio da
representação, que se consubstancia no poder concentrado nas mãos de magistrados
eletivos, com investidura temporária e atribuições predeterminadas.
Significa dizer que o povo exerce sua força participativa por meio de seus
representantes, sendo o voto, o direito político de escolher os representantes. Contudo,
indo além das palavras ilustres de Ruy Barbosa, apenas o voto, apenas a escolha dos
membros do Legislativo e do Executivo, não firma o princípio democrático em Estado
algum. Faz-se necessária a consciência política para bem escolher, por parte dos
governados, e de bem governar, de maneira ética e em prol do povo, por parte dos
governantes.
Um regime republicano, por si só, não faz de um Estado uma entidade
democrática. Já dizia Aristóteles que a forma de governo é normal ou anormal quando se
afere seu critério ético, ou seja, se tal instituição atender ao interesse geral, a forma de
governo é normal. Assim, Aristóteles não afirma categoricamente que há apenas uma
forma de governo correta ou mais adequada, mas aquele Estado, independente da forma
de governo que possuir, for empenhado em concretizar o interesse geral, pautado nos
ditames modernos de dignidade da pessoa humana, de seus direitos sociais, individuais,
coletivos e difusos, encontra-se mais próximo do ideal democrático.
Assim, todo e qualquer Estado necessita de ética, e no caso da democracia
representativa, mais do que idoneidade moral, a preocupação com a coisa pública, tal como
sugere a origem etimológica da palavra República. Se assim não for, haverá apenas divisão de
poderes, e o preenchimento das vagas dos Poderes Legislativo e Executivo não será mais que
apenas uma disciplina técnica de escolha de representantes do povo. Neste contexto sombrio,
as eleições transformam-se em um instrumento pelo qual o povo adere a uma política
governamental e confere seu consentimento, e, por conseqüência, legitimidade, às autoridades
governamentais.
No caso do Brasil, vive-se uma República aliada ao sistema presidencialista.
24
O que caracteriza este sistema, de forma sucinta, é a unipessoalidade do chefe do
Poder Executivo e a participação efetiva dele no processo de elaboração de lei.
Tal sistema encontra-se presente em quase todas as Repúblicas surgidas no continente
americano, porém surgindo entre os norte-americanos, na Convenção de Filadélfia, e
posteriormente consubstanciando-se na Constituição Federal dos Estados Unido no ano de
1787.
Críticas à parte, no que diz respeito ao excessivo poder que detém o chefe do
Executivo, mostrou-se muito eficaz nos Estados Unidos. Contudo, as razões são óbvias, mas
conquistadas apenas às duras penas ou por tradição político-cultural : grande conscientização
política do povo norte-americano.
O Brasil, por sua vez, ainda vê seus governantes como senhores do bem e do mal.
Como maiores do que realmente são. Não se condena o poder em si, uma vez que se requer a
existência de agentes detentores de autoridade para atos de gerência no Estado. O que se
condena, entretanto, é a postura malfadada e antiética de utilizar o cargo político de modo tão
egoísta, a ponto de só governar com o cetro sobre o ombro do povo e os olhos fixos no
próprio umbigo, bem ao sabor das antigas monarquias absolutistas.
25
3.TOPOGRAFIA NORMATIVA 3.1 CONSIDERAÇÕES SOBRE O TEMA O estudo do tema ora apresentado, à luz da competência legislativa municipal,
prescinde de noções propedêuticas quanto à estrutura do ordenamento jurídico. Esta
discussão, obviamente, trata da possibilidade jurídica de adoção de medidas provisórias como
instrumento normativo da administração municipal, editadas pelos Chefes do Executivo deste
Ente Político.
Muito já se discutiu acerca da existência do Direito, sobre sua origem, criação,
necessidade, utilidade e legitimidade. Desde os tempos mais remotos, os jusfilósofos se
preocupavam em responder tais questões. Máximas como “o homem é um ser social” uniram-
se ubi jus ibi societas (onde está o direito, está a sociedade), evoluindo para ubi societas ibi
jus (onde está a sociedade está o direito).
Por outro lado, ainda que caracterizada a necessidade de o homem viver em
sociedade, as pessoas têm demandas pessoais, que requerem cultura e informação para a
satisfação de tais necessidades, e sendo tais exigências existentes em escala finita e limitada,
inevitável concluir que, no processo de realização destas exigências descritas acima, surjam
inúmeras desavenças entre os indivíduos, uma vez que se trata de conflito de forças e
interesses, ambos revestidos por um viés no qual predomina o aspecto particular de analisar as
conjecturas. As desavenças, desta forma, proporcionarão intermináveis conflitos que podem
culminar na destruição da possibilidade humana de viver em sociedade.
26
Tal caótica situação não ocorre. E justamente porque a sociedade, de maneira
coletiva, estabelece soluções para os conflitos que se verificam em seu meio. Estas soluções
assumem a feição de modelos de conduta impostos pela sociedade. Tais modelos de conduta,
surgidos pela necessidade da própria sociedade de se perpetuar, compõem a célula primária
das normas jurídicas, de imposição à totalidade dos integrantes do grande complexo social em
que vivem todos e cada um dos indivíduos, os quais são compelidos a aceitá-las e
conduzirem-se de acordo com seus preceitos, sob pena de, violando-as, sujeitarem-se à
execução coativa (quando possível) ou ao sancionamento da conduta anti-social.
Consoante a ilustre consideração de Bobbio12 quanto o que venha a ser a norma que
regula o comportamento interpessoal, ou seja, o comportamento que um indivíduo tem para
com o outro, ele define norma jurídica como aquela cuja execução é garantida por uma sanção
externa e institucionalizada. Esse conceito leva necessariamente à concepção do direito como
ordenamento, pois ao definir o direito através da noção de sanção organizada e
institucionalizada, pressupõe um complexo orgânico de normas – e não apenas um elemento
individual da norma.
Temos, pois, de forma simplificada, a demonstração lógica do antigo brocardo ubi
societas ibi ius, pelo que a própria sociedade, como instrumento da sobrevivência dos seus
integrantes, utiliza-se das regras jurídicas - o Direito - de molde a promover sua perpetuação
e, com isso, assegurar a existência da vida social dos seus componentes. Aparecem as normas
jurídicas, assim, como elemento indispensável da sociedade e, sendo a própria vida em
sociedade como da essência da natureza humana, impossível concluir de forma diversa de que
as normas são elemento imprescindível ao homem em sua luta, como indivíduo, como
coletividade e como espécie humana, pelo desenvolvimento, evolução e perenização.
Até o presente momento, ante o exposto sobre norma jurídica para Norberto Bobbio,
pode-se concluir que uma norma integrante do Direito deve ter um conteúdo cujo teor
imponha uma conduta a seu receptor e que demonstre estar em consonância com um grupo
maior de normas, um sistema, dando a entender que a norma jurídica possui um ordenamento
como pressuposto. 12 BOBBIO Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico, 6º Edição, Editora Unb., pag. 27.
27
Espécie de lei do dever-ser, ou seja, norma jurídica, evoluiu para a especialidade nos
ordenamentos jurídicos modernos, pois com o desenvolvimento da organização social,
surgiram direitos individuais, coletivos, difusos, sociais, políticos, patrimoniais, pessoais,
públicos, privados, etc. Algumas normas se limitam a introduzir, no seio da comunidade, uma
faculdade ou uma obrigação. Outras, por sua vez, especificam e dão detalhes minuciosos dos
direitos e deveres.
Por esta razão, o ordenamento jurídico tem natureza complexa, porque o termo Direito
implica em um tipo de sistema que não é elaborado por uma norma apenas, faz-se necessária a
definição da norma jurídica a partir do ordenamento. Não existem ordenamentos porque há
normas jurídicas, mas existem normas jurídicas porque há ordenamento. Esse é o principal
argumento da teoria do ordenamento jurídico proposta por Norberto Bobbio.
Neste ínterim, uma vez constituído o ordenamento jurídico, deve se verificar se as
normas são hierarquicamente classificadas segundo o critério de fonte de validade. Frise-se: o
ordenamento jurídico, no caso o brasileiro, como um todo deve se espelhar na Constituição,
sendo sua fonte de validade.
É a própria Constituição, portanto, que estabelece, implícita ou explicitamente, a
modalidade normativa a ser utilizada. Assim é, por exemplo, quando ela deixa claro que tal
matéria deve ser trazida ao mundo jurídico por meio de lei complementar, ao passo que em
face do silêncio eloqüente, exige-se, no mínimo, lei ordinária.
Todo este esboço para lançar a análise da estrutura do ordenamento jurídico brasileiro,
que se apóia sobre a escala vertical da topografia normativa.
3.1 TOPOGRAFIA NORMATIVA EM ESCALA VERTICAL
Como se afirmou anteriormente, a Constituição é o Diploma criador do Estado
brasileiro.
28
Uma vez que a Norma Fundamental é estabelecida pela sociedade num ato de
soberano poder político (por meio de uma Assembléia Nacional Constituinte), a qual constitui
os chamados Poderes do Estado que, por tal motivo, são chamados poderes constituídos (em
contraposição ao Poder Constituinte), e sendo as demais normas fruto de tal Poder
constituído, teríamos a inevitável incongruência de que o Poder Constituído sobrepujasse o
Poder Constituinte se fosse permitido ao produto legislado contrariar e suprimir disposições
estabelecidas na citada norma fundante.
Sendo assim, todas as normas jurídicas de hierarquia inferior buscam seu fundamento
de validade na norma fundamental (hierarquicamente superior a todas as normas oriundas do
Poder Constituído).
Mas o acervo normativo não pode se findar em apenas nestes dois degraus.
Outras, mais particularizantes, poderão surgir a partir dos mesmos ou de outros órgãos
legiferantes, as quais deverão obediência lógica e haverão de ter compatibilidade com as
normas superiores (em que buscam seu fundamento de validade e, em última escala, com a
norma fundamental. A pirâmide normativa acima traçada apresenta tal norma fundamental
(dita Constituição) no ápice, e os demais singelos atos administrativos de efeitos normativos
(ou não na base).
A topografia normativa se apresenta caracterizada como a regra lógico-jurídica de
compatibilidade vertical entre as diversas normas existentes no acervo normativo de um
Estado. A avaliação quanto à correta localização topográfica de um dado preceito normativo
dir-nos-á o grau de obrigatoriedade que possui tal norma em face de outras que eventualmente
venham conflitar, pendendo o resultado do confronto entre as mais diversas normas que se
digladiam em uma incompatibilidade vertical sempre em favor das normas de hierarquia
superior.
Em outras palavras, pode-se dizer que existe compatibilidade vertical quando as
normas hierarquicamente inferiores (na pirâmide normativa) não dispõem contrariamente, em
nenhum aspecto, às normas superiores, nem tampouco foram originadas por processo em que
29
se subverteram regras de modificações ou inovações colacionadas por outras normas
superiores.
No ordenamento jurídico brasileiro, a norma de grau hierárquico máximo é a
Constituição da República Federativa do Brasil, prevendo esta, como normas
infraconstitucionais (portanto, imediatamente inferiores à Constituição, as leis
complementares, leis ordinárias, leis delegadas, as medidas provisórias, os decretos
legislativos e as resoluções (artigo 59 da CF).
Fundamentando o exposto acima, Norberto Bobbio13 aceita a teoria apresentada por
Kelsen, porém as normas não estão no mesmo plano, pois há normas inferiores e superiores.
As inferiores dependem das superiores. Subindo em direção às normas que se encontram
acima na pirâmide hipotética do ordenamento jurídico, chega-se a uma norma suprema, que
não depende de nenhuma outra norma. Esta norma suprema é a norma fundamental.
Assim, tal como foi exposto, o ordenamento detém compatibilidade vertical, o que
foi chamado por Bobbio de construção escalonada do ordenamento jurídico. Segundo este
renomado jurista, tal fenômeno ocorre em decorrência da natureza das normas, sejam elas
hierarquicamente superiores ou inferiores em relação umas às outras, de produzirem ou
executarem efeitos jurídicos. Explica-se: chama-se ato executivo o ato de alguém que executa
um contrato, enquanto o ato produtivo, por assim dizer, diz respeito às normas que regulam o
ato de execução de um contrato14. Portanto, o critério para a localização de uma norma em um
ordenamento jurídico, sob a ótica de Bobbio, prescinde de sua natureza produtiva ou
executiva.
Esmiuçando-se a construção escalonada do ordenamento jurídico, o grau mais baixo
é constituído pelos atos executivos: estes atos são meramente executivos e não produtivos. O
grau mais alto é ocupado pela norma fundamental, esta é apenas produtiva e não executiva. 15
13 BOBBIO,Norberto. Ob. Cit. 14 Idem. 15 Idem.
30
Normalmente representa-se o ordenamento jurídico por meio de uma pirâmide, donde
se falar também de uma construção em pirâmide do ordenamento jurídico. Nesta pirâmide, o
vértice é ocupado pela norma fundamental; a base é constituída pelos atos executivos. Se a
olharmos de cima para baixo, veremos uma série de produção de normas jurídicas; se a
olharmos de baixo para cima, ao contrário, veremos uma série de execuções de normas
jurídicas. Nos graus intermediários, estão juntas a produção e a execução. Nos graus
extremos, ou só produção (norma fundamental) ou só execução (atos executivos).16
Somente para frisar, um contrato, fazendo jus ao brocardo pacta sund servanda, tem
caráter executivo, porque antes de mais nada, para celebrá-lo, os contraentes devem observar
o disposto na lei ordinária (Código Civil), representando, no presente exemplo, o ato
executivo. O Diploma Civil, por sua vez, deve se ater ao disposto na Constituição, sendo tal
Lei o Ápice da realidade jurídica de nosso ordenamento.
Por conclusão, a hierarquia das normas está ancorada no grau de produção ou
execução que ocupa na escala vertical, fato totalmente relativo, pois o grau de produção ou
execução depende de que ponto do ordenamento a norma é analisada: quanto se considera a
Constituição Federal com outras normas, estas terão sempre o critério de executoras, ao passo
que se o ordenamento for analisado a partir de normas ordinárias, regulamentos do Poder
Executivo ou até mesmo as medidas provisórias em face da Constituição, esta terá caráter
produtivo perante as demais.
Em síntese, somente a Constituição Federal está fora do âmbito de ser classificada
como norma de execução, uma vez que é ela o norte para as demais normas que compõem o
ordenamento. A Constituição Federal, a respeito do processo legislativo, produz o modelo que
deve ser adotado pelas pessoas políticas a ela subordinados quando exercem o poder de
legislar ou de aplicar a lei.
Isto quer dizer que o processo legislativo dos Estados-Membros, Municípios e Distrito
Federal necessitam observar as disposições da Constituição sob pena de carecer de validade, o
que poderá ser devidamente discutido em âmbito judicial. Mas no momento, o que de fato 16 BOBBIO,Norberto. Ob. Cit.
31
chama a atenção é que a Constituição, segundo Bobbio17, é “ a norma fundamental, o critério
supremo que permite estabelecer se uma norma pertence a um ordenamento jurídico”. Se os
municípios, por garantia constitucional do artigo 29 e seus incisos, podem estabelecer suas
Leis Orgânicas, atendendo aos princípios consagrados na CF e na Constituição do respectivo
Estado, estão autorizados, do mesmo modo, a estabelecerem o processo legislativo que irá
dispor sobre as normas reguladoras de suas vidas sociais, uma vez que, assim como os
Estados e o Distrito Federal, são Entes Políticos.
Decorrente do que foi explanado acerca da natureza produtiva da Constituição e da
natureza executiva de todas as outras normas, não restam dúvidas de que o processo
legislativo municipal é autônomo, pois nenhum outro Ente Político deve interferir em sua
elaboração. Porém, como norma executiva em relação à Constituição, deve sempre ter por
base o processo legislativo previsto constitucionalmente. Até porque, pretende-se alcançar a
unidade do ordenamento jurídico, tal como afirma Bobbio18: “[...] se se pressupõe como base
do ordenamento jurídico uma norma fundamental com a qual se possam, direta ou
indiretamente, relacionar todas as normas do ordenamento.”
Corroborando tal entendimento, veja-se a lição do eminente constitucionalista
Moraes19:
[...] O Supremo Tribunal Federal considera as regras básicas de processo legislativo previstas na Constituição Federal como modelos obrigatórios às Constituições Estaduais. Tal entendimento, que igualmente se aplica às Leis Orgânicas dos Municípios, acaba por permitir que no âmbito estadual e municipal haja previsão de medidas provisórias a serem editadas, respectivamente, pelo Governador do Estado ou Prefeito Municipal e analisadas pelo Poder Legislativo local, desde que, no primeiro caso, exista previsão expressa na Constituição Estadual e no segundo, previsão nessa e na respectiva Lei Orgânica do Município. Além disto, será obrigatória a observância do modelo básico da Constituição Federal.
Ainda sobre este assunto Szklarowsky20 leciona:
17 BOBBIO Norberto. Ob. Cit. 18 Idem. 19 MORAES. Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2003. Pag. 559. 20 SZKLAROWSKY Leon Fredja. Medidas Provisórias, Instrumento de Governabilidade, Editora NDJ, 2003, pag. 160-161
32
“Uma dúvida assalta o espírito do jurista, com relação a Municípios que tenham previsto, no processo legislativo, as medidas provisórias, conquanto o Estado tenha se omitido.Não vemos por que não possa o Município legislar,através do alcaide, por medidas provisórias, desde que previstas na Lei Orgânica, nos casos expressos de urgência e relevância, segundo o figurino da Constituição Federal.”
Ademais, considerando que dois são os requisitos para a edição da medida provisória,
quais sejam, relevância e urgência. Por simetria, aplica-se ao presente caso o princípio da
predominância do interesse, que informou o Constituinte de 1988, na repartição de
competências. Com efeito, pode-se admitir que o governo regional (CF, arts. 25 e 32) e local
(CF, art. 30, I e 32) atendendo a suas características geográficas, sociais e históricas, bem
como aos desejos e aptidões do povo que nele habita, possa decidir sobre as prioridades
dentro de sua esfera de competência, em obediência aos ditames da Lei Maior, definindo, por
conseguinte, o que seria relevante e urgente em seu âmbito de atuação.21
Por fim, diante de todas as considerações tecidas, não se deve olvidar que, apesar de a
Constituição ser a Lei Suprema em nosso ordenamento, seu entendimento e posterior
aplicação não devem se apartar da interpretação de seu conteúdo. Não se desprezam os
métodos de interpretação já existentes. Contudo, no que tange às medidas provisórias em
âmbito municipal, faz-se necessária a interpretação da CF quanto ao princípio da igualdade
das pessoas políticas, aliada à teoria do escalonamento do ordenamento jurídico.
3.2 INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL
A constitucionalização dos princípios e preceitos básicos norteadores da
Administração Pública pela Constituição de 1988 acarretou o surgimento de uma verdadeira
Teoria Geral do Direito Constitucional, balizada pelos métodos interpretativos constitucionais
e caracterizado pelo aumento da ingerência do Poder Judiciário – e, em especial, pelo
Supremo Tribunal Federal, em face de seu papel de guardião da Constituição – nos negócios
da Administração Pública, com a finalidade de probidade e efetividade, principalmente, dos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, probidade, razoabilidade, publicidade e
de eficiência.
21 CAMPOS. Aléssia Barroso Lima Brito de.A Adoção de Medidas Provisórias pelos Governadores e Prefeitos: Possibilidades e Limites. Revista da Faculdade de Direito de Sete Lagoas, nº 2, pag.13, sem. 2003
33
Para tratar de interpretação, não se podem olvidar considerações sobre a
Hermenêutica. O termo hermenêutica provém do latim hermeneúe, e na área jurídica tem por
finalidade o estudo, definição e sistematização dos métodos aplicáveis para determinar o
sentido das expressões contidas nas normas jurídicas.
Usualmente, a hermenêutica designa uma ciência que se ocupa da compreensão e
interpretação de determinados textos, sendo considerada uma ciência do espírito que abarca o
estudo da atividade humana de interpretar.
A hermenêutica jurídica, por sua vez, como salientado por Maximiliano22, “tem por
objetivo o estudo e a sistematização dos processos aplicáveis para determinar o sentido e o
alcance das expressões do Direito”, para concluir que a interpretação jurídica é a aplicação da
hermenêutica, pois “a primeira descobre e fixa os princípios que regem a segunda. A
hermenêutica é a teoria científica da arte de interpretar”.
Corroborando tal entendimento, Ráo23leciona da seguinte maneira:
“A hermenêutica tem por objetivo investigar e coordenar por modo sistemático os princípios científicos e leis decorrentes, que disciplinam a apuração do conteúdo, do sentido e dos fins das normas jurídicas e a restauração do conceito orgânico do direito, para efeito de sua aplicação e interpretação; por meio de regras e processos especiais procura realizar , praticamente, estes princípios e estas leis científicas; a aplicação das normas jurídicas consiste na técnica de adaptação dos preceitos nelas contidos assim interpretados, às situações de fato que se lhes subordinar”.
A interpretação constitucional, especificamente, constitui um ponto especial dentro da
interpretação jurídica, em face da supremacia constitucional e do singular papel jurídico e
político do texto magno no ordenamento jurídico.
Embora não se desprezem os métodos de interpretação já existentes, quais sejam, os
métodos histórico, gramatical, lógico, teleológico e sistemático, tais métodos tradicionais são
22 MAXIMILIANO, Carlos, Hermenêutica e aplicação do Direito. Rio de Janeiro, Editora Forense, 1998 23 RAÓ, Vicente. O Direito e a Vida dos Direitos . São Paulo: Max Limonad, 1952, v. 2, p. 542.
34
insuficientes para a interpretação constitucional que se depara, freqüentemente, com normas
do tipo geral, abertas, enunciadoras de princípios básicos (verdadeiros Standards).24
Ante o exposto, conclui-se que a Constituição deve sempre ser interpretada, pois
somente por meio da conjugação da letra do texto com as características históricas, políticas,
ideológicas do momento encontrar-se-á o melhor sentido da norma jurídica, em confronto
com a realidade sociopolítico-econômico e almejando sua plena eficácia. 25
Destarte, no que tange às medidas provisórias, e a edição destas espécies normativas
pelos Chefes do Executivo Municipal, à luz da Hermenêutica, a Carta Magna necessita de
uma interpretação conjunta de seus elementos.
Viu-se até aqui que a República Federativa do Brasil estabeleceu-se em um trinômio
integrado, pois além do Governo Central e dos Estados-membros, também, em um terceiro
nível, trouxe os Municípios.
Conquanto ocupe um terceiro nível na escala constitucional federativa, estabelece a
Constituição plena igualdade entre os entes federados, não se permitindo falar em supremacia
de um sobre qualquer dos outros, pois todos dispõem de autonomia, e limitados aos ditames
vicejados pela Carta Magna.
Sundfeld26 trata tal assunto como o princípio da igualdade das pessoas políticas
asseverando que o Estado brasileiro não é unitário, já que suas atribuições são
descentralizadas entre os entes – União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios,
sendo estes absolutamente iguais entre si, pois são criaturas da Constituição, que outorgou a
cada qual uma esfera irredutível e impenetrável de competências, exercidas com toda
independência
24 COELHO, Inocêncio Mártires. Interpretação Constitucional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1997, p. 25. 25 FREITAS, Juarez. A interpretação sistemática do direito. São Paulo, Malheiros, 1996. P. 149. 26 SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito público. 4ª ed. rev. aum. e atual., São Paulo: Malheiros, 2000, p. 185.
35
Nos limites constitucionais, portanto, os Municípios merecem idêntico tratamento aos
dos Estados-membros e à União, aplicando-se àqueles, salvo disposição constitucional em
contrário, todos os princípios e normas da Carta Maior que a estes se dirigem.
Surge assim, em decorrência do princípio federativo e da igualdade constitucional dos
entes, o princípio da simetria constitucional, pelo que, ressalvadas as exceções
constitucionais, as mesmas regras e princípios aplicáveis à União, como ente federado, serão
observadas necessariamente pelos demais entes, desde que não haja razão jurídica ou política
para discriminar.
Oportuno clarear que as normas trazidas pelo art. 59 da CF, que definem quais as
espécies normativas existentes no ordenamento jurídico constitucional, são de caráter
nacional, aplicáveis a todas as esferas estatais.
O tema já foi abordado incisivamente por Moraes27:
A questão da observância compulsória, pelos Estados membros e pelos Municípios, dos princípios do processo legislativo previstos na Constituição Federal, também relaciona-se dialeticamente com a feição federativa do estado brasileiro.
Moraes noticia o entendimento do STF que considera as regras básicas de processo
legislativo previstas na CF como modelos obrigatórios às Constituições estaduais, por
declarar o modelo estruturador do processo legislativo28, para logo em seguida concluir que
idêntico tratamento se aplica às Leis Orgânicas Municipais.
Pode-se afirmar então que embora se deva interpretar as disposições relativas à medida
provisória de forma restritiva, por se tratar de exceção ao princípio da tripartição de poderes,
não se pode frustrar a autonomia dos entes da Federação, mormente dos Municípios, sob pena
de ruir o princípio republicano e o da federação – princípios político-constitucionais29, assim
como o princípio da simetria constitucional.
Situações relevantes e urgentes não são exclusivas da União, podendo ocorrer também
nos Municípios, o que permite assim, com estribo na autonomia que lhes é própria, valerem-
27 MORAIS. Germana de Oliveira. O Controle Jurisdicional da Constitucionalidade do processo legislativo. São Paulo, Dialética, 1998, pag. 64. 28 MORAIS. Alexandre de. Ob. Cit. 29 SILVA, José Afonso da. Ob. Cit.
36
se dos instrumentos normativos que julgarem apropriados, inclusive das medidas provisórias,
observando, todavia, os contornos da Carta Federal.
Sintetizando o exposto acima, Meirelles30 ensina que “a capacidade de auto-
organização vem expressa no artigo 29, caput, da CF, com a permissão de o Município
elaborar sua própria Lei Orgânica. Desta forma, o Município atinge o ponto mais alto de sua
autonomia política, devendo submissão apenas aos dispositivos constitucionais.” [grifo
nosso].
Por fim, deve-se frisar, uma vez mais, que a interpretação constitucional concernente à
aplicação do processo legislativo aplica-se expressamente à União e, implicitamente, por
força dos princípios da simetria constitucional, do princípio da autonomia e do princípio do
federalismo, aos Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal.31 Além disto, a obediência
do legislador municipal aos ditames da Constituição Federal traduz a realidade explicada por
Norberto Bobbio quando trata do escalonamento do ordenamento jurídico, uma vez que, em
suas palavras de sapiência, “[a Constituição] é o fundamento de validade de todas as normas
do sistema.”32
30 MEIRELES. Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 8º Edição, Editora Malheiros, pag. 87. 31: ABREU. Rogério Roberto Gonçalves de. Competência Legislativa Municipal. Revista de Direito Constitucional e Internacional, 47, ano 12, abril-junho de 2004, Editora Revista dos Tribunais, pag.265. 32 Bobbio Norberto. Ob. Cit.
37
4. AUTONOMIA MUNICIPAL 4.1.ORGANIZAÇÃO POLÍTICA NACIONAL
No limiar deste capítulo, permitimo-nos relembrar algumas idéias básicas sobre
formas de Estado e sistemas de governo para que o conceito de autonomia municipal possa
ser situado na organização política nacional.
A Constituição da República , em seu art. 1º, declara:
“A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito em tem como fundamentos: “I- a soberania; “II- a cidadania; “III- a dignidade da pessoa humana; “IV- os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; “V – o pluralismo político. “Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”
E, em seu artigo 18, reafirma: “A organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil, compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos nos termos desta Constituição.”
Isto significa que, quanto à estrutura do Estado (nação) o Brasil é uma Federação;
quanto à forma de governo, é uma República; quanto à forma de investidura dos governantes,
adota o sistema eletivo direto.
38
Destarte, entende Meirelles33 que Federação é o Estado Soberano constituído de
Estados-Membros autônomos, vinculados definitivamente à União, que realiza o governo
nacional e descentraliza a Administração entre as unidades federadas.
Contudo, antes de adentrarmos na explicação do conceito de Soberania em relação às
partes componentes do corpo estatal, vamos analisar, brevemente, a posição do município
brasileiro face à Constituição Federal.
4.1. O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
De início, a Constituição de 1988, corrigindo falhas da anteriores, integrou o
Município na Federação como entidade de terceiro grau ( arts. 1º e 18º).
A característica fundamental da atual Carta Política é a ampliação da autonomia
municipal, no tríplice aspecto político administrativo e financeiro, conforme estabelecido nos
artigos 29 a 31, 156, 158 e 159, outorgando-lhe, inclusive, o poder de elaborar sua Lei
Orgânica.
Observa-se, ainda, que, além da competência privativa do Município para algumas
matérias (art. 30), a Constituição deu-lhe competência comum com a União, os Estados e o
Distrito Federal para outras que especifica em seu art. 23. E dentro de sua competência
privativa está a de “legislar sobre assuntos de interesse local” art. 30 I, em substituição à
tradicional expressão “peculiar interesse”, consagrada nas Constituições anteriores.
A atual posição dos municípios brasileiros é bem diversa da que ocuparam nos regimes
anteriores. São dotados de renda própria para prover serviços locais, elegem livremente seus
vereadores, seus prefeito e vice-prefeitos e realizam o self-government, de acordo com a
orientação política e administrativa de seus órgão de governo. Deliberam e executam tudo
quanto respeite ao interesse local, sem consulta ou aprovação do governo federal ou estadual.
Decidem da conveniência ou da inconveniência de todas as medidas de seu interesse.
Constituem órgãos partidários e realizam convenções deliberativas e suas Câmaras cassam
33 MEIRELES. Hely Lopes. Ob. Cit.
39
mandatos de vereadores e prefeitos no uso regular de suas atribuições de controle político e
administrativo do governo local.
Em face destas atribuições, já não se pode sustentar, como sustentavam alguns
publicistas, ser o Município uma entidade meramente administrativa.34Diante de atribuições
tão eminentemente políticas e de um largo poder de autogoverno, a sua posição atual, no seio
da Federação, é de entidade político-administrativa como bem salientava os comentadores da
Constituição. No dizer de Carlos Maximiliano, “às autoridades locais incubem a direção
administrativa e a supremacia política nos limites do território do Município, nada
embaraçada pelos Poderes mais fortes e estranhos, do Estado ou das circunstâncias
vizinhas”.35 No mesmo sentido é a interpretação de Cavalcanti36, ao afirmar que, “depois de
ter assegurado a autonomia política, garantiu a Constituição a autonomia administrativa, pela
administração própria e estribada de um lado na autonomia financeira e de outro na
organização dos serviços próprios às finalidades institucionais do Município”.
A Federação Brasileira não dispensa nem prescinde do Município na sua organização
constitucional. Segue-se, daí, que o Município brasileiro é entidade político-administrativa de
terceiro grau, na ordem decrescente da nossa Federação: União – Estados – Municípios.
Nesta linha de idéias, sustenta Miranda37 que “o Município (brasileiro) é entidade
intra-estatal rígida, como a União e o Estado-Membro”. E remata com esta advertência:
“Fujamos à busca do direito norte-americano, porque a concepção brasileira de autonomia
municipal é diferente”
No mesmo sentido expressa-se Melo38 ao afirmar que o Município de hoje “constitui
uma ordem política e administrativa inerente ao sistema federal brasileiro, inclusive porque a
Constituição estabeleceu, entre outros pertinentes à matéria, o princípio da intervenção federal
34 CASTRO, Nunes. Do Estado Federado e sua Organização Municipal, 1920, Alcides Cruz, Direito Administrativo Brasileiro, 1914, pag. 122 35 MAXIMILIANO, Carlos. Comentários à Constituição Brasileira, I/245, Rio, 1948. 36 CAVALCANTI Thermístoles. A Constituição Federal Comentada, I535, Rio, 1948. 37 MIRANDA. Pontes de, Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda nº 1 de 1969, II/345, São Paulo, 1970. 38 MELO. Diogo Lordelo de. A Moderna Administração Municipal, Rio, 1960, pag. 62.
40
nos Estados para a defesa da autonomia municipal.” E, em substanciosa tese, Ribeiro39
conclui, com inteiro acerto que “o Município tem posição eminente na Federação Brasileira. É
uma peça essencial.”
4.2 AUTONOMIA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS
Autonomia é prerrogativa política outorgada pela Constituição a entidades estatais
internas (Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios) para compor o seu governo e
prover a sua Administração segundo o Ordenamento Jurídico (art. 18, CF). É a administração
própria daquilo que lhe é próprio. Daí por que a Constituição assegura a autonomia do
Município pela composição de seu governo e pela administração própria no que concerne ao
seu interesse local (art. 30, I).40
Evidencia-se, desta conceituação, que os Estados-Membros, o Distrito Federal e o
Município não têm Soberania, mas sim Autonomia para imprimir direção própria nos
negócios que lhes são próprios.
Portanto, os Estados-Membros participam da Soberania Nacional mas não dispõem
deste poder, que é inerente à União e exclusivo dela.41 A nação sim, é soberana, porque
decide do seu destino sem limitações à sua vontade; organiza a sua Constituição e fá-la
respeitar pela força, se necessário for. Para frisar, apenas, pode-se afirmar categoricamente
que se trata de autonomia e não de soberania na medida em que a soberania é um dos
fundamentos da República Federativa do Brasil.42
A soberania só se opõe a mesma Soberania, no respeito `as Constituição, que é a
concretização da vontade nacional emanada da Assembléia Constituinte, fonte e origem de
todo o poder da Nação.
39 RIBEIRO. Manoel, O Município na Federação. Bahia, 1959, pag. 101. 40 MEIRELES. Hely Lopes. Ob. Cit. 41 PORCHAT, Reynalso. Posição Jurídica dos Estados Federados perante o Estado Federal. Revista da Faculdade de Direito de São Paulo XV/61. 42 LENZA, Pedro. Ob. Cit.
41
A autonomia não é poder originário. É prerrogativa política concedida e limitada pela
Constituição Federal.43. Tanto os Estados-Membros , o Distrito Federal como os Municípios
têm a sua autonomia garantida constitucionalmente, não como um poder de auto-governo
decorrente da Soberania Nacional, mas como um direito público subjetivo de organizar o seu
governo e prover a sua Administração, nos limites que a Lei Máxima lhe traça. É mais que
delegação; é faculdade política, reconhecida na própria Constituição da República. Há pois,
um mínimo e autonomia constitucional assegurado ao município, e para cuja utilização não
depende a Comuna de qualquer delegação do Estado-Membro.44 O que pode ocorrer, por
parte do Estado-Membro em relação ao Município, é uma delegação daquele em favor deste
para ampliarem as franquias municipais, desde que não se despoje os poderes que são
privativos dos Estados-Membros, por se referirem a interesses regionais e não locais.
Há que se distinguir, pois, duas ordens de atribuições, que se entendem com a sua
autonomia: uma, de origem constitucional federal, e que representa o direito mínimo do
Município em relação ao Estado-Membro e à própria União; outra, de concessão estadual, e
que representa o direito máximo do Município em relação ao Estado-Membro a que pertence.
Quanto às primeiras, são imutáveis e irredutíveis por qualquer lei ou poder; as segundas
poderão ser reduzidas, ampliadas ou retiradas pelo Estado-Membro, por lei idêntica à que as
delegou ao Município.
Na utilização destes direitos não há prevalência da lei federal ou estadual sobre a
municipal. O governo local é que provê a Administração em tudo quanto respeite ao interesse
local do Município, repelindo, por inconstitucional, qualquer intromissão de outro órgão,
autoridade ou poder. Só há hierarquia entre as leis quando, por inexistir exclusividade de
Administração,as três entidades (União – Estados-Membros e Municípios) regularem
concorrentemente a mesma matéria, caso em que a lei municipal cede à estadual e esta à
federal. Impropriamente se diz que o Município está subordinado à União e ao Estado-
Membro. Não ocorre tal subordinação. O que existe são esferas de atuação governamental,
que descrevem gradativamente da União, para o Estado-Membro e do Estado-Membro para o
Município. Não há, pois, submissão do Município ao Estado-Membro ou à União, porque
43 SILVA, Carlos Medeiros, parecer in RDA 48/474. 44 MEIRELLES. Hely Lopes. Ob. Cit.
42
nenhuma destas entidades pode substituir o governo local na solução de casos afetos à
Administração municipal. O que há é o respeito recíproco pela atribuições privativas de cada
qual. Destes princípios é que dinama o cânon constitucional da independência e harmonia dos
Poderes.
4.3 REPARTIÇÃO DAS COMPETÊNCIAS REFERENTES AO MUNICÍPIO NA
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
Para a exata compreensão e delimitação das atribuições do Município, necessário se
torna um exame sumário do nosso sistema constitucional no que se refere à repartição das
competências entre as entidades estatais.
A Constituição vigente, como as anteriores, desde a proclamação da República, adotou
o sistema de competências ou poderes reservados ou enumerados para a União e para os
Municípios, ficando ou remanescendo com os Estados. Este sistema está consubstanciado no
artigo § 1º do artigo 25 da CF, que dispõe: “São reservados aos Estados as competências que
não lhes sejam vedadas por esta Constituição.”
Poderes reservados são os enumerados na Constituição como pertencentes à União ou
aos Municípios, e também os que estão ínsitos naqueles e nos princípios constitucionais
adotados. Daí a existência de poderes explícitos e de poderes implícitos, constituindo as
denominadas reservas da Constituição. Poderes explícitos são aqueles que estão literalmente
expressos no texto constitucional, como os dos 21 e 22, para a União, e os do artigo 30, para
os Municípios.
Poderes implícitos são os que resultam como conseqüência lógica e necessária de um
poder explícito, ou dos princípios adotados pela Constituição. Exemplo da primeira hipótese:
do poder explícito de instituir um tributo resulta o poder implícito de arrecadá-lo. Exemplo da
segunda hipótese: do princípio federativo resulta para a União o poder de dividir o território
nacional em Estados autônomos.
43
Como se vê, a teoria dos poderes implícitos está constitucionalmente adotada no
sistema jurídico brasileiro, como norma interpretativa de observância obrigatória na partilha
da competência entre a União, os Estados-Membros e os Municípios. O referido princípio foi
herdado da Constituição Norte-Americana (Emenda X), com a diferença de que no
ordenamento jurídico do nosso país a vedação é positiva, desenvolvendo-se a competência a
favor da União somente quando já houver princípio expresso de onde defluam implícita ou
explicitamente seus poderes, ao passo que no sistema norte-americano é negativa, no sentido
de que, não havendo vedação expressa à União ou aos Estados, se entende destes.45
No direito brasileiro, portanto, remanescem para os Estados-Membros todos os
poderes que não estão reservados expressa ou implicitamente à União e aos Municípios. Por
isso se diz, e com inteiro acerto, que a competência do Estado-Membro é residual, por
recolher os poderes e atribuições que restam da reserva da União e dos Municípios.
Para a solução de tais casos, pode-se enumerar algumas regras que, se não afastam de
todo a possibilidade de conflitos e incertezas, facilitam a distinção das três órbitas de ação
governamental.
Firmando o princípio de que nossa Constituição Federal estabeleceu três esferas de
competência e não deixou para os Municípios poderes remanescentes, como aos Estados-
Membros, segue-se que as Comunas só têm poderes enumerados e mais os que defluirem
destes, de maneira implícita, à semelhança do que ocorre com a União.
Leal46 esquematizou quatro regras com o intuito de sistematizar a distribuição de
competência presente na CF, fazendo perceber, inclusive, a autonomia municipal e sua ação.
A primeira regra esclarece que a competência municipal expressa e exclusiva,
como,por exemplo, a organização dos serviços públicos locais (CF, art. 30, V), afasta
qualquer outra competência sobre o assunto, seja ela federal ou estadual. A manifestação
45 MEIRELLES. Hely Lopes. Ob. Cit 46 LEAL. Víctor Nunes, Alguns Problemas Municipais em face da Constituição, in Estudos sobre a Constituição Brasileira, Rio, 1954, 129-145.
44
expressa e privativa da competência do Município repele a de qualquer outra entidade estatal,
poder, órgão ou autarquia. Qualquer ingerência estranha na competência municipal será
inconstitucional e afastável por via judicial.
A segunda regra objetiva a competência implícita do Município, sobre a qual
prevalecem a competência estadual expressa e também a competência federal expressa ou
implícita.
A terceira regra estabelece, em conexidade com a anterior, que, com relação aos
poderes remanescentes do Estado, prevalece sempre a competência implícita e explícita do
Município. Isto porque a CF declara, em seu artigo 25, § 1º, que aos Estados se reservam
todas as competências que não lhes sejam vedadas. Ora, os poderes que a Constituição
confere aos Municípios, de modo implícito ou explícito, estão vedados ao Estado. Logo, a
competência remanescente do Estado cede diante da do Município.
A quarta e última regra dirige-se aos poderes concorrentes, em que as três esferas –
federal, estadual e municipal – disputam a mesma competência. Neste caso, e somente neste,
prevalece o princípio da primazia da União sobre os Estados e do Estado sobre o Município,
com decorrência lógica de que os interesses nacionais devam prevalecer sobre os locais.
45
5. AS MEDIDAS PROVISÓRIAS NA SISTEMÁTICA POLÍTICA DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988 5.1 HISTÓRICO Hodiernamente tem-se verificado que a clássica doutrina da rígida separação dos
poderes, formulada por Montesquieu, enfrenta algumas dificuldades diante da transição do
Estado Liberal, em que a mesma foi originalmente concebida, para o chamado “Welfare
State”, traduzido para a nossa língua como o Estado de Bem Estar Social.
O Estado de Bem Estar Social, abraçou como responsabilidade suas tarefas e objetivos
que não eram assim reconhecidos pelo Estado Libera, sendo que os paradigmas deste já não
mais atendiam as necessidades daquele novo modelo. Diante destas novas responsabilidades,
muitas das quais reclamando providência urgente e atuação imediata do poder estatal,
passaram algumas considerações, em maior ou menor graus, a admitir que o Poder Executivo
exerça a função legislativa dentro das hipóteses e limites previamente estabelecidos.
Assim sendo, esta atividade atípica do Poder Executivo será sempre uma exceção, e
nunca a regra, valendo dizer que o Executivo não está autorizado a legislar ordinariamente, o
que atentaria contra o princípio da separação dos poderes, estando sua legitimidade legislativa
adstrita às situações excepcionais expressamente previstas no texto constitucional. Vale aqui a
lição de Marioti47:
”Cumpre sublinhar que, a menos que se prescinda inteiramente da separação dos poderes como princípio constitucional, a Produção pelo Poder Executivo de atos
47 MARIOTTI, Alexandre. Medidas Provisórias. São Paulo, Saraiva, 1999. p.25.
46
normativos equiparados à lei de origem parlamentar sempre será exceção, nunca a regra.”
Conforme lição do citado autor, a produção de normas primárias pelo Executivo se dá
por competência legislativa de urgência, sendo condicionada à verificação de determinados
pressupostos de fato e sujeita à ratificação pelo poder legislativo.
A par das considerações sobre a separação dos poderes,o constituinte de 1988 buscou
inspiração no modelo italiano ao disciplinar o instituto das medidas provisórias.
Substitutas do decreto-lei da ordem constitucional pretérita vinham elas credenciadas
pela aderência ao modelo do decreto-legge da Constituição italiana, reconhecidamente
democrática e fiel aos princípios do Estado de Direito.
Verifica-se assim que as medidas provisórias integram originariamente o sistema
parlamentarista de governo, podendo, entretanto, proporcionar obstáculos à harmonia entre os
Poderes no sistema presidencialista, de marcada independência de cada qual das funções
estatais.
A medida provisória veio substituir o decreto-lei dos idos da ditadura. A eliminação do
decreto-lei e a adoção da medida provisória, aliada a outros fatores, trazia a sensação de
restabelecimento da ordem democrática plena. Contudo, o que se verificou posteriormente é
que o instituto da medida provisória tornou-se uma arma muito mais poderosa nas mãos do
Poder Executivo do que o antigo decreto-lei.
5.1.2 O Decreto-lei
O decreto-lei, retirado da ordem jurídica instalada em 1988, constituía ato legislativo,
editado pelo Chefe do Executivo, com força de lei, nos casos enumerados na Constituição
(arts. 55 da EC nº 1/69 e 58 da CF/67).
Sua primeira introdução no ordenamento jurídico brasileiro ocorreu em 1937, no
artigo 180 da Constituição daquele ano. Permitia ao Chefe do Executivo expedi-lo como lei
47
ordinária, sobre qualquer matéria legislativa da União, desde que o Parlamento não se
reunisse.
Na Carta de 1967, o Chefe do Executivo poderia expedir decretos sobre segurança
nacional e finanças públicas. Entretanto, quanto a estas últimas, a utilização do decreto-lei
apenas poderia ocorrer em duas situações: na hipóteses de criação de impostos extraordinários
de guerra e na hipótese de empréstimos compulsórios de emergência (guerra, sua iminência e
calamidade pública).
A Constituição de 1969 (Emenda nº 1/69) repetiu a de 1967; não obstante, a Emenda
nº 11 de 1978 impôs ao Chefe do Executivo a obrigação de submetê-lo ao Congresso
Nacional para que este no prazo de sessenta dias o aprovasse ou rejeitasse, sob pena de set
tido por aprovado. O prazo contava-se a parti de seu recebimento pelo Parlamento.
Tanto a Constituição de 1967 quanto a Emenda nº 1/69 exigiam a ocorrência da
urgência ou o interesse público relevante e desde que não resultasse em aumento de
despesa.48
O interesse público é ato discricionário, sendo matéria de conveniência e
oportunidade. Já a urgência era caracterizada pelo fato de o Chefe do Executivo não poder
esperar o prazo de quarenta e cinco dias para utilizar-se de um projeto de lei com caráter de
urgência. O interesse público, por sua vez, deveria ser incomum, com aspectos relevantes e
urgentes para a sociedade de um modo geral.
5.1.3 As Medidas Provisórias e os Decreto-Leggi
A Medida Provisória (MP) prevista no ordenamento jurídico brasileiro é inspirada no
decreto-legge, do direito italiano. Naquele país, a adoção do decreto-legge é atribuída ao
governo, tal como a responsabilidade política por sua utilização.
48 SZKLAROWSKY, Leon Fredja. Medidas Provisórias, Instrumento de Governabilidade, Editora NDJ, 2003, pag.32.
48
O decreto-legge na Constituição Italiana está previsto no artigo 77, dispondo que: “ O
Governo não pode, sem delegação das Câmaras promulgar decretos que tenham valor de lei
ordinária, exceto os casos extraordinários de necessidade e urgência, em que o Governo
pode adotar, sob pena de responsabilidade, Medidas Provisórias com força de lei, devendo
apresentá-las no mesmo dia para conversão, às Câmaras que, mesmo dissolvidas, devem ser
convocadas para reunirem no prazo de 5 (cinco) dias. Os Decretos perdem a sua eficácia
desde o início se não forem convertidos em lei no prazo de 60 (sessenta) dias a partir da sua
publicação. As Câmaras podem, todavia, regulamentar com as leis as relações jurídicas
surgidas com base no decreto.”
Pode-se observar que no direito italiano a medida provisória tem como veículo de
edição os decretos, e por isso são chamadas de decreto-legge, podendo estes últimos ainda
veicular outros atos normativos, sem jamais se confundirem. Destarte, no direito italiano, a
medida provisória não existe como espécie normativa autônoma, tal como existe no
ordenamento jurídico brasileiro.
A par destas considerações, os institutos no direito italiano e brasileiros guardam
semelhanças, mas também diferenças. A mais salutar delas, e é sobre a qual será esboçada no
presente trabalho diz respeito à responsabilidade política.
O decreto-legge é coberto de responsabilidade dos ministros frente às Câmaras.
Ademais,vale lembrar que o regime de governo adotado na Itália é o Parlamentarismo, no
qual o Presidente da República é eleito pelo Parlamento, posto que a validade de seus atos é
submetida à apreciação dos Ministros de Estado, ou seja, faz-se necessária a confiança do
governo nas duas Câmaras, uma vez que é responsável pela política adotada.
Decorrente do exposto acima, o governo constitui-se uma delegação do partido
majoritário ou resultado da coalizão de partidos da maioria. Assim, existe no governo italiano
a influência dos partidos na eleição do governo e na prerrogativa de retirar-lhe o poder, não
podendo, em virtude de respeito ao princípio democrático, ser o decreto-legge adotado por
apenas um ministro ou alguns deles. Deve ser adotado pelo governo, em total oposição à
49
medida provisória do direito brasileiro, que se constitui em um instrumento unitário do
exercício da atividade político-legislativa.
Em um sistema de governo no qual sequer existe a responsabilidade política, a
utilização das medidas provisórias pode se tornar perigosa. No direito italiano, nas palavras de
Temer49, “o Governo cai” se o decreto-legge não for aprovado pelo Parlamento, diferente da
nossa Constituição que “(...) não prevê a responsabilidade política do Presidente da República
no caso de não aprovação da medida provisória.”
Diante de todas as considerações tecidas, deve-se ressaltar a mais sensata: apesar dos
“desmandos” referentes à MP, ela é um instrumento valioso, de grande valia, se devidamente
utilizado nos moldes dos propósitos para os quais foi criada: para aliviar situações que não
podem esperar um trâmite legislativo, caracterizadas pelos requisitos de edição das medidas
provisórias: relevância e urgência.
49 TEMER. Michel. Elementos de Direito Constitucional. p. 151-152, apud Leon Fredja. Szklarowsky. Medidas Provisórias, Instrumento de Governabilidade, Editora NDJ, 2003, pag.32.
50
6. TEORIA GERAL DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS 6.1 CONCEITO
As medidas provisórias são objeto de numerosos estudos, quer no campo doutrinário,
como no jurisprudencial e também no direito comparado e direito parlamentar. Apesar disto,
poucos doutrinadores se preocupam em defini-la, uma vez que outros aspectos, como o
alcance material, a usurpação de competência legislativa ou a possibilidade de reedições
despertam um maior interesse por parte destes estudiosos.
No presente estudo, um possível conceito acerca do que venha a ser as medidas
provisória parte do punho de Barros50, que assim define esta espécie normativa:
Medidas Provisórias são os atos extraordinários adotados pelo Chefe do Executivo da União, com fundamentos no artigo 62 da Constituição Brasileira, sempre que ocorram os pressupostos habilitadores para a sua emissão, que são a urgência e a relevância da matéria veiculada.
Ampliando os horizontes a respeito da matéria em análise, Domingues51 leciona o
seguinte sobre medidas provisórias:
50 SOUSA, Leomar Barros Amorim de. A Produção Normativa do Poder Executivo. Brasília: Brasília Jurídica, 1999, p. 88. 51 CONCEIÇÃO, Márcia Dominguez Nigro. Conceitos Indeterminados na Constituição: Requisitos da relevância e urgência (art. 62 da CF). São Paulo: elos Bastos Editor: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999 p. 92.
51
Medida Provisória é uma espécie privilegiada e excepcional de ato normativo, que se manifesta no desenvolvimento de atividade político-administrativa com a finalidade de melhor gerir os interesses do Estado-Sociedade, em razão da maleabilidade dos pressupostos de relevância e urgência.
A medida provisória foi inserida na Carta Magna em substituição ao decreto-lei. A
princípio, o molde das medidas provisórias se assemelhavam com o antigo instrumento, mas
isto não encontrou respaldo.
6.2 NATUREZA JURÍDICA
Antes de mais nada, a medida provisória possui natureza jurídico-constitucional, em
virtude de ter sido enumerada como uma das espécies normativas passíveis de processo
legislativo no artigo 59 da CF.
Contudo, não se pode olvidar o fato de que os atos do Poder Executivo são cobertos de
forte conteúdo político, e como não seria diferente, a medida provisória é incluída neste rol.
Esta atividade política, legitimada pela ordem constitucional, tem como pano de fundo
a oportunidade e a conveniência, pois, em face de situações relevantes e urgentes, o Chefe do
Executivo faz uso deste instrumento quando os demais não satisfazem a urgência demandada.
Os atos do Poder Executivo, especificamente do Chefe, podem ser distinguidos,
basicamente, em dois tipos: atos administrativos e atos de governo. Aclare-se que são atos
tipicamente de suas funções. Chamam-se atos de governo os que são emitidos pelo Poder
Executivo, com o objetivo de conduzir a política de execução das normas superiores do
Estado, diretamente emanadas da Constituição. Dentre eles, têm-se o veto, a sanção, a
nomeação dos ocupantes de cargos de confiança, a iniciativa do processo legislativo, o
decretos de intervenção, de estado de sítio ou de defesa, e a edição de medida provisória.
A par destas considerações, que claramente levam à conclusão de que a medida
provisória serve como instrumento político, a natureza jurídica deste instrumento, por outro
lado, na doutrina nacional, não encontra muito consenso. Contudo, muitas teses são
levantadas: medidas provisórias como projeto de lei, lei em strictu sensu, ato normativo, ato
governamental, ato político ou ato executivo com força de lei.
52
Medida Provisória como lei. A medida provisória é exercitada pelo Chefe do
Executivo, constituindo uma exteriorização da atribuição legislativa. Assim, a edição de
medidas provisórias diz respeito a um poder primário, decorrente diretamente da Constituição.
Conforme Raul Machado Horta52, a medida provisória é uma espécie de “legislação direta e
autônoma do Executivo.” A medida provisória é lei em sentido formal, uma vez que provem
do Congresso Nacional.
Medida Provisória como ato administrativo. Nas lições de Greco53, poder-se-ia
afirmar que, por a medida provisória ser editada pelo Poder Executivo, a origem do ato seria
administrativa.
Medida Provisória como projeto de lei. Esta é a tese defendida por diversos
professores, especialmente aqueles que estudam o controle de constitucionalidade da medida
provisória. Resume-se ao fato de a medida não passar de projeto de lei com força de lei, pois
tramita, ainda que de forma sumária, do mesmo modo que tramitam os projetos de lei. Assim,
pode-se entender que a medida provisória é um projeto de lei para o Congresso e “lei
provisória” para os demais.
Medida Provisória como ato político-normativo. A medida provisória tem cunho
político, desde que ela seja encarada como um ato. Destarte, a natureza político-normativa
deste instrumento lhe é conferida graças aos seus pressupostos tidos como políticos por esta
corrente, quais sejam, a urgência e a relevância (o interesse público).
Medida Provisória segundo o Supremo Tribunal Federal. O conceito do excelso
Pretório advém da manifestação do Ministro Relator Celso de Mello no trâmite da ação direta
de inconstitucionalidade nº 293/DF:
As medidas provisórias configuram espécies normativas de natureza infraconstitucionais, dotadas de força e eficácia legais. Não se confundem, porém, com a lei, embora transitoriamente se achem investidas de igual autoridade. A
52 HORTA. Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Medida provisória. Belo Horizonte. Del Rey, 1995, p.562-563. 53 GRECO. Marco Aurélio. Medidas Provisórias. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. P.9-16.
53
cláusula ‘com força de lei empresta às medidas provisórias o sentido de equivalência constitucional com as leis.
Por fim, pode-se entender que as medidas provisórias funcionem como um projeto de
lei com eficácia antecipada, circunstância esta que impõe, em caráter inafastável, a
necessidade de pronunciamento parlamentar.54 Ademais, a própria Constituição de 1988
estabelece que as medidas provisórias serão editadas com força de lei, sendo suscetíveis,
inclusive, de sofrerem controle de constitucionalidade.
6.3 PRESSUPOSTOS DE EXISTÊNCIA DA MEDIDA PROVISÓRIA
6.3.1 Formais
De acordo com o disposto no artigo 62, caput, e artigo 84, inciso XXVI da CF, a
competência para editar Medidas Provisórias em nível federal é privativa do Presidente da
República, constituindo-se tal fato como o pressuposto formas para a existência das medidas
provisórias. Outras autoridades não estão investidas desta competência. Ainda que algumas
hipóteses do artigo 84 da CF sejam passíveis de delegação para outros agentes, a hipótese do
inciso XXVI é indelegável.
6.3.2 Materiais
Tratam-se dos seus dois requisitos: a relevância e a urgência. As medidas provisórias
só podem ser editadas ante situações graves, de notória importância, perante interesses
invulgarmente importantes, justificáveis apenas em caos excepcionais e/ou muito graves.
Servem para suprir situações que demandem providências que, se não tomadas com urgência,
podem causar danos irreparáveis à sociedade
A relevância, para o aspecto da vida pública, é a que predomina o interesse público, e
mais especificamente o de caráter imediato.
54 JÚNIOR. José Levi Mello do Amaral. Medida Provisória e sua Conversão em Lei, RT. 2004, p.122
54
Contribuindo para a definição jurídica do pressuposto da relevância, Clève55 assim se
posiciona:
Possui relevância aquilo que é importante, proeminente, essencial, exigível, fundamental ou indispensável. Quanto às medidas provisórias, a relevância demandante de sua adoção não comporta satisfação de interesses outros que não os da sociedade. A relevância há, portanto, de vincular-se unicamente à realização do interesse público.
Para que se configure a competência do Presidente da República para editar medidas
provisórias é necessário que a atuação do Poder Executivo seja indispensável, inadiável e
imediatamente necessária sob pena de não ser considerada urgente.
A situação de fato, que funciona como pressuposto para a edição das medidas
provisórias, acaba condicionando, também, seu conteúdo. Isto ocorre porque a medida
provisória deve ser pertinente à situação de fato que lhe serve de fundamento, no sentido de
ter seu conteúdo adequado a ela.
Vale frisar que a urgência deve ser sempre caracterizada pelo aspecto da
temporariedade, ou seja, refere-se a uma situação passageira.
6.4 PROCESSO LEGISLATIVO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS
O trâmite das medidas provisórias no Congresso Nacional é regulamentado pela
Resolução nº 1, de 08/05/2002.
É cediço que após a publicação da medida provisória, ela deve ser submetida de
imediato ao Congresso. Entretanto, existe uma fase pré-congressual.
O texto da medida provisória, em via de regra, é redigido pelos ministros de Estado.
Após esta elaboração, o texto é submetido à Casa Civil da Presidência da República,
conforme o decreto nº 4.176/2002, em seus artigos 39 e 40. Para análise dos pressupostos de
55 CLÈVE, Clemerson Merlin. Medidas Provisórias. 2ª Edição. São Paulo: Editora Max Limonad, 1999.
55
relevância e urgência, o projeto deverá ir acompanhado da Exposição de Motivos que
demonstrará objetivamente a ocorrência de pressupostos.
O próximo passo é o envio do texto da medida provisória ao Congresso Nacional para
passar pela análise de uma Comissão Mista, que é composta por doze senadores e doze
deputados, devendo ser instalada até vinte e quatro horas após a apresentação da MP, havendo
a possibilidade de serem apresentadas emendas no prazo de seis dias.
A comissão só dará início quando houver 1/3 (um terço) dos membros de cada Casa
Parlamentar. As deliberações sobre a matéria, por sua vez, dar-se-á por maioria dos votos. A
apreciação por esta Comissão Mista deve ocorrer em 14 (quatorze) dias, quando após este
lapso temporal a Comissão deverá emitir parecer que possa aprovar total ou parcialmente a
medida, bem como analisar o aspecto orçamentário e financeiro.
Uma vez passada pela Comissão Mista de Parlamentares, a MP seguirá para a Câmara
dos Deputados. O prazo de apreciação será de também de 14 (quatorze) dias. Caso a
Comissão Mista não tenha emitindo parecer, caberá à Câmara dos Deputados fazê-lo, em se
Plenário, até o final deste prazo, atentando-se para os pressupostos de relevância e urgência,
de mérito, de adequação financeira e orçamentária.
Aprovada na Câmara dos Deputados, a matéria será encaminhada ao Senado Federal
para sua apreciação até o 42º dia (porque são quatorze dias de apreciação na Comissão Mista,
quatorze dias na Câmara dos Deputados e, por fim, mais quatorze dias no Senado, totalizando
quarenta e dois dias).
Havendo modificações no Senado, ainda que decorrentes de restabelecimento de
matéria ou emenda rejeitada na Câmara dos Deputados, ou de Destaque supressivo, será esta
encaminhada para exame na casa iniciadora, sob forma de emenda, a ser apreciada em turno
único, vedadas quaisquer novas alterações. A Câmara terá o prazo de 3 (três) dias para
apreciar as modificações do Senado Federal.
56
Sendo a Medida Provisória aprovada pelo Senado, terá o seu processo devolvido a
Câmara dos Deputados que deliberará sobre ela ou sobre o projeto de lei de conversão
oferecido a essa pelo Senado Federal.
Durante a apreciação nos Plenários de cada Casa, os Parlamentares devem analisar a
existência do pressupostos de relevância e urgência. Se uma das Casas decidir que a medida
provisória não possui um ou nenhum destes pressupostos, ela será arquivada.
À luz da Emenda Constitucional nº 32/2001, trouxe uma inovação: haverá
trancamento de pauta se, dentro de 45 (quarenta e cinco) dias, a MP não for apreciada. É o
chamado estado de urgência da medida provisória, restando sobrestadas, até que se ponha fim
à votação da MP neste regime, todas as demais deliberações parlamentares.
A prorrogação é autorizada por igual período, por uma só vez, se no prazo de sessenta
dias a MP não tiver encerrada sua votação nas duas Casas do Congresso. Por outro lado, se a
MP for aprovada, seu texto será encaminhado ao Presidente da República para sanção ou
veto, restando ao Congresso Nacional, em caso de sanção, regulamentar as relações jurídicas
decorrentes da medida provisória não abrangidas pelo projeto de lei de conversão por meio de
decreto legislativo.
57
7. EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PELOS CHEFES DO EXECUTIVO MUNICIPAL 7.1 CONSIDERAÇÕES A RESPEITO DO TEMA
Não se pode olvidar a polêmica que a possibilidade de edição de MP’s pelos Chefes
do Executivo Municipal traz à baila na seara jurídica. Há autores que a defendem como um
instrumento jurídico válido também para os Municípios. Entre eles, encontram-se Leon Fredja
Szklarowsky e Alexandre de Moraes. Por outro lado, há aqueles que não toleram a
possibilidade de os Prefeitos lançarem mão das MP’s. Neste grupo, pode-se citar Michel
Temer, Manoel Gonçalves Ferreira Filho e José Afonso da Silva.
A celeuma a respeito da possibilidade das medidas provisórias em âmbito diferente do
federal teve início durante o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 425-5
(ADIN 425-5), que foi ajuizada pelo PMDB. O requerimento consistia na suspensão da
eficácia das Medidas Provisórias 62, 63, 64 e 65, todas editadas pelo Governador do Estado
de Tocantins no ano de 1990, posto que as MP’s foram convertidas, respectivamente, nas leis
nº 219, 220, 215 e 218. O julgamento foi parcialmente improcedente, pois apenas a Lei nº 215
foi declarada inconstitucional, ao contrário das demais, atestando assim o Egrégio Supremo
Tribunal Federal que os Governadores possuem competência para editar MP’s.
58
A atual constituição, ao contrário da Carta de 1967, que proibia expressamente a
adoção do decreto-lei pelos Estados-membros e, conseqüentemente, pelos Municípios, não
traz em seu texto idêntica vedação, verificando-se assim uma lacuna do legislador constituinte
e não um silêncio propositado. Poletti56 entende que se a Constituição não proíbe
expressamente, a interpretação há de ser extensiva e não restritiva.
Ao dispor que "o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias" (art. 62,
caput CF) o legislador constituinte implicitamente ofertou a faculdade para que esta
modalidade normativa também fosse adotada em âmbito diferente do federal.
A possibilidade de os Prefeitos editarem medidas provisórias encontra sustentáculos
em diversas teorias presentes no ordenamento jurídico brasileiro, que inclusive já foram
anteriormente mencionadas neste presente trabalho: a separação dos poderes, o princípio da
simetria, a hierarquia normativa e a autonomia municipal.
A edição de medidas provisórias em âmbito municipal em nada diminui o princípio da
separação dos Poderes, já que a competência para legislar permanece com o Legislativo,
constituindo a medida provisória uma exceção, tal como ocorre no governo federal. Uma vez
os Prefeitos utilizando-se do referido instrumento conforme as limitações impostas, e nada
ferem o princípio da separação dos poderes.
Carraza57 também não observa nenhum óbice, entendendo de forma direta que:
Nada impede que, exercitando seus poderes constituintes decorrentes, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal prevejam a edição de medidas provisórias, respectivamente, estaduais, municipais e distritais. A elas, mutatis mutandis, devem ser aplicados os princípios e limitações que cercam as medidas provisórias federais.
Conforme a hierarquia das normas presente no ordenamento jurídico brasileiro, as
normas produzidas pelos municípios devem estrita obediência ao conteúdo da Carta Magna.
Tal afirmação decorre de teoria explicada pelo ilustríssimo jurista Norberto Bobbio em sua
obra Teoria do Ordenamento Jurídico, que trata do caráter ora produtivo, ora executivo das 56 POLETTI, Ronaldo. Controle da constitucionalidade das leis. 2ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 116. 57 CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 9ª ed., São Paulo: Malheiros, 1997, p. 186.
59
normas em qualquer ordenamento. De modo sumário, posto que a Constituição detém
natureza apenas executiva. Desta forma, a Lei Orgânica Municipal que dispor sobre a
possibilidade de edição de MP pelo Prefeito deve ater-se aos moldes da CF, executando
implicitamente comandos da Lei Máxima.
Vige o princípio da igualdade das pessoas políticas. Nos limites constitucionais,
portanto, os Municípios merecem idêntico tratamento aos dos Estados-membros e à União,
aplicando-se àqueles, salvo disposição constitucional em contrário, todos os princípios e
normas da Carta Maior que a estes se dirigem.
Greco58 responde claramente a questão quanto à possibilidade de edição de MP por
governadores e prefeitos da seguinte forma:
A meu ver, esta questão deverá ser solucionada pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais. Se estas contiverem previsão expressa com os contornos da CF, em princípio, cabe a criação da figura.
7.2 MEDIDAS PROVISÓRIAS COMO ESPÉCIES NORMATIVAS ÍNSITAS AO ORDENAMENTO JURÍDICO MUNICIPAL Os princípios da simetria, da separação dos Poderes, em sua acepção moderna, e o da
hierarquia das normas já seriam suficientes para sustentar a tese de os Prefeitos editarem
medidas provisórias.
Contudo, o argumento principal dos opositores desta tese assenta-se sobre o
entendimento de que a competência para editar medidas provisórias é restrita e exclusiva do
Presidente da República. Afirmam que, à luz da CF, em seu artigo 62, apenas o Chefe do
Executivo Federal teria competência constitucional para expedição de MP’s.
Os opositores da tese da MP no município sustentam-se no simples fato de a
Constituição fazer menção expressa apenas ao Presidente da República e ao Congresso
Nacional, sendo inválida qualquer possibilidade de as MP’s serem utilizadas em outros níveis
federativos que não sejam a União. Tais argumentos não são suficientes. Nesta oportunidade,
58 GRECO, Marco Aurélio. Medidas provisórias. São Paulo: RT, 1991, p.11.
60
faz-se necessária a distinção entre normas de caráter federal e normas de caráter nacional. As
primeiras dizem respeito à União, e as segundas, à República Federativa do Brasil.
A análise estrutural do texto constitucional conduz à idéia de que a Subseção III, da
Seção VIII, do Capítulo I, do Título IV, intitulada Das Leis, concentra apenas normas
constitucionais de caráter federal, posto que seu conteúdo dirige-se ao ente político União
Federal, e não à República Federativa do Brasil. Portanto, são normas estabelecidas para
reger a vida política, legislativa e administrativa da União como um ente federado, da mesma
maneira que os Municípios se estruturam e se organizam por meio de suas Leis Orgânicas.
Tratando-se de normas dirigidas expressamente à União, não é possível que este ente
federativo lance disposições aplicáveis diretamente aos Municípios. Tudo isto porque, dado o
princípio da autonomia (política e organizacional) garante-lhes sua auto-organização mediante
elaboração de Leis Orgânicas, enquanto o princípio da simetria lhes concede o direito de
elaborarem suas normas conforme às federais, incluindo-as em seus textos, e o dever de não
violar o mínimo constitucional exigido em tais normas federais.
Tais normas de caráter federal são normas constitucionais federais de repetição
obrigatória pelos Municípios. Ou em outras palavras, é o mínimo que eles devem observar.
Contudo, é facultado aos Municípios que incluam especificidades, consistindo no interesse
local, no que tange à elaboração de normas que lhes são ínsitas, desde que não afrontem
princípios e normas constitucionais federais.
Posto isto, pode-se concluir que as normas sobre o processo legislativo ordinário,
disposto na CF, são de caráter eminentemente federal, e não nacionais, e por este motivo não
vinculam diretamente os outros entes políticos, entre eles os Municípios. Decorrente deste
fato, os entes políticos do terceiro nível federativo podem estabelecer outras exigências para
suas produções legislativas e administrativas.
É por este motivo que o Poder Constituinte, no ato de elaboração da Constituição
Federal, não julgou necessário apontar a medida provisória municipal porque tal disposição
61
deve ser incluída na Lei Orgânica do Município que decidir adotá-la. Mais uma vez, o alicerce
encontra-se nos princípios da autonomia e da simetria constitucional.
De outro giro, vale questionar se a previsão de medidas provisórias em âmbito
municipal prescinde de previsão desta espécie normativa também na Constituição Estadual
(CE) do respectivo Estado-Membro.
Szklarowsky59 entende que é possível um Município adotar MP’s em seu processo
legislativo ainda que o Estado ao qual o Município pertença tenha se omitido a tal respeito:
À primeira vista poderia parecer que somente poderiam [os Municípios] utilizar-se das medidas provisórias se também estivessem previstas expressamente na Carta do Estado, mas esta não é a melhor exegese, pois os Municípios regem-se por documento próprio que é a Lei Orgânica, a qual não se pode contrariar, em nenhuma hipótese, as Cartas Federal e do Estado. Contudo, nem a Carta Maior da República proíbe, muito ao contrário, permite, nem a ausência de previsão na Estadual constitui empecilho. O artigo 29 da Lei Magna Federal quer que os Municípios atendam aos princípios estabelecidos nos dois Textos Maiores; entretanto, isto não significa que os Municípios não possam fazer o que não esteja previsto expressamente na Lei Maior do respectivo Estado, desde que não as contrariem e encontrem suporte na Lei Máxima Federal, como é o caso, e na sua Lei Orgânica.
Para exemplificar, deve-se tomar como exemplo o Estado de Rondônia e o município
de Cacoal. A Constituição do Estado dispõe sobre o processo legislativo em seu artigo 37 e
enumera, do inciso I ao VI, as seguintes espécies normativas, respectivamente: emendas à
Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, decretos legislativos e
resoluções. Denota-se que não há previsão expressa de edição de MP’s pelo Governador do
Estado, em contraposição ao município de Cacoal, que prevê esta possibilidade, tendo
inclusive editado uma medida provisória. Portanto, é plenamente possível para o município
prever MP’s em seu processo legislativo, ainda que a Constituição do Estado não o faça.
Vale frisar: tal possibilidade é válida apenas quando a Constituição Estadual for
omissa, pois em face de uma expressa vedação da CE, o município deve respeitá-la, sob pena
de infringir o conteúdo do artigo 29 da Constituição Federal, in verbis:
59 SZKLAROWSKY, Leon Fredja. Ob. Cit.
62
“Art. 29: O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos (...)”
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Apresentou-se, neste trabalho, a defesa da inserção das medidas provisórias nos
processos legislativos dos Municípios. E tais instrumentos constituem exceções no que tange
à atividade legislativa, que decorre especialmente da complexidade moderna e globalizada,
que sempre exige uma atuação por parte da Administração Pública para amenizar problemas
sociais.
Como na União, as medidas provisórias nos municípios, em virtude de sua natureza de
exceção, devem sempre ser utilizadas com parcimônia, ante a possível confusão dos
argumentos de aplicação das normas e o risco à integridade do sistema jurídico, decorrente de
déficit de legitimidade. Além disto, a observância do processo legislativo (art. 62, CF), da
Resolução nº 01/2002 e dos requisitos de relevância e urgência constituem o mínimo exigido
pelas normas de caráter federal, sob pena de invalidade e até mesmo de inconstitucionalidade.
Contudo, o que se verifica é o oposto: o Chefe do Executivo tem uma produção
legislativa imensa devido à relativa restrição imposta pela Constituição, somando-se isto ao
fato de que pode haver, na sessão legislativa seguinte, reedição de medida provisória que foi
rejeitada, o que parece ser a sua maior mácula.
No campo prático, argumenta-se que o poder de editar medidas provisórias seria
perigosa, especialmente em municípios menores, posto que o envolvimento político e
63
participação efetiva na vida política por parte dos cidadãos não oferecem condições para o
exercício da democracia. Haveria um risco ao equilíbrio entre o Executivo e o Legislativo.
Tais informações não podem ser omitidas. Entretanto, a própria Constituição Federal
dispõe de meios de repressivos a tais abusos, e em casos extremos, intervenções do Estado no
município, face ao desrespeito aos princípios sensíveis constitucionais, e Controle
Concentrado de Constitucionalidade são cabíveis.
A par de todas as considerações acima apontadas, conclui-se que a possibilidade das
medidas provisórias nos municípios é válida. Trata-se de uma prerrogativa dos municípios,
que lhes confere tratamento igualitário entre os diversos entes estatais. Se bem utilizadas,
farão jus ao objetivo para o qual foram instituídas. Conciliadas aos princípios da simetria
constitucional e da autonomia dos entes federativos, as medidas provisórias constituem
instrumentos ínsitos também em âmbito municipal. Os Municípios podem utilizá-las da
maneira que suas conveniências demandarem, configurando o interesse local, desde que
observem as disposições do processo legislativo federal para as MP’s, ou seja, o mínimo
constitucional.
Por fim, os municípios podem inserir as MP’s no seio de suas respectivas atividades
legislativas sem que haja previsão deste instrumento na CE do respectivo Estado, tudo isto
porque, mais uma vez, o disposto na CE é o mínimo que o Município deve observar.
64
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67
ANEXOS
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ATOS DO CONGRESSO NACIONAL Publicado no DOU de 10.05.2002 Faço saber que o Congresso Nacional aprovou, e eu, Ramez Tebet, Presidente do Senado Federal, nos termos do parágrafo único do art. 52 do Regimento Comum, promulgo a seguinte R E S O L U Ç Ã O Nº 1, DE 2002-CN(*) Dispõe sobre a apreciação, pelo Congresso Nacional, das Medidas Provisórias a que se refere o art. 62 da Constituição Federal, e dá outras providências.O Congresso Nacional resolve: Art. 1º Esta Resolução é parte integrante do Regimento Comum e dispõe sobre a apreciação, pelo Congresso Nacional, de Medidas Provisórias adotadas pelo Presidente da República, com força de lei, nos termos do art. 62 da Constituição Federal. Art. 2º Nas 48 (quarenta e oito) horas que se seguirem à publicação, no Diário Oficial da União, de Medida Provisória adotada pelo Presidente da República, a Presidência da Mesa do Congresso Nacional fará publicar e distribuir avulsos da matéria e designará Comissão Mista para emitir parecer sobre ela. § 1º No dia da publicação da Medida Provisória no Diário Oficial da União, o seu texto será enviado ao Congresso Nacional, acompanhado da respectiva Mensagem e de documento expondo a motivação do ato. § 3º O número de membros da Comissão Mista estabelecido no § 2º é acrescido de mais uma vaga na composição destinada a cada uma das Casas do Congresso Nacional, que será preenchida em rodízio, exclusivamente, pelas bancadas minoritárias que não alcancem, no cálculo da proporcionalidade partidária, número suficiente para participar da Comissão (Res. nº 2, de 2000-CN). § 5º Esgotado o prazo estabelecido no § 4, sem a indicação, o Presidente da Mesa do Congresso Nacional fará a designação dos integrantes do respectivo partido ou bloco, recaindo essa sobre o Líder e, se for o caso, os Vice-Líderes. § 6º Quando se tratar de Medida Provisória que abra crédito extraordinário à lei orçamentária anual, conforme os arts. 62 e 167, § 3, da Constituição Federal, o exame e o parecer serão realizados pela Comissão Mista prevista no art. 166, § 1, da Constituição, observando-se os prazos e o rito estabelecidos nesta Resolução. § 7º A constituição da Comissão Mista e a fixação do calendário de tramitação da matéria poderão ser comunicadas em sessão do Senado Federal ou conjunta do Congresso Nacional, sendo, no primeiro caso, dado conhecimento à Câmara dos Deputados, por ofício, ao seu Presidente. Art. 3º Uma vez designada, a Comissão terá o prazo de 24 (vinte e quatro) horas para sua instalação, quando serão eleitos o seu Presidente e o Vice-Presidente, bem como designados os Relatores para a matéria. § 1º Observar-se-á o critério de alternância entre as Casas para a Presidência das Comissões Mistas constituídas para apreciar Medidas Provisórias, devendo, em cada caso, o Relator ser designado pelo Presidente dentre os membros da Comissão pertencentes à Casa diversa da sua. § 2º O Presidente e o Vice-Presidente deverão pertencer a Casas diferentes. § 3º O Presidente designará também um Relator Revisor, pertencente à Casa diversa da do Relator e integrante, preferencialmente, do mesmo Partido deste. § 4º Compete ao Relator Revisor exercer as funções de relatoria na Casa diversa da do Relator da Medida Provisória. § 5º O Presidente designará outro membro da Comissão Mista para exercer a relatoria na hipótese de o Relator não oferecer o relatório no prazo estabelecido ou se ele não estiver presente à reunião programada para a discussão e votação do parecer, devendo a escolha recair sobre Parlamentar pertencente à mesma Casa do Relator e também ao mesmo Partido deste, se houver presente na reunião da Comissão outro integrante da mesma bancada partidária. § 6º Quando a Medida Provisória estiver tramitando na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal, a substituição de Relator ou Relator Revisor, na hipótese de ausência, ou a designação desses, no caso de a Comissão Mista não haver exercido a prerrogativa de fazê-lo, será efetuada de acordo com as normas regimentais de cada Casa. Art. 4º Nos 6 (seis) primeiros dias que se seguirem à publicação da Medida Provisória no Diário Oficial da União, poderão a ela ser oferecidas emendas, que deverão ser protocolizadas na Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal. § 1º Somente poderão ser oferecidas emendas às Medidas Provisórias perante a Comissão Mista, na forma deste artigo.
69
§ 2º No prazo de oferecimento de emendas, o autor de projeto sob exame de qualquer das Casas do Congresso Nacional poderá solicitar à Comissão que ele tramite, sob a forma de emenda, em conjunto com a Medida Provisória. § 3º O projeto que, nos termos do § 2, tramitar na forma de emenda à Medida Provisória, ao final da apreciação desta, será declarado prejudicado e arquivado, exceto se a Medida Provisória for rejeitada por ser inconstitucional, hipótese em que o projeto retornará ao seu curso normal. § 4º É vedada a apresentação de emendas que versem sobre matéria estranha àquela tratada na Medida Provisória, cabendo ao Presidente da Comissão o seu indeferimento liminar. § 5º O autor da emenda não aceita poderá recorrer, com o apoio de 3 (três) membros da Comissão, da decisão da Presidência para o Plenário desta, que decidirá, definitivamente, por maioria simples, sem discussão ou encaminhamento de votação. § 6º Os trabalhos da Comissão Mista serão iniciados com a presença, no mínimo, de 1/3 (um terço) dos membros de cada uma das Casas, aferida mediante assinatura no livro de presenças, e as deliberações serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta dos membros de cada uma das Casas. Art. 5º A Comissão terá o prazo improrrogável de 14 (quatorze) dias, contado da publicação da Medida Provisória no Diário Oficial da União para emitir parecer único, manifestando-se sobre a matéria, em itens separados, quanto aos aspectos constitucional, inclusive sobre os pressupostos de relevância e urgência, de mérito, de adequação financeira e orçamentária e sobre o cumprimento da exigência prevista no § 1º do art. 2. § 2º Ainda que se manifeste pelo não atendimento dos requisitos constitucionais ou pela inadequação financeira ou orçamentária, a Comissão deverá pronunciar-se sobre o mérito da Medida Provisória. § 3º Havendo emenda saneadora da inconstitucionalidade ou injuridicidade e da inadequação ou incompatibilidade orçamentária ou financeira, a votação far-se-á primeiro sobre ela. § 4º Quanto ao mérito, a Comissão poderá emitir parecer pela aprovação total ou parcial ou alteração da Medida Provisória ou pela sua rejeição; e, ainda, pela aprovação ou rejeição de emenda a ela apresentada, devendo concluir, quando resolver por qualquer alteração de seu texto: I - pela apresentação de projeto de lei de conversão relativo à matéria; e II - pela apresentação de projeto de decreto legislativo, disciplinando as relações jurídicas decorrentes da vigência dos textos suprimidos ou alterados, o qual terá sua tramitação iniciada pela Câmara dos Deputados. Art. 6º A Câmara dos Deputados fará publicar em avulsos e no Diário da Câmara dos Deputados o parecer da Comissão Mista e, a seguir, dispensado o interstício de publicação, a Medida Provisória será examinada por aquela Casa, que, para concluir os seus trabalhos, terá até o 28º (vigésimo oitavo) dia de vigência da Medida Provisória, contado da sua publicação no Diário Oficial da União. § 1º Esgotado o prazo previsto no caput do art. 5, o processo será encaminhado à Câmara dos Deputados, que passará a examinar a Medida Provisória. § 2º Na hipótese do § 1, a Comissão Mista, se for o caso, proferirá, pelo Relator ou Relator Revisor designados, o parecer no Plenário da Câmara dos Deputados, podendo estes, se necessário, solicitar para isso prazo até a sessão ordinária seguinte. § 3º Na hipótese do § 2, se o parecer de Plenário concluir pela apresentação de Projeto de Lei de Conversão, poderá, mediante requerimento de Líder e independentemente de deliberação do Plenário, ser concedido prazo até a sessão ordinária seguinte para a votação da matéria. Art. 7º Aprovada na Câmara dos Deputados, a matéria será encaminhada ao Senado Federal, que, para apreciá-la, terá até o 42º (quadragésimo segundo) dia de vigência da Medida Provisória, contado da sua publicação no Diário Oficial da União. § 1º O texto aprovado pela Câmara dos Deputados será encaminhado ao Senado Federal em autógrafos, acompanhado do respectivo processo, que incluirá matéria eventualmente rejeitada naquela Casa. § 3º Havendo modificação no Senado Federal, ainda que decorrente de restabelecimento de matéria ou emenda rejeitada na Câmara dos Deputados, ou de destaque supressivo, será esta encaminhada para exame na Casa iniciadora, sob a forma de emenda, a ser apreciada em turno único, vedadas quaisquer novas alterações. § 4º O prazo para que a Câmara dos Deputados aprecie as modificações do Senado Federal é de 3 (três) dias. § 5º Aprovada pelo Senado Federal Medida Provisória, em decorrência de preferência sobre projeto de lei de conversão aprovado pela Câmara dos Deputados, o processo retornará à esta Casa, que deliberará, exclusivamente, sobre a Medida Provisória ou o projeto de lei de conversão oferecido a esta pelo Senado Federal. § 6º Aprovado pelo Senado Federal, com emendas, projeto de lei de conversão oferecido pela Câmara dos Deputados, o processo retornará à Câmara dos Deputados, que deliberará sobre as emendas, vedada, neste caso, a apresentação, pelo Senado Federal, de projeto de lei de conversão. § 7º Aplicam-se, no que couber, os demais procedimentos de votação previstos nos Regimentos Internos de cada Casa.
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Art. 8º O Plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional decidirá, em apreciação preliminar, o atendimento ou não dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência de Medida Provisória ou de sua inadequação financeira ou orçamentária, antes do exame de mérito, sem a necessidade de interposição de recurso, para, ato contínuo, se for o caso, deliberar sobre o mérito. Parágrafo único. Se o Plenário da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal decidir no sentido do não atendimento dos pressupostos constitucionais ou da inadequação financeira ou orçamentária da Medida Provisória, esta será arquivada. Art. 9º Se a Medida Provisória não for apreciada em até 45 (quarenta e cinco) dias contados de sua publicação no Diário Oficial da União, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas do Plenário da Casa em que estiver tramitando. § 1º A prorrogação do prazo de vigência de Medida Provisória será comunicada em Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional publicado no Diário Oficial da União. § 2º A prorrogação do prazo de vigência de Medida Provisória não restaura os prazos da Casa do Congresso Nacional que estiver em atraso, prevalecendo a seqüência e os prazos estabelecidos nos arts. 5, 6º e 7. Art 10º Se a Medida Provisória não tiver sua votação encerrada nas 2 (duas) Casas do Congresso Nacional, no prazo de 60 (sessenta) dias de sua publicação no Diário Oficial da União, estará automaticamente prorrogada uma única vez a sua vigência por igual período. § 1º A prorrogação do prazo de vigência de Medida Provisória será comunicada em Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional publicado no Diário Oficial da União. § 2º A prorrogação do prazo de vigência de Medida Provisória não restaura os prazos da Casa do Congresso Nacional que estiver em atraso, prevalecendo a seqüência e os prazos estabelecidos nos arts. 5º, 6º e 7º. Art. 11. Finalizado o prazo de vigência da Medida Provisória, inclusive o seu prazo de prorrogação, sem a conclusão da votação pelas 2 (duas) Casas do Congresso Nacional, ou aprovado projeto de lei de conversão com redação diferente da proposta pela Comissão Mista em seu parecer, ou ainda se a Medida Provisória for rejeitada, a Comissão Mista reunir-se-á para elaborar projeto de decreto legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes da vigência de Medida Provisória. § 2º Não editado o decreto legislativo até 60 (sessenta) dias após a rejeição ou a perda de eficácia de Medida Provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. Art. 12. Aprovada Medida Provisória, sem alteração de mérito, será o seu texto promulgado pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional para publicação, como Lei, no Diário Oficial da União Art. 13. Aprovado projeto de lei de conversão será ele enviado, pela Casa onde houver sido concluída a votação, à sanção do Presidente da República. Art. 14. Rejeitada Medida Provisória por qualquer das Casas, o Presidente da Casa que assim se pronunciar comunicará o fato imediatamente ao Presidente da República, fazendo publicar no Diário Oficial da União ato declaratório de rejeição de Medida Provisória. Parágrafo único. Quando expirar o prazo integral de vigência de Medida Provisória, incluída a prorrogação de que tratam os §§ 3º e 7º do art. 62 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001, o Presidente da Mesa do Congresso Nacional comunicará o fato ao Presidente da República, fazendo publicar no Diário Oficial da União ato declaratório de encerramento do prazo de vigência de Medida Provisória. Art. 15. A alternância prevista no § 1º do art. 3º terá início, na primeira Comissão a ser constituída, após a publicação desta Resolução, com a Presidência de Senador e Relatoria de Deputado. Art. 16. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal adaptarão os seus Regimentos Internos com vistas à apreciação de Medidas Provisórias pelos respectivos Plenários de acordo com as disposições e os prazos previstos nesta Resolução. Art. 17. Norma específica disporá sobre o funcionamento das Comissões Mistas de que tratam os arts. 2º a 5º desta Resolução. Art. 18. Os prazos previstos nesta Resolução serão suspensos durante o recesso do Congresso Nacional, sem prejuízo da plena eficácia de Medida Provisória. Parágrafo único. Se for editada Medida Provisória durante o período de recesso do Congresso Nacional, a contagem dos prazos ficará suspensa, iniciando-se no primeiro dia da sessão legislativa ordinária ou extraordinária que se seguir à publicação de Medida Provisória.
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Art. 19. O órgão de consultoria e assessoramento orçamentário da Casa a que pertencer o Relator de Medida Provisória encaminhará aos Relatores e à Comissão, no prazo de 5 (cinco) dias de sua publicação, nota técnica com subsídios acerca da adequação financeira e orçamentária de Medida Provisória. Art. 20. Às Medidas Provisórias em vigor na data da publicação da Emenda Constitucional nº 32, de 2001, aplicar-se-ão os procedimentos previstos na Resolução nº 1, de 1989-CN. § 1º São mantidas em pleno funcionamento as Comissões Mistas já constituídas, preservados os seus respectivos Presidentes, Vice-Presidentes e Relatores, e designados Relatores Revisores, resguardada aos Líderes a prerrogativa prevista no art. 5º do Regimento Comum. § 2º São convalidadas todas as emendas apresentadas às edições anteriores de Medida Provisória. § 3º São convalidados os pareceres já aprovados por Comissão Mista. Art. 21. Ao disposto nesta Resolução não se aplica o art. 142 do Regimento Comum. Congresso Nacional, em 8 de maio de 2002 SENADOR RAMEZ TEBET Presidente do Senado Federal (*)Republicado por ter sido publicado indevidamente com titulo de abertura - ATOS DO SENADO FEDERAL . ________________________________________ Serviço de Jurisprudência e Divulgação Última atualização em 02/09/2002