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O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA:
IMPLEMENTAÇÃO E REFORMULAÇÕES
Autor: Karine Votikoske Roncete
Universidade Federal de Ouro Preto – [email protected]
Resumo: Este artigo tem como objetivo discutir o processo de implementação e, principalmente, o de reformulação do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) a partir da perspectiva das Leis de Diretrizes e Bases. Procuramos expor a importância da criação de políticas públicas voltadas para a educação, e do uso dos dados gerados pelas avaliações de sistemas (nesse caso, o Saeb mais especificamente) como ferramenta norteadora para a (re)formulação dessas políticas educacionais seja em relação ao currículo; à gestão escolar, seja sobre o financiamento dos sistemas de ensino. Apontamos, também, algumas críticas voltadas às avaliações de sistemas e suas possíveis falhas. Palavras chaves: SAEB, políticas educacionais, avaliação de sistemas.
Introdução
As discussões sobre políticas educacionais têm adquirido grande visibilidade,
tornando-se assunto de destaque na literatura brasileira e internacional (GADOTTI,
2000; GENTILLI, 2009; OLIVIA, 2010; RAVITCH, 2011). Desde o Relatório
Coleman (Coleman, 1966), encomendado pelo governo dos Estados Unidos e que
tornou-se, provavelmente, um dos estudos de levantamento que mais influenciou o
campo educacional, muitos outros países começaram a realizar estudos parecidos como
forma de entender o sistema educacional como um todo, seja em relação ao currículo; à
gestão escolar, seja sobre o financiamento dos sistemas de ensino (SANTOS, 2002).
Os resultados do Relatório Coleman (1966) trouxeram à tona a discussão a
respeito da apreciação das ações de educação compensatória, e explicitaram que
deveriam haver remanejamentos que buscassem garantir um certo “equilíbrio
multirracional e multicultural” dentro do espaço escolar. Assim, o Relatório Coleman
(1966), incita outros países o interesse de, também, entenderem a realidade de seus
sistemas escolares. (BONAMINO, FRANCO; 1999).
Estudo parecido foi encomendado pelo governo inglês. O Relatório Plowden
Central (ADVISORY COUNCIL..., 1967), publicado no ano seguinte ao Relatório
Coleman (COLEMAN, 1966), destinava-se a averiguar a qualidade da educação das
escolas primárias inglesas. Os resultados obtidos, através de testes padronizados em
leitura e matemática, do Relatório Plowden (CENTRAL ADVISORY COUNCIL...,
1967) mostravam que, dentre as variáveis consideradas no estudo, a atitude dos pais era
a que mais se correlacionava positivamente com o sucesso do estudante. Dessa maneira,
os pais que eram mais participativos na vida escolar dos filhos e, consequentemente, em
seu rendimento escolar, contribuíam para a excelência do resultado discente. O estudo
revelou que o ambiente familiar e o escolar, também, possuíam de maneira significante
efeitos no desempenho do corpo discente (BROOKE, SOARES; 2008).
Outras pesquisas, também, foram realizadas como, por exemplo na França
(FORQUIN, 1995). O resultado, em linhas gerais, foi parecido com os outros dois
estudos abordados anteriormente. Dessa forma, é possível afirmar que há uma
similaridade nessas propostas: “a de investigar a qualidade da educação nos países e
através dos resultados pensar em políticas públicas que trouxessem melhorias”
(SANTOS, 2002).
No Brasil, somente a partir do final da década de 1970 que a avaliação
educacional ganhou mais espaço nas discussões acadêmicas e políticas do país, e
começou a ser vista como medida de mensurar a qualidade das escolas. A partir desse
período, então, surgiram muitos trabalhos que buscavam analisar a situação da educação
nas escolas brasileiras (LACERDA, 1979; GATTI, 1994; VEIGA, 1998). Avaliações
em larga escala começaram a ser desenvolvidas e aplicadas em articulação com a
melhoria das políticas educacionais. O Sistema de Avaliação da Educação Básica
(SAEB), realizado pela primeira vez no país em 1990, foi criado como uma política de
avaliação da educação, fazendo com que as gestões educacionais procurassem melhorar
cada vez mais seu trabalho (INEP, 2014). Após o SAEB, outras avaliações de sistemas
educacionais passaram a ser utilizadas pelos municípios, estados e pelo governo federal
como forma de divulgar para a sociedade (pais, professores, alunos, gestores e cidadãos)
o desempenho dos estudantes brasileiros, seja do ensino básico, seja do ensino superior
(PENIN; MARTINEZ, 2009). Dentre essas avaliações, podemos destacar o Exame
Nacional do Ensino Médio (ENEM) e o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes
(ENADE) em nível federal, e o Sistema Mineiro de Avaliação da Educação Pública
(SIMAVE) em nível estadual.
Assim, pretendemos analisar no presente artigo o SAEB como a primeira
avaliação em larga escala do país. Bonamino e Franco (1999) já estudaram o tema ao
analisarem os quatro primeiros ciclos da avaliação (1990, 1993, 1995 e 1997).
Pretendemos, então, a partir dessa primeira análise feita por esses autores, avançar na
discussão sobre essa avaliação de sistema, principalmente no que tange sua
reformulação em 2005, onde passa a contar com duas avaliações diferentes. Almejamos,
também, apontar porque esse tipo de avaliação desde seus primórdios são alvos das
críticas dos estudiosos e a importância do SAEB enquanto política educacional.
Para tanto, torna-se necessário uma breve explicação das Leis de Diretrizes e
Bases da Educação (LDB, 1996), que definem e regularizam o sistema brasileiro de
ensino em 92 artigos. Nos ateremos, aqui, nos artigos e incisos que versam e asseguram
a importância das avaliações de larga escala para ajudar o governo no controle da
educação e consequentemente, na distribuição de verba para melhoria dos espaços
escolares, qualificação dos professores, dentre outros.
Lei de Diretrizes e Bases (LDB)Art. 2º A educação, dever da família e do Estado, inspirada nos
princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por
finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o
exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho
O artigo 2º da Lei Nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, também conhecida
como lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), citado acima, mostra de forma
enfática como a educação é importante para o desenvolvimento dos estudantes. Porém,
para que esses estudantes obtenham um preparo efetivo para o “exercício de sua
cidadania” e se “qualifiquem para o trabalho”, é necessária uma educação de qualidade.
A LDB surge, então, como fonte norteadora do que se espera dos estudantes em cada
etapa dos estudos, assim como o papel das instituições escolares e do corpo docente.
Cabe a União verificar a qualidade da educação que está sendo ofertada
(principalmente nas escolas públicas) e propor melhorias, seja através de políticas
públicas criadas, seja através do investimento financeiro. As avaliações de sistemas,
dessa forma, mostram-se como instrumentos fundamentais para que essa meta seja
alcançada. A nível federal, o SAEB mostra-se como importante aliado, uma vez que
apresenta como um dos seus principais objetivos “ser um sistema de aferição da
qualidade do ensino ministrado nas escolas brasileiras” (BAUER, SILVA, 2005). Na
literatura encontramos várias críticas às avaliações de sistemas, acreditamos que muito
pode ser aprimorado nessas avaliações, mas elas, ainda, se apresentam como a forma
mais eficaz de “coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação” tal qual se
propõe em seu art. 9º inciso V (BRASIL, 1996).
Em 1996, ano de implementação da LDB, o SAEB já estava vigente e já haviam
sido aplicados 3 ciclos de testes (1990, 1993 e 1995). As Leis de Diretrizes e Bases
ratificaram a importância desse tipo de avaliação para a garantir o padrão da qualidade.
Assim, definiram que caberia a União como um dos “princípios e fins da educação
nacional” (Art. 3º inciso IX, BRASIL, 1996):VI - assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino; (TÍTULO IV Da Organização da Educação Nacional)(...)IV - integrar todos os estabelecimentos de ensino fundamental do seu território ao sistema nacional de avaliação do rendimento escolar. (TÍTULO IX Das Disposições Transitórias) (Brasil, 1996).
Segundo Ala-Harja e Helgason (2000)), as avaliações de larga escala têm o
poder de contribuírem para o aumento da responsabilidade das políticas públicas,
aspecto de vem desempenhando papel fundamental junto aos países-membros do
Comitê de Assistência ao Desenvolvimento da OCDE. A avaliação torna-se, dessa
forma, um mecanismo evidente para os cidadãos acompanharem onde está sendo
investido o dinheiro público, além de poderem fortalecer a legitimidade dos programas
que se encontram em andamento e garantir a sustentabilidade dos resultados. As
apreciações no que tange às políticas públicas voltadas para a educação no Brasil,
mostram, de forma geral, a coerência interna dessas políticas, sua organicidade no
empenho da busca pela qualidade da educação, evidenciando o caráter centralizador
dessas políticas, realizadas por meio da instituição de parâmetros e diretrizes
curriculares e do sistema nacional de avaliação.
Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB)
O Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) teve sua primeira
aplicação em 1990 e é composto por três avaliações de sistemas1, são elas: a Avaliação
Nacional da Educação Básica (Aneb); a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar
(Anresc ou "Prova Brasil"); e a Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA)2. Apesar
dessas avaliações derem um público específico (a Aneb é destinada a alunos
matriculados na 4ª série/5ºano e 8ªsérie/9ºano do Ensino Fundamental e no 3º ano do
Ensino Médio de escolas públicas e particulares; a Prova Brasil é destinada a alunos da
4ª série/5ºano e 8ªsérie/9ºano do Ensino Fundamental das escolas públicas; e a ANA
envolve os alunos do 3º ano do Ensino Fundamental das escolas públicas), elas
comungam de um mesmo objetivo que é avaliar a qualidade do ensino (INEP, 2014).
Segundo o site do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Anísio Teixeira – INEP, o objetivo geral do SAEB é “realizar um diagnóstico do
sistema educacional brasileiro e de alguns fatores que possam interferir no desempenho
do estudante, fornecendo um indicativo sobre a qualidade do ensino que é ofertado”
(INEP, 2014). A partir dos resultados obtidos com as avaliações seria possível formular,
reformular e monitorar as “políticas na área educacional nas esferas municipal, estadual
e federal, contribuindo para a melhoria da qualidade, equidade e eficiência do ensino”
(INEP, 2014).
Em sua primeira aplicação a amostra contou com a participação de escolas que
ofereciam as 1ª, 3ª, 5ª e 7ª séries do Ensino Fundamental, somente de escolas públicas
urbanas. Os discentes responderam testes de Língua Portuguesa, Matemática e Ciências.
As duas últimas séries avaliadas (5ª e 7ª), também, fizeram provas de redação. A partir
da avaliação de 1995 passaram a ser avaliados somente a 4ª e a 8ª série do Ensino
1 Que foram implementadas a partir de 2005, discutiremos mais sobre isso adiante.2 A ANA foi implementada em 2013 pela portaria Portaria nº 482, de 7 de junho de 2013
Fundamental (anos finais dos ciclos de alfabetização), e o 3º ano do Ensino Médio.
Nesse ano, também, para a análise e validação dos dados começou a ser utilizada uma
nova metodologia a Teoria de Resposta ao Item (TRI)3.
Em 1995 os alunos não responderam as avaliações de Ciências. Já nas edições
de 1997 e 1999 essa disciplina voltou a ser avaliada nas 4ª e 8ª séries do Ensino
Fundamental, os alunos do 3º ano responderam, também, testes de História e Geografia
(além dos de Língua Portuguesa, Matemática e Ciências). A partir de 2001, os testes
aplicados foram apenas de Língua Portuguesa e Matemática (INEP, 2014).
Estudar o SAEB enquanto política pública no país é de suma importância, pois,
além de se caracterizar como um dos primeiros esforços de acompanhar a qualidade da
educação em nível nacional é, também, um dos principais modelos de avaliação de
sistemas da América Latina (WITTMANN, 2008).
Reestruturação do SAEB – 2005
No ano de 2005 o SAEB passou por uma reestruturação, de acordo com a
Portaria nº 931, de 21 de março de 2005, assinada pelo então ministro Tarso Genro, que
instaurava a Aneb e a Anresc e explicitava suas diretrizes básicas: § 1o A ANEB manterá os objetivos, características e procedimentos da avaliação da educação básica efetuada até agora pelo SAEB realizado por meio de amostras da população, quais sejam: a) a ANEB tem como objetivo principal avaliar a qualidade, eqüidade e a eficiência da educação brasileira;b) caracteriza-se por ser uma avaliação por amostragem, de larga escala, externa aos sistemas de ensino público e particular, de periodicidade bianual; (...)d) as informações produzidas pela ANEB fornecerão subsídios para a formulação de políticas públicas educacionais, com vistas à melhoria da qualidade da educação, e buscarão comparabilidade entre anos e entre séries escolares, permitindo, assim, a construção de séries históricas; (...)§ 2o A Avaliação Nacional do Rendimento no Ensino Escolar - ANRESC tem os seguintes objetivos gerais:a) avaliar a qualidade do ensino ministrado nas escolas, de forma que cada unidade escolar receba o resultado global;
3 Ver mais em FLETCHER, P. R. A Teoria da Resposta ao Item: medidas invariantes do desempenho escolar. Ensaio: aval. pol. públ. educ., vol.01, n.02, pp. 21-27, 1994.
b) contribuir para o desenvolvimento, em todos os níveis educativos, de uma cultura avaliativa que estimule a melhoria dos padrões de qualidade e eqüidade da educação brasileira e adequados controles sociais de seus resultados; (...)d) oportunizar informações sistemáticas sobre as unidades escolares. Tais informações serão úteis para a escolha dos gestores da rede a qual pertençam (BRASIL, 2005).
As avaliações que compõem o SAEB são planejadas e distribuídas pelo INEP, através
da Diretoria de Avaliação da Educação Básica – DAEB. A Aneb manteve o caráter
amostral e a Anresc apresenta-se como uma mostra censitária.
A idealização das avaliações de sistemas é um passo importante para entender o
cenário educacional do país, bem como suas dificuldades e carências. Assim, é possível,
tal qual a proposta do SAEB, pensar políticas governamentais que incidam sobre os
aspectos mais críticos da educação. As duas avaliações têm caráter e propósitos
diferentes. A Aneb é uma avaliação amostral que não é destinada a avaliar a qualidade,
a equidade e a eficiência da educação brasileira. A Anresc é uma avaliação censitária, e
foca na instituição escolar, permitindo assim, averiguar a qualidade da educação na
instituição e do nível educacional do município (WITTMANN, 2008).
Avaliação Nacional da Alfabetização na Idade Certa (ANA) – 2013
Tal qual o nome sugere, a Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA) tem
como objetivo principal diagnosticar o processo de alfabetização, através da aplicação
de teste a alunos do 3º ano do Ensino Fundamental das instituições públicas de ensino;
possui questões dissertativas, além da prova objetiva e conta, também, com
questionários voltados aos professores e gestores das escolas. A ANA passou a vigorar
como umas das avaliações que compõe o SAEB em 2013, instituída a partir da Portaria
nº 867, de 4 de julho de 2012, assinada pelo então ministro Aloizio Mercadante Oliva:Art. 1o Fica instituído o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa, pelo qual o Ministério da Educação (MEC) e as secretarias estaduais, distrital e municipais de educação reafirmam e ampliam o compromisso previsto no Decreto no 6.094, de 24 de abril de 2007, de alfabetizar as crianças até, no máximo, os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental, aferindo os resultados por exame periódico específico, que passa a abranger:I - a alfabetização em língua portuguesa e em matemática;
II - a realização de avaliações anuais universais, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP, para os concluintes do 3º ano do ensino fundamental;III - o apoio gerencial dos estados, aos municípios que tenham aderido às ações do Pacto, para sua efetiva implementação.(...)Art. 5o As ações do Pacto tem por objetivos:II - reduzir a distorção idade-série na Educação Básica; (...)V - construir propostas para a definição dos direitos de aprendizagem e desenvolvimento das crianças nos três primeiros anos do ensino fundamental.Art. 9o O eixo avaliação caracteriza-se por:I - avaliação do nível de alfabetização, mediante a aplicação anual da Provinha Brasil aos estudantes das escolas participantes, pelas próprias redes de ensino, no início e no final do 2º ano do ensino fundamental; (...)IV - avaliação externa universal do nível de alfabetização ao final do 3º ano do ensino fundamental, aplicada pelo INEP. (grifo nosso) (BRASIL, 2012).
A ANA, dá apoio técnico e financeiro às instituições para que essas
desenvolvam projetos que possibilitem que os estudantes atinjam a meta de estarem
alfabetizados até os 8 anos de idade. Essa ação é corroborada com a lei nº 12.801, de 24
de abril de 20134, sancionada pela presidenta da República Dilma Rousseff. O apoio
financeiro é repassado aos entes federados através do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE). A lei, também, discursa sobre o ato do
Ministro de Estado da Educação, que deverá dispor sobre as atividades a serem
implementadas para alcançar o objetivo dessa Lei; e a introdução, no currículo das
instituições de ensino superior, de disciplinas específicas de alfabetização. Essas metas
deverão ser cumpridas até do dia 31 de dezembro de 2022 (BRASIL,2013).
A Avaliação Nacional da Alfabetização na Idade Certa (ANA) financia projetos
que ajuda na formação dos professores. Mas, mesmo assim resultados efetivos podem
não ser reparados. Apesar de apontarem os problemas existentes nas redes de ensino, os
resultados não são utilizados de imediato, assim, ocorrem, dificuldades de implementar
reformas que produzam efeitos concretos no sistema escolar (SOUZA et al, 2005).
Considerações4 A referida lei altera as altera as Leis nos 5.537, de 21 de novembro de 1968, 8.405, de 9 de janeiro de 1992, e 10.260, de 12 de julho de 2001.
Desde sua implementação, o SAEB passa, constantemente, por reformulações
em busca de aperfeiçoar-se cada vez mais. Atualmente, toda a educação básica integra
essa cultura de avaliação criada no Brasil, padronizada, organizada e centralizada pelo
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) órgão
ligado ao Ministério da Educação e Cultura (MEC). O SAEB mostra-se como uma
ferramenta da gestão escolar, visto que, apresenta como objetivo, “realizar um
diagnóstico do sistema educacional brasileiro e de alguns fatores que possam interferir
no desempenho do estudante, fornecendo um indicativo sobre a qualidade do ensino que
é ofertado”. (INEP, 2014).
Há, porém, algumas críticas que são feitas ao modelo da prova. Como exemplo,
podemos citar o conteúdo de Português e Matemática abordado nas diretrizes do SAEB.
Os conteúdos exigidos pelas matrizes de referência nas provas dessas disciplinas são
considerados mínimos, ou seja, é o mínimo que se espera que o aluno naquela
determinada série tenha aprendido. As críticas surgem, de um lado, pois o conteúdo
mínimo é considerado pouco, assim, mesmo as escolas que vão bem nas avaliações
podem não fornecer uma educação de qualidade, uma vez que seus alunos sabem “o
mínimo” esperado. Outro fator de críticas é a falta de um currículo nacional – os
Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN) e a LDB definem os conteúdos de forma
ampla. Assim, as regionalidades/diferenças locais não são consideradas, além de causar
enrijecimento do conteúdo (SOUZA, 2003). Vianna (2003) aborda esse fato ao afirmar
que “um instrumento de medida (...) pode ser válido para um curso, mas não para outro.
Pode ser válido para um currículo mas, não para outro; para um professor, mas não para
outro, inclusive, pode ser válido para uma escola, mas não o ser para outra instituição”.
Essas críticas tornam-se fundamentais para que o SAEB (e todas as avaliações
externas) possa(m) continuar reformulando-se e achando, cada vez mais, aplicabilidade
para seus resultados. Assim, com o avanço das discussões, as avaliações de sistemas
poderão tornar-se mais sofisticadas e efetivas para construção de um sistema de ensino
mais democrático.
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