Estatuto da Cidade: sua interface no meio ambiente

MARCOS ABRFU TORRFS

Mostrando em Engenharia Ambienta!Urh;inü pela UFBA Advogado.

cidade, por menor que j>e/a, divide-se de IMO emduas: uma (foi pobíei, ü outitt dus ticos"

(PLAIÃO, 400A.Q.

RI-SUMU: Este artigo (cm por objetivo propor-cionar, a Iodos que se interessam pelos Di-reitos Urbanístico e Ambiental, Lima reflexãosobre a relação existente entre o htalutn ddCidade (Lei 10.257/2001) c o meio ambiente.Para tanto, analisa comi) os seu*; diversos ins-trumentos le^is si! (_oncctam com a questãoambiental, possibililando uma nova visão doEslalulo. Aborda, também, a siistenlabilidadeurbana, buscando-se uma compreensão di-versificada do conceito de i.idade suslcnlável,Traz, no final, uni texto complementar, comuma análise embrionária da relação das con-dições socioeconômicas de uma soriedarírcom o meio ambiente

ABSTIACT; This arlk.lc aims Io provide a re-fleetion abo u l lhe existeni relations betweenThe Slatute oí the City (Brazilian Federai Law10.257/2001) and the environment, foi thosi-

who are interested m Urbanistii and Environ-menlal l aws. For this purposc il anaíyses howits s<;vCTal legal instrumcnls connect them-selves (othecnvironmental subjectto enableariuw vision of The City Statute. It also broachesthe urban suslainability, searthing a diversitiedcomprehension of the conccpr of sustainablccity, It arids, in tht; end, a com p l ementa ry lextwilh an embryonic anaiysís oí the reiation oithe social and economic conditions of a soci-ety with the environment.

PALAVIUS-CHAVE; Fslalulo ria Cidade - Meio am-biente urbano - Direito Urbanístico - DireitoAmbiental - Planejamento urbano - Cidadesustentável.

KEYWORDS: The Statute of lhe City - Urban en-vironment - Urbanislíc Law - EnvironmentalLi w - Urban planning- Sustainable city

SUMÁRIO: 1. Prelúdio -2. Instrumentos do Estatuto da Cidadee suas conexões com d questão ambiental: 2.1 Parcelamen-to, edificação ou utilização compulsórios; 2.2 Instrumen-tos tributários e financeiros; 2,3 Limitações administrativas;2.4 Tombamento; 2,5 instituição de Unidades de Conser-vação; 2.6 Preempção; 2.7 Solo criado (outorga onerosa);2.8 Operações urbanas consorciadas; 2.9 Zo n carne n toambiental; 2.l O Transferência do direito de construir; 2.11Estudo de impacto de vizinhança: EIV; 2.12 Plano diretor j-3. Conclusão - 4. Referências bibliográficas. l

Estatuto da Cidade: su,i interface no meio arnbienle 197

1 . PRFI úniO

Antes de adentrar o lema principal desse artigo, é preciso esclarecer queo Estatuto da Cidade (aprovado pela Lei 10.237/2001) não t ia la diretamentede normas de cunho ambiental, nem mesmo do ambiente construído, lambemchamado de artificial. Como bem lembra Milaré (2005, p 631), a Lei nãoapresenta formal me tu e «tu te i tos, nem requisitos claros, e muito menos impõeobrigações específicas para a proteção ambiental - ao contrário do que fez coma propriedade e o uso do solo urbano.

Não obstante, a ausfineia de tratamento imediato na proteção do rneioambiente, a Lei traz diretrizes e instrumentos, cuja aplicação reflete direta-mente na tutela ecológica, de tal sorte que os próprios aplieadores do DireitoAmbiental admitem a preocupação do tistatuto da Cidade com esta disciplinajurídica, mesmo que de forma insatisfatória e assistemática, impondo-se a suaconjugação com as leis ambientais propriameme ditas (Mata, 2004, p. 103). Nãose pode negar, entretanto, os avanços em relação à proteção do meio ambienteurbano.

A real interface da Lei 10.257/2001 na seara ambientai se da através doplanejamento e controle do uso e ocupação do solo urbano.1 Elogiado pelosmovimentos que pregam a reforma urbana, com base ern idéias de cunho socia-lista, o Estatuto da Cidade é um produto fiel da Constituição Cidadã vigente. Arelativizaçào do direito de propriedade está presente ao longo do seu texto deforma há muito não vista no Direito brasileiro.

Na verdade, a preocupação central do Estatuto da Cidade são as questõesurbanísticas, cujo objetivo, além de regulamentar os arts. 182 e 183 da CF/88(que traiam da Política Urbana), é reforçar instrumentos do Direito Urbanísticoque já vinham sendo aplicados em diversos municípios brasileiros; alguns deforma contraria aos preceitos esculpidos na atual Constituição Federal, ouirot.não,1 Nesse sentido, andou hern o legislador, pois desde a promulgação da Cartade Embu/SP, de 11.12.1976, institutos jurídicos, lais como o direito de construir,vinham sendo utilizados com base em legislações municipais, sem guarida noâmbito federal, o que provocava dúvidas na douirina e nos tribunais acerca dasua natureza jurídica. Questionava-se se o direito de construir separava-se dodireito de propriedade; caso positivo, os municípios poderiam discipliná-lo emsuas legislações ordinárias; caso negativo, somente a União tinha competênciapara instiluí-lo, ex vi do art. 22, I, da CF/88. Assim, o Estatuto da Cidade pôsfim à discussão, ao abordar diversos institutos, dentre os quais, o próprio direitode construir.

1. Mukai (2002, p. 18-19) conceitua o Direito Urbanístico (ramo jurídico regentedo fistatulo da Cidade) como o conjunto de normas que praeuram realizaraqudo que não se realiza pelo livre jogo das forças sociais, destinadas a comporo equilíbrio dos interesses gerais da comunidade (dentre os quais o meioambiente sadio), com lespeito ao direito de propriedade.

2. Quanto a (injeonstitucionalidade de alguns dos institutos prevíslos no Estatutoda Cidade, ver CUSTÓDIO (2004).

DOUIKINA NAUONAI

198 MAKCo1. Anuiu TORRIS

Como iltio anteriormente, o Fstatulo da Cidade foca de tbnna direta naquestão urbanística, refletindo, entretanto, no meio do ambiente construído enatural , ale pelas características transversais que lhes são inerentes. Ou seja1

não obstante o olhar principal nos problemas urbanos, compreende implicita-mente as exigências ambientais presentes na Constituição federal f na PolíticaNacional do Meio Ambiente - Lei 6 938/81 (Milaré, 2005, p. 631}.

Ií ê exatamente esse efeito implícito que se encontra no parágrafo único doseu art. l.".5 Com a palavra, o multi citado doutrinador

"Como se vê, o alvo principal é a regulação da propriedade urbana, porémem prol de objetivos sociais, t...) Esla lassidão conceituai em relação ao meioambiente não é rara nos textos legais, que costumam compartimentar a reali-dade ambiental separada da realidade social. Diga-se, de paisagem, que estaprática bastante questionável não é peculiar aos textos legais, mas é bastantedifundida por causa de deficiências conceituais e da visão reducionista que setem da Questão Ambiental, fiis uma razão a mais para que o Direito Ambiental,em sua doutrina e em sua pratica, considere o meio ambiente de modo holísiicoe sistêmico, tanto na ciência jurídica quanto no aporte de outras ciências, umavez que o ambiente não pode separar-se do dia-a-dia da sociedade e de cadacidadão (Milaré. 2005, p. 632)."

Baseado nesta linha, Wolff (2004, p. 1357) nos ajuda a entender comoenxergar o meio ambiente de modo hulísiico e sistêmico: o significado daexpressão ''meio ambiente' ' ultrapassa o comum, antes compreendido comoo habitai natural do ser humano (flora, fauna, soío e água); hoje também seentende por meio ambiente o WIOÍÍHÍ \i\endi do homem, abrangendo aspectosculturais, históricos, antropológicos.

Com o advento da Lei 10.257/2001, os municípios brasileiros passam acontar com um instrumento jurídico de extrema importância na busca de umacidade sustentável Isto porque esta Lei veio preencher uma lacuna no planeja-mento urbano, que durou décadas, com elementos de Direi to Urbanístico. Comtais elementos em mãos, o Poder Público dispõe agora de um marco regulatòriona garantia do direi to a cidades sustentáveis,4 entendido como o direito ã terraurbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao trans-porte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futurasgerações.'1

Ultramari (1998, n.p.) supõe que, na verdade, deve-se trabalhar com oconceito "desenvolvimento sustentável em cidades'', e não com "cidades susten-

3. Art. 1." ( . .) .Parágrafo único Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade,estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulara o uso dapropriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar doscidadãos, bem como do equilíbrio ambientai

4. Para Acselrad (2005, p. 14), cidade sustentável seria aquela capaz de negociaratravés da parceria público-privado os conflitos de propriedade entre cresci-mento econômico e equidade, de recursos entre crescimento e meio ambiente ede desenvolvimento entre preservação e equidade

5. inciso l do art. 2." da l ei 10.257/2001 (Fstatuto da Cidade)

Revista de Direito Ambientei

F.sleitutu d.i (_ idtide: siid interface no meio ambiente 199

laveis''. Isto porque uma cidade jamais sobreviverá sem um entorno que lheforneça matéria-prima e produtos de consumo improdutivos no meio ambienteurbano. O meio ambiente não pode restringir-se com fronteiras administrativas,daí que o autor sugere, como alternativa, adotar o conceito de bio-região, quepode ser definido pelo.

"conjunto do espaço construído e algo mais, entendendo a cidade comoum ecossistema que não termina em seus limites político-administrativos ounos extremos de sua mancha construída. (...) O conceito de bio-região, aoflexibilizar a abrangência daquilo que e considerado urbano, aumenta, pois, aspossibilidades de uma cidade poder vir a ser caracterizada tomo espaço auto-sustentável" flbid., n.p.).

H é com base nesta idéia que se deve interpretar o § 2." do art. 40 do Esta-tuto da Cidade, ao rezar que "O Plano Diretor deverá englobar o território doMunicípio como um todo", ou seja, deverá abianger, além da zona urbana, arural. Aliás, esse é exatamente o norte da diretriz presente no art. 2.°, VII, doEstatuto da Cidade: integração e complementaridade entre as atividades urbanase rurais, tendo ern vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e doterritório sob sua área de influência.

A demora na produção de um texto como o Estatuto da Cidade deu-se emvir tude da dificuldade de se entender como o ambiente natural influencia oambiente construído e vice-versa. Essa relação de integração entre um e outrosempre gerou conflitos entre arquitetos e urbanistas de um lado. e ecologistas dooutro. Enquanto os ecologistas, culpando as cidades pelos males do Século XX,propunham um retorno à natureza, os urbanistas as defendiam, afirmando nãoserem elas a fonte principal de poluição

Sirkis discorre de íorma muito lúcida sobre o desenvolvimento do urba-nismo e a resistência dos ecotogistas:

"Por muito tempo as relações entre o ambiente natural e o construídoforam vistas sobre o prisma do conflito. A idéia da separação, do confronto,da subjugação do ambiente natural frente a vontade criadora e construtora foiuma constante. (...) Mesmo as correntes de arquitetos que aparentemente valo-rizavam os espaços verdes não conseguiam perceber que a cidade de concreto,asfalto e vidro na verdade não constituía um ente separado da natureza, masnatureza transformada, um novo ecossistema integrado, modificado, diferentedo ambiente natural mas não iora deie, não imune aos seus ciclos, dinâmicas ereações" (2005, p. 215}

Não se nega que a qualidade ambiental tem significados diferentes nos meios:o ambiente natural é resultado da soma de certas características de heterogenei-dade, estabilidade e rcsiléticia (propriedade que alguns corpos apresentam deretornar à íorma original), além da capacidade de reduzir as tendências eiitrõ-pteas implíci tas nas trocas de energia e nas transformações do ecossistema (Alva,1994. n.p.).

No ambiente construído, por sua vez, esta condição também pode serencontrada, mas de forma diferente. No habita! dos homens, Alva (1998, n.p.)explica que há "uma vocação do meio ambiente urbano de modificar comporta-mentos sociais e estilos de vida da população. (...) Para mudar a cidade tem de

DOUTRINA NACIONAI

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se mudar a vida, e para mudar a vida, a cidade deve ser mudada". F. continua oautor, afirmando que a pane mais importante dos conflitos ambientais urbanossão oriundos da esfera soei o-econômica (ver Texto Complementar no Tina! doartigo), num discurso que Iraduz (note-se que o texto data de 1994) perfei-tamente com o desafio do Kstaiuto da Cidade no enlrentamento da questãoambientai.

As áreas urbanas constituem um aspecto do meio ambiente construído,entendido como o espaço urbano edificado, consubstanciado no conjunto deedificações e dos equipamentos públicos, o que, por si só, justifica tanto o estudodo aspecto ambiental no universo do Direito Urbanístico, como o estudo dosinstrumentos urbanísticos nas obras de Direito Ambiental (Figueiredo, 2006, p.1) Sirkins (2005, p. 215-216) lembra que, por mais antropizadas que e.slejamas cidades, a natureza sempre estará presente. Toda vez que a mão do homemtender ao desequilíbrio, o ambiente natural reagirá de forma desagradável'secas, inundações, erosões, pragas. Corn efeito, não basta a constatação de quedevemos preservar espaços verdes nas cidades, mas assimilar que elas própriasconstituem um ecossistema.

Contudo, na relação ambiente natural X construído, as interdependênciasparecem cada vez mais se desequilibrar; ê fato que o primeiro sofre cada vez maiscom a expansão do segundo. O processo desenfreado de urbanização territorial,aliado à especulação imobiliária nos grandes centros urbanos, esta devastandoos entornos naturais das cidades, onde normalmente se encontram os último*resquícios ambientais. Isso ocorre por diversos motivos, desde a falta de umapolítica nacional de desenvolvimento urbano, à ausência do Poder Público naproteção de seus recursos ambientais. Para Binswanger (2002, p. 42), a atualpolítica de proteção ambiental não atende, às necessidades da sustentahil idade,pois sua atuação concentra mais esforços no fim de l inha das ações (EndofPipe),sem se. preocupar com a prevenção do dano, o que poderia ser alcançado atravésda redefinição e redistrihuição do sistema de impostos, da política monetária edos direitos de propriedades. K é exatamente aqui que o Estatuto da Cidade tempapel fundamentai.

Entretanto, não podemos afirmar que a recíproca seja verdadeira. Asgrandes metrópoles cada vez menos parecem depender dos seus entornosnaturais imediatos. O'Meara (2000, p 139) conta que apesar das cidadesterem sempre dependido do seu entorno rural imediato, esta relação pareceestar se definhando cada vez mais. As metrópoles ricas hoje têm a opção deexplorar e importar recursos mais distantes, preservando os cinturões-verdes£i sua volta. Londres, por exemplo, necessita de aproximadamente 58 vezes suasuperfície, apenas para suprir alimentos e fornecer madeira aos moradores; oque certamente não é fornecido pelo seu entorno direio. O Japão também é umcaso emblemático: é o país do primeiro mundo que possui a maior densidadepopulacional (386 pessoas/m2), mas com 74% de terra florestada (Diamond,2005, p. 357-358).

As áreas rurais em volta das grandes metrópoles nos países em desen-volvimento, além de estarem desaparecendo em virtude da expansão urbana,também estão sofrendo um processo de reclassificação. A lendència é que essa

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dicotomia entre áreas rurais habitadas e áreas urbanas venha a desaparecer,numa mistura onde tudo passará a sofrer influência, direta ou indireta, dourbano. (JMeara (2000, p. 140) diz que, dependendo de onde se tracem aslinhas divisórias entre as áreas urbanas e rurais de uma grande cidade, suapopulação pode variar de tamanho. A população urbana da Cidade do México,por exemplo, a depender de onde começa e onde te rmina essa divisão, podevariar de 2 a 18 milhões

O conceito de "zona rural", aliás, tende a desaparecer em virtude doprocesso de urbanização territorial. As cidades exercem um poder econômico ecultural tão fortes que tais zonas estão se tornando uma extensão do ambienteurbano, dividida sob dois aspectos funcionais: o agrícola^ e as áreas de interesseambiental.

No agrícola temos "a fazenda", produtora de insumos e bens ao mercadourbano; enquanto o ambiente natural se volta à proteção da qualidade de vidados citadinos. Esta é uma tendência irreversível nas metrópoles, e que nãotardara a chegar às médias e pequenas cidades.

2. INSTRUMENTOS no ESTATUTO DA CIDADE E SUAS CONEXÕES COM AQUESTÃO AMBIENTAL

Várias foram as fontes de inspiração do Estatuto da Cidade, desde o Capí-tulo da Política Urbana da Constituição Federa!, às lutas da sociedade civilpara inclusão de instrumentos de gestão democrática e reforma urbana no PI.5.788/90 (atuai l.ei 10.257/2001), de autoria do Senador Pompeu de Souza.Contudo, merecem destaque duas fontes produzidas no âmbito global: a Agenda21 e a Agenda Habitai I I .

Desenvolvida durante a Conferência das Nações Unidas para o MeioAmbiente e Desenvolvimento (Rio 92), a Agenda 21 introduziu

"um novo olhar sobre a cidade, associando a questão urbana à problemáticaambiental, resumindo aquela à melhoria da qualidade de vida nos países pobres,através do enfrentamento da pobreza e da degradação ambiental e de interven-ções públicas que possam melhorar as condições de vida nos assentamentospopulares" (Klug, 2005, p. 2).

Coloca, num primeiro plano das análises e propostas sobre desenvolvimentosustentável, aspectos não estritamente ambientais, mas diretamente relacionadoscom a própria organização econômica e social da socíedade.

Na Agenda Habitai II, por seu turno, fruto da Conferência das NaçõesUnidas sobre Assentamentos Humanos, realizada em Istambul/1996, os signatá-rios estabeleceram metas universais de dar abrigo adequado a todos e tornar osassentamentos humanos mais seguros, saudáveis e habitáveis, mais igualitários,sustentáveis e produtivos. Seu ponto-chave í tratar os problemas ambientaisurbanos segundo o enfoque da sustentabilidade, trazendo novos paradigmasao discurso sobre política ambientai urbana: descentralização e fortalecimenio

6. Sobre o processo de transíormacao de ''sona rural" para "zona agrícola",consultar Santos (1994)

DOUTRINA N ACIONAI

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do poder lotai, co-gestáo ou parcerias com entidades sodais, participação dasociedade, sustentabilidade f qualidade ambiental e combate ã pobreza e aodesemprego.

Já vimos que o Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem públicae interesse social, que regulam o uso da propriedade urbana em benefício dacoletividade, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equi l íbr ioambiental.

Tais normas foram pensadas para atender a função social das cidades, ouseja, a garantia do direito a cidades sustentáveis. Na luta por esta garantia, oadministrador municipal deverá buscar o equilíbrio entre o desenvolvimenio dacidade e o bem-estar dos habitantes. Carvalho Filho (2005, p. .35) ressalta que

"não basia o desenvolvimento urbano isoladamente considerado, pois quehá providências que só aparentemente espelham evolução, masque, na verdade,não trazem qualquer benefício à coletividade, e algumas vezes até lhe causamsérios gravames. Por outro lado, o bem-esiar tem que ser geral, cotelivo, não sepodendo aquinhoar pequenos grupos com o benefício de sua exclusiva como-didade em. detrimento do desenvolvimento da cidade. A cidade susícntdvfl éexatamente a que observa o mencionado equilíbrio.'"

Com efei to, partindo-se desta premissa, várias diretrizes de cunho ambiental,explícito ou não, são eiencadas no art. 2." do Estatuto da Cidade. A soma destasdiretrizes constitui a finalidade da execução da Política Urbana pelo PoderPúblico, objetivando assegurar o bem-estar das comunidades ern geral (Ibid,p. 2 1 ) .

Além da já comentada diretriz prevista no inciso l do art. 2." do Estatutoda Cidade, outras lambem coadunam com a preocupação ambiental: planeja-mento do desenvolvimenio das cidades, da distribuição espacial da populaçãoe das atividades econômicas do Município e do território sob sua área deinfluencia , de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbanoe seus eleitos negativos sobre o meio ambiente - IV; ordenação e controledo uso do solo, de forma a evitar a deterioração das áreas urbanizadas e apoluição e degradação ambiental - VI, f) e g), adoção de padrões de produçãoe consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limitesda sustentabt l idade ambiental, social e econômica do Município e do terr i tór iosob sua área de influência - VIII; proteção, preservação e recuperação do meioambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico,paisagístico e arqueológico - XII; audiência do Poder Público municipal eda população interessada nos processos de implantação de empreendimentosou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambientenatural ou construído, o conforto ou a segurança da população - X I I I e aregularização l u n d i á r i a e urbanização de áreas ocupadas por população debaixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização.uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconôrnicada população e as normas ambientais - XIV.

No atendimento destas diretrizes gerais, o Estatuto da Cidade l is tou, no art4.°, uma série de instrumentos de variadas naturezas, a serem utilizados pelosmunicípios no atendimento da questão ambiental

c/c- Direito Ambiental

Estatuto da Cidade?: sua interface nu meio ambiente 203

2. l Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios

"A especulação imobiliária é um dos piores inimigos do meio ambienteurbano, se não for o pior deles" (Milaré, 2005, p. 630)

"Talvez alguém lembre que o Congresso já aprovou o Estatuto das Cidades.(...) A conivência do Poder Público com a especulação imobiliária não podeseguir" (Novaes, 2002, p. A-2).

Essas duas citações mostram quão graves são os efeitos danosos da especu-lação imobiliária sobre as cidades. Além de trazer prejuízos ao Podei Público,quando realiza benfeitorias em áreas com terrenos vazios, que acabam se valo-rizando sem atender uma função social, força a zona urbana das cidades a seexpandirem em direção às áreas rurais, degradando estas, onde normalmente seencontram os últimos remanescentes de preservação da natureza.

Assim, o Estatuto da Cidade pensou como inibir esta valorização unilateraldos imóveis urbanos: são os instrumentos previstos nos ans. 5." ao 8.". Atravésdesses dispositivos legais, o Poder Público poderá determinar o parcela me n 10,a edificação ou a utilização compulsória do solo urbano não edilicado, subu-tiíizado ou não utilizado. O não-atendimento desta determinação acarretará aincidência de imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU)progressivo no tempo, durante cinco anos. Persistindo o descumprímento dadeterminação retro, o Município poderá desapropriar o imóvel, com pagamentoem títulos da dívida pública

O objetivo de tais instrumentos, segundo Araújo (2003, p. 5), e controlara retenção especulativa de imóveis urbanos, contribuindo para a redução doritmo de espraiamento das manchas urbanas, o que acarretaria a mitigação dapressão exercida pelo mercado imobiliário para a transformação de áreas ruraispor urbanas, refletindo na preservação do meio ambiente natural do entornodestas cidades.

2.2 Instrumentos tributários e financeiros

Outra ferramenta de combate à especulação imobiliária são os instrumentostributários e financeiros de indução ao desenvolvimento urbano. Na verdade, oEstatuto da Cidade em nada inovou nessa matéria; apenas os mencionou no art.4.", IV: a) IPTU,7 b) contribuição de melhoria e c) incentivos e benefícios fiscaise financeiros

Da mesma forma que os instrumentos anteriores forçam o parcelamento,edificação ou utilização do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utili-zado, o Poder Público pode agir de maneira oposta: incentivando e estimulandoempreendedores a construir em terrenos vazios dentro da cidade, e não nas áreasverdes da periferia Antigas cidades industriais do sul da Inglaterra, por exemplo.

7. O município de Porto Alegre/R-S instituiu o !PTU Ecológico, através do Dec.14.265/2003, concedendo isenção de IP TU para áreas de interesse ambiental,áreas de preservação permanente - APPs e Reservas Particulares do PatrimônioNatural - RPPNs

DOLTRINA N AC IONAÍ

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estão oferecendo incentivos para construção em lotes vazios ou aba nd u nados.dentro da área metropolitana (O'Meara. 1999, p 152) Hnire ianio , a autoraalerta que essa ação só funcionara ''se políticas complemenlares resguardaremas florestas f. as terras agrícolas dos empreendimentos imobiliários"' (Ibid , p.156).

Inúmeros instrumentos, financeiros ou tributários, podem ser pensadospara induzir a proteção do meio ambiente urbano. A preocupação com a quali-dade do meio ambiente clama por uma nova revolução industrial, onde astecnologias voltar-se-ão à solução de práticas ambientalmenie sustentáveis,com o mínimo consumo de recursos ambientais. Alguns exemplos já foramcolocados em prática, como, por exemplo, edifícios ecológicos, projetadospara consumir menos energia elétrica (aproveitando a iluminação natural ecaptando energia solar), meno.s água (armazenando água da chuva para utili-zação secundária).

2.3 Limitações administrativas

O Município poderá, através de imposições previstas em lei, controlar oexercício do direito de propriedade sobre os imóveis e as edificações urbanas,objetivando atender o interesse público, o bem-estar geral e a proteção do meioambiente. Tais imposições poderão ser das mais variadas espécies, cabendo acada Município prevê-las de acordo com o seu interesse local (art. .30, l c/c VIU,da CF/88).

Merece destaque a limitação administrativa relerente ao gabarito de alturapennitido às construções. Esta talvez seja a que mais reflexos diretos tem sobre aqualidade do meio ambiente urbano, desde ventilação e insolação, até ao visualestético das cidades (o chamado skyline).

2.4 Tombamento

Através desse fenômeno do Direito Administrativo (disciplinado no Dec.-lei 25/37). o Poder Público poderá proteger bens de valor histórico, artístico,paisagístico, turístico, cultural ou científico, parte integrante do meio ambienteconstruído

Não deve ser usado para proteção do meio ambiente natural, como temequivocada mente ocorrido, no caso, para florestas nativas; estas, tem proteçãolegal no Código Florestal (Lei 4.771/65), embora sua aplicação no perímetrourbano deva ser menos rígida que na área rural

2.5 Instituição de Unidades de Conservação

Anteriormente previsto na l.ei 9.985/2000, com esse insti tuto o PoderPúblico poderá criar áreas para preservação do meio ambiente, divididas em doisgrupos distintos: Unidades de Proteção Integral, que têm o objetivo de preservara natureza, admitindo apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, e asUnidades de Uso Sustentável, para compatibilizacão da conservação da naturezacom o uso sustentável de parte dos seus recursos naturais

c/e Direito Ambiental

tstatulo dn Cidade: sua interí.ire no meio ambiente 205

A i ei prevê, para cada grupo, de forma exemplificativa, categorias distintas;o que não impede o Poder Público Municipal de criar novas, de acordo com assuas necessidades e objetivos locais.

2.6 Precmpção

Disciplinada nos arl5. 25 ao 27 do Estaludo da Cidade, confere ao PoderPúblico o direito de preferência para aquisição de imóvel urbano necessáriopara os fins previstos no art. 26, dos quais merecem destaque (VI) a criação deespaços públicos de lazer e áreas verdes, (Vil) a criação de unidades de conser-vação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental ou (VIII) a proteção deáreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico.

2.7 Solo criado (outorga onerosa)

É a possibilidade de construir acima do coeficiente de aproveitamentobásico, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário. Até o básico, seestá exercendo o direito pleno de propriedade, ao qual o Poder Público não podese opor (salvo pelas limitações administrativas, servidões e desapropriações).Acima desse limite, trata-se de direito de construir, onde seus beneficiáriosdeverão restituir a comunidade o extra adicionado na infra-estrutura e nosserviços urbanos gerados, além da sobrecarga no meio ambiente (adensamentopopulacional, maior geração de poluição etc.).

Está disciplinado nos arts. 28 ao 31 do Estatuto da Cidade, que abriu ainda apossibilidade de alteração do uso do solo (an. 29), também de forma onerosa.

O Poder Público instituirá uma fórmula de cálculo para cobrança dacontrapartida devida na outorga onerosa do direito de construir (ou de alteraçãode uso do solo). Esta fórmula deverá contemplar as conseqüências negativasacarretadas pela llexibilizaçâo do índice de aproveitamento básico, tais comoas acima mencionadas (aumento na demanda por infra-estrutura e serviçosurbanos e sobrecarga no meio ambiente, podendo provocar uma queda na suaqualidade)

A ganância na arrecadação de recursos públicos pode distorcer a fina-lidade desse instrumento de maximização do direito de construir. Há casosonde alguns municípios estabelecem um coeficiente de aproveitamento básicobem aquém do adequado, para poder lucrar no pagamento da contrapartidacalculada.

Assim, para evitar situações como esta, quanto maior a diferença entre oslimites máximos permitidos e o coeficiente de aproveitamento básico, misterque seja considerado a sustentabilidade do empreendimento, conforme preza o§ 3.° do an. 28. Os estudoa de impacto (que serão objeto de maior detalhamentologo abaixo) são um aliado importante do Poder Público na avaliação destasustemabilidade.

O art, 3! dispõe que os recursos aleridos na contrapartida serão aplicadoscom as finalidades previstas no an. 26 do Estatuto da Cidade, dos quais valerepelir a atenção para (VI) a criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes,

DOUIRINA NUnoNAi

206 MAKUJÍ AUKLU

(Vl í ) a criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas dr inte-resse ambiental ou (VIII) a proteção de áreas de interesse histórico, c u l t u r a l oupaisagístico.

2.8 Operações urbanas ron.sorciâdas

Os aris. 32 ao 34 tratam desse insirumenio jus-político que tem o objeiivode alcançar em uma determinada área da cidade transformações urbanísticasestruturais, melhorias sociais c a valorização ambiental, através de um conjuntode intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com aparticipação dos moradores e proprietários da região, usuários permanentes einvestidores privados, locais ou não.

Aqui, o Poder Público poderá "negociar" com os demais consorciados, entreoutras medidas, modificações de índices e características de parcelamento, usoe ocupação do sob e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, consi-derando o impacto ambiental delas decorrentes.

2.9 Zoneamento ambienta/

Além do macrozoneaniemo, que separa as zonas rurais, urbanas e deexpansão urbana do município, e do zoneamemo urbano, que vai ordenar o usoe a ocupação do solo da cidade, o Estatuto da Cidade introduziu o zoneamentoambiental, que já havia sido previsto na Lei 6.938/81 em nível federal, em escalados municípios.

Traia-se de um instrumento que propiciará aos municípios a possibilidadede disciplinarem a ''ocupação e destinaçào de áreas geográficas para que elasatendam à sua vocação geoeconômica e ecológica" (Milaré, 2005, p. 643).

O macrozoneamento ambiental dos municípios devera contemplar nãosomente as áreas de interesse ambiental instituídas pelo Poder Público local,mas também as unidades de conservação estaduais, metropolitanas e federais,lace ao caráter ubíquo do meio ambiente.

2. W Transferência do direito de construir

Presente no art. 35 do Estatuto da Cidade, trata-se de um instrumentode compensação que autoriza o proprietário a exercer em outro local, oualienar, o direito de construir de imóvel considerado necessário para fins,denire outros, de preservação do meio ambiente naiural, quando de interesseambiental, ou construído, quando de interesse histórico, paisagístico, socialou cultural.

2.11 Estudo de Impacto de Vizinhança: UV

Novidade encontrada nos arts. 36 ao 38 do Estatuto da Cidade, o EI V deveraser elaborado previamente à emissão das licenças ou autorizações de construção,ampliação ou funcionamento de empreendimentos efetiva ou potencialmenteimpaclantes urbanisucamente. Para Martini (n.p.!, "o EIV a!eiçoa-se mais a

Rcvitfa de Direito Ambiental

bslaíulo da Cidade: suü interlace no meio ambiente 207

empreendimentos e/ou atividades sem grande, impacto no ambiente natural,rnas com reflexos importantes na vida urbana".

A lei municipal que o insti tuir obrigara a análise dos prováveis efeitos naimplementação de certos empreendimentos ou atividades, de acordo corn o inte-resse local. Serão levados em coma aspectos tanto de natureza urbanística, comode natureza ambiental, tais como ventilação, iluminação, paisagem urbana epatrimônio natural e cultural

O art. 38 diz que a elaboração do EIV não substitui a elaboração do Estudode Impacto Ambiental (EIA), requerido nos termos da legislação ambiental. Taldispositivo separa, de forma expressa, o que é de interesse urbanístico (EIV) doque é ambiental (EIA). Enquanto este será exigido de acordo com as normas doDireito Ambiental, aquele está disciplinado no próprio Estatuto da Cidade. OEIA é exigido por diversas leis ambientais," mas principalmente pela ResoluçãoCONAMA 01/86.

Há que se deixar claro os objetivos de cada um dos estudos, de forma que umnão interfira ou substitua o outro; cada qual cumpre sua finalidade. Enquanto oEIV deverá analisar aspectos corriqueiros do meio ambiente construído, comojá relatado, o EIA se ocupará dos assuntos rnais pertinentes ao meio ambientenatural, morfologia do solo, qualidade dos recursos ambientais, mananciaissubterrâneos, fauna, flora, etc.

Na elaboração do EIV, sempre que possível, deverão ser levadas em consi-deração as diretrizes estabelecidas no art. 2.° do Estatuto com a vizinhançaatingida. Aqui, talvez resida o meio mais adequado de se saber quando exigirEIA ou EIV, i.e., quando a natureza do empreendimento ou atividade sugerirao Poder Público a previsão dos aspectos presentes nas referidas diretrizesgerais da política urbana, impõe-se a elaboração do HIV O EIA, por seu turno,impor-se-á quando da necessidade de se conhecer os efeitos da implantação deempreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental, tendoem conta os princípios (art. 2.°) e objetivos (art. 4.") da Política Nacional doMeio Ambiente (I.ei 6.938/81), além das diretrizes gerais presentes no art. 5.°da Resolução CONAMA 01/86. não obstante a possibilidade de se exigir os doisestudos simultaneamente.

Com efeito, nos lermos de referencia, deverão ser abordados lanto asdiretrizes gerais da política urbana, para EIV, como os princípios, objetivos ediretrizes gerais da política ambiental, para EIA; ou mesmo ambas

Ouira diferença pode ser definida com base no porte do empreendimento:os maiores, cujo impacto não se limita à abrangência local, serão alvo de EIA,além, claro, de EIV, assim como os listados no art. 2.° da referida Resolução.Já para os empreendimentos de menor impacto local, os órgãos executores dapolítica urbana municipal poderão exigir apenas o EIV

8 lei 6.803/80, ait. 10, § 3.°; I.e: 6.938/81, art. B.". II; Lei 9.985/2000, art. 36, coput;Lei 7.661/88, art. 6°, § 2.°; Lei 11.284/2006, art. 18. 5 1.°; Dec. 4.339/2002,Anexo, item 2, X

DOUTRINA NACIONAL

208

2.12 flano diretor

Com o advenlo da Constituição federal de 1988, o Plano Diretor ganhousííilui de instrumento básico da política dt" desenvolvimento e de expansãourbana dos municípios (§ l," do art. 182). Tamanha é a sua imponãncia, quepassou a ser exigido para todos os municípios com população acima de vinte milhabitantes, entre outras exigências.

Diante da natureza transversal da questão urbana, exige-se do seu insiru-mento básico de desenvolvimento e expansão unia leitura com a mesma caracte-rística, envolvendo todos os assuntos pertinentes. Em outras palavras.

"O Plano Diretor parte de uma leitura da cidade real, envolvendo temas equestões relativos aos aspectos urbanos, sociais, econômicos e ambientais. (...)Seu objetivo é ser um instrumento para a definição de uma estratégia para aintervenção imediata, estabelecendo poucos e claros princípios de ação para oconjunto de agentes envolvidos na construção da cidade" (Esíaíufo da Cidade:guia para implementação pelos municípios e cidadãos, p. 40).

Desta forma, não há como o Piano Diretor deixar cie enfrentar a questãoambiental, a ponto de em alguns municípios encontrarmos a denominaçãoPlano Diretor de Desenvolvimento Urbano-Ambiental. Franco (1999, p. 22)lembra que.

"esses planos devem apresentar-se coerentes e sinêrgicos com os planos degestão ambiental, pois é impossível considerarem-s e as perspectivas e propostaspara uma área urbana abstraindo-se de suas variáveis ambientais. Em especial, oplanejamento que leva em conta o meio ambiente deverá detectar os pontos devulnerabilidade e as áreas de risco ambientais para o assentamento da populaçãoe dos empreendimentos, as áreas vocacionadas para atividades que, por sua vez,podem determinar disümos graus de adensamento, as descontinuidades notecido urbano, os eixos de expansão e de restrições devidas a fatores ambientais,como, por exemplo, cursos cTágua ou direções predominantes dos ventos, entretantos outros."

Com efeito, é um importante instrumento de política ambiental nãosó do município, mas também dos órgãos metropolitano, estadual e federal,pois, doravante sua vigência, todas as ações de todos os níveis governamentaisque comprometam a qualidade do meio ambiente te.rão que levar em conta oconteúdo do Plano Diretor

Possui um conteúdo mínimo obrigatório (art. 42 do Estatuto da Cidadec/c art. 1.° da Resolução 34/200I5 do Conselho das Cidades - Ministério dasCidades), mas não possui um conteúdo máximo. Em lese, todo assunto queinterfira na política de desenvolvimento e expansão urbano e ambiental deveráser contemplado pelo Plano Diretor. Desta forma, espera-se que contenha, pelomenos, diretrizes e objetivos sobre o zoneamento ambiental, indicando, espe-cialmente, as áreas a serem preservadas dianie da expansão urbana e as áreasa serem recuperadas, as unidades de conservação e outras áreas de interesseambiental .sui gcneris, a relação dos instrumentos de polílica ambiental, emespecial o licenciamento ambiental, o sistema de informações ambientais domunicípio e o programa municipal de qualidade e metas ambientais

Revista dt= Direito Ambiental

tstaluto da Cidade: sua interface no meio ambiente 209

Os municípios têm, nesse instrumento, em particular, a oportunidade deplanejar em conjunto com os cidadãos, a cada década, a política de desenvol-vimento e expansão urbana, prática adotada de forma incipiente ou ineficazno país. Tal política deve fundameniar-se, basicamente, em dois princípiosbasilares.

• da isonomia: é uma via de mão-dupla, ou seja, não basta apenas afirmara igualdade de todos perante a lei, mas também é fundamental assegurar trata-mento diferenciado aos que são diferentes. Coelho (2005, p. 27) ressalta que osproblemas ambientais não atingem o espaço urbano de forma homogênea. Osmenos favorecidos sofrem rnuito mais com o acúmulo dos problemas ambien-tais do que as classes mais elevadas, "dado o precário acesso das mesmas aosserviços básicos de infra-estrutura urbana, abastecimento de água, esgotamentosanitário, coleta e disposição adequada de l ixo, transportes, drenagem e outrosserviços" (Maglio, 1999, p. 80). Por isso, a busca por uma cidade sustentávelfundameniada na garantia da dignidade da pessoa humana deve se pautar noprincípio seguinte;

• da sustentabilidade urbana: vale lembrar o que foi dito anteriormentesobre a diferença entre "cidades sustentáveis" e. "sustentabilidade nas cidades",ou seja, não há como pensar em uma cidade desconectada dos seus entornosmediatos e imediatos. Todo sistema fechado tende a desintegração, segundo alei newtoniana da entropia. Por outro lado, uni sistema aberto é capaz de seauto-organizar, de se autodefender (Coelho, 2005, p. 33). Desta forma, mister"desenvolver estratégias ambientais especialmente voltadas para as cidades, quefavoreçam sua gestão, e apoiem a rede urbana, em linha com as premissas dodesenvolvimento sustentável" (Maglio, 1999, p. 80)

3. CONCLUSÃO

Acredito, diante de tudo que foi dito acima, ter dado minha contribuiçãopara que se leia o Estatuto da Cidade "com um olho" na questão do meioambiente, não só o da cidade como no seu entorno, seja ele natural ou construído,lembrando que para alcançarmos urna cidade sustentável, é preciso, antes detudo, tornar incessante a busca por práticas sustentáveis dentro das cidades. Talprática náo deve ser discurso apenas dos governantes, mas de toda a sociedade.Num sistema capitalista como o nosso, cada um tem um papel fundamental:numa abordagem de cima para baixo, o terceiro setor pressionaria o Governo acoagir as instituições internacionais e as empresas para a sustentabilidade.

O advento do Estatuto da Cidade dá aos municípios a chance de repararuma parcela considerável das injustiças sociais conseqüentes dos processosdesordenados de urbanização ocorridos no país ao longo das últimas décadas,pois se trata de uma lei espelhada na "Constituição Cidadã" atual , preocupadaem destinar uma função social à propriedade privada.

E nesse quesito, como foi amplamente mostrado ao longo do texto, a l .t1 itraz uma série de instrumentos reguladores que limitam o exercício abusivodo direito de propriedade. A "faca e o queijo" estão nas mãos dos gestorespúblicos

DOUTRINA NACIONAI

210 MAIÍIOS Anuiu TOKKÍS.

Texto Complementar relação das condições, sóao-econômicas

de uma sociedade com o meio ambienteDurante todo o passado o mundo identificou renda e degradação

ambienta] numa relação de crescimento linear. A partir da década de 1990,cientistas perceberam que. na verdade, essa relação era parabólica, passandoa ser identificada num formato de uni U invertido (fl), chamada na literaturade Curva Ambiental de Kuznets. Significa que a taxa de degradação crescejunto com a renda até que essa atinge um valor limite (o vértice da parábola),e começa a diminuir a partir dal (Motta, 2004, p. 35).

Com esse entendimento em mãos, constatou-se que barrar o desenvol-vimento sócio-econômico não é a solução, mas sim encontrar tecnologiaslimpas e evitar desperdícios, pois níveis mais altos de renda podem levar apadrões de consumo ambienta Imente sustentáveis

Nesta ótica, os benefícios do desenvolvimento econômico são maximi-zados, mantendo os serviços e a qualidade dos recursos naturais. Para tanto,propòe-se considerar o meio ambiente como um bem econômico dotado devalor monetário (capital natural), estabelecendo taxas ambientais e interna-lizando os custos nos próprios bens arnbieniais. "O que garantirá a dura-bilidade do desenvolvimento econômico ( a constância do capital natural''(Backes, n.p.).

Ultramari (1998, n.p.) afirma que "uma vez que as condições sócio-econõmicas lornam possível reduzir a convivência com problemas ambien-tais e diretrizes urbanísticas exigem a adoção de um zonearnento funcional,íorçando as indústrias a localizarem-se em áreas especiais, vê-se surgir umproblema ambiental regional, e não meramente local ou urbano. Esses doisfatores fizeram do problema ambiental nas cidades um problema menosaparente e as cidades sob essa condição pareceram ter eliminado seus impactosnegativos sobre o ambiente natural. Uma realidade facilmente observada emcidades de países desenvolvidos".

Curva Ambienta l de Kuznets

Degradaçãoambienta!

Renda

Revista de Direito Ambiental

Fstdtuto da Cidade: sua interface no meio ambiente 211

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Reviste de Direito Ambienta!