dois estudos sobre a lei complementar no direito brasileiro - felipe lima gomes

7/22/2019 Dois Estudos Sobre a Lei Complementar No Direito Brasileiro - Felipe Lima Gomes

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Dois estudos sobre a leicomplementar no direito

brasileiro

Felipe Lima Gomes

FLG


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Dados Internacionais de Catalogao na PublicaoUniversidade Federal do Cear

Biblioteca Setorial da Faculdade de Direito

G633d Gomes, Felipe Lima.Dois estudos sobre a lei complementar no direito brasileiro /Felipe

Lima Gomes. Fortaleza: Felipe Lima Gomes, 2012.Livro eletrnico. 108 p.1,11 MB. PDF.

Inclui Bibliografia.

ISBN: 978-85-913652-1-0

1. Direito Constitucional - Brasil. 2. Legislao - Brasil.I. Ttulo.

CDD 342.030981


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Felipe Lima GomesMestrando em Direito pela Universidade Federal do Cear

Dois estudos sobre a leicomplementar no direito

brasileiro

FortalezaEdio do autor

2012


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DOIS ESTUDOS SOBRE A LEI COMPLEMENTAR NODIREITO BRASILEIRO

Felipe Lima Gomes

Junho de 2012

Felipe Lima Gomes (editor)Endereo eletrnico: [email protected]

TODOS OS DIREITOS LIBERADOS. Desde que citada a fonte,so expressamente permitidos (e encorajados pelo autor/editor)o download, a retransmisso, o arquivamento e a reproduo,

total ou parcial, seja por que mdia for, deste livro.

ISBN: 978-85-913652-1-0


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Estes estudos so dedicados a

RAIMUNDO DE FARIAS BRITO

Maior filsofo brasileiro,nascido na cidade de So Benedito,

no alto do planalto ibiapabano,em especial homenagem pelo

centsimo quinqagsimo

aniversrio de seu nascimento.


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SUMRIO

Prefcio.......................................................................................................................7

PRIMEIRO ESTUDO

Repasse histrico das leis complementares no direito constitucional

brasileiro

1. Colocao do tema................................................................................................ 132 Evoluo da lei complementar no direito brasileiro................................... 152.1 Primeira fase........................................................................................................... 15

2.2 Segunda fase........................................................................................................... 27

2.3 Terceira fase............................................................................................................ 34

2.3.1 As teses restritivas: a matria regulada como componente

necessrio da lei complementar.................................................................................... 36

2.3.1.1 A contribuio de Geraldo Ataliba..................................................................... 36

2.3.1.2 A contribuio de Jos Souto Maior Borges..................................................... 40

2.3.1.3 A contribuio de Celso Ribeiro Bastos............................................................ 44

2.3.1.4 A contribuio de Sergio Reginaldo Bacha....................................................... 47

2.3.2 As teses ampliativas: a matria regulada como componente

acidental da lei complementar...................................................................................... 52

Referncias.................................................................................................................57

SEGUNDO ESTUDO

Hugo de Brito Machado e Jos Souto Maior Borges sobre a lei

complementar: notas margem de uma polmica

1. Introduo polmica........................................................................................612. Exposio e crtica da polmica....................................................................... 632.1 A doutrina de Jos Souto Maior Borges.................................................................632.2 A doutrina de Hugo de Brito Machado..................................................................682.3 Outras consideraes. Crticas preliminares s doutrinas expostas................... 73

2.3.1 O problema da hierarquia normativa................................................................... 75

2.3.2 Reserva material de lei reforada pelo procedimento

e alguns problemas decorrentes dessa questo............................................................ 79

3. Esboo de uma tese para o problema das tensesinter-normativas no direito brasileiro...............................................................90Referncias.............................................................................................................. 106


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PREFCIO

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Prefcio

Eu ainda era um primeiranista do curso jurdico e estava na primeira

cadeira de direito constitucional, quando foi dada uma aula sobre o processo

legislativo brasileiro. A professora desenhou um tringulo na lousa e comeou a

escrever os atos jurdicos do ordenamento. Iniciou pela Constituio, no topo, e ps

as leis logo abaixo. Nesse momento, surgiam algumas das dvidas que consumiriam

boas horas da minha ateno nos anos subseqentes. Estranhei profundamente a

afirmao de que havia uma lei complementar e uma lei ordinria para mim,

como praticamente todas as pessoas no-iniciadas, lei era lei, sem muito mais. Os

adjetivos dados s leis tambm me causaram certo desconcerto, pois nem sempre era

uma lei complementar a que complementava a normao constitucional; por outro

lado, a lei ordinria um instrumento legislativo extremamente importante para o

sistema jurdico nacional, a despeito de uma das acepes do termo ordinria,

como algo de pouco valor. Embora fosse simples compreender que a atuao do

legislador de fundamental importncia para o plano normativo inaugurado pelas

normas constitucionais, foi difcil conceber o motivo pelo qual se punham duas

espcies legislativas para isso.

Para minha surpresa, as descobertas esquisitas daquela aula no haviamacabado. A maior e mais intrigante ainda viria. No havia acordo sobre a relao que

se estabeleceria entre aquelas duas espcies de lei. Para muitos, a lei complementar

era hierarquicamente superior lei ordinria, j que contava com um procedimento

mais reforado de aprovao; entretanto, outros doutrinadores defendiam a tese

segundo a qual as leis complementar e ordinria dividiam o mesmo patamar

hierrquico, pois haveria apenas um campo material destinado, constitucionalmente,

lei complementar, dentro do qual a lei ordinria no teria valor em todas asoutras matrias, as duas espcies se equivaleriam. No estou muito certo sobre o

resto da aula, mas imagino que a professora fez meno aos julgados do Supremo

Tribunal Federal, nos quais a corte reitera seu entendimento de que no h

hierarquia entre as leis complementares e ordinrias e que a lei ordinria pode dispor

sobre qualquer assunto fora da reserva material da lei complementar, mesmo

regulado anteriormente por ato desta espcie.

Terminada a aula, eu comecei a consultar algumas obras sobre o tema,

pois no acreditava muito na existncia de uma incerteza desse nvel em assunto que


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DOIS ESTUDOS SOBRE A LEI COMPLEMENTAR NO DIREITO BRASILEIRO

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poderia trazer conseqncias prticas to dramticas para os cidados. E a minha

surpresa apenas aumentou, quando eu pude perceber que as polmicas j contavam

dcadas de idade e que boa parte dos maiores juristas brasileiros alguns dos quais

eu apenas via citados nos compndios que lia quela poca j haviam tomado parte

no debate. E ainda no era tudo: um professor da faculdade em que eu estudava

defendia, com vigor, uma tese diferente, a qual teorizava a superioridade hierrquica

da lei complementar e a impossibilidade de suas normas serem derrogadas pelas

normas de uma lei ordinria superveniente, mesmo que a lei complementar no

estivesse nos quadrantes materiais indicados expressa ou implicitamente pela

Constituio. Esta tese poderia levar a resultados prticos inteiramente distintos, se

comparados aos resultados a que leva a tese que admite essa revogao.

Todas essas circunstncias me levaram a acumular, progressivamente,

alguns trabalhos relativos lei complementar. Com o tempo, dei-me conta de que

havia vrios assuntos adjacentes s discusses, sem trato mais detido pelos

doutrinadores brasileiros (alguns pontos sobre processo legislativo e controle de

constitucionalidade, desdobramentos da distino entre texto e norma etc.), cujo

estudo mais aprofundado necessariamente passado por alguns autores

estrangeiros, pois alguns temas conheceram maiores desenvolvimentos em virtude

das particularidades de outros sistemas jurdicos poderia abalar algunsfundamentos das doutrinas correntes, ou mesmo corrobor-las de forma mais

consistente. O interesse me fez, ao final do curso, defender um trabalho monogrfico

sobre a temtica. Dois anos depois, retomei alguns pontos em escrito apresentado no

final de uma disciplina do curso de mestrado1. Com a dedicao dispensada lei

complementar, resolvi divulgar alguns resultados das pesquisas empreendidas, sem

grandes pretenses, nos ltimos anos. Se no por qualquer outro motivo, este

trabalho ter algum valor pelas referncias consultadas, coletadas e selecionadas,pacientemente, as quais podem servir como um bom roteiro inicial a quem quiser

realizar incurses mais ousadas.

Os dois estudos componentes deste opsculo tm objetos bem distintos.

Na verdade, possvel afirmar que o primeiro uma introduo ao segundo. Cuidarei

de apresentar os estudos nos prximos pargrafos; por ora, indico o ponto que

permeia os dois, apesar da diferena de objeto entre ambos: a nota de que a atividade

do legislador (e dos intrpretes que detm a misso de atualiz-la) decisiva para o

1 O segundo estudo que compe este livro um verso pouco mais desenvolvida desse trabalho.


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PREFCIO

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sucesso (ou malogro) de uma constituio2. A forma como os constituintes e os

intrpretes de um texto constitucional encaram a normao dos poderes constitudos

pode ter graves impactos na efetivao das normas constitucionais, questo

especialmente relevante no contexto de uma constituio que trace metas

pretensiosas de regulao das relaes jurdicas. Por outro lado, fundamental que o

sistema normativo seja claro o suficiente para cumprir uma das grandes promessas

do constitucionalismo moderno: o conhecimento do direito em vigor pelos cidados.

Desta forma, um sistema de atos legislativos que dificulte em medida

desproporcional o desenvolvimento normativo do ordenamento, iniciado pelas

normas constitucionais, e/ou complique (tambm desproporcionalmente) o

conhecimento do direito pelos cidados trar prejuzos perfeitamente evitveis, seja

pela ao do prprio legislador, seja pela ao dos intrpretes (no que incluo

magistrados e doutrinadores). Os juzos sobre a adaptao do sistema brasileiro de

atos legislativos aos desideratos indicados, sempre com maior nfase dada lei

complementar, estaro presentes em diversos momentos.

Minha idia inicial era fazer um livro de dimenses mais significativas, que

pudesse dar um depoimento abrangente sobre o tema. Mas percebi que tinha

algumas pequenas idias nunca lanadas, pelo menos no direito brasileiro, as quais

deveriam ficar sujeitas imediatamente a eventuais crticas e, na seqncia, passarpelos ltimos testes laboratoriais, medidores, de forma mais segura, do seu valor.

Elegi dois temas extraordinariamente caros a mim e que podem, em seus

desdobramentos, trazer tona essas idias. No primeiro estudo, realizo um breve

repasse do histrico da lei complementar no direito brasileiro. Dois adiantamentos

devem ser realizados: (1) o marco zero do histrico ser a Constituio imperial;

no ignoro a existncia de atos legislativos que complementaram o direito anterior,

mas a abordagem desse perodo seria impertinente e alongaria desnecessariamente oestudo, uma vez que a ateno (no primeiro estudo, frise-se) est ao redor da relao

constituio-lei; (2) a lei complementar, com os elementos formais especficos, tais

como so conhecidos na atual Constituio, nem sempre existiu; apesar disso, j se

fazia referncia a lei complementar para indicar o ato legislativo que desenvolvia

preceitos constitucionais, ainda que se tratasse de lei comum, do ponto de vista

2 Nessa linha, passei a dedicar ateno ao controle jurisdicional das omisses legislativas, grande

problema do desenvolvimento normativo da constituio, ao qual a Constituio de 1988 trouxe novasdimenses, ainda carentes de explorao mais acentuada da doutrina e, principalmente, dajurisprudncia.


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formal. Este ponto ser bem explorado. O que pode ser visto no primeiro estudo

uma tentativa de resgatar, sumariamente, tudo o que foi pensado sobre a

complementao legislativa das Constituies brasileiras, para indicar as fontes do

ato legislativo especificado no inc. II, do art. 59, do atual diploma constitucional, bem

como as principais interpretaes realizadas sobre a sua instituio.

No segundo estudo, a proposta fazer uma exposio e algumas crticas a

uma das mais marcantes discusses sobre a lei complementar, travada entre Jos

Souto Maior Borges e Hugo de Brito Machado, com o objetivo de, a partir da

constatao da existncia de algumas insuficincias das doutrinas dos dois, oferecer

um refinamento terico para o trato das relaes inter-normativas possveis no

direito brasileiro. A polmica entre os dois professores despertou-me vivo interesse,

por vrios motivos, dos quais destaco os seguintes: envolvia dois grandes

tributaristas brasileiros; as teses so defendidas com vigor, marca dos grandes

embates intelectuais; cada professor envolvido se filia, de maneira geral, a uma das

duas grandes correntes doutrinrias sobre o tema, pois um (Maior Borges) defende a

identificao da lei complementar por seus aspectos formais e materiais (doutrina a

que nomeio restritiva, por reduzir o mbito material de atuao da lei

complementar), ao passo que Hugo Machado defende a identificao da lei

complementar por seus aspectos formais (doutrina intitulada ampliativa, pelo fatode deixar um campo material de atuao bem mais amplo a esse ato legislativo);

muitas das discusses tiveram como eixo um grande mal-entendido, pois os autores,

pelo mesmo nome, tratavam de coisas distintas (hierarquia normativa) desventura

mais comum que o desejvel em discusses jurdicas. O segundo estudo o mais

propositivo dos dois, de modo que o primeiro, de leitura mais recomendada a quem

no conhece to bem o tema, pode ser considerado uma grande introduo. A quem

domina satisfatoriamente a matria, posso mesmo dizer que o segundo estudo deveser lido; o primeiro, apenas consultado, se necessrio.

Um olhar pelas referncias pode dar a impresso de que, com a quantidade

e a qualidade de opinies emitidas sobre a lei complementar, o assunto j teria

esgotado todas as suas possibilidades, sem haver motivo para inspirar trabalhos

monogrficos. Infelizmente, isso no correto. Para citar uma confuso recente que

envolve a lei complementar na sua relao com a lei ordinria, veja-se a

jurisprudncia recente do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de

Justia. O primeiro tem deixado claro que nem toda soluo de conflito dessa


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natureza de sua competncia; apenas os casos em que esteja em discusso a

existncia ou inexistncia de reserva de lei complementar estabelecida pela

Constituio e de interpretao conforme s normas constitucionais so comportados

pela sua jurisdio3. A leitura atenta do inteiro teor dos julgados permite ver que a

jurisprudncia do STF vai mais longe e expressa a incompetncia do tribunal para

julgar os feitos nos quais a lei complementar apontada como o parmetro ao qual a

lei ordinria deve se conformar, caso no haja discusso relativa existncia de

reserva de lei complementar4. O Superior Tribunal de Justia, por sua vez, tem

entendido que os conflitos entre normas de lei ordinria e de lei complementar so

sempre matria constitucional, de competncia do STF, impassveis, pois, de

apreciao em recurso especial5, mesmo que seja argida somente a

3EMENTA: TRIBUTRIO. CONFLITO ENTRE LEGISLAO LOCAL E LEI COMPLEMENTAR DENORMAS GERAIS EM MATRIA TRIBUTRIA. INTERPOSIO DE RECURSOEXTRAORDINRIO ANTES DA EC 45/2004 (art. 102, III, D). MATRIA INFRACONSTITUCIONAL.OFENSA INDIRETA OU REFLEXA. CONTRIBUIO DE MELHORIA. MUNICPIO DELARANJEIRAS DO SUL. CONTRARIEDADE DA LEGISLAO LOCAL AO CDIGO TRIBUTRIONACIONAL. APURAO DO BENEFCIO INDIVIDUAL DEFICITRIA. LEI 43/1989. PROJETO09/1993. EDITAL 05/1994. DECRETO 08/1995. 1. Nem toda contraposio entre lei ordinria e leicomplementar se resolve no plano constitucional. Dentre outras hipteses, a discusso ser de aladaconstitucional se o ponto a ser resolvido, direta ou incidentalmente, referir-se existncia ouinexistncia de reserva de lei complementar para instituir o tributo ou estabelecer normas gerais emmatria tributria, pois a Constituio que estabelece os campos materiais para o rito de processo

legislativo adequado. 2. Num segundo ponto, possvel entrever questo constitucional prvia noconfronto de lei ordinria com lei complementar, se for necessrio interpretar a lei complementar luzda Constituio para precisar-lhe sentido ou tolher significados incompatveis com a Carta (tcnicas dainterpretao conforme a Constituio, declarao de inconstitucionalidade sem reduo de texto epermanncia da norma ainda constitucional). 3. Nenhuma das duas hipteses est configurada nestecaso, pois a parte-agravante invoca o Cdigo Tributrio Nacional como parmetro de controleimediato de norma local que teria falhado em apurar o benefcio individual aferido por cadacontribuinte, mas, ao invs, limitou-se a fixar o valor global da obra para rateio. 4. Na poca dainterposio do recurso ainda no vigia o art. 102, III, d da Constituio, includo pela EC 45/2004.Agravo regimental ao qual se nega provimento(RE 228339 AgR, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 20/04/2010,DJe-096 DIVULG 27-05-2010 PUBLIC 28-05-2010 EMENT VOL-02403-04 PP-01235 RDDT n. 179,2010, p. 171-173 RT v. 99, n. 899, 2010, p. 105-108).4 Cf. o voto do relator do julgado referido na nota anterior. Vale fazer uma observao: o caso referidoabordava uma pretenso consistente no controle normativo de uma deciso judicial que teriadeclarado vlida lei local que descumpria um parmetro de lei complementar. A emendaconstitucional n 45 trouxe essa hiptese de conflito para o mbito do recurso extraordinrio (art. 102,inc. III, d). Contudo, em linha semelhante de atuao, o STF j consolida a sua jurisprudncia nosentido de admitir esse recurso extraordinrio apenas quando houver a demonstra o de que a Cortede origem, ao julgar vlida lei local contestada em face de lei federal, ofendeu o sistema de repartiode competncias legislativas estatudo na Constituio (cf. AI 774.514-AgR, Rel. Min. JoaquimBarbosa, julgamento em 31-8-2010, Segunda Turma,DJEde 1-10-2010. No mesmo sentido: AI769.919-AgR-segundo, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 13-9-2011, SegundaTurma,DJEde 27-9-2011).5 PROCESSUAL CIVIL. AUSNCIA DE VIOLAO AO ART. 535, II, DO CPC. EVENTUALCONFLITO ENTRE O ART. 42 DA LEI N. 9.430/96 E AS NORMAS GERAIS DO CDIGO

TRIBUTRIO NACIONAL, QUE POSSUI STATUS DE LEI COMPLEMENTAR. QUESTO QUE SERESOLVE NO PLANO CONSTITUCIONAL. INADMISSIBILIDADE DO RECURSO ESPECIAL. 1. Noviola o art. 535, II, do CPC, o acrdo que decide de forma suficientemente fundamentada, no
http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=615137http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628006http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628006http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628006http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628006http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=615137


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incompatibilidade entre normas de lei ordinria e de lei complementar! Ou seja: os

dois tribunais se recusar a apreciar o conflito entre as normas desses dois atos

legislativos, se no houver a discusso de fundo sobre a existncia de reserva material

complementar, situao que pode causar grandes embaraos, por deixar alijados da

jurisdio dos tribunais superiores os casos nos quais no h motivo para discutir o

problema da reserva material. Embora no seja objeto dos estudos aqui reunidos a

prtica jurisprudencial sobre esse ato legislativo, o exemplo aduzido demonstra que

os estudos sobre a lei complementar ainda tm um importante papel a cumprir em

nosso direito, inclusive para o foro, razo por que no merecem a pecha, tantas vezes

lanada com um tom pejorativo, de meramente acadmicos.

So as linhas gerais do pequeno trabalho que apresento e distribuo,

gratuitamente, a todas as pessoas, no af de receber as crticas que o merece.

Felipe Lima Gomes

[email protected]

estando obrigada a Corte de origem a emitir juzo de valor expresso a respeito de todas as teses edispositivos legais invocados pelas partes. 2. A controvrsia restringe-se suposta incompatibilidadedo art. 42 da Lei n. 9.430/96 com os arts. 43, 110, 142, 148 e 195 do Cdigo Tributrio Nacional,diploma legal que, de sua vez - em face do que dispe o art. 146, III, a, da Constituio da Repblica -,foi recepcionado com status de lei complementar. No entanto, eventual conflito entre lei ordinria e leicomplementar resolve-se no plano constitucional, de modo que a anlise da matria em questo, peloSuperior Tribunal de Justia, configura usurpao da competncia do Supremo Tribunal Federal. APrimeira Turma, ao julgar os EDcl no REsp 588.057/PR (Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ de19.6.2006, p. 101), enfrentou situao semelhante dos presentes autos, ocasio em que decidiu que andole constitucional da controvrsia impede o conhecimento do recurso especial, quer seja pela alnea

"a" ou pela letra "c" do inciso III do art. 105 da Constituio. 3. Recurso especial parcialmenteconhecido e, nessa parte, no provido (REsp 1226420/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELLMARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/02/2012, DJe 14/02/2012).


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REPASSE HISTRICO DAS LEIS COMPLEMENTARES NO DIREITO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

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REPASSE HISTRICO DAS LEIS COMPLEMENTARES NO

DIREITO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

1. Colocao do tema

Este estudo tem o objetivo de promover uma retomada da trajetria

histrica da lei complementar (e dos atos legislativos que lhe possam ser indicados

como antecedentes histricos) em nosso direito positivo. Deste modo, os esforos

aqui empreendidos vo no sentido de investigar as fontes do ato legislativo

consagrado, na atual Constituio brasileira, pelo inc. II, do art. 59. Conforme

delimitao dada ao tema, o resgate das aparies da lei complementar em outras

constituies ser feito apenas nos limites que se julgarem suficientes para a

compreenso da evoluo do ato legislativo, sem se tomar qualquer atitude tendente

a um resgate histrico completo. Tambm ser afastada a anlise de atos legislativos

reforados do direito estrangeiro, que possam ter servido de inspirao ao legislador

brasileiro, por razes que sero apontadas mais adiante1. Com esse intuito, a histria

da lei complementar ser dividida em trs fases. A diviso comporta alguns

esclarecimentos fundamentais.A primeira das fases propostas corresponde a um momento que vai desde

a primeira Constituio brasileira, nica carta constitucional promulgada durante o

perodo imperial, em 1824, at emenda constitucional n 4, que modificou a

Constituio de 1946, emenda promulgada em 1961. Ao longo desse perodo, a

questo fundou-se na doutrina das leis complementares (tambm chamadas leis

orgnicas, embora haja quem estabelea diferena entre as duas), que nada mais

eram do que os atos legislativos responsveis pela complementao normativa dos1 Sobre a influncia do direito estrangeiro acerca da lei complementar, cf. nota 65.


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dispositivos constitucionais. No se reconhecia a existncia de um ato diferente das

leis ordinariamente previstas nos diplomas constitucionais, de modo que a

caracterizao da lei complementar se dava, fundamentalmente, pela funo que

cumpria no espectro contnuo de normao jurdica, para utilizar expresso de

Gomes Canotilho2.

Na emenda constitucional referida, instituidora da segunda experincia

parlamentarista da histria brasileira, veio a previso de leis para promover a

complementao do sistema parlamentar de governo, cuja aprovao se daria por

maioria absoluta de votos nas duas casas do Congresso3. A partir de ento, com a

construo doutrinria decisiva de Pontes de Miranda, pouco tempo depois de

promulgada a emenda, passou-se a enxergar uma nova lei que, se no constitua nova

espcie de ato normativo, ao menos j se mostrava como ato de constituio

tipolgica diversa daquela projetada para as leis ordinrias que aquela Constituio

previa. Assim, com a matria relativa complementao do sistema parlamentar

restrita lei de procedimento reforado, se comparado ao da lei ordinria, esta ficaria

impossibilitada de tratar desse tema. Este perodo corresponder segunda fase da

evoluo aqui proposta.

Finalmente, com o advento da Constituio federal de 1967 a emenda n

1, de 1969, no ser considerada nova Constituio, para os fins do presente estudo ,a qual encerra a segunda fase e inaugura a terceira, a sistemtica da lei complementar

foi implantada com as mesmas bases at hoje observadas: trata-se de um ato jurdico

contido no bojo das disposies relativas ao processo legislativo, requerido,

expressamente, em algumas passagens do texto constitucional, como ato legislativo

para a normalizao de determinadas matrias4. Alm disso, tem o seu procedimento

diferenciado, nos moldes trazidos pela inovao da segunda fase; entretanto, no

ficou restrita a apenas uma matria, com aparies em diversas passagens do textoconstitucional. A Constituio de 1988 no trouxe inovaes significativas sobre o

tema, de modo que ser tratada tambm na terceira fase, a qual trouxe consigo as

mais profundas discusses doutrinrias. Uma grande disceptao ainda marca a

2 Cf.Relatrio sobre programa, contedos, e mtodos de um curso de teoria da legislao (Separatado volume 63 do Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (1987)) Coimbra:Coimbra, 1990. p. 60.3 Tratava-se do seu artigo 22: Poder-se- complementar a organizao do sistema parlamentar deGovrno ora institudo, mediante leis votadas, nas duas casas do Congresso Nacional, pela maioria

absoluta de seus membros.4 H discusso sobre se a Constituio tambm demanda, implicitamente, a lei complementar para aregulao de algumas matrias. O tema ser enfrentado na exposio da terceira fase.


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doutrina nesta fase: uma tendncia, majoritria, reduz o mbito exclusivo de ao da

lei complementar (doutrina restritiva); outra, minoritria, amplia o mbito de ao

da lei complementar para qualquer matria que possa ser tratada por lei, seja

ordinria, seja complementar (doutrina ampliativa). Como se ver mais detidamente,

a diferena entre as duas teses defendidas pelas correntes traz graves consequncias

prticas, especialmente no que diz com a possibilidade de revogao de norma

extrada de lei complementar por norma extrada de lei ordinria superveniente, caso

a Constituio no tenha reservado a matria para a lei complementar. Para a

doutrina restritiva, norma de lei ordinria pode revogar uma norma de lei

complementar, caso no se esteja na reserva material que a Constituio destina a

esta (alguns doutrinadores so da opinio segundo a qual no se estar diante de

verdadeira lei complementar, caso o seu contedo extrapole a reserva material); para

a doutrina ampliativa, esta possibilidade deve ser negada, por fora da posio

hierrquica que a lei complementar ocupa no ordenamento jurdico brasileiro. No

presente estudo, ser realizado apenas um repasse das duas doutrinas. Como j

adiantado na introduo, o lanamento de uma tese sobre as resolues de

antinomias normativas no direito brasileiro ser realizado apenas no segundo estudo.

2 Evoluo da lei complementar no direito brasileiro

2.1 Primeira fase

Uma das caractersticas mais marcantes do moderno constitucionalismo

a presena de constituies escritas, ordinariamente vazadas em apenas um diploma,

solenemente promulgado, embora nem sempre democraticamente postas. Este foi

exatamente o pano de fundo da promulgao da primeira Constituio brasileira,logo nos primeiros anos do perodo imperial, em 1824, depois da dissoluo da

constituinte instituda em 1823: uma carta constitucional outorgada pelo imperador

Dom Pedro I, no ano subsequente ao malogro da constituinte. A primeira

Constituio brasileira contou com um nmero significativamente alto de artigos

cento e setenta e nove. Bem mais, por exemplo, que a sua sucessora no perodo

republicano, que reunia apenas noventa e um artigos, os quais a fizeram a mais

sinttica da histria constitucional brasileira.

Nada obstante a quantidade de matrias e de artigos que a Constituio de


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1824 somou em seu bojo, ela cumpriu a funo de lanar apenas as bases

fundamentais da ordem jurdica que iniciou, a se revelar como o produto das decises

fundamentais levadas a cabo quando da realizao da constituinte. Por razo de

ordem prtica, no seria vivel aos constituintes promoverem a regulao,

pormenorizada, de todas as relaes jurdicas que se venham a travar entre os

cidados. Essas razes fazem com que uma constituio traga em seu bojo apenas os

lineamentos medulares da ordem que funda, a ponto de Joo Barbalho ter dito que

no seria ella constituio, mas tomaria o caracter e as largas propores de um

codigo, si em seu contexto particularisasse a organisao completa das instituies e

servios necessarios ao regimen que estabeleceo5. Desta forma, a normatividade que

principia pela Constituio deve ser seguida por atos normativos outros que deem

prosseguimento atividade nomolgica, a fim de se prossegu ir com o espectro

contnuo de normao jurdica.

O papel de continuao da normao iniciada pela Constituio pode caber

a diversos atos, admitidos que sejam por um ordenamento. No mbito dos sistemas

constitucionais modernos, a lei assumiu papel preponderante de ato normativo

imediatamente posterior Constituio na atividade normativa. E, em virtude da

natureza genrica das disposies constitucionais, demonstrada pela lio transcrita

acima, as normas constitucionais podem requerem algum ato superveniente quepossa dar continuidade tarefa do constituinte; tambm h normas que admitem

restries ou redues em seus comandos, por meio de atos normativos ulteriores6.

As questes surgidas em virtude da aplicabilidade das normas

constitucionais foi, com precedncia, alvo de graves preocupaes nos Estados

Unidos da Amrica, pas que conta com uma Constituio extremamente sinttica,

motivo que concorreu fortemente para a doutrina lanar seus cuidados sobre o tema.

A grande quantidade de aes judiciais vindas a lume sobre a matria propiciou

5 CAVALCANTI, Joo Barbalho Ucha. Constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: CompanhiaLytho-Typografia, 1902. p. 138 (Edio fac-similar. Braslia: Senado Federal, 2002). Na pginaanterior da obra citada, foi alm o antigo ministro do Supremo Tribunal Federal, para notar que danatureza das constituies conterem smente os lineamentos geraes da organisao politica queinstituem, seos principios essenciaes e da descrio das funces dos differentes orgos do governo,indicando o objecto dellas, mas em geral sem descer aos meios particulares e s providencias propriasda execuo.6 Cf. BASTOS, Celso Ribeiro; e BRITO, Carlos Ayres de. Interpretao e aplicabilidade das normasconstitucionais. So Paulo: Saraiva, 1982. p. 15. Prosseguem os professores: Nestes casos, emboracuidando-se de manifestao normativa de um poder simplesmente constitudo, o certo que as

prescries daLex Maxima so integradas pela vontade do poder ordinrio. E por fora mesma dessaintegrao, d-se uma unidade monoltica de comandos constitucionais e infraconstitucionais, de sorteque a normatividade dos primeiros s se perfaz com a normatividade dos segundos.


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estudos e decises judiciais que culminaram na construo de uma teoria que passou

a dividir os ditames constitucionais, no que diz com a regulao de situaes jurdicas

imediatamente aps o incio da vigncia de uma Constituio, em dois: os auto-

executveis (self-executing) e os no-auto-executveis (not self-executing)7.

bem verdade que a matria referida experimentou avanos notveis na

literatura jurdica brasileira na segunda metade do sculo passado, com grande

influncia, alm do direito norte-americano, como j aventado, do direito germnico

e, principalmente, do direito italiano8. Todo o modo, importa fazer a considerao de

7 A doutrina norte-americana clssica sobre a aplicabilidade das normas constitucionais foiinsuperavelmente exposta no Brasil por Rui Barbosa, com a erudio que lhe marca a produojurdica. Escreveu ele que so auto-executveis (expresso por ele proposta como traduo de self-executing) aquelas determinaes para executar as quaes, no se haja mister de constituir ou designar

uma autoridade, nem criar ou indicar um processo especial, e aquellas onde o direito instituido se achearmado por si mesmo, pela sua propria natureza, dos seus meios de execuo e preservao. J asoutras seriam aquelas que demandam uma ao legislativa para lhes tornar efetivos os preceitos (cf.BARBOSA, Ruy. Commentarios Constituio Federal. Colligidos e ordenados por Homero Pires. v.II. So Paulo: Saraiva. 1933. p. 475-496, esp. 488).8 Vale a feitura da exposio, a breve passo, as contribuies que maior repercusso tiveram nadoutrina brasileira. Apoiado, sobretudo, na doutrina italiana, que se desenvolveu com a suscitao doproblema aps a Segunda Guerra Mundial, veio o pioneiro e brilhante contributo de Jos HorcioMeirelles Teixeira. Ele parte de uma crtica doutrina clssica norte-americana, principalmenteporque ela seria insuficiente para captar a programaticidade das Constituies surgidas noconstitucionalismo de cunho social, caracterstica marcante de diversos ordenamentos jurdicos dasegunda metade do sculo XX. Nesse sentido, as normas constitucionais se deveriam classificar entreas de eficcia plena e de eficcia limitada ou reduzida. As primeiras seriam as que j tivessem, desde

o primeiro momento, todos os elementos suficientes para incidir diretamente sobre a matria que lhesconstitui o objeto. As segundas so as que no produzem, de logo, todos os efeitos essenciais, por lhesfaltar a normatividade suficiente para isso, pelo que requerem a atuao posterior do legislador,atividade para a qual estipulam certos princpios. As limitadas ainda se dividiriam em normasprogramticas, que tratam de matria eminentemente tico-social e formam um programa de aosocial assinalado ao legislador, e em normas de legislao, as quais dizem respeito organizao daConstituio e, eventualmente, aos direitos e garantias fundamentais (cf. Curso de DireitoConstitucional. Organizado e atualizado por Maria Garcia. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991.p. 285-361). Esta obra corresponde a apostilas referentes a aulas ministradas pelo autor desde afundao da Faculdade de Direito da PUC-SP at aos primeiros anos da dcada de 60, conforme ao quenoticia a organizadora do livro. Infelizmente, somente houve publicao desse material, preciosidadeda literatura jurdica nacional, quase trinta anos depois da compilao das referidas apostilas. Namesma esteira, Pontes de Miranda ofertou a seguinte classificao: regras bastantes em si, regras

no-bastantes em sie regras jurdicas programticas. As duas primeiras corresponderiam, em linhasgerais, aos dois tipos propostos pela doutrina americana clssica; as regras jurdicas programticas,que tanto podem ser bastantes em si, como podem ser no-bastantes em si, seriam aquelas emque o legislador, constituinte ou no, em vez de edictar regra jurdica de aplicao concreta, apenastraa linhas diretoras, pelas quais se ho de orientar os podres pblicos (cf. PONTES DE MIRANDA,Francisco Cavalcanti. Comentrios Constituio de 1967 com a emenda n 1 de 1969. t. 1. 3. ed. Riode Janeiro: Forense, 1987. p. 126-127). Em 1968, veio a lume a primeira edio da obra Aplicabilidadedas normas constitucionais, de Jos Afonso da Silva, responsvel pela mais influente classificao dasnormas constitucionais. Segundo ele, a diviso dar-se-ia em trs tipos: normas de eficcia plena,normas de eficcia contida e normas de eficcia limitada. As primeiras podem ser dadas comocorrespondentes s de mesma designao na classificao de Meirelles Teixeira; as segundas soaquelas que produzem inicialmente todos os seus efeitos essenciais, mas trazem conceitos ou previsesque permitem a limitao da sua eficcia em certas circunstncias; as ltimas no produzem seus

efeitos essenciais ab ovo, porque o legislador constituinte por qualquer motivo, no estabeleceu,sobre a matria, uma normatividade para isso bastante (...). Estas seriam ainda divisveis em normasdeprincpio institutivo, que traam princpios que devero ser obedecidos pelos rgos pblicos, como


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que, com adeso forte dos doutrinadores9, formou-se na doutrina nacional um

programas das respectivas atividades, com vistas realizao dos fins sociais do Estado, e normasprogramticas, responsveis por impor esquemas de gerais de estruturao e atribuies de rgospara o legislador ordinrio ao estrutur-las em definitivo (cf. Aplicabilidade das normasconstitucionais. 7. ed. So Paulo. Malheiros, 2007. p. 81-87, 121-126, 135-138). Poucas obrasmonogrficas foram to influentes no constitucionalismo brasileiro, a servir de inspirao para tantosestudos por tanto tempo. Maria Helena Diniz partiu da classificao de Jos Afonso da Silva e propsuma nova diviso, nos seguintes termos: normas supereficazes ou com eficcia absoluta; normas comeficciaplena; normas com eficcia relativa restringvel; normas com eficcia relativa completveloudependente de complementao. As normas supereficazes no podem ser revogadas, total ouparcialmente, de modo algum, pois so imunes ao poder de reforma. Elas tm uma eficcia positiva,com incidncia imediata, e uma eficcia negativa, por vedar qualquer norma em contrrio. No casobrasileiro, seria exemplo deste tipo de normas as que se extraem do 4, do art. 60, da Constituio.As normas de eficcia plena so idnticas quelas propostas por Jos Afonso da Silva; as de eficciarelativa restringvel so semelhantes s normas de eficcia contida propostas pelo professor acabadode citar. J as normas de eficcia relativa completvel demandam uma complementao por parte dolegislador ordinrio; tm eficcia paralisante das normas inferiores contrrias a si, embora no

estejam infensas alterao por emendas constitucionais. Podem ser de duas espcies: de princpioinstitutivo e programticas, ambas com termos semelhantes aos de Jos da Silva (cf. Normaconstitucional e seus efeitos. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1992. p. 98-105). Nos ltimos anos, a doutrinade Jos da Silva tem ainda sido alvo de crticas, como as de Virglio Afonso da Silva e WilsonSteinmetz. O ltimo reparou a distino que seria feita entre eficcia e aplicabilidade das normasconstitucionais, que no seria justificada por Jos da Silva. Alm disso, critica o conceito deaplicabilidade das normas constitucionais como qualidade daquilo que aplicvel, o que representariauma tautologia (cf. A vinculao dos particulares a direitos fundamentais. So Paulo: Malheiros,2004. p. 40-46). A crtica de Virglio da Silva mais abrangente e atinge os fundamentos daquela tese,pelo menos a respeito das normas de direitos fundamentais, que foram objeto de estudo de seutrabalho. Para ele, h trs problemas com a tese de Jos da Silva: um terminolgico, um classificatrioe um existencial. O primeiro relativo ao problema do termo designado para as normas de eficciacontida; com base na crtica de Manoel Gonalves Ferreira Filho, Virglio da Silva defende a

nomenclatura normas de eficcia restringvel, pois so normas que lanam todos os seus efeitosdesde o incio de sua vigncia. O problema classificatrio tambm baseado em crtica de ManoelFilho, consistente na afirmao de que as normas de eficcia plena e contida formariam, a rigor, um sgnero, no duas espcies distintas, j que ambas lanam seus efeitos desde o incio, sem necessriainterpolao legislativa. O terceiro tem como apoio a tese, defendida por Virglio da Silva, de que todanorma de direito fundamental pode, pelo menos em certas circunstncias, ser restringida ouregulamentada ( praticamente impossvel, para ele, apontar diferena entre restrio eregulamentao) pela legislao ordinria. Desta forma, deixaria de fazer sentido distinguir normas deeficcia plena e as normas de eficcia restringvel. Alm disso, como todas as disposies de direitosfundamentais precisam de regulamentao para produzir todos os seus efeitos, tambm no fariasentido diferenciar as normas de eficcia limitada, pois todas j o seriam. importante notar, por fim,que Virglio da Silva faz questo de deixar claro que a classificao a que faz essas crticas se ajusta concepo dos limites imanentes dos direitos fundamentais, concepo da qual no partilha (cf.

Direitos fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p.246-251). Jos Afonso da Silva dirigiu longa resposta s crticas de Virglio da Silva e WilsonSteinmetz, cuja exposio aqui no tem maior interesse (cf. Aplicabilidade das normasconstitucionais. 7. ed. So Paulo. Malheiros, 2007. p. 286-304).9 Em passagem de seus comentrios Constituio de 1891, Carlos Maximiliano asseverou:Regulamentar artigos da Constituio tem sido perigosa ida fixa de notaveis homens publicos doBrasil. Assim como rara, difficilima, quasi impossivel, uma lei apenas interpretativa, meramentedeclaratoria de outra; assim tambm, e pela mesma razo, quem se propuzer a regulamentar odisposto no codigo fundamental, de facto modificar, ampliar ou restringir o sentido rigoroso dotexto. (Commentarios Constituio Brasileira. Rio de Janeiro: Jacinto Ribeiro, 1918. p. 112-113(Edio fac-similar. Braslia: Senado Federal, 2005)). Geraldo Ataliba aponta, por fora da passagemtranscrita, Carlos Maximiliano como adversrio da tese das leis complementares Constituio, umavez que tomara posio extremamente prudente e radicalmente contrria tese lder da

complementao da Constituio. Entretanto, talvez Ataliba se haja apressado na anlise queempreendeu do pensamento de Maximiliano. A rigor, a admoestao de Maximiliano se voltava contraalgumas tentativas, que quela poca se faziam, do Congresso de, em nome de uma regulamentao


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consenso, desde cedo, sobre a necessidade de a Constituio ser complementada por

outros atos normativos, que dariam prosseguimento regulamentao das situaes

jurdicas apenas delineadas vagamente pelas normas constitucionais. A partir disso,

comeou a se formar uma doutrina das leis complementares Constituio; no se

tratava da conformao de um ato legislativo que levasse um nomen juris especfico,

com um procedimento diferenciado, mas, antes, de umafuno a ser cumprida pelas

normas da legislao ordinria que complementavam as normas constitucionais.

Como se ver, a doutrina brasileira comeou a cuidar do tema ainda no Imprio, para

chegar a formas mais desenvolvidas no final da dcada de quarenta do sculo

prximo passado.

A Constituio brasileira de 1824 j demandava, em diversos dispositivos,

sua complementao por leis ordinrias, no somente nos casos em que suas

previses j regulavam parcialmente alguma situao, mas tambm nos casos em que

somente requeria a atuao legislativa, dando, ao poder constitudo, ampla liberdade

de conformao. Como exemplo dos dispositivos em que se dava maior amplitude

liberdade do legislador, cite-se a previso de edio de um cdigo civil e outro

criminal, que se deveriam fundar pela justia e pela equidade, sem parmetros mais

especficos relativos matria desses diplomas10. Para citar um caso em que a

Constituio de 1824 estabelecia maiores restries atividade do legislador, pode-se

da Constituio, contorcer o significado desta, em flagrante desrespeito supremacia constitucional.A propsito, noutra parte da mesma obra, Maximiliano escreveu : sombra das disposies dos ns. 33e 34 [do artigo 34, da Constituio de 1891] propuzeram no Congresso leis interpretativas ouregulamentadoras da Constituio, cuja linguagem crystallina era adrede torcida e alterada no seusignificado logico. No se regulamentam Constituies; nem ellas comportam leis interpretativas,salvo quando votadas com os mesmos requisitos que se exigem para reformar o codigo supremo, deaccrdo com o artigo 90. Foram erros de poca revolucionaria, que felizmente no medraram (p.429. Grifou-se). Como se v, a reao de Maximiliano no se voltava contra a indigitada doutrina;voltava-se, sim, contra as tentativas furtivas do Congresso de usurpar a Constituio federal. Alis, eletambm afirmou que o poder da Unio de editar leis necessrias era um alargamento de sua

competncia, no uma limitao, o que foi lembrado pelo prprio Ataliba, e que incumbia aoCongresso organizar os machinismos necessarios para pr em acco effectiva os poderes conferidosao Legislativo, Executivo e Judiciario pela Constituio Federal (cf. a obra por ltimo citada, s pginas 428-429, e ATALIBA, Geraldo. Lei complementar na Constituio. So Paulo: Revista dosTribunais, 1971. p. 12-13). vista disso, Ataliba parece ter-se equivocado ao afirmar que Maximilianocombatia completamente a tese das leis complementares.10 Em 1830, era promulgado o cdigo criminal brasileiro. Contudo, o cdigo civil enfrentou uma sagatormentosa at conhecer sua promulgao. Ao longo do Imprio, foram feitas vrias tentativas depromover a codificao do direito civil, um desejo partilhado pelo prprio imperador D. Pedro II,todas malogradas. Na Repblica, essa histria conheceu novos captulos, at que, em 1899, o cearenseClvis Bevilqua foi convidado para projetar o cdigo civil. Depois de aproximadamente quinze anosde tramitao (e diversas alteraes), promulgou-se, no primeiro dia de 1916, a lei n 3071, que baixouo cdigo civil. Como se pode perceber com este exemplo, o descumprimento das previses

constitucionais um antigo problema brasileiro. importante ressaltar que este estudo objetiva atrajetria da lei complementar no direito brasileiro, razo pela qual no se poder tratar das omisseslegislativas, embora seja matria ligada seriamente complementao legislativa da Constituio.


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trazer o art. 134, o qual, a propsito dos crimes dos ministros, dispunha que uma Lei

particular especificar a natureza destes delictos, e a maneira de proceder contra

elles11 (no artigo anterior, fixavam-se as condutas pelas quais os ministros poderiam

ser responsabilizados12). No ltimo exemplo, tem-se claramente um caso em que a

previso constitucional de responsabilizao ministerial somente poderia ocorrer

com a promulgao da lei que cumprisse a demanda constitucional pela especificao

desses crimes e da forma pela qual se procederia contra eles o que foi cumprido

pelo legislador em 1827, em lei que data do dia 15 de outubro13.

Embora a Constituio imperial tenha demandado certas atuaes

legislativas, existe opinio de que isso no foi alvo da cogitao daqueles

constituintes. Afonso Arinos de Melo Franco afirma que, apesar do precedente da

Constituio norte-americana no tema, a primeira carta constitucional brasileira no

trouxe dispositivo claro sobre o assunto, o qual pareceu no ter sido interessante para

os legisladores. Arinos funda sua concluso na interpretao que Pimenta Bueno deu

ao art. 15, 9, daquele diploma, segundo o qual era atribuio da Assemblia Geral

velar na guarda da Constituio e promover o bem geral da nao. Com isso, apenas

se conferiria competncia ao legislativo para inspecionar o exato cumprimento das

leis, um poder geral, conferido ao Parlamento, de fiscalizar todas as leis ordinarias

por ele votadas14. Entretanto, h motivos para discordar de Arinos, ou, semdiscordar, complementar o pensamento desse juspublicista neste ponto15.

Em primeiro lugar, as referncias da Constituio de 1824 a leis

posteriores, que lhe vinham a desenvolver certos parmetros normativos mais ou

menos indicados, do a nota de que a atividade do legislador constitudo foi, em

diversas passagens, tomada em considerao pelo constituinte. Os dois exemplos

11 H, na Constituio de 1988, artigo semelhante, relacionado ao presidente da repblica (art. 85).12 Art. 133. Os Ministros de Estado sero responsveis: I. Por traio. II. Por peita, suborno, ouconcusso. III. Por abuso do Poder. IV. Pela falta de observancia da Lei. V. Pelo que obrarem contra aLiberdade, segurana,ou propriedade dos Cidados.VI. Por qualquer dissipao dos bens publicos.13 Sobre este ato legislativo, Pimenta Bueno comentou: Esta lei uma das conquistas gloriosas dopoder legislativo brazileiro nos tempos em que elle exercia todas as suas attribuies e era circundadode grande fora moral (Direito publico brazileiro e analyse da constituio do imperio. Primeiraparte. Rio de Janeiro: J. Villeneuve, 1857. p. 263). Mais uma vez, nota-se que a resistncia dos poderesconstitudos ao desempenho de todas as suas atribuies uma antigidade de nosso direito. Diga-se,ainda, que a opinio de que o legislador no goza de grande reserva moral secular e continuabastante acreditada.14 Cf.As leis complementares da constituio. Tese (concurso cadeira de direito constitucional). Riode Janeiro, 1948. p. 13-14.15 Adiante-se que, para o autor referido, as leis complementar so aquelas que pem em

funcionamento ou execuo certos preceitos constitucionais (As leis complementares da constituio.Tese (concurso cadeira de direito constitucional). Rio de Janeiro, 1948. p. 7). A noo ser retomadamais frente.


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trazidos pouco acima podem comprov-lo, e outros podem ser apresentados16. Em

segundo lugar, Afonso Arinos limitou sua anlise ao n. 9, do art. 15, sem maior

justificativa. Esta opo carece de fundamento, medida que h outros dispositivos

que conferiam Assemblia Geral um poder mais abrangente, acerca da legislao de

complemento Constituio. O n. 8, do mesmo artigo, conferia uma ampla

competncia ao mesmo rgo (Art. 15. da attribuio da Assembla Geral VIII.

Fazer Leis, interpretal-as, suspendel-as, e revogal-as), competncia que abrangia

diversas outras que a Constituio, por prolixidade ou por questes de segurana, fez

questo de explicitar em outras passagens, dentre elas a de velar na guarda da

Constituio; afinal, do que adiantaria a concesso do poder de fazer as leis, sem que

fosse tambm assegurado o poder de faz-las cumprir com alguns instrumentos?17 Se

o legislador tinha ampla competncia para legislar, e se havia um grande nmero de

previses de atuao legislativa, que serviriam para complementar vrias matrias

constitucionais, como negar que o constituinte tivera em mente a questo das leis

complementares? No se v um motivo convincente para isso. Em terceiro lugar, h

uma razo que pode ter contribudo para um menor cuidado sobre a matria na

Constituio imperial: este diploma era um estranhssimo caso de constituio escrita

que consagrava um conceito material de normas constitucionais18. Com efeito, em seu

art. 178, dizia-se que somente era constitucional o que dissesse respeito aos limites eatribuies dos poderes polticos e aos direitos polticos e individuais dos cidados;

todo o mais, ainda que constante do texto constitucional, poderia ser alterado sem o

procedimento reforado de reforma constitucional, em sede de legislao ordinria.

16 Apenas para citar mais alguns casos, podem ser ofertados os seguintes: o art. 6, n. 5, trazia apreviso de uma lei que especificasse as qualidades precisas para a expedio de carta denaturalizao, do que resultou a lei de 23 de outubro de 1832, depois alterada parcialmente pelodecreto n 291, de 1843; o art. 97 previa lei para estabelecer o modo prtico das eleies e o nmero de

deputados em relao populao do Imprio (somente em 1846, pela lei n 387, procurou-se cumpriro ditame constitucional, e a matria ficou, durante todo esse tempo, basicamente, sob a regncia dedecretos, o que abriu margem para uma srie de arbitrariedades nas eleies, como se pode consultarem SOUSA, Joaquim Rodrigues.Analyse e commentario da constituio politica do imperio do Brazilou theoria e pratica do governo constitucional brazileiro . v. 2. So Luiz do Maranho: B. de Mattos,1870. p. 59 ss.).17 Esta exatamente a opinio do mesmo Pimenta Bueno, em que Afonso Arinos se apia para afirmarque a Constituio imperial menospreza a atividade legislativa complementar, a dedicar atenoapenas funo de fiscalizao das leis promulgadas (cf. Direito publico brazileiro e analyse daconstituio do imperio. Primeira parte. Rio de Janeiro: J. Villeneuve, 1857. p. 105).18 Muitas vezes, casos como esse so praticamente ignorados pela doutrina. Por exemplo, FranciscoCampos afirmou que a distino entre normas constitucionais formais e materiais incompatvel como sistema de constituio escrita e asseverou: o sistema de constituio escrita se acha, pois, visceral e

inseparavelmente conexo ao conceito puramente formal do que seja uma lei ou clusulaconstitucional (cf. Elaborao legislativa. In: ______.Direito constitucional. v. 1. Rio de Janeiro/SoPaulo: Freitas Bastos, 1956. p. 393-394).


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Trata-se de um detalhe importante para o tema em estudo, porque, se o legislador

poderia alterar a prpria Constituio com leis comuns naquilo que no fosse matria

constitucional, nos termos do art. 178, no havia razo para a previso de atuao

legislativa superveniente nestes temas. bastante plausvel sustentar que esse foi um

motivo limitador dos casos de exigncia constitucional por leis complementares, sem

que elas fossem desprezadas por completo, como se demonstrou.

Apesar dos antecedentes da Constituio imperial, foi realmente a partir

da elaborao e dos estudos sobre a Constituio de 1891, que a doutrina das leis

complementares se desenvolveu mais acentuadamente no Brasil e angariou a

preocupao dos grandes juristas que cuidaram das normas relativas questo. Os

dispositivos constitucionais que diziam respeito matria eram os seguintes:

Art 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional:33) decretar as leis e resolues necessrias ao exerccio dos poderes quepertencem Unio;34) decretar as leis orgnicas para a execuo completa da Constituio.

As origens desses dispositivos dividiram vrios especialistas. Para Carlos

Maximiliano, o antecedente do n. 33, do art. 34, era o art. 1, seo 8, n. 18, da

Constituio norte-americana19. Sobre o nmero seguinte, Joo Barbalho v relao

com o art. 108, do projeto da comisso formada ainda pelo governo provisrio, que

conferia ao legislativo o poder de realizar a interpretao por via de autoridade oucomo medida geral20, o que valeu a crtica de Maximiliano, pois este entendia que

Constituio no comporta lei interpretativa, salvo quando votada com os mesmos

requisitos para reformar a Constituio21. Afonso Arinos critica a ambos, para afirmar

que a origem direta dos dispositivos so as diversas emendas apresentadas por Rui

Barbosa, grande artfice da primeira Constituio republicana brasileira, ao projeto

da comisso do governo provisrio22. A crtica de Arinos no de todo desarrazoada;

as emendas de Rui Barbosa tiveram inquestionvel influncia na configurao da

19 Cf. Commentarios Constituio Brasileira. Rio de Janeiro: Jacinto Ribeiro, 1918. p. 426 (Ediofac-similar. Braslia: Senado Federal, 2005)). O nmero da Constituio dos Estados Unidos a que sefez referncia dispe que da competncia do Congresso to make all Laws which shall be necessaryand proper for carrying into Execution the foregoing Powers, and all other Powers vested by thisConstitution in the Government of the United States, or in any Department or Officer thereof.20 Cf. Constituio federal brazileira: commentarios. Rio de Janeiro: Companhia Lytho-Typografia,1902. p. 138 (Edio fac-similar. Braslia: Senado Federal, 2002).21 Cf. a obra citada na penltima nota, pgina 429.22As leis complementares da constituio. Tese (concurso cadeira de direito constitucional). Rio deJaneiro, 1948. p. 15-17. Para conferir as emendas a que Afonso Arinos faz referncia em seu trabalho,

cf. Obras completas de Rui Barbosa. v. 17. t. 2 (A Constituio de 1891). Rio de Janeiro: Ministrio daEducao e Sade, 1946. p. 40, 42, 43, 110. Disponvel emhttp://www.casaruibarbosa.gov.br/rbonline/obrasCompletas.htm.Acesso em 06/05/2012.
http://www.casaruibarbosa.gov.br/rbonline/obrasCompletas.htmhttp://www.casaruibarbosa.gov.br/rbonline/obrasCompletas.htm


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redao final do texto constitucional, como se pode ver pela confrontao das fontes.

Seja como for, no se pode desprezar o antecedente da Constituio norte-americana,

lembrado por Maximiliano, ainda que como fonte indireta, sobretudo quando se tem

em mente a influncia do direito dos Estados Unidos da Amrica na formao

jurdica de Rui Barbosa, profundo conhecedor (tambm) do direito constitucional

desse pas. J Joo Barbalho parece realmente ter-se equivocado, pois o poder de

interpretar a Constituio, preconizado pelo projeto da comisso do governo

provisrio, no deveria incluir (ou ser equivalente a)o poder para promulgar leis

orgnicas para a execuo completa da Constituio.

vista da redao dos dois nmeros transcritos, de se questionar se h

diferena real entre os poderes conferidos Unio pelos dois, ou se se trata de um

zelo excepcional do constituinte, para garantir a situao jurdica que pretendeu

instituir. Maximiliano da opinio de que o n. 34 quase desnecessrio, pois o que

dispe j estaria encartado no nmero anterior23. Afonso Arinos, ao contrrio, era da

opinio de que havia a conferncia de poderes diferentes. Aps louvar a nitidez no

trato da matria, conferida pelas emendas de Rui Barbosa, defende que o n. 33 trata

de normas jurdicas que no visavam a instituies concretas, mas de normas que

tornassem possvel a execuo da faculdade de praticar atos do governo dos grupos

sociais, enquanto o n. 34 dizia respeito criao de instrumentos adequados aoservio da Unio24. A divergncia entre os dois intrpretes somente pode ser melhor

apreciada, caso se esclarea o que se entendia por lei orgnica, expresso nova em

constituies brasileiras.

Em definio que ganhou a adeso de muitos constitucionalistas, a lei

orgnica tem por objecto regular o modo e a aco das instituies ou

estabelecimentos, cujo principio foi consagrado por lei precedente25. noo bem

funcional, mas a sua utilidade para o caso da Constituio de 1891 deve ser avaliadamais criteriosamente. fundamental sublinhar que se tratava de uma lei comum,

23 Aps falar o que consta do texto, Maximiliano faz o seguinte obtemperamento: Entretanto a lei nodiminue de valor por excesso de clareza; pois que a obscuridade o seu escolho, - das duvidas vivem osescrives (cf. Commentarios Constituio Brasileira. Rio de Janeiro: Jacinto Ribeiro, 1918. p. 429(Edio fac-similar. Braslia: Senado Federal, 2005).24 Cf.As leis complementares da constituio. Tese (concurso cadeira de direito constitucional). Riode Janeiro, 1948. p. 24 ss.

25 Definio de Domingos Vieira, reproduzida por Joo Barbalho (cf. Constituio federal brazileira:commentarios. Rio de Janeiro: Companhia Lytho-Typografia, 1902. p. 138 (Edio fac-similar.Braslia: Senado Federal, 2002)).


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dizer, no havia qualquer procedimento diferenciado para a sua produo26. Mas,

admitida a noo de lei orgnica de Domingos Vieira, chega-se a concluso contrria

de Carlos Maximiliano: o n. 33 que se enquadra no que dispe o n. 34, porque as

leis orgnicas tambm serviriam para decretar a regulamentao necessria ao

exerccio dos poderes conferidos Unio. Neste ponto, fica exposta uma das grandes

fragilidades da doutrina das leis complementares: como no havia uma conformao

diversa, no ordenamento jurdico, para as leis complementares, a doutrina vacilava

na anlise do tema, pois cada autor poderia manejar as noes de uma forma

diferente. O caso das leis orgnicas d mostra disso; foi uma expresso cravada na

Constituio, sem haver qualquer tradio no direito brasileiro, e sem qualquer

necessidade de se consagrar essa terminologia, por ser completamente desnecessria.

Poder-se-ia ter falado simplesmente em lei, sem mais, e restariam evitada s as

inmeras pginas escritas na tentativa de se precisar o sentido das tais leis

orgnicas27.

A par das variaes sobre o que seriam as leis orgnicas, a Constituio de

1891 proporcionou um aprofundamento da doutrina das leis complementares com a

acomodao da doutrina norte-americana das normas constitucionais auto-

executveis e das que no o eram, especialmente propagada no Brasil por Rui

Barbosa28. O estudo da espcie teria experimentado importantes desafios com oadvento da Constituio de 1934, no tivesse este diploma vida to efmera, pois

houve a introduo de diversos preceitos programticos, preceitos que levariam ao

26 Paulo Sarasate afirma que essas leis orgnicas no foram definidas atravs de um rito especial devotao, motivo pelo qual no passaram (...) de leis ordinrias com um nome pomposo (cf. Aconstituio do Brasil ao alcance de todos : histria, doutrina, direito comparado e prtica daConstituio Federal de 1967. Rio de Janeiro/So Paulo: Freitas Bastos, 1967. p. 332, nota 9). Apropsito, a denominao orgnica deve se creditar antiga tradio do direito francs de nominardessa forma as leis que criam e/ou estruturam os rgos estatais (cf. prxima nota).27 Especificamente sobre o termo orgnica, muito provvel que tenha vindo do direitoconstitucional francs. Lon Duguit intitulava orgnicas as leis que criavam os rgos estatais efixavam sua estrutura; as leis orgnicas incluam as leis constitucionais e as leis de organizaopoltica, administrativa e judicial (No original: Ce sont toutes les lois qui crent les organes de ltatet qui fixent leur structure. Cette catgorie de lois comprend la fois les lois constitutionnelles rigideset toutes les lois dorganisation politique, administrative et judiciaire). Duguit considera lei, emsentido material, apenas o ato que direciona um comando. Para enquadrar a lei orgnica como umaverdadeira lei em sentido material, ele explica que, embora no contenha um comando direto, elaimplementa a organizao do Estado de Direito, isto , promove a organizao estatal necessria garantia, nas melhores condies, do cumprimento das obrigaes que as regras jurdicas impem (cf.Trait de droit constitutionnel. v. 2. 3. ed. Paris: E. de Boccard, 1928. p. 185-188). Com estaconformao, a lei orgnica no se diferenciava formalmente das leis comuns, pois era caracterizadapela funo que cumpria no ordenamento jurdico. Contudo, a lei orgnica, pelo menos a partir da

Constituio francesa de 1958, tomou um novo formato, com procedimento para aprovao distinto doprevisto para as leis ordinrias (cf. nota 65).28 Cf. nota 7.


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enfrentamento amplo e diversificado da questo29. A Constituio de 1937 no teve

qualquer importncia para o tema, pois o legislativo foi manipulado largamente pelo

governo central; a legislao infraconstitucional ao longo do Estado Novo foi

tomada, em grande medida, pela edio de decretos-leis por parte do presidente, que

podia emiti-los sobre matria de competncia da Unio, enquanto o Parlamento no

se reunisse30. Como as reunies do Parlamento foram pouqussimas no perodo,

muitos foram os decretos-leis nesse sentido (alguns dos quais ainda em vigor, tais

como os que instituram a consolidao das leis do trabalho e o cdigo de processo

penal).

A matria teve de esperar pela promulgao da Constituio de 1946, para

conhecer novos desenvolvimentos. O grande nmero de artigos constitucionais que

desafiavam atividades legislativas supervenientes gerou a ateno no somente da

doutrina, mas tambm do Congresso Nacional. Na sesso da Cmara dos Deputados

de 12 de maio de 1947, Afonso Arinos apresentou requerimento (n 44), para a

formao de uma comisso que cuidasse das leis complementares da Constituio,

que gerou uma comisso com representantes das duas casas congressuais, em raro

esforo de complementao normativa da Constituio31; contudo, muitas foram as

leis que deixaram de ser editadas.

A doutrina agitava-se sobre o problema das leis complementares, e elevoltou tona em virtude da discusso sobre o que aconteceria com a legislao do

Estado Novo que conflitasse com a nova Constituio, se seria revogada ou se seria

passvel de controle de constitucionalidade. Foi em trabalho que cuidou desse ponto

que as leis complementares ganharam uma de suas mais repetidas noes da

primeira fase no direito brasileiro, pela mo de Nunes Leal:

Em princpio, todas as leis so complementares, porque se destinam acomplementar princpios bsicos enunciados na Constituio. Geralmente,

porm, se reserva esta denominao para aquelas leis sem as quaisdeterminados dispositivos constitucionais no podem ser aplicados.Conseqntemente, no caso em que tais leis no existam, mas estejam

29 A Constituio de 1934 remete lei ordinria quase cem de seus dispositivos, aproximadamentecinco vezes mais que a de 1891. A Constituio de 1946 chegaria a mais de uma centena nmerosapontados por RODRIGUES, Rogrio Costa. Leis complementares. Revista de informao legislativa,n. 17, jan./mar., 1968. p. 146.30 Conforme previso do artigo 180 da Constituio de 1934: Enquanto no se reunir o ParlamentoNacional, o Presidente da Repblica ter o poder de expedir decretos-leis sbre tdas as matrias decompetncia da Unio.31 Essa comisso mista, por sugesto de seu relator, Joo Mangabeira, no cuidou de todas as leis que aConstituio requeria, pois isso implicaria a subtrao da competncia de todas as outras comisses

parlamentares. Mangabeira, em seu parecer, sugeriu uma lista de trinta e seis leis sobre as quais acomisso deveria concentrar seus trabalhos (cf. a transcrio do parecer em RODRIGUES, RogrioCosta. Leis complementares.Revista de informao legislativa, n. 17, jan./mar., 1968. p. 152-155).


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informadas por princpios de um regimen poltico diferente, como era nocaso presente o Estado Novo, a sua reforma torna-se imprescindvel.32

No ano seguinte ao do trabalho de Nunes Leal, Afonso Arinos retomou o

tema em tese de concurso. O desenvolvimento que emprestou matria ajuda a

caracterizar, ainda mais acentuadamente, os contornos da lei complementar na

primeira fase. Para Arinos, alm das leis constitucionais de um pas, deve-se

considerar a necessidade de outras leis, que venham por em funcionamento ou em

execuo certos preceitos constitucionais. Estas so as leis complementares da

Constituio. As leis complementares se distinguiriam pelas necessidades especiais

por que so demandadas, muitas vezes pelo prprio texto constitucional, pois que

suas normas so necessrias completa atuao constitucional. A lei complementar

pode se diferenciar pelo seu destino ou pela sua origem, o que justificaria sua divisoem duas categorias: a primeira categoria a da lei complementar que se refere ao

estado, seja regulando os poderes que lhe tenham sido outorgados pela Constituio,

seja dispondo sobre os orgos necessrios ao funcionamento daqueles poderes

(peculiaridade de destino); a segunda categoria inclui as leis que se aplicam aos

indivduos geralmente agrupados em classes sociais, mas, neste caso, decorrem de

uma solicitao direta do texto constitucional, que precisa delas para vigorar

(peculiaridade de origem). Afonso Arinos, reiteradamente, sublinha que no so leis

hierarquicamente superiores s leis ordinrias, embora ressalte que sejam leis de um

tipo especial, que se colocam entre a legislao e a constitucional33.

Os trabalhos de Nunes Leal e de Afonso Arinos enfeixam os principais

pontos de conformao da doutrina das leis complementares nesta primeira fase. As

32 LEAL, Vtor Nunes. Leis complementares da constituio.Revista de direito administrativo, Rio deJaneiro, v. 7, jan./mar., 1947. p. 381. Em sentido semelhante, Meirelles Teixeira escreveu: Em sentidoamplo, so leis complementares Constituio todas as leis que a complementem, seja tornando

possvel a sua aplicao, seja desenvolvendo suas normas, seja concretizando, na legislao e naadministrao, a orientao programtico-ideolgica por ela adotada. Ele props, ainda, uma divisodessas leis complementares nos seguintes termos: lei complementar fundamental, lei complementarorgnica e lei complementar comum. As fundamentais seriam as que desenvolvessem preceitosrelativos segurana do Estado, direitos polticos e declarao de direitos; as orgnicas dariamforma e regulamentao aos rgos do estado e aos entes menores, instituies e servios estatais,como, por exemplo, a Justia, o Tribunal de Contas, o Ministrio Pblico etc., e as comuns visariam aplicao dos demais dispositivos constitucionais, especialmente os relativos aos fins do Estado, suapoltica social, regulamentao de certas atividades particulares etc. (cf. Curso de direitoconstitucional. Organizado e atualizado por Maria Garcia. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991.p. 305-307, 362). Tambm expe essa classificao SILVA, Jos Afonso da.Aplicabilidade das normasconstitucionais. 7. ed. So Paulo. Malheiros, 2007. p. 229.33 Cf.As leis complementares da constituio. Tese (concurso cadeira de direito constitucional). Rio

de Janeiro, 1948. p. 7-9. A ltima afirmao no desenvolvida pelo autor, pois no fica claro o que sedeve entender por leis que se colocam entre as constitucionais e as comuns, j que no se punha oproblema de leis comuns pautadas, formal ou materialmente, por leis complementares.


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leis complementares so encaradas como leis ordinrias ou comuns, atos legislativos

que passam pelo mesmo procedimento em sua formao, sem haver superioridade

hierrquica entre as duas. A importncia que se deu a estes atos legislativos pode ser

creditada constatao de que eram necessrios ao desenvolvimento normativo da

Constituio, a qual conta com diversos dispositivos dependentes de normao

posterior. A omisso do legislador nesse aspecto pode levar a uma frustrao do

plano constitucional, quando no mesmo se converte em um processo indireto de

alterao da Constituio34. Esta a doutrina que se pode chamar clssica das leis

complementares, mais tarde chamada doutrinria (Geraldo Ataliba), que se manteve

at ao incio da dcada de sessenta, quando a instituio do parlamentarismo na

Repblica trouxe uma inovao que mudou o rumo dos estudos da matria.

2.2 Segunda fase

Como se viu, a primeira fase proposta para a doutrina da lei complementar

no se fundou em um ato legislativo com caractersticas formais diferenciadas. A lei

no tinha mais de uma espcie, embora tenha recebido um nome diferente em alguns

momentos (lei orgnica)35. Na segunda fase, a situao sofre uma alterao, pois,

alm das emendas Constituio e das leis ordinrias, passou a existir uma lei queatravessava um procedimento diferenciado e tinha uma reserva material especfica.

Com a promulgao da emenda constitucional de nmero 4, aos 2 de setembro de

1961, a qual inaugurou a segunda experincia parlamentarista do Brasil, estatuiu-se a

previso de lei cujo modo de produo era diferenciado daquele previsto para os

outros casos. Trata-se da previso contida no art. 22, da emenda j referida: Poder-

se- complementar a organizao do sistema parlamentar de Govrno ora institudo,

mediante leis votadas, nas duas casas do Congresso Nacional, pela maioria absoluta

34 Meirelles Teixeira j dizia que, juridicamente, a Constituio somente pode ser alterada pelosmecanismos de reforma ou de reviso, mas pode ter seu contedo alterado, indiretamente, pelainterpretao, pelas leis complementares e pela inrcia legislativa, mediante a qual numerosos eimportantes dispositivos constitucionais no passam de letra morta nas Constituies, belas figuras deretrica constitucional, sem nenhuma atuao ou repercusso efetiva na realidade social (cf. Curso dedireito constitucional. Organizado e atualizado por Maria Garcia. Rio de Janeiro: ForenseUniversitria, 1991. p. 309, 364).35 Notou-o Celso Ribeiro Bastos, em precisa e sucinta passagem: A lei complementar tradicional nopossui uma natureza definida a partir de caracteres imanentes, isto , inerentes sua intimidade.Adversamente, a relao que mantm com o texto constitucional que lhe define a essncia. Existem

leis complementares porque as Constituies encerram normas completveis (Lei complementar:teoria e comentrios. 2. ed. So Paulo: Celso Bastos editor: Instituto Brasileiro de DireitoConstitucional, 1999. p. 24).


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de seus membros36. Alm disso, a primeira vez que o legislador se refere a uma

legislao como complementar37, embora lance mo do verbo, no do adjetivo38.

Como se pode notar, no houve o intento de estabelecer um ato legislativo

autnomo, ao lado dos outros, para regular outras matrias, que no as especificadas.

Entretanto, a evoluo doutrinria sulcou a lei complementar no constitucionalismo

brasileiro a partir de ento, de modo que a espcie veio a se consagrar

definitivamente em 1967, no bojo da Constituio nesse ano promulgada. Apesar

disso, como se ver com maior vagar, a caracterizao da lei complementar na

segunda fase restou algo obscura, pois a influncia da doutrina clssica impediu uma

anlise mais original e abrangente do instituto, alm de o dispositivo que a positivava

haver durado muito pouco tempo o retorno ao sistema parlamentar deu-se na

emenda constitucional de nmero 6 ( Constituio de 1946), promulgada aos 23 de

36O pargrafo nico do mesmo artigo tratava da delegao legislativa sobre a matria (A legislaodelegada poder ser admitida por lei votada na forma dste artigo). O art. 25 da mesma emenda aindatrazia a hiptese de lei votada nos mesmos moldes, para dispor sobre a realizao de plebiscito acercado retorno ao sistema presidencial (A lei votada nos trmos do art. 22 poder dispr sobre arealizao de plebiscito que decida da manuteno do sistema parlamentar ou volta do sistemapresidencial, devendo, em tal hiptese, fazer-se a consulta plebiscitria nove meses antes do trmo doatual perodo presidencial), criticado por Paulino Jacques, em virtude de falar em plebiscito, ao invsde referendo, j que se trataria de uma consulta popular a posteriori. Foram apenas duas leiscomplementares promulgadas com base nesses dispositivos (nomeadas leis complementares e comnumerao prpria): a primeira data de 1 de julho de 1962 e realizou uma srie de complementos ao

regime parlamentarista, tais como a eleio do presidente, moo de confiana, Conselho de Ministrosetc.; a segunda delas, de 16 de setembro de 1972, disps sobre a vacncia do cargo de presidente epromoveu a convocao do plebiscito que veio a decidir pelo retorno ao presidencialismo. Analisa ospontos fundamentais dessas duas leis complementares, inclusive com a crtica referida h pouco,JACQUES, Paulino. O governo parlamentar e a crise brasileira. Braslia: Editora Universidade deBraslia, 1982. p. 177-180.37Observao feita por Miguel Seabra Fagundes: Conquanto o texto constitucional de 1946, como o dequaisquer Cartas Constitucionais, deixe muitas medidas legislao ordinria posterior, e as leisoriundas de remisses da Constituio se digam complementares, na linguagem comum, foi no AtoAdicional [Emenda 4/61] que, pela primeira vez, se falou, no direito positivo constitucional vigente, delegislao complementar. No se trata, j agora, de leis de execuo de pontos basilares da CartaMagna, por isto denominadas, correntemente, de leis complementares, mas de leis que o prpriodireito constitucional escrito qualifica de complementares (FAGUNDES, Miguel Seabra.

Parlamentarismo - Extenso do regime aos estados Ato adicional Leis complementares (Parecer).Revista Forense, n. 199, ago./set. 1962. p. 72).38Em nossa histria constitucional, a noo de lei complementar mais velha que o adjetivo (cf.SAMPAIO, Nelson de Sousa. O processo legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968. p. 36. Faz anotaosemelhante MAIA FILHO, Napoleo Nunes. Breve histrico e significado das leis complementares. In:______.Estudos temticos de direito constitucional. Fortaleza: UFC, 2000. p. 70. No ser absurdointerpretar a forma verbal utilizada pelo legislador como o indcio da completa falta de inteno decriar uma nova espcie legislativa, que ganhasse autonomia, a fim de servir de instrumento pararegulao de outras matrias. Corrobora esse entendimento a escolha da maioria absoluta doscomponentes de cada casa do Congresso para a aprovao de tais projetos. Com efeito, esta frao deveter sido designada por fora da prpria natureza do sistema parlamentar constitudo, no qual osministros dependiam da confiana da cmara e poderiam ser exonerados, caso fosse admitida umamoo de desconfiana. Esta moo de desconfiana deveria ser aprovada por maioria absoluta da

Cmara dos Deputados (arts. 11 e 12, da EC 4/61). Portanto, o qurum de maioria absoluta no eraexclusividade para a lei que complementava o regime, mas era uma pedra de toque de outrosimportantes institutos do parlamentarismo republicano brasileiro.


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janeiro de 1963, com a revogao expressa da emenda de nmero 4.

Antes de prosseguir, vale a pena fazer uma observao. Boa parte de tudo o

que se produziu sobre a lei complementar a partir de 1961 diz respeito (1) sua

relao com a Constituio, com a unanimidade da doutrina, desde o primeiro

momento, a apontar a supremacia constitucional sobre a lei complementar e (2)

relao entre a lei complementar a lei ordinria, com especial nfase sobre o posto

hierrquico assumido pelos dois atos no ordenamento jurdico. Nenhuma dessas

facetas constitui objeto principal do trabalho; todo o modo, convm anotar-se que, a

propsito do primeiro deles, nenhuma doutrina relevante ousou insurgir-se em

sentido contrrio, at mesmo pela obviedade da soluo. J sobre o outro aspecto,

empreender um apanhado, ainda que breve, de tudo o que j se disse requereria pelo

menos outro trabalho de iguais ou maiores propores que as deste, em virtude da

diversidade de opinies e da turbamalta terminolgica que se levou a cabo em cada

obra que tratou do tema; parcialmente, isso ser buscado no prximo estudo, pois a

anlise da polmica entre Hugo de Brito Machado e Jos Souto Maior Borges sobre a

lei complementar demandar trnsito, ainda que indireto, pelas mais representativas

expresses doutrinrias. Todo o modo, o repasse histrico da matria no direito

nacional no deixar de enfrentar, pelo menos tangencialmente, o assunto.

Trabalho importante no trato da matria foi o j citado parecer de MiguelSeabra Fagundes. Em manifestao acerca do art. 22, da EC 4/61, ele fez perceber

que as omisses sobre a formao do regime parlamentarista teriam de ser

preenchidas por atos normativos de grande relevncia, motivo por que o constituinte

atribuiu particular importncia legislao assim prevista, marcada por duas

caractersticas expressas: a natureza complementar e a necessidade de um qurum

especial em cada casa congressual para a sua aprovao (in casu, maioria absoluta).

Estas duas caractersticas no seriam, ainda assim, suficientes para se incluir aespcie normativa entre as leis constitucionais, pois no ligariam as leis

complementares tramitao ento exigida para as emendas Constituio39. Pelo

exposto, v-se que h a percepo de que as leis previstas na EC 4/61 traziam consigo

caracteres distintos, mas no se lhes conferiu autonomia com relao a qualquer ato

legislativo (notadamente, com relao Constituio). Mais: admite-se que o

procedimento agravado e a marcao como complementar denotam apenas uma

39 Cf. Parlamentarismo - Extenso do regime aos estados Ato adicional Leis complementares(Parecer).Revista Forense, n. 199, ago./set. 1962. p. 72.


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importncia extraordinria a tais leis reconhecida, sem maior impacto em sua

caracterizao como legislao infraconstitucional.

O trabalho mais influente do perodo foi o de Pontes de Miranda, em seus

comentrios Constituio de 1946. Segundo ele, as leis complementares da emenda

4/61 seriam leis ordinrias, para as quais se exigiu qurum reforado, merc de

consideraes polticas condizentes com o equilbrio dos poderes. Em outra

passagem, h mais algum indcio sobre o que ele pensava acerca da identidade

normativa das leis complementares ao sistema parlamentar:

No se pode atribuir lei complementar ou s leis complementares, de quese cogita no Ato Adicional, poderem emendar a Constituio de 1946 ou oAto Adicional, porque no lei constitucional. Porm seria frustrar-se o queest no Ato Adicional, como pressuposto de fundo e de forma, reduzi-la a leiordinria pura. lei intercalar.40

Ainda aqui, h como que a admisso de que tais leis complementares no

poderiam ser compreendidas como meras leis ordinrias. Entretanto, a sua

qualificao como lei intercalar no suficiente para o estabelecimento de uma

caracterizao prototpica diferente, pois ela igualada lei ordinria. A par disso,

pode-se dizer que Pontes de Miranda propugnava pela natureza ordinria (intercalar)

das leis complementares, destinadas apenas complementao do sistema

parlamentar, matria que passava a ser constitucional, pois integrava o corpo de uma

emenda Constituio41.

Outra concepo muito influente na segunda fase foi a de Miguel Reale (e

que permanece influente at hoje), a qual se aproxima do pensamento de Pontes de

Miranda. Reale nota a crescente insuficincia da diviso clssica das leis entre

constitucionais e ordinrias, o que daria lugar necessidade de intercalar um

tertium genus de leis, que no ostentam a rigidez dos preceitos constitucionais, nem

40Comentrios Constituio de 1946. t. 8. Rio de Janeiro: Borsoi, 1962. p. 178, 180.41 A m compreenso destes elementos fez com que Jos Afonso da Silva achasse uma contradio naobra de Pontes de Miranda. Veja-se a crtica: Pontes de Miranda [...] dizia que as regras jurdicas dasleis complementares so de direito constitucional, mas foi contraditrio, porque poucas pginas antesdissera, sem rebuos, que eram leis ordinrias, e tambm que no eram leis constitucionais, e, ainda,que no se poderia reduzi-las a leis ordinrias puras; concluindo, afirma tratar-se de leis intercalares(Aplicabilidade das normas constitucionais. 7. ed. So Paulo. Malheiros, 2007. p. 241-242). A leituradetida dos comentrios, compreendida a situao em que a matria se encontrava poca, mostra,todavia, que pode no haver a contradio apontada. Quando se diz que as regras das leiscomplementares previstas pela emenda citada eram de direito constitucional, porque serviam apenas complementao do sistema parlamentar, o qual, por seu turno, tornara-se uma questoconstitucional pelo fato de integrar normao vazada por emenda Constituio. Dizer que uma regraextrada de um ato legislativo de direito constitucional no quer dizer que o prprio ato sejaconstitucional, isto

dois estudos sobre a lei complementar no direito brasileiro - felipe lima gomes

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