UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL

Patrimonialista, Burocrática e Gerencial

Por: Otaviano Andrade Bastos

Orientador

Prof. Luiz Eduardo Chauvet

Rio de Janeiro

2013

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL

Patrimonialista, Burocrática e Gerencial

Apresentação de monografia à AVM Faculdade

Integrada como requisito parcial para obtenção

do grau de especialista em: Gestão Pública

Por: Otaviano Andrade Bastos

3

AGRADECIMENTOS

Agradeço primeiramente a Deus pela

força nos momentos difíceis, aos

amigos da turma e do trabalho, ao

corpo docente da AVM,

especialmente ao Professor Luiz

Eduardo Chauvet e Professora Flávia

Martins, que foram além do ensino

acadêmico.

4

DEDICATÓRIA

Aos meus pais “In Memoriam”, esposa e

filhos.

5

RESUMO

Neste trabalho serão apresentados os modelos de administração praticados

no Brasil: Patrimonialista, Burocrático e Gerencial. Suas características e a

evolução histórica de cada um. Deixando claro que a busca de um modelo

ideal deverá ser contínuo, face ao cenário atual de uma sociedade que se

transforma e se moderniza a cada dia exigindo do Estado, em contrapartida,

serviços públicos que atendam a essa demanda. Neste contexto, dar-se-á

ênfase ao servidor público, capital humano, responsável por esta

transformação.

Palavras chave: Patrimonialista, Burocrático e Gerencial.

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METODOLOGIA

De acordo com o projeto apresentado, a presente monografia foi

desenvolvida através de pesquisa bibliográfica, artigos de revista, Jornais,

sites da internet especializados no assunto em questão e consultas a

legislação sobre o tema.

O material foi coletado de obras de autores consagrados e de outros

não menos importantes, para elaboração deste trabalho.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 9

CAPÍTULO I - GESTÃO PATRIMONIALISTA 12

CAPÍTULO II - GESTÃO BUROCRÁTICA 22

CAPÍTULO III - GESTÃO GERENCIAL 34

CONCLUSÃO 48

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 50 INDICE 51 FOLHA DE AVALIAÇÃO 54

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INTRODUÇÃO

É de fundamental importância o estudo de fatos passados, históricos,

políticos e culturais, para entender-mos a atual Administração Pública do

Brasil. Para isso, faz-se necessário a compreensão de sua evolução histórica,

modelos e sistemas administrativos que a construíram.

O Brasil nasceu patrimonialista, em um período em que o absolutismo

do rei imperava. O Estado era um dos bens do soberano, e aos súditos

restavam apenas à sobrevivência e a obediência sem racionalizar. Apenas

seguiam um caminho apresentado. O Direito existia apenas como

instrumento de opressão ou legitimação de um Estado sem limites.

Com a racionalização, ocorre um desencantamento e, com as

possibilidades de pensar, calcular, cria-se a lógica para as soluções. O

capitalismo supera o mercantilismo. O liberalismo supera o absolutismo. Os

reis são superados e os súditos passam a existir como pessoas que

determinam seu futuro a partir de sua razão. A partir daí nasce o Estado

Liberal.

O Estado Liberal traz uma transformação iluminista e humana. Através

do conhecimento técnico e com a racionalização da sociedade, as forças

misteriosas, mágicas e imensuráveis perdem suas forças. As condições de

existência dos cidadãos passam a ser conhecidas e ocorre um

desencantamento social.

O Estado Liberal evoluiu à custa de muitas lutas históricas e políticas

contra o Estado Absolutista. As lutas sociais, econômicas, jurídicas e

filosóficas, também marcaram esta importante passagem. Alguns autores

acreditam que neste período surge o Direito Administrativo e com ele os

princípios que norteiam a Administração pública.

9

O modelo burocrático surge por volta de 1930 na Era Vargas, com a

criação do DASP, para atender as necessidades administrativas do Estado e

também, para substituir o modelo anterior, tentando combater a corrupção e o

nepotismo, práticas inerentes ao patrimonialismo.

É uma organização administrativa baseada por normas e regulamentos pré-estabelecidos e contidos numa legislação própria, que entre outras

normas, define como a organização deve funcionar.

Para Max Weber (2003), o corpo técnico administrativo tem que ser

formado por profissionais especializados e selecionados conforme critérios

racionais, dando-lhes ocupações importantes dentro do sistema.

Nesse modelo de administração pública, podemos identificar uma

estrutura comprometida em oferecer aos cidadãos uma gama maior de

serviços públicos.

A racionalização dos processos burocráticos deu maior importância

aos meios do que aos fins almejados. Alguns dos meios utilizados:

• Divisão sistemática do trabalho, do direito e do poder;

• Estabelecimento das atribuições de cada participante;

• Cada participante passa a ter o seu cargo específico, suas

funções específicas e sua área de competência e

responsabilidade;

• Cada participante sabe qual é a sua capacidade de comando

sobre outros e quais os limites de sua tarefa;

• As incumbências administrativas são altamente diferenciadas e

especializadas

10

O modelo burocrático teve nas últimas duas décadas, severas críticas.

Neste sistema, a flexibilidade é esquecida. As normas e regras passam a ser

absolutas e prioritárias. Tal controle leva há um excesso de formalismos

burocráticos, consequentemente, há um excesso de documentação. O que

afeta diretamente, a eficiência do atendimento público, contrariando os

objetivos propostos.

O sistema em questão, pelo fato de ter como uma das suas

características: a impessoalidade faz com que o cargo seja mais importante

do que o próprio funcionário, despersonalizando-o e tirando-lhe a flexibilidade

e por conseqüência disso vem a desmotivação.

O modelo burocrático no governo Fernando Henrique, já desgastado,

toma um novo rumo com a criação do Ministério da Administração Federal e

Reforma do Estado (MARE), sob a direção do Ministro Bresser Pereira.

Em agosto do ano de 1995, a reforma administrativa é encaminhada

ao Congresso Nacional e, aprovada, transforma a administração pública

brasileira burocrática, numa proposta gerencial, através do Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado. Embora o Brasil esteja evoluindo para um

modelo gerencial de administração pública, contudo, ainda está impregnado

culturalmente e institucionalmente, em um modelo burocrático, com traços do

patrimonialismo.

11

1 modelo patrimonialista

1.1 Conceitos

Originalmente, o sociólogo alemão Max Weber o definiu para

demonstrar o domínio absoluto de governantes onde o tesouro do Estado se

confundia com o do monarca ou de seu corpo funcional, separação esta em

que se apoia a forma burocrática moderna.

O modelo patrimonialista de administrar, associado ao poder absoluto

do rei, ignorava a existência dos súditos, transformando-os em seres

submissos e a eles restava apenas um mínimo de sobrevivência. No

patrimonialismo não havia uma clara separação entre o público e o privado o

que prejudicava uma gestão pública transparente. As características do

patrimonialismo foram marcantes em governos absolutistas, notadamente no

império brasileiro. O monarca gastava suas rendas pessoais e as rendas

originadas pelo governo de forma não diferenciada, ou seja, ora para

compras de uso pessoal como; roupas, jóias, etc., ora para construção de

imóveis e estradas, por exemplo. Assim o Estado acaba se tornando um

patrimônio de seu governante. Os recursos advindos do patrimônio pessoal

ou públicos (tributação) eram gastos de maneira indistinta. E o estado, por

sua vez é considerado um dos bens do soberano. As práticas patrimonialistas

criaram raízes em nosso território e determinaram o desenvolvimento do

sistema administrativo.

Neste período, havia também uma mistura entre os poderes. Tanto a

administração, como o legislativo e o judiciário era exercido pelas mesmas

pessoas, assim, gerando muita confusão. O cargo público se revestia de

poderes e regalias. Faoro em: “Os Donos do Poder”, relata com precisão:

”(...) a inquieta, ardente, apaixonada caça ao emprego público. Só ele oferece

o poder e a gloria, só ele eleva, branqueia e decora o nome”:

12

Tudo se concentrou, no primeiro golpe, em situar no mundo político e administrativo os fugitivos desempregados, colocando-lhes na boca uma teta do Tesouro. Os fidalgos de alta linhagem, os que dispunham de meios próprios de vida, não acompanharam, senão excepcionalmente, o regente. [...] Vinham a seguir a chusma de satélites: monsenhores, desembargadores, legistas, médicos, empregados da casa real, os homens do serviço privado e protegidos de D. João. Eram os vadios e parasitas que continuariam no Rio de Janeiro o ofício exercido em Lisboa: ‘ comer à custa do Estado e nada fazer para o bem da nação`. Organizar o império, para o ministério. Seria reproduzir a estrutura administrativa portuguesa no Brasil e colocar os desempregados. O eixo da política era o mesmo, secularmente fundido: o reino deveria servir à camada dominante, ao seu desfrute e gozo. Os fidalgos ganharam pensões, acesso aos postos superiores os oficiais da Armada e do Exercito, empregos e benefícios os civis e eclesiásticos. [...] A carapaça administrativa, enorme e inútil, [...] não esgotou as atividades da corte. [...] A transmigração superpôs à estrutura social existente a estrutura administrativa do cortesão fugitivo, com os renovamentos das supérfluas velharias de uma sociedade desfibrada, em que a burocracia se tornará o ideal da vadiagem paga. [...] A nobreza burocrática defronta-se aos proprietários territoriais, até então confinados às câmaras, em busca estes de títulos e das graças aristocráticas. “A corte está diante de sua maior tarefa, dentro da fluida realidade americana: criar um Estado’”. (FAORO: 2001).

Outro fator que ajuda a entender a dimensão significativa assumida

pelo patrimonialismo no Brasil - Colônia foi o fato de que, durante essa

época, "imperou, desde tempos remotos, o tipo primitivo da família patriarcal

"(Holanda, 1948: 211), o que fez com que o Estado fosse encarado como um

prolongamento, uma extensão da família, do ambiente familiar, o que

provocou, conforme trecho de "Raízes do Brasil" já citado, uma dificuldade

"aos detentores das posições públicas de responsabilidade, formados por tal

ambiente, compreenderem a distinção fundamental entre os domínios do

privado e do público" (Holanda, 1.948: 212). Prosseguindo a sua análise

sobre a relação entre a preponderância da família patriarcal rural e o

patrimonialismo, Sérgio Buarque de Holanda nos informa que "é possível

acompanhar, ao longo de nossa história, o predomínio constante das

vontades particulares que encontram seu ambiente próprio em círculos

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fechados e pouco acessíveis a uma ordenação impessoal. Dentre esses

círculos, foi sem dúvida o da família aquele que se exprimiu com mais força e

desenvoltura em nossa sociedade. E um

dos efeitos decisivos da supremacia incontestável, absorvente, do núcleo

familiar – a esfera, por excelência dos chamados contatos primários", dos

laços de sangue e de coração - está em que às relações que se criam na

vida doméstica sempre forneceram o modelo obrigatório de qualquer

composição social entre nós" (Holanda,1.948:212,213).

Em Raízes do Brasil, Buarque de Holanda, enfatiza o perfil do homem

público nacional, nascido e criado sob uma cultura marcada pela forte

presença do caráter patriarcal:

Não era fácil aos detentores das posições públicas de responsabilidade, formadas por tal ambiente, compreenderem a distinção fundamental entre os domínios do privado e do público. Assim, eles se caracterizam justamente pelo que separa o funcionário "patrimonial" do puro burocrata, conforme a definição de Max Weber. Para o funcionário "patrimonial", a própria gestão política apresenta-se como assunto de seu interesse particular; as funções, os empregos e os benefícios que deles aufere relacionam-se a direitos pessoais do funcionário e não a interesses objetivos, como sucede no verdadeiro Estado burocrático, em que prevalecem a especialização das funções e o esforço para se assegurarem garantias jurídicas aos cidadãos. A escolha dos homens que irão exercer funções públicas faz-se de acordo com a confiança pessoal que mereçam os candidatos, e muito menos de acordo com suas capacidades próprias. Falta a tudo a ordenação impessoal que caracteriza a vida no Estado burocrático(Holanda,1.948:p.211,212).

São características do patrimonialismo, segundo Weber (2004), além

da administração propriamente dita, a representação e o serviço pessoal por

todos os funcionários e, em oposição à burocracia, a inexistência de

especialização profissional; seleção dos empregados a partir do círculo

pessoal do senhor e, a falta de distinção burocrática entre a esfera privada e

oficial. Em Weber (2004), o patrimonialismo é caracterizado como forma de

14

dominação tradicional, em que o soberano organiza o poder político análogo

ao poder exercido em sua casa:

A expressão mais extremada do patrimonialismo é, para Weber, a patriarcal, que é caracterizada como pré-burocrática. Nela a autoridade se baseia na submissão ao pater-famílias em virtude de uma devoção rigorosamente pessoal. A expressão original do patriarcalismo é a autoridade paterna no seio da comunidade doméstica. O patrimonialismo uma extensão dessa autoridade tradicional para além das fronteiras do lar, conservando os traços domésticos de uma administração não raciona (VÉLEZ RODRÍGUEZ, 2006, p. 13).

1.2 Administração Colonial

A administração na colônia não era uma administração como se

poderia pensar nos moldes atuais, mas sim a implantação da administração

colonial lusitana: na argumentação de Caio Prado Júnior em “Evolução

Política do Brasil e outros Estudos”, o patrimonialismo exerceu significativa

influência na época colonial no Brasil, principalmente nos primeiros 150 anos

da colonização, devido ao fato de que, nesse período, a presença da Coroa

portuguesa no território brasileiro foi diminuta e residual, cabendo aos

proprietários de terras, por intermédio das Câmaras Municipais, o exercício do

poder político de fato (Prado, 1953: 29). Isto estaria relacionado à significativa

presença do patrimonialismo na vida do Brasil – Colônia nessa época, no

sentido de que, ao serem os colonos e donatários os delegados e os

depositários da autoridade pública a eles atribuída pela metrópole lusa,

tinham estes uma tendência inexorável a considerar que, em sendo eles o "Estado", os assuntos relativos a este último seriam, na sua percepção, assuntos de natureza privada. Fica configurada, desta forma, uma das

características centrais do patrimonialismo, que é a não distinção, por parte dos detentores do poder público, da esfera pública da esfera privada, ou seja,

os negócios públicos, de Estado, seriam tomados como negócios de natureza

particular. Desta forma, pode-se atribuir, em parte, o vulto que o

patrimonialismo assumiu, pelo menos no primeiro século e meio de

15

colonização lusitana no Brasil, ao fato de a metrópole portuguesa ter

delegado aos colonos e donatários aqui residentes importantes funções

políticas e administrativas. Convém ressaltar que, apesar de o primeiro

governo – geral ter sido instituído pela Coroa portuguesa em 1548 (Faoro,

1976: 144). Caio Prado Júnior considera que, na época colonial,

principalmente no período compreendido entre 1.500 e 1650,

aproximadamente, o poder político de fato era exercido pela camada

senhorial, por intermédio das Câmaras Municipais. A esse respeito, pode-se

considerar que o poder e a autonomia de que desfrutavam as instituições

acima referidas, representavam uma menor lealdade e fidelidade dos colonos

ao monarca português, na medida em que este último delegava aos primeiros

à administração da colônia, e estes, como consequências, se sentiam

desobrigados a prestar contas de seus atos e de serem fiéis e leais ao

soberano lusitano, dado que os administradores efetivos do Brasil colonial

eram eles próprios. Além disso, é relevante assinalar, também, que a

autoridade real lusitana agia de forma patrimonialista em associação com

a grande propriedade:

Até meados do século XVII pode-se afirmar que a autoridade desta (a Coroa) somente se exerce dentro dos estreitos limites da sede do governo-geral. Mantinha-a na colônia apenas uma administração rudimentar, o estritamente necessário para não perder com ela todo contato, e atendia a seus pedidos com a relutância e morosidade de quem não se decide a fazer grandes gastos com o que não lhe pagava o custo. Via-se, por isso, a administração colonial desarmada, a braços com a turbulência e arrogância dos colonos. (...) que maior autoridade podia nestas condições exercer governadores e capitães-mores? Não raro por isso fechavam os olhos a toda sorte de abusos que não tinham forças para reprimir ou castigar. (...) tais circunstâncias condicionam a estrutura política da colônia. São elas que explicam a importância das Câmaras Municipais, que constituem a verdadeira e quase única administração da colônia. (...). O poder das Câmaras é, pois, o dos proprietários. (...). Se dentro do sistema político vigente na Colônia só descobrimos a soberania, o poder político da Coroa vai encontrá-lo, de fato, investido nos proprietários rurais, que o exercem através das administrações municipais (Prado, 1953: P.28,29).

16

1.3 O Estamento

O Brasil moderno tem suas raízes calcadas no Estado patrimonial que

possui sua origem em Portugal. Vem de lá a dificuldade em se estabelecer

relações impessoais no trato das coisas públicas. Não havia uma linha

divisória bem definida entre os domínios públicos e aquilo que a realeza

poderia usufruir. Não era o trato impessoal a essência da administração

pública, no sentido de ser capaz de ir se inserindo nas relações social, e

regular as relações entre o Estado e os súditos da Coroa. A consolidação do

Estado patrimonial português e sua lógica burocrática estamental dirigiam a

dinâmica colonial. Sua influência perpassava a esfera político-administrativa e

militar, obtendo reflexos substanciais no âmbito cultural, econômico e

religioso.

Segundo Faoro, o Estado se incha de servidores, que engrossam o

estamento, ramificado na África, Ásia e América, mas, sobretudo concentrado

no reino, com a multidão de ‘pensionistas’ e dependentes, fidalgos e

funcionários, todos sôfregos de ordenados, tenças e favores – o rei paga

tudo, abusos e roubos, infortúnios comerciais e contratos fraudados. Ia-se a

Índia, diz uma testemunha do tempo, como quem vai vindimar a sua vinha.

No país, os cargos são para os homens e não os homens para os cargos. O

sistema não pode renovar-se, expandir-se, saindo das malhas dos enredos

públicos, quer para incrementar a indústria, quer para se libertar da autofagia

da suas organizações comerciais. Não encontrou, entretanto, um final

catastrófico, súbito, senão que se enrijeceu numa tessitura permanente,

congelada, aderida ao corpo social da nação. A atividade mercantil,

desenvolvida até o delírio, mas dentro das raias que lhe assinalava a ordem

econômico-politica, não alcançou a forma do capitalismo industrial (Faoro,

1977, p. 58).

“O estamento, cada vez mais de caráter burocrático, filho legitimo do Estado patrimonial, ampara a atividade que lhe fornece os ingressos, com os quais alimenta sua nobreza e

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seu ócio de ostentação, auxilia o sócio de suas empresas, estabilizando a economia, em favor do direito de dirigi-la, de forma direta e intima. O encadeamento das circunstâncias históricas, que parte do patrimonialismo e alcança o estamento, fecha-se sobre si mesmo, com a tutela do comércio de transito, fonte do tesouro régio, do patrimônio do rei, fonte das rendas da nova aristocracia, erguida sobre a revolução do Mestre de Avis, engrandecida na pirataria e na guerra que incendeiam os oceanos Índico e Atlântico” (Faoro, 1977, p. 59).

O Estado brasileiro de 1900 é ainda um Estado oligárquico em que

uma pequena elite de senhores de terra de políticos patrimonialistas

dominavam amplamente o país. Ninguém descreveu melhor do que

Raymundo Faoro, em Os Donos do Poder (1957/75) esse Estado, usando o

conceito weberiano de burocracia patrimonial ou patrimonialista. Para Faoro o

poder político do Estado está concentrado em um estamento aristocrático-

burocrático de juristas, letrados, e militares, que derivam seu poder e sua

renda do próprio Estado. Ao contrário dos demais autores que estudaram a

formação social brasileira no Império e na Primeira República, o regime

político para Faoro não é dominado por uma oligarquia de senhores de terra:

em uma primeira fase, os senhores de engenho do Nordeste e os coronéis de

gado do sertão; em uma segunda, os primeiros plantadores de café do Vale

do Paraíba; e finalmente os cafeicultores do Oeste paulista. Estas oligarquias,

de acordo com a análise clássica, constituem juntamente com a burguesia

mercantil as classes sociais dominantes. Faoro não as nega, mas entende

que estamento patrimonial, enquanto grupo político dirigente, reproduz no

Brasil o sistema montado em Portugal no século XIV por Dom João I, o

Mestre de Avis: um estamento originalmente aristocrático, formado pela

nobreza decadente que perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando

cada vez mais burocrático, sem perder, todavia seu caráter aristocrático. Este

estamento não é mais senhorial, porque não deriva sua renda da terra, mas é

patrimonial, porque a deriva do patrimônio do Estado, que em parte se

confunde com o patrimônio de cada um de seus membros. O Estado

arrecada imposto das classes, particularmente da burguesia mercantil, que

são usados para sustentar o estamento dominante e o grande corpo de

funcionários de nível médio a ele ligados por laços de toda ordem.

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1.4 Reforma Pombalina

A reforma educacional pombalina culminou com a expulsão dos

jesuítas precisamente das colônias portuguesas, tirando o comando da

educação das mãos destes e passando para as mãos do Estado. Os

objetivos que conduziram a administração pombalina a tal reforma, foram

assim, um imperativo da própria circunstância histórica. Extintos os colégios

jesuítas, o governo não poderia deixar de suprir a enorme lacuna que se abria

na vida educacional tanto portuguesa como de suas colônias.

Para o Brasil, a expulsão dos jesuítas significou, entre outras coisas, a

destruição do único sistema de ensino existente no país. Para Fernando de

Azevedo, foi “a primeira grande e desastrosa reforma de ensino no Brasil”.

Como bem colocou Niskier:

“A organicidade da educação jesuítica foi consagrada quando Pombal os expulsou levando o ensino brasileiro ao caos, através de suas famosas ‘aulas régias’, a despeito da existência de escolas fundadas por outras ordens religiosas, como os Beneditinos, os franciscanos e os Carmelitas”. (Niskier, 2001, p. 34)

Enquanto na Metrópole buscava-se construir um sistema público de

ensino, mais moderno e popular, na colônia, apesar das várias tentativas,

através de sucessivos alvarás e cartas régias, as Reformas Pombalinas no

campo da educação, só logrou desarranjar a sólida estrutura educacional

construída pelos jesuítas, confiscando-lhes os bens e fechando todos os seus

colégios.

É importante destacar que a reforma pombalina no Brasil não foi

implementada no mesmo momento e da mesma forma que em Portugal.

Foi de quase trinta anos o tempo de que o Estado português necessitou para

assumir o controle pedagógico da educação a ser oferecida em terras

brasileiras; da completa expulsão dos jesuítas e do desmantelamento

sistemático de seu aparelho educacional, dos métodos aos materiais

didáticos, até a nomeação de um Diretor Geral dos Estudos que deveria, em

nome do Rei, nomear professores e fiscalizar sua ação na colônia.

19

Através do Alvará Régio de 28 de junho de 1759, o Marquês de

Pombal, suprimia as escolas jesuíticas de Portugal e de todas as colônias ao

expulsar os jesuítas da colônia e, ao mesmo tempo, criava as aulas régias ou

avulsas de Latim, Grego, Filosofia e Retórica, que deveriam suprir as

disciplinas antes oferecidas nos extintos colégios jesuítas.

Estas providências, entretanto, não foram suficientes para assegurar a

continuidade e a expansão das escolas brasileiras, constantemente

reclamadas pelas populações que até então se beneficiavam dos colégios

jesuítas. Portugal logo percebeu que a educação no Brasil estava estagnada

e era preciso oferecer uma solução.

Somente quando a Real Mesa Censória, criada em 1767 (inicialmente

com atribuição para examinar livros e papéis já introduzidos e por introduzir

em Portugal), alguns anos depois, passa a assumir a incumbência da

administração e direção dos estudos das escolas menores de Portugal e suas

colônias, é que as reformas na instrução ganham meios de implementação.

Com as novas incumbências e a partir das experiências administrativas da

direção geral de estudos, nos anos anteriores, a Mesa Censória apontou para

as necessidades tanto na metrópole quanto na colônia referente ao campo

educacional. Assim, os estudos menores ganharam amplitude e penetração

com a instituição, em 1772, do chamado “subsídio literário” para

manutenção dos ensinos primário e secundário. Como Carvalho (1978) bem

explicitou:

“Com os recursos deste imposto, chamado subsídio literário, além do pagamento dos ordenados aos professores, para o qual ele foi instituído, poder-se-iam ainda obter as seguintes aplicações: 1) compra de livros para a constituição da biblioteca pública, subordinada à Real Mesa Censória; 2) organização de um museu de variedades; 3) construção de um gabinete de física experimental; 4) ampliação dos estabelecimentos e incentivos aos professores, dentre outras aplicações” (Carvalho, 1978, p. 128).

1.5 Período histórico

20

A administração patrimonialista começa na história do Brasil, no

período colonial, com o modelo importado de Portugal, praticado pelos

Estados absolutistas europeus do século XVIII, permanecendo no Brasil pelo

período de 1530 a 1930, sendo praticado, também, no Brasil Reino e

Império. O Estado e a Administração Pública brasileira nasceram

patrimonialistas. O patrimonialismo é um traço distinto deste período prévio

às iniciativas deliberadas de implementação de padrões burocráticos de

racionalidades administrativas no âmbito do Estado.

Quando o capitalismo e a democracia se tornam dominantes no

cenário mundial, a sociedade civil e o Estado separam-se. Neste contexto, o

patrimonialismo e suas práticas corruptas e nepotistas, se torna inaceitável, e

é necessário repensar um novo modelo de administração pública para o

Brasil.

QUADRO I - Formas Históricas de Estado e de Administração

1821-1930

1930 – 1985

1990 -

Estado/ sociedade

Patriarcal Dependente

Nacional-desenvolvimentista

Liberal-Dependente

Regime

político

Oligárquico

Autoritário

Democrático

Classes dirigentes

Latifundiários e Burocracia patrimonial

Empresários e Burocracia Pública

Agentes financeiros e Rentistas

Administração

Patrimonial

Burocrática

Gerencial

Fonte: Adaptado da Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado

21

2 MODELO BUROCRÁTICO

2.1 Conceitos

O modelo burocrático, inspirado nas doutrinas de Max Weber surge

no Brasil, copiado do modelo europeu (estabelecido no século XIX) e do

americano(fixado duas décadas antes do brasileiro).

Suas principais características são: formalização, divisão do trabalho,

princípio da hierarquia, impessoalidade, competência técnica, separação

entre propriedade e administração e profissionalização do funcionário.

Este modelo surge para combater a corrupção e o nepotismo gerados

pelo sistema anterior.

De acordo com Max Weber: são princípios inerentes a este tipo de

administração a impessoalidade, o formalismo, a hierarquia funcional, a idéia

de carreira pública e a profissionalização do servidor, consolidando a idéia de

poder racional-legal. Os controles administrativos funcionam previamente,

para evitar a corrupção. Existe uma desconfiança dos administradores

públicos e dos cidadãos que procuram o Estado com suas necessidades. São

sempre necessários, por esta razão, controles rígidos em todos os processos

como na admissão de pessoal, nas contratações do Poder Público e no

atendimento às necessidades da população.

A administração burocrática, embora possua o grande mérito de ser

efetiva no controle dos abusos, corre o risco de transformar o controle a ela

inerente em um verdadeiro fim do Estado, e não um simples meio para atingir

seus objetivos. Com isso, a máquina administrativa volta-se para si mesmo,

perdendo a noção de sua missão primordial, que é servir à sociedade. O seu

grande problema, portanto, é a possibilidade de se tornar ineficiente,

autoreferente e incapaz de atender adequadamente os anseios dos cidadãos.

WEBER (2003)

22

2.2 CARACTERÍSTICAS, VANTAGENS E DISFUNCÕES DA BUROCRACIA

De acordo com CHIAVENATO (2003), A burocracia é uma forma de

organização humana, baseada na racionalidade, ou seja, na adequação dos

meios aos fins desejados, como forma de assegurar a máxima eficiência nas

ações.

Os tipos de autoridades, também chamadas de tipo de dominação,

estudada por Weber e enumerada por Chiavenato (1998), foram: autoridade

tradicional, autoridade carismática e autoridade legal, racional ou burocrática.

Autoridade tradicional: quando os subordinados aceitam as ordens dos

superiores como justificadas, porque essa sempre foi à maneira pela quais as

coisas foram feitas. O domínio patriarcal do pai de família, do chefe do clã, e

o

despotismo real representam apenas o tipo mais puro dessa autoridade.

Segundo Motta, o governante tem grande liberdade para emitir suas ordens,

que só são limitadas pelos costumes da sociedade. A dominação tradicional

pode assumir duas formas de aparato administrativo para garantir sua

sobrevivência: Forma patrimonial e Forma Feudal.

Autoridade carismática: quando os subordinados aceitam as ordens dos

superiores como justificadas, por causa da influência da personalidade e da

liderança do superior com o qual se identificam. È aplicável a lideres políticos

como Gandhi e em grandes industriais, como pode ser visto no fordismo. O

poder carismático é um poder sem base racional, é instável e facilmente

adquire características revolucionárias. Não pode ser delegado, nem recebido

em herança como o tradicional.

Autoridade legal, racional ou burocrática: quando os subordinados aceitam

as ordens dos superiores como justificadas, porque concordam com um

conjunto de preceitos ou normas que consideram legítimos e dos quais deriva

23

o comando. É o tipo de autoridade técnica e administrada. Baseia-se na

promulgação. A idéia básica fundamenta-se no fato de que as leis podem ser

promulgadas e regulamentadas livremente por procedimentos formais e

corretos. O conjunto governante é eleito e exerce o comando de autoridade

sobre seus comandados, seguindo certas normas e leis. A obediência não é

devida a alguma pessoa em si, seja por suas qualidades pessoais

excepcionais ou pela tradição, mas a um conjunto de regras e regulamentos

legais previamente estabelecidos.

QUADRO II – Tipos de Sociedade conforme Weber

Fonte: Chiavenato, 2003 (adaptado) Segundo Weber (1999), o objetivo a ser atingido, ou seja, a máxima eficiência da organização, só seria possível se houvesse previsibilidade do comportamento humano e padronização do desempenho dos participantes. Para tanto, seria preciso considerar:

• Caráter legal das normas e regulamentos

• Caráter formal das comunicações

• Caráter formal e divisão do trabalho

• Impessoalidade nas relações

• Hierarquia de autoridade

24

• Rotinas e procedimentos padronizados

• Competência técnica e meritocracia

• Especialização da Administração

• Profissionalização dos participantes

• Completa previsibilidade do comportamento

Caso esses aspectos não fossem observados comprometeriam a eficiência da organização e conseqüentemente os seus objetivos. Weber, também, enumerou as seguintes vantagens para a burocracia:

• Racionalidade

• Precisão na definição do cargo e da operação

• Rapidez nas decisões

• Univocidade de interpretação

• Uniformidade de rotinas e procedimentos

• Continuidade da organização

• Redução do atrito entre as pessoas

• Constância

• Confiabilidade

• Benefícios para as pessoas na organização

DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA A burocracia poderia apresentar, também, algumas disfunções, de acordo com Robert Merton:

25

QUADRO III - Característica e disfunções da burocracia

Fonte: Chiavenato, 2003 2.3 SURGIMENTO DA BUROCRACIA NO BRASIL

No Brasil, esse modelo surge na segunda República, na Era Vargas e

prossegue até a quinta República, portanto, no período de 1930 a 1985,

atravessando o período em que predomina o militarismo: 1964 a 1985.

O Estado burocrático surgiu com a revolução de 30, criando um pacto

popular-nacional, apoiado pela burguesia industrial e a nova classe média

tecnoburocrática (administradores de nível médio e profissional liberais).

A Lei 284/36, cria o Conselho Federal do Serviço Público, que em

1938, transformou-se no Departamento Administrativo do Serviço Público

(DASP), órgão central de políticas, putadas pelos: Princípios da

Administração Científica (Taylor e Fayol) – Modelo Weberiano de Burocracia:

26

1. Princípio do planejamento;

2. Princípio de preparo;

3. Princípio de controle

4. Princípio da execução

Assim, fortalecia, através do DASP, o tripé da Administração Pública:

• Administração de materiais;

• Administração de pessoal;

• Administração financeira.

Definia, também, entre outras funções:

• Separação entre as atividades fins e atividade-meio, difundindo

o princípio de departamentalização;

• Buscar a profissionalização e consolidação de uma burocracia

pública do estilo Weberiano;

• Atuar como órgão fiscalizador do Serviço Público (o que

aconteceu até 1964)

Luciano Martins (1995) analisa esse período, comentando as três

diretrizes propostas por Maurício Nabuco, importante diplomata brasileiro,

encarregado de estudar o assunto, junto com Luis Simões Lopes (criador do

DASP):

27

• Definição de critérios profissionais para ingresso no serviço

público,

• Desenvolvimento de carreiras e,

• Estabelecimento de regras de promoção baseadas no mérito.

Dentro desta proposta o DASP assumiu as funções de supervisionar a

administração pública e formar administradores públicos do primeiro escalão.

O resultado objetivo desta etapa ainda segundo Martins (1995), foi o

estabelecimento de duplo padrão: os altos administradores seguiram essas

normas e fizeram do Brasil a melhor burocracia estatal da América Latina; os

escalões inferiores (incluindo o órgão da área social) foram deixados ao

critério clientelista de recrutamento e à manipulação populista dos recursos

públicos.

Com o tempo, o DASP cristalizou sua atuação, tomando ares de super-

instituição, afirmando os princípios de centralização e hierarquia. Importante

dizer que o primeiro movimento de criação da administração pública indireta

foi do DASP (CEF, DENER, BNDS), embora, ainda não houvesse como na

estrutura atual, a divisão de administração direta e indireta.

2.4 DECRETO 200/67

Nos anos 60, o sistema burocrático já dava sinais de enfraquecimento

e havia a necessidade de uma reforma administrativa, em face de grande

demanda por serviços sociais. Foi editado então o Decreto 200/67(para

muitos, a primeira tentativa de implementar uma administração gerencial) sob

o comando de Amaral Peixoto e Inspiração de Hélio Beltrão. O referido

instrumento legal trouxe para a administração pública, muitas mudanças

significativas como: fortalecimento da administração indireta por intermédio

da descentralização e da autonomia das autarquias, fundações e empresas

estatais, como forma de agilizar a atuação do Estado, de acordo com o Plano

Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE, Brasília: 1995):

28

A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei nº 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Instituíram-se, como princípios de racionalidade administrativa, o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle. O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de ”flexibilizar a administração“ com objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado. Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade enfraquecido indevidamente através de uma estratégica oportunista do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais (PDRAE, Brasília: 1995): Art. 6º do referido decreto, determina: As atividades da

Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:

I - Planejamento II - Coordenação

III – Descentralização IV - Delegação de Competência V – Controle

Entretanto, a reforma baseada do DL 200/67, cometeu o equívoco de

não repensar os mecanismos de controle. Enfraquecendo desta forma, o

núcleo central do aparelho estatal responsável pela formulação das políticas

públicas. Houve também, durante sua trajetória, conseqüências indesejáveis,

ao permitir a contratação de funcionários sem a prestação de concurso

público, abrindo portas para práticas patrimonialistas e fisiológicas. Na

administração direta, o fato de não realizar concurso público, deixou de

29

desenvolver carreiras de altos administradores. O núcleo estratégico do

Estado foi na verdade enfraquecido indevidamente através de uma estratégia

oportunista do regime militar, que ao invés de se preocupar com a formação

de administradores públicos de alto nível selecionados através de concursos

públicos, preferiu contratar os escalões superiores da administração através

das empresas estatais. De certa forma o decreto prevaleceu à máxima da

flexibilização pela flexibilização

2.5 DESBUROCRATIZAÇÃO

O processo de desburocratização no Brasil surgiu na metade do

século passado, com intuito básico de descentralizar a administração. A

criação de Autarquias foi a primeira tentativa de descentralização, seguida

pela criação do Banco Central, Petrobrás e outras empresas. Segundo

Carneiro 1, estas empresas juntamente com o BNDE passaram a ser um

braço moderno do Estado. O governo Juscelino Kubitschek utilizava setores

da economia como estratégia para esta modernização, inclusive com a

alteração da Capital do Brasil para a cidade projetada de Brasília. Já no

Governo João Goulart foi criado o Ministério Extraordinário da Reforma

Administrativa e a partir de 1967 ocorreram sucessivas mudanças, com

enfoque primordial na descentralização administrativa e a criação de várias

outras empresas de administração indireta, delegando alguns setores da

alçada do governo para torná-los mais ágeis. Em 1979 foi criado o Programa

Nacional de Desburocratização, iniciado por Hélio Beltrão, tornando possível

então retomar a reforma administrativa, focando na descentralização e com

ênfase no usuário dos serviços públicos. Alguns fatores impedem que as

reformas se tornem permanentes e efetivas, como é o caso da centralização,

já difundida na cultura do serviço público. Outro fator é o formalismo jurídico,

que nos conduz ao olhar necessariamente legal, fator este vindo desde o

término da monarquia, momento em que se iniciava a criação do Estado

brasileiro. O terceiro fator é a desconfiança que impera entre o governo e a

sociedade. A idéia que se tem é que quando o cidadão procura algum serviço

30

público, ele está querendo obter vantagem e não um direito que lhe pertence.

Muitas das leis brasileiras tratam o cidadão como um potencial estelionatário,

fato que exige excesso de documentação e procedimentos, deixando-se de

lado a realidade objetiva. O quarto e último fator dizem respeito ao

autoritarismo encontrado na administração pública. Este que faz o servidor

público se tornar o monopolista e detentor do conhecimento a respeito do que

é melhor ou não para o Estado. Esta força faz com que o cidadão se coloque

automaticamente na posição de dependente dos interesses e vontade do

Estado. Estes fatores combinados fazem com que a administração pública

seja demorada e pouco eficiente nas suas ações. O servidor público está a

serviço dos interesses da sociedade e não somente aos do governo, por isso

deve ajustar as exigências de forma com que não se prejudique a sociedade.

2,6 PROGRAMAS DE DESBUROCRATIZAÇÃO

Partir dos anos 30, com o objetivo de proteger o Estado do sistema

patrimonialista até então vigente no País, iniciou-se a implantação de uma

burocracia profissional, cujos princípios organizadores eram a centralização e

a

padronização. A partir daí, a busca pela desburocratização, ou seja, pela

eliminação do excesso de ritualismos e formalidades jamais cessou. Os

primeiros diagnósticos sobre a necessidade de simplificação da burocracia

surgiram nos anos 50, na administração do Governo Juscelino Kubitschek e,

nas décadas de 60 e 70, sob os governos militares, foram elaborados o

projeto de descentralização e a edição da organização jurídico-institucional do

País, por meio do Decreto-Lei 200. Porém, somente em 1979, com o

Programa Nacional de Desburocratização, é que o Estado explicitou a

vontade de proteger os cidadãos contra os excessos da burocracia que,

invariavelmente, impedem que os serviços sejam prestados de forma ágil e

transparente.

31

No início do governo Figueiredo, Hélio Beltrão, Ministro Extraordinário da Desburocratização “adotou uma abordagem inovadora de seus esforços modernizantes, concentrando-se em desburocratizar e descomplicar a vida dos cidadãos e das empresas mediante a supressão de centenas de exigências documentais exageradas em atos que envolvessem a administração pública, tais como as licitações, financiamentos de aquisição de casa própria, licenciamento anual de veículos, etc. Foram abolidas exigências cartoriais como o reconhecimento de firmas e a autenticação de documentos.” (CASTOR, 2004:171)

Em 1995, logo após a contenção da inflação galopante, foi

implementada a Reforma da Gestão Pública, conduzida pelo então Ministro

Luiz Carlos Bresser Pereira. Era o início do declínio do Estado de Bem Estar

Social, que construído os últimos 50 anos, precisava ser reformulado, devido

ao inchaço do próprio Estado. O Brasil adiantou-se frente a outros países em

desenvolvimento e seguindo as tendências de algumas nações

desenvolvidas, emplacou a Reforma Gerencial. A Globalização também

forçava a mudança para um Estado Democrático Social, fazendo com que a

administração pública burocrática caísse em decadência, pois a eficiência dos

serviços públicos era o principal item a ser buscado nos próximos anos. Já

no governo Collor pode-se verificar uma tentativa de reforma do Estado,

cortando funcionários e diminuindo salários, com o intuito principal de reduzir

o tamanho do Estado. Com a chegada de Itamar Franco ao poder, o

neoliberalismo já se apresentava e impunha certa pressão sobre a

burocracia, trazendo consigo a ideologia de reconstrução de um Estado

efetivo e eficiente na regulação do mercado. Assim foram definidas as

políticas do MARE. Assim começa a reforma do Aparelho do Estado de 1995.

De acordo com Bresser-Pereira (1996), as idéias apresentadas tiveram que

enfrentar certa resistência, pois eram entendidas como neoliberais e contra

os interesses públicos. Bresser-Pereira utilizou a estratégia de atacar a

administração pública burocrática, e propunha o fortalecimento da

capacidade gerencial do Estado. A Reforma Gerencial de 1995 baseia-se em

um modelo de mudanças na forma de administrar e na cultura da

administração pública, alterando principalmente o foco para a

descentralização, em que predominavam as agências reguladoras e

organizações sociais. Em 1999, o Programa Nacional de Desburocratização

32

foi reestruturado e passou a fazer parte do Programa Avança Brasil.,

vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Seu objetivo

era garantir respeito e credibilidade das pessoas e protege-las contra a

burocracia opressiva. O Programa tinha o ideal de que a complexidade e a

grandeza da máquina pública não podem ser fatores que obstruam iniciativas

que objetivem torná-la mais eficiente no seu foco principal, que é servir o

cidadão com qualidade e eficiência.

2.7 RUMO Á ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

Tendo em vista as inadequações do modelo, a administração burocrática implantada a partir de 30, e as sucessivas tentativas de reforma. Não obstante, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros casos, pela constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para Simplificação Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização de serviços (PDRAE, Brasília: 1995).

33

3 MODELO GERENCIAL

3.1 CONCEITOS

O modelo gerencial, experiência do setor privado, foi aplicada no setor

público na Inglaterra em 1980 (Thatcher), Estados Unidos em 1990 (Reagan)

e suas características de funcionamento, foram adaptadas na administração

pública brasileira em 1995 no governo do Presidente Fernando Henrique

Cardoso, como resposta ao esgotamento do modelo administrativo

burocrático Weberiano, que não atendia mais as demandas sociais exigidas

pelos cidadãos, como também, era um entrave para o aparelho do Estado,

no tocante às mudanças necessárias para atender a essa demanda.

Fernando Abrúcio faz a seguinte observação: Aos que discordam totalmente do modelo gerencial, preferindo até nem discuti-lo, vai aqui a segunda observação. O fato incontestável no debate internacional sobre administração pública, considerado mesmo por aqueles que são ferrenhos críticos do managerialism, é que o modelo burocrático weberiano não responde mais às demandas da sociedade contemporânea. (Abrúcio:1997).

Ainda, nas palavras do autor:

“Voltado cada vez mais para si mesmo, o modelo burocrático tradicional vem caminhando para o lado contrário dos anseios dos cidadãos”. É a partir deste processo que o modelo gerencial começa a preencher um vácuo teórico e prático, captando as principais tendências presentes na opinião pública, entre as quais se destacam o controle dos gastos públicos e a demanda pela melhor qualidade dos serviços públicos (Abrúcio: 1997).

No conceito feito por Daniella Mello, temos:

O gerencialismo é uma técnica de instrumentalização e operacionalização das políticas públicas previamente desenvolvidas e aceitas pela organização. É, portanto, meio de implementação. Dentro desse conceito, a Administração Gerencial caracteriza-se pela existência de formas modernas de administração pública, modificando os critérios de aplicação de controle dos serviços públicos, as relações estabelecidas entre os servidores e o poder

34

Público e alterando, também, a própria atuação da administração, que passa a enfatizar a eficiência, a qualidade e a efetiva concretização do regime democrático, mediante a participação mais intensa dos cidadãos (Coelho, Daniella Mello: disponível em www.senado.gov.br/web. Acesso em 05/02/2013)

Ao caracterizar a reforma que ele mesmo planejou, Bresser Pereira

(2009) afirma que essa pode ser chamada de gerencial por ser inspirada na

administração de empresas privadas, visando tornar a administração pública

mais eficiente. O quadro abaixo mostra as diferenças entre o Setor Público e

o Setor Privado:

Quadro IV - Síntese das diferenças entre o setor público e o privado

CRITÉRIOS SETOR PÚBLICO SETOR PRIVADO

1- Forma de obtenção de recurso.

Receitas derivadas de Tributos (impostos, taxas, contribuições) de caráter compulsório.

Receitas advindas de pagamentos por livre e espontânea vontade dos clientes.

2- Destinatário dos objetivos e ações executadas.

O cidadão: possuidor de direitos e deveres.

O cliente: manifesta suas escolhas no mercado.

3- Interesses Atendidos

Coletivos, sociais, difusos.

Particulares, privados, individualizados.

4- Mecanismo de controle do desempenho dos dirigentes.

Controle político, por meio de eleições dos governantes.

Controle do mercado, através da concorrência.

5- Características do Processo de Tomada de decisão.

Decisões mais lentas, influenciadas por variáveis de ordem política. Políticas Públicas de acordo com os programas de Governo.

Decisões mais rápidas, buscando a racionalidade. Políticas empresariais voltadas para objetivos de mercado.

6- Modo de criação, alteração ou extinção da pessoa jurídica.

Através de Lei.

Através de instrumento contratual ou societário

FONTE: PEREIRA, 1996 (adaptado).

35

A administração gerencial, cujo sistema ainda está em evolução, vem

contribuindo para as soluções dos problemas administrativos gerados pelos

sistemas anteriores. Contudo, não devemos descartar e considerar a

importância de certas características inerentes à burocracia dentro da

administração pública como: a impessoalidade, a hierarquia funcional, a ideia

de carreira pública e a profissionalização do servidor, como também, o

combate ao nepotismo e a corrupção. Todavia ao se preocupar com os fatos

citados, prendeu-se muito aos controles rígidos, o que fez com que perdesse

o foco no cidadão, verdadeiro dono dos serviços, deixando de prestar

melhores serviços à sociedade.

Nas palavras de Bresser Pereira (1996), o sistema burocrático não é

possuidor da capacidade de decisões rápidas, justamente por seus controles

excessivos e formais, desta forma, inviável se torna o atendimento ágil e

eficiente, ação que torna a busca daquele que procura o serviço público de

qualidade, As dificuldades de atendimento com os clientes, como efeito

social, tornando-se consequências do sistema burocrático:

Ora, se a proposta de um Estado mínimo não é realista, e se o fator básico subjacente à crise ou à desaceleração econômica e ao aumento dos níveis de desemprego é a crise do Estado, a conclusão só pode ser uma: o caminho para resolver a crise não é provocar o definhamento do Estado, enfraquecido ainda mais do que já está enfraquecido, mas reconstruí-lo, reforma-lo (...) a administração pública gerencia l(...) parte do pressuposto de que já chegamos a um nível cultural e político em que o patrimonialismo está condenado, que o burocratismo está condenado, e que é possível desenvolver estratégias administrativas baseadas [s] na ampla delegação de autoridade e na cobrança a posteriori de resultados. (PEREIRA, Bresser, 1996: P.33)

No entendimento de Antônio de Jesus Trovão (2008), outra

característica que deve ser salientada é o fato da resistência a mudanças, o

que provoca um efeito social negativo. Quando a questão se refere ao serviço

36

público, necessário se faz a capacidade de se adequar às necessidades, bem

como, a possibilidade de se ajustar às evoluções da própria sociedade que

progride, possui seus conceitos em constante mutação. Certamente, um

sistema que não possui estrutura funcional para acompanhar este processo

de evolução, encontrará dificuldades na eficiência de seus serviços:

Importante a lembrança de que a qualidade é algo que nasce na base do sistema e não vem imposta de cima para baixo a partir de decreto, portaria ou provimento. Desta forma a Administração Pública deve levar em consideração que cada integrante de seus quadros é um elemento fundamental para obtenção de qualidade, seja através de idéias inovadoras, considerações críticas construtivas e ações voltadas para a busca incessante de um resultado que possa ser efetivamente sentido e mesmo apreciado por todos. Relatórios, dados estatísticos, informações gerenciais são penas e tão somente recursos disponíveis para aferir o ponto onde se está, bem como mostrar o destino que se deseja alcançar, mas nunca, jamais, poderão ser eles os únicos elementos capazes e suficientes de orientar um processo de obtenção de qualidade, até mesmo porque, a qualidade é algo que deve ser sentido não apenas por quem dela usufrui, mas também por aquele que está envolvido em sua obtenção. Este quadro nos revela de imediato que processos de qualidade devem ser trazidos à base produtiva (servidores e demais envolvidos). (TROVÃO, 2008)

Ainda nas palavras de Trovão:

Esmiuçar capacidades que até mesmo o indivíduo desconhece expô-las não apenas para ele próprio, mas também para todosque o cercam deve ser a premissa do serviço público para este novo milênio que ora se nos apresenta, deixando as relativizações de lado e esquecendo-se definitivamente de elementos tomados de forma absoluta, posto que nossa medida seja o homem, o indivíduo, aquele que desde tempos imemoriais foi capaz de sobreviver e de buscar o crescimento individual e global. É chegada à hora de pensar globalmente e agir localmente, de tal forma que cada ação reflita um resultado que possa ser sentido em qualquer canto o mundo; trata-se da maximização do chamado efeito borboleta tomado em sua forma mais perfeitamente adequada ao mundo em que vivemos. (TROVÃO, 2008)

37

3.2 PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

Em 1995, é criado o Ministério da Administração Federal e Reforma do

Estado (MARE), sob a direção do Ministro Bresser Pereira, que inclui a

reforma administrativa entre as reformas constitucionais já definidas como

prioritárias pelo governo FHC.

Para alcançarmos maior compreensão da reforma do Estado é

necessário recorrer a um marco histórico das reformas da administração

pública brasileira, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado –

PDRAE, formulado em 1995.

Este se sustenta na proposta de administração pública gerencial e

preconiza a diminuição do aparelho Estatal, cabendo a este apenas as

atividades exclusivas, sendo as demais regidas pela iniciativa privada com a

ajuda do Estado (BRESSER-PEREIRA, 1996).

Os princípios nele estabelecidos se voltavam para a melhoria da

eficiência através do controle a posteriori dos resultados, para a qualidade do

atendimento ao cidadão e à descentralização. Este plano estava baseado na

substituição da administração pública burocrática e patrimonialista pela

gerencial, a fim de "alcançar maior eficiência, melhorar a qualidade dos

serviços públicos, flexibilizar procedimentos e substituir os controles formais

por controles de resultados por meio dos contratos de gestão" (PIETRO,

2001, p. 27).

Esta substituição seria, evidentemente, parcial, sendo mantidas

algumas características importantes, principalmente para combater a

corrupção e o nepotismo. Entre elas destacam-se: seleção por critérios de

mérito; sistema estruturado de remuneração para os servidores púbicos, com

38

a organização em carreira; avaliação de desempenho como critério para

alcançar estabilidade após o estágio probatório e como instrumento de perda

do cargo pelo servidor estável (PIETRO, 2001).

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE),

esclarece e estabelece o seguinte:

Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mínimo é necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não apenas garanta a propriedade e os contratos, mas também exerça seu papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigualdades sociais. Reformar o Estado significa melhorar não apenas a organização e o pessoal do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma relação harmoniosa e positiva com a sociedade civil. A reforma do Estado permitirá que seu núcleo estratégico tome decisões mais corretas e efetivas, e que seus serviços – tanto os exclusivos que funcionam diretamente sob seu comendo, quanto os competitivos, que estarão apenas indiretamente subordinados na medida em que se transformem em organizações públicas não estatais – operem muito mais eficientemente. Reformar o aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho maior governança, ou seja, maior capacidade de governar, maior condição de implementar as leis e políticas públicas. Significa tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas de Estado, através da transformação das autarquias em “agências autônomas”, e tornar também muito mais eficientes os serviços sociais competitivos ao transformá-los em organizações públicas não estatais de um tipo especial: as “organizações sociais”. (PDRAE, Brasília, 1995) Nesse sentido, são inadiáveis: (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas. Cabe aos ministérios da área econômica, particularmente aos da Fazenda e do Planejamento, propor alternativas com vistas à solução da crise fiscal. Aos ministérios setoriais compete rever as políticas públicas, em consonância com os novos princípios do desenvolvimento econômico e social. A atribuição do Ministério da administração Federal e Reforma do Estado é

39

estabelecer as condições para que o governo possa aumentar sua governança. Para isso, sua missão específica é a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos termos definidos pela Presidência através deste Plano Diretor. Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território. Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa. (BRASIL. Câmara de Reforma do Aparelho do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 1995)

A conclusão que se tira com referência ao PDRAE, é que ele deu uma

nova direção para a reconstrução de um Estado abalado devido ao caos

instaurado pela crise que o antecedeu.

O PDRAE, abriu caminho para a implementação de políticas públicas

mais efetivas, com maior governança, eficiência e eficácia, com o foco mais

direcionado ao cidadão, verdadeiro dono do serviço público.

Somando-se ao PDRAE, vieram também: a EC/19/98 que trata entre

outras coisas, da eficiência no serviço público, O Decreto nº 5.378/2005, que

trata do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (

40

GESPÚBLICA) , como também o Decreto nº 6.932/2009, que entre outras

coisas, otimiza os processos administrativos, voltados ao cidadão.

3.3 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19/98

A EC nº 19, de 1998, que entre outros assuntos, cria princípios e

normas na Administração pública para servidores e agentes públicos,

controle de despesas e finanças públicas, marcando profundamente a

transformação e transição da gestão pública burocrática em gerencial, em

um contexto mais amplo da reforma do estado brasileiro. Ainda dentro das

propostas apresentadas, tinham como objetivos efetivar as conquistas da

Constituição de 1988, definir tetos para remuneração dos servidores ativos e

inativos, flexibilizar a estabilidade e permitir regimes jurídicos diferenciados

para os servidores, assegurar que as aposentadorias ocorrecem em idade

razoável e fossem proporcionais ao tempo de contribuição do servidor.

O contrato de gestão é introduzido em nossa constituição através da

Emenda nº 19/98, mais conhecida como “Reforma Administrativa”.

Art. 24. O art. 241 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

A Emenda nº 19/98, tornou clara, também, a reforma do regime jurídico

dos servidores públicos, com a introdução no texto constitucional, sobre a

questão do Princípio da Eficiência (caput do art. 37).

Com a Emenda Constitucional nº 19 o Princípio da Eficiência,

responsabiliza o servidor público a realizar suas tarefas com maior

eficiência, agilidade, perfeição, focados na questão dos resultados e

41

submetidos à avaliações periódicas e com o risco de serem exonerados,

caso nas avaliações fique demonstrado a ineficiência.

Art. 3º O caput, os incisos I, II, V, VII, X, XI, XIII, XV, XVII e XIX e o § 3º do art. 37 da Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação, acrescendo-se ao artigo os §§ 7º a 9º. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...).

Para a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001), o princípio

apresenta dois aspectos, podendo tanto ser considerado em relação à

forma de atuação do agente público, do qual se espera o melhor

desempenho possível de suas atuações e atribuições, para lograr os

resultados melhores, como também em relação ao modo racional de

organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, idem quanto ao

intuito de alcance de resultados na prestação do serviço público (Di Pietro,

2001).

Ela acrescenta que a eficiência é princípio que se somam aos demais

princípios impostos à Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum

deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança

jurídica e ao próprio Estado de Direito.

3.4 EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE

Idalberto Chiavenato ensina que toda organização deve ser analisada

sob o escopo da eficácia e da eficiência, ao mesmo tempo: “eficácia é uma

medida normativa do alcance dos resultados, enquanto eficiência é uma

medida normativa da utilização dos recursos nesse processo. (...) A eficiência

é uma relação entre custos e benefícios. Assim, a eficiência está voltada para

a melhor maneira pela quais as coisas devem ser feitas ou executadas

(métodos), a fim de que os recursos sejam aplicados da forma mais racional

possível” (...) (Chiavenato, 1994, p. 70).

42

A eficiência não se preocupa com os fins, mas apenas com os meios,

ela se insere nas operações, com vista voltada para os aspectos internos da

organização. Logo, quem se preocupa com os fins, em atingir os objetivos é a

eficácia, que se insere no êxito do alcance dos objetivos, com foco nos

aspectos externos da organização.

À medida que o administrador se preocupa em fazer corretamente as

coisas, ele está se voltando para a eficiência (melhor utilização dos recursos

disponíveis). Porém, quando ele utiliza estes instrumentos fornecidos por

aqueles que executam para avaliar o alcance dos resultados, isto é, para

verificar se as coisas bem feitas são as que realmente deveriam ser feitas,

então ele está se voltando para a eficácia (alcance dos objetivos através dos

recursos disponíveis) (Chiavenato, 1994, p. 70).

Não se pode negar, no entanto, que a eficiência é um princípio

implícito e essencial a todos os atos administrativos e que deve ser um

processo bem feito e operado com rapidez em todas as suas fases ou

etapas, para atender os objetivos e interesses do órgão que requisitou os

bens ou serviços.

Hely Lopes de Meirelles, com sua interpretação, faz a seguinte

colocação:

Dever da eficiência é o que impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros (Meirelles, 2002, p. 94).

Embora haja diferença entre os conceitos de eficiência e eficácia,

ambas estão intrinsicamente ligadas.

43

Para os autores: Leon C. Megginson, Donald C. Mosley e Paul H. Pietri

Jr, à eficiência e à eficácia são importantes para se medir o desempenho

organizacional, e seus conceitos, segundo eles, são bem diferentes:

Eficiência é a capacidade de ‘fazer as coisas direito’, é um conceito matemático: é a relação entre insumo e produto (input e output). Um administrador eficiente é o que consegue produtos mais elevados (resultados, produtividade, desempenho) em relação aos insumos (mão-de-obra, material, dinheiro, máquinas e tempo) necessários à sua consecução. Em outras palavras, um administrador é considerado eficiente quando minimiza o custo dos recursos usados para atingir determinado fim. Da mesma forma, se o administrador consegue maximizar os resultados com determinada quantidade de insumos, será considerado eficiente (Megginson et al, 1998, p. 11).

Nas organizações públicas, a eficiência e a eficácia são determinantes

para se conseguir resultados satisfatórios como explica torres:

Eficácia: basicamente, a preocupação maior que o conceito revela se relaciona simplesmente com o atingimento dos objetivos desejados por determinada ação estatal, pouco se importando com os meios e mecanismos utilizados para atingir tais objetivos. Eficiência: aqui, mais importante que o simples alcance dos objetivos estabelecidos é deixar explícitos como esses foram conseguidos. Existe claramente a preocupação com os mecanismos utilizados para obtenção do êxito da ação estatal, ou seja, é preciso buscar os meios mais econômicos e viáveis, utilizando a racionalidade econômica que busca maximizar os resultados e minimizar os custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos, gastando com inteligência os recursos pagos pelo contribuinte (Torres, 2004, p. 175).

A efetividade, na área pública, significa saber se o resultado final

atingiu o objetivo da ação estatal, trazendo benefícios para a sociedade de

forma abrangente e satisfatória.

Ainda, nas palavras de Torres:

Efetividade: é o mais complexo dos três conceitos, em que a preocupação central é averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas ações estatais, deixando claro que setores são beneficiados e em detrimento de que outros atores sociais. Essa averiguação da necessidade e oportunidade deve ser a mais

44

democrática, transparente e responsável possível, buscando sintonizar e sensibilizar a população para a implementação das políticas públicas. Este conceito não se relaciona estritamente com a ideia de eficiência, que tem uma conotação econômica muito forte, haja vista que nada mais impróprio para a administração pública do que fazer com eficiência o que simplesmente não precisa ser feito’ (Torres, 2004, p. 175).

Torres ainda relaciona os conceitos de eficiência e efetividade às

reformas gerenciais. “À medida que aumentam as preocupações com a

melhoria da qualidade do Estado, as preocupações com eficiência e

efetividade vão se sobrepondo às limitadas questões de ajuste fiscal. Ainda

segundo o autor, eficiência tem foco na relação custo/benefício, enquanto

efetividade se concentra na qualidade do resultado e na própria necessidade

de certas ações públicas” (Torres, 2004).

3.5 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO PATRIMONIALISMO AO GERENCIAL

Nos três modelos apresentados. Evoluímos até o gerencial. Este

último, ainda em transição do burocrático, tem longo caminho a percorrer,

evoluindo e se adaptando para atender cada vez mais a uma sociedade

exigente.

Para Pereira (1996), partindo de uma perspectiva história, verifica-se

que a Gestão Pública evoluiu através de três modelos básicos: a

administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três

formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja

inteiramente abandonada.

O quadro a seguir mostra a evolução e as principais características dos

três estilos gerenciais:

45

QUADRO V

PATRIMONIALISTA

BUROCRÁTICO

GERENCIAL

Até o final do século XIX.

Início do século XX.

2ª metade do séc. XX.

O aparelho do Estado funcionava como extensão do poder do soberano. Ausência de distinção entre o patrimônio público (res pública) e o privado (res principis).

Modelo baseado em regras, normas. Busca da eficiência através dos princípios de: impessoalidade, formalidade e profissionalismo. Poder Racional-legal. Controle a priori (Ênfase nos procedimentos).

Modelo baseado na flexibilidade para combater a rigidez burocrática, na redução de custos através da qualidade x produtividade. Controle a posteriori (Ênfase nos resultados).

Os cargos públicos eram títulos de nobreza (prebendas) passíveis de negociação e sujeitos à discricionariedade do governante.

Os cargos eram conseguidos através de sistemas de méritos e de carreiras para o combate da corrupção e nepotismo.

Há sistema de carreiras. Os cargos públicos são conseguidos por concurso público

A corrupção e o nepotismo eram dominantes na administração.

“Dominação” ou autoridade de caráter: carismático (o líder visto como um herói); tradicional (legitimidade reconhecida pela tradição); racional-legal ( decorre da legalidade das normas, leis racionais).

Autonomia do administrador, delegação de autoridade, fixação de metas e objetivos. Utilização de mecanismos de competição. Competição Administrada.

.Centralização e Hierarquia.

Centralização e Hierarquia

Descentralização e Desconcentração

Concebida para ambiente estável.

Concebida para ambiente estável.

Concebida para ambiente instável

Fonte: PEREIRA, 1996 (adaptado)

No quadro V, podemos observar que de acordo com as características

sintetizadas de cada modelo, conclui-se que a transição de um sistema

para outro, se deu através de rupturas políticas e administrativas.

46

No Sistema Patrimonialista o caos administrativo reinante, servia aos

propósitos da corrupção e nepotismo;

O Sistema Burocrático veio com objetivo de implantar uma organização

administrativa para atender ao Estado e frear o nepotismo e a corrupção;

O Sistema Gerencial evolui para substituir o modelo burocrático nas

questões em que ele não mais atende às necessidades da sociedade.

Conclusão

47

A evolução histórica, política e administrativa do Brasil, trilhada ao

longo dos últimos séculos, trouxeram-nos uma experiência fundamental para

que busquemos o modelo ideal de gestão pública para o Brasil.

A globalização, a modernidade e a exigência da sociedade por

melhores serviços públicos, impulsionam os gestores a repensarem políticas

públicas na administração, visando a implantação de programas de

capacitação de servidores, voltados para a eficiência e a eficácia, para se

chegar aos bons resultados e satisfação do cliente-cidadão.

As experiências extraídas dos fatos de ordem política, econômica e

administrativa, ocorridos nos modelos de gestão: Patrimonialista e

Burocrático, serviram de insumos para uma retro alimentação, gerando para a

gestão Pública Gerencial, efeitos positivos, progresso e evolução diante da

demanda de uma sociedade mais exigente que criou opinião.

Porém, convém lembrar que o Modelo Gerencial, no qual ainda

estamos evoluindo, ainda sofre influências do modelo Burocrático e do

Patrimonialista, como a corrupção, clientelismo, nepotismo, o despreparo

humano para encarar novos desafios, e também, a falta de um programa

permanente de modernização tecnológica, para atender às necessidades da

administração pública.

Os novos paradigmas, agregados ao princípio da eficiência pública,

trouxeram importantes avanços para a administração pública. Porém, para

avançarmos, devemos ficar alertas e criar mecanismos contra as influências

negativas, citadas nos modelos anteriores.

O servidor público, capital mais importante neste processo, tem que

ser inserido na busca incessante, recebendo uma preparação contínua para

alcançar resultados de qualidade, tem que estar motivado e comprometido

com esse fim.

48

Infelizmente o RH do serviço público, tem se mostrado incipiente na

gestão de pessoas, quando deveria se alinhar ao Setor de Planejamento e

assumir suas verdadeiras atribuições e proceder de forma mais pró ativa na

estruturação de pessoal, desenvolvendo através de programas de

treinamento: o conhecimento e habilidades específicas necessárias para o

exercício das funções dos servidores públicos, ou seja, os recursos humanos

devem ser valorizados e enriquecidos com ferramentas próprias , para que o

servidor se sinta eficiente na prestação de seus serviços.

A questão da avaliação de desempenho do servidor público tem sido

uma excelente ferramenta na gestão de pessoas, porém, é preciso cuidado

para que não se torne apenas rotina, ou seja, a avaliação deve ser aplicada

com critérios profissionais, evitando ao máximo de subjetividade,

aproveitando esse banco de dados onde consta o perfil destes funcionários,

para enquadra-los às exigências e as atribuições dos cargos.

Outra questão importante tem sido o Programa de Capacitação dos

Servidores Públicos. Trata-se de uma grande oportunidade que os

funcionários tem de adquirir conhecimentos que serão aplicados no setor

público, trazendo como reflexo, um atendimento de qualidade ao cidadão,

verdadeiro dono do serviço público.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

49

ABRÚCIO, Fernando Luiz, O impacto do modelo gerencial na

Administração Pública., 1997- ENAP

CARVALHO, Laerte Ramos de. As Reformas Pombalinas da Instrução

Pública. São Paulo: Saraiva: Ed. Universidade de São Paulo, 1978.

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2004.

CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria da administração/ edição

compacta. 2ª ed. Revista e atualizada - Rio de Janeiro: campus 2000

CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São

Paulo: Makron Books, 1998.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. Ed. São Paulo:

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FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder: 2001. P. 249, 252, 256

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MEGGINSON, Leon C. et al. Administração: conceitos e aplicações. 4ª.ed.

São Paulo: Harbra,1998, p.11-12.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo:

Malheiros, 1996.

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. REFORMA DO ESTADO e

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL. 1996.p.33

50

PDRAE-Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – Brasília, 1995.

PRADO JÚNIOR, Caio. Evolução Política do Brasil e Outros

Estudos. 12ª ed. São Paulo: Brasiliense, 1980.

HOLANDA, Sergio Buarque. RAIZES DO BRASIL, 1998.

TROVÃO, Antônio de Jesus. O Princípio da Eficiência e o Serviço Público.

2008. Disponível em: >http: jusvi.com/artigos/32491

WEBER, Max. Conceito sobre o advento do Estado Liberal de Max Weber.

1999. Disponível em <http://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria_da_burocracia>

51

INDICE

FOLHA DE ROSTO 2

AGRADECIMENTOS 3

DEDICATÓRIA 4

RESUMO 5

METODOLOGIA 6

SUMÁRIO 7

INTRODUÇÃO 8

CAPÍTULO I - GESTÃO PATRIMONIALISTA

1.1 CONCEITOS 11 2.2 ADMINISTRAÇÃO COLONIAL 14 2.3 O ESTAMENTO 16 2.4 REFORMA POMBALINA 18 2.5 PERÍODO HISTÓRICO 19

CAPÍTULO II - GESTÃO BUROCRÁTICA

2.1 CONCEITOS 21 2.2 VANTAGENS E DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA 22

2.2 SURGIMENTO DA BUROCRACIA NO BRASIL 25 2.3 DECRETO LEI 200/67 27 2.4 DESBUROCRATIZAÇÃO 29 2.5 PROGRAMAS DE DESBUROCRATIZAÇÃO 30 2.6 RUMO AO MODELO GERENCIAL 32

CAPÍTULO III - GESTÃO GERENCIAL

3.1 CONCEITOS 33

3.2 PLANO DIRETOR DO APARELHO DE

REFORMA DO ESTADO 37

3.3 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19/98 40

3.4 EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE 41

52

3.5 EVOLUÇÃO HISTÓRICA, DO PATRIMONIALISMO

AO GERENCIAL 44

CONCLUSÃO 47

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 49 INDICE 51 FOLHA DE AVALIAÇÃO 53

INDICE DE QUADROS

QUADRO I- Formas Históricas de Estado e de Administração 20

QUADRO II- Tipos de Sociedade conforme Weber 23

QUADRO III - Característica e disfunções da burocracia 25

Quadro IV - Síntese das diferenças entre o setor público e o privado 34

QUADRO V- evolução e características dos três estilos gerenciais: 45

53

FOLHA DE AVALIAÇÃO

Universidade Cândido Mendes – Instituto A Vez do Mestre

GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL

Patrimonialista, Burocrática e Gerencial

Otaviano Andrade Bastos

Data da entrega: 16/03/2013

Avaliado por: Luiz Eduardo Chauvet

Conceito: