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Centro de Estudos da União Europeia (CEUNEUROP) Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra
Av. Dias da Silva, 165-3004-512 COIMBRA – PORTUGAL e-mail: [email protected] website: www4.fe.uc.pt/ceue
Alfredo Marques e Ana Abrunhosa
DO MODELO LINEAR DE INOVAÇÃO À ABORDAGEM SISTÉMICA Aspectos teóricos e de política económica
DOCUMENTO DE TRABALHO/DISCUSSION PAPER (JUNE) Nº 33
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COIMBRA — 2005
Impresso na Secção de Textos da FEUC
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From the linear model to the innovation systems approach
- Theoretical and economic policy aspects –
Alfredo Marques and Ana Abrunhosa
Faculty of Economics, University of Coimbra
Over the last two decades there have been important developments in theoretical
analysis of technological innovation, as well as in public policies directed to this field in
OECD countries. A particularly remarkable feature of this evolution is the growing
influence of innovation theory over innovation policy, or to put it in other words the
increasing dependence of the latter on the former.
After the World War II, the technological innovation process was viewed through a
linear model in which technology was assumed to start with basic research and move to
applied research, invention, commercial market testing, and finally to diffusion.
Innovation appears in this context as the result of a process made up of different and
independent stages that take place in a sequential, hierarchical and one-way order.
Within this model, usually adopted by neoclassical authors, there is a problem with
R&D efforts made by private companies. Since it is not possible to protect the results of
R&D activity completely by means of property rights (patents) there is a case for public
support to knowledge production, in order to compensate for this lack of
appropriability, either through subsidies or tax exemptions, or trough own production in
public organisations such as universities. Compensation for this market failure
(externalities) is at the same time the unique role for innovation policy.
However, recent contributions coming from structuralist-evolutionary theories show
that technological innovation is a much more complex process. These theories identify
four core elements (stylised facts) in innovative activity: 1- Innovation is a two-way
process where there are feedback loops and interaction among the distinct stages; 2 –
The innovative activity has a systemic nature and depends on the participation of
different and interdependent kinds of agents: firms, education and science organisations,
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interface agents, etc.; 3 – The positioning of a firm in innovative networks is crucial for
its performance; 4 –There are systemic differences between countries and regions in
terms of organisational forms and social context, that is to say national systems of
innovation do different things and do them differently.
This new theoretical approach to innovation activity is a useful guide to innovation
policy in two ways. First, it identifies a much larger set of spillovers (market failures)
than neoclassical theory. Second, it shows that there is no optimal policy with respect to
technological change because there is not a unique optimal allocation of resources in the
economy. Public intervention becomes consequently more complex but also, at the
same time, more realistic.
The aim of this paper is to explore these new theoretical developments and their
implications in innovation policy.
Keywords: technological innovation, innovation policy.
JEL Classification: O3.
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DO MODELO LINEAR DE INOVAÇÃO À ABORDAGEM SISTÉMICA
Aspectos teóricos e de política económica
Introdução
Desde a Revolução Industrial que as inovações no domínio tecnológico e no
campo organizacional têm conduzido a uma melhoria sem precedentes dos níveis de
vida e de bem-estar social, embora muitos países e muitas pessoas tenham sido
excluídos dos seus benefícios. No contexto económico actual, a inovação, ou seja, a
capacidade de criar e/ou aplicar novo conhecimento ou de recombinar conhecimento
existente, assume, contudo, uma importância especialmente elevada para o
desenvolvimento económico, pois constitui o motor do crescimento da produtividade,
no qual assenta o crescimento económico sustentado. Ao mesmo tempo, essa
capacidade revela-se essencial para assegurar a competitividade das empresas, dos
países e das regiões.
O que mudou, contudo, na economia e na sociedade contemporâneas para
falarmos de uma «nova economia» ou de uma «economia baseada no conhecimento»?
A este propósito, ainda há poucos anos atrás, Conceição et al. (1998a: 143) escreviam:
«a ideia das economias baseadas no conhecimento é ainda um conceito, mais do que
uma realidade caracterizável». Contudo, a transição para esta forma de economia tem-se
realizado a um ritmo acelerado, tornando os seus contornos cada vez mais claros.
Segundo Rodrigues (2002: 2-3; 2003: 23-24), o que caracteriza a economia baseda no
conhecimento, em síntese, é um novo modo de criação, difusão e utilização do
conhecimento, assente em três pilares principais: um processo de aceleração gerado
pelas TIC (tecnologias da informação e da comunicação); processos de codificação, de
aprendizagem e de gestão do conhecimento cada vez mais sofisticados; e a percepção
social do conhecimento enquanto activo estratégico das empresas, das nações e das
pessoas.
Atendendo a que o conhecimento não é um input económico como o capital
físico ou o trabalho, os indicadores económicos tradicionais só muito indirectamente
permitem avaliar a sua importância para o crescimento económico. Além disso,
enquanto output, o conhecimento é um bem económico com características particulares,
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que dificultam a sua transacção no mercado e, consequentemente, a sua valorização em
termos monetários. Apesar de o mercado ter um papel crescente na afectação dos
recursos tecnológicos, através da transacção de direitos de patentes e dos contratos de
licença, não existe um mercado pleno do conhecimento e das inovações. Uma das
dificuldades com que se depara a compra de conhecimento/inovação encontra-se no
facto de, por definição, a informação sobre as características do que está a ser
transaccionado estar assimetricamente distribuída entre o vendedor e o comprador. Esta
assimetria implica que um comprador potencial dificilmente pode avaliar o valor duma
inovação sem conhecer o respectivo conteúdo. Ora uma vez conhecido esse conteúdo, o
comprador deixa de ter razões para pagar o acesso a esse conhecimento, pois este último
(pelo menos na sua forma codificada) apresenta a propriedade de não rivalidade na
utilização. Só a existência de um mercado onde as inovações fossem na sua totalidade
transaccionadas antes de serem incorporadas na produção de outros bens, poderia,
assim, permitir-nos saber qual a contribuição exacta da tecnologia para o valor final de
cada bem (Guellec, 1999).
Apesar destas limitações, existe a percepção generalizada de que o stock de
conhecimento tem tido um crescimento sem precedentes. Tal convicção deve-se não só
ao facto de vivermos um tempo de mudanças aceleradas, onde o ritmo de ocorrência de
inovações é elevado (diminuição do tempo que separa a fase de produção do
conhecimento da fase de aplicação comercial), mas também ao surgimento simultâneo
de um elevado número de inovações. Além disso, o conhecimento é cada vez mais
acessível, pois dissemina-se mais rápida e amplamente do que antes. Esta mudança nas
condições de produção e de distribuição do conhecimento deve-se, em grande medida,
aos rápidos avanços nas tecnologias da informação e da comunicação (Foray e
Lundvall, 1996: 14). Por outro lado, têm-se verificado fortes reduções nos custos da
codificação, da difusão e do processamento da informação (Foray, 2000).
No plano teórico, a concepção de inovação tem repousado, desde o início da
segunda metade do século XX, em modelos muito diferentes entre si. Propomo-nos
neste trabalho revisitar esses modelos, procurando compreender como explicam o
processo de inovação e que papel reservam para a intervenção dos poderes públicos
nesse processo. Esta última preocupação resulta da constatação de que a política de
inovação ocupa, nos países avançados, um lugar de relevo crescente entre as políticas
públicas, tornando, assim, necessário discutir os seus fundamentos teóricos.
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Para o desenvolvimento do tema, começaremos (ponto 1) por uma breve
incursão no conceito de inovação, descrevendo a evolução que o conceito sofreu ao
longo do tempo. Nos três pontos seguintes, abordaremos, sucintamente, os modelos
linear (ponto 2), interactivo (ponto 3) e sistémico (ponto 4). Numa última etapa (ponto
5) procuraremos tirar as ilações de cada um destes modelos quanto ao papel dos poderes
públicos no processo de inovação.
1. O conceito de Inovação
1.1. A evolução do conceito
O conceito de inovação tem-se alterado ao longo do tempo, a par da evolução da
própria concepção da inovação. Assim, a ênfase que inicialmente se dava ao acto
inovador isolado, realizado pelo inventor individual ou pela grande empresa, deslocou-
se para os mecanismos sociais complexos subjacentes à produção de novos produtos e à
introdução de novos processos de produção. Deste modo, passaram a utilizar-se as
expressões “processos de inovação” ou “actividades de inovação” para indicar que as
distinções tradicionais entre descoberta, invenção, inovação e difusão deixaram de fazer
sentido.
Até à década de 70, considerava-se que o conhecimento que permitia as
inovações tecnológicas era gerado externamente à economia. Segundo Caraça (1993:
78), a «tecnologia caía do Céu (ou […] emergia do Inferno, consoante o caso)»,
originava invenções que, posteriormente, entravam no sistema económico, dando lugar
a uma inovação.
É a esta luz que surgem os conceitos clássicos de invenção, inovação e difusão
descritos por Schumpeter (1951: 88-89) e inspiradores dos modelos lineares de
inovação. Na concepção Schumpeteriana, distingue-se claramente a invenção da
inovação, estando a difusão implícita nesta última. A inovação é concebida, neste
quadro, como uma nova combinação de conhecimento e competências existentes,
podendo assumir diversas formas: inovação de produto, de processo, inovação
organizacional, acesso a novos mercados e descoberta de novas fontes de matérias-
primas. Contudo, foram as duas primeiras modalidades que mais retiveram a atenção
dos investigadores, falando-se neste caso de inovação tecnológica. Para Schumpeter, a
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inovação, em qualquer uma das suas formas, era resultante da actividade criativa do
“empresário heróico” e era promovida pela grande empresa.
Uma invenção, por sua vez, é uma ideia, um esboço ou um modelo para um
produto, um processo ou um sistema novo ou melhorado. Mesmo que patenteada, a
invenção pode não conduzir necessariamente à inovação. Pode mesmo afirmar-se que,
na maior parte dos casos, não conduz (Freeman e Soete, 1997: 6). Ela é apenas um acto
de criação de novo conhecimento.
Uma inovação, por sua vez, permite a aplicação económica e social da invenção,
traduzindo-se pela incorporação de novo conhecimento em novos processos ou
produtos. A inovação converte, deste modo, em realidade aquilo que na invenção se
mantinha em estado de potência. Com ela, o bem passa de vendável a vendido (Dosi,
1984: 73), pois uma inovação é concretizada apenas com a primeira transacção
comercial, isto é, com a chegada ao mercado do novo produto ou do novo processo de
produção (Freeman e Soete, 1997: 6).
A difusão, por seu turno, consiste na introdução e adopção da inovação por
concorrentes ou outros utilizadores.
A partir dos anos 80, passa, contudo, a considerar-se a inovação como um
processo que se desenvolve de forma endógena. O conhecimento subjacente às novas
tecnologias não nasce fora do sistema económico para depois aí penetrar. A inovação
passa a ser o resultado de interacções entre as actividades desenvolvidas dentro da
empresa e de interacções entre esta última e actividades a jusante (ligadas ao mercado) e
a montante (ligadas à criação de conhecimento, aos fornecedores de bens, serviços e
tecnologias). As empresas desempenham, assim, um papel determinante no processo de
inovação, o qual é visto como uma actividade complexa e incerta.
Existe, actualmente, um apreciável consenso entre os estudiosos do tema quanto
ao conceito de inovação. Esta é considerada uma criação com significado económico,
normalmente levada a cabo por empresas e, por vezes, por indivíduos. Podem ser
criações novas, mas o mais frequente é serem novas combinações de elementos de
conhecimento já existentes.
De acordo com Dosi et al. (1988), Lundvall (1992), OECD (1997) e Edquist
(1997), entre outros, as inovações podem classificar-se do seguinte modo:
• Inovação tecnológica: diz respeito ao produto (bens ou serviços), ou ao
processo;
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• Inovação não tecnológica: diz respeito ao modo de organização, ao mercado
ou a outros elementos ou aspectos inovadores da actividade económica.
Segundo a definição da OECD (1997: 21), «on entend par innovation
technologique de produit la mise au point/commercialisation d’un produit plus
perfomant dans le but de fournir au consommateur des services objectivement nouveaux
ou améliorés. Par innovation technologique de procédé, on entend la mise au
point/adoption de méthodes de production ou de distribution nouvelles ou notablement
améliorées. Elle peut faire intervenir des changement affectant – séparément ou
simultanément – les matériels, les resources humaines ou les méthodes de travail».
As inovações de produto têm, assim, a ver com o que é produzido, isto é, com a
introdução de novos produtos ou com a melhoria de produtos existentes. As inovações
de processo, por sua vez, referem-se ao modo como os bens e serviços são produzidos,
ou seja, verificam-se quando o conhecimento torna possível produzir um maior volume
de produto ou um produto qualitativamente superior a partir de um dado volume de
recursos.
As inovações organizacionais ou administrativas, por seu turno, incluem: a
adopção de técnicas avançadas de gestão (por exemplo, gestão pa qualidade total, gestão
“participativa”, just in time na produção, etc.); novas formas de organização do
trabalho; a modificação das estruturas organizacionais (como, por exemplo, a passagem
de estruturas funcionais para estruturas em rede); a adopção de orientações estratégicas
inteiramente novas ou sensivelmente modificadas. Estas inovações são, frequentemente,
um requisito para que as inovações tecnológicas e as outras formas de inovação tenham
sucesso (OECD, 1997; CEC, 1995).
A capacidade das empresas para “interpretar” o mercado é um dos ingredientes
fundamentais da inovação comercial. Corresponde à possibilidade de identificar os bens
e/ou serviços desejados pelos clientes actuais e potenciais, e a sua evolução futura, bem
como o melhor processo de os fornecer. Esta capacidade permite que as empresas se
adaptem melhor à mudança, respondendo mais adequada e rapidamente às necessidades
do mercado e compreendendo cada vez melhor essas necessidades. São definidas como
inovações comerciais as que respeitam a (Simões, 1997):
• novas formas de relacionamento com os clientes, incluindo nomeadamente:
o fabrico de produtos à medida, isto é, a adaptação dos produtos às
necessidades de clientes específicos (customization);
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a “resposta rápida”, através de ligações estreitas com os clientes,
recorrendo às tecnologias da informação;
novos sistemas de distribuição;
o lançamento de marcas próprias ou licenciadas1;
• novas formas de promoção comercial (telemarketing, por exemplo);
• novas formas de relacionamento com potenciais concorrentes (alianças
estratégicas), etc.
Para Nelson e Rosenberg (1993), o conceito de inovação inclui não só a primeira
utilização de uma dada tecnologia num dado ponto do sistema económico, mas também
a sua difusão. Ou seja, uma empresa que utiliza pela primeira vez um dado processo
produtivo ou que fabrica pela primeira vez um determinado produto é considerada uma
empresa inovadora, independentemente de o processo ou produto ser ou não novo para
os seus concorrentes e para os utilizadores. Nas suas palavras: «we interpret the term
rather broadly, to encompass the process by which firms master and get into practice
product designs and manufacturing processes that are new to them, whether or not they
are new to the universe, or even to the nation» (ibidem: 4). Também Ernst, Ganiatsos e
Mytelka (1998) e Mytelka e Farinalli (2000) encaram a inovação neste sentido e
sustentam ainda que ela vai para além das actividades de I&D, para incluir melhorias
contínuas na concepção e qualidade dos produtos, mudanças na organização e nas
rotinas de gestão, criatividade no marketing e ainda modificações nos processos de
produção que diminuam os custos, melhorem a eficiência e assegurem o crescimento
sustentado.
Por sua vez, nos Inquéritos Comunitários à Inovação realizados periodicamente
nos países da União Europeia, considera-se empresa inovadora aquela que realizou com
sucesso inovações durante o período em análise. Estas inovações são novidades ou
melhorias pelo menos para a própria empresa (OECD, 1997).
Tendo em conta estes diferentes contributos conceptuais, o conceito de inovação
que adoptaremos neste trabalho refere-se à capacidade de criar e aplicar novo
1 A marca tem relação, ao mesmo tempo, com a inovação comercial e com a inovação tecnológica. A concepção da marca pode constituir, ela própria, uma inovação comercial, no sentido em que é susceptível de reconfigurar a relação entre a empresa e o mercado. Ela torna produtos anónimos em produtos diferenciados, acrescentando-lhes, assim, valor comercial. Além disso, a política de marca pode conduzir a acções de inovação tecnológica, quer no domínio da qualidade, quer no sentido de estimular a liderança, através da ligação, mais ou menos explícita, entre a imagem de marca e o lançamento de novos produtos. Ao estabelecer uma relação com os clientes, diferenciando os produtos da empresa, a marca registada como que gera a obrigação de inovar, de modo a acompanhar a evolução das necessidades e gostos do segmento de mercado a que se dirige.
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conhecimento ou de recombinar conhecimento já existente, de modo a melhorar a
produtividade e a criar novos produtos, processos, mercados e formas de organização.
1.2. Inovações radicais e inovações incrementais
Podem ocorrer inovações radicais e inovações incrementais. As primeiras,
também chamadas de «primeira ordem», resultam, em geral, de I&D e assumem a
forma de novos produtos e/ou processos, abrindo caminho a novos mercados e criando
novas oportunidades de investimento. Distinguem-se das inovações incrementais, ou de
«segunda ordem», pois estas últimas têm lugar de uma forma contínua em todos os
sectores e, principalmente, nas actividades de produção, de gestão e de consumo, em
resultado de sugestões dos técnicos e dos trabalhadores ligados à produção, dos
técnicos de manutenção, dos gestores, dos utilizadores, etc. As inovações incrementais,
resultam, assim, de processos de learning by doing, learning by using ou learning by
interacting e, embora individualmente não tenham um grande impacto económico,
quando combinadas podem ter uma grande influência sobre os ganhos de produtividade
(Salavisa Lança, 2001: 14).
O processo de learning by doing (Arrow, 1962) é uma forma de aprendizagem
que ocorre durante a actividade de produção, depois da fase de I&D e da concepção do
produto. Esta aprendizagem resulta da repetição de tarefas e da familiarização com o
processo produtivo, as quais permitem o desenvolvimento de competências cada vez
maiores na produção e, assim, a melhoria da produtividade.
O processo de learning by using (Rosenberg, 1982), por sua vez, começa só após
a utilização dos novos bens pelo utilizador final. No caso de novos produtos
constituídos por componentes ou materiais complexos, nomeadamente de bens de
equipamento ou de consumo duradouro, a sua performance real só é conhecida pelo seu
uso continuado, o qual vai permitir melhoramentos materiais no produto, assim como
no modo de utilização e manutenção. Esta forma de aprendizagem não só permite
alterações na utilização dos bens, como permite ainda o aumento da sua vida útil, bem
como a diminuição dos custos de funcionamento/utilização desses bens.
Para além dos dois processos anteriores, a utilização de novos métodos de
produção ou de novos produtos origina ainda um processo de interacção utilizador-
produtor. A importância desta interacção, designada por Lundvall (1985, 1992) por
learning by interacting, conduz à ideia de que o êxito da inovação depende, em grande
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medida, dos contactos que a empresa estabelece com outras empresas, sejam estas
fontes de informação ou fornecedoras de equipamentos ou componentes, ou utilizadoras
do output inovador. Esta forma de aprendizagem, implicando a cooperação da empresa
com outras empresas, quer na cadeia de valor, quer fora dela, é exterior à empresa, ao
contrário das duas anteriores (learning by doing e learning by using) que se desenrolam
internamente.
A maioria das empresas não realiza inovações radicais; contudo, todas podem
fazer inovações incrementais. Estas últimas, como se acaba de ver, podem resultar da
aprendizagem informal realizada nas actividades quotidianas. Para além disso, as
inovações incrementais também podem ocorrer quando as empresas adoptam e utilizam
novos produtos, novos processos ou novas formas de organização desenvolvidos por
terceiros, que elas adaptam às suas necessidades. Esta segunda forma de inovação
incremental mostra a importância da difusão do conhecimento no processo global de
inovação.
1.3. O processo de difusão
O processo de difusão pode ser descrito como a propagação (por intermédio de
mecanismos de mercado ou outros) de uma inovação desde a fonte onde foi criada até
aos seus utilizadores. Este processo tem uma grande importância na actividade
económica, pois não é o momento do aparecimento de inovações radicais que marca a
emergência de um paradigma técnico-económico2, mas sim a utilização generalizada de
certas tecnologias, produtos ou formas organizacionais radicalmente novas.
A criação da inovação, só por si, pode ter um impacto muito pouco significativo
na economia. De facto, quando se criam novos produtos, novos processos de produção
ou novas formas de organização e de comercialização, a sua importância económica e
social vai depender da sua aceitação pelos potenciais utilizadores e do maior ou menor
grau em que é imitado pelos concorrentes. Tal significa que só à medida que a inovação
é introduzida e aceite na economia é que se farão sentir os respectivos benefícios. Por
outras palavras, só à medida que há difusão e adopção generalizada da inovação é que
se fazem sentir as suas consequências no sistema económico.
2 Um paradigma técnico-económico, ou melhor, científico-técnico-económico (ou “revolução científica e tecnológica”), define-se como uma situação em que o impacto da inovação tecnológica na economia se reflecte de uma forma particularmente «avassaladora», representando uma ruptura total.
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A difusão da inovação a partir das empresas inovadoras para as outras empresas
não é, contudo, um simples processo de imitação. Geralmente, a difusão é acompanhada
por inovações incrementais, ou seja, pela introdução de melhorias e modificações nos
produtos, nos processos e nos modelos organizacionais e de comercialização adoptados
pelas empresas receptoras. Estes aperfeiçoamentos são necessários em todas as
empresas e são-lhes proporcionados pela experiência acumulada. O processo de difusão
envolve, por conseguinte, aprendizagem, modificação na organização da produção
existente e, até mesmo, modificações nos produtos, ou seja, a difusão implica inovação
para o utilizador.
A ultrapassagem da visão linear de inovação coloca, deste modo, em evidência a
interacção constante entre emissor e receptor, bem como o facto de as inovações
sofrerem transformações durante a fase de difusão e absorção. Tendo em conta as
interacções que se acabam de descrever, a criação e a difusão de inovações,
consideradas distintas pelo modelo linear, confundem-se agora. Segundo a expressão de
Jacobs (1990), são «deux faces de la même médaille»: a inovação conduz à difusão, a
qual, por sua vez, contribui para o processo global de inovação.
Uma dimensão importante da difusão das inovações diz respeito à capacidade de
absorção, por parte das empresas receptoras, do conhecimento gerado externamente
(Cohen e Levinthal, 1989, 1990). Entende-se por capacidade de absorção a faculdade de
as empresas reconhecerem o valor do conhecimento externo, para depois o adquirirem,
assimilarem e explorarem, ou seja, lhe darem uma aplicação comercial. A capacidade de
absorção tem, assim, duas faces: o acesso ao conhecimento externo e a utilização desse
conhecimento. O primeiro tem por pré-requisitos a abertura da empresa à partilha de
conhecimentos e o conhecimento prévio nela existente. A sua abertura à partilha de
conhecimento traduz-se na vontade de participação em alianças estratégicas ou de
estabelecimento de acordos de cooperação com outras empresas para o desenvolvimento
de processos de inovação. O conhecimento prévio existente na empresa, por sua vez, é
fundamental, não só para reconhecer e assimilar o conhecimento externo à empresa,
mas também para poder utilizá-o eficientemente. Esse conhecimento prévio inclui
competências básicas e uma linguagem comum, assim como também informação acerca
dos mais recentes desenvolvimentos científicos e tecnológicos. A absorção do
conhecimento externo envolve também, por parte da empresa receptora, a realização de
alguns investimentos, em particular de carácter imaterial (I&D, formação, mudanças
organizativas, etc.).
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Cohen e Levinthal (1990: 131) consideram ainda que «an organization’s
absorptive capacity will depend on the absorptive capacity of its individual members
[but] a firm’s absorptive capacity is not, however, simply the sum of the apbsorptive
capacities of its employees». Há, por conseguinte, que ter em linha de conta os factores
organizacionais. Por outras palavras, o mero acesso ao conhecimento não é suficiente,
sendo também necessário que esse conhecimento seja transferido (circule) entre os
membros da empresa. Assim, o processo de absorção envolve não só interacções entre a
empresa e o meio envolvente, mas também interacções dentro da organização.
Convém ainda salientar que esta capacidade de absorção é não só importante
para a difusão da inovação, mas também para o próprio processo de criação desta
última, pois qualquer inovação inicial depende já, em parte, de fontes externas de
conhecimento e requer a circulação desse conhecimento a nível interno da empresa
iniciadora da inovação.
2. O Modelo Linear de Inovação
Desde a década de 50 até à década de 80, a reflexão sobre a natureza e as
características do processo de inovação foi dominada por uma visão linear desta
realidade. No quadro deste paradigma, a inovação era entendida como um processo
sequencial e hierárquico, onde se passava, de uma forma sucessiva, como mostra o
esquema abaixo, da investigação fundamental para a investigação aplicada, e desta para
o desenvolvimento do produto e consequente produção e comercialização. Nesta relação
de causalidade partindo da ciência (investigação fundamental) para a tecnologia
(investigação aplicada), esta última é considerada como aplicação de conhecimento
científico previamente disponível. Nesta perspectiva, a investigação científica é
considerada exógena ao mercado 3.
3 A ciência pode entender-se como o conjunto organizado de conhecimentos sobre os mecanismos de causalidade dos factos observáveis, obtido através do estudo empírico dos fenómenos observáveis; a tecnologia, por sua vez, é o conjunto de conhecimentos científicos ou empíricos directamente aplicáveis à produção, à melhoria ou à utilização de bens ou serviços (UNESCO, 1979). As actividades de ciência e de tecnologia subdividem-se em: investigação e desenvolvimento (I&D) e outras actividades científicas e técnicas (OAC&T). Segundo o Manual de Frascati (OECD, 1993), as actividades de I&D englobam os trabalhos criativos prosseguidos de forma sistemática com vista a ampliar o conjunto de conhecimentos, incluindo o conhecimento do homem, da cultura e da sociedade, bem como a utilização desse conjunto de conhecimentos em novas aplicações. A I&D divide-se, do ponto de vista funcional, em três categorias de actividades: investigação fundamental (ou de base), investigação aplicada e desenvolvimento experimental. A maioria dos autores, faz uma clara associação entre, por um lado, ciência e investigação fundamental e, por outro, tecnologia e investigação aplicada e desenvolvimento.
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No modelo linear, a inovação tem a sua origem, sobretudo, na descoberta
científica resultante de actividades de investigação e desenvolvimento (I&D), as quais
são tipicamente realizadas em instituições públicas de investigação e de ensino superior,
e só de um modo secundário pelas próprias empresas. Embora teoricamente
ultrapassada, esta concepção convencional de inovação, como escreve Godinho (2003),
«na prática […] continua inconscientemente presente em muitos espíritos, senda ela
muitas vezes detectada em medidas e programas direccionados para a C&T e
inovação». A adopção deste conceito linear de inovação poderia, assim, levar-nos a
concluir que elevados investimentos em investigação fundamental reflectir-se-iam
positivamente no crescimento económico. Veremos mais à frente exemplos concretos
da presença desta filosofia na política pública direccionada para a inovação.
Investigação básica/fundamental
Investigação aplicada
Desenvolvimento experimental Comercialização Produção
Descoberta Científica
I&D: invenção Inovação
Figura 1. O Modelo Linear de Inovação
Rosenberg (1982) e Kline e Rosenberg (1986) apresentam uma crítica
sistemática do modelo linear, mostrando que este modelo distorce a realidade do
processo de inovação em diversos aspectos:
a) Considera que o processo de inovação é desencadeado pela investigação
fundamental, ou seja, pela criação de ciência. No entanto, para Kline e Rosenberg
(1986: 288), «the notion that innovation is initiated by research is wrong most of the
time». Não querem com isto os autores dizer que a ciência não seja importante, mas
sustentam que a maioria das inovações surgem da utilização e recombinação do
conhecimento já disponível. Quando este último se revela insuficiente para a resolução
dos problemas que surgem durante o processo de produção/inovação, há, então,
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necessidade de investigação. É certo que, em certas circunstâncias, a investigação
desencadeia a inovação; contudo, mesmo nestes casos, a inovação tem que passar por
uma fase de projecto e tem que ser conjugada com as necessidades do mercado, para
poder ter sucesso comercial.
b) Ignora o facto de o conhecimento tecnológico preceder frequentemente o
conhecimento científico. Desde sempre, o conhecimento tecnológico permitiu que
muitas actividades produtivas existissem e se desenvolvessem, sem que existisse um
conhecimento científico a sustentá-lo directamente. Isto significa que, ao contrário
daquilo que o modelo linear advoga, a inovação tecnológica acontece mesmo que não
haja uma percepção clara dos princípios científicos básicos subjacentes. A este
propósito, Rosenberg (1982: 143) afirma: «if the human race had been confined to
technologies that were understood in a scientific sense, it would have passed from the
scene long ago». Defende, assim, este autor, que é o progresso da tecnologia que facilita
o desenvolvimento da própria ciência, fazendo com que ela elabore modelos que
sistematizem e apreendam o conhecimento tecnológico existente.
Por outro lado, são muitas vezes os problemas concretos levantados pela
concepção e teste de novos produtos ou novos processos (isto é, a tecnologia) que
geram ciência, ao criarem a necessidade de investigação fundamental para lhes dar
resposta. A este propósito, Rosenberg (1982: 142) refere o exemplo do desenvolvimento
por Pasteur da ciência bacteriológica, o qual surgiu da sua tentativa de resolver os
problemas de fermentação e putrefacção na indústria francesa do vinho. Muitas vezes,
mesmo quando a ciência precede a tecnologia, é a demonstração de que o novo
conhecimento poderá ter aplicação tecnológica com sucesso comercial, que leva a que
se mobilizem os recursos necessários ao desenvolvimento da ciência.
Há ainda uma outra via através da qual a tecnologia influencia a ciência: muito
frequentemente, os avanços da ciência estão dependentes do desenvolvimento de
instrumentos e procedimentos tecnológicos (técnicas de observação, teste, medida,
calibração, etc.).
Em suma, as interacções entre ciência e tecnologia são muito fortes, não
podendo aceitar-se a ideia implícita no modelo linear de que a “technology is merely
applied science” (Kline e Rosenberg, 1986: 287).
c) Não inclui os efeitos de feedback ou retroacção que ocorrem durante o
processo de desenvolvimento da inovação. Mesmo quando esta última é desencadeada
pelo surgimento de novo conhecimento científico, o modelo linear ignora que o próprio
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avanço científico requer experimentação, desvirtuando, assim, o carácter interactivo do
processo. Também não considera a informação de feedback proveniente das vendas e
dos utilizadores individuais. Ora, esta retroacção constitui uma fonte essencial de
informação, que permite à empresa corrigir erros e responder às expectativas dos
destinatários.
Em suma, o processo de inovação não é unívoco nem hierárquico. A
interactividade é uma das suas características essenciais.
3. O Modelo Interactivo ou Modelo das “Ligações em Cadeia”
Numa outra geração de modelos encara-se a inovação como um processo
complexo de interacções entre os agentes envolvidos nas diferentes etapas do processo
de inovação, e entre estes e as universidades, os laboratórios e o mercado. Nestes
modelos, as actividades de inovação determinam e são determinadas pelo mercado.
O modelo de Kline e Rosenberg (1986) ilustra esta nova concepção da inovação.
Neste modelo existem cinco vias possíveis de inovação (ver Figura 2):
1. A primeira via é a chamada cadeia central de inovação (representada pelas
ligações C). O ponto de partida da inovação encontra-se na detecção de um mercado
potencial para uma invenção (um novo conceito) ou para um projecto analítico
(reorganização de conhecimentos pré-existentes) de um produto, a que se seguem as
fases de desenvolvimento (projecto de detalhe, testes, apuramento dos pormenores,
novo projecto), de produção e de comercialização. Esta cadeia central, em si mesma,
remete para uma visão linear, embora, aqui, a inovação tenha por ponto de partida e de
chegada o mercado.
Quando é detectada uma necessidade de mercado, esta só será satisfeita se os
conhecimentos científicos e tecnológicos existentes lhe puderem dar resposta. Por outro
lado, um novo projecto só será posto em prática se se verificar a existência de um
mercado para essa inovação, ou seja, se a possibilidade de sucesso comercial for real.
Contudo, muitas vezes é a existência de uma nova tecnologia que cria o seu próprio
mercado Deste modo, a inovação é determinada por dois conjuntos distintos de forças
que interagem: as de mercado e as científicas e tecnológicas.
16
INVESTIGAÇÃO
I I I
CONHECIMENTO DISPONÍVEL
KK
Mercado Potencial Mercado Potencial Mercado Potencial
Comercialização
Mercado Potencial
Invenção e/ou realização
de projecto analítico
f f f f
CC C C Projecto de detalhe e
testes
Revisão do projecto e produção
F f
f
D
1 2 1 2 1 2
K
3 4 3 4 3 4
M S
Figura 2. Modelo Interactivo de Inovação (modelo de ligações em cadeia) Legenda: C=cadeia central de inovação; f=efeitos de feedback ou de retroacção entre fase contíguas; F=efeito particularmente importante de retroacção, entre necessidades do mercado e utilizadores e as fases a montante do processo de inovação; D=ligação directa entre a investigação e a fase inicial da invenção/realização do projecto analítico; M=apoio à investigação científica proveniente de instrumentos, máquinas, ferramentas e procedimentos da tecnologia; S=apoio à investigação científica através de programas públicos de investigação, que pretendem responder às necessidades da sociedade/mercado; K-I= ligações entre conhecimento (K) e investigação (I) nos dois sentidos. Fonte: Kline e Rosenberg, 1986: 290.
2. Entre todas as fases desta cadeia central podem verificar-se efeitos de
feedback ou retroacção (ligações f e F). Esta é a segunda via de inovação. Estes efeitos
implicam a interligação entre as actividades de especificação do produto e de
desenvolvimento e os processos de produção e de comercialização.
3. A terceira via de inovação resulta das múltiplas ligações entre a cadeia central,
C, os domínios do conhecimento acumulado ao longo do tempo, K, e a investigação ou
conhecimento novo, I. Em geral, a empresa inova utilizando os conhecimentos
acumulados ao longo do tempo (ligações 1 e 2). Quando se verifica um problema no
processo de inovação, recorre-se primeiro ao stock de conhecimento disponível (ligação
1). Se, mesmo assim, o problema não se resolve, como frequentemente acontece,
recorre-se à investigação (ligação 3). Contudo, pode ser mais difícil obter uma solução
através da investigação do que utilizando o stock de conhecimento existente. Deste
modo, o retorno da investigação para a aplicação prática é problemático, daí que a
ligação 4 venha a tracejado. Assim, a ligação da ciência à inovação não se faz somente
17
ou preponderantemente no início do processo de inovação, mas ao longo de toda a
cadeia central, à medida das necessidades. Estas ligações ao longo da cadeia central,
entre os elementos desta cadeia e a ciência e o conhecimento disponível, permitiram dar
ao modelo o nome de “modelo de ligações em cadeia”.
4. A quarta via representa o avanço do conhecimento científico na origem das
inovações radicais (ligação D). Estas inovações radicais são raras, mas, quando
ocorrem, provocam, quase sempre, grandes mudanças que, geralmente, se encontram na
origem de novas indústrias. São exemplos recentes de inovações radicais, os
semicondutores, os novos materiais, o laser, a engenharia genética e a biotecnologia.
5. A quinta via (ligação M) representa o feedback dos produtos da inovação
(máquinas, instrumentos e procedimentos tecnológicos) para a ciência.
Com este modelo os autores relativizam também a importância que a
sofisticação tecnológica tem para o sucesso de uma inovação. Neste sentido, dão
exemplos de algumas inovações que foram um sucesso em termos tecnológicos, mas
que acabaram por ser um fracasso em termos comerciais (o Concorde é um desses
exemplos). Referem ainda que outras inovações, apesar de simples em termos
tecnológicos, tiveram um impacto importante na produtividade das empresas, como foi
o caso da contentorização.
Este modelo de ligações em cadeia permite, assim, reavaliar a importância da
ciência e da investigação no processo de inovação, atribuindo às empresas uma posição
central neste processo. Além disso, considera-se aqui que é o projecto e não a
investigação que está na origem da maioria das inovações. Este modelo, por outro lado,
dá ênfase aos efeitos de retroacção entre as fases do modelo linear anteriormente
descrito, bem como às numerosas interacções que a cada etapa do processo de inovação
se estabelecem entre as empresas inovadoras e outras empresas(concorrentes e
fornecedores), ou entre as primeiras e os utilizadores industriais, os consumidores finais
(Von Hippel, 1988) e as organizações do sistema educativo e do sistema científico e
tecnológico4. Considera-se ainda, neste quadro analítico, que as actividades de inovação
influenciam e são influenciadas pelo mercado.
4 O sistema científico e tecnológico (SCT) define-se como o conjunto articulado dos recursos científicos e tecnológicos (recursos humanos, financeiros e de informação) e das actividades organizadas com vista à descoberta, invenção, transferência e fomento da aplicação de conhecimentos científicos e tecnológicos, a fim de se alcançarem os objectivos nacionais no domínio económico e social (UNESCO, 1979). Assim, os SCT são sistemas que geram fundamentamente conhecimentos para o mercado. Os elementos constituintes de um SCT são os laboratórios e institutos do Estado, as unidades de produção de
18
O modelo descrito procura, assim, representar o processo de inovação das
empresas, cuja capacidade de inovação reside nelas próprias. O modo como este
processo se desencadeia e desenrola é, contudo, diverso. Assim, numas empresas, o
impulso da inovação vem das necessidades existentes no mercado, detectadas pelas
áreas de marketing e distribuição. Noutras, o processo de inovação depende sobretudo
do conhecimento acumulado pela via da experiência na área da produção. Noutras
ainda, emerge da área de projectos. Por último, há empresas em que a I&D, gerada
interna ou externamente, é fulcral.
Qualquer modelo que descreva a inovação como um processo simples e únivoco,
ou atribua a sua origem a uma única fonte, distorcerá, deste modo, a realidade. Em
termos de implicações de política de inovação deste modelo, pode sublinhar-se desde já
que esta política, na sua acepção lata, deve integrar várias políticas parcelares (de I&D,
de educação, industrial, etc.) que, no quadro do modelo linear, ou não existem como
políticas de inovação propriamente ditas ou têm uma existência separada. Como referem
Conceição, Heitor, Gibson e Shariq (1988b), a política de inovação inclui aqui um
«policy portfolio».
4. Os Sistemas de Inovação
Existe, actualmente, um amplo consenso entre os estudiosos da inovação no
sentido de considerar a abordagem sistémica das actividades de inovação como uma
representação mais completa e mais apropriada da realidade e como um suporte mais
útil para guiar o decisor político do que o modelo linear de inovação. Esta abordagem
(sistemas de inovação) repousa actualmente em contributos de vários autores, entre os
quais são de realçar: Lundvall (1985), Freeman (1987), Dosi et al. (eds.) (1988) (veja-se
Freeman, 1988; Lundvall, 1988; Nelson, 1988; Pelikan, 1988), Niosi et al. (eds.)
(1993), Nelson (ed.) (1993), Lundvall (ed.) (1992) (veja Lundvall, 1992; Johnson, 1992;
Andersen, 1992; Gelsing, 1992; Gregerson, 1992; Christensen, 1992), Edquist (ed.)
(1997) (veja-se Edquist, 1997; Edquist e Johnson, 1997; Foray, 1997; Saviotti, 1997;
McKelvey, 1997), Edquist (2001b), Lundvall, Johnson, Andersen e Dalum (2002).
conhecimento ligadas ao ensino superior, as instituições privadas sem fins lucrativos com este última vocação, e as empresas.
19
Para Edquist (1997: 14; 2001: 2), os sistemas de inovação (SI) são definidos
como “all important economic, social, political, organizational, institutional, and other
factors that influence the development, diffusion, and use of innovations”. Quanto ao
seu âmbito, estes sistemas podem ser supranacionais, nacionais, regionais, sectoriais ou
sistemas tecnológicos de inovação. O conceito de Sistema Nacional de Inovação (SNI),
em que se centra frequentemente a discussão do tema, refere-se, assim, a uma parte da
realidade dos SI. Será, contudo, em torno desta parte que aqui abordaremos os SI, pois
trata-se, porventura, da dimensão mais representativa destes sistemas.
Desde o seu surgimento, na segunda metade dos anos 80, a abordagem dos SNI
teve uma rápida aceitação, quer no meio académico, quer no meio político. Contudo, a
noção de SNI é, nas palavras de Edquist (1997: 26), «conceptually diffuse». Freeman
(1987), por exemplo, deu originalmente a seguinte definição de um sistema desta
natureza: “network of institutions in the public and private sectors whose activities and
interactions initiate, import, modify and diffuse new technologies”. Lundvall (1992),
por outro lado, define um SNI como “the elements and relationships which interact in
the production, diffusion and use of new, and economically useful knowledge (…) and
are either located within or rooted inside the borders of a nation state”. Metcalfe (1998),
por sua vez, descreve um SNI como “that set of distinct institutions which jointly and
individually contribute to the development and diffusion of new technologies and which
provides the framework within which governments form and implement policies to
influence the innovation process. As such it is a system of interconnect institutions to
create, store and transfer the knowledge, skills and artifacts which define new
technologies”.
A distinção entre organizações e instituições nem sempre é muito clara nos
diversos estudos sobre inovação. Esta ambiguidade está, aliás, patente nas definições de
SNI acima transcritas. Trata-se, no entanto, de uma distinção importante, para decrever
as principais componentes do SNI. De acordo com Edquist e Johnson (1997: 47),
considera-se que «organizations are formal structures with an explicit purpose and they
are consciously created. They are players or actors». São exemplos de organizações as
empresas, as universidades, as sociedades de capital de risco e as agências públicas
(Edquist, 2001: 5).
Por outro lado, e ainda de acordo com Edquist e Johnson (1997: 46), as
instituições são “sets of common habits, routines, established practices, rules, or laws
that regulate the relations and interactions between individuals, groups and
20
organisations”. Assim, as instituições são regras do jogo (North, 1990), que regulam os
comportamentos e as relações entre as pessoas, entre grupos de pessoas dentro das
organizações e entre as próprias organizações. Isto significa que os padrões de
interacção numa economia são afectados pelo contexto institucional. Por outro lado, a
própria estrutura económica dos países, como por exemplo a sua composição em termos
de sectores e tecnologias, condiciona o próprio contexto institucional. Assim, o
comportamento dos indivíduos e das organizações e as interacções entre os primeiros e
entre os segundos são influenciados e influenciam, por sua vez, as instituições.
As instituições assim definidas apresentam duas propriedades:
Não são estáticas, isto é, evoluem, o que implica a não existência de um
contexto institucional óptimo.
De acordo com Edquist (2001a: 226), os processos de inovação «have evolutionay
characteristics, that is, the processes are often path-dependent over time and —still—
open ended». Isto significa que há sempre uma elevada incerteza relativamente ao
resultado final de qualquer processo de inovação. Para além disso, a história e a cultura
de um país determinam a performance económica, social e política e, portanto,
influenciam o percurso dos processos de inovação (path dependence). O conhecimento
e a aprendizagem desenvolvem-se cumulativamente, o que implica que os países e as
empresas tenham “trajectórias tecnológicas” específicas (Sharp e Pavitt, 1993). Este
carácter cumulativo implica que a própria capacidade de aprendizagem vai depender
daquilo que já se aprendeu no passado. Assim, esta “herança” de competências e
conhecimentos acaba por limitar o caminho que as empresas e as economias seguem.
Como já se referiu atrás, a maioria das empresas não se envolve em processos de
inovação radicais, antes realizam inovações incrementais quando adoptam e utilizam
inovações desenvolvidas por terceiros. Portanto, estas subsequentes inovações
dependem e complementam a inovação original. Isto implica que as trajectórias
tecnológicas do passado influenciam a direcção das do presente.
É certo que a ocorrência de novas descobertas científicas pode eliminar a
influência da herança tecnológica na performance futura das empresas. Contudo, de
acordo com Rosenberg (1994: 18), «this is, at best, only partially true», pois a
exploração comercial do novo conhecimento científico vai depender das capacidades
tecnológicas existentes na economia. Assim, enfatizando a natureza path-depent dos
processos de inovação e a importância da história para a compreensão das determinantes
e consequências da inovação, Rosenberg (1994: 10) escreve: «[t]he most probable
21
directions for future knowledge can only be understood within the context of the
particular sequence of events, which constitutes the history of the system».
Diferem de país para país, uma vez que dependem do contexto histórico,
social, político, cultural e económico. Como consequência, é difícil transpor
experiências institucionais de um país para o outro.
Estas duas propriedades têm de ser tidas em conta para compreender o processo
de inovação e para a adopção de políticas públicas de apoio à inovação.
Apesar da sua diversidade, há na literatura dos SI três pontos comuns sobre as
dimensões essenciais da inovação:
A interdependência
A maioria das inovações ocorre nas empresas. Contudo, a inovação é um
processo complexo que envolve não só as empresas inovadoras, mas também um
sistema de interacções e interdependências no qual elas estão envolvidas. Estas
interacções verificam-se, antes de mais, ao nível interno nas empresas inovadoras, entre
os seus diversos departamentos, entre colegas de trabalho, entre gestores e
trabalhadores. Verificam-se, igualmente, entre as empresas e a comunidade de
investigação, os fornecedores de bens, serviços e tecnologias, as empresas concorrentes,
os clientes, os consumidores finais, etc. Podem ser apontadas várias razões para o facto
de as empresas cooperarem com outras organizações quando inovam. Muitas vezes, a
inovação depende de alianças estratégicas, mais ou menos formais, que permitem às
empresas complementar o conhecimento que possuem com o conhecimento de outras
organizações. A cooperação é ainda mais importante quando se verifica que as
inovações tendem a ser cada vez mais complexas, envolvendo, por vezes, um conjunto
de tecnologias, conhecimentos e competências existentes noutros sectores. Nestas
situações, as empresas têm de obter o conhecimento e as competências complementares
através de parceiros e têm de coordenar as diferentes actividades que conduzirão ao
produto final. A inovação também envolve sempre um certo grau de risco. Deste modo,
a cooperação com outras organizações poderá permitir que as empresas partilhem este
risco com os seus parceiros.
Em suma, e utilizando as palavras de Andersen, Lundvall and Sorrn-Friese
(2002: 187), «innovation is rooted in processes of interactive learning». A
aprendizagem interactiva é um processo que tem lugar quando os agentes interagem
com outros agentes para criar, desenvolver e trocar conhecimento, informação e outros
22
recursos. Lembremos que esta interdependência/interacção estava já presente no modelo
das ligações em cadeia de Kline e Rosenberg (1986).
O carácter sistémico da inovação
A inovação é não linear e envolve não só interacções entre as organizações, mas
também entre estas e as instituições. A abordagem dos SNI vem realçar sobretudo o
facto de o contexto institucional, a cultura e a história dos países e locais de produção
terem um papel crucial nos processos de inovação. Como já referimos atrás, as
instituições influenciam e moldam a conduta dos indivíduos e organizações, e as
interacções que entre eles se estabelecem. Sendo a inovação um processo interactivo,
estará, por conseguinte, fortemente dependente do contexto institucional. É este
contexto institucional que, muitas vezes, explica o facto de países com estruturas
produtivas semelhantes terem performances inovadoras diferentes.
A estrutura produtiva da economia
A capacidade de um SI fomentar e difundir inovações depende da sua estrutura
produtiva, uma vez que são as empresas que constituem o elemento central de qualquer
sistema de inovação. Esta estrutura condiciona o que é produzido e as vantagens
competitivas do sistema. Como a estrutura económica e o padrão de especialização de
um sistema reflectem processos cumulativos de aprendizagem, eles determinarão, no
futuro, a criação de conhecimento e a aprendizagem e, portanto, a inovação.
Embora se encontrem nesta literatura diversas tipologias de actores do SNI, há
cinco grupos principais que estão geralmente presentes (Simões, 2003):
Empresas;
Entidades de ensino, de formação e de I&D. No contexto português,
correspondem a estas organizações as universidades e institutos politécnicos, o
ensino secundário, as escolas tecnológicas e profissionais, os centros de
formação, as unidades de investigação universitárias, as unidades de interface
(ancoradas na universidade), os laboratórios públicos, etc.;
Organizações de interface e apoio tecnológico: centros tecnológicos, centros de
transferência de tecnologia, parques de ciência e tecnologia, incubadoras,
institutos de novas tecnologias, unidades de apoio empresarial, empresas de
consultoria, associações empresariais e sindicais, etc.;
23
Sistema financeiro: bancos e seguros, mercados financeiros, empresas de capital
de risco, “business angels”, sociedades de investimento, sociedades de garantia
mútua, etc.;
Instituições públicas, a que correspondem, no caso português: Ministério da
Economia, Ministério da Ciência e da Tecnologia, Ministério da Educação,
Ministério da Finanças, agências estatais (IAPMEI, ICEP, OCT, ANCCT—
Ciência Viva, ...), etc.
A abordagem dos SNI mostra também que estes sistemas comunicam uns com
os outros, sendo, assim, sistemas abertos. Esta comunicação é particularmente
importante para as pequenas economias abertas ao exterior, pois permite-lhes absorver
novo conhecimento e novas tecnologias provenientes de sistemas mais avançados.
A Figura 3 ilustra esquematicamente o conceito de SNI.
Contexto Institucional
Contexto Institucional
Subsistema de I&D
Organizações de Interface e Apoio
Tecnológico
Subsistema Financeiro
Subsistema Empresarial
Empresas
Relações Empresariais
Fontes Externas
de Conhecimento
Subsistema Político
Subsistema de Ensino e Formação
Capacidade Nacional de
Inovação
Desempenho dos países em termos de produtividade, competitividade,
emprego e crescimento
Figura 3. O Sistema Nacional de Inovação.
Adaptado de OECD (1999a) e Salavisa (2001).
24
5. O papel do Estado na inovação
5.1. A política de inovação baseada no modelo linear
No âmbito do modelo linear, a questão da necessidade de uma política de
inovação e do seu modo de acção tem de ser equacionada a partir dos postulados gerais
da teoria neoclássica sobre a intervenção do Estado na economia. Neste quadro teórico,
a justificação para uma tal intervenção, seja qual for o domínio e o problema em causa,
encontra-se (só pode encontrar-se) na existência de falhas de mercado, ou seja, de
circunstâncias em que não se atinge a posição de equilíbrio que permite maximizar a
eficiência económica. Há, neste caso, distorções na afectação dos recursos produtivos
que levam a uma situação de suboptimalidade.
De acordo com Stiglitz (1991), podem distinguir-se dois níveis de falhas de
mercado. A um primeiro nível, encontram-se falhas sob a forma de externalidades, bens
públicos e indivisibilidades (estando estas últimas associadas aos monopólios naturais),
as quais, segundo o autor, são pouco frequentes e requerem uma intervenção pública
limitada para serem corrigidas. As falhas do segundo nível, por sua vez, onde se
encontram a informação imperfeita, a concorrência imperfeita e os mercados
incompletos, são omnipresentes e requerem uma intervenção pública sistemática e mais
complexa.
No domínio da inovação, as falhas de mercado mais consensualmente
reconhecidas na literatura de inspiração neoclássica são as relativas a externalidades,
embora nas abordagens mais abrangentes do tema da inovação sejam também referidas
e analisadas outras falhas da tipologia enunciada. Tendo em conta que o nosso
objectivo, neste ponto, é o de identificar as recomendações de política económica típicas
da visão linear/neoclássica do processo de inovação, a fim de contrapô-las, a seguir, às
prescrições do modelo interactivo e da abordagem em termos de SI, limitar-nos-emos
aqui à discussão das implicações das externalidades na política de inovação.
Na sua formulação neoclássica, as externalidades existentes no processo de
inovação, em regra, dizem apenas respeito à tecnologia (progresso técnico), pois este é
praticamente o único domínio do conhecimento considerado relevante para tal processo.
Estas externalidades irradiam da actividade de I&D, pois esta actividade é, por sua vez,
considerada a única fonte de conhecimento tecnológico. Encontram-se surveys muito
completos dos estudos empíricos realizados desde há várias décadas sobre as
25
externalidades geradas pela I&D em Mairesse e Mohnen (1990), Mairesse e Sassenou
(1991) e Griliches (1992). Estes estudos têm, em geral, por leitmotiv a produtividade,
pois, através destas externalidades, umas empresas, ou uns sectores, podem obter
ganhos de produtividade em resultado dos esforços em matéria de inovação realizados
por outras empresas ou noutros sectores.
Nesta literatura encontram-se, por um lado, estudos de caso ao nível da empresa,
do sector ou de tecnologias particulares e, por outro lado, estudos agregados. Entre uns
e outros, o modelo neoclássico privilegia estes últimos, pois, como explica Griliches
(1992) sobre os primeiros, «such case studies suffer from the objection that they are not
“representative”, that they have concentrated on the calculation of social rates of return
or spillovers only for “successful” inventions or fields. They are also much more
difficult to do, requiring usually significant data collection, familiarity with the topic or
event being analysed and expose one, potentially, to criticism by those who actually
know something about the subject». Para além destes inconvenientes dos estudos a nível
microeconómico, a opção por uma abordagem de carácter geral é ainda determinada,
segundo o autor, pela crescente disponibilidade de meios informáticos.
Há, assim, neste conjunto de razões, um misto de restrições de ordem técnica e
de motivações de outra ordem não totalmente convincentes. Em particular, a
necessidade de abstracção e de uma visão sintética do problema a tratar não dispensa o
investigador do conhecimento detalhado dos aspectos concretos desse problema. Por
outro lado, também o argumento dos meios informáticos disponíveis não pode explicar
totalmente a opção pela generalidade, pois este argumento só é aplicável à fase mais
recente dos estudos em questão (no máximo, desde os anos 80), quando, na verdade, a
tendência para condensar toda a realidade do conhecimento tecnológico na função de
produção agregada se encontra nestes estudos desde os anos 605.
No que diz respeito ao modo como tais externalidades ocorrem, como mostram
Griliches (1979), Griliches e Lichtenberg (1984) e Griliches (1992), há dois tipos de
fenómenos distintos a ter em conta a este propósito. O mais frequentemente referido na
literatura é o das externalidades que não se encontram incorporadas em bens ou serviços
particulares. Trata-se aqui de um fenómeno extra-mercado, isto é, com uma natureza
não pecuniária, cuja fonte reside na incompletude dos direitos de propriedade em
5 A formulação neoclássica das externalidades tecnológicas tem por ponto de partida o trabalho de Arrow (1962), no qual o autor propõe um tratamento «endógeno» destas externalidades através da função de produção de Solow.
26
matéria de conhecimento. Grossman (1989) descreve-o nos seguintes termos: «… firms
that have devoted resources to generating new knowledge may be unable to prevent
others from making use of it. In other words, it may be difficult for the originator of
some technological advance to protect his or her property rights, even though patent or
copyright laws have been devised exactly for this purpose».
As externalidades deste tipo, em geral, beneficiam empresas que operam no
mesmo sector da que se encontra na origem da inovação, ou seja, empresas que utilizam
a mesma tecnologia que esta última e que são suas concorrentes. Contudo, em certos
casos, podem também beneficiar empresas de outros sectores, onde a mesma tecnologia
é directa ou indirectamente aplicável. De acordo com McFetridge (1995), há cinco
fontes distintas de spillovers (externalidades) no domínio do conhecimento: a imitação
(geralmente no mesmo sector); as complementaridades ou interdependências existentes
entre diferentes indústrias (ou sectores); a dependência das inovações realizadas no
presente em relação ao stock de conhecimento disponível, isto é, em relação a inovações
do passado; a aprendizagem, a experiência e a incubação (dando esta última azo à
transferência de competências através da mobilidade dos trabalhadores ou à criação de
novas empresas); e, por último, os efeitos de demonstração, onde se encontram
externalidades geradas no processo de difusão.
O segundo fenómeno a ter em conta é o das externalidades que ocorrem através
do sistema de preços, tratando-se aqui, por conseguinte, de um fenómeno imanente ao
mercado. Se o preço de um produto novo ou melhorado não reflectir integralmente
(proporcionalmente) o acréscimo do seu valor de uso para os utilizadores (empresas ou
consumidores finais), há um benefício para estes últimos, em resultado da inovação
introduzida nesse produto pelo seu produtor. Se o produto em causa for um bem
intermédio ou de capital e, por conseguinte, o utilizador for uma empresa, esta última
beneficia de um ganho de produtividade (se não baixar o preço do seu output em
proporção da redução de custo). Encontra-se um bom exemplo deste fenómeno na
queda vertiginosa dos preços, ajustados pela qualidade, dos computadores (hardware e
software) e do material informático periférico, ocorrida desde a introdução destes
produtos na esfera comercial (cf. Bresnahan, 1986; Triplett, 1999; Colecchia and
Schreyer, 2001). Estas externalidades, ao contrário das primeiras, têm, assim, uma
natureza pecuniária e encontram-se incorporadas nos fluxos de bens e serviços entre
diferentes indústrias ou entre produtores e consumidores (veja-se uma explicação
detalhada destas externalidades em Marques, 2003a).
27
Os dois problemas de apropriabilidade referidos (resultantes de direitos de
propriedade incompletos sobre activos intangíveis ou da subavaliação de incrementos de
qualidade dos produtos) levam a admitir que a produção de conhecimento e a inovação
tecnológica ficam, na economia, espontaneamente aquém do nível teoricamente
alcançável (nível óptimo). Admitindo que os poderes públicos estão em condições de
contribuir para a resolução destes problemas (pode haver igualmente falhas a este nível,
que desaconselhem a intervenção pública6), justifica-se a existência de uma política de
inovação.
Como referem McFetridge (1995) e Lipsey e Carlaw (1998), há três meios
principais através dos quais esta política pode actuar. O primeiro é o da adopção de
legislação sobre patentes mais abrangente e mais eficaz, de modo a garantir um maior
retorno para os agentes inventores/inovadores. O segundo é o do apoio financeiro
directo à I&D, através de subsídios ou de benefícios fiscais. O terceiro passa pelos
mercados públicos (encomendas do Estado) de bens ou serviços onde seja incorporada
inovação. A política pública de incentivo à inovação tanto opera, assim, através da
redução dos custos de produção da inovação, em compensação de uma receita potencial
não arrecadada (segundo caso referido), como através da garantia de uma remuneração
mais elevada dessa inovação (nos dois outros casos).
No modelo linear de inovação estabelece-se, contudo, uma distinção entre os
agentes intervenientes em cada etapa do processo inovador. Assim, a investigação de
base (ou fundamental) cabe, essencialmente, às universidades ou aos centros ou
laboratórios públicos, pois assume-se que o conhecimento resultante desta actividade
não tem aplicação comercial directa, pelo que não existe incentivo para os agentes
privados se envolverem na sua realização. Ao mesmo tempo, é difícil definir e aplicar
direitos de propriedade sobre este tipo de conhecimento, pelo que também não seria
possível garantir um retorno mínimo aos investidores. O conhecimento resultante da
investigação de base é, assim, concebido como um bem público puro, o que implica
uma forte subsidiação desta actividade para garantir a sua existência. Encontra-se uma
boa ilustração desta filosofia nas regras europeias aplicáveis aos subsídios à I&D (CEC,
1996), nas quais os subsídios à investigação «fundamental» não são considerados
6 Como sublinha Edquist (2001: 220-222), a existência de um problema não resolvido pelos agentes privados constitui uma condição necessária à intervenção do Estado, mas não uma condição suficiente, pois este só deve intervir se tiver capacidade para resolver o problema em questão ou para contribuir para a sua resolução.
28
«auxílios de Estado», podendo, por isso, atingir níveis muito elevados em percentagem
dos custos elegíveis (até 100%).
Por sua vez, a investigação aplicada e o desenvolvimento do produto são
concebidos, no quadro do modelo linear, como actividades com possível aplicação
comercial directa e em relação a cujos resultados é possível definir e aplicar direitos de
propriedade. Como estes direitos garantem (algum) retorno aos investidores, existe
agora incentivo para as empresas se envolverem nestas actividades, pelo que o papel
reservado aos poderes públicos é muito mais modesto ou inexistente. Esta visão
encontra igualmente reflexo nas regras europeias referidas, pois, em primeiro lugar, os
subsídios (ou outras formas de apoio: benefícios fiscais, bonificações de juros, garantias
públicas em condições favoráveis, etc.) quer à investigação aplicada (aí designada por
«industrial»), quer ao desenvolvimento «pré-concorrencial», já são agora considerados
«auxílios de Estado» (abrangidos pelos artigos 87º e 88º do Tratado CE), encontrando-
se, a este título, sujeitos à disciplina das regras de concorrência definida para estes
auxílios. Em segundo lugar, no âmbito destas regras, há uma vincada diferenciação dos
níveis de auxílio permitidos, por um lado, para a investigação industrial, por outro, para
o desenvolvimento do produto. Assim, para a primeira, o nível máximo de auxílio, em
percentagem dos custos elegíveis, é (em condições ideais de elegibilidade) de 75%,
enquanto para o segundo este nível é de 50%.
Em suma, como escreve McFetridge (1995: 79), «the linear model implies not
only a progression from basic to applied science and then to development and
commercialization but also a progression from direct government support at the early
stages to limited direct support at the later stages». Esta última progressão acaba por ser
um corolário da primeira, tendo em conta a independência presumida de cada fase do
processo de inovação em relação às outras e a separação entre os agentes envolvidos em
cada uma destas fases.
No que diz respeito ao grau de selectividade da política de inovação em termos
de sectores e agentes elegíveis, considera-se, no quadro do modelo linear, que as
medidas de carácter geral (aplicáveis a todos os sectores e todos os agentes) constituem
uma solução de first best, pois, como se viu atrás, assume-se que não é possível ou
desejável tratar as externalidades sector a sector, empresa a empresa ou inovação a
inovação. Tudo se passa como se existisse apenas uma externalidade, associada a um
factor (conhecimento) único. Ao mesmo tempo, considera-se que as medidas selectivas,
focalizadas em sectores ou agentes particulares (ou em grupos particulares de uns ou de
29
outros), teriam efeitos nefastos a uma afectação eficiente dos recursos produtivos, por
distorcerem de um modo diferenciado os preços e os lucros (cf. Lipsey e Carlaw, 1998:
23-29).
Esta preferência por políticas genéricas está igualmente presente nas regras
europeias aplicáveis aos auxílios à I&D (como, de resto, também nas regras aplicáveis
aos auxílios ao investimento produtivo – cf., para estas últimas, CEC, 1998), no âmbito
das quais os subsídios (ou qualquer outro tipo de apoio) de base sectorial ou de carácter
pontual são supostos terem efeitos muito mais nocivos à concorrência do que as
medidas gerais e indiferenciadas. Os auxílios sectoriais e os auxílios ad hoc são, por
esta razão, proibidos7. Importa, contudo, salientar a contradição existente entre, por um
lado, estas regras, que exprimem a prática da União no domínio da concorrência (e
onde, como se caba de ver, se impõem restrições às políticas selectivas de carácter
sectorial) e, por outro, as orientações presentes noutras políticas comunitárias
igualmente com incidência na inovação, no âmbito das quais a própria União adopta
medidas sectorialmente discriminatórias. Assim, nos anos 80 e 90, no quadro da política
comunitária de I&D, foram adoptados vários programas de apoio a tecnologias e
sectores específicos, ao mesmo tempo que, no âmbito da política comercial, estes
mesmos sectores eram especialmente protegidos da concorrência externa8.
5.2. A política de inovação baseada no modelo interactivo e no conceito de SI
Em contraste com a visão linear da inovação, no modelo interactivo, como se
viu, existe interacção e interdependência entre a actividade desenvolvida pelos agentes
nas diferentes etapas do processo de inovação, sendo este processo determinado,
tipicamente, pelo mercado, através das iniciativas dos produtores (fornecedores ou
utilizadores) ou dos consumidores. Uma primeira implicação desta abordagem é, assim,
a de que, como a investigação de base tem aplicação comercial potencial (dada a sua
ligação aos estádios a jusante), existe incentivo para a participação directa dos agentes
7 Importa ter em conta que a probição é a regra de base (consignada no nº 1 do artigo 87º CE) aplicável a qualquer tipo de auxílio. Porém, dentro das derrogações admitidas pelo nº 3 do mesmo artigo, as regras adoptadas pela Comissão Europeia para a aplicação destas derrogações excluem expressamente a possibilidade de existência de auxílios sectoriais ou de carácter pontual. 8 Cf., a este respeito, Sharp e Pavitt (1993: 135-139). São exemplos dos programas referidos: ESPRIT (electrónica); RACE (telecomunicações); BRITE/EURAM (novos materiais); BAP, BRIDGE e BIOTECH (biotecnologia). Veja-se também, sobre as contradições (para além do aspecto referido) entre a política comunitária de concorrência, por um lado, e as políticas industrial e comercial, por outro, Buigues, Jacquemin e Sapir (ed.) (1995).
30
privados nesta actividade. Contudo, as externalidades permanecem elevadas, pois a
ligação referida não elimina completamente o carácter de bem público do conhecimento
gerado a este nível. Assim, a intervenção pública continua a ser necessária e a ter de
assentar em níveis de apoio elevados. Ao mesmo tempo, estes apoios devem agora
alargar-se aos agentes privados, uma vez que estes aparecem como protagonistas de
primeiro plano da actividade em questão.
Por outro lado, a inovação não resulta apenas do processo formal de I&D, mas
ocorre também nas actividades rotineiras (learning by doing, learning by using e
learning by interacting) e através da difusão do conhecimento. Como há,
frequentemente, estrangulamentos nestas actividades e falhas de mercado no domínio da
informação que limitam a difusão do conhecimento, a política de inovação deve
também alargar o seu campo de actuação às actividades de rotina geradoras de
conhecimento produtivo, assim como ao processo de difusão da inovação.
Como também se viu, a abordagem sistémica mostra que as interdependências e
interacções que concorrem para a ocorrência de inovação não têm lugar apenas entre as
diferentes fases do processo de concepção e entre estas e os estádios a montante e a
jusante, mas também entre um vasto conjunto de agentes e elementos que vão para além
das empresas e ultrapassam os limites do mercado. Este conjunto de factores que
influenciam a concepção, o desenvolvimento, a difusão e a utilização da inovação
compõe o sistema de inovação (SI). Ora, para os teorizadores do SI, este sistema
apresenta, frequentemente, problemas quer de estrutura (falta ou
insuficiência/inadequação de um ou outro elemento), quer de funcionamento (embora a
estrutura possa ser completa e adequada, as relações entre os agentes podem ser
insuficientes). Trata-se, assim, de «falhas de sistema», que ultrapassam o âmbito das
simples falhas de mercado. Neste quadro de raciocínio, o papel dos poderes públicos
ganha uma maior amplitude, pois consiste em corrigir todas as falhas do sistema, e não
apenas as falhas do mercado9.
Ao mesmo tempo, o papel da política de inovação torna-se também mais
complexo do que no quadro do modelo linear. De facto, enquanto no âmbito deste
último, como se viu, as externalidades são tratadas de forma agregada, dando azo a uma
política uniforme, a abordagem da inovação em termos de SI alarga, por um lado, o
objecto de análise, e obriga, por outro, à identificação precisa e concreta das falhas
9 Sobre o carácter abrangente das políticas implicadas pela abordagem em causa, ver Rodrigues (2003: 29; 2005).
31
sistémicas. Desta dupla exigência metodológica resultam recomendações de política de
inovação que apontam, por um lado, para políticas de enquadramento (ou seja, de
carácter geral) e, por outro, para políticas específicas.
Tendo em conta que as falhas sistémicas tanto podem ocorrer na estrutura como
no funcionamento do sistema, a missão da política de inovação pode equacionar-se
tendo por referência estes dois aspectos essenciais do SI. Este modo de definir tal
política à luz do modelo interactivo e dos SI, independentemente das formulações
adoptadas e da maior ou menor explicitação destes referenciais, encontra-se em diversos
estudos sobre a matéria, nomeadamente, em OECD (1999a), OECD (1999b) e OECD
(2001), e em Edquist (2001a) e outras contribuições para Archibugi e Lundvall (eds.)
(2001).
Assim, na perspectiva da estrutura do SI, cabe à política de inovação, em linhas
gerais, nomeadamente:
Criar ou suscitar a criação de organizações no domínio do ensino, da formação,
da I&D, da transferência de conhecimento e do apoio tecnológico, a fim de
colmatar as falhas sistémicas existentes nestes domínios;
Suscitar a criação de empresas inovadoras, seja em sectores ou domínios
específicos e com critérios selectivos (tecnologia, organização,
comercialização/internacionalização, etc.), seja com base em critérios de
inovação indiferenciados, de modo a colmatar as falhas ou suprir as
insuficiências do tecido empresarial, mantendo (ou reforçando) a ancoragem do
sistema de inovação nos agentes privados e nos mecanismos do mercado.
Por sua vez, na óptica do funcionamento do SI, a missão de uma tal política
inclui, nomeadamente:
A adopção de regras do jogo (instituições) incentivadoras da inovação,
nomeadamente, em matéria de direitos de propriedade intelectual, regras de
concorrência e normas técnicas. Estas instituições devem, por um lado, ser
potenciadoras das iniciativas individuais, garantindo o retorno dos
investimentos, e devem, por outro lado, ser estimuladoras da cooperação, da
partilha de factores e de outras formas de aproximação entre os agentes;
O estímulo à circulação da informação dentro do SI, de modo a corrigir as
imperfeições do mercado neste domínio e a alargar esta circulação aos agentes
extra-mercado.
32
Neste enunciado de tarefas encontram-se, ao mesmo tempo, elementos que a UE
já integrou em algumas das suas políticas e elementos que apontam em sentido oposto a
orientações que têm prevalecido noutras políticas. Assim, por exemplo, a realização de
I&D em cooperação e a transmissão do conhecimento entre empresas ou entre centros
de I&D e empresas constituem, desde há muito tempo, uma prioridade adoptada no
âmbito dos programas-quadro de I&D (cf., nomeadamente, Sharp e Pavitt, 1993).
Também as próprias regras dos auxílios de Estado discriminam positivamente certas
formas de cooperação em projectos de I&D. Contudo, estas regras não permitem, como
já se viu, políticas selectivas em termos sectoriais. Também excluem ou são fortemente
restritivas em relação a medidas relacionadas com a internacionalização das empresas.
Tendo em conta, porém, que, como se referiu atrás, os SI podem ter um âmbito
territorial mais ou menos alargado, as linhas gerais de actuação da política de inovação
enunciadas têm, naturalmente, de ser adaptadas, nos seus diferentes aspectos, ao nível
geográfico a que se aplicam. Assim, no que concerne, em particular, à última linha de
orientação referida (correcção das falhas ou insuficiências no domínio da informação), a
literatura sobre SI mostra que existe uma relação muito estreita entre a circulação da
informação e a proximidade física entre os agentes emissores e receptores. Esta relação
tem alimentado uma abundante literatura sobre clusters e processos de clusterização à
escala regional, pois os clusters regionais (que podem ser concebidos como SI a esta
escala geográfica) são cada vez mais olhados como forças estimuladoras da
competitividade (cf., nomeadamente: Porter, 1990; OECD, 1999b e 2001) e assentam,
geralmente, numa elevada densidade de fluxos de conhecimento entre as empresas e
entre estas e as outras organizações que compõem o cluster/SI (cf., a este propósito,
nomeadamente, Porter, 1990: 154-157).
Numa parte da literatura existente neste último domínio sublinha-se, contudo,
que para determinar com rigor a relação entre circulação da informação e proximidade
geográfica entre os agentes é necessário decompor o conhecimento em dois elementos
distintos: o conhecimento codificado e o conhecimento tácito. O primeiro é aquele que
pode ser fixado em textos escritos ou outros suportes e é patenteado (ou patenteável);
pode ser facilmente transmitido e assimilado à distância, sendo esta transmissão
efectuada, no essencial, através do mercado por meio da venda de patentes e licenças. O
segundo, em contrapartida, não é facilmente (ou de todo) comunicável sob as formas
referidas; circula de umas empresas para as outras num mesmo local, através da
33
mobilidade dos quadros técnicos e dos contactos informais entre quadros de diferentes
empresas. É, assim, para alguns estudiosos do tema, sobretudo este segundo tipo de
conhecimento que determina a clusterização regional da actividade de inovação (cf., a
propósito do cluster «paradigmático» de Silicon Valley, Saxenian, 1994)10.
A esta luz, a política de inovação deveria adoptar como quadro de referência
privilegiado os SI regionais, pois, a esta escala e para uma parte dos elementos
constituintes dos SI, parecem existir factores potenciadores da constituição destes
sistemas. É esta a recomendação que se encontra, por exemplo, em OECD (1999b) e
OECD (2001).
Conclusão
O conceito de inovação tem sofrido transformações ao longo do tempo, a par da
evolução dos modelos que tentam apreender e explicar o processo de inovação.
Inicialmente, pensava-se que a inovação era fruto de um processo puramente
linear e hierárquico, que se iniciava na investigação fundamental, passando a seguir, de
etapa em etapa, para a investigação aplicada e o desenvolvimento e, por último, para a
produção e para a comercialização. No quadro deste modelo, o papel do Estado na
inovação resume-se à correcção das falhas existentes no mercado sob a forma de
externalidades tecnológicas. Como a frequência e a intensidade destas falhas variam
consoante o nível a que nos situemos, a política de inovação deve ser modulada em
conformidade. A intervenção pública deve, assim, ter uma maior presença e intensidade
nos níveis «superiores» (onde se encontram, tipicamente, as universidades ou outras
organizações públicas) e deve ser menos frequente e mais moderada (ou inexistente) nos
níveis «inferiores» (onde se encontram as empresas).
Ao contrário do anterior, o modelo das ligações em cadeia considera que o
processo de inovação se desenrola através de um conjunto de interdependências e
interacções. Estas ocorrem dentro das empresas, entre estas e as actividades a montante
(organizações do sistema científico e tecnológico e fornecedores de bens, serviços,
equipamentos e tecnologias, etc.) e a jusante (distribuição, clientes industriais,
consumidores finais, etc.). Por outro lado, o processo não é hierárquico, pois os
impulsos inovadores tanto podem ter a sua origem em novos conhecimentos científicos
10 Veja-se uma discussão detalhada do tema da clusterização baseada na circulação desta forma de conhecimento, em McFetridge (1995) e Marques (2003b).
34
e tecnológicos como ao nível do mercado. No quadro deste modelo, a intervenção
pública é diferente da anterior, pois torna-se menos diferenciada de uns «estádios» para
outros e não comporta uma distinção formal entre empresas e outros intervenientes.
A abordagem sistémica, por sua vez, mostra a necessidade de uma visão mais
alargada do processo de inovação, situando este processo no quadro de um «sistema de
inovação». Este último é composto por uma estrutura (formada por um conjunto de
actores, ou organizações, interdependentes) e um contexto institucional (regras do jogo)
preciso, que molda o comportamento dos actores e determina o funcionamento do
sistema. Como há, frequentemente, falhas quer na estrutura, quer no funcionamento do
sistema, o papel dos poderes públicos torna-se mais vasto e mais complexo, pois
consiste na correcção de todas as falhas ou insuficiências do sistema, incluindo nestas as
«clássicas» falhas de mercado.
35
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