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DINÂMICAS TERRITORIAIS, CONFLITOS E FORMA

URBANA EM DIADEMA/SP

Licio Gonzaga Lobo Júnior

liciolobo@uol.com.br

Mestrando em Planejamento e Gestão do Território – UFABC

RESUMO

Diadema, cidade da região metropolitana de São Paulo, tem uma singular trajetória de política urbana nas

últimas décadas, devido principalmente à série ininterrupta de governos de inspiração progressista, desde 1983

até os dias de hoje. Não obstante, persistem sérias dificuldades para a garantia da efetiva vigência da função

social da propriedade urbana e do “direito à cidade” para todas as camadas da população, processos

cotidianamente obstaculizados pelas práticas hegemônicas do capital imobiliário. Este artigo procura estabelecer

os nexos existentes entre as dinâmicas territoriais presentes na cidade, os conflitos que delas advém e os

instrumentos de gestão e regulação urbanística que foram concebidos e aplicados ao longo do tempo. Para tanto,

propõe uma periodização e procede a uma análise especifica de cada um dos períodos, destacando: as dinâmicas

econômicas nacionais e internacionais que incidiram de forma determinante em cada conjuntura e o rebatimento

que estas tiveram no arranjo das atividades produtivas locais, as determinações de ordem política e a atuação dos

movimentos sociais portadores de reivindicações e propostas autônomas. Por fim, em caráter exploratório, a

partir de considerações especificas sobre a “forma urbana” assumida pela cidade ao longo do tempo, o artigo

levanta hipóteses para futuras investigações acerca das continuidades, mudanças e possibilidades de superação

dos padrões de urbanização periférica hegemonizada pelas dinâmicas do capital.

Palavras chave: Diadema; política urbana; dinâmicas territoriais; habitação; urbanização

ABSTRACT

Diadema, a city of the metropolitan region of São Paulo, has a unique trajectory of urban policy in recent

decades, mainly due to the uninterrupted series of progressive governments, from1983 to the present day.

Nevertheless, there are serious difficulties in ensuring the effective exercise of the social function of urban

property and the “right to the city” for all sections of the population, hindered by everyday processes of

hegemonic practices real estate capital. This article seeks to establish the links between territorial dynamics

present in the city, the conflict comes to them and the instruments of urban management and regulation that have

been designed and implemented over time. And therefore proposes a periodization and proceed to analyze each

of the specified period, highlighting: the national and international economic dynamics that occur in a decisive

and bounced at every juncture they had in the arrangement of local productive activities, determinations of order

political and social movements’ struggle holders of claims and autonomous proposals. Finally, an exploratory,

based on specific considerations on the “urban form” taken by the city over time, the article raises hypotheses for

future research about the continuities, changes and possibilities for overcoming the hegemony of peripheral

urbanization by the dynamics of the capital.

Keywords: Diadema; territorial dynamics; housing; urbanization.

ÁREA TEMÁTICA:

DESENVOLVIMENTO E ESPAÇO: AÇÕES, ESCALAS E RECURSOS

mailto:liciolobo@uol.com.br

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Introdução

De inicio, é importante registrar que este artigo se insere num esforço de pesquisa

mais amplo que pretende estabelecer as relações concretas existentes entre as dinâmicas

territoriais observadas ao longo da história de Diadema, município da região metropolitana de

São Paulo, as formas urbanas assumidas pela cidade ao longo do tempo e o papel cumprido

pelos mecanismos de regulação urbanística e gestão territorial em cada período.

Esta pesquisa mais geral é orientada pela seguinte questão: os mecanismos de

planejamento e gestão territorial cumpriram, em algum momento e em que medida, o papel

de garantir uma efetiva vigência da função social da propriedade e de garantir o “direito à

cidade” ao conjunto da população?

Aqui, o “direito à cidade” é tomado como uma idéia força nos termos formulados por

Henri Lefebvre:

O direito à cidade se manifesta como forma superior dos direitos: à liberdade, à

individualização na socialização, ao habitat e ao habitar. O direito à obra (à

atividade participante) e o direito à apropriação (bem distinto do direito à

propriedade) estão implicados no direito à cidade. (LEFEBVRE, 2008, p. 134)

A hipótese inicial que deverá ser confrontada às provas das evidências encontradas na

pesquisa e também às narrativas discursivas construídas em torno da questão, é que os

mecanismos de regulação urbanística e gestão democrática da cidade, ainda que de valor

inegável e extremamente progressistas em sua concepção, cumpriram um papel limitado no

seu objetivo de incidir sobre a função social da propriedade e garantir um efetivo

“direito à cidade”, e mais que isto, freqüentemente foram “capturados” pela dinâmica

econômica hegemonizada pelo capital.

Decerto, para uma cabal resposta à questão proposta se faz necessário construir um

campo de análises que dialogue ao menos com as seguintes necessidades:

a) adoção de uma hipótese de periodização, como recurso metodológico; b) estabelecimento de uma base conceitual, critérios e metodologias para a

abordagem do impacto dos diferentes ciclos econômicos nas dinâmicas territoriais

da cidade;

c) pesquisa da evolução da forma urbana da cidade em conformidade com estes ciclos, estabelecendo padrões de uso e ocupação do solo, relações entre os diversos

usos e tipologias construtivas e de ocupação dominantes em cada período;

d) análise dos objetivos, mecanismos de formulação /elaboração e resultados efetivos que informaram a trajetória da legislação urbanística e demais instrumentos de

gestão urbana dos quais os sucessivos governos lançaram mão ao longo do tempo.

No escopo deste artigo nos propomos a trabalhar elementos que permitam

desenvolver, em caráter exploratório, os dois primeiros itens acima elencados: uma hipótese

de periodização fundamentada e as bases conceituais e metodológicas que informem uma

justa análise dos impactos das dinâmicas econômicas no território. Estes dois aspectos, como

se verá adiante, têm uma forte convergência explicativa.

Já há algum tempo, Diadema assumiu um papel singular no quadro do debate urbano

no Brasil, o que pode ser mensurado pelas seguintes considerações de Ermínia Maricato no

ano de 1996:

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O município de Diadema apresentava um dos piores quadros sociais e ambientais da

metrópole paulistana no início dos anos 80, com 25% da população morando em

favelas e alta densidade de ocupação do solo. No entanto essa condição tem

apresentado mudança muito grande e significativa. Em 1983 Diadema exibia 82,96

óbitos de crianças com menos de um ano de idade para cada mil nascidos vivos. Em

1994 essa taxa é de 23 (PM Diadema) [...] a prefeitura rompeu com o ciclo

convencional da política municipal conservadora e investiu em políticas sociais.

Após dez anos de continuidade administrativa democrática, o que é raro no Brasil,

os indicadores comprovam as mudanças de um dos piores quadros de metrópole no

capitalismo periférico. (MARICATO, 1996, p. 92-94)

Desde então, passaram-se mais quinze anos e a série de administrações de matiz

democrático-popular não se interrompeu, porém se tornaram mais complexas e intricadas as

dinâmicas territoriais e os conflitos que se relacionam com a produção e o uso do ambiente

construído.

Na verdade, é fato notável que nestes anos podemos observar uma tendência de

acirramento destes conflitos em torno da propriedade fundiária urbana. Conceitualmente, esta

dinâmica de conflitos pode ser assimilada aos seguintes termos gerais dispostos por David

Harvey:

Os conflitos que se concentram sobre o ambiente construído exibem certas

características peculiares porque o poder monopolístico, conferido pelos arranjos da

propriedade privada, gera não apenas o poder de se apropriar da renda, mas também

confere ao proprietário o controle de um “monopólio natural” no espaço. [...] Em

conseqüência, aparecem as mais variadas oportunidades, tanto para os apropriadores

como para a fração das construtoras, para os loteadores, especuladores e mesmo

indivíduos isolados, para embolsarem inesperados, mas bem-vindos lucros e rendas

de monopólio. Acirrados conflitos dentro das classes ou facções são, portanto, tão

comuns quanto aqueles entre classes e facções. (HARVEY, 1982, p. 9-10)

A análise concreta da situação concreta dos principais vetores deste conflito será o fio

condutor deste trabalho. Neste aspecto, destacaremos as seguintes problemáticas, que, se não

são as únicas, certamente se destacam dentre as mais agudas e de caráter estruturante:

a) tendências demográficas peculiares que pressionam em vários aspectos o uso e ocupação do solo, com destaque para a incomum e crescente densidade

demográfica;

b) mudanças observadas no perfil da esfera produtiva, com diversificação das atividades econômicas e complementação de cadeias produtivas, incrementando

“economias de aglomeração”;

Como corolário destas tendências, é patente o recrudescimento da disputa pelo uso e

ocupação do solo urbano, destacando-se aquela observada entre as atividades econômicas

(indústria, comércio e serviços) e os usos habitacionais, e, no interior destes, entre as

populações de diferentes faixas de renda.

A postura metodológica de analisar estes diferentes conflitos em perspectiva histórica,

perscrutando suas trajetórias e dinâmicas próprias ao longo do tempo, é chave para entender

as suas determinações atuais, na medida em que há evidências de que tratamos com

problemas e questões ligados a tendências de longa duração.

Ademais, a construção de uma hipótese de periodização guarda relação com a história

dos processos sociais, políticos, econômicos e culturais inerentes à cidade, em combinação

com uma leitura das dinâmicas territoriais em escala global e nacional.

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1 Uma hipótese de periodização

Qualquer proposta de periodização deve guardar estreita relação com o objeto de

estudo, e mais que isto, com o núcleo central dos problemas que estão sendo abordados.

Henri Lefebvre propõe uma lógica e um método que nos parece fecundo para esta

reflexão:

A orientação reage sobre a pesquisa dos dados. A pesquisa assim concebida deixa de

ser pesquisa indeterminada (empirismo) ou simples verificação de uma tese

(dogmatismo). [...] Quanto à analítica da realidade urbana, ela se modifica pelo fato

de que a pesquisa já encontrou “alguma coisa” de saída e que a orientação influencia

as hipóteses. Não se trata mais de isolar os pontos do espaço e do tempo, de

considerar separadamente atividades e funções, de estudar – isoladamente uns dos

outros – comportamentos ou imagens, divisões e relações. Esses diversos aspectos

de uma produção social, a produção da cidade e da sociedade urbana, estão situados

em relação a uma perspectiva de explicação e de previsão. (LEFEBVRE, 2008,

p.125, grifo nosso).

No nosso caso concreto, é preciso levar em alta consideração a adequação da

periodização à natureza do objeto, os estudos das dinâmicas de ocupação do território em

relação com os conflitos de várias ordens que daí advém.

De saída, tendo em vista uma “perspectiva de explicação”, na lógica metodológica

proposta por Lefebvre, em cada período estarão presentes condicionantes gerais, elementos

estruturantes da política e da economia nacional (e internacional) interagindo com as

especificidades locais e regionais.

Dadas a natureza do objeto e a fase do seu desenvolvimento, ressaltam e se tornam

fatores dominantes, em cada fase dos processos das dinâmicas e dos conflitos, elementos de

natureza local/regional ou nacional/global, sócio-econômicos, políticos, culturais ou

ambientais.

Nesta etapa da pesquisa, a análise destes fatores tem ainda um caráter exploratório,

devendo ser testados em sua “força explicativa” e cabalmente elucidados e confirmados ao

longo do desenvolvimento do trabalho.

É nestes termos que tomamos aqui como ponto de partida uma hipótese de

periodização útil para avançarmos no estabelecimento dos termos do problema. Definida esta

periodização, ela se constituirá em marco no qual se desenvolverá a análise dos processos.

Uma relação importante que conduz também a esta delimitação de períodos é a

definição da matriz de planejamento e gestão do território que lhe é inerente e dominante.

Assim, a denominação dos períodos é caracterizada por um binômio entre a escola de

pensamento característica da prática de planejamento dominante, sobre a qual será posta a

ênfase da análise, e a correspondente contraparte no domínio das dinâmicas territoriais de

natureza demográfica e econômica, estudadas em mais detalhe na seção posterior deste artigo.

Em conformidade com estas diretrizes, passamos então a detalhar os termos da

periodização proposta.

1.1 Planejamento técnico-burocrático, desenvolvimentismo conservador (1959 – 1982)

Este período tem seu marco inicial na emancipação político-administrativa da cidade,

até então um distrito de São Bernardo do Campo, e abrange pouco mais de duas décadas da

sua história, se encerrando em 1982 com a vitória eleitoral do recém fundado Partido dos

Trabalhadores, que teria na cidade de Diadema sua primeira experiência administrativa.

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O traço dominante do ponto de vista da dinâmica econômica do período é o que

poderíamos chamar de “desenvolvimentismo conservador”, construído sob a égide de uma

combinação estratégica entre a ação do Estado e os interesses dos capitais nacional e

internacional.

Foram anos de um intenso crescimento econômico, que redundaram, no entanto, num

recrudescimento da concentração de renda no país. Em linhas gerais esta trajetória é assim

descrita por Tânia Bacelar:

A trajetória é mais ou menos a seguinte: do governo de Juscelino Kubitschek (ou

seja, dez anos depois da Segunda Guerra Mundial) até os anos 70, o Brasil viveu

uma fase de intensa expansão econômica. No período de JK, a economia brasileira

cresceu quase 7% ao ano. Houve uma crise logo após o final dos anos JK, seguida

pelo período de reformas feitas pelo governo militar. Depois, inicia-se um enorme

período com taxas semelhantes às da China de hoje (os anos do “milagre”, quando o

PIB cresceu mais de 10% ao ano). Mesmo ao longo da crise mundial, a economia

brasileira cresceu 7% ao ano, enquanto a maioria dos grandes países do mundo

estava crescendo 2% ou menos. Era a fase do II Plano Nacional de Desenvolvimento

(II PND) do governo Geisel.A partir daí, o Brasil entra em crise e vai ao FMI no

começo da década de 1980 [...] (ARAÚJO, 2000, p.244)

Em muitos sentidos a trajetória de Diadema neste período é paradigmática. Seu ato

fundador, a emancipação de São Bernardo do Campo, está ligado à dinâmica regional que

teve sua origem com a implantação da indústria automobilística no Brasil, uma das pedras

angulares do Plano de Metas de 1956, no governo JK. E o ato terminal do período, a eleição

de 1982, reflete em forma aguda a crise do regime militar que se instalara no Brasil em 1964,

que se manifestará, no terreno da economia, na “crise da dívida externa” em começo dos anos

80, de que nos fala Tânia Bacelar.

É neste entremeio, anos de extremo dinamismo econômico e autoritarismo político,

com severa repressão imposta à organização dos trabalhadores, que Diadema ensaiou os seus

primeiros passos como espaço político-social autônomo, anos que marcariam de forma

profunda a trajetória posterior da cidade.

À superexploração da força de trabalho nas unidades produtivas se somou aquilo que o

sociólogo Lucio Kowarick cunhou com a expressão “espoliação urbana”, processo descrito

também por Nabil Bonduki e Raquel Rolnick nos seguintes termos, se referindo à dinâmica

da implantação dos loteamentos populares na Grande São Paulo neste período:

Mas à “superexploração” na atividade produtiva se junta a chamada “espoliação

urbana”, conjunto de condições precárias a que os trabalhadores têm que se sujeitar

para vender sua força de trabalho numa cidade onde prioridade nenhuma é dada às

suas necessidades. É neste quadro de “espoliação urbana” que devemos inserir a

habitação de baixa renda em loteamentos periféricos. [...] o Estado tem procurado

desvencilhar-se ao máximo dos encargos ditos sociais, entre eles a habitação. Desta

forma os loteamentos periféricos, empreendimentos privados que obtém lucro em

função da especulação imobiliária e das péssimas condições oferecidas, “resolvem”

o problema sem uma interferência mais direta e imediata do poder público.

(BONDUKI e ROLNIK, 1979, p. 149-150).

Em Diadema, para além e ao lado deste padrão de implantação de loteamentos

periféricos, que mobilizará os interesses de parte da nascente “elite política” da cidade, que

terá nos negócios imobiliários uma fonte de veloz enriquecimento, este período se

caracterizará também pela rápida expansão das favelas e ocupações irregulares.

Esta lógica de ocupação da cidade por uma população de baixa renda, grande parte

migrantes dos estados do nordeste do país e de Minas Gerais, guarda relação com o padrão

das unidades produtivas que marcarão o inicio da industrialização da cidade, pequenas e

precárias empresas metalúrgicas fornecedoras das grandes empresas multinacionais

localizadas na vizinha São Bernardo do Campo (Volkswagen, Mercedes Benz, Ford, Scania).

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Aos menores salários pagos em relação aos municípios vizinhos corresponderão

também terrenos relativamente mais baratos, com padrões de urbanização mais precários. Ao

mesmo tempo, ocorrerá um processo acelerado de implantação de favelas e ocupações

irregulares em áreas públicas e privadas.

É assim que a lógica do capitalismo vai se impondo na jovem cidade, com a

constituição de um “exército industrial de reserva” que terá nas favelas a “solução” do seu

problema habitacional em tempos de ditadura e arrocho salarial. Francisco de Oliveira,

revisitando sua obra clássica de 1972 - Critica da Razão Dualista – se referirá a este processo

nestes termos em “O ornitorrinco”, de 2003:

Daí derivou uma explicação para o papel do “exército industrial de reserva” nas

cidades, ocupado em atividades informais, que para a maior parte dos teóricos era

apenas consumidor de excedente ou simplesmente lúmpen, e para mim fazia parte

também dos expedientes de rebaixamento do custo de reprodução da força de

trabalho urbana. O caso da autoconstrução e dos mutirões passou a ser explicativo

do paradoxo de que os pobres, incluindo também os operários, sobretudo os da safra

industrializante de 1950, são proprietários de suas residências – se é que se pode

chamar assim o horror das favelas -, e assim reduzem o custo monetário da sua

própria reprodução. (OLIVEIRA, 2003, p.130).

Como vemos, a dialética entre a “fábrica” e a “casa” será estruturante da formação do

espaço urbano da cidade, numa tensão permanente entre as necessidades da produção

industrial e a precariedade, funcional ao sistema, dos meios de consumo coletivos necessários

à reprodução da força de trabalho, posto que ao alcance próprio dos baixos salários da massa

operária, a habitação em primeiro lugar.

Importante também assinalar que o novo padrão de urbanização é também caudatário

de uma nova hegemonia que se firma, do automóvel em substituição à ferrovia, que fora o

indutor do anterior surto de industrialização da metrópole e condicionara a forma urbana das

cidades de urbanização mais antiga, como Santo André, São Caetano, assim como bairros

tradicionais da capital como Brás, Moóca e Barra Funda. Philip Gunn, num ensaio sobre o

ABC paulista, traz aportes significativos a este respeito:

A mudança das modalidades de transportes influenciou a forma de expansão

metropolitana de outras maneiras além do assentamento industrial.[...] Com o

transporte sobre pneus não houve o mesmo grau de dependência de grandes redes

fixas de infra-estrutura. Novas possibilidades entraram em cena com o caminhão de

entrega domiciliar de botijões de gás de cozinha, materiais de construção e outras

mercadorias que “liberaram” de modo geral os loteamentos de periferia da sua

dependência aos transportes sobre trilhos. Neste contexto, desenvolveram-se novas

áreas do ABC paulista, contendo a expansão sem precedentes da urbanização,

acelerada nas décadas subseqüentes de industrialização em São Paulo. (GUNN,

1999, p.3-4)

A inauguração da Rodovia dos Imigrantes, em 1976, reforçaria sobremaneira estas

tendências. Cortando a cidade de Diadema no sentido norte-sul, a meio caminho entre a

capital e o porto de Santos, a nova rodovia potencializaria as já invejáveis vantagens

locacionais da cidade, atraindo novas empresas e impulsionando os empreendimentos

imobiliários. Era o “rodoviarismo” se fortalecendo como um novo padrão de organização do

espaço da metrópole.

Toda esta rica dinâmica urbana teria sua contraparte, conforme a prática do tempo, na

esfera do planejamento urbano enquanto disciplina teórica e prática de gestão. Nas palavras

de Ermínia Maricato:

[...] foi durante o governo militar que a atividade de planejamento urbano mais se

desenvolveu no Brasil.[...] Uma quantidade inédita de Planos Diretores foi elaborada

no período. Escritórios técnicos de consultoria e planejamento se multiplicaram.

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Álibi ou convicção positivista, o planejamento foi tomado como solução para o

“caos urbano” e o “crescimento descontrolado”. Essas idéias dissimulavam os

conflitos e os reais motores desse “caos”. A maior parte desses planos foi elaborada

por especialistas pouco engajados na realidade sociocultural local. A população não

foi ouvida e, freqüentemente, nem mesmo os técnicos municipais (Vilaça, 1999)

(MARICATO, 2000, p.138-139)

Diadema não fugiu à regra, e o índice do quanto este “planejamento” formal e oficial

não dialogava com a realidade da cidade real que crescia à revelia da lei, são os Planos

Diretores que foram elaborados neste período com a pretensão de controlar e direcionar o

desenvolvimento da cidade.

Os mapas abaixo, representativos do Plano Diretor de 1969 (Fig. 1) e 1973 (Fig.2)

bem expressam as concepções vigentes à época. Na carta de 1969 (Fig.1), a cidade é

representada como um núcleo central residencial cercado por um “mar de áreas industriais” ao

seu redor e uma “zona turística” ao sul do território.

Na carta de 1973 (Fig. 2), se denota já a preocupação de pontuar as localizações

habitacionais representadas pelos loteamentos aprovados pela Prefeitura e se introduz uma

maior diferenciação entre as categorias de uso de solo e no interior de cada categoria, porém

não há nem sombra de representação da parte da cidade real que se materializava já então em

pleno vapor nas favelas e ocupações. É como se a representação cartográfica, com pretensão

dirigir a realidade, estivesse sempre a alguns passos atrás desta mesma realidade, recortando-a

e deformando-a para se adequar à norma “bem comportada” da razão (não dialética).

Nas palavras de Ermínia Maricato, são as “idéias fora do lugar e o lugar fora das

idéias”, uma matriz de pensamento racional-funcionalista que não dialogava com a

complexidade da realidade da urbanização periférica na metrópole e de um território sobre o

qual as únicas leis em vigor são aquelas da dinâmica econômica do capital e do

“patrimonialismo à brasileira”, ancorado no clientelismo eleitoral e na corrupção da máquina

burocrática do Estado.

Fig. 1 – Plano Diretor de Diadema (1969) Fig. 2 – Plano Diretor de Diadema (1973)

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Assim, durante os anos 60 e 70, Diadema pagou o seu tributo à modernização

conservadora em várias frentes, no concreto da urbanização periférica de “baixos salários” e

também na prática do planejamento técnico-burocrático então em voga.

Mas entrementes, as múltiplas determinações contraditórias que vinham se gestando

lentamente, com destaque para as mobilizações do jovem operariado concentrado na cidade,

tanto nos locais de trabalho como em defesa de melhores condições gerais de infraestrutura na

cidade, contra a “espoliação urbana”, criariam as condições para uma conjuntura

completamente diversa, com um inédito protagonismo popular numa administração municipal

em período de ditadura.

1.2 Urbanismo progressista, crise do fordismo e acumulação flexível (1983-2002)

O período seguinte se abre com a surpreendente vitória eleitoral do Partido dos

Trabalhadores na eleição municipal de Diadema em 1982, com inicio da gestão em 1983 e se

fecha com outra vitória eleitoral petista em 2002, desta feita para a presidência da República.

A exemplo do período anterior, serão aproximadamente vinte anos, atravessados por

diferentes conjunturas nacionais e internacionais que marcaram de uma forma ou de outra os

contextos dos diversos governos municipais que se seguiram a 1983.

Não é o objetivo, nem seria possível nos limites deste artigo, detalhar cada um destes

contextos, mas tão somente traçar em grandes linhas as principais tendências e apontar os

momentos em que podemos observar inflexões ou marcos importantes da construção da

política urbana e do discurso sobre ela.

Importante destacar, porém, que o período será dominado pelo signo da crise e da

instabilidade: crise de dominação do regime político, com o fim da ditadura militar e a

redemocratização do país, crise econômica que se desdobra durante todo o período em suas

variadas facetas, desde a crise da divida no inicio dos 80 até a crise do “modo de regulação”

fordista que apanhará em cheio a economia brasileira nos 90, com a chamada reestruturação

produtiva com sérios impactos na economia da região do ABC paulista e também em

Diadema.

Mas em se tratando de Diadema, a grande ruptura se deu certamente em 1983 e foi de

natureza política. O novo governo então recém instalado, premido pela pressão social, mas

também imbuído do compromisso com uma nova postura democrática na relação com a

população e com a construção de políticas públicas inovadoras e voltadas ao atendimento das

demandas reprimidas dos trabalhadores, desenvolveu logo de inicio uma política ousada de

inversão de prioridades, pois até então as ações mais qualificadas do poder público se

restringiam praticamente ao centro da cidade.

Neste aspecto, a decisão política de implantar um programa de urbanização de favelas

foi um fato decisivo e marcante, com amplas repercussões sobre a política urbana em todo

este período e até os dias de hoje.

É sempre preciso assinalar que estamos falando do ano de 1983, em plena ditadura

militar, em que o discurso discriminatório e segregador sobre as favelas era o senso comum

presente nas camadas médias da sociedade e a “erradicação das favelas” era a política oficial

da maioria dos municípios. A este respeito, é elucidativa a passagem abaixo, de Nabil

Bonduki e Raquel Rolnik:

As favelas, estigmatizadas pelo seu “desafio” à propriedade privada – pilar da

organização territorial e própria da sociedade capitalista – sofrem de constante

repressão, material e ideológica, onde se juntam o poder público e a grande

imprensa a denunciar esta forma irregular de habitação. [...] A evidência de que o

poder público estava realmente empenhado em erradicar as favelas, não para

melhorar as condições de habitação de seus moradores, mas para atender aos

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interesses da especulação, é o “Plano de Remoção das Favelas”, executado no Rio

de Janeiro. (BONDUKI e ROLNICK, 1979, p. 151-152).

Parece claro, então, que construir um programa de urbanização de favelas não era

uma questão trivial à época, sendo notável o fato de que tal programa foi mesmo concebido

como uma espécie de combinação entre a ação do poder público e um processo de auto-

organização da população das favelas.

Este aspecto foi determinante para que o programa assumisse, desde o inicio, um

caráter massivo, com a intencionalidade expressa de atender o maior número de pessoas

possível, aberto a atuar no atendimento do universo da demanda, sem recortes a priori.

A atitude política da nova administração foi determinante para trazer à tona a questão

do “direito à cidade” para todos. É interessante registrar que, pelo ineditismo, a própria idéia,

o conceito de “urbanização de favelas”, não fazia parte do repertório da população favelada

naquele tempo.

A reivindicação concreta imediata da população das favelas era tão somente a

regularização/instalação de ligações de água e energia elétrica, sem cogitar de intervenções

mais amplas.

Em razão disto, os movimentos iniciais do programa de urbanização de favelas

demandaram inclusive um processo de “convencimento da população” e o nível de conflito

nas primeiras urbanizações não foi pequeno, pois aqueles que detinham extensões de terra

grandes no interior das favelas, via de regra tendiam a impor obstáculos ao parcelamento.

A prática adotada pela administração, de legitimar as comissões internas eleitas pela

população como interlocutoras da prefeitura no trabalho de urbanização foi importante para

trabalhar a idéia de interesse coletivo se sobrepondo ao interesse individual na condução das

operações, o que pouco a pouco foi demovendo as resistências e oposições.

Com o tempo, na prática alguns meses e as primeiras experiências concretizadas, a

urbanização foi sendo apropriada pela população como uma conquista, algo positivo a ser

perseguido, um novo patamar de estar na cidade.

Ao que parece, pela primeira vez em anos “as idéias estão no lugar e o lugar está nas

idéias”, ainda que de forma tateante e ainda incipiente. Se apoiando neste movimento inicial,

o passo seguinte foi uma ampla mobilização pela conquista de segurança jurídica quanto à

posse da terra, o que foi logrado em 1985 com a aprovação pela Câmara Municipal, não sem

muita pressão dos moradores das favelas sobre vários vereadores contrários à idéia, de uma

lei dispondo sobre a Concessão de Direito Real de Uso por noventa e nove anos aos

moradores residentes em áreas públicas municipais, favelas em urbanização que passariam a

receber a nova denominação de “núcleos habitacionais”.

Importante notar que durante todo este período, de significativos investimentos na

política habitacional, o que não era a norma em se tratando dos municípios, e considerando a

virtual ausência de uma política nacional de habitação articulada desde a virtual insolvência

do BNH em 1983, a legislação urbanística municipal, com pequenas e casuístas alterações,

permaneceu a mesma desde 1973 até 1994, com uma tentativa de alteração substancial do

Plano Diretor em 1991 que, no entanto, não prosperou em sua tramitação legislativa na

Câmara Municipal.

A exceção, como já mencionado, foi a legislação fundiária que sofreu importante

mudança em 1985 com a Lei de Concessão de Direito Real de Uso (sucessivas leis

assemelhadas foram aprovadas em 1988, 1992 e 1996 concedendo este direito a outras áreas

públicas).

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Em 1994, com a aprovação de um novo Plano Diretor, “as idéias no lugar”, ou ao

menos algumas delas, ganham foros de maior legitimidade. A destacar: pela primeira vez as

favelas (ou núcleos habitacionais segundo a nova denominação) passam a constar da

cartografia do Plano Diretor, não apenas para efeito gráfico (o que já seria um avanço como

reconhecimento da sua existência), mas para, de direito, reforçar e assegurar conquistas que

haviam sido obtidas na prática.

É importante frisar que foi a mobilização social precedente em torno das idéias chave

do Plano que permitiu a sua aprovação na Câmara Municipal. Contribuiu para isto a cultura

participativa que se consolidara na cidade desde 1983, com inúmeros movimentos sociais

autônomos do poder público e também experiências institucionais como os conselhos

populares e o Orçamento Participativo.

O ponto de destaque na formulação do Plano Diretor foi a introdução das AEIS –

Áreas Especiais de Interesse Social na carta de uso e ocupação do solo anexa ao plano. Foram

criadas AEIS de duas categorias: AEIS 1, para terrenos privados vazios destinados à

implantação de empreendimentos habitacionais de interesse social e AEIS 2, áreas de favelas-

núcleos habitacionais, nos quais a diretriz era a consolidação com o término da urbanização,

introdução de melhorias e regularização fundiária.

Em especial as AEIS 1 constituíam uma novidade importante no cenário, posto que

introduziam uma nova variável no debate urbano, qual seja, a possibilidade do estado induzir

uma virtual queda no preço da terra urbana destinada a produção de habitação de interesse

social, pelo aumento da oferta de áreas destinadas exclusivamente a esta finalidade por força

de disposição legal.

Este instrumento seria bem utilizado pela prefeitura em 1995-1996, em parceria com

associações de luta por moradia, viabilizando em condições satisfatórias a desapropriação

amigável de uma grande gleba que seria destinada à produção de diversos empreendimentos

habitacionais das associações e da própria prefeitura, que passa a atuar de forma mais

sistemática também na provisão de novas unidades habitacionais, como meio de viabilizar a

continuidade do programa de urbanização de favelas nas áreas em situação de risco ou

superadensadas.

Depois disso, o instrumento foi largamente utilizado pelas associações de moradia em

negociações diretas com os proprietários das áreas grafadas como AEIS 1, gerando inclusive

uma certa “competição” entre as diversas associações, o que pode ter gerado uma

neutralização do efeito “redução do preço da terra” devido ao aumento da demanda no

período pós 1996, do que há algumas indicações preliminares. Sem dúvida, é da máxima

importância investigar se esta hipótese é plausível, o que está fora do escopo deste artigo. As

investigações existentes a respeito referem-se ao período 1994-1996, e estão consolidadas

num estudo efetuado pela prefeitura municipal em 19961.

De qualquer forma, é possível afirmar que o Plano Diretor aprovado em 1994

consolida várias práticas avançadas da política urbana e abre caminho para inovações

importantes como as AEIS, que seriam consagradas ao lado de outros instrumentos no

Estatuto da Cidade, lei federal aprovada em 2001.

Mas como veremos, nenhuma conquista ou avanço são eternos. Nos anos de 1997 a

2000 ocorreram alguns retrocessos em relação às gestões anteriores, que de certa forma irão

impactar o futuro da política urbana na cidade.

1 O referido estudo tem as seguintes referências: HEREDA, Jorge, KARAZAWA, Sonia S., KLINK, Jeroen e

BALTRUSIUS, Nelson. O impacto das AEIS no mercado de terras de Diadema, In: ROLNIK, Raquel e

CYMBALISTA, Renato (Org.) Instrumentos urbanísticos contra a exclusão social, Instituto Pólis, 1997

11

Destacamos aqui a extinção da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano,

com a conseqüente falta de uma política urbana e habitacional claramente definida, o que

acabou redundando numa escalada de novas ocupações de terra na cidade, na “competição”

desenfreada entre as associações de luta por moradia nas negociações com os proprietários

das AEIS, o que acabou fortalecendo a posição destes nas transações, além de alterações

pontuais no Plano Diretor e Lei de Uso e Ocupação do Solo, com elevação de índices

urbanísticos tendentes a favorecer rendas especulativas aos proprietários de terras,

incorporadoras e construtores.

Da dinâmica geral no período é importante destacar a emergência do que poderíamos

denominar “urbanismo progressista”, expressão cunhada por Giuseppe Cocco em recente

artigo polemizando com as teses de Ermínia Maricato, Carlos Vainer e Otilia Arantes2,

polêmica sobre a qual retornaremos mais adiante neste artigo.

Caracterizado como uma “escola de pensamento”, este urbanismo progressista foi em

alguma medida alimentado pelas concepções presentes nas práticas de gestão e nos

instrumentos urbanísticos utilizados em Diadema. Por óbvio, o inverso também é verdadeiro.

Com efeito, traço marcante e significativo, é que o debate urbanístico na cidade passou

ao largo, ao menos no período em análise3, das peripécias do chamado “planejamento

estratégico” propugnado pela “escola catalã”, que influenciou sobremaneira a prática de

várias administrações públicas ligadas a partidos das mais variadas extrações ideológicas. É

nestes termos que o urbanista Carlos Vainer, crítico desta escola, cujos expoentes mais em

evidências são Jordi Borja e Manuel Castells, a ela se refere:

Tendo invocado em sua origem a necessidade de descentralização do poder,

e sua conseqüente democratização na esfera municipal, o planejamento estratégico

urbano e seu patriotismo de cidade desembocam claramente num projeto de

eliminação da esfera política local, transformada em espaço do exercício de um

projeto empresarial encarnado por uma liderança personalizada e carismática.

Transfigurando-a em mercadoria, em empresa ou em pátria, definitivamente a

estratégia conduz à destruição da cidade como espaço da política, como lugar de

construção da cidadania. [...] o preço a pagar pelo privilégio de disputar, junto com

outras tantas dezenas ou centenas de cidades, o direito de ser escolhida como

localização dos próximos investimentos, das próximas feiras, das próximas

convenções. (VAINER, 2000, p.98).

Outro traço marcante no período foi o fato de que a política urbana e habitacional foi

efetivada sem quaisquer aportes financeiros significativos de outras esferas de governo. Os

poucos investimentos estaduais e federais no período foram excepcionalidades que reforçam a

tese da predominância quase solitária da esfera municipal nos esforços para conceber e

implementar uma política urbana e habitacional inovadora para a época.

Com efeito, seriam necessários novos tempos, que o período posterior iria abrir, para

que a cidade pudesse contar com aportes significativos do governo federal e operar mudanças

substanciais em sua política urbana, processo que, como veremos, está longe de uma evolução

imune de contradições e com desfecho ainda em aberto. Mas este é o assunto da próxima

seção deste artigo.

2 Vide COCCO, Giuseppe. A mobilização democrática das metrópoles: entre brasilianização do mundo e devir-

cidade das favelas!, in: KLINK, Jeroen (Org.) Governança das Metrópoles: Conceitos, experiências e

perspectivas, Anablume, 2010, p.60. 3 A referência ao “período em análise” (1983-2002) é aqui necessária porque a assertiva não necessariamente se

aplica ao período subseqüente (2003-2010).

12

1.3 Impasses prático-teóricos e neodesenvolvimentismo (2002-2010)

Certamente os “anos Lula” estarão abertos à análise histórica durante ainda muito

tempo, mas do ponto das políticas urbana e habitacional é inegável que há diferenças

marcantes com o período anterior, a começar pela expressiva soma de recursos investidos nas

políticas urbanas e pela criação do Ministério das Cidades, com a tentativa de reconstruir

políticas articuladas entre as várias esferas da federação.

Decerto, esta nova realidade teve impactos significativos sobre a política habitacional

e urbana de Diadema, com um expressivo aporte de recursos para obras de urbanização de

favelas, saneamento ambiental e provisão habitacional, em contraponto ao período anterior,

em que a grande massa dos recursos investidos foi de origem municipal.

Não obstante, a natureza do novo ciclo de desenvolvimento aberto no país,

principalmente após 2006, com a criação do PAC – Programa de Aceleração do Crescimento

e do PMCMV – Programa Minha Casa Minha Vida, ainda é disputado pelos diferentes atores

sociais que interagem no espaço urbano, podendo redundar na abertura de um ciclo

desenvolvimentista de novo tipo, de matiz democrático e popular, que fortaleça processos

sociais de desconcentração de renda e riqueza ou reeditar em chave reciclada processos já

vividos pela sociedade brasileira, como a experiência do desenvolvimentismo conservador

concentrador de renda.

Por ora, podemos dizer que os sinais são contraditórios, pois ao lado de um relativo

crescimento da renda dos setores mais pobres, com os programas de transferência como o

Bolsa Família e os subsídios habitacionais para a população de 0 a 3 salários mínimos no

PMCMV, os aumentos reais do salário mínimo e outras políticas redistributivas, há também

o fenômeno do enriquecimento extraordinário da base superior da pirâmide, principalmente

do setor financeiro da economia e dos setores rentistas em geral.

Em Diadema, como em grande parte das cidades das metrópoles brasileiras, este

estado de coisas é responsável por aparentes paradoxos e contradições reais entre as

possibilidades abertas ao avanço de uma política urbana progressista e a ação dos atores

econômicos atuantes no sentido de apropriarem-se privadamente dos efeitos dos

investimentos públicos realizados na cidade.

Certamente, num tal contexto, o capital imobiliário (em suas várias escalas, do local ao

transnacional), as incorporadoras e construtoras atuam no sentido de aproveitar a demanda

aquecida pelo aumento do crédito público às famílias proporcionado pelo PMCMV para

acelerar o ritmo da reprodução do seu capital e auferir maiores rendas neste processo.

Por outro lado, os investimentos em infra-estrutura, urbanização e saneamento com

recursos do PAC gera uma valorização das respectivas localizações, que tendem, no médio

prazo, serem apropriadas como renda diferencial pelos proprietários do entorno às obras.

Há um visível recrudescimento da disputa pelo espaço urbano, pela terra como suporte

para novos empreendimentos e pela própria re-significação do próprio espaço da cidade.

Observa-se uma clara preponderância dos processos de “mercado”, com o visível

enfraquecimento de espaços de contra-hegemonia que no passado foram protagonizados pelo

movimento de moradia com suas associações de moradores, de forma autônoma ou em

parceria com o poder público. As dificuldades e entraves para uma mais ousada e sistemática

aplicação dos mecanismos do Estatuto da Cidade é um dos índices desta situação.

Ao que parece, é forte a tendência de captura de várias “associações de luta por

moradia” pelos mecanismos mais tradicionais do mercado.

13

De outro lado, a pressão pela ocupação dos vazios urbanos por empreendimentos

residenciais de “alto padrão” é cada vez mais forte, inclusive sobre áreas de preservação

ambiental, e os conflitos de uso entre habitação, indústria, comércio e serviços se multiplicam

numa intensidade previsível numa cidade de altissima densidade demográfica.

As dificuldades para um adequado controle urbano por parte do poder público também

são de monta, com inadequação da legislação e carência de meios materiais para tanto

Nesta situação, cabe perguntar as razões para tal estado de coisas. No espaço deste

artigo e no estágio da pesquisa em curso, cabem aqui algumas observações em caráter

exploratório.

Uma das hipóteses explicativas para estes impasses do “urbanismo progressista” em

Diadema, é de ordem local.

É digno de nota a crescente ascendência, no “discurso urbanístico” hegemônico na

cidade, de alguns temas chave do planejamento estratégico e do city-marketing aos quais a

cidade ficara aparentemente imune no período anterior.

Os amplos meios públicos mobilizados para a implantação de um shopping-center na

cidade são ilustrativos a respeito, bem como o discurso acerca das motivações da revisão do

Plano Diretor da cidade em 2008.

Algumas matérias jornalísticas veiculadas na imprensa regional são elucidativas a

respeito:

Uma das principais mudanças ocorrerá no setor imobiliário, que deverá

registrar crescimento em investimentos, já que o projeto garante aumento no poder

construtivo. Com isso, a cidade sofrerá o impacto da verticalização. (DIADEMA

APROVA VERTICALIZAÇÃO, DGABC, 2008)

Se municípios como São Caetano e Santo André querem conter o

desenvolvimento da construção civil "para cima", Diadema fez recentemente

modificações no Plano Diretor da cidade e na Lei de Zoneamento para fomentar,

entre outras coisas, a verticalização da área central do município [...] Neste ano, o

índice básico de aproveitamento do terreno a ser construído passou para até 2,5

vezes o tamanho total da área nos principais corredores, podendo chegar a 5 vezes

com o pagamento da outorga onerosa (taxa cobrada de construções que excedem a

área permitida). Antes, o uso do solo era limitado a 1,5 vezes, com até três vezes,

conforme o pagamento da taxa para a construção.(DIADEMA MUDA PARA

CRESCER, DGABC, 2008)

Denota-se uma preocupação para prover uma retomada em outro patamar da moderada

verticalização até então presente no município. Atenta ao momento de expansão do mercado

imobiliário no ABC paulista, a Prefeitura adotou uma posição de equiparar (a até mesmo, em

alguns casos, superar) os índices de aproveitamento e taxas de ocupação àquelas praticadas

nas demais cidades.

O problema é que se fez isto, desconsiderando características estruturais da cidade,

como a densidade demográfica altíssima e o sistema viário estreito em várias situações, o que

possivelmente redundará em saturação da infra-estrutura local no médio prazo.

Isto guarda relação também com a débil aplicação dos vários instrumentos

urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade para a tentativa de resgatar para o poder público

parte das mais valias urbanas geradas pelo processo de urbanização.

14

Por outro lado, há também impasses de ordem mais geral, de caráter disciplinar e

metodológico.

Há certo “compasso de espera” quanto aos paradigmas conceituais adequados para

uma prática consistente da disciplina do planejamento do território na escala urbana e intra-

urbana hoje no Brasil, o que induz a um empirismo e pragmatismo nas ações dos governos

municipais e no desenho dos programas federais.

Está claro o que não serve: nem o “planejamento técnico-burocrático” do

desenvolvimentismo conservador do período militar nem o “planejamento estratégico e o

city-marketing”, funcional ao grande capital, de corte neoliberal e inspirado pelas agências

multilaterais. Mas não resta exatamente “resolvido” o que colocar no lugar, o que nos remete

novamente à imagem das “idéias fora do lugar e do lugar fora das idéias”.

Nas décadas de 80 e 90, até a virada do século, por mais de vinte anos o “urbanismo

progressista” de que falamos no período anterior, se constituiu numa “escola de pensamento”

que foi capaz de polarizar o debate sobre o planejamento urbano no Brasil com as demais

vertentes teóricas e práticas.

Com o advento do governo Lula, a escala e a natureza do desafio mudaram e novas

respostas a velhos e novos problemas terão que ser encontradas no curso do movimento

prático.

Se esta escola de pensamento será capaz de reelaborar a sua teoria para fazer face aos

novos e imensos problemas práticos que o neo-desenvolvimentismo brasileiro vem colocando

para a gestão das nossas cidades é ainda uma questão em aberto no debate acadêmico e nas

práticas concretas de gestão.

Giusepe Cocco, em polêmica com a escola do “urbanismo progressista” coloca

algumas questões que merecem reflexão, ainda que não necessariamente suas conclusões

sejam mais sólidas que a dos “oponentes”. O seguinte trecho expressa um tema importante da

polêmica, a questão do Estado:

Em suma, o urbanismo progressista, oriundo dos movimentos pela reforma

urbana e/ou dos projetos de desenvolvimento nacional, ainda no final da década de

1990, continuava pensando as grandes alternativas de reforma como uma dialética

entre legalidade e ilegalidade, projeto e ausência de projeto, moderno e arcaico.

Claro, essa dialética compreende também a funcionalidade recíproca dos

mecanismos de exclusão (ocupações ilegais e informais para os demais pobres,

ausência de projeto) e legalidade (para os bairros de elite e das classes médias que

assim capturam a maioria dos investimentos públicos) e isso na medida que é em

torno das mediações entre as duas esferas que acontecem os mecanismos políticos

espúrios do clientelismo, dos “currais eleitorais” e políticas de favor: a cidadania

negada produz (reduz) a cidadania como “favor”.

Embora pautado por uma generosa escolha moral e um sincero

compromisso “popular”, nessas visões, o Leviatã hobbesiano (o Uno, ou seja, o

Estado e suas leis soberanas e, pois, sua ordem urbanística) é a condition sine qua

non da democracia e da igualdade. Como dissemos, se trata de uma armadilha sem

tamanho: pois o Estado, o Leviatã periférico não poderia deixar de ter os traços

de caráter da...periferia:entre a desordem e o favor. (COCCO, 2010, p.61, grifo

nosso)

Decerto, as observações de Cocco acerca da inevitabilidade do caráter regressivo do

Estado na periferia são algo peremptórias e excessivamente “definitivas”.

15

Mas a nosso ver, o mérito de Cocco está em justamente colocar os termos da questão,

pois certamente um dos desafios teóricos do “urbanismo progressista”4 é encontrar os

caminhos da possibilidade de uma democratização real e efetiva dos mecanismos de gestão a

partir do aparelho de estado, de que são pálidos exemplos até aqui as experiências

assemelhadas ao “orçamento participativo”. De todo modo, é certo que a última palavra a

respeito da questão está longe de ter sido dita.

A “solução” encontrada por Cocco, também altamente polêmica, é levar o debate para

o terreno da crise do “regime de acumulação” e o faz nos seguintes termos:

O retorno da “cidade como máquina de produzir riqueza”, anunciada por

Harvey Moloch, não é um artifício retórico para um regime de acumulação que,

mantendo-se igual a si mesmo, encontraria na “cultura” apenas uma legitimação de

novo tipo. Trata-se de um deslocamento material que é marcado pelo papel cada vez

mais importante dos elementos imateriais (e/ou intangíveis) no próprio processo de

valorização (algo em parte registrado – no nível das firmas- pelo peso crescente dos

ativos imateriais e intangíveis e, no nivel do sistema econômico, pelo papel

preponderante do setor de serviços). [...] Para o Brasil, nessa difusão social e

espacial da produção, a cultura não é nem apenas um recurso discursivo (no sentido

de retórico), nem apenas um setor de atividades cada vez mais importantes. Pelo

contrário, a cultura (seus elementos relacionais, lingüísticos, comunicativos,

cognitivos) se torna o cerne do próprio regime de acumulação e da conformação

de tipo novo de trabalho.(COCCO, 2010, p.67, grifo nosso).

Aqui, menos que as conclusões de Cocco, novamente enfáticas talvez em excesso, nos

interessa atentar para uma agenda de debates importante, situada na problemática da

passagem do fordismo a um novo “regime de acumulação”, cujos termos exatos e “estado da

arte” em nossa sociedade precisa ainda ser devidamente estabelecido.

Na seção seguinte deste artigo, procuraremos esboçar alguns termos para a abordagem

desta questão na realidade de Diadema.

2. Economia e território, dilemas do desenvolvimento.

Como vimos, a questão do “regime de acumulação” pode ser uma chave interessante

para a abordagem do que chamamos “impasse metodológico” na construção disciplinar do

planejamento urbano, fortalecendo as ligações entre os fenômenos econômicos e as dinâmicas

territoriais e mais diretamente em relação às formas urbanas assumidas pelas aglomerações.

Há toda uma literatura ligada à chamada “escola da regulação” que trabalha com

conceitos hoje imprescindíveis para tratarmos desta questão numa cidade de origem industrial

como Diadema.

O geógrafo francês Georges Benko, estudando o quadro do que chamou “economia

mundo” na última década do século XX5, destacou que o inicio de uma crise de modelo pode

ser datado em meados dos anos 60 e entendido fundamentalmente como crise do “modo de

regulação” batizado como “fordismo”.

A ruptura com o “fordismo” e criação de um novo “modo de regulação”, a

“acumulação flexível”, seria uma maneira do capital fazer face às contradições crescentes,

aprofundando as relações capitalistas, com destruição do quadro de reprodução social que

4 Entendemos que estão colocados diante deste desafio tanto os teóricos e acadêmicos como os gestores públicos

identificados com esta “escola”. 5 O estudo refere-se á seguinte obra: BENKO, Georges. Economia, Espaço e Globalização na aurora do século

XX, São Paulo, Hucitec. 1996.

16

caracterizou o “estado de bem estar social”, com tendência geral à desvalorização da força de

trabalho como contraposição à tendência à queda da taxa de lucro geral da economia.

Este estado de coisas tem grandes implicações do ponto de vista das dinâmicas

espaciais, com a “mudança qualitativa da organização das forças produtivas sob as relações de

produção do capitalismo”.

Basicamente, do ponto de vista espacial, trata-se de dar respostas às novas exigências

da “organização flexível da produção” nos seguintes aspectos:

a) no interior das empresas;

b) no mercado externo;

c) na organização do trabalho;

d) na gestão social e fiscal das empresas

e) na racionalização das intervenções do Estado

As linhas flexíveis dão origem a empresas flexíveis, como forma de atender a uma

demanda incerta e flutuante.

Esta dimensão espacial da questão está intimamente ligada com a problemática da

“mundialização” na medida em que a “mobilidade do capital se acelera”, tendo como

pressupostos, ao mesmo tempo, a fragmentação do sistema produtivo e uma integração que

tende a acentuar a subordinação dos países menos desenvolvidos.

Também torna -se mais aguda a concorrência entre espaços nacionais, blocos regionais

e inter-regionais e empresas transnacionais.

Há a emergência de uma economia mundial considerada como um mosaico de regiões

produtivas especializadas, com processos complexos de crescimento localizado, cada vez

mais dependente, apesar de tudo, das outras regiões.

É nesta perspectiva mais geral que devemos abordar a problemática da chamada

“reestruturação produtiva” na região do ABC, que se iniciou na década de 90 e ainda continua

em curso, com significativos efeitos sobre a cidade de Diadema.

Cabe investigar os exatos termos em que a chamada “crise do fordismo” incide sobre a

dinâmica local. Seria um “fenômeno quimicamente puro”, tal qual observado nos países

centrais do capitalismo ou estaria submetido a importantes determinações do nosso

“capitalismo dependente” e especificidades dadas pelas histórias locais?

O economista Jeroen Klink aborda a questão nos seguintes termos :

As estratégias de localização dos estabelecimentos que se instalaram no

decorrer da década de 1990 no Grande ABC não estavam orientadas para a busca de

um milieu inovador (ou ambiente marshaliano), ao contrário das idealizações do

novo regionalismo. O conjunto das respostas das empresas aos fatores de atração e

expulsão locacionais mais relevantes indicou sistematicamente a pertinência das

estratégias de redução de custos, fossem eles salariais, fundiários, tributários ou de

transportes.

Quanto aos aspectos de inovação e modernização tecnológica, vale ressaltar

o papel preponderante do item Pesquisa & Desenvolvimento como fonte de

inovação nas empresas, relegando a segundo plano fontes como a universidade, os

centros de pesquisa e mais particularmente o conjunto de normas e convenções para

o inter-relacionamento entre empresas, fornecedores especializados e clientes.

(KLINK, 2003, pg. 4)

17

Assim, parece claro que estamos distantes de fenômenos como a região da “terceira

Itália”, em que uma peculiar mobilização do “capital social” e das vantagens comparativas

transformadas em “vantagens competitivas” logrou criar as bases para um vigoroso surto de

desenvolvimento em meio à crise geral.

No quadro aberto pelo neo-desenvolvimentismo brasileiro da primeira década do

século XXI, os termos do problema parecem ter se alterado, ao menos parcialmente.

A matriz industrial “fordista” ao que tudo indica está ainda longe de se esgotar, senão

no interior das unidades produtivas mais avançadas, ao menos como modo de regulação mais

geral na produção das dinâmicas territoriais. Ao mesmo tempo há novas e mais complexas

determinações que precisam ser melhor estudadas, como o impacto dos grandes

empreendimentos do setor de serviços.

É certo que a retomada vigorosa da produção industrial e o incremento do setor de

serviços propiciaram um expressivo crescimento do PIB per capita em Diadema no período

2001-2010.

Resta investigar o rebatimento desta dinâmica na melhoria geral das condições de vida

da população, e mais especificamente o viés da qualidade da produção do ambiente

construído.

3. Conclusões

O esforço de sistematização das reflexões sobre as dinâmicas territoriais de Diadema

nos últimos 50 anos, empreendido neste artigo, teve como fio condutor a análise dos

principais fatos políticos, econômicos e sociais que marcaram cada um dos principais

períodos da história da cidade.

Da emancipação da cidade até o ano de 1983, data inaugural da primeira gestão de

corte democrático-popular na cidade, tivemos o quadro clássico da “urbanização periférica”

no Brasil dos anos do desenvolvimentismo conservador concentrador de renda, com

superexploração da força de trabalho e alto grau de “espoliação urbana” nos locais de

moradia, com grande precariedade dos meios de consumo coletivos necessários à reprodução

da força de trabalho.

No período seguinte, uma ruptura com o padrão anterior se configura e as dinâmicas

territoriais passam a ser influenciadas por uma política urbana que foi aqui caracterizada

como “urbanismo progressista”, que logrou reverter vários dos negativos indicadores sociais

observados no período anterior. É também um período de resistência contra os efeitos do

neoliberalismo e da chamada “reestruturação produtiva” ligada à crise do fordismo.

Por fim, o período atual se caracteriza ao mesmo tempo como tentativa de reversão do

neoliberalismo, com a implantação do que denominamos neo-desenvolvimentismo, e

impasses estratégicos na construção de uma política urbana em condições de dar respostas

para os novos desafios trazidos por esta conjuntura.

Ao longo do artigo destacamos o fato de que persistem sérias dificuldades para a

garantia da efetiva vigência da função social da propriedade urbana e do “direito à cidade”

para todas as camadas da população, processos cotidianamente obstaculizados pelas práticas

hegemônicas do capital imobiliário.

Por fim, a partir de considerações especificas sobre a “forma urbana” assumida pela

cidade e a natureza do processo de reestruturação produtiva que consideramos ainda em

curso, levantamos hipóteses para futuras investigações acerca das continuidades, mudanças e

18

possibilidades de superação dos padrões de urbanização periférica hegemonizada pelas

dinâmicas do capital.

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