diagnóstico del vínculo estado y sociedad civil

5/22/2018 Diagn stico Del V nculo Estado y Sociedad Civil

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DDOOCCUUMMEENNTTOODDEETTRRAABBAAJJOONN2211

OOPPOORRTTUUNNIIDDAADDEESSYYDDEESSAAFFOOSSEENNLLAAIINNTTEERRAACCCCIINNEESSTTAADDOOYYSSOOCCIIEEDDAADD

CCIIVVIILLAANNIIVVEELLPPRROOVVIINNCCIIAALLYYMMUUNNIICCIIPPAALL

HHAACCIIAANNUUEEVVOOSSVVNNCCUULLOOSSEENNTTRREEEESSTTAADDOOYYSSOOCCIIEEDDAADDCCIIVVIILL

Octubre de 2008

PPRROOGGRRAAMMAADDEEIINNCCIIDDEENNCCIIAADDEELLAASSOOCCIIEEDDAADDCCIIVVIILL

Av. Callao 25, 1 C1022AAA Buenos Aires, Argentina

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TABLA DE CONTENIDOSResumen Ejecutivo.......................................................................................................................................... 4Agradecimientos .............................................................................................................................................. 5Marco Analtico................................................................................................................................................ 7

Antecedentes................................................................................................................................................. 7Metodologa.................................................................................................................................................. 8Marco analtico ........................................................................................................................................... 10

Diagnstico Cuantitativo a nivel Provincial. Una aproximacin ......................................................... 31Objetivo y metodologa............................................................................................................................. 311. Espacios de interaccin existentes ....................................................................................................... 312. Formas de regulacin de los espacios de interaccin estudiados ................................................... 353. Participantes............................................................................................................................................ 374. Temas....................................................................................................................................................... 395. Instituciones estatales y relaciones con la sociedad civil.................................................................. 40Conclusiones............................................................................................................................................... 44

El caso de Formosa......................................................................................................................................... 47Introduccin................................................................................................................................................ 47

1. El Estado.................................................................................................................................................. 482. La sociedad civil ..................................................................................................................................... 523. El vnculo entre el Estado y la sociedad civil ..................................................................................... 554. Conclusiones........................................................................................................................................... 60

El caso de Tierra del Fuego.......................................................................................................................... 62Introduccin................................................................................................................................................ 62Estado, poltica y participacin en una comunidad pequea.............................................................. 62La sociedad civil: vorgine demogrfica e identidad en formacin ................................................... 66La cultura poltica y los vnculos entre la sociedad civil y el Estado.................................................. 68A modo de conclusin: Resultados ......................................................................................................... 72

Diagnstico cuantitativo a nivel municipal. Una aproximacin. ......................................................... 741. Espacios de interaccin.......................................................................................................................... 742. Actores ..................................................................................................................................................... 793. Vnculos entre Estado y Sociedad Civil .............................................................................................. 83Conclusiones............................................................................................................................................... 87

El caso del Consejo Econmico y Social y las Asociaciones Vecinales en Comodoro Rivadavia(Chubut) ..........................................................................................................................................................90

Introduccin................................................................................................................................................ 901. Sobre el municipio.................................................................................................................................. 902. Los vinculos formales entre el estado municipal y la sociedad civil en comodoro rivadavia.... 913. Dos espacios de interaccin entre Estado y sociedad civil en Comodoro Rivadavia: el ConsejoEconmico y Social y las asociaciones vecinales.................................................................................... 944. Conclusiones......................................................................................................................................... 104

El caso de San Ramn de la Nueva Orn (Salta) ................................................................................... 107Introduccin.............................................................................................................................................. 1071. Sobre el municipio................................................................................................................................ 1072. Los Vnculos Formales entre Estado Municipal y Sociedad Civil en San Ramn de la NuevaOrn............................................................................................................................................................ 1093. Dos espacios de interaccin entre Estado y sociedad civil en San Ramn de la Nueva Orn: elConsejo Econmico-Social y las asociaciones vecinales...................................................................... 1114. Conclusiones......................................................................................................................................... 120


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Conclusiones ................................................................................................................................................ 122Cmo se estn vinculando Estado y OSCs a nivel municipal y provincial?.................................. 122Por qu vale la pena monitorear y trabajar sobre el fortalecimiento de estos espacios?.............. 126Los espacios de interaccion: alcances y limitaciones........................................................................... 127Atravesando procesos: los espacios y su evolucin............................................................................ 129Consideraciones Finales .......................................................................................................................... 139

Bibliografa ................................................................................................................................................... 141Marco Analtico ........................................................................................................................................ 141Estudio cuantitativo a nivel provincial ................................................................................................. 141El caso de Formosa................................................................................................................................... 142El caso de Tierra del Fuego..................................................................................................................... 143Estudio cuantitativo a nivel municipal ................................................................................................. 143El caso del Consejo Econmico y Social y las Asociaciones Vecinales en Comodoro Rivadavia(Chubut)..................................................................................................................................................... 145El caso de San Ramn de la Nueva Orn (Salta) ................................................................................. 146Conclusiones............................................................................................................................................. 147

Anexo 1: Consideraciones metodolgicas sobre el Diagnstico cuantitativo a nivel provincial . 150Metodologa de relevamiento................................................................................................................. 150

Anexo 2: Grilla de relevamiento provincial ...........................................................................................154Anexo 3: Grilla de respuestas obtenidas por actor y por provincia ................................................... 155Anexo 4: Temas tratados en los espacios de participacin. Total general, en porcentajes ............ 156Anexo 5: Consideraciones metodolgicas para los casos de estudio provinciales.......................... 157Anexo 6: Consideraciones metodolgicas sobre el Diagnstico cuantitativo a nivel municipal . 160

Metodologa de relevamiento................................................................................................................. 162Anexo 7: Ficha de relevamiento municipal............................................................................................. 167

Seccin 1: Mecanismos formales de participacin e interaccin ....................................................... 167Seccin 2: Participacin de las OSCs en poltica pblica.................................................................... 168

Anexo 8: Consideraciones metodolgicas para los casos de estudio municipales.......................... 170Anexo 8: Consideraciones metodolgicas para los casos de estudio municipales.......................... 170Informacin institucional y equipo de trabajo...................................................................................... 177


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Resumen Ejecutivo

RESUMEN EJECUTIVOEl presente estudio se enmarca en el proyecto Hacia nuevos vnculos entre Estado y sociedad

civil, llevado adelante de manera conjunta entre la Subsecretara para la Reforma Institucional y

Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Presidencia de laNacin, y el Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento.

Uno de los fenmenos que ha marcado ms visiblemente el vnculo entre Estado y OSCs enAmrica Latina en los ltimos tiempos es la progresiva participacin de estas ltimas en laspolticas pblicas.No slo ha aumentado el surgimiento de organizaciones cuyo objetivo directo esinfluir en polticas pblicas en distintos sectores. Tambin numerosas organizaciones quetradicionalmente se han dedicado a la provisin de bienes y servicios, como recreacin, salud oapoyo escolar, manifiestan su inters en comprender e influir en las polticas que afectan su marcogeneral de intervencin, y que por lo tanto, inciden en la posibilidad de alcanzar cambios a largoplazo.

El surgimiento y crecimiento de espacios de interaccin en los que se debaten, analizan y aveces deciden polticas pblicas se debe, parcialmente, al creciente inters de parte de la ciudadanay de las OSCs en participar de las polticas, as como a la mayor predisposicin de parte del Estadoa abrir instancias de participacin y consulta.

El objetivo general de esta investigacin es contribuir al conocimiento disponible sobre losvnculos entre Estado y sociedad civil organizada en Argentina, a nivel provincial y municipal.Particularmente, se busca detectar mecanismos concretos de articulacin actuales entre agencias delEstado y organizaciones de la sociedad civil (OSCs) y las dinmicas que se desatan entorno y dentrode los mismos.

Para alcanzar esto objetivos, se aplic una metodologa que combin los abordajescuantitativo y cualitativo, tanto a nivel municipal como provincial.

El estudio revela que los vnculos entre Estado y OSCs son tan diversos como los actores queforman parte de uno y otro sector. Los espacios de interaccin parecen transformarse en vehculosde mejor democracia, complementando a los ya conocidos canales democrticos propios de ladinmica legislativa-representativa.

El desarrollo de los espacios en estos trminos es an incipiente y mltiples son los dilemas,desafos, conflictos y dificultades a ser trabajados tanto por el Estado como por la sociedad civilorganizada (tanto en su interior como en articulacin con el otro) para contribuir a travs de estoscon significativos avances en la democratizacin.

Pero tambin se vislumbra la posibilidad de que organizaciones sociales comprometidas yfuncionarios pblicos genuinamente involucrados puedan utilizarlos como medios para construir

una mejor democracia que genere procesos de polticas pblicas ms equitativos y transparentes.El creciente reconocimiento de la mutua corresponsabilidad (Estado y sociedad como co-

constructores de estos espacios) es un buen sntoma de una mayor predisposicin de quienestrabajan desde un y otro sector a pensar y desarrollar nuevos vnculos.


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Marco Analtico

AGRADECIMIENTOSEl presente estudio y el conocimiento que esperamos aporte al tema que aborda ha sido

realizado gracias al apoyo de la Fundacin Ford. Agradecemos especialmente a Martn Abreg,Responsable para el Cono Sur y la Regin Andina del Programa de Derechos Humanos y

Ciudadana de la Fundacin Ford, por sus valiosos aportes que nos permitieron profundizar yampliar el alcance de nuestra indagacin, as como las oportunas observaciones y recomendacionesde Julin Bertranou, Coordinador del rea de Gobernabilidad Democrtica del Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo, Argentina.

Tambin deseamos destacar el irreemplazable rol de la Subsecretara para la ReformaInstitucional y Fortalecimiento de la Democracia. El constante compromiso, la colaboracin en eltrabajo de campo y las certeras reflexiones y recomendaciones de Marta Oyhanarte, SantiagoMnaco y Alejandro Belmonte han marcado una clara diferencia en el resultado final del trabajo.

El trabajo cont adems con la valiossima revisin de un Comit de Evaluacin ad honoremconformado por Carlos Acua, Ana Mara Mustapic, Oscar Oszlak y Mario Riorda. Agradecemos

especialmente su generosidad al brindar tiempo, conocimientos y sugerencias que, tal como seplasmar en el trabajo a continuacin han permitido mejorar significativamente la calidad delestudio.

A su vez, agradecemos al equipo de trabajo de CIPPEC que apoy a los autores de losdiversos captulos ha desempeado un rol crucial en la muchas veces ardua tarea de obtencin deinformacin y su sistematizacin, as como realizando preguntas y aportes que otorgaron mayorriqueza a la reflexin y anlisis. Por eso, agradecemos a Guillermo Albornoz, Mara V. Boix, GalaDaz Langou, Julia DAgostino, Leandro Echt, Gabriela Capezio, Antonella Del Prete, Jsica Gingre,Fabin Repetto, Carina Ricci, y Luca Schumacher.

Por los relevamientos cuantitativos, agradecemos a todos los funcionarios y representantes de

organizaciones de la sociedad civil entrevistados telefnicamente y por correo electrnico.Por el caso de Formosa, agradecemos la buena voluntad de todas las personas que accedieron

a darnos una entrevista. Les agradecemos especialmente a las organizaciones sociales, lasdiputadas, diputados y funcionarios pblicos que nos ayudaron a comprender mejor las principalescaractersticas de la relacin entre el Estado y la Sociedad Civil.

Por el caso de Tierra del Fuego, agradecemos especialmente la colaboracin de laGobernadora Fabiana Ros, la Lic. Fossini, las Legisladoras Mnica Urquiza y Vernica De Mara, elLic. De Luca, Gabriela Cruz, Mara Pontoni, Tamara Lucero, Cecilia Casavena, Juan Rosales, SUTEF,Graciela Fucks, Luis Castelli, Roberto Clara, Adrin Camerano, el Dr. Dorfman, el Sr. Quirz,Nelson Heredia, Pablo Chvez, Oscar Calicoche, Claudia Lara y todas las otras personas queparticiparon de las entrevistas realizadas.

Por el caso de Comodoro Rivadavia, agradecemos a Luis Zaffaroni, Juan Maldonado, LuisCamarda, Gustavo Borracer, Manuel Mura, Eugenia Ruiz, Manuel Martins, Jos Luis Ronconi,Hugo Plunkett, Mnica Baeza, Stella Maris Armesto, Dolores Ocampo de Morn, Roberto Huarton,Eduardo Arias, Hernn Aguila, Roberto Romero y Miguel ngel Navarro.

Por ltimo, por el caso de San Ramn de la Nueva Orn agradecemos a Patricia Hucena,Cristian Babicz, Carlos Sanguino, Estela Mara Crausas de Aguirre, Jos Armella Cardozo Gastulo,Juan Pablo Berarducci, Norma Lizarraga de Bruno, Ricardo Zarra, Carmen Camacho, Gerardo


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Ocanto, Mnica Romero, Cesar Sisterna, Gregoria Lpez, Juan Carlos Vanille, Nelson Martnez ypresidentes barriales entrevistados.


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Marco Analtico

MARCO ANALTICOPor Vanesa Weyrauch

ANTECEDENTESEl presente estudio se enmarca bajo la iniciativa Hacia nuevos vnculos entre Estado y

Sociedad Civil, coordinada por laSubsecretara para la Reforma Institucional y Fortalecimiento dela Democracia, Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nacin y la Fundacin CIPPEC.El objetivo de esta iniciativa es promover vnculos mejores y ms efectivos entre el Estado y lasociedad civil organizada en Argentina, con el fin de lograr polticas pblicas y prcticas msdemocrticas, equitativas y transparentes, que propendan a una mayor inclusin de los sectoresms vulnerables y excluidos1.

Como sostiene Leiras2, son varios los modos de entender (y varios los malentendidos) y varioslos modos de apreciar (o rechazar) los vnculos entre el Estado y la sociedad civil. El nombre de estainiciativa parte de la inquietud por aumentar el entendimiento y disminuir esos malentendidos

actuales, as como promover nuevas maneras de vincularse que sean apreciadas por ambos sectores.Para ello, busca fortalecer y promover los espacios3de reunin, reflexin y accin conjunta entrefuncionarios pblicos y representantes de organizaciones de la sociedad civil (en adelante nosreferiremos a stas con la abreviatura OSCs).

Estos espacios, entonces, conforman uno de los ncleos de anlisis y accin que hemos elegidopara abordar una realidad tan heterognea y compleja como los vnculos entre los dos sectores. Eltrabajo sobre estos espacios concretos se realizar con diversas modalidades de intervencin:deteccin, anlisis, promocin, fortalecimiento, visibilizacin y socializacin de lecciones.

Por otra parte, abordamos dentro de la iniciativa otras maneras de promover estos vnculos,que no se focalizan necesariamente en espacios, sino tambin en analizar y debatir sobre variablesms amplias y algunas intangibles en las que se plasman las relaciones intersectoriales como lasprcticas, culturas e idiosincrasias que afectan a estos vnculos. Un ejemplo de este abordaje es larealizacin de los Encuentros Nacionales Hacia un nuevo vnculo entre Estado y Sociedad Civil,que renen durante una jornada a ms de 50 funcionarios pblicos, directores de OSCs, acadmicosy periodistas de todo el pas, para intercambiar visiones y experiencias concretas sobre este tema4.

El presente estudio, por lo tanto, constituye slo una de las variadas maneras de abordar estatemtica y que consideramos puede complementar y/o nutrir otro tipo de actividades de lainiciativa. En primer lugar, el relevamiento realizado a nivel municipal y provincial sirvi para laseleccin de experiencias y de participantes para los encuentros regionales. Segundo, tambinaliment la seleccin de los casos para el fortalecimiento de los espacios de interaccin. Finalmente,

1Para mayor informacin sobre la iniciativa, visite www.estadoysociedadcivil.org2 Leiras, M.: Relaciones entre Estado y Sociedad Civil en la Argentina: un marco de anlisis , en Fundacin CIPPEC ySubsecretara para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia. Jefatura de Gabinete de Ministros.Presidencia de la Nacin: Construyendo Confianza: hacia un nuevo vnculo entre Estado y Sociedad Civil, 1ra edicin., BuenosAires, Artes Grficas Integradas SA, 2007.3Para la definicin de espacios, ir a la pgina 19.4La publicacin Construyendo Confianza: hacia un nuevo vnculo entre Estado y Sociedad Civil,que sintetiza las exposiciones,reflexiones y debates del I Encuentro Nacional est disponible en http://www.cippec.org/nuevo/files/bv_257.pdf y enwww.estadoysociedadcivil.org


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Marco Analtico

este estudio constituye una herramienta general para el trabajo futuro de fortalecimiento deespacios de interaccin Estado-Sociedad Civil (debido principalmente a la escasez de conocimientoacerca de las variables ms significativas para la relacin entre ambos sectores en los mbitossubnacionales).

Por ltimo, cabe destacar que este documento de trabajo est dirigido principalmente a lderesde OSCs y funcionarios pblicos interesados en profundizar y otorgar mayor complejidad a las

reflexiones y debates sobre los vnculos actuales entre Estado y sociedad civil. Por esta razn, noincluimos en el marco analtico muchas referencias a los debates tericos detrs de algunosconceptos clave y de sus vnculos, ni abordamos en detalle la metodologa aplicada para larealizacin de cada captulo en la introduccin metodolgica (aunque s es posible acceder a estainformacin en los Anexos 1, 5, 6 y 8).

Adems, al tratarse de un diagnstico, no incluimos en el presente trabajo orientacionesprcticas ni recomendaciones para forjar nuevos y mejores vnculos. No obstante, esperamoscomplementarlo a futuro con otros documentos breves y prcticos que tiendan a tal fin, sobre labase de este estudio y los aprendizajes extrados de las dems intervenciones arriba mencionadas.

METODOLOGAAlcancesEl objetivo general de esta investigacin es contribuir al conocimiento disponible sobre los

vnculos entre Estado y sociedad civil organizada en Argentina, a nivel provincial y municipal.

Los objetivos especficos de esta investigacin son:

Detectar mecanismos concretos de articulacin actuales entre agencias del Estado y OSCs anivel municipal y provincial para aproximarse al estado de la cuestin

Explorar la naturaleza de los vnculos que se desarrollan hoy, con un especial hincapi endetectar qu factores refuerzan o debilitan estos lazos y si se registran aspectos novedosos en

los mismos Identificar los factores que inciden en la configuracin, desarrollo y sostenimiento de este

vnculo y explicar cmo operan los mismos. Detectar algunos factores que pueden servir como obstculos para la participacin de los

sectores tradicionalmente excluidos de los espacios de interaccin. Contribuir a la visibilizacin de este tipo de espacios.

Para alcanzar estos objetivos, y en funcin de los recursos y tiempos disponibles, se aplic unametodologa que combin los abordajes cuantitativo y cualitativo, tanto a nivel municipal yprovincial, la cual se detalla a continuacin.

Abordaje cuantitativo1) Nivel provincial: en primer lugar se realiz un relevamiento a travs de fuentes

secundarias de los espacios de interaccin existentes enlas 24 jurisdicciones del pas. Sobre la basede esta primera aproximacin, se dise un cuestionario bsico que permitiera detectar por mediode encuestas (va telefnica, por fax o email) cules son los espacios de interaccin existentes encada provincia, as como sus actores, y los temas de participacin, entre otras cuestiones.


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2) Nivel municipal: se realiz una seleccin aleatoria de 50 municipios de entre 20.000 y200.000 habitantes, asegurando representacin por regin. Se hizo un relevamiento a travs defuentes secundarias sobre los espacios de interaccin entre Estado y sociedad civil en estosmunicipios. Al mismo tiempo, se confeccion un cuestionario modelo para realizar entrevistas adiferentes actores de cada uno de los 50 municipios. Posteriormente, para cada gobierno local seentrevist telefnicamente a un funcionario con una visin general acerca de los espacios deinteraccin y a un integrante de una OSC local. Por medio de estas encuestas se relev informacinacerca de algunas caractersticas de los espacios de interaccin: su efectiva utilizacin, la frecuenciacon la que son utilizados, las reas de gobierno que tiene mayor relacin con las OSCs, los actoresque participan en estos espacios, temas que mayormente se tratan, los criterios de participacin quese establecen para la utilizacin de cada espacio, la etapa de las polticas pblicas en las queintervienen en general las OSCs, y la existencia de vnculos informales entre Estado y sociedad civil,entre otras cosas.

En ambos relevamientos se triangularon diversas fuentes: las encuestas se realizaron tanto afuncionarios pblicos como representantes de OSCs y se acudi tambin a fuentes secundarias(normativa, notas en prensa, sitios web de las agencias estatales, etc.).

Abordaje cualitativoTanto a nivel provincial como municipal nos propusimos la elaboracin de cuatro casos de

estudio sobre los vnculos en general en el primer caso, y sobre espacios concretos de interaccinentre Estado y OSCs, en el segundo. Mediante el trabajo en el terreno, buscamos indagar con mayorprofundidad en los vnculos actuales entre Estado y OSCs, a partir de la perspectiva de mltiplesactores (funcionarios, lderes de OSCs, empresarios, periodistas, etc.). A travs de recoleccin deinformacin de fuentes secundarias, revisin bibliogrfica y entrevistas en profundidad, nospropusimos identificar algunos aspectos clave de estos vnculos, y las variables que aparecen comocondicionantes de los mismos.

a. A nivel provincial: se realizaron dos casos de estudio focalizados en la interaccin entreambos sectores en las provincias de Tierra del Fuego y Formosa.

b. A nivel municipal: se elaboraron dos casos de estudio focalizados en la interaccin entreambos sectores a travs de espacios concretos de interaccin en los municipios deComodoro Rivadavia (Chubut) y San Ramn de la Nueva de Orn (Salta).

Para mayor detalle sobre la metodologa aplicada en cada captulo, por favor referirse a losAnexos.

Limitaciones

Los hallazgos de este estudio han estado limitados por variadas cuestiones. En primer lugar,en el caso de los relevamientos cuantitativos, la restriccin presupuestaria y temporal de no poderviajar a los 24 distritos ni de contratar a socios locales para realizar un trabajo de seguimientopresencial para que se respondieran las encuestas, limit tanto la tasa de respuestas obtenidas,como la posibilidad de encuestar a mltiples actores en cada jurisdiccin. En consecuencia, slopudimos apuntar a que respondieran la encuesta: 1) en el caso provincial: un representante delMinisterio de Gobierno, un legislador y un representante de una OSC; y 2) en el caso municipal: unfuncionario por municipio con una visin general de su gobierno local, y un representante de unaOSC.


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En este sentido, los resultados del estudio no provienen de una tcnica de muestreo; lasrespuestas de ambos sectores no representan a los miembros del Estado ni a las OSCs. Por lo tanto,en el presente trabajo slo podemos presentar una aproximacin preliminar a un diagnsticocuantitativo de los espacios de interaccin existentes en los dos niveles de gobierno.

A esta limitacin se sum la dificultad de obtener respuestas efectivas y completas por partede los encuestados, debido a distintas y combinadas razones como: falta de conocimiento de lostemas sobre los que se preguntaba, derivacin a diferentes funcionarios por no poder dar con lapersona que concentrara este tipo de informacin, escaso inters en la temtica, agendas cargadasde compromisos, etc.

Tambin fue limitada la informacin obtenida mediante fuentes secundarias: a la escasez deliteratura e investigacin sobre los vnculos a nivel provincial y municipal se sum a la pocacobertura meditica sobre la temtica, y bajo nivel de informacin sobre los espacios de interaccinen los sitios web gubernamentales.

En el plano de los objetivos planteados, enfrentamos dificultades en cuanto al propsito dedetectar algunos factores que pueden servir como obstculos para la participacin de los sectorestradicionalmente excluidos de los espacios de interaccin. A la falta de recursos y tiempo para

ahondar suficientemente en estos factores en la dimensin cuantitativa, se sum el desafo deidentificar y entrevistar a las personas o grupos tradicionalmente excluidos de espacios concretos.Intentamos, no obstante, deductivamente, identificar algunos de estos factores a travs de ladeteccin de los recursos identificados como necesarios para la participacin (que suelen no poseerlos excluidos), y del anlisis de las condiciones establecidas en trminos de accesibilidad a losespacios.

Finalmente, cabe destacar que la participacin de distintos autores en la elaboracin de losdiferentes apartados de la investigacin conllev ciertas dificultades en cuanto a sostener criterioscomunes en la aplicacin de las preguntas generales en sus estudios particulares, en la elaboracinde cuestionarios o guas de preguntas, y en el anlisis de la informacin recolectada. Sin embargo,esta dificultad para garantizar la consistencia del diagnstico tambin signific aportar riqueza ypluralidad en la indagacin y en la reflexin, as como la posibilidad de traducir ms efectivamentecuestionamientos generales a las realidades particulares bajo anlisis.

MARCO ANALTICO

Punto de partida: la creciente participacin de las OSCs en polticas pblicasAntes de introducir el marco analtico, creemos que es necesario explicar que el mismo pone

el foco en los espacios de interaccin en los que se debaten, analizan y a veces deciden polticaspblicas. El surgimiento y crecimiento de estos espacios se debe, parcialmente, al creciente inters

por parte de la ciudadana y de las OSCs en participar de las polticas, as como a la mayorpredisposicin de parte del Estado a abrir instancias de participacin y consulta.5

Efectivamente, uno de los fenmenos que ha marcado ms visiblemente el vnculo entreEstado y OSCs en Amrica Latina en los ltimos tiempos es la progresiva participacin de estas

5En la publicacin Construyendo Confianza: hacia un nuevo vnculo entre Estado y Sociedad Civil se presentan algunos casosque ilustran este fenmeno en Argentina: el programa Municipios y Comunidades Saludables, el PresupuestoParticipativo en Rosario, el Programa Auditora Ciudadana y la Consulta Nacional sobre la nueva Ley de EducacinNacional, entre otros.


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Marco Analtico

ltimas en las polticas pblicas. No slo ha aumentado el surgimiento de organizaciones cuyoobjetivo directo es influir en polticas pblicas en distintos sectores. Tambin numerosasorganizaciones que tradicionalmente se han dedicado a la provisin de bienes y servicios, comorecreacin, salud o apoyo escolar, manifiestan su inters en comprender e influir en las polticas queafectan a su marco general de intervencin, y que por lo tanto, inciden en la posibilidad de alcanzarcambios a largo plazo.

En el informe de la Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin (ALOP)sobre las ONGs de desarrollo en el escenario actual, Bombarolo 6 describe cmo creci en lasorganizaciones la nocin de que para promover cambios sociales necesarios no es suficientefocalizarse en la promocin o atencin a sectores vulnerables, sino que va creciendo en el sector laconciencia de la necesidad de construir ciudadana y de defender derechos sociales, culturales yeconmicos. Afirma el autor que la decisin de trabajar sobre los ejes ciudadana/ derechos generaen las OSCs la necesidad de desarrollar herramientas de trabajo que apunten a producir cambiospoltico-institucionales ms estructurales. De esta manera, en los 90 la idea de influir en las polticaspblicas fue creciendo y actualmente ya forma parte del discurso y del quehacer de estasinstituciones.

Otro de de los antecedentes clave que propuls este giro de las OSCs hacia las polticaspblicas es su participacin en las cumbres mundiales para debatir e incidir en la toma dedecisiones sobre asuntos regionales y globales. El tratamiento de asuntos pblicos a nivel global,como el cuidado del medio ambiente o los derechos del nio, ha visto una creciente participacin demovimientos sociales y OSCs, a travs de diversas metodologas, que van desde la protesta hacia lapropuesta. Segn Becerra7algunos de los compromisos que han adquirido los gobiernos sobre lasagendas sociales, se han logrado gracias a organizaciones civiles y sociales, no slo por la presinsocial ejercida con demandas legtimas, sino tambin gracias a la preparacin de propuestasconcretas, al impulso de estrategias de cabildeo para incidir en las negociaciones, y al trabajo antes,durante y despus de las cumbres.

Otro factor que, junto con las cumbres y procesos internacionales, ha contribuido a una

creciente participacin de las OSCs en las polticas pblicas en Amrica Latina es ladescentralizacin administrativa y presupuestaria desde el gobierno nacional a los gobiernosprovinciales y locales. La descentralizacin ha provocado significativas reconfiguraciones de lasrelaciones entre el Estado y las OSCs. Balbis8explica cmo estos cambios han llevado a que estasltimas ya no visualizan su trabajo slo a partir de su relacin con los actores populares ydesprotegidos de la poblacin, sino que se conciben como actores sociales con perfil propio y conpeso en la sociedad civil. Por lo tanto, cada vez dan mayor importancia a los espacios pblicos, y alas reas que pueden sustentarlas ante la opinin pblica, como la investigacin y la comunicacin.

Sin embargo, es importante destacar que la participacin es muy heterognea, y que los rolesatribuidos por los Estados a las OSCs y los mecanismos especficos que se han establecido para suparticipacin se vinculan sistemticamente con los recursos especializados que estas organizaciones

poseen.

6 Bombarolo, F.: ONGs de desarrollo, entre la tcnica y la poltica , en Buthet, C., Maiztegui, G., y Simari, L.: Las ONGs deDesarrollo en el Escenario Actual: Cambios en la misin, rol y estrategias en los 90, [s.l.], ALOP y Fortal, [s.f.].7Becerra Pozos, L.: Participacin e incidencia poltica, las OSC en Amrica Latina. Definiciones, recomendaciones y retos , [s.l.],Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin, 2005.8 Balbis, J.: ONGs, Gobernancia y Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Comit Nacional de Enlace, ProgramaMOST/UNESCO , Montevideo, 2001, pg. 26.

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Marco Analtico

Tal como argumenta Becerra,9no se trata de una historia lineal o plana, las estrategias de lasOSCs han sido diversas en razn o como respuesta a la coyuntura, a los avances o retrocesos en losprocesos de transicin democrtica. Las etapas vividas indican que pasaron de una actitudexclusivamente contestataria y de presin, a otras en las que fueron aprendiendo a combinar yafinar estrategias de protesta con propuestas. Las OSCs que se distinguieron por un trabajocomprometido y profesional, no se conformaron con una postura slo crtica, sino que

comprendieron la pertinencia de contar con diagnsticos de los asuntos, sectores, temas o territoriosen los que actan, y a partir de ese conocimiento, disear medidas e impulsar proyectos viables yoportunos para responder a los problemas pblicos que, por muy diversas razones, el gobierno noha podido resolver eficazmente.

Por ello, explica la autora, las OSCs iniciaron un proceso de bsqueda o innovacin deestrategias que les permitieran superar el plano de la protesta y la denuncia. Muchas consideranactualmente que para ser efectivas en la respuesta a sus demandas, o para lograr cambios tangiblesde poltica pblica, necesitan fortalecer su capacidad de dilogo e interlocucin con los gobiernos, yde comprensin de la dimensin ms macro y pblica que influye en su campo de trabajo msmicro e inmediato.

Como sugiere Becerra, la experiencia de las OSCs indica que [la incidencia] no se puedequedar exclusivamente en el terreno de las polticas pblicas, del Estado o el sistema poltico, sinoque tambin puede implicar a los medios de comunicacin, al sector privado y otras instanciasinternacionales, tomadoras de decisiones. 10

Es importante destacar que la apertura de instancias de participacin ha generado numerososdebates dentro del propio sector de las OSCs, en cuanto a la real posibilidad de ejercer cambios en latoma de decisiones al optar por aceptar las metodologas de dilogo que proponen algunosgobiernos. A pesar de que muchas organizaciones han optado por conservar una actitudcontestataria ante el Estado, temiendo una cooptacin y un desvo de sus intereses ms inmediatos,otras tantas han decidido utilizar los mecanismos y canales propuestos desde los Estados. Estefenmeno tambin se registra a nivel provincial y local: los estudios revelan cmo suele producirse

una divisin dentro de las OSCs segn su grado de afinidad poltica con el gobierno de turno. Estolleva a que varias organizaciones opten por no participar de ciertas instancias y mecanismoscreados y utilizados desde el Estado cuando se perpetan determinados gobiernos, pordescreimiento, o bajo el presupuesto de que hacerlo conllevara a perder su independencia, o por eltemor de distraer su atencin de intervenciones ms relevantes para su misin.

Los cuestionamientos acerca de las bondades de la participacin no se dan meramente en elseno del sector no gubernamental. En esta direccin nos advierte oportunamente Oszlak acerca delriesgo de dar por sentado que la participacin ciudadana es intrnsecamente buena, en el sentidoque se le da a las buenas causas o las buenas acciones 11. Por ejemplo, la participacinciudadana puede derivar en la consecucin de privilegios para grupos selectos y con mayoresrecursos y acceso al poder, en desmedro de sectores que no poseen siquiera la capacidad de

organizarse para presentar su voz en un determinado espacio o proceso de consulta.

9Becerra Pozos, Op. Cit.10Ibd.11 Oszlak, O.:Implementacin participativa de polticas pblicas: aportes a la construccin de un marco analtico, en FundacinCIPPEC y Subsecretara para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia. Jefatura de Gabinete deMinistros. Presidencia de la Nacin:Construyendo Confianza Vol. II (en elaboracin).

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Marco Analtico

Aun ms, y a pesar de su constitucin jurdica como entidades orientadas a la consecucin delbien pblico, se ha debatido con frecuencia acerca de los genuinos motivos que conllevan a laparticipacin de las OSCs. La clsica tensin entre intereses individuales y colectivos analizadadesde la literatura (el gran debate generado por Olson en cuanto a que cuanto a que las personascon un inters en comn no necesariamente se movilizarn para formar un grupo de accin aunquetengan razones para hacerlo) tambin forma parte de la heterogeneidad de las racionalidades que

guan la accin de las OSCs, no siempre virtuosas ni orientadas a la obtencin de bienes, servicios obeneficios pblicos. 12

Adems, existen sobrados casos de gestin pblica que por diversas razones (temtica,restricciones temporales o presupuestarias, etc.) son ms cerrados por mltiples razones a laparticipacin de OSCs. Agrega Oszlak las consideraciones de ODonnell13quien observa un ciertosesgo hacia la valorizacin positiva de las oportunidades de participacin, que no tiene en cuenta elhecho de que en algunas reas de poltica pblica -tales como en polticas cambiarias, de relacionesexteriores o de defensa- existiran slidos argumentos para disuadir o impedir tal participacin.Entre otras variables, la naturaleza de los actores, la legitimidad de sus acciones y sus mecanismosde intervencin, contendran los elementos de juicio bsicos para juzgar, en cada caso, la calidaddemocrtica de la participacin.

Una mirada focalizada en los espacios de interaccinEn esta seccin describiremos el marco analtico que orient la realizacin general de este

estudio en las seis vertientes anteriormente mencionadas: los dos relevamientos cuantitativos y loscuatro casos de estudio cualitativos.14

En primer lugar, debemos precisar que el problema central que gui la construccin de estemarco analtico consiste en responder la siguiente pregunta general: cmo se estn vinculandoEstado y OSCs a nivel municipal y provincial?Algunos aspectos que tuvimos en cuenta al analizareste vnculo son:

o En qu tipos de espacios concretos se est plasmando este vnculo?o Qu factores vinculan o alejan a ambos sectores? Qu motivaciones e intereses permiten u

obstaculizan la generacin y el sostenimiento del vnculo?

o Cun inclusivos (en trminos de accesibilidad), democrticos (en cuanto a calidad departicipacin y liderazgo) y efectivos (en referencia a los resultados que producen) son losespacios de interaccin?

El grfico 1 constituye el punto de partida adoptado para guiar la investigacin de losdiversos equipos en cuanto a cmo observar, describir y analizar ciertos vnculos entre Estado ysociedad civil organizada.

12Esta importante observacin ha sido sealada por Carlos Acua, en su evaluacin al presente trabajo.13Ibd.14 Es importante aclarar que el marco que se explica a continuacin ha sido provisto a los diversos investigadores yequipos de investigacin con el fin de clarificar conceptos clave y proponer ciertas lneas de indagacin para su abordajeen el terreno. No obstante, dada la naturaleza especfica de cada estudio, tanto por su metodologa como por su nivel deanlisis, los diferentes casos y relevamientos han tomado ciertas preguntas y han enfatizado determinadas variables en suestudio. Asimismo, cada investigador o grupo de investigacin aadi una serie de variables para observar, provenientesde su propio campo de estudio, o inters terico y prctico.

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Marco Analtico

EstadoOrganizaciones de la

sociedad civil

Espacios de interaccin

Momentos

Oportunidades

Canales

MotivacionesObstculos

Recursos/capacidades

Vnculos

MotivacionesObstculos

Recursos/capacidades

AccesibilidadCalidad de participacin

LiderazgoResultados

Contexto econmico, poltico y social

Algunas definicionesPreviamente a explicar las relaciones entre los componentes del grfico, es preciso definir los

conceptos centrales que en ste se incluyen: Estado, OSCs y espacios de interaccin.Ante todo, vale aclarar quela iniciativa Hacia nuevos vnculos entre Estado y sociedad civil

parte de un convencimiento acerca de la naturaleza relacional de ambos sectores, relacin queincide de manera significativa en la propia identidad y constitucin de quienes pertenecen a uno yotro espacio.

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Marco Analtico

Siguiendo a Henslenberg et al. 15 en el momento actual, la configuracin de nuevosconceptos sobre polticas pblicas, de una nueva gestin del Estado y de un relanzamiento de lasreformas polticas indispensables para el buen gobierno (good governance) son caminos que llevanhacia una mayor sensibilidad (responsiveness) del quehacer poltico ante la ciudadana. Elresurgimiento de la sociedad civil se encuadra entonces en el tringulo formado por el nuevo papeldel Estado a desarrollar en Amrica Latina, un adecuado funcionamiento de los partidos polticos y

la extensin de una nueva cultura poltica en la ciudadana.

Estado: adoptamos en esta investigacin la definicin de ODonnell: Un conjunto deinstituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de stas sancionadas por el sistema legal de eseestado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretendedelimitar geogrficamente. Esas instituciones tienen como ltimo recurso, para efectivizar lasdecisiones que toman, a la supremaca en el control de medios de coercin fsica que algunasagencias especializadas del mismo estado normalmente ejercen sobre aqul territorio.16

Sin embargo, es importante destacar que necesitamos una visin del Estado que supere unaconstruccin monoltica del mismo, sobre todo porque al hablar de la heterogeneidad de vnculos

posibles con las OSCs, parte de esta diversidad procede justamente de la mirada de instituciones yrelaciones sociales que se plasman en la realidad. En este sentido, complementamos el anteriorconcepto con la argumentacin de Young, retomada por Cornwall: Conceptualizar a lasinstituciones gubernamentales como un sistema de gobierno simplificado, uniforme y coherente, elEstado, es una cosificacin desorientadora. De hecho, por lo menos en la mayor parte de lassociedades del mundo actual que poseen instituciones estatales en funcionamiento, stas seentrelazan en distintos niveles, a veces se yuxtaponen en cuanto a jurisdiccin, y a veces funcionanindependientemente o con propsitos entrecruzados.17

Al igual que las OSCs, las agencias estatales tampoco se constituyen ni se conducen demanera coordinada y armnica. No slo existen diferencias significativas entre los tres niveles depoder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) en cuanto a los roles, responsabilidades y recursos queafectan potencialmente los vnculos con OSCs, sino que la complejidad de organizacin del Estado anivel territorial tambin funciona como caldo de cultivo para que emerjan mltiples formas degobierno y gestin pblica. La mera existencia de 2242 gobiernos locales en Argentina denota laimposibilidad de referirse al Estado como una unidad que acta de manera consistente ycoordinada, con recursos, motivaciones y capacidades similares.

Ms an, en una nacin vasta y federal como la Argentina, el Estado es una multiplicidad de"estados" que no necesariamente se comportan de manera coordinada o incluso coherente entres18. Cada unidad subnacional cuenta con gobiernos que deben responder a requerimientos oincentivos estructurales y/o coyunturales, que se sustentan en una lgica local. Si bien es cierto queel proceso descentralizador de funciones ejecutado durante la segunda mitad del siglo XX modific

sustancialmente la relacin Nacin-provincias, tambin es cierto que la estructura de financiamiento

15 Henslenberg, P.; Kohut, K.; y Maihold, G.: Estado y 'sociedad civil' en Amrica Latina. En busca de un nuevoequilibrio, Revista D+C Desarrollo y Cooperacin, [s.l.], n1 en-feb 2002, pgs. 8-11.16 ODonnell, G.: Acerca del Estado en Amrica Latina contempornea. Diez tesis para discusin. Texto preparado para elproyecto La Democracia en Amrica Latina, Direccin para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (DRALC-PNUD), [s.l.], 2004, pg. 2..17Young, : Spaces for change?: the politics of citizen participation in new democratic arenas, [s. l.], [s. f.[.18Esta importante observacin ha sido sealada por Carlos Acua en su evaluacin al presente trabajo.

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http://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/dc.pdfhttp://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/dc.pdfhttp://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/dc.pdfhttp://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/dc.pdf


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Marco Analtico

del Estado en la Argentina mantiene una lgica centralizadora, que impone la dependencia endiversos grados- de los gobiernos provinciales con el federal, y de los municipios con las provincias.La cuestin supera incluso a los diseos institucionales, dado que la generacin de recursos semantiene concentrada entre la metrpolis y la Regin Pampeana, lo cual se ve reflejado en los muybajos porcentajes de ingresos propios de los que disponen algunas provincias. A su vez, surgen,como ejes importantes de la redefinicin de la dinmica provincial-municipal, las polticas que se

generan desde lo nacional, imponiendo reglas y normativas que encuentran su sustento poltico enel financiamiento que viene con ellas y su sustento tcnico en las diferencias de capacidad deatraccin de profesionales especializados. As, no es posible comprender lo observado en los nivelesprovincial o municipal si no es incluyendo a los procesos y dinmicas nacionales, ya sean laspolticas macroeconmicas o la multiplicidad de programas diseados desde el poder central. Eneste sentido, la matriz nacional de los niveles provincial-municipal, no acta como "contexto" quefija lmites a los procesos analizados, sino como constitutiva de su propia naturaleza y, en ocasiones,de los propios actores de la sociedad civil provincial y municipal.

Otro de los factores que contribuye a la dificultad de referirse al Estado como entidadautnoma de comportamiento homogneo es que la variedad no slo proviene de los niveles degobierno o geogrficos sino de los gobiernos que imprimen su sello particular a las agencias

estatales en su gestin. Tal como seal Mustapic19, las interacciones concretas de las OSCs son conlos gobiernos y eso es lo que las hace ms complicadas, porque los gobiernos no slo tienen suspropias preferencias sino que, adems, cuentan con legitimidad democrtica. El Estado provee laapoyatura legal, dota de existencia muchas organizaciones y espacios. Pero luego entran a tallar losgobernantes y la burocracia pblica.

Organizaciones de la sociedad civil:la definicin de lo que constituye una organizacin de lasociedad civil es una de las discusiones ms frecuentes en la literatura sobre lo que ha sidodenominado el tercer sector (concepto tambin frecuentemente debatido por los diversos autores, yque alude al sector que se halla entre el Estado y el mercado). Los mismos tericos reconocen la

importancia y los desafos implicados al adoptar una determinada definicin de este tipo deorganizaciones. Como afirma Olvera20, trminos como organizaciones no gubernamentales, sinfines de lucro, de la sociedad civil, tercer sector o sociedad civil se caracterizan por la ambigedadconceptual y la polisemia. En efecto explica dicho autor- con dichas nociones se dice mucho ynada a la vez. Si bien por un lado se reconoce la importancia de nuevas formas de accin colectiva,de asociacin y de identidad que no se asimilan a las categoras tradicionales de clase y no secorresponden con una representacin directa de intereses materiales, por otro se las designa de talforma que su especificidad sociolgica se pierde en una serie de reduccionismos funcionalistas oalusiones simblicas que pecan de exceso de generalizacin.

Adems, los significados mltiples que se atribuyen a este tipo de organizaciones habilitan aque los distintos actores empleen dicho trmino de manera muy diferente, lo cual ejerce una

influencia directa en las relaciones que se conforman entre dichos actores, y su nivel de consenso oconflicto.

19Esta importante observacin ha sido sealada por Ana Mara Mustapic en su evaluacin al presente trabajo. 20Olvera, A.: Problemas conceptuales en el estudio de las organizaciones civiles: de la sociedad civil al tercer sector, I Encuentro dela Red Latinoamericana y del Caribe de ISTR, Ro de Janeiro, 1998.

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Marco Analtico

Por lo tanto, el primer desafo es decidir si aceptamos convivir con esta denominacinplurisemntica de la sociedad civil. Como apunta Leiras21, Puede reducirse esta complejidadconceptual? Podemos aspirar a alcanzar una distincin tan clara, a imaginarnos tan rpidamente laforma del objeto cuando hablamos sobre la sociedad civil como lo hacemos habitualmente cuandohablamos del Estado? Creo que no y creo que ese no es motivo para que reemplacemos el trminosociedad civil por otros con mayor capacidad descriptiva. Como se indica ms arriba, sociedad

civil designa un espacio pblico y no estatal, y la capacidad de nombrar ese espacio es un recursosimblico valioso de los lenguajes polticos modernos. Poder nombrarlo es condicin de lacapacidad de imaginarlo y, entonces, condicin de la capacidad de actuar para protegerlo yenriquecerlo.

Adhiriendo a las ventajas de referirnos a organizaciones que operan dentro de este ampliocampo que se denomina sociedad civil, y en las mismas lneas de lo propuesto por Leiras en laprimer publicacin de esta iniciativa22, consideraremos en este estudio a las OSCs como aquellasorganizaciones que cumplen en algn grado con las caractersticas definidas en la definicinestructural-operacional postulada por el estudio sobre el tercer sector de Salamon y Anheier 23. Lasorganizaciones deben ser:

o

Estructuradas:cierto grado de formalidad y permanencia en el tiempoo Privadas:separadas formalmente del Estadoo Autogobernadas:con capacidad para manejar sus propias actividades y elegir sus autoridadeso Sin fines de lucro: no deben distribuir entre sus miembros las ganancias generadas por la

institucino Voluntarias:de libre afiliacin

Aun consignando estas variables como ejes de la definicin de las OSCs, es importantedestacar la heterogeneidad que se registra en las formas que tienen estar organizaciones deestructurarse, relacionarse con el Estado, o autogobernarse.

Al igual que en el caso del Estado, nuevamente se enfrenta el riesgo de tratar a este sector (lasociedad civil) dentro del cual se desarrollan este tipo de organizaciones como una entidadmonoltica. Como observa Roitter24, Ni el sector es uno, ni la sociedad civil tiene una nica lgica niuna nica voz. La propia naturaleza de estas asociaciones expresa las diferencias sociales yculturales [ver como ejemplo grfico de estas variaciones el cuadro que lista los distintos tipos deOSCs en el pas], as como la multiplicidad de intereses existentes en la sociedad. En este orden deideas, en el mundo acadmico latinoamericano, aun entre los que han utilizado como referenciapara sus trabajos de investigacin la idea de sector, tiende a emerger una perspectiva crticamotivada en el carcter confuso que tal abordaje del sector suscita cuando no se establecendiferencias y jerarquas en su interior y cuando se le termina considerando como la esencia mismade la sociedad civil.

Para ilustrar la variedad de modos asociativos que caben bajo estos rasgos organizacionales,

seguiremos la clasificacin que propone el BID y PNUD en el cuadro 1.

21Leiras, Op. Cit.22Ibd...23Roitter, M. y Gonzlez Bombal, I.: Estudios sobre el Sector Sin Fines de Lucro en Argentina,Buenos Aires, CEDES, 2000, Cap.1, 4 y 5, pgs. 19-30 y 103-134.24 Roitter, M.: El tercer sector como representacin topogrfica de sociedad civil, en Mato, D. (coord.): Polticas deciudadana y sociedad civil en tiempos de globalizacin, Caracas, FACES, Universidad Central de Venezuela, [s.f.], pgs.17-32.

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Marco Analtico

Cuadro 1: Clasificacin de organizaciones de la sociedad civil, PNUD / BID

Asociaciones de amigos

Asociaciones de colectividades

Asociaciones de profesionales

Bomberos voluntarios

Centros de estudiantes

Centros de jubilados

Crculos

Clubes sociales, deportivos y culturales

Cooperadoras

Cooperadoras escolares

Cooperadoras hospitalarias

Entidades y Cmaras patronales

Gremios y Sindicatos

Grupos de autoayuda

Asociaciones de Afinidad

Mutuales

De empresas

De familiasFundaciones

Mixtas

Ampliacin de derechos

Centros acadmicos

Prestacin de servicios sociales y culturalesOrganizaciones de apoyo

Promocin y desarrollo

Bibliotecas populares

Clubes barriales

Clubes de madres

Comedor comunitario, copa de leche, comisin de la huerta

Comunidades aborgenes

Organizaciones de base

Unin vecinal, comisin vecinal, centro vecinal, sociedad de fomento

Confederaciones

Coordinadoras

Federaciones

Foros

Ligas

Redes

Redes

Uniones

Fuente: BID y PNUD. 2004. Organizaciones de la sociedad civil por tipo y provincia.www.undp.org.ar/archivos/cuadro_de_tipologias_OSC.xls. Consultado el 5 de Julio de 2007.

En conclusin, aunque el presente estudio se orienta a identificar ciertos rasgos (motivaciones,recursos, etc.) que caracterizan en lneas generales a agencias estatales y OSCs, se reconoce que

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http://www.undp.org.ar/archivos/cuadro_de_tipologias_OSC.xlshttp://www.undp.org.ar/archivos/cuadro_de_tipologias_OSC.xls


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Marco Analtico

tambin existe una fragmentacin interna en el seno de uno y otro sector, cuyas tensiones incidenasimismo en la naturaleza y desarrollo de los vnculos.

Espacios de interaccin:para este estudio, hemos optado por seguir la definicin de espaciospropuesta por Gaventa: oportunidades, momentos y canales en los que los ciudadanos pueden

actuar [con el Estado] para potencialmente incidir en polticas, discursos, decisiones y relacionesque afectan sus vidas e intereses25. Estos espacios, de creciente visibilidad, reconocimiento yutilizacin constituyen un elemento enriquecedor del sistema poltico democrtico, alcomplementar la instancia ms tradicionalmente vinculada con la prctica democrtica que son laselecciones.

Nuevamente, esta amplia definicin abarca una significativa variedad de espacios, quedifieren en aspectos como su regulacin, etapas de las polticas pblicas para las cuales resultan msidneos, tipo de participacin que habilitan, regularidad, etc. Por esta razn, tambin al caracterizarlos espacios nos enfrentamos con la dificultad de no reflejar adecuadamente su heterogeneidad ycmo sta incide a su vez en su potencial de generar nuevos y mejores vnculos entre quienesparticipan en ellos.

Luego de una primera aproximacin a fuentes secundarias para detectar aquellos que estn obien reconocidos desde la legislacin y/o son ms frecuentemente utilizados a nivel provincial ymunicipal, el presente estudio, propone centrarse en la siguiente clasificacin de espacios:

Espacio Descripcin

Etapa depolticapblica26vinculada

Fre-cuen-cia27

Nivel en elque el espaciofue analizado

Referndum

Herramienta que permite a los ciudadanosmanifestarse a favor o en contra dedeterminada medida. Su resolucin a

diferencia de la consulta popular esvinculante

Diseo y/oaprobacin

NoProvincial /Municipal

Revocatoria demandato

Derecho de los ciudadanos para solicitar ladestitucin de un funcionario pblico

No aplica NoProvincial /Municipal

Iniciativapopular

Herramienta al servicio de los ciudadanospara proponer el tratamiento de un proyecto,el que debe estar avalado por un nmero

Problematizacin/introduccinen la agenda


25Gaventa, J.: Reflections on the Uses of the 'Power Cube, Approach for Analyzing the Spaces, Places and Dynamics of Civil Society

Participation and Engagement, Gran Bretaa, 2005.26 Las etapas que implica cualquier proceso de polticas pblicas pueden ser resumidas de la siguiente manera:problematizacin/introduccin en la agenda, diseo y/o aprobacin, implementacin, evaluacin.27 La clasificacin se basa en los datos del Programa Auditora Ciudadana, de la Subsecretara para la ReformaInstitucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin que distingue entremecanismos de democracia directa y semidirecta, y mecanismos reglamentados. Para este estudio, se considera dentro delos primeros al referndum, revocatoria de mandato, iniciativa popular, audiencia pblica y doble lectura, y dentro de lossegundos al presupuesto participativo, planificacin estratgica, mesas de dilogo, juntas, consejos consultivos, conveniosde colaboracin, subsidios y asociaciones vecinales. Las herramientas de participacin ciudadana tendran lugar a partirde un hecho puntual y su implementacin no sera continuada en el tiempo, mientras que de los mecanismosreglamentados se espera que gocen de cierta frecuencia.

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Marco Analtico

Etapa deFre- Nivel en el

polticaEspacio Descripcin

pblica26vinculada

cuen- que el espaciocia27 fue analizado

preestablecido de firmas

Consultapopular

Mecanismo utilizado por el gobierno paraconocer la opinin de los ciudadanos antedeterminado tema

Diseo y/oaprobacin

No Provincial /Municipal

Audienciapblica

Instancia previa a la definicin de un proyectoque permite a los ciudadanos participar delproceso de toma de decisin

Diseo y/oaprobacin


Doble lectura

Forma de participacin en el proceso decreacin de leyes instrumentado por medio deuna audiencia pblica que se lleva a caboentre las dos aprobaciones que las normativasexigen para determinados temas

Diseo y/oaprobacin

No Provincial

Presupuestoparticipativo

Constituye un porcentaje del presupuestomunicipal cuya finalidad puede ser definidapor los ciudadanos de la provincia omunicipio

Definicin y/oaprobacin

SiProvincial /Municipal

Planificacinestratgica

Herramienta de anlisis, participacinciudadana y toma de decisiones colectivas,que promueve un conjunto de espacios deencuentro y actividades que permiten arribara acuerdos sobre los proyectos que se llevarnadelante en una determinada comunidad.

Definicin y/oaprobacin dela poltica

Si Municipal

ForosEspacios multisectoriales para la discusin dediferentes temas de inters para la comunidadde la provincia o municipio



Mesa dedilogos ojuntas

Espacios multisectoriales para tratar ciertastemticas de inters para la comunidad ylograr un acuerdo a partir del dilogo



Consejosconsultivos

mbitos de dilogo, donde se tratan deabordar diferentes temticas, tantocoyunturales como de ndole estratgica

Definicin y/oaprobacin dela poltica Si

Provincial /Municipal

Convenio decolaboracin

Acuerdo que se establece entre un organismooficial y una OSC para trabajar de maneraconjunta

No aplica Si Provincial

SubsidioAyuda econmica concedida por unorganismo oficial a las OSCs para que llevenadelante sus proyectos

No aplica Si Provincial

AsociacionesEspacios de participacin conformados porcada barrio de la ciudad que hace las veces de

Evaluacin Si Municipal

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Marco Analtico

Etapa deFre- Nivel en el

polticaEspacio Descripcin

pblica26vinculada

cuen- que el espaciocia27 fue analizado

vecinales nexo entre los vecinos y la municipalidad

Aspectos de los vnculosPrecisados estos conceptos, podemos proceder a explicar las relaciones entre los mismos y las

variables que describen dichas relaciones.

En primer lugar, se destaca la relacin entre el contexto, especialmente el poltico, y losespacios. Factores contextuales como una crisis econmica o el acceso de un nuevo partido polticoal poder inciden en la configuracin y desarrollo de estos espacios. Bonamusa y Villar se refierencon claridad a la incidencia del contexto en el quehacer poltico de las OSCs al describir cmo laestructura de oportunidad poltica (o sea la configuracin de variables dentro del contexto poltico)pueden favorecerla o no. Y sealan que Se han realizado diversos intentos de operacionalizacinde esta estructura que autores como McAdam han logrado sintetizar en los siguientes puntos

(1997:27): La relativa apertura o cierre del sistema poltico institucional

La estabilidad o inestabilidad de los alineamientos polticos

La presencia o ausencia de alianza con las lites

La capacidad y propensin del Estado a la represin.

En segundo lugar, los usos y las lecturas que hacen de estas oportunidades polticas lasdiversas OSCs tambin varan, por razones que abarcan desde el desconocimiento de la existenciade las mismas hasta la falta de capacidad para organizarse en funcin de ellas, o la inequidad en elacceso a participar en determinados espacios. 28

Las posturas ante los espaciosLa heterogeneidad de interpretaciones y valoraciones del contexto en general, y de los

espacios de interaccin en particular, puede reflejarse a travs de un continuum entre dos posturasradicalmente opuestas, desarrolladas por Pags29para entender la participacin de la sociedad civilen procesos de polticas pblicas regionales, pero que puede aplicarse a otras instancias departicipacin local: insiders versus outsiders: Los insiders son aquellos que intentan trabajar demanera cercana al proceso oficial, comprometiendo a veces sus demandas con el fin de hacerlas msviables polticamente. Los outsiders son aquellos que ejercen presin externa, articulando susdemandas de manera ms explcita y muchas veces en contraposicin con las posiciones degobierno.

28En este sentido, cobra relevancia otro de los comentarios de Carlos Acua en la evaluacin al presente trabajo: Sonparte de la sociedad civil tanto los actores visibles en el escenario pblico (incluidos o excluidos de los espaciosinstitucionalizados de relacin con el Estado) como tambin aquellos grupos sociales que, por su debilidad, se venimposibilitados de organizarse, resultando espectadores sin capacidad de incidir en la poltica. Como se dijo ms arriba,si bien el estudio reconoce la relevancia de esta cuestin, no la incorpora en su anlisis de la sociedad civil.29 Pags, M.: La sociedad civil ante el ALCA: transparencia y participacin, en Podest, B., Gmez Galn, M., Jcomo, F. yGrande, J. (Coord.): Ciudadana y mundializacin: la sociedad civil ante la integracin regional, Madrid, CEFIRINVESPCIDEAL, 2000.

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Marco Analtico

Diversidad de posturas ante la participacin en los espacios

Insiders Outsiders

Recursos

Espacios de interaccin

Reglas

OSC 1

OSC 2

OSC 3

OSC 4

OSC 5

OSC 6

Como se refleja en el grfico, existen diversas organizaciones que se acercan o alejan de unapostura u otra con respecto a su participacin en determinados espacios (adems, sus posturaspueden variar de espacio en espacio, o segn el gobierno de turno, etc.). Como consecuencia de suposicionamiento entre estos dos extremos, despliegan diferentes estrategias de relacin con elEstado e interpretan desde lupas distintas el potencial de los espacios. Vinculando estas posiciones

con el modelo propuesto en el marco analtico, podramos decir que aquellas que tienden aacoplarse a los espacios oficiales podran percibir a estos espacios como recursos alineados con susobjetivos; y que aquellas que suelen autoexcluirse de los mismos se acercaran ms a una visin delos espacios como reglas ms rgidas que restringen su margen de maniobra para conseguir lopropuesto.

Esta contraposicin de posturas revela una de las tensiones frecuentes en el seno de lasociedad civil organizada y es claro ejemplo del conflicto implicado en la heterogeneidad. Sinembargo, en ciertos campos, tambin ambas posturas pueden ser necesarias, e incluso funcionar demanera complementaria. Quienes conciben a la participacin en los procesos segn los trminospropuestos por los gobiernos pueden ayudar a establecer en la agenda temas, problemas ypropuestas de quienes se niegan a participar. Por otra parte, estas ltimas actan como fuerzas de

presin para abrir canales ms efectivos y regulares de participacin, para sealar la falta deincidencia efectiva que pueden tener los canales existentes, o para mantener en la agenda pblicacuestiones que son totalmente ignoradas en los discursos oficiales y en los debates que se realizanentre gobiernos y OSCs que aceptan participar.

Pero el continuum debe ser complementado con la tercera categora propuesta por la autora:los excluidos. Factores que sern abordados a continuacin como el desconocimiento, lamarginacin, los criterios de accesibilidad, y la falta de transparencia provocan que ciertas OSCsqueden directamente fuera de estas opciones.

Tal como sostienen Bonamusa y Villar, no todos los grupos y organizaciones tienen unacceso similar a los canales institucionales y a los recursos. Mientras algunos grupos y

organizaciones estn excluidos del sistema, otras organizaciones del tercer sector pueden teneracceso a la participacin de decisiones y de recursos pblicos. Esta discriminacin en la capacidadde acceso para influenciar a las autoridades por parte de las OSC indica la multipolaridad de laestructura de oportunidades, y se refleja en la variedad de aproximaciones en el estilo de incidir en

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23

Marco Analtico

las polticas por parte de las OSC. La diversidad de tipos de advocacy tiene mucha relacin con esteacceso diferencial al sistema de toma de decisiones.30

Por otro lado, la utilizacin y lectura de estos espacios tambin varan en el seno de lasagencias estatales. En este sentido, podemos situar a los funcionarios dentro de un continuum condiferentes grados de atribucin de significado a la participacin. Resulta ilustrativa la manera enque Driscoll y otros describen los grados de la participacin de las OSC en las EstrategiasParticipativas de Reduccin de Pobreza, promovidas por el Banco Mundial. Estos niveles, segn losautores, pueden ser visualizados como una escalera de participacin, comenzando desde unaacotada existencia en el plano retrico a una incidencia real de los actores convocados. 31

Nos convendra mencionar algo sobre la participacin: incluso la merainclusin de la idea de participacin en la retrica de las polticas (sobre todo porparte de las instituciones gubernamentales) puede sealar un paso hacia adelante, yuna mayor apertura a actores no gubernamentales.

Escalonesde

articiaci

n

Recolectando y Compartiendo Informacin involucra la conduccin deevaluaciones de pobreza a nivel local y nacional utilizando abordajes participativospara mapear la pobreza. En muchos casos fueron pioneras las OSCs en este trabajo

durante las ltimas dcadas. Este proceso es a veces considerado como un ejercicioque se hace una nica vez cada determinado perodo, aunque el continuointercambio de informacin resulta muy importante para monitorear efectivamentela pobreza.

Procesos de consulta:las consultas son realizadas en conjunto por el gobiernoy actores de la sociedad civil, tanto en una nica oportunidad como con ciertaregularidad. Las consultas pueden conducirse a nivel local y nacional, y abarcartemas generales y especficos. El grado de inclusin de las OSCs vara en losdistintos pases. Sin embargo, en la mayora de ocasiones la consulta no implicaobligacin alguna por parte del gobierno de incluir los puntos de vista expresadosen las polticas finalmente elaboradas.

Inclusin de otros actores en los procesos de toma de decisiones; en este nivelhay actores con peso (redes de OSCs, gremios, grupos de la Iglesia) que tienen elderecho a negociar el proceso, contenido y resultados de las polticas junto con lasinstituciones gubernamentales.

Nuevamente, las heterogneas lecturas por parte de los funcionarios acerca de los objetivos ynaturaleza de los diversos espacios dan lugar a tensiones, conflictos y dificultades dentro del mismoaparato estatal.

Sealados el rol del contexto y la heterogeneidad de interpretaciones acerca del valor de losespacios tanto por parte de OSCs como de funcionarios, pasaremos revista a los aspectos principales

a relevar en los distintos estudios. Como se observa en el grfico 1, el centro de atencin reside enlos espacios de interaccin y sus rasgos principales: sus actores y su configuracin.

30Bonamusa, M. y Villar, R.: Estructura de oportunidades polticas y 'advocacy': elementos para un modelo poltico del tercer sector,I Encuentro de la Red Latinoamericana y del Caribe de ISTR, Ro de Janeiro, 1998.31 Driscoll, R., Christiansen, K., y Jenks, S.: An overview of NGO participation in PRSPs, ODI Consultation for CAREInternational, [s. l.], 2004.

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http://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/bonamusa_villar.pdfhttp://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/bonamusa_villar.pdf


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Marco Analtico

1. Sus actores (Estado y OSCs)Dentro del universo heterogneo en ambos sectores, observaremos quines usualmente

participan en estos espacios, las motivaciones que los impulsan a involucrarse, y los obstculos quelimitan o impiden su efectiva participacin. Motivaciones y obstculos nos permitirn profundizarel conocimiento acerca de cmo se vinculan los actores dentro de estos espacios de interaccin, y laforma en que los mismos van evolucionando o transformndose.

Es menester aclarar que los diferentes actores que conforman uno y otro sector acceden o nose acercan a estos espacios segn una serie de motivaciones, recursos y obstculos. Estos factoresinciden en los vnculos que se establecen de dos maneras fundamentales: 1) en la posibilidad mismade acceder a los espacios de interaccin (ej.: para una organizacin de base alejada de la ciudad en laque se asienta la Legislatura, la falta de informacin acerca de la existencia de una mesa de dilogode una comisin puede ser un importante obstculo para llegar a sta); y 2) una vez que accedieron,en la manera de participar en estos espacios (ej.: si la motivacin autntica de un intendente esresolver un grave conflicto de medio ambiente a travs de la creacin de un consejo consultivomedioambiental, probablemente participe personal y activamente en este espacio) .

Por lo tanto, lo que queremos descubrir a travs de las diversas metodologas aplicadas en

este estudio es cmo las motivaciones, recursos y obstculos de ambos tipos de actores influyen enel acceso y la calidad de participacin en estos espacios.

Nuestras preguntas relativas a los actores son las siguientes:

1.1 Motivaciones: Qu motiva a representantes de cada sector a participar o noparticipar en dichos espacios?

Los funcionarios pblicos y los lderes de OSCs toman decisiones acerca de cundo y cmoparticipar de estos espacios segn un conjunto de incentivos que orientan en general su accionar.

Como sostienen Cornwall y Coelho32, la mera existencia de las estructuras de participacin noalcanza para crear instituciones polticamente viables. Mucho pasa a depender de las motivaciones

de quienes ingresan en estos espacios, y qu significa la participacin para ellos. Ms interesante ycomplejo an es que, como sealan las autoras, no slo debemos tener en cuenta la polisemia deltrmino participacin sino que en un mismo espacio pueden coexistir mltiples e incluso opuestasmaneras de entender qu se puede ganar del mismo, y que estn en constante negociacin.

Ya hemos mencionado anteriormente la reticencia de ciertas OSCs a participar de estosespacios, por descreimiento en su autntico potencial para incidir, su temor a ser cooptadas, etc.Tambin hemos aludido a factores que impulsan su compromiso con estas oportunidades, como serla creciente conciencia de la necesidad de construir ciudadana y de defender derechos amplios, ascomo otras motivaciones con menor valor pblico como la posibilidad de asegurar determinadossubsidios que garanticen la supervivencia de la organizacin, o de obtener un favor poltico parasus principales dirigentes.

Cornwall y Coelho aaden que el compromiso de los polticos y burcratas con procesosparticipativos debe ser analizado teniendo en cuenta un complejo conjunto de variables, como losvalores y la afiliacin poltica, los intentos de influir y ganar informacin sobre la opinin pblica, yla estructura de oportunidades definida por el sistema poltico.

32Coelho, V.: Spaces for change?: the politics of citizen participation in new democratic arenas, Cornwall, A. (ed), New York, ZedBooks, 2007, pg. 9.

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En sntesis, aun reconociendo la heterogeneidad de los incentivos de uno y otro lado, creemosque una profunda indagacin en los mismos en el terreno municipal y provincial de nuestro paspuede revelar dnde residen las principales barreras as como las oportunidades para fortalecer elvnculo.

1.2 Recursos: Con qu recursos cuentan o qu necesitan los actores para poderparticipar e incidir en estos espacios?Ni todos los funcionarios pblicos ni tampoco todas las OSCs poseen los mismos medios para

acceder e influir en estos espacios. Por ejemplo, hay funcionarios que pueden carecer de lainfraestructura para implementar un Consejo Social-Econmico en su municipalidad. Por otra parte,hay organizaciones que desconocen sus derechos de participar de determinados procesos, y otrasque, por el contrario, cuentan con medios econmicos para garantizar una fuerte presencia endeterminados espacios.

Ac aparece claramente el desafo presentado por la distribucin de poder. Entendemos alpoder relacionado con la posesin de determinados recursos (pueden ser econmicos, humanos,conocimientos, habilidad tcnica, fuerza fsica y control de la violencia, herramientas legales, ocapacidad de acceso a las fuentes de poder) que permiten a un actor responder a las demandas ynecesidades de otro actor.

Esta nocin se aproxima a lo postulado por Elas33, que concibe al poder como el conjunto derelaciones de interdependencia entre actores sociales. El poder, siguiendo a este autor, es entoncesrelativo: no hay alguien que tenga todo el poder o que no tenga nada de poder.

Este poder se registra en diferentes planos constitutivos de los espacios como34:

Acceso:poder para decidir quines entran y quines salen

Agenda:poder de establecer qu temas se abordan en el espacio

Procesos:poder para establecer quin y cmo participa, la frecuencia de reuniones, etc.

Resultados:poder para influir en otras instancias de decisin con los insumos producidos enel espacio

Siguiendo parcialmente a Mintzberg35 y agregando otras, podemos listar las siguientesfuentes generales de poder que pueden incidir en estos espacios:

o Recurso econmico o no econmico (ej.: presupuesto o representatividad)o Habilidad tcnica (ej.: saber interpretar una ordenanza municipal)o Cuerpo de conocimiento (ej.: cmo realizar un estudio de impacto ambiental)o Prerrogativas legales (ej.: contar con personera jurdica)o Acceso a los agentes que gozan de alguna/s fuente/s (ej.: buena relacin con un familiar del

intendente)

33Elas, N.: Conocimiento y poder, Madrid, Ediciones de la Piqueta, 1994.34Aporte realizado por Fabin Repetto, conversacin personal.35Mintzberg, H.: El poder en la organizacin, Barcelona, Ariel, 1992.

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1.3 Qu factores funcionan como obstculos o facilitan el acceso y la calidad departicipacin en estos espacios?

Con esta pregunta, buscamos indagar tanto en las fortalezas o debilidades endgenas de cadaactor que se reflejan en su potencial participacin as como en factores contextuales o del entornoque escapan en general del control de los actores individuales (cultura cvica, cultura poltica, faltade financiamiento para sostener este tipo de espacios, etc.)

2. Su configuracinConsideramos que estas relaciones mltiples, diversas y complejas se configuran y plasman

crecientemente dentro de lo que denominamos espacios de interaccin, los cuales asumen diversasformas que afectan y son afectadas por los vnculos generales entre los representantes del Estado yde la sociedad civil organizada. Estas formas dependen de variables como el acceso, la calidad departicipacin, y el liderazgo.

Sostenemos que la manera en que se estructuran estos espacios -en trminos de regulacin,liderazgo, calidad de participacin, e inclusin, entre otros- incide en los vnculos que se construyen

y reconstruyen a travs de la interaccin en los mismos. Pero al mismo tiempo, tambin buscamosdetectar cmo los espacios de interaccin pueden ser afectados por los rasgos de los actores que enestos participan. Es decir, concebimos a estos espacios siguiendo el concepto dual de estructurapropuesto por Giddens36, que contempla a las estructuras en su doble funcin de reglas y recursos.Los espacios, por un lado, orientan la accin de los actores en funcin de cmo estn estructurados.Por el otro lado, los actores tambin pueden percibir a los espacios como recursos que les habilitan aalcanzar determinados objetivos. En sntesis, los espacios influyen en los vnculos entre los actores,y los vnculos a su vez van moldeado estos espacios.

Nuestras preguntas relativas a la configuracin de los espacios son las siguientes:

2.1 Qu grado de regulacin tienen?

Con respecto a la configuracin legal, distinguimos dos tipos bsicos:o Formales: aquellos que estn regulados segn algn tipo de normativa (ej.: presupuesto

participativo).o Informales: aquellos que no estn sujetos a regulacin alguna. Pueden provenir de una

iniciativa estatal, comunitaria o alguna otra modalidad. Ej.: reuniones espordicas entrelegisladores y lder de una organizacin de base.

Adems, los espacios poseen tambin diferentes reglas internas que tambin inciden en suaccesibilidad, aspecto que ser desarrollado en el siguiente apartado37:

o Formales/informales: refiere al grado de institucionalizacin de las reglas departicipacin, consagradas en general en normas. Las segundas pueden dejar mayor

margen para la discrecionalidad y, por ende, para excluir a ciertos grupos o personas.o Escritas/no escritas:refiere a la materializacin de las reglas en normativas, reglamentos,

estatutos. La ausencia de reglas escritas tambin puede facilitar comportamientos quemarginen a determinados sectores de la participacin.

36Giddens, A.: Las nuevas reglas del mtodo sociolgico, Buenos Aires, Amorrortu Editores, 1997.37 Active Citizenship Network (ACN): Participation in Policy Making: Criteria for Selection of Civic NGOs. Latin AmericanReport, [s.f.], 2004.

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o Objetivas/evaluativas: describe situaciones en las que las reglas establecen procesospredeterminados en contraposicin a procesos ad hoc definidos segn la ocasinparticular. Las primeras pueden llegar a resultar ms claras y transparentes pero al mismotiempo perder en flexibilidad para favorecer la inclusin de nuevos actores en momentosque los requieran.

o Generales/sectoriales: hace referencia a reglas que no establecen condiciones para

participar, en contraposicin a las reglas que marcan clivajes relacionados a cuestioneseconmicas, polticas, sociales, geogrficas, entre otras. Las primeras, naturalmente,fomentan la inclusin de todo ciudadano u organizacin; sin embargo, las segundascobran valor cuando se trata de delimitar el tema de discusin, o fomentar un sentido depertenencia (como, por ejemplo, las asambleas barriales).

2.2 Quines acceden a estos espacios?Sostenemos, con Cornwall y Coelho, que todava hay una brecha significativa entre el aparato

tcnico y legal que se ha creado para institucionalizar la participacin y la efectiva inclusin de losgrupos tradicionalmente excluidos de estos mbitos38.

Dichos espacios, como aclara Gaventa39, presentan diferentes formas, segn quin los convoca

y lidera, y el grado de apertura de los mismos: Cerrados:las decisiones son realizadas a puertas cerradas, sin pretensin de expandir las

fronteras de inclusin. Son espacios provistos en los que las elites (burcratas, expertos orepresentantes electos) toman decisiones y proveen servicios al pueblo, sin la necesidadde ampliar la consulta o el involucramiento de otros actores. Esfuerzos de la sociedad civilse enfocan en abrir estos espacios, a travs de mayor compromiso pblico, transparencia yrendicin de cuentas.

Invitados:en stos, las personas (como usuarios, ciudadanos o beneficiarios) son invitadasa participar por las correspondientes autoridades. Estos espacios pueden tener cierto gradode regularidad, pueden ser transicionales, o formas ad hoc de consulta.

Creados o demandados:aquellos reclamados por los actores con menor poder, o creadosautnomamente por estos. En ocasiones son espacios de terceros en los que los actoressociales rechazan el espacio hegemnico y crean otro propio. Estos pueden abarcar desdelos espacios creados por movimientos sociales y asociaciones comunitarias a aquelloslugares donde las personas se renen naturalmente a debatir, discutir y resistir, fuera de lasarenas polticas institucionalizadas.

2.3 Qu calidad de participacin detentan?Aqu buscamos detectar cun democrticos y plurales son estos espacios. En este sentido, es

necesario observar aspectos como la regularidad de su funcionamiento, la transparencia de losprocesos de toma de decisiones en su interior, la apertura real del mismo a una pluralidad deactores comunitarios, el grado de institucionalizacin de su funcionamiento y las etapas de polticas

pblicas con las que se vinculan.Vinculado con el punto anterior, coincidimos con Cornwall y Coelho en cuanto a la necesidad

de examinar crticamente qu rol desempean las OSCs en la mejora del acceso y lademocratizacin de los procesos de toma de decisin, versus la conversin de estos espacios en

38Coelho, Op. Cit.39Gaventa, Op. Cit.

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recursos para alcanzar sus intereses ms particulares, o beneficiar a pequeos grupos a los querepresentan.

El Estado tambin tiene un rol y una responsabilidad de democratizar estos espacios. Loscriterios que establece para la participacin afectan directamente a la pluralidad de voces quecirculan en los mismos, y especialmente a la capacidad de los grupos ms excluidos de convertirseen una voz real con peso de decisin.

En este sentido, otra de las cuestiones a explorar es en qu medida lo que se discute y resuelvedentro de estos espacios se torna informacin de fcil acceso pblico. La transparencia en elaccionar de los espacios puede resultar un motor importante para profundizar su democratizacinen cuanto a expandir el nmero de personas y organizaciones que incidan en ellos, al tomarconciencia de su funcionamiento y potencial.

La frecuencia de interaccin tambin puede incidir en la calidad de participacin. Por ejemplo,es probable que los mecanismos de interaccin ms frecuentes y sostenidos en el tiempo abordendiferentes temticas segn van surgiendo nuevos problemas que preocupan a sus participantes y ala comunidad en general. Pero la incidencia principal de la frecuencia en la calidad de participacinse registra en el plano del tipo de vnculos que genera. En contraposicin con aquellos espacios ad

hoc y que se generan una nica vez o con escasa frecuencia, en los espacios recurrentes, losparticipantes actan con diferentes expectati

diagnóstico del vínculo estado y sociedad civil

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