CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A.C.

DESPOTISMO EN LIBERTAD:UN ESTUDIO COMPARADO DE DROGAS Y PRISIONES

FEDERALES EN MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS

T E S I S QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE

LICENCIADO EN CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES

PRESENTA

ARTURO ROCHA HERNÁNDEZ

DIRECTOR DE LA TESISDR. CARLOS ELIZONDO MAYER-SERRA

MÉXICO, D.F. FEBRERO 2014

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La redacción e investigación de esta tesis me acompaña desde hace tres años; la tristeza, la impotencia y la rabia por la injusticia, desde hace algunos más. A la distancia, espero que estas páginas permanezcan como vestigio de mi andar universitario y que estas líneas atestigüen mi agradecimiento franco para con las personas fundamentales que me acompañaron en el camino. Como profesores, agradezco a Claudio López-Guerra, por sembrar y agudizar en mí la duda filosófica que habita en la política. A José Antonio Aguilar le agradezco por haberme mostrado la vigencia combativa de la tradición liberal. Agradezco especialmente el consejo constante, la instrucción y la amistad de Pablo Mijangos. Como partícipes de este texto, agradezco a Alejandro Madrazo, por sus comentarios incisivos y sus correcciones rigurosas. Agradezco a Carlos Bravo, por su invaluable confianza y por la lucidez de sus anotaciones. Agradezco particularmente el apoyo y la guía, tan crítica como indispensable, de mi director Carlos Elizondo. Como compañeros de generación, agradezco a las niñas -Perla Valdez, Daniela Gómez, y Mitzy Baqueiro- por la vieja amistad y por el vital sostén en los tiempos difíciles. Doy las gracias, por supuesto, a Eugenio Juárez y a Ernesto Tiburcio por la fraternidad, por la simetría, por pensar y repensar conmigo. A Isabel Torrealba le agradezco la paciencia frente a los monólogos desbordados, los planes frustrados, las inacabables lecturas y ediciones que trajeron consigo estas páginas, así como por las clarividentes discusiones que me ha regalado a lo largo de dos años. Gracias por estar ahí más que nadie, gracias por el empuje, gracias por el equilibrio de las contradicciones y gracias, muchísimas, por el barco. Esta tesis no sólo simboliza la conclusión de mi carrera profesional sino que, de algún modo, culmina con un ciclo de vida. Como tal, no puedo sino estar eternamente agradecido con mi familia. Agradezco a mi hermana Karen, por mostrarme con su alegría lo que en verdad vale en la vida. Agradezco a Arturo, mi padre, y a Patricia, mi madre, por su fuerza inagotable, por su ejemplo inalcanzable, por la perseverancia de largo aliento, por su entrega total. Les agradezco todo, pues sin ustedes yo simplemente no sería.

Para Isabel Torrealba.

Para Arturo y Patricia.

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“Todo castigo que no se derive de la absoluta necesidad, dice el gran Montesquieu, es tiránico.” Cesare Beccaria. 1764, Dei delitti e delle pene. “The attempt to prohibit drugs is by far the major source of the horrendous growth in the prison population.” Milton Friedman. 11 de enero de 1998, The New York Times. “Vivíamos hacinados, todos juntos en una misma barraca. Imagínate un edificio de madera antiguo y en ruinas que desde hace mucho tiempo debió ser destruido y ya no puede seguir sirviendo. En verano el calor es sofocante y en invierno el frío insoportable. Los suelos podridos, el piso cubierto por una gruesa capa de mugre, se podía resbalar y caer. (…) A menudo estuve hospitalizado. A causa de un trastorno nervioso, me apareció la epilepsia, pero los ataques no son frecuentes. También tengo reumatismo en las piernas. A parte de esto, me siento bastante saludable. Añade a todos estos deleites, la casi imposibilidad de tener un libro y lo que conseguías debías leerlo a escondidas, la permanente hostilidad y los pleitos a tu alrededor, los insultos, los gritos, el ruido, el alboroto, siempre vigilado por la escolta, nunca solo y esto cuatro años sin cambios; de verdad se puede perdonar si decías que se vivía mal. Además, siempre amenazante el castigo, los grilletes y la total opresión del espíritu. Lo que ocurrió con mi alma, mis creencias, mi intelecto y mi corazón estos cuatro años, no te lo voy a contar. Es largo de relatar.” Fiódor Dostoievski. Carta a su padre, 22 de febrero de 1854, Omsk.

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Índice

1. Introducción 5

2. Consecuencias y libertades: los vicios de la prohibición

a. El consenso punitivo y la evidencia científica 30

b. Consecuencialismo y utilitarismo 40

c. Liberalismo decimonónico y el principio del daño 44

d. Liberalismo igualitario y una teoría de la justicia 50

3. Estados Unidos: The Great Incarcerator 56

a. El mercado y la justicia privada 58

b. Menos crimen, más castigo 61

c. The War on Drugs 68

d. La dimensión racial 74

4. La hélice doble: ley y realidad mexicanas

a. La crisis anidada: México en América Latina 83

b. La guerra civil: causas y efectos de la violencia 89

c. La óptica del fondo: el caos penitenciario 105

5. Resultados: el doble efecto de la justicia liberal 120

6. Conclusiones 137

7. Bibliografía 144

5  

1. Introducción

La penología, vástago de la criminología, es la disciplina que estudia el castigo de

crímenes y la gestión de prisiones. Bajo esta desconocida ramificación de las ciencias

sociales se esconde una de las más profundas y severas crisis de la modernidad: la

impartición de justicia. Como afirma David Garland, una de las más reconocidas

autoridades en la materia, vivimos en una época de crisis y erosión continuas del

sistema penal, que cada vez se muestra más irracional, disfuncional y abiertamente

contraproducente.1

Las últimas décadas del siglo XX y las primeras del XXI son el escenario de una

crisis penológica ocasionada, primordial pero no exclusivamente, por la mezcla

equívoca entre la salud pública y la seguridad; por tratar un padecimiento clínico en

prisión y no en hospitales o centros especializados. Se trata de un atascamiento

sistémico en el que nuestras sociedades y sus pensadores han aceptado automáticamente

las inercias históricas que buscan garantizar la seguridad pública a través de sistemas

carcelarios, privando la libertad de los individuos. Los diversos modos de castigo son

mecánicamente aceptados, el status quo criminológico no es criticado y por lo tanto los

imperfectos métodos de impartición de justicia sobreviven a pesar de la contundente

evidencia empírica que demuestra su incontestable fracaso.

La idea abstracta del prohibicionismo engendró dos fenómenos distintos, pero de

la misma cepa, al sur y al norte del río Bravo. Una democracia liberal, exitosa y

emblemática como lo es la estadounidense alberga el mayor número de ciudadanos en

prisión –en total y considerando los altibajos demográficos que existen entre países. El

país que guarda celoso su mercado libre y rechaza con fuerza a aquellos que pretenden

mermar sus “derechos inalienables” –nótese el obvio caso de la Segunda Enmienda-

                                                                                                               1 David Garland, Punishment and Modern Society. A Study in Social Theory (Chicago: The University of Chicago Press, 1990), 4.

6  

permite que su aparato coercitivo se ensanche, en magnitudes desconocidas para

cualquier Estado, incluso los totalitarios, y aloje el mayor número de personas

enjauladas que la humanidad haya atestiguado.2 Puntualicemos que uno de cada cuatro

presos está tras las rejas por crímenes de drogas. A nivel federal, si tomáramos cien

individuos viviendo en prisión, seis estarían recluidos por delitos violentos, seis por

delitos de propiedad, ocho por violaciones al orden público, doce por su condición de

migrantes ilegales, dieciséis por quebrar la laxa regulación de armas y cincuenta y dos

por traficar o poseer drogas. Enfaticemos que el ciudadano preso por excelencia es

pobre, joven y de piel negra. Es así como el Leviatán, que debería procurar seguridad y

justicia, castiga a sus ciudadanos más débiles de forma masiva, arbitraria, inmoral y

sistemática.

La misma situación se presenta en el contexto de un Estado débil, el mexicano,

que más flaquea mientras más local sea su versión- con una lánguida democracia basada

en una sociedad ensimismada. El resultado es un país sumido en una crisis de seguridad

con cientos de miles de desaparecidos, desplazados, torturados y muertos. Esta versión

de Leviatán es despótica y coercitiva pero simultáneamente magra y estéril; la fuerza

desmedida del ejército en las calles es simbólica en tanto que connota la incompetencia

y debilidad de las autoridades locales y el aparato de justicia.

Brutal ironía: en medio de una guerra abierta en contra del narcotráfico, el

Estado aumenta sus detenciones pero no su población carcelaria. En los tres años de

2007 a 2010, el número de homicidios por cada cien mil habitantes prácticamente

aumentó en 300%. El número total de reclusos incrementó en 3% y el monto federal,

donde terminan los delincuentes que cumplen sentencias por los delitos más graves y

violentos, decreció en -10%. Mencionemos que, como en el caso estadounidense, las

                                                                                                               2 William J. Stuntz, The Collapse of American Criminal Justice (Cambridge: Harvard University Press, 2011), 1-14.

7  

autoridades mexicanas condenan desproporcionadamente a prisión a los más

desaventajados, particularmente en términos de ingreso y educación.

Tenemos entonces un Estado en exceso punitivo y otro estridente pero

ultimadamente incapaz. La guerra contra las drogas ha ocasionado, entre muchas otras

consecuencias, el declive de los sistemas de justicia en ambos países: los dos persiguen

y encierran a los excluidos, a los que más necesitan la protección de un sistema de

justicia imparcial y objetivo; uno lo hace de manera excesiva, el otro lo hace con

mezquindad y medianía. Los dos escenarios parten desde prejuicios conservadores, sin

evidencia empírica o científica, revestidos de paternalismo en nombre de la salud

pública, que es otra forma de decir que actúan desde la arbitrariedad.

Las cifras del caso estadounidense son aplastantes. El país paladín de la libertad

representa aproximadamente el 5% de la población mundial pero acumula el 25% de los

prisioneros del orbe. De acuerdo con las estadísticas más recientes disponibles, en 2011,

2,239,751 individuos habitaban las prisiones locales, estatales y federales

estadounidenses. El monto es mayor que la población entera de Eslovenia o Nuevo

México. Desde otro ángulo, uno de cada cien ciudadanos estadounidenses está tras las

rejas. Si se toma en cuenta las personas en libertad condicional (parole, y probation)3 el

número de sujetos bajo algún tipo de castigo penal asciende a 7,064,922 lo que supera la

población completa de Dinamarca, Paraguay o Massachusetts (ver gráfica 1).4

                                                                                                               3Ambos sistemas implican condiciones de libertad restringida. Básicamente, parole significa el otorgamiento de la libertad anticipada tras estar en prisión, mientras que probation es una sentencia que es empleada en lugar del encierro. 4Lauren Glaze y Erika Parks, Correctional Population in the United States, 2011 (Washington DC: Bureau of Justice Statistics, noviembre 2012).

8  

Aun en términos per capita, Estados Unidos es por mucho el país con mayor

número de presos: 756 por cada 100,000 habitantes, suma muy por encima de las tasas

de Rusia (629), Cuba (531) y Rwanda (604), países de abierta tradición autoritaria y

antiliberal.5 En comparación con democracias desarrolladas, Washington encarcela

cinco veces más que Londres, nueve más que Berlín y doce más que Tokio.6 Con tantos

criminales enjaulados como personas en Houston, la cuarta ciudad más poblada del

país, Estados Unidos debería ser uno de las países más seguros del mundo. Dista mucho

de ser así. La tasa de homicidio americana equivale, en 2010, a 4.8 personas por cada                                                                                                                5 Roy Walmsley, World Prison Population List (Eight edition) (International Centre for Prison Studies, King’s College London). 6 The Economist, “Crime and punishment in America: America locks up too many people, some for acts that should not even be criminal,” The Economist, 22 de julio, 2010, acceso el 5 de diciembre de 2012, http://www.economist.com/node/16640389

9  

100,000 ciudadanos y representa catorce veces la misma cifra de Islandia (.3), seis

veces la de los Emiratos Árabes Unidos (.8), más del triple del monto húngaro y es

ligeramente inferior a la seguridad que brinda Palestina (4.1), Yemen (4.2) o

Turkmenistán (4.2).7

Según la evidencia que presenta William Stuntz, jamás un Estado, ni siquiera la

URSS de los gulag estalinistas, ha tenido una suma tan elevada de personas privadas de

la libertad. No obstante, esto no siempre fue así. Durante los primeros setenta años del

siglo XX la tasa de encarcelamiento de Estados Unidos era relativamente estable,

alrededor de 100 personas por cada 100,000 habitantes. Entre 1972 y 2000, la tasa

carcelaria se quintuplicó, mientras el número de años por cada preso se multiplicó

                                                                                                               7United Nations Office on Drugs and Crimes, Intentional Homicide, Count and Rate per 100,000 population (1995-2011). www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/homicide.html

10  

nueve veces. El sistema penitenciario, que alojaba menos de 200,000 reos en los

primeros años de la administración de Richard Nixon, albergaba a más de 1.5 millones

cuando Barack Obama fue electo presidente por primera vez (ver gráfica 3).8

¿A qué se debe el cambio monumental en el número de prisioneros en Estados

Unidos? Los datos muestran que la guerra contra las drogas, the war on drugs, es un

factor imprescindible para explicar el incremento exponencial, particularmente a partir

de 1980, cuando el tráfico y el consumo de cocaína se volvieron un problema

ineludible. Las reclusiones relacionadas con delitos por drogas se triplicaron en los

últimos 25 años: en 1980 habían 581,000 arrestos anuales mientras en 2005 las cifras

llegaban a 1,846,351. En este sentido, 81.7% de las detenciones se registraron por

posesión de drogas y 42.6% por delitos relacionados con marihuana –una sustancia

menos dañina que el tabaco o el alcohol, que es actualmente recetada por médicos

                                                                                                               8 Stuntz, The Collapse, 8.

11  

certificados en 20 estados de la unión americana, más el Distrito de Colombia, con el fin

de tratar padecimientos que van desde el dolor crónico hasta el cáncer.9

Los números de aprehensiones recientes son aún más dramáticos. De las

450,000 detenciones por drogas entre 1990 y 2002, 82% se deben a delitos con

cannabis, de los cuales 79% se explican, de nuevo, únicamente por posesión.10 En 1980

el sistema de apresamiento estadounidense hospedaba a un total de 41,000 reclusos por

delitos de drogas. En 2010 la cifra se multiplicó más de 12 veces, llegando al total de

507,000, lo que significa que aproximadamente uno de cada cuatro presos en Estados

Unidos cumple condenas por delitos relacionados con drogas.11 Naturalmente, las cifras

son más radicales a nivel federal: uno de cada dos presos está encerrado por violar la

Controlled Substance Act - título segundo de la Comprehensive Drug Abuse Prevention

and Control Act- el corazón legislativo del paradigma prohibicionista estadounidense.

Además de injusto e ineficiente, pues la colosal cifra de reclusos no se traduce

en un nivel de seguridad extraordinaria, el sistema de justicia es sumamente costoso. El

precio anual de un prisionero en Estados Unidos oscila según el estado en cuestión:

desde $18,000 en Mississippi hasta $50,000 en California -donde el costo de un alumno

promedio representa un séptimo de ese monto.12 De acuerdo con los cálculos del

economista de Harvard, Jeffrey Miron, $12.3 mil millones de dólares fueron gastados en

2006 para mantener a los presos por delitos de drogas en las prisiones federales y

estatales, sin contar los cientos de miles encerrados en cárceles locales.13 El precio de

un recluso por delitos de drogas en el sistema penitenciario federal oscila entre $34,046                                                                                                                9 Dave Bewley-Taylor et al., The Incarceration of Drug Offenders: An Overview (The Beckley Foundation Drug Policy Programme, marzo 2009). 10 David Boyum y Peter Reuter, An Analytic Assessment of US Drug Policy (Washington DC: The AEI Press, 2005), 45. 11 “Drug Policy”, The Sentencing Project, acceso el 5 de diciembre de 2012, http://www.sentencingproject.org/template/page.cfm?id=128 12 The Economist, “Rough Justice in America: Too many laws, too many prisoners. Never in the civilised world have so many been locked up for so little,” The Economist, 22 julio, 2010, acceso el 5 de diciembre de 2012, http://www.economist.com/node/16636027 13 Stuntz, The Collapse, 6.

12  

y $21,694 según el nivel de seguridad bajo el que estén custodiados –con un coste

medio de $29,027.14

Actualmente, el costo de la colegiatura anual de un estudiante de Princeton es

menor al de un preso de New Jersey ($44,000 contra $37,000). Similarmente, si

California vaciara sus prisiones por completo y enviara a sus presos a cualquier

universidad estatal ahorraría siete mil millones de dólares al año. Cabe mencionar que la

tasa de desempleo entre ex convictos es de 60%, mientras que la misma cifra para

graduados entre 20 y 24 años es de 12.1%, además de que el ingreso promedio del

segundo es mucho más que el doble del primero ($22,000 contra $55,000). Entre 1987 y

2007 el presupuesto nacional de educación superior aumentó en 21%, mientras el gasto

en cárceles lo hizo en 127%.15

Concluyamos parcialmente con algunos datos sociológicos sobre quiénes están

en prisión: de acuerdo con un estudio del Justice Policy Institute, los condados con más

altos niveles de pobreza, desempleo y heterogeneidad racial son aquellos que más

sentencian a prisión con base en ofensas por narcóticos. Además, 97% de los condados

con grandes poblaciones sentencian con claras disparidades raciales.16 Mientras 270,000

jóvenes negros duermen en dormitorios universitarios, 820,000 lo hacen en prisión. Esto

quiere decir que aunque de jure se trata de una guerra “contra las drogas” de facto

presenciamos una guerra contra los consumidores y/o productores pobres y

fundamentalmente de raza negra.

Además, como muestran Wakefield y Wildeman, la desigualdad racial con la

que actúan las instituciones de justicia se transmite intergeneracionalmente, pues el                                                                                                                14 Nathan James, The Federal Prison Population Buildup: Overview, Policy Changes , Issues and Options (Congressional Research Service. enero 2013), 15. 15 Brian Resnick, “Chart: One Year of Prison Costs More Than One Year at Princeton”, The Atlantic, 1 de noviembre de 2011, acceso el 24 de agosto de 2013, http://www.theatlantic.com/national/archive/2011/11/chart-one-year-of-prison-costs-more-than-one-year-at-princeton/247629/ 16 Phillip Beatty et al., The Vortex: The Concentrated Racial Impact of Drug Imprisonment and the Characteristics of Punitive Counties (Washington DC: Justice Policy Institute, 2007).

13  

encarcelamiento tiene demostrados efectos negativos en el bienestar y la conducta de

los niños cuyos padres están presos.17 Alrededor del preso hay una serie de individuos

afectados en distintas magnitudes. El número masivo de internos es en realidad una

pequeña fracción del número total de perjudicados.

Como afirmaba David Garland, se trata de una crisis moderna y, por tanto, no se

limita a las fronteras de Estados Unidos. Aunque las políticas de encarcelamiento de

Washington son extraordinarias, existen otros fenómenos igualmente alarmantes que

emanan, directa o indirectamente, del sistema penológico universal. En las cárceles de

América Latina, por ejemplo, los comisarios de derechos humanos han encontrado

penales administrados por mafias y grupos criminales donde cincuenta personas

desnudas habitan una celda sin luz diseñada para ocho, entre presos con gangrena y

tuberculosis que no reciben tratamiento médico.18

Como las prisiones en algunos países desarrollados, las correccionales

latinoamericanas no cumplen con su función básica de rehabilitar criminales. La

diferencia, no obstante, es que el sistema penitenciario de América Latina crea el efecto

completamente inverso al deseado: el delincuente no sólo no se reforma sino que

aprende y perfecciona las técnicas delictivas que las leyes buscan evitar. Terrible

paradoja: tanto en Sao Paulo como en Santiago, igual en Caracas que en El Salvador,

los centros de readaptación social funcionan como escuelas del delito e ilegalidad.19 No

queda claro, entonces, cuál sería el propósito de las prisiones y por qué sería necesario

financiar con el erario público academias de crimen.

                                                                                                               17 Sara Wakefield y Christopher Wildeman, “Mass imprisonment and racial disparities in childhood behavioral problems”, Criminology and Public Policy 10, no. 1 (2010). 18 The Economist, “Prisions in Latin America. A journey into hell,” The Economist, 22 de septiembre, 2012, acceso el 4 de diciembre de 2012, http://www.economist.com/node/21563288. 19 Pien Metaal y Coletta Youngers, eds., Systems Overload: Drug Laws and Prisons in Latin America (Amsterdam: Transnational Institute y Washington Office on Latin America, 2011).

14  

Dentro del caos latinoamericano, el caso mexicano es excepcional. Aunque

cumple con todos los rasgos distintivos del fenómeno regional, México sufre, además,

una muy profunda y violenta crisis de seguridad que ha puesto en jaque el monopolio

coercitivo del Estado. La “guerra contra el narcotráfico” -impulsada principalmente por

el gobierno federal de Felipe Calderón y, aunque con ciertos matices de cambio,

prolongada por Enrique Peña Nieto- ha dejado una altísima tasa de asesinatos y

desapariciones.

El pasado sexenio, nótese el enorme rango y la imprecisión estadística, la

estrategia prohibicionista deja un trágico número entre los 60,000 y 100,000 muertos y

alrededor de 25,000 desaparecidos. Esta última cifra es muy superior a las de las

dictaduras argentina y chilena que en 7 y 17 años, respectivamente, registraron 3 y 9 mil

15  

personas extraviadas.20 Por esta razón, y a pesar de haber alcanzado un aparente punto

de inflexión en los niveles de violencia, México es un ejemplo ilustrativo de la crisis

penológica generalizada y, simultáneamente, de los extremos deplorables que emanan

de la guerra contra las drogas.

El sistema penitenciario de México hospeda a un total de 242,754 internos.21 La

tasa mexicana de encarcelamiento por cada 100,000 habitantes es 207, ampliamente

superada por la de varios países en la región, como Cuba (531), Belice (455), Chile

(305) y Brasil (227).22 En contraste con las cifras estadounidenses, el sistema

correccional mexicano da la impresión de ser más cuidadoso con las aprehensiones y

menos extremista al privar la libertad. Nada más distante de la realidad. De acuerdo con

Ana Laura Magaloni, el sistema penitenciario mexicano está colapsado desde hace

varios años, con cárceles que funcionan como nidos de corrupción y abuso.23 El informe

de la “Coalición por los derechos de las personas privadas de la libertad en el Sistema

Penitenciario Mexicano”, realizado por tres organizaciones no gubernamentales, así

como la “Primera encuesta realizada a Población Interna en Centros Federales de

Readaptación Social” de la División de Estudios Jurídicos del CIDE y el contundente

estudio de México Evalúa “La cárcel en México: ¿Para qué?” corroboran

empíricamente la mediocridad del sistema.24

El uso de la cárcel en México es indudablemente excesivo. El 95% de los delitos

contempla sanciones penales, lo que demuestra un evidente menosprecio por emitir

sentencias justas, según dicte el caso en cuestión. Observamos la misma tendencia en la

                                                                                                               20 Ana Laura Magaloni, “La revisión del pasado”, Reforma, 15 de diciembre de 2012, http://aristeguinoticias.com/1612/mexico/la-revision-del-pasado-articulo-de-ana-laura-magaloni/ 21 Secretaría de Gobernación, Estadísticas del sistema penitenciario nacional (enero 2013). 22 Wamsley, World Prison , 3. 23 Alberto Nájar, “Las cárceles exóticas de México”, BBC Mundo, 9 de noviembre de 2011. http://www.bbc.co.uk/mundo/noticias/2011/11/111108_carcel_exotica_lujo_mexico_an.shtml 24 El grupo está conformado por Asistencia Legal para los Derechos Humanos (Asilegal), Analisis y Acción para la Justicia Social A.C. (Documenta) y el Instituto de Derechos Humanos Ignacio Ellacuría (Universidad Iberoamericana Puebla).

16  

práctica: en 2011, 96.4% de las sentencias condenatorias dictó cárcel como pena. En el

caso de los delitos federales, las sentencias privativas de la libertad representaron el

99.4%. Ambas cifras connotan un Estado acrítico que no sólo no recurre al derecho

penal como último recurso plenamente justificado sino que responde sistemáticamente

ignorando las circunstancias de los juicios específicos; un Estado que ofrece siempre la

misma respuesta carcelaria de manera automatizada.25 El mosaico de medidas de

justicia alternativa -recopiladas por la ONU en las denominadas “Reglas de Tokio”- que

deben ser consideradas como recursos anteriores a la prisión, como las sanciones

económicas, la indemnización a la víctima, la imposición de servicios a la comunidad o

el arresto domiciliario está completamente olvidado.

El derecho penal mexicano, que constitucional y filosóficamente debe

entenderse como ultima ratio o incluso como extrema ratio de las instituciones de

justicia, es tan arbitrario que en catorce estados más el Distrito Federal existe la

posibilidad de que un robo sin violencia reciba mayor sanción que un homicidio

doloso.26 Edna Jaime, directora general de México Evalúa, subraya que “el sistema

penitenciario mexicano está en crisis y, sin embargo, ésta no se aborda y mucho menos

se resuelve. (…) Las cárceles mexicanas en su condición actual son espacios propicios

al contagio criminógeno. No sólo por el hacinamiento que muchas registran, sino

también por la convivencia entre internos de distinta peligrosidad. Las cárceles

mexicanas en la actualidad no reinsertan ni rehabilitan, más bien arruinan vidas.”27

Tres cifras estadísticas más, imprescindibles para entender el sistema penal

mexicano: 58.8% de los internos cumple sentencias de menos de tres años de prisión –lo

que significa que la mayoría de los reclusos ha perdido la libertad por delitos menores,

no violentos- 41.3% de los presidiarios no tiene una sentencia condenatoria -lo que                                                                                                                25 Néstor de Buen et al., La cárcel en México: ¿Para qué?, (México: México Evalúa, 2013), 2. 26 Néstor de Buen et al., La cárcel, 21. 27 Néstor de Buen et al., La cárcel, 4.

17  

demuestra que la presunción de inocencia es una ficción en la praxis mexicana- y,

finalmente, en enero de 2013 había poco menos de 50,000 reos sin un lugar asignado en

nuestras celdas, lo que se traduce en sobrepoblación y hacinamiento, en abiertas

violaciones a los derechos humanos de los ciudadanos privados de su libertad.28

El sistema nacional está estructurado bajo un esqueleto federal que, como el

caso estadounidense, muestra severas disparidades. La tasa de encarcelamiento va desde

485 presos por cada cien mil habitantes en Baja California hasta 63 en Zacatecas. De

acuerdo con Eduardo Guerrero, el vaivén de cifras no responde de forma sistemática a

ningún factor causal: sabemos que el grado de desarrollo económico, la incidencia

delictiva, la ubicación geográfica y el partido en el poder no sirven para explicar por

qué algunas entidades encierran más individuos que otras.29 El porcentaje de ocupación,

es decir la tasa de sobrepoblación, también varía significativamente. Oscila entre 189%

de Nayarit hasta 46%, de nuevo, en Zacatecas.30

Estos rangos de disparidad están, no obstante, subordinados bajo el propósito

constitucional, redactado en el artículo 18 párrafo segundo, que busca “lograr la

reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir”. El

mismo artículo garantiza los derechos humanos de los presos. Cierto es que la

naturaleza de la cárcel restringe derechos elementales como la libre circulación, libre

asociación y se limita de forma importante los derechos de contacto con la familia

(artículos 12, 13, 19 y 20 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos). Sin

embargo, las cárceles mexicanas no sólo restringen estos derechos; violan muchos más,

tan inalienables como el trato digno, la salud y atención médica, el no aislamiento, la no

incomunicación, la protección de la integridad y el no hacinamiento.

                                                                                                               28 Néstor de Buen et al., La cárcel, 18-27. 29 Eduardo Guerrero Gutiérrez, “Las cárceles y el crimen”, Nexos, 1 de abril de 2012. Acceso 5 de diciembre de 2012. http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2102629 30 Secretaría de Gobernación, Estadísticas, 17-50.

18  

El más reciente Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria de la

Comisión Nacional de Derechos Humanos encontró que los alimentos no son

higiénicos, que las familias, normalmente de muy escasos recursos, deben llevar

comida, artículos de limpieza y medicinas, además de “atender las cuotas

correspondientes para las llamadas telefónicas, las visitas, la correspondencia y la

seguridad, entre otras más”.31 El mismo estudio que evalúa desde el 2006 los principales

rubros de derechos humanos (integridad física, estancia digna, condiciones de

gobernabilidad, reinserción social y condiciones de grupos vulnerables) calificó al

sistema nacional con un mediocre 6.4.

Las violaciones a los Derechos Humanos dentro del sistema penitenciario

mexicano son una muestra contundente de despotismo e inmoralidad. La CNDH es

contundente cuando precisa que: “(…) por ello la ineficiencia, abandono y tolerancia de

las autoridades responsables de las prisiones, que no cumplen debidamente con su

función y responsabilidades, contribuyen a la violación de derechos humanos de los

internos”.32 Recordemos aquélla frase lapidaria de Nelson Mandela: no one truly knows

a nation until one has been inside its jails.

Abundan ejemplos recientes sobre la evidente crisis penal mexicana. En febrero

de 2012, tres docenas de narcotraficantes reclusos, miembros del cártel de los Zetas,

asesinaron a 44 reos en Apodaca, Nuevo León, antes de escapar. Precisamente, la tasa

de asesinatos dentro de las prisiones va en aumento, a la par de la explosión del crimen

organizado: 15 homicidios en 2007, más de 80 en los primeros meses de 2012.33 Debido

a los bajos presupuestos penitenciarios, los guardias reciben salarios precarios y los

                                                                                                               31Comisión Nacional de los Derechos Humanos, “Introducción al Diagnóstico de Supervisión Penitenciaria 2011” en La cárcel en México ¿Para qué?, Néstor de Buen et al. (México: México Evalúa 2013), 37. 32 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2012. CERESOS, CEFERESOS y prisiones militares (México: CNDH, noviembre 2012) 7. 33 The Economist, “A journey into hell”.

19  

prisioneros deben pagar por los servicios básicos, como un sitio donde dormir o incluso

la protección para el derecho a vivir.34

No son pocas las prisiones mexicanas dominadas por presos. En 2010,

autoridades de una cárcel estatal duranguense permitieron a algunos internos salir por la

noche para cometer asesinatos pagados.35 En una prisión de Acapulco en 2011, la

policía encontró 100 pantallas de plasma, un centenar de gallos de pelea, 19 prostitutas,

dos sacos de marihuana y dos pavorreales dentro. Con la colaboración de los guardias

de seguridad, en septiembre de 2012, 131 reos se fugaron de la correccional de Piedras

Negras, Coahuila, por la puerta principal.36

Cierto es que estas anécdotas podrían parecer excepciones más que un escenario

generalizado. También lo es que, de acuerdo con la Comisión Nacional de Derechos

Humanos, 100 de las 429 prisiones que hay en el país son gobernadas por los internos.37

En el caso de las prisiones estatales, 65% están gestionadas parcial o completamente por

los reos, 87% carecen de personal suficiente de seguridad y custodia, 81% no cuentan

con mecanismos para denuncias de violaciones de derechos humanos y en 67% ni

siquiera existe clasificación criminológica de los internos.38

La estrategia de combate frontal del gobierno federal desató el capítulo actual de

autogobierno y crisis carcelaria, pues los conflictos territoriales de los distintos cárteles

del narcotráfico hacen metástasis al interior de las cárceles. En 2006 se registraron 37

presos fugados y 15 ejecutados dentro de las prisiones. En 2010 hubieron 354 reos

                                                                                                               34 CNDH, Diagnóstico 2012, 405. 35 The Economist, “A journey into hell”. 36 Animal Político, “Reos de Piedras Negras no salieron por túnel sino por ‘Puerta Grande’, Animal Político, 20 de septiembre de 2012. Acceso 5 de diciembre de 2012 http://www.animalpolitico.com/2012/09/arraigan-a-16-presuntos-complices-de-la-fuga-de-reos-en-piedras-negras/#axzz2EL4nwuq2 37 Nájar, “Las cárceles exóticas”. 38 CNDH, Diagnóstico 2012, 406.

20  

fugados y 68 muertos. El 38% de los múltiples motines que implotan al interior de los

penales se explican por enfrentamientos entre grupos rivales por el control del penal.39

En los últimos seis años se contabilizó la fuga de más de 900 internos. Eduardo

Guerrero subraya que “los penales más afectados se ubican en las zonas en las que se

registran los conflictos más severos entre organizaciones criminales”. Además,

Guerrero precisa que los penales pueden servir como una fuente de rentas constantes,

por la población cautiva vulnerable a la extorsión, y como centros operativos para

delitos como la extorsión telefónica, el secuestro y el homicidio.40 Los cárteles reclutan

presos pertenecientes a sus filas, sicarios con experiencia, pues el bajo riesgo de rescatar

gente de la cárcel vuelve redituable esta estrategia. El sistema penitenciario que, según

la Constitución, debería garantizar la reinserción de los ciudadanos a la sociedad en

realidad provee soldados experimentados a las filas de los cárteles.41

Además del control de las prisiones por líderes criminales, las flagrantes

violaciones a los derechos humanos y la extendida corrupción, otra falla estructural del

sistema penitenciario mexicano es la sobrepoblación. La Organización de las Naciones

Unidas ha establecido que el máximo número de presos permitidos no puede superar

120% sin ser considerado como maltrato. México se ubica ligeramente por encima del

límite, con 129%. Sin embargo, catorce entidades federativas superan el límite

internacional, encabezados por Nayarit (189%), el Distrito Federal (185%), Jalisco

(176%) y el Estado de México (170%).42

La sobrepoblación en la capital es tan grave que en el reclusorio sur, otrora la

“cárcel fresa”, existen celdas con casi 400% de hacinamiento en donde los presos se

                                                                                                               39 Guerrero, “Las cárceles y el crimen”. 40 Guerrero, “Las cárceles y el crimen”. 41 BBC Mundo, “Cárceles mexicanas ¿centro de reclutamiento para los Zetas?” Animal Político, 19 de septiembre de 2012. Acceso 5 de diciembre de 2012, http://www.animalpolitico.com/2012/09/carceles-mexicanas-centro-de-reclutamiento-para-los-zetas/#axzz2ep93fYhm 42 Néstor de Buen et al., La cárcel, 33.

21  

amarran con cuerdas para poder dormir de pie.43 Sin embargo, de acuerdo con cifras

oficiales, el caso de hacinamiento más alarmante se registra en la cárcel distrital

Tepeaca, en Puebla, que con capacidad para 46 internos alberga a 266, lo que significa

una denigrante sobrepoblación de 578%.44 Es necesario recordar que la saturación

genera un entorno de escasez que propicia conflictos por alimentos, espacios y

servicios, lo que a su vez cataliza el autogobierno de las prisiones, tanto por un aumento

en la agresividad de los reos como por una disminución del número de custodios per

cápita.

Aunque ciertamente no es la única variable que explica la sobrepoblación, el

exceso demográfico del sistema penitenciario mexicano, como en Estados Unidos, está

directamente relacionado con la guerra contra las drogas. En 1997, los jueces mexicanos

dictaron 9,978 sentencias penales por delitos contra la salud, que, a nivel nacional,

representaban el 5.7 del total. En 2010, la cifra ascendió a 22,343 fallos y el porcentaje

del total se duplicó, llegando al 12%.45 Es importante recordar que desde el sexenio

pasado -y como precisó la Suprema Corte de Justicia- los estados de la federación

tienen la capacidad para perseguir los delitos contra la salud y que, a pesar de que

actualmente son pocos los que persiguen este tipo de crímenes, sería razonable esperar

una tendencia a la alza.

La cifra de sentencias por delitos contra la salud es superior en los penales

federales. De acuerdo con la encuesta realizada por el CIDE “Resultado de la Primera

Encuesta realizada a Población Interna en Centros Federales de Readaptación Social”,

en el 2012, 60% de los internos están presos por delitos contra la salud, es decir, por

faltas relacionadas con drogas. Aún más dramático resulta que el 88% de las mujeres

                                                                                                               43 Claudia Bolaños, “Cárceles: aumentan presos hacinados”, El Universal, 18 de diciembre de 2012. Acceso 18 de agosto de 2013. 44 México Evalúa, La cárcel, 34. 45 Héctor Aguilar Camín, et al., Informe Jalisco: Más allá de la guerra de las drogas, (México: Ediciones cal y arena, 2012) 102.

22  

internas en los centros federales estén sentenciadas únicamente por delitos contra la

salud no violentos.46 Además, 58.7% de las sentencias por este tipo de crímenes se debe

al tráfico, posesión, venta o transporte de marihuana.

Que la democracia liberal por excelencia –la histórica victoriosa frente a los

excesos totalitarios de izquierdas y derechas- sea indiscutiblemente el país más severo y

punitivo del orbe refleja un problema estructural de inconsistencia y sinsentido,

manifestado en el seno del sistema penitenciario, que exige análisis empírico serio para

mostrar el camino de reformas políticas urgentes. Que la estrategia del Estado mexicano

para frenar la espiral de violencia que azota al país consista en enviar criminales a

supuestos centros de readaptación social, que en la práctica funcionan como escuelas

del crimen, es inadmisible y reclama certidumbre a la luz de datos y estadísticas que

guíen un impostergable viraje en la política pública de seguridad nacional.

La gran diferencia yace en la solidez de los estados de derecho y el nivel de

“democratización”, como se conoce en el argot politológico. Estados Unidos es una

democracia liberal robusta que tiene la capacidad, en términos de inteligencia y de

recursos, de encerrar millones de individuos tras exitosas campañas de mercadotecnia

política con slogans como “get tough on crime” o “three strikes and you’re out”. El

índice de democracia 2012 elaborado por The Economist Intelligence Unit clasifica a

Estados Unidos dentro de la categoría más exitosa (full democracy) con una nota

general de 8.1 y de 9.2 para sus procesos electorales. La gente, el demos, pide más

castigo, la maquinaria democrática obedece.47 Los ingresos de una economía

                                                                                                               46 Catalina Pérez Correa et al., “Resultados de la Primera Encuesta realizada a Población Interna en Centros Federales de Readaptación Social” (México: CIDE, 2012) 7 y 24. 47 Es necesario puntualizar que, además de la reelección de los representantes, en 33 estados los jueces también son electos. Esto ha dado como resultado distintas campañas electorales punitivas como las ya mencionadas get tough on crime, three strikes and you’re out, o las políticas de tolerancia cero y las penas obligatorias mínimas. La importancia democrática es tal que una de las más reconocidas académicas en la materia, Marie Gottschalk, precisa que: “la reforma penal es fundamentalmente un problema político- no uno de crimen o castigo. El verdadero reto es crear la voluntad política y la presión política en todos los niveles de gobierno –federal, estatal y local- para perseguir nuevas políticas de

23  

descomunal permiten costearlo. De acuerdo con la OCDE, el gobierno general

estadounidense (la suma de todos los niveles) a pesar de sus relativamente bajas tasas

impositivas recauda 25% del PIB más grande del planeta, lo que equivale a cuatro

billones de dólares o a la economía alemana más la holandesa completas.48

En contraste, el México del siglo XXI, el democrático, no cuenta con la

capacidad de hacer frente a una red de narcotraficantes imbatible en sus finanzas y

poderosa en su parque. Además, el sistema de impartición de justicia raramente cumple

con su función principal. En 2010, el INEGI registró 21,046 homicidios dolosos. Las

instituciones de justicia condenaron a 3,614 ciudadanos por tal delito, lo cual representa

una tasa de 80.6% de impunidad en el crimen más gravoso y prioritario de todos. La

gráfica cinco incluye una selección de estados que revela una muestra del desempeño de

los ministerios públicos en el país.49

Ahora bien, después del incremento brutal de asesinatos, el tema de la seguridad

brilló por su ausencia durante las últimas elecciones presidenciales. Aún bajo un nuevo

partido en el gobierno federal, que ya ha aprobado reformas de gran calado y promete

continuar en la misma línea, la estrategia de seguridad no ofrece alternativas reales. El

índice de The Economist confirma la flaqueza democrática: 6.9 como nota general, a

pesar de un 8.5 en proceso electoral y un escueto 5 en cultura política. El sistema de

justicia mexicano sobrevive de las pálidas arcas mexicanas, las más vacías de toda la

OCDE. En 2010, 18.8% del PIB nacional fue recaudado por el Estado -lo que equivale a

                                                                                                               sentencia y crear alternativas a la prisión que terminarán por terminar con el encarcelamiento masivo en Estados Unidos tarde o temprano”. Marie Gottschalk, “Money and mass incarceration: The bad, the mad, and penal reform”, Criminology & Public Policy, 8 (2009): 105. 48 OECD StatsExtracts, “Revenue Statistics. Comparative Tables (1965-2011)”. OCDE, 2011. http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=21699. Fondo Monetario Internacional, “World Economic Outlook Database October 2012 Edition” IMF, 2012. http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/02/weodata/index.aspx 49 La tasa de impunidad es el promedio de dos conceptos: la “impunidad directa” que divide el número de delitos registrados entre el número de condenados y la “impunidad rezagada” que considera las condenas de un año con respecto a la incidencia registrada un año previo, con el motivo de capturar el tiempo que toma en procesarse una sentencia. México Evalúa, Seguridad y justicia penal en los estados (México: México Evalúa, 2012) 17.

24  

$316 mil millones de pesos, comparable, no obstante, con la economía entera de

Chile.50

Para decirlo en una frase, la guerra contra las drogas en Washington y en

México es un eufemismo que de facto significa encarcelar a millones de personas y

permitir, cuando no provocar, cientos de miles de muertes. No son los únicos efectos del

prohibicionismo. México y Estados Unidos tampoco representan al mundo desarrollado

y al que está en vías de serlo pero el encarcelamiento y los asesinatos masivos sí

simbolizan dos extremos reales e intolerables, propios de una democracia robusta y otra

desnutrida.

No deja de ser irónico que la mejor alternativa se encuentre en sus principios

ideológicos y constitucionales. Me refiero, por supuesto, al canon liberal. ¿Qué tiene

que ver el liberalismo con el prohibicionismo? En primer lugar y a primera vista son

antitéticos. El liberalismo es una filosofía política que busca, junto con otros varios

                                                                                                               50 OECD StatsExtracts, Revenue Statistics.

25  

propósitos, constreñir y canalizar la participación del Estado en la vida pública,

particularmente con respecto a la autonomía individual. En las antípodas está el

prohibicionismo que pretende eliminar el mercado de narcóticos para dictaminar las

sustancias que las personas pueden o no consumir, en detrimento del libre juicio

individual. El conflicto radica en que el liberalismo defiende la decisión personal sobre

la abstención o el consumo de sustancias mientras que el prohibicionismo inhibe tal

decisión y la cede al Estado. La vigencia del prohibicionismo en gobiernos de tradición

constitucional liberal es, por tanto, un vacío teórico y empírico, una gran inconsistencia

relativamente exenta de crítica.

El consenso punitivo como política pública es, en teoría, propia de regímenes

autoritarios. La consistencia teórica sólo se cumple en el caso más extremo de

despotismo: la pena de muerte. Treinta y dos países en el mundo, encabezados por

China –que ha ejecutado más de 10,000 personas sólo en 2009- Arabia Saudita, Irán,

Vietnam, Malasia y Singapur, países antiliberales, ejecutan ciudadanos y extranjeros

que rompen con las leyes de drogas en nombre de la salud pública.51 La incongruencia

reside en que el exceso autoritario de asesinar es inadmisible en democracias

constitucionales pero el encierro masivo, que puede ser mucho más dañino e igualmente

arbitrario, no lo es.

El presente estudio busca conectar dos polos, dos caras de la misma moneda,

que no obstante han sido mayormente tratados por investigadores y académicos como

áreas inconexas: las cárceles y las drogas. Me refiero a que el marcado incremento de la

población penitenciaria se debe en gran parte a la guerra contra las drogas: una

ineficiente, costosa, arbitraria, injusta y ulteriormente fracasada política pública que

representa, ésta sí, un verdadero sinsentido sobre zancos. La relación entre cárceles y

                                                                                                               51 Patrick Gallahue, The Death Penalty for Drug Offenses, Global Overview 2011. Shared Responsibility and Shared Consequences (London: Harm Reduction International), 25-30.

26  

drogas, por más obvia y evidente que parezca, no ha desembocado en un estudio que

analice el potencial efecto de legalizar las drogas, un éxito por sí mismo, como la

solución a la crisis del sistema penitenciario moderno. Esa es la intención esencial que

guía esta tesis.

La pregunta de investigación es la siguiente: ¿cuáles serían los efectos de

legalizar distintas drogas en las cárceles federales de México y Estados Unidos? La

despenalización, regulación o legalización de sustancias psicotrópicas ha sido discutida

por la academia y los medios desde un enfoque económico, enfatizando las

consecuencias de recaudación en favor del Estado y en contra de los narcotraficantes, y

uno de seguridad, proyectándolas como la solución frente al efecto hidra, la

multiplicación y el perfeccionamiento de los cárteles, una vez que sus líderes son

encerrados o asesinados por el Estado. Sin embargo, el cambio legislativo podría y

debería desencadenar una revolución penológica, reordenando nuestras prioridades en

los códigos penales. ¿Cuántos presos hay en México por delitos contra la salud?

¿Cuántos en Estados Unidos? ¿Cuál es su perfil sociológico? ¿Tienen Washington y

México las mismas prioridades en cuanto a persecución de sustancias específicas?

¿Cuál es el costo de oportunidad que representa mantener a estos millones de presos?

Este trabajo pretende dar certidumbre, a la luz de datos oficiales y encuestas

rigurosas, sobre qué pasaría en los sistemas penitenciarios federales de dos países clave

en el prohibicionismo mundial, bajo distintos escenarios de legalización de drogas. Al

tratarse de un cambio legislativo mayor se esperan ciertos efectos, como la liberación de

presos y el ahorro de recursos financieros –aunque la excarcelación no necesariamente

depende de una reforma legislativa. Mi hipótesis es que tanto en México como en

Estados Unidos habrá considerables cantidades de internos libres y sumas ahorradas,

siempre menores las cifras mexicanas frente a las de Washington -debido a su mayor

27  

inversión per capita en su sistema penitenciario de enormes dimensiones. La tesis, sin

embargo, precisa los límites y alcances de los posibles efectos, matiza con estimaciones

puntuales el tamaño de las consecuencias esperadas, en términos de dólares y presos

potencialmente libres.

Antes de adentrarme en los escenarios de la legalización de las drogas doy un

paso atrás para criticar el status quo prohibicionista desde distintos lentes de justicia,

con énfasis en el liberalismo igualitario de John Rawls. ¿Qué significa legalización de

las drogas? Por drogas, ¿a qué sustancias específicamente me refiero? ¿Por qué la

legalización de sustancias psicotrópicas es preferible al sistema punitivo actual? Y más

importante para esta investigación ¿por qué es defendible el excarcelamiento de

narcotraficantes y no sólo de consumidores de narcóticos? Los investigadores en

política comparada normalmente emplean evidencia de otros países como un esfuerzo

intelectual para criticar la situación de un país y mejorarla, a la luz de resultados más

exitosos y políticas públicas más fructíferas.

No obstante, el primer capítulo busca establecer una agenda normativa explícita,

a partir del breve contraste con políticas que acontecen en otros sitios pero sobre todo

con base en un marco teórico filosófico que cuestiona el status quo sobre la

criminología de las drogas. No pretendo, empero, refutar o explicar las vastas y

disímiles tradiciones de justicia sino elaborar un argumento en favor de la legalización

de las drogas desde el tres corrientes normativas: el consecuencialismo, el liberalismo y

el contractualismo rawlsiano.

El propósito de la primera parte es justificar la liberación de todos los presos por

delitos de drogas para posteriormente construir modelos cuantitativos y esgrimir

argumentos consecuencialistas. Los dos capítulos siguientes buscan detallar el estado

actual de los sistemas penitenciarios en Estados Unidos y en México, enfatizando el

28  

encarcelamiento descomunal en Washington, la crisis de penitenciaria y de seguridad en

México, además de su respectiva fisionomía sociológica. Ahondaré en quiénes son los

individuos que están en prisión, en términos de ingreso y educación, además del

alarmante fenómeno racial acentuado en el caso estadounidense.

El capítulo cuarto constituye el núcleo de la investigación, pues expone los

sistemas correccionales de ambos países en distintos escenarios hipotéticos donde las

drogas fuesen legales, en términos de dos variables fundamentales: el impacto en la

sobrepoblación penitenciaria, al liberar a los presos por delitos contra la salud, y el

ahorro que esta excarcelación masiva representaría para las arcas de ambas

federaciones. Con el propósito de responder la pregunta de investigación y corroborar

mi hipótesis he generado modelos de legalización acumulativos, diferenciando por cada

tipo de droga, para calcular de manera separada los efectos de legalizar la marihuana, la

cocaína y sus derivados, los opioides junto con los opiáceos y todas las sustancias

psicotrópicas juntas –pues la plausibilidad del lento cambio legislativo así lo exige.

Finalmente, este último apartado señala las importantes diferencias al legalizar

las drogas en un estado desarrollado como Estados Unidos frente a uno cuyo estado de

derecho palidece, como el de México. Las conclusiones del estudio otorgan

certidumbre, en primer lugar, en cuanto a las diferencias y similitudes de la ejecución

del prohibicionismo en México y Estados Unidos. El análisis de las prisiones federales

representa una suerte de óptica inversa, desde el fondo, desde la que se aprecia el

resultado final de la procuración de justicia y la praxis de los sistemas criminales, al

margen de los discursos y las estrategias retóricas.

En segundo lugar, los resultados del estudio apuntan a reformas radicales en

términos de política pública penológica. Estos virajes drásticos provienen de dos ramas

fundamentales de la Ciencia Política: la filosofía política y los métodos cuantitativos. Se

29  

derivan estrictamente de un alegato a dos pistas: primero, un breve análisis ético que

permite el planteamiento metodológico y posteriormente uno estadístico y cuantitativo

de políticas públicas. Con diversos e importantes matices, toda la evidencia apunta

hacia una misma dirección.

Las autoridades de algunos condados en los estados de Washington y Colorado

alistan la absolución de detenidos por poseer marihuana, sustancia que ha puesto freno

al prohibicionismo demoledor. Tras varios meses de incertidumbre legal, el gobierno de

Barack Obama, a través del Departamento de Justicia, ha anunciado que la federación

respetará la Décima Enmienda, lo que significa permitir informalmente el experimento

de política de drogas en Denver y Olympia.52 Casi de forma simultánea cuatro ex

secretarios mexicanos, desde los ministerios de Hacienda, Salud, Exteriores y

Gobernación, junto con el ex presidente conservador Vicente Fox, promueven la

despenalización del cannabis en el Distrito Federal, que ha llegado a la conversación

pública. El actual jefe de gobierno, Miguel Ángel Mancera, ha abierto el debate y se

esperan iniciativas pertinentes en el mediano plazo.53

La liberación de esos detenidos y la discusión capitalina simbolizan el inicio de

una revolución penológica, a partir del liberalismo y la legalización de las drogas, que

es indudablemente el curso civilizatorio en que ha de converger el debate y la política

mundial en el siglo XXI para encarar, de forma científica, ética y radical, la crisis de

autoritarismo que padece nuestra modernidad.

                                                                                                               52 Ryan J. Rilley y Ryan Grim,“Eric Holder Says DOJ Will Let Washington, Colorado Marijuana Laws Go Into Effect”, Huffington Post, 29 de agosto de 2013. Acceso 5 de septiembre de 2013. http://www.huffingtonpost.com/2013/08/29/eric-holder-marijuana-washington-colorado-doj_n_3837034.html 53 Raquel Seco, “La marihuana enciende el debate en México” El País, 7 de agosto de 2013. Acceso el 5 de septiembre de 2013. http://sociedad.elpais.com/sociedad/2013/08/07/actualidad/1375831041_801687.html

30  

2. Consecuencias y libertades: los vicios de la prohibición

El consenso punitivo y la evidencia científica

Como el análisis lógico, la crítica filosófica puede ser inductiva o deductiva. En el caso

de la evaluación normativa del prohibicionismo es necesario comenzar desde adentro,

observar la práctica empírica, encontrar sus vicios y omisiones para después buscar

trazos y tendencias universales que trasciendan la praxis concreta de gobiernos

específicos o del sistema internacional. Me refiero, en este capítulo, al prohibicionismo

como política fundamentalmente aceptada a nivel mundial. Las experiencias mexicana y

estadounidense que he introducido y que exploro a detalle en los siguientes capítulos

sirven como ejemplos que ilustran extremos, más que escenarios promedio, dentro del

consenso punitivo global. A pesar de añadirse contundentemente a la crítica del status

quo, esos casos no son discutidos en este apartado pues busco describir el contexto en

los términos más generales posibles.

La primera pregunta por responder es la siguiente: ¿qué es el prohibicionismo y

cuál es el problema con él? El consenso punitivo es un sistema legal internacional que

está sostenido por tres tratados de Naciones Unidas ocurridos en 1961, 1971 y 1988. A

su vez, ha sido adaptado en más de 150 países y determina sanciones,

pronunciadamente administrativas y no penales, que varían considerablemente en cada

país, por producción, venta y consumo de narcóticos. Agreguemos que el sistema

internacional, en general mucho más preciso en sus distinciones y tipologías que las

legislaciones nacionales, ha seguido la pauta del modelo punitivo y moralista diseñado

en Washington.54

                                                                                                               54 Steve Rolles, Lisa Sánchez y Martin Powell, Terminando la guerra contra las drogas: cómo ganar el debate en América Latina (México: Transform Drug Policy Foundation y México Unido Contra la Delincuencia, 2012) 22. Alejandro Madrazo “La ley” en Héctor Aguilar Camín, et al., Informe Jalisco: Más allá de la guerra de las drogas, (México: Ediciones cal y arena, 2012) 210.

31  

Desde las primeras décadas del siglo XX, Estados Unidos ha emprendido una

estrategia represiva como política de drogas. En 1914, la cocaína y los opiáceos fueron

prohibidos; en 1937 la marihuana.55 En 1970, el Congreso estadounidense aprobó The

Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act, la reforma legislativa que dio

coherencia a las leyes prohibicionistas previas. Un año después, el presidente Richard

Nixon emprendió la guerra contra las drogas, “el enemigo público número uno de los

Estados Unidos”, una estrategia político-militar, que legitimó la persecución sistemática

de usuarios y productores de narcóticos. En 1973, Nixon culminó los cimientos del

consenso punitivo al fundar el epítome institucional del prohibicionismo: the Drug

Enforcement Administration. La agencia norteamericana, encargada de gestionar todos

los aspectos del comercio ilegal de drogas en Estados Unidos, también hace las veces de

policía internacional ratificando el enfoque prohibicionista globalmente.

La lógica que sustenta al prohibicionismo, como en todos los sistemas espejo de

los Estados-nación, es una de salud pública, por el “bienestar de la humanidad” en

contra “del serio mal que representan las adicciones”.56 Puesto que las drogas son

sustancias nocivas para la salud individual, el consumo generalizado ocasionaría daños

públicos intolerables. El consenso punitivo, en su versión más reciente de 1988, tiene un

fin declarado: eliminar las drogas de la sociedad, bajo el eslogan de la ONU: A Drug-

Free World: We Can Do It! Estas metas esconden un mecanismo de operación

económica: es necesario desarmar los sistemas de abastecimiento, desarticulando la

oferta y demanda agregadas que hacen viable la existencia de un mercado.57

En 1998, la ONU planteó que para 2008 los planteamientos de hoja de coca y

opio habrían desaparecido o estarían muy cerca de hacerlo, a la par de una compresión

                                                                                                               55 Ernesto Zedillo y Haynie Wheeler, Rethinking the “War on Drugs” Through the US- Mexico Prism. A Yale Center for the Study of Globalization eBook (New Haven: Yale Center for the Study of Globalization), 9. 56 Rolles et al., Terminando la guerra, 27. 57 Rolles et al., Terminando la guerra, 75.

32  

similar de la demanda agregada.58 Así, sin ánimo de elaborar una descripción

exhaustiva sobre el consenso prohibicionista, el primer problema es que no se ha

cumplido la meta fundamental.

Un análisis completo sobre el éxito o fracaso del consenso punitivo requiere de

datos históricos de 1912 hasta la fecha. Bajo un sistema metodológicamente aceptable,

sólo existen cifras del consumo mundial de enervantes a partir de 1998. Entonces

existían 147.4 millones de consumidores de cannabis, 13.4 de cocaína y 12.9 de

heroína.59 Diez años después, la primera cifra aumentó en 8.5% para llegar a un total de

160 millones –lo que superaría la población total de México, Japón o Rusia; la segunda,

en 27% y la última en 34.5% para montos finales de 17 y 17.35 millones.60 Debemos

observar, primero, que el aumento más pronunciado es el consumo de las drogas más

potentes y, segundo, que el objetivo de un mundo libre de estupefacientes no sólo es

empíricamente inalcanzable sino cada vez más distante.

Un segundo gran problema es el abierto desfase entre la regulación internacional

y la información científica disponible. El prestigioso journal británico The Lancet

publicó en 2007 un artículo que pretendía elaborar una escala científica para la

evaluación del daño de distintas drogas.61 Nueve distintas categorías de daño se

distribuyen en tres rubros principales. El deterioro físico ocasionado por el consumo del

enervante es el primero e implica una evaluación sistemática de la potencia de la

toxicidad, la probabilidad de que el consumo induzca problemas de salud en el largo

plazo y la vía de administración –en la que destaca la intravenosa como la más

                                                                                                               58 Zedillo y Wheeler, Rethinking the War, 9. 59 Global Comission on Drug Policy, (War) On Drugs (junio 2011), 4. Los miembros de la comisión son: Asma Jahangir, Carlos Fuentes, César Gaviria, Ernesto Zedillo, Fernando Henrique Cardoso, George Papandreu, George P. Shultz, Javier Solana, John Whitehead, Kofi Annan, Louise Arbour, Maria Cattaui, Mario Vargas Llosa, Marion Casper-Merk, Michel Kazatchkine, Paul Volcker, Richard Branson, Ruth Dreifuss y Thorvald Stoltenberg. 60 Global Comission on Drug Policy, On Drugs, 4. 61 David Nutt, et al., “Development of a rational scale to assess the harm of drug of potencial misuse” The Lancet, (369), 2007.

33  

peligrosa. El segundo factor es la tendencia del narcótico a inducir dependencia y

adicción, el cual depende principalmente de la eficacia farmacodinámica, la afectación

al grado de tolerancia individual tras abusar de la sustancia psicotrópica y la dureza de

la desintoxicación o abstinencia súbita y prolongada.

El tercer y último parámetro es el efecto social del consumo de enervantes y

merece una breve mención por separado, puesto que los índices entre drogas legales e

ilegales no son directamente comparables ya que las primeras son normalmente más

fáciles de poseer y, por tanto, de consumir a gran escala. Los efectos sociales nocivos

del alcohol serán mayores a los de la heroína porque el acceso masivo al primero es

mucho menos restrictivo que a la segunda. Este tercer indicador está también divido en

tres subcategorías: intoxicación, daños sociales y costos para el sistema de salud.

La gráfica seis muestra el promedio de las nueve variables que miden, desde

distintos ángulos, el daño de narcóticos en individuos y sociedades. La variación de la

tonalidad roja indica la regulación vigente de las Naciones Unidas, lo que prueba el

34  

segundo punto de crítica al prohibicionismo. De acuerdo con la premisa básica sobre la

salud pública y el paternalismo de la política de drogas actual, no tiene sentido que el

alcohol sea legalmente accesible y el ecstasy o la marihuana estén en la categoría más

extremosa. Desde la ciencia, el consenso punitivo es esencialmente un acuerdo

universal de la arbitrariedad.

El recién publicado libro del doctor Carl Hart -el primer neurocientífico

afroamericano que recibe una planta permanente en el departamento de ciencias de la

Universidad de Columbia- confirma la desconexión entre la evidencia científica y el

consenso punitivo. Hart, quien creció en barrios marginales de Miami junto con varios

amigos drogadictos, entremezcla una narrativa, desde dentro, del mundo de las drogas

con un análisis científico sobre la adicción de las sustancias más perniciosas. Un primer

análisis que él mismo realizó en los noventa concluía que el crack esclavizaba a las ratas

que se les administraba dosis a voluntad. La potencia del estímulo de la cocaína para la

producción de dopamina obligaba a las ratas a seguir apretando el botón de suministro

hasta morir de hambre.62

Tras estos resultados, Hart buscaba una cura desde la neurociencia y, en su

camino, encontró que la dependencia a las drogas más adictivas no es tan poderosa

como pensó. Entre 80% y 90% de los usuarios de crack o metanfetamina no se vuelven

adictos. Tanto en ratas como en humanos, con quien también realizó experimentos, la

variable clave son las alternativas. El científico reclutó adictos, que resultaron

mayoritariamente afroamericanos y pobres. Dentro de un hospital se les entrega una

dosis diaria de crack pero también se les ofrecía una alternativa económica mutualmente

excluyente: $5 dólares en efectivo o en forma de voucher que les sería entregado al final

del experimento. Si la dosis de crack o metanfetaminas era considerable optaban por                                                                                                                62 Tierney, John, “The racional choices of crack addicts”, The New York Times, 16 de septiembre de 2013, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://www.nytimes.com/2013/09/17/science/the-rational-choices-of-crack-addicts.html?pagewanted=1&_r=2&smid=fb-share

35  

ella pero si era magra elegían el dinero. Cuando la suma se incrementaba a $20 todos

los adictos, sin importar la sustancia, optaban por la remuneración económica. Los

resultados en ratas son similares: los roedores no elegían consumir crack cuando

disponían de comida, una rueda para hacer ejercicio o una pareja.

La conclusión es simple pero potente. Los adictos, bajo escenarios con

alternativas, son capaces de tomar decisiones económicas racionales y rechazar el

consumo de narcóticos. La imagen del adicto incapaz de decidir, que autónomamente ha

perdido su autonomía, es estadísticamente poco probable y, por tanto, la peligrosidad de

las drogas más nocivas está sobredimensionada. El estudio no sostiene que las drogas

no son peligrosas sino que matiza la concepción de la adicción como puerta de entrada a

la locura y la irracionalidad. En palabras de Hart: “creí que iba a resolver el problema de

la drogadicción pero resultó que la drogadicción no era el mayor problema. El mayor

problema, descubrí, es la política de drogas”.63

Un tercer problema del consenso punitivo es la incapacidad de regular los

problemas colaterales que el consumo de drogas conlleva. El ejemplo paradigmático es

el contagio del Virus de Inmunodeficiencia Humana entre consumidores de drogas

administradas por vía intravenosa, en las que destaca la heroína. El prohibicionismo

más radical impide que los llamados programas de reducción del daño se pongan en

marcha. Puesto que el consumo de heroína está relacionado con la transmisión de

enfermedades, tan nocivas como la hepatitis o el SIDA, algunos gobiernos han

implementado estrategias en las que suministran, en primer lugar, un arsenal de jeringas

para evitar la transmisión de dichas enfermedades. En segundo lugar, implementan

programas de sustitución de heroína. Se trata de estrategias médicas que involucran la

                                                                                                               63 Carl Hart, “The Science of Drug Addiction”, Video del diario New York Times, 4:07, 16 de septiembre de 2013, http://www.nytimes.com/video/2013/09/16/science/100000002446330/the-science-of-drug-addiction.html?smid=tw-nytvideo&seid=auto. Traducción propia.

36  

prescripción estrictamente regulada de metadona y distintos opiáceos, incluida, cuando

indispensable, la propia heroína.64

Los resultados de los programas de sustitución de heroína son categóricos. En

Suiza, por ejemplo, tal estrategia redujo el consumo entre los adictos más dañados y

esta merma en la demanda agregada minó la existencia misma del mercado negro.65 El

número de adictos de Zurich pasó de 850 en 1990 a 150 en la actualidad. Entre los

participantes del proyecto había adictos que delinquían para conseguir dinero que les

diera acceso al opiáceo. Los crímenes de propiedad entre miembros del programa

disminuyó en 90%.66 En el Reino Unido los efectos de reducción del crimen, aunque no

tan radicales como en Suiza, disminuyeron en 50%.67

Ambos países, junto con Australia, son una muestra de aquellos que han

implementado políticas de reducción del daño con estrategias de la salud y no de

criminalización. Malasia, Francia y Estados Unidos son países que han introducido

políticas de sustitución de heroína tardía o parcialmente, mientras que Rusia y Tailandia

han constantemente rechazado estrategias de reducción de daños a pesar de un evidente

problema entre drogadicción y transmisión de enfermedades.

La gráfica siete exhibe distintas muestras en un continuo de aceptación-rechazo

de políticas de reducción de daño. Los pocos países que han tratado a sus ciudadanos

como pacientes en busca de tratamiento han demostrado resultados sumamente

positivos para mitigar la transmisión de enfermedades, aminorar el consumo y la

dependencia de narcóticos así como reducir el crimen relacionado con las drogas. La

legalización de narcóticos significa regular los efectos negativos e incidentales que se

                                                                                                               64 Martin Killias y Marcelo Aebi, “The impact of heroin prescription on heroin markets in Switzerland” Crime Prevention Studies 11 (2000), acceso el 20 de septiembre de 2013, http://www.popcenter.org/library/crimeprevention/volume_11/04-Killias.pdf, 96. 65 Killias y Aebi, The impact of heroin, 89. 66 Killias y Aebi, The impact of heroin, 89. 67 Global Comission on Drug Policy, On Drugs, 7.

37  

asocian al mercado de drogas en contraste con una prohibición que rechace el derecho a

la salud y a la libertad de los ciudadanos.

El consenso punitivo, además, no puede implementarse de forma efectiva. De

acuerdo con la ONU, actualmente existen 250 drogas que han sido recientemente

diseñadas, químicamente modificadas para convertirse en una ramificación

mínimamente distinta que esquive las regulaciones internacionales y sean legalmente

accesibles. El caso neozelandés es paradigmático. Puesto que el pequeño mercado de

cuatro millones de habitantes en el extremo austral del globo no es redituable para los

traficantes de drogas, los neozelandeses diseñan sus propios enervantes. Las autoridades

cierran más laboratorios de metanfetaminas en Wellington que en Washington.68 Los

químicos traficantes primero crearon una sustancia llamada benzylpiperazine, cuya

popularidad llevó a que un tercio de los jóvenes neozelandeses la consumieran. Tras ser

                                                                                                               68 The Economist, “Legal highs: a new prescription”, The Economist, 10 de agosto de 2013, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://www.economist.com/news/leaders/21583270-new-zealands-plan-regulate-designer-drugs-better-trying-ban-them-and-failing-new.

38  

prohibida en 2008, los cannabinoides sintéticos, más potentes que la marihuana

convencional, tomaron su lugar.

Así, el gobierno kiwi decidió recientemente aprobar una ley que legalizara todas

las drogas que probaran ser de bajo riesgo para la población, tras pruebas clínicas que el

gobierno realiza durante 18 meses. Es una versión de regulación paternalista pero

claramente superior al prohibicionismo en tanto que protege al consumidor desde la

salud y no desde la prisión. El gobierno neozelandés, como el uruguayo, intenta fijar el

nivel adecuado de toxicidad para el consumidor, así como la tasa impositiva que logre

recaudar y disminuir el consumo agregado sin incentivar un mercado negro de

dimensiones inaceptables. El resto del planeta prefiere delegar este asunto clave en las

manos de los traficantes de drogas, que no tienen intereses por la salud pública, y

además opta por dejar el multimillonario negocio libre de impuestos.

Claramente, la parte clave de los argumentos en favor de la legalización de

estupefacientes recaen en los detalles de la regulación, pues el consumo de drogas, en

efecto, puede crear adicción y generar serios problemas de salud pública que deben ser

correctamente gestionados. Basta mencionar que, según datos de la ONU, entre 99 mil y

254 mil personas murieron en el mundo por sobredosis en 2012.69 Dos años antes y sólo

en Estados Unidos se registraron 38,329 decesos por excesos de drogas (aunque 60% se

ocasionaron por el consumo de fármacos legales y de éste 17% fueron suicidios).70 No

obstante, las estadísticas mexicanas son considerablemente menores: 538 personas

fallecieron a causa de sobredosis en 2009.71

                                                                                                               69 United Nations Office on Drugs and Crime, World Drug Report 2012 (Viena: Publicación de las Naciones Unidas, 2012), 17. 70 Cristopher Jones et al., “Pharmaceutical Overdose Deaths in the United States 2010” The Journal of the American Medical Association 309, no. 7 (2013), 658. 71 Alejandro Madrazo y Ángela Guerrero, “Más caro el caldo que las albóndigas”, Nexos, 1 de diciembre de 2013. Acceso 26 de enero de 2014, http://www.nexos.com.mx/?p=15085.

39  

Las cifras del tabaquismo y el alcohol pueden ser utilizados como referente para

imaginar los daños potenciales del consumo de drogas generalizado. Las enfermedades

de respiración crónicas fueron la tercer causa de muerte en Estados Unidos (2010) y la

quinta en México (2008), mientras que la cirrosis y las enfermedades del hígado fueron

la doceava y la cuarta, respectivamente.72 A nivel mundial, la ONU registró 2.3

millones de decesos atribuibles al alcohol y 5.1 al tabaco –lo que representa 3.6% y

8.7% de las muertes globales.73

Los problemas del prohibicionismo se entienden a la luz de los escasos países

iconoclastas que rechazan parcialmente el status quo y han optado por algún tipo de

regulación. Las conocidas experiencias de Holanda y Portugal, y la menos difundida de

Australia Occidental, rechazan el temor principal del aumento radical en el consumo de

estupefacientes, una vez que son legalizados.74 La muy particular evolución de la

legislación de drogas de República Checa – esto es, la despenalización del consumo de

todos los enervantes tras la caída de la Unión Soviética para distanciarse del

autoritarismo moscovita y la eventual reinstauración del prohibicionismo para solicitar

adherencia a la Unión Europea- ha permitido obtener conclusiones sobre los efectos del

consenso punitivo: la disponibilidad de drogas no disminuyó, tampoco el número de

viejos o nuevos consumidores de sustancias ilícitas y los indicadores de sanidad pública

sobre consumo de enervantes empeoraron.75

No obstante, la experiencia internacional no puede extrapolarse directamente a

otras latitudes. No es posible garantizar que las tendencias del consumo de cannabis en

Ámsterdam se replicarán en Montevideo, en Seattle o en la Ciudad de México. El                                                                                                                72 Sherry L. Murphy et al., “Deaths: Final Data for 2010” National Vital Statistics Reports, 61, no. 4, (2013), 4. Secretaría de Salud, Principales causas de mortalidad (2000-2008), Dirección General de Información de Salud, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://sinais.salud.gob.mx/mortalidad/. 73 Organización Mundial de la Salud, Global Health Risks: Mortality and Burden of Disease Attributable to Selected Major Risks en UNODC, World 2012, 62. 74 Global Comission on Drugs, On Drugs, 10. 75 Tomáš Zábransky, et al., PAD: Impact Analysis Project of New Drugs Legislation (Summary Final Report) (Praga: Office of the Czech Government, Secretariat of the National Drug Comission, 2001), 9.

40  

contraste de políticas públicas a nivel internacional muestra que los pocos estados

atrevidos en cuestionar el status quo global lo han hecho exitosamente pero de forma

timorata e incompleta. Ninguno de ellos ha ofrecido una respuesta sólida sobre por qué,

una vez emprendidas sus reformas de políticas de drogas, decidieron parar donde lo

hicieron. ¿Por qué legalizar únicamente el consumo de marihuana? ¿Por qué continuar

el encarcelamiento de usuarios de cocaína? ¿Por qué castigar ciudadanos que decidieron

entrar en el mercado de enervantes?

El punto no es explicar empíricamente qué sucedió dentro de marcos

democráticos con fuerzas liberales y conservadores en sus respectivos tableros políticos.

Por el contrario, es ofrecer una respuesta a la pregunta central de las discusiones

filosóficas sobre el castigo y que cualquier Estado liberal está obligado a proveer: ¿qué

justifica la condena penal? ¿Por qué es correcto y aceptable privar de la libertad a los

individuos que rompen ciertos códigos? Junto con el castigo carcelario, el sistema

coercitivo y el aparato de justicia debe justificarse para los ciudadanos que, recordemos,

están gobernados bajo la regla suprema del consentimiento.

Consecuencialismo y utilitarismo

Existen tres grandes corrientes filosóficas sobre el castigo: la justicia retributiva, el

consecuencialismo y la justicia liberal. Desentrañar la vastedad histórica y la

complejidad teórica de estas escuelas de pensamiento, como determinar la respuesta

justa, moralmente óptima, que todo Estado debe ejercer con respecto a las drogas, la

salud pública y la libertad individual supera por mucho el propósito de este capítulo.

Pretendo, por el contrario, sembrar mi argumento de política pública de drogas con base

en dos perspectivas normativas, el liberalismo y el consecuencialismo, para

posteriormente sugerir una alternativa desde el contractualismo rawlsiano.

41  

Antes de una revista mínima de estas teorías es necesario precisar una definición

vital sobre la cual gravita este capítulo: el castigo es la imposición autorizada diseñada

para ser una carga o infligir dolor impuesto a un (supuesto) ofensor por una (supuesta)

ofensa por alguien con una (supuesta) autoridad para hacerlo.76 Ahora bien, es posible

definir el consecuencialismo como la teoría filosófica que determina la moralidad de un

acto exclusivamente en función de sus consecuencias, en oposición a la consideración

de las circunstancias o la naturaleza intrínseca de los actos o de los agentes.77 En este

sentido, como subraya R.A. Duff, el castigo se justifica únicamente si ocasiona un bien

consecuencial, lo que implica no solamente que la practica cause un bien sino que,

primero, genere más utilidad que daño, es decir que sus beneficios superen los costos y,

segundo, que ninguna alternativa propicie igual o mayor utilidad a un menor coste.

¿Qué dice el consecuencialismo con respecto a los delitos de drogas? Depende

de qué se tome como objetivo ulterior. Es decir, exactamente qué consecuencias

positivas son preferibles sobre qué consecuencias negativas. El consecuencialismo

legalista mandaría o eliminar las actividades ilegales como objetivo último -pues el bien

se entiende como la disminución del delito- o ponderar entre crímenes y

prioritariamente erradicar los más costosos, sujeto a restricciones presupuestales. Sin

embargo, este punto de vista terminaría con el debate tramposamente. Ante la pregunta

¿cómo justifica el Estado el encarcelamiento y la persecución masivas de

narcotraficantes? este consecuencialismo respondería que tales actividades son ilegales

y, por tanto, dichas medidas son válidas.                                                                                                                76 He modificado la definición textual de Duff, introduciendo y removiendo algunos puntos esenciales. Particularmente, he añadido el hecho de que el castigo es un acto autorizado, no natural o incidental. Además, he removido la coda de Duff sobre la inherente intención comunicativa del castigo, puesto que como pensaba Nietzsche, ningún fin explícito se incluye por definición dentro de la práctica del castigo. R.A. Duff, Punishment, Communication and Community (Nueva York: Oxford University Press, 2001), XV. 77 Definición parcialmente adaptada y modificada, tomada de: Walter Sinnott-Armstrong, "Consequentialism", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Invierno 2012), ed. Edward N. Zalta, http://plato.stanford.edu/archives/win2012/entries/consequentialism/. La traducción es mía.

42  

Tomar en serio el consecuencialismo implica introducir su vertiente más

conocida. El utilitarismo clásico, que encuentra en sus principales artífices a Jeremy

Bentham, John Stuart Mill y Henry Sidgwick, inserta los valores del hedonismo dentro

de un marco consecuencialista: el único bien intrínseco se encuentra en el placer y el

único mal intrínseco, en el dolor.78 De esta forma, la moralidad del consenso punitivo se

probará empíricamente, siempre que sea la manera más efectiva para optimizar utilidad,

maximizando el placer y minimizando el dolor.

El reto numérico que representa, primero, clasificar los rubros de placer y dolor

que emanan del prohibicionismo y, después, estimar el resultado neto de utilidad es

enorme. El quinto capítulo de esta tesis incluye un cálculo económico consecuencialista

que aporta información sobre los costos de oportunidad que representa el

prohibicionismo en los sistemas penitenciarios federales estadounidense y mexicano y

que muestra evidencia en contra del consenso punitivo. Los límites presupuestarios o

geográficos del análisis no son la más grande falla con respecto al cálculo ético. Sí lo es

considerar la utilidad como único y primer determinante de la moralidad.

Una ley, sin importar los efectos consecuencialistas que genere, debe ser

primeramente justa y también debe tomar en serio el estatus moral de los individuos,

que, como argumentó Immanuel Kant, de ningún modo deben ser sacrificados en

nombre de la utilidad colectiva. Por ejemplo, en un marco utilitarista encerrar millones

de inocentes, en tanto que genera disuasión del crimen para el resto de la sociedad, sería

éticamente aceptable. Además, la exigencia de proporcionalidad del castigo está en todo

caso subordinada a la optimización de costos y beneficios, lo que abriría la puerta a la

pena de muerte. El alegato consecuencialista, que de ningún modo es fútil, debe estar

subordinado y complementado por un análisis deontológico liberal de justicia.

                                                                                                               78 Hugo Bedau y Kelly Erin, "Punishment", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Primavera 2010), ed. Edward N. Zalta, http://plato.stanford.edu/archives/spr2010/entries/punishment/.

43  

El alegato utilitarista es filosófica y políticamente imprescindible para encontrar

una justificación al castigo y el encarcelamiento masivo –pues una política pública

sólida debe ser costo-eficiente. En este sentido, el utilitarismo se lanza en contra del

status quo prohibicionista dado que al castigar los delitos de drogas la utilidad general

prácticamente no aumenta mientras que el daño colectivo sí lo hace y en grandísimas

proporciones. Las drogas, insisto, raramente generan adicción y daño. En realidad, el

consumo de estupefacientes se realiza principalmente buscando placer y en la mayor

parte de los casos eso es únicamente lo que se obtiene.

Por el lado de los costos, el prohibicionismo ha generado una carga económica

colosal que deja de ser invertida en otras áreas prioritarias, además de que ocasiona

efectos secundarios negativos muy importantes: la transmisión de enfermedades letales,

la exposición a ambientes peligrosos donde comprar los narcóticos prohibidos, la

existencia de sustancias con efectos devastadores para la salud a bajos precios, el

encarcelamiento de millones de consumidores y vendedores, la profundización del

estigma y la discriminación en contra de minorías y grupos particularmente vulnerables,

el menosprecio a los derechos humanos, junto con la creación y el crecimiento continuo

de un mercado negro de drogas colosal cuyos precios se elevan artificialmente,

precisamente por la misma prohibición, y financian grupos criminales violentos que a su

vez dañan significativamente el Estado de derecho.79

Asimismo, la arbitrariedad de la regulación tolera sustancias como el alcohol, y

el tabaco además de productos como la comida rápida que imponen costos altísimos a la

salud pública. Es decir, en el mejor de los casos, el consenso punitivo aporta muy poco

a la utilidad general y lo hace de una forma extraordinariamente costosa. Desde el

utilitarismo, el castigo de los delitos de drogas no sólo es injustificable sino que su                                                                                                                79 Rolles et al., Terminando la guerra, 57-74. Algunos de los efectos nocivos mencionados –el encarcelamiento masivo, la segregación socioeconómica y racial, así como la violencia de los grupos criminales- se describen con más detalle en los siguientes dos capítulos.

44  

erradicación resulta indispensable para garantizar la optimización de la utilidad general

en los términos más eficientes posibles.

Liberalismo decimonónico y el principio del daño

¿Qué dicta la doctrina liberal con respecto al consenso de prohibición? El liberalismo,

como teoría política responde qué tipo de leyes son deseables, a través del respeto a la

agencia moral individual vía derechos humanos; limita los potenciales abusos de poder

del Estado a partir de un mecanismo de pesos y contrapesos, la repartición de facultades

a partir de distintas ramas de gobierno protegidas bajo una Constitución y permite una

sana pluralidad de cosmovisiones morales entre la sociedad, al garantizar la plena

libertad de expresión, asociación y culto -pero no ofrece una justificación canónica

sobre el castigo.

El marqués de Villareggio Cesare Beccaria junto con el francés Alexis de

Tocqueville son dos ejemplos paradigmáticos de la ambivalencia liberal en cuanto al

castigo. Ambos teóricos forman parte de la tradición liberal. Beccaria arguyó, en 1764,

que el castigo debe ser tan leve como sea posible siempre que sea consistente con su

función para preservar el Estado.80 Por su parte, Tocqueville, en 1831, viajó a Estados

Unidos en parte por la inestabilidad política en Francia tras la revolución de julio pero

en parte también para estudiar su sistema penitenciario.81 Del viaje se desprendió De la

démocratie en Amérique y también una valoración crítica a las prisiones

estadounidenses que incluía un reproche a los sistemas carcelarios como el método más

acabado de despotismo.82

                                                                                                               80 W.C. De Pauley, “Beccaria and Punishment” International Journal of Ethics 35, no.4 (1925), 407. 81 Roger Boesche, “The Prison: Tocqueville’s Model for Despotism”, The Western Political Quarterly, 34, no. 4 (1980), 550. 82 Boesche, The Prison, 552.

45  

Empero, ninguno de los dos filósofos respetó a cabalidad los principios liberales.

Beccaria expuso con fuerza la tesis consecuencialista: “el fin del castigo no es otro que

prevenir que los criminales hagan más injurias a la sociedad así como prevenir que otros

cometan ofensas similares”.83 Tocqueville, por su parte, embistió el principio cardinal

de la autonomía liberal, como Beccaria, desde el utilitarismo: “sugerir al adulto

convicto ideas radicalmente diferentes a las que ha concebido hasta ahora, inculcarle

sentimientos totalmente nuevos para cambiar profundamente la naturaleza de sus

hábitos, destruir sus instintos, hacer, en una palabra, un hombre virtuoso de un gran

criminal”.84

Para entender a qué me refiero con liberalismo es necesario precisar marcos

conceptuales claros. Empleo, para comenzar, la definición rescatada por José Antonio

Aguilar de Stephen Holmes:

El liberalismo es una teoría política y un programa que florecieron desde la mitad del siglo XVII

hasta la mitad del siglo XIX. Tuvo, por supuesto, importantes antecedentes y todavía es una

tradición viva hoy. Entre los teóricos clásicos liberales deben contarse a Locke, Montesquieu,

Adam Smith, Kant, Madison y John S. Mill. Las instituciones y prácticas liberales se

desarrollaron primero en los siglos XVII y XVIII en los Países Bajos, Inglaterra y Escocia, los

Estados Unidos y (con menos éxito) en Francia. Los principios liberales fueron articulados no

sólo en textos teóricos sino también en la Ley del habeas corpus inglesa, la Declaración de

Derechos y la Ley de Tolerancia (1679,1688-1689), las primeras diez enmiendas a la

constitución de los Estados Unidos y la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano

(ambas de 1789). Las prácticas centrales de un orden político liberal son la tolerancia religiosa,

la libertad de discusión, las restricciones al comportamiento de la policía, las elecciones libres, el

gobierno constitucional basado en la división de poderes, el escrutinio de los presupuestos

                                                                                                               83 Cesare Beccaria, On Crimes and Punishments and Other Writings (Cambridge: Cambridge University Press 1995), 43. La traducción es mía. 84 Alexis de Tocqueville, Oeuvres (B), Tome IX, Études economiques, politiques, 115 en Boesche, The Prison, 555.

46  

públicos para evitar la corrupción y una política económica comprometida con el crecimiento

sostenido basado en la propiedad privada y la libertad de contratar.

Las cuatro normas o valores centrales del liberalismo son la libertad personal (el

monopolio de la violencia legítima por agentes del Estado que a su vez son vigilados por ley),

imparcialidad (un mismo sistema legal aplicado a todos por igual), libertad individual (una

amplia esfera de libertad de la supervisión colectiva o gubernamental, incluida la libertad de

conciencia, el derecho a ser diferente, el derecho a perseguir ideales que nuestros vecinos

consideren equivocados, la libertad para viajar y emigrar, etc.) y democracia (el derecho a

participar en la elaboración de las leyes por medio de elecciones y discusión pública a través de

una prensa libre).85

La tradición liberal, tan vasta y vetusta como es, alberga un mosaico inagotable

de vertientes que no obstante pueden sintetizarse en dos ramas fundamentales: la

ilustración escocesa y la mano invisible por un lado, la Revolución francesa y los

derechos del hombre, por el otro. Liberalismo económico y liberalismo político o, bien,

mercados libres e individuos libres. En este marco, existen diversos puntos de

interacción entre el liberalismo y el prohibicionismo: la creciente participación de la

industria privada en la creación, gestión y administración de prisiones, la estrategia

económica clásica del prohibicionismo que pretende erradicar la oferta agregada de

psicotrópicos para así terminar con la demanda agregada o los sistemas de salud,

privados o públicos, que tratan las adicciones y padecimientos de la población.

La justificación liberal clásica sobre el castigo descansa en el principio del daño,

concepto del ya aludido filósofo inglés John Stuart Mill. En el primer capítulo de esa

catedral del liberalismo político que es On Liberty, escrita en 1859, Stuart Mill formuló

un principio abstracto para establecer la relación entre el gobierno, la sociedad y el

individuo:

                                                                                                               85 Stephen Holmes, The Anatomy of Antiliberalism (Cambridge: Harvard University Press 1993), 3-4.

47  

“El objeto de este ensayo es establecer un muy sencillo principio, cuyo objeto es gobernar

absolutamente las relaciones de la sociedad y el individuo con respecto a los mandatos y el

control, sean los medios empleados la fuerza física en la forma de penalidades legales, o la

coerción moral de la opinión pública. El principio es que el sólo fin para el cual la humanidad

está justificada, individual o colectivamente, para interferir con la liberad de acción de

cualquiera de sus miembros es la auto-protección. Que el único propósito para el ejercicio

legítimo del poder sobre cualquier miembro de una comunidad civilizada, en contra de su

voluntad, es prevenir el daño hacia otros. Él no puede ser legítimamente obligado a hacer o

abstenerse porque tales acciones serán benéficas para él mismo, porque lo hará más feliz,

porque, en la opinión de otros, hacerlo sería sabio o incluso correcto… La única parte de la

conducta de cualquiera, por la que es responsable hacia la sociedad, es aquella que concierne a

los otros. En la parte que meramente le concierne a sí mismo, su independencia es, moralmente,

absoluta. En cuanto a sí mismo, en cuanto a su propio cuerpo y mente, el individuo es

soberano”. 86

Mill lo dice desde el inicio y con todas sus letras: es un principio muy simple

para delinear la participación legítima, correcta y permisible del Estado en la vida del

individuo. El consumo de drogas, per se, no es espacio fecundo para la intervención

gubernamental pues no representa ningún daño hacia los demás. Sucede exactamente lo

mismo con la posesión, la compra, la venta, la producción o el transporte de narcóticos

–así como con “delitos” como la sodomía o la prostitución. Los crímenes de drogas,

como precisa Fernando Escalante, son esencialmente distintos a otros tipos de delitos en

tanto que ambas partes, comprador y vendedor, están de acuerdo con la acción –en claro

contraste con un robo o un asesinato, los crímenes predatorios, como él los llama.87

Existe un relativo consenso -o cuando menos un bajo grado de controversia y

discusión- en cuanto al principio del daño puesto en práctica; es decir, la impertinencia                                                                                                                86 John Stuart Mill, On Liberty and other writings (Cambridge: Cambridge University Press, 2003), 13. La traducción y las cursivas son mías. 87 Fernando Escalante, El crimen como realidad y representación (Ciudad de México: Colegio de México, 2012), 39-68.

48  

del gobierno sobre las decisiones estrictamente individuales: casarse o permanecer

soltero, cuántos hijos, en dado caso, procrear, qué religión o ideología seguir, qué ropa

vestir o qué música escuchar. Sucede lo mismo en decisiones menos mundanas: qué

tipo de alimentación llevar, cómo distribuir el ingreso, por qué candidato votar, o qué

inversión hacer en vivienda, pensiones o educación. Las sustancias que el individuo

decide consumir entran, desde la más anodina hasta la más dañina y como todos los

ejemplos anteriores, en la esfera mínima de acción individual que diseñó Stuart Mill y,

por lo tanto, caen fuera del campo de intervención estatal. Que el Estado castigue los

delitos de drogas con prisión, o incluso con pena de muerte simbólica –esto es, no se

registran de facto ejecuciones aunque sí está concebido de jure- en el caso

estadounidense, es a todas luces un contrasentido a los principios rectores básicos del

Estado liberal y, sobre todo, un ominoso y despótico abuso de poder.

El liberalismo incluye un colofón que limita la justificación del castigo. El

alegato liberal permite la coerción pues los ciudadanos necesitan certidumbre de que no

serán robados, lastimados, atacados o asesinados pero no justifica ninguna versión

punitiva cuando una no-punitiva está disponible.88 No es un alegato abolicionista en

contra de la coerción sino que busca menguar la fuerza del Leviatán: el Estado no debe

optar por una vía punitiva siempre que una no-punitiva la sustituya perfectamente.

Aunque la coerción es necesaria, incluso dentro de los Estados mínimos libertarios, el

castigo no siempre lo es. En caso de que lo sea, nuevas premisas y evidencia empírica

en favor de la coerción punitiva deben ser agregadas.

La tradición liberal, a lo largo de los siglos y en forma de un consistente híbrido

del consecuencialismo y la justicia deontológica, ha construido la respuesta más

completa frente al reto de justificación racional que exige la práctica universal del

                                                                                                               88 Nathan Hanna, “Liberalism and the General Justifiability of Punishment”, Philosophical Studies: An International Journal for Philosophy in the Analytic Tradition 145, no. 3 (2009).

49  

castigo. El remedio liberal busca resolver el atávico problema filosófico planteado por

Hobbes: garantizar la seguridad colectiva, prescindir del Estado de la naturaleza y la

incertidumbre generalizada de la solitaria, pobre, repulsiva, embrutecida y breve vida

del hombre premoderno. Lo ha hecho través de leyes y cortes que imponen efectos

disuasivos, consecuencias esperadas, que, a su vez, permiten la convivencia pública.

Asimismo, suscribe el alegato kantiano sobre el respeto a los individuos como sujetos

morales con derechos inalienables, así como la versión retributiva negativa de la

justicia, al garantizar los derechos de los acusados y criminales: el debido proceso

aplicado de forma igualitaria, a manera de un juicio justo que busque fincar

culpabilidades correctamente y respete la proporcionalidad del castigo, que no puede ser

excesivo ni brutal y debe ser minimalista –es decir, preferible sobre opciones coercitivas

no-punitivas que lo sustituyan perfectamente.

El liberalismo, por lo tanto, ofrece una respuesta a la pregunta filosófica esencial

de esta tesis: el castigo penal de los delitos de drogas es completamente injustificable,

en tanto que el mercado de drogas no obstaculiza ni socava la vida pública. Ergo, el

Estado liberal no puede legítimamente castigar los delitos de drogas y, por lo tanto,

debe extirpar las regulaciones prohibicionistas de los códigos penales y civiles. La

conclusión liberal está, por lo tanto, en sintonía con el análisis utilitarista.

No obstante, existe un paréntesis, una frontera que el Estado liberal debe

plantear a la legalización de las drogas. Desde el principio del daño, es permisible

prohibir el mercado de sustancias cuyos efectos principales o secundarios desaten

agresividad o cólera en los usuarios. Es decir, el parámetro pertinente de regulación de

drogas no es el daño que el consumidor autónomamente causa en sí mismo sino el

perjuicio que suscite para terceras personas. La regulación efectiva de los mercados de

drogas permisibles es un requisito imprescindible para guardar el principio del daño.

50  

Los narcóticos que generen agresividad, conducir bajo el efecto de drogas que nublen la

capacidad al volante y la venta a menores de edad deben, según el lente liberal, deben

estar vedados.

El argumento de Mill limita al Estado, crea un caparazón deseable para la acción

individual y refuta los delitos de drogas pero no ofrece una propuesta, una alternativa al

prohibicionismo, sobre el diseño justo de las instituciones de una entidad política con

respecto a un mercado legítimo de estupefacientes. Es decir, el principio del daño y el

liberalismo decimonónico funcionan como crítica que invalida el prohibicionismo pero

ignora las propuestas específicas que deberían remplazarlo. La arquitectura institucional

liberal que sustituye al consenso punitivo viene desde el liberalismo igualitario de John

Rawls, a través de su teoría contractualista.

Liberalismo igualitario y una teoría de la justicia

El contractualismo, en el sentido clásico, se refiere a una teoría de legitimidad política

en la que la ciudadanía razonablemente resuelve el conflicto de intereses sociales e

individuales con el propósito de hacer leyes e instituciones justificables para todos los

ciudadanos. El contractualismo rawlsiano, en contraste con el creado por Thomas

Scanlon, no determina la moralidad de los actos a partir de un acuerdo general,

razonable, informado y no-forzado entre individuos de una entidad política. Rawls

formula principios políticos, no morales, que además son imparciales entre distintas

concepciones comprensivas del bien y cancelan cualquier superioridad intrínseca, tanto

moral como epistemológica.

A Theory of Justice plantea dos principios de justicia emanados de un

experimento de abstracción filosófica. La justicia, valor máximo de las instituciones

políticas, está determinada por el consentimiento depositado en un contrato social

51  

elaborado por ciudadanos bajo un velo de la ignorancia. Esto es, los individuos en la

posición original buscan llegar a un acuerdo sobre los principios de justicia

institucionales que han de gobernarlos y argumentan de forma igualitaria ignorando su

posición específica dentro de la sociedad. El velo de la ignorancia impide que factores

arbitrarios como la raza, el ingreso, la edad, el género, la religión o la época en el

tiempo influyan en la decisión final. La argumentación bajo el velo de la ignorancia

sucede entre ciudadanos racionales y razonables, lo que implica individuos que

optimizan la manera de alcanzar sus intereses de modo consistente con los cálculos de

otras personas libres e iguales.

En este sentido, el contractualismo específicamente exige argumentar respetando

los valores de la libertad y la igualdad. Como precisa Corey Brettschneider, “el diálogo

entre aseveraciones en competencia y el requerimiento sobre la capacidad de los

ciudadanos para justificar sus posiciones políticas entre ellos es lo que Rawls llama el

principio de la reciprocidad. Cualquier acuerdo razonable entre ciudadanos debe incluir

un respeto básico por el derecho de las personas a vivir sus vidas libres de coerción y

daño. Los criminales [en la posición original, bajo el velo de la ignorancia] aceptarían

razonablemente el castigo que se les ha impuesto. Aun aquellos culpables de los peores

crímenes no quedan fuera del marco contractualista y sus intereses razonables son

considerados como un requerimiento de legitimidad política.” 89

La posición original refleja un compromiso con la justificación política que

examino en este capítulo, a través de la representación igualitaria y el ejercicio

dialéctico y razonable de todos los ciudadanos bajo el velo de la ignorancia -es decir, un

sitio libre de prejuicios en donde se discuten formas prudentes y razonables de impartir

justicia. Mencionemos que esta teoría de la justicia traza principios que superan el grado                                                                                                                89 Corey Brettschneider, “The Rights of the guilty: punishment and political legitimacy” Political Theory 35, no. 2 (2007): 178. Brettschneider hace referencia a: John Rawls, Political Liberalism (Nueva York: Columbia University Press, 2005), xliv.

52  

mínimo de aceptabilidad política, la legitimidad, pues diseña un orden justo, que es el

parámetro ético máximo.90 De la posición original surgen los dos principios de justicia:

“Primero: cada persona ha de tener un derecho igual al esquema más extenso de libertades

básicas que sea compatible con un esquema semejante de libertades para los demás (…)

Segundo: las desigualdades sociales y económicas habrán de ser conformadas de modo tal que a

la vez que: a) se espere razonablemente que sean ventajosas para todos [principio de la

diferencia], b) se vinculen a empleos y cargos asequibles para todos [principio de la oportunidad

igualitaria].” 91

El primer principio es prioritario sobre el cumplimiento del segundo y, a su vez, el

principio de la diferencia está subordinado al de la oportunidad igualitaria.

Entonces, ¿cuáles son los ejes rectores con los que la justicia rawlsiana marca el

camino de reforma para el consenso punitivo? Primero, el contractualismo provee una

independiente y segunda refutación liberal al prohibicionismo. Segundo, y más

importante, marca la pauta arquitectónica de las instituciones políticas de salud pública.

Con respecto al primer punto, es útil retomar uno de los ejemplos de Brettschneider. Un

asesino razonable (entiéndase el vocablo razonable en los términos ya especificados)

bajo el velo de la ignorancia aceptaría su eventual castigo en tanto que obviamente no

ha respetado la libertad de sus víctimas. El reconocimiento de los intereses opuestos e

igualmente valiosos de sus conciudadanos llevarían a que el homicida reconozca un

castigo en la forma de límites a su propia libertad.

Sin embargo, y aquí reside el punto clave, no es el caso de un consumidor o

vendedor de drogas: bajo la motivación de llegar a un acuerdo contractual y con pleno

respeto a la libertad y la igualdad ajenas, el uso y venta de narcóticos no sería

razonablemente aceptado por todos los ciudadanos y, por tanto, el consenso punitivo

quedaría fuera del contrato social. El consenso punitivo no superaría la prueba dialéctica                                                                                                                90 Leif Wenar, "John Rawls", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Invierno 2012), ed. Edward N. Zalta, http://plato.stanford.edu/archives/win2012/entries/rawls/. 91 Rawls, Teoría de la justicia, 67-68.

53  

del contractualismo rawlsiano. Ergo, la coerción pública por los delitos de drogas sería

injustificable.

La exégesis del segundo punto requiere ahondar sobre el principio de la

diferencia. Rawls escribió que: “todos los valores sociales –libertad y oportunidad,

ingreso y riqueza, así como las bases del respeto a sí mismo- habrán de ser distribuidos

igualitariamente a menos que una distribución desigual de alguno o de todos estos

valores redunde en una ventaja para todos”.92 La teoría de la justicia rawlsiana es

distributiva porque desarrolla un reacomodo normativo de los bienes primarios, todo

aquello que tiene valor y que es razonablemente deseable como las libertades y los

derechos básicos, los puestos de poder, el ingreso, las diversas fuentes de capital social

y, esencial para este estudio, la salud.

Puesto que el mercado de drogas se justifica a partir del contractualismo

rawlsiano –bajo el primer principio de justicia, en tanto que el consumo y la venta de

estupefacientes no es incompatible con otras libertades básicas- y la sanidad es un bien

primario, se sigue, por el principio de la diferencia, que las instituciones de salud deben

prestar servicios de forma igualitaria con énfasis en los más vulnerables, una vez que se

levanta el velo de la ignorancia. Esto implica la existencia de un Estado de bienestar

insensible ante las diferencias arbitrarias de la vida; es decir, para efectos de esta tesis,

un gobierno que provea servicios de salud accesibles a todas las personas en su cualidad

de ciudadanos, lo que incluye, claramente, a los usuarios de drogas.

Un escenario hipotético donde 80% de la sociedad consuma drogas no

representa un problema; uno donde 80% sea adicto a una o varias sustancias sería

catastrófico. En consecuencia, el Estado está no sólo capacitado sino obligado a

garantizar información relevante para el consumo, además de asegurar estándares de

                                                                                                               92 Rawls, Teoría de la justicia, 69.

54  

calidad y tasas impositivas para financiar programas de sanidad pública y desincentivar

una actividad que no deja de ser nociva. La parte crucial de la regulación de drogas es el

cobro de impuestos a los usuarios de drogas. ¿Por qué el Estado debe gravar el mercado

de narcóticos? Porque el costo de atención médica a usuarios enfermos no es

responsabilidad del resto de los ciudadanos.

El Estado debe actuar en dos tiempos: eliminar los crímenes de drogas de los

códigos penales, en nombre del principio del daño, y regular el mercado de narcóticos

garantizando servicios públicos de salud, en nombre de la justicia rawlsiana. No basta

con despenalizar, con prescindir del vector prohibicionista en dirección negativa y

descansar sobre un status quo neutro, como el caso portugués. Es necesario promover y

resguardar la autonomía individual, proyectarla en dirección positiva, controlando la

compraventa de drogas. No hay ninguna contradicción: un Estado liberal respeta la

intimidad y la agencia individual –un sujeto determinado puede o no consumir heroína

sin por ello ser sancionado- pero también asume la responsabilidad de gestionar el

espacio público a partir del cobro de impuestos y la redistribución de bienes primarios.

Un Estado mínimo, de corte libertario, permitiría la administración privada de

prisiones pero no encerraría a los usuarios o comerciantes de drogas; recomendaría que

el mercado se regule por sí mismo, sin ningún tipo de gravamen, y dejaría al hombre

libre anclado en sus vicios –con un sistema privado de seguros médicos como única

defensa- lo que es claramente subóptimo e indeseable. Coincido con la metáfora de

Bernard Harcourt en su estudio sobre el encarcelamiento masivo y el mercado

económico: “la idea de un mercado autorregulado es absurda. Sería como un evento

deportivo sin árbitro: no funcionaría (…) Y una vez que conocemos las reglas del juego

se vuelve igualmente claro que esas reglas y regulaciones distribuyen recursos.” 93 Por

                                                                                                               93 Bernard Harcourt, Illusion of Free Markets: Punishment and the Myth of Natural Order (Cambridge: Harvard University Press, 2011), 196.

55  

otro lado, el status quo actual es un híbrido prohibicionista-neoliberal en el cual el

Estado se estrecha y abre paso al mercado con la incómoda excepción de la esfera

punitiva. Es, como apunta Loïc Wacquant, la mezcla heterodoxa entre la mano invisible

del mercado y el puño de hierro punitivo y arbitrario.94

Yo me adhiero a una tercera vía: un Estado liberal igualitario, de corte

rawlsiano, que guarde la libertad como principio cardinal pero que acepte la

intervención gubernamental para frenar las desigualdades exacerbadas, a través de

mecanismos redistributivos que desemboquen en una sólida red de servicios públicos.

El Estado rawlsiano proveería una suerte de refugio para el individuo, que contaría con

educación, justicia y salud, pero que de ningún modo dictaría las pautas para maximizar

el bienestar o la felicidad -que son y deben ser materia de índole personal.

En suma, el consenso prohibicionista se desploma frente a los cuestionamientos

utilitaristas y liberales, al no ser una política costo-eficiente y romper el principio del

daño. Por otra parte, el diseño institucional deseable, de acuerdo con el contractualismo

rawlsiano, es uno en el que todas las drogas, salvo aquellas que estén diseñadas para

dañar a terceros, sean asequibles a través de un marco de regulación, protegiendo la

salud pública y potenciando la libertad.

Los contextos estadounidenses y mexicanos, como he descrito en la

introducción, representan ejemplos totalmente contrarios a los principios normativos ya

esbozados. Las prisiones federales de Estados Unidos y México están en las antípodas

del liberalismo y el utilitarismo en dos sentidos fundamentales: privan sistemáticamente

de la libertad e imparten dolor de forma masiva y sumamente costosa.

                                                                                                               94 Loïc Wacquant, Prisons of Poverty (Minneapolis: University of Minnesota Press, 2009).

56  

3. Estados Unidos: The Great Incarcerator

Es imprescindible describir y dimensionar con precisión un fenómeno social, político y

criminológico tan complejo, y sin antecedentes en la historia, como la evolución

penitenciaria del siglo XX en Estados Unidos. Desde 1970, la población carcelaria

estadounidense ha incrementado exponencialmente, en más de 700%, lo que supera por

mucho el crecimiento demográfico que oscila alrededor del 40%.95 Como se muestra en

la gráfica uno, aproximadamente siete millones de personas, 1 de cada 31 ciudadanos,

forma parte del sistema correccional. En contraste, la población carcelaria, durante todo

el siglo pasado, muy difícilmente superaba los 200,000 individuos presos.

Actualmente, el número de ciudadanos cautivos en cárceles federales y estatales

supera un millón y medio. Si a esta cifra se añade la población presa en comisarías

locales –donde normalmente se cumplen condenas breves y se espera recibir sentencia y

lo que representa poco más de 700,000 personas- obtenemos como resultado un total de

2.2 millones de estadounidenses tras las rejas. De este modo, Estados Unidos se

posiciona como el país, en términos absolutos y relativos, más punitivo del mundo (ver

gráficas 2 y 8).

Naturalmente, el diseño de las instituciones políticas estadounidenses es una

variable clave para comprender el fenómeno punitivo. Las tasas de encarcelamiento

subnacionales fluctúan en un muy amplio rango definido, en el mínimo, por Maine y, en

el máximo, por Louisiana –con 150 y 1,639 presos por cada 100,000 habitantes

respectivamente. Sin embargo, la crisis criminológica es de espectro nacional. A pesar

de que el sistema carcelario más numeroso es el federal, los cincuenta sistemas

penitenciarios estatales contienen el grueso de la explosión demográfica correccional.

Son las leyes estatales y no las de Washington las que en casi 90% gestionan la vida de

                                                                                                               95 Jeff Manza y Christopher Uggen, Locked Out: Felon Disenfranchisement and American Democracy (Nueva York: Oxford University Press, 2006), 95.

57  

los millones de ciudadanos presos. En 2011, el sistema federal alojaba a poco menos de

200,000 ciudadanos. Ese mismo año las cárceles estatales apresaban 1.3 millones de

personas.

No obstante, el objeto de estudio de este capítulo es el nivel federal: el Congreso

y la Casa Blanca, donde se conducen las riendas de la guerra contra las drogas. A nivel

legislativo, es la Controlled Substances Act de 1970 –título II de la Comprehensive

Drug Abuse Prevention and Control Act- el núcleo legal, corazón jurídico del

prohibicionismo estadounidense. En este documento se encuentra el famoso Schedule I,

la clasificación que aglutina las sustancias psicotrópicas que, por adictivas y nocivas

para la salud, quedan prohibidas so pena de prisión para la ciudadanía -salvo extremas

excepciones de investigación federal.

58  

El mercado y la justicia privatizada

El Bureau of Prisons, es el órgano dependiente del Departamento de Justicia, el

encargado de la administración de las prisiones. El número de presos bajo la

jurisdicción del BOP pasó de 25,000 internos en 1980 a poco menos de 220,000 en

2012.96 En contraste, el aumento de reos federales en los cincuenta años que abarca el

periodo entre 1930 y 1980 registra sólo un alza de 12,000. A partir de 1980 la población

federal de prisioneros ha crecido a una tasa promedio de 6,100 reos por año. Sin

embargo, separado por décadas la lógica del incremento adquiere matices necesarios: de

1980 a 1989 el aumento es de 3,700 presos anuales; entre 1990 y 1999, la cifra alcanza

los 7,600 mientras que la primera década del siglo XXI se mantiene relativamente

estable con 7,500 convictos más cada trescientos sesenta y cinco días.97 Es durante la

última década del siglo XX, bajo administración demócrata y con los crímenes violentos

y de propiedad a la baja, cuando el sistema penitenciario estadounidense se ha mostrado

más coercitivo.

Ahora bien, durante la última década, la población penitenciaria federal ha

crecido ligera pero constantemente, como se aprecia en la gráfica nueve. En este

renglón, no hay ninguna aparente diferencia entre la administración del conservador

George W. Bush y el progresista Barack H. Obama. La continua tendencia a la alza,

empero, llegó a su fin en 2011. Gracias a una sentencia de la Suprema Corte, las

hacinadas cárceles californianas estuvieron obligadas a liberar decenas de miles de

presos, lo que impactó en el sistema penitenciario nacional.98 El incremento exponencial

de la población penitenciaria llegó a un límite cercano a las cifras de 2008, no por la

                                                                                                               96 Nathan James, The Federal Prison Population Buildup: Overvew, Policy Changes, Issues and Options (Washington DC: Congressional Research Service R42937, 22 de enero de 2013), 15. 97 “A Brief History of the Bureau of Prisons”, Federal Bureau of Prisons, acceso el 5 de abril de 2012, http://www.bop.gov/about/history.jsp. 98 The Editorial Board, “California’s Continuing Prison Crisis”, The New York Times, 10 de agosto de 2013. Acceso el 5 de septiembre de 2013, http://www.nytimes.com/2013/08/11/opinion/sunday/californias-continuing-prison-crisis.html?_r=0.

59  

administración de Obama sino por el caso de California y por una simultánea

desaceleración en el crecimiento del sistema correccional local.

La pregunta inmediata que surge es obvia: ¿a qué se debió el brutal aumento de

la población carcelaria? ¿Por qué se perdió la histórica estabilidad del siglo XX? Una

respuesta interesante pero ultimadamente errada señala al pujante y potente mercado de

empresas privadas que construyen y administran prisiones.99 Algunas firmas se dedican

a proveer bienes y servicios, desde la construcción de cárceles hasta la venta de

uniformes, con el fin de maximizar utilidades supliendo una de las funciones básicas del

Estado. Al hacerlo, suelen imponer cuotas mínimas del porcentaje de ocupación que las

prisiones deben tener y que normalmente oscilan alrededor del 90%. Además, como

                                                                                                               99 Véase, por ejemplo: Paul Krugman, “Prisons, Privatization, Patronage”, The New York Times, 21 de junio de 2012, acceso el 20 de enero de 2014, http://www.nytimes.com/2012/06/22/opinion/krugman-prisons-privatization-patronage.html.

60  

cualquier empresa, buscan minimizar sus costos a través de bajos salarios, escaso

personal poco capacitado y servicios mínimos, en este caso destinados para la

reinserción social de los reos. El fenómeno privatizador y sus efectos secundarios, como

la aprehensión masiva, son de escala nacional: fuga de presos en Nuevo México y

Nueva Jersey; descontrol y violencia en las prisiones de Idaho; opacidad y querellas

legales de las firmas en contra de los estados, por no respetar las tasas de ocupación, en

Arizona, Louisiana y Vermont; nuevos contratos en California y Virginia Occidental.100

El lucro de los conglomerados empresariales que actúan en nombre de la

justicia, y despliegan sus cuantiosas estrategias de cabildeo para generar leyes punitivas

que promuevan sus servicios, se ampara bajo promesas de eficiencia presupuestaria en

tiempos de pronunciada escasez económica –eficiencia improbable, además, pues no se

trata propiamente de un mercado competitivo, mucho menos libre, sino de una opaca

serie de concesiones gubernamentales hacia un oligopolio encabezado por Corrections

Corporation of America Corporation of America y Geo Group. Los efectos secundarios

del binomio público-privado del sistema de justicia, empero, se encuentran en el futuro

aunque se asoman ya en el presente. En el 2000, sólo 7% de las cárceles federales eran

gestionadas por el mercado. Una década después la cifra se ha duplicado pero sigue

siendo claramente menor en comparación con las prisiones públicas (ver gráfica diez).

                                                                                                               100 Charles M. Blow, “Plantations, Prisons and Profits”, The New York Times, 25 de mayo de 2012, acceso el 20 de enero de 2014, http://www.nytimes.com/2012/05/26/opinion/blow-plantations-prisons-and-profits.html?_r=0. Joan Faus, “El sucio negocio de las cárceles privadas en Estados Unidos”, El País, 23 de enero de 2014, acceso 24 de enero de 2014, http://internacional.elpais.com/internacional/2014/01/23/actualidad/1390438939_340631.html. In the Public Interest, “Reality has turned the tide against private prisons”, In the Public Interest, 24 de enero de 2014, acceso 24 de enero de 2014, http://www.inthepublicinterest.org/blog/reality-has-turned-tide-against-private-prisons.

61  

Menos crimen, más castigo

Por otro lado, la respuesta típica señala al crimen como principal responsable del

desbordante sistema correccional. Un marcado aumento en la tasa de delitos violentos

podría justificar un incremento paralelo en las prisiones. ¿En qué medida el crimen

estadounidense, superior al de otras democracias avanzadas, explica los descomunales

encierros? En primer lugar, es necesario precisar que no todas las estadísticas delictivas

son comparables. Como las definiciones y tipologías del crimen entre sistemas legales,

las tasas de denuncias varían significativamente: las cifras oficiales son percepciones

desiguales e imprecisas de la violencia que acontece en realidad.

62  

En 1999 John van Kesteren, Pat Mayhew y Paul Niewbeerta condujeron un

estudio comparativo de 17 países industrializados.101 El análisis consistió en una serie

de encuestas que pretendían medir, con precisión superior a la de las denuncias

oficiales, las tasas criminales en las sociedades avanzadas. Los resultados de

victimización son sorpresivos y contra intuitivos: 58% de los ciudadanos ingleses y

australianos ha sido víctimas de algún crimen predatorio.102 Estados Unidos está

ligeramente por arriba de la media, pues 43% de su población ha sufrido algún delito.

Las encuestas muestran que las democracias robustas son más frágiles de lo que

aparentan. No obstante, una cifra más adecuada para la comparación, por la similitud de

tipificaciones legales entre jurisdicciones distintas y por la corta brecha entre delitos

cometidos y delitos efectivamente registrados, es el homicidio. En este rubro Estados

Unidos aparece como un país mucho más violento que sus similares. Por cada 100,000

habitantes, en Estados Unidos son asesinados 4.8. En Reino Unido, 1.2; en Francia, 1.1

y en Alemania, 0.8.103 Es preciso apuntar, por tanto, que Washington padece de una alta

tasa de crímenes violentos aunque no necesariamente de crímenes de propiedad: un país

mayormente seguro con relativamente altos números de asesinatos.

Dicho esto, es posible observar cómo las tendencias de crimen, tanto violento

como de propiedad, no corresponden al constante incremento en la población carcelaria.

En 1976, 1980 y 1991 los crímenes de propiedad llegaron a puntos máximos (ver

gráficas once y doce), lo cual no se refleja en las tendencias penológicas. El caso de

1991 es especial pues se trata de un claro punto de inflexión. Contrario a la lógica

elemental que indica que más crimen conduce a más castigo, la inercia punitiva no                                                                                                                101 John van Kesteren, Pat Mayhew y Paul Niewbeerta, Criminal Victimisation in Seventeen Industrialised Countries: Key Findings from the 2000 International Crime Victims Survey (La Haya: Ministry of Justice of Netherlands and National Institute for the Study of Criminality and Law Enforcement, 2001), 226. 102 En contraste con los crímenes de mercado, en donde ambas partes están de acuerdo en cometer el crimen, los crímenes predatorios tienen, por definición, una fracción perjudicada. 103 United Nations Office on Drugs and Crime, Global Study on Homicide (Viena: Publicación de las Naciones Unidas, 2011).

63  

presentó ningún tipo de disminución; mucho menos un punto de inflexión equivalente

(ver gráfica 13).

Los datos históricos de crimen y la demografía carcelaria permiten análisis

estadísticos extensos. Sin embargo, el cálculo de la correlación de ambas variables -es

decir, saber en qué medida el incremento del crimen conlleva un aumento en la

población carcelaria, o viceversa- es, aunque básica, una adecuada primera

aproximación (ver tabla 1). Anotemos que el coeficiente de correlación entre crímenes

violentos y crímenes de propiedad es altísimo (.94), como el coeficiente de los delitos

predatorios y homicidio que es también bastante considerable (.81). En claro contraste,

la relación entre las tasas criminales y la población carcelaria carece de la lógica

explicativa convencional: el prácticamente nulo coeficiente de correlación entre

crímenes violentos y población carcelaria federal (0.03) sugiere que no existe ningún

64  

tipo de relación entre las variables: los cambios en las tasas de crimen no impactan en la

demografía carcelaria que, invariablemente, aumenta (ver gráficas 11, 12 y 13).

Extrañamente, el coeficiente de correlación entre homicidio y presos federales es

alta pero negativa (-.7). Esto significa que el alza en los asesinatos en Estados Unidos

conlleva a una disminución del número de presos – o, más bien, que la baja en la cifra

de muertos conlleva un alza en las prisiones.

65  

Alfred Blumstein y Allen Beck, en su estudio Prisoner Reentry and Crime in

America, llevan a cabo un análisis estadístico lineal en el que buscan explicar el

extraordinario crecimiento en el número de convictos desde 1980 hasta 2001.104 El

estudio concluye que los cambios en las sentencias, tanto la varianza en la probabilidad

de ir a prisión tras ser arrestado como un incremento en el tiempo de prisión, explican el

total del alza demográfica penitenciaria.

En esta misma línea, los criminólogos Warren Young y Mark Brown, en su

investigación Cross-national Comparisons of Imprisonment, han examinado las

variaciones en las tasas de encarcelamiento de países europeos, más Australia y Nueva

Zelandia.105 Su análisis econométrico afirma que “sólo una pequeña proporción de las

diferencias entre poblaciones carcelarias, entre distintas jurisdicciones o dentro de una

                                                                                                               104 Alfred Blumstein y Allen Beck, “Reentry as a Transient State between Liberty and Recommitment” en Prisoner Reentry and Crime in America, eds. Jeremy Travis y Christy Visher (Nueva York: Cambridge University Press, 2005). 105 Warren Young y Mark Brown, “Cross-national Comparisons of Imprisonment” Crime and Justice 17 (1993): 4 - 8.

66  

en particular, están relacionada con el crimen”. Tanto las tasas de crimen como las de

encarcelamiento, sostienen, están afectadas por el nivel de punitiveness, es decir, la

proclividad hacia el castigo que manifiesta una sociedad. Young y Brown subrayan que

“el alza dramática de la tasa de encarcelamiento sólo ha contribuido de forma modesta

en el abollamiento de la tasa de crimen”.106

Por su parte, el crítico y fundamental estudio de Steven Durlauf y Daniel Nagin

Imprisonment and Crime: Can both be reduced? ofrece una vasta revisión de la

literatura criminológica y econométrica que sostiene la posibilidad y deseabilidad, tanto

teórica como práctica, de una reducción simultánea del crimen y del castigo.107 Los

autores recapitulan tres grandes conclusiones empíricas de esta literatura sobre las

cuales erigen su propuesta. Primero, el efecto disuasivo marginal de aumentar las penas

de prisión que ya son largas es modesto, en el mejor de los escenarios. Segundo,

incrementar la visibilidad de la policía, contratando más oficiales y ubicando a los ya

existentes de modo tal que la percepción del riesgo de ser aprehendido aumente tiene un

importante efecto disuasivo marginal -en la acepción económica del término. Tercero, la

experiencia del encarcelamiento en contraste con sanciones sin vigilancia, como la

libertad condicional –lo que se conoce como disuasión específica- no previene la

reincidencia. Al contrario, la evidencia indica la posibilidad de contagio criminógeno.

Precisiones algebraicas y econométricas sobre el comportamiento delictivo

conducen a la conclusión del estudio: es posible reducir el crimen y la tasa de

encarcelamiento a través de un necesario efecto disuasivo, lo que implica entender el

sistema penal no como un medio para aislar presos sino como un mecanismo para

publicitar el castigo e impartir costos a los potenciales criminales. Dado que la

evidencia empírica muestra que los delincuentes consistentemente reaccionan con                                                                                                                106 Young y Brown, Cross-national Comparisons, 45. 107 Stephen N. Durlauf y Daniel Nagin, “Imprisonment and crime, Can both be reduced?” Criminology and Public Policy 10, no. 1 (2011).

67  

mayor sensibilidad ante un cambio en la probabilidad de ser capturado más que a un

aumento en el monto de la sanción (esto es, la elasticidad en valor absoluto de ser

arrestado es mayor que la elasticidad de aumentar la pena), Durlauf y Nagin optan por

un cambio en la regulación actual hacia una con mayor certidumbre de aprehensión y

menor severidad de las penas que en conjunto pueden reducir el crimen y el

encarcelamiento. Es decir, defienden la disuasión general (el costo generalizado que el

arresto impone hacia aquellos que pretendan delinquir) y rechazan la disuasión

específica (el periodo en prisión que atraviesan delincuentes como castigo y que

pretende desincentivar la reincidencia) puesto que no sólo no disuade sino que genera

importantes efectos criminógenos.108

¿Cuáles son tales efectos? Es decir, ¿de qué forma la cárcel funciona como

escuela del crimen? Durante su estancia en prisión, los presos pierden capital humano

pues su registro criminal los marginaliza y estigmatiza, lo que reduce sus oportunidades

convencionales de empleo. Asimismo, la asociación con otros reos más experimentados,

como documentan Steffensmeier y Ulmer, lleva al aprendizaje de valores delictivos. En

una línea similar, Sherman concluye que el castigo, sobre todo cuando es excesivo y

degradante, lleva a que el interno genere sentimientos de venganza en contra de la

sociedad y reafirme su identidad contestataria, lo que cataliza futuras acciones

delictivas.109

Las conclusiones econométricas del estudio de Nagin indican que las tasas de

reincidencia son mayores cuando una persona está en prisión que cuando recibe

sanciones de libertad condicional, sin importar la duración de la sentencia.

Contrariamente, las leyes que dictan largas sentencias mínimas para reincidentes, como

                                                                                                               108 Durlauf y Nagin, Imprisonment and crime, 21, 28 y 40. 109 Lawrence Sherman, “Defiance, deterrence, and irrelevance: A theory of the criminal sanction” en Journal of Research in Crime and Delinquency, 30 (1993): 469.

68  

las californianas, son injustificables desde un punto de vista disuasivo. Específicamente,

Nagin y Durlauf recomiendan explotar la diferencia de elasticidades entre la

certidumbre y la severidad del castigo, lo que implicaría disminuir los recursos

financieros para el sistema penitenciario y reinvertirlos en grandes y visibles programas

policíacos que incrementen el riesgo de aprehensión. Este aumento, a su vez, magnifica

el efecto disuasivo y permite la disminución simultanea de la tasa de crímenes y de

encarcelamiento.110

The War on Drugs

En la búsqueda de una lógica que explique el encierro masivo estadounidense, existen

dos hipótesis complementarias que aún no han sido mencionadas: el aumento del

tiempo y la reducción de medidas alternativas de castigo. En primer lugar, la

multiplicación de las penas mínimas obligatorias, que se han empleado en cada vez más

tipos de ofensas –algunas veces, gracias al cabildeo de las empresas carcelarias- y que

exigen plazos más largos de estancia en prisión, son un primer factor relevante.111 De

acuerdo con el Urban Institute, la mitad del aumento de la población carcelaria federal

entre 1998 y 2010 se explica por el tiempo en prisión añadido que marcan las penas de

las reformadas sentencias. Sin embargo, en ese mismo periodo, el número de reos que

se encontraban en prisiones federales por delitos distintos a penas mínimas obligatorias

aumento en 152%, por lo que otros factores distintos al tiempo en prisión deben explicar

el resto del incremento en la población carcelaria.112

                                                                                                               110 Nagin y Durlauf, Imprisonment and crime, 40. 111 El número de penas mínimas obligatorias en el Código Criminal Federal pasó de 81 en 1991 a 195 en 2011. Además, el incremento de las penas ha ocasionado que los años de sentencia a otros delitos se incrementen para que guarden el principio de proporcionalidad. Kamala Mallik-Kane et al., Examining Growth in the Federal Prison Population, 1998-2010 (Washington DC: Urban Institute, 2012). 112 Kamala et al., Examining Growth, 12.

69  

La segunda hipótesis señala que la abolición de la libertad condicional (parole) y

la disminución del otorgamiento de libertad provisional (probation) para internos

federales son causas importantes que explican el aumento de la población carcelaria.113

La Comprehensive Crime Control Act, reforma de 1984, estableció que cualquier

sentenciado por crímenes federales después de 1987 no es elegible para salir bajo

libertad condicional. De este modo, queda claro que las instituciones y los actores que

las dirigen, congresistas y jueces, han contribuido de forma importante al aumento de la

población carcelaria, más allá de la conducta social delictiva.

Ahora bien, las dos hipótesis arrojan información pertinente y relevante pero

demasiado reciente. ¿Qué explica el despegue de la tasa de encarcelamiento a mediados

de la década de los setenta, cuando no se habían reformado las leyes de drogas y la

inmigración no era tan perseguida? Ciertamente un fenómeno tan complejo no obedece

a explicaciones monocausales simplistas: la guerra contra las drogas no puede predecir

por sí sola el aumento de la población presa. No obstante, la fuerza de la hipótesis de la

cruzada contra los psicotrópicos radica en su narrativa histórica de largo alcance y,

simultáneamente, en su potencia explicativa actual. Basta con observar las tendencias -

el comportamiento marginalmente creciente de la población penitenciaria por delitos de

drogas, espejo del universo punitivo general, y los perfiles delictivos de quienes están

ahora en prisión (ver gráficas 14 y 15).

Si bien la explicación de los factores que han contribuido al aumento del

fenómeno penal estadounidense es compleja, la crisis penológica de Washington es

incontestable, sobre todo, por la inmensa cantidad de ciudadanos presos por las leyes de

drogas. Explicar los orígenes y las causas del agigantamiento de las prisiones, aunque es

un debate sustancial, es en todo caso secundario al urgente problema de cómo disminuir

                                                                                                               113 “A Brief History of the Bureau of Prisons”.

70  

de forma radical la población carcelaria sin aumentar las decrecientes tasas de crimen:

cómo congeniar la más elemental libertad individual con la seguridad pública.

Las ofensas por delitos con sustancias controladas son la principal vía de acceso

a prisión. Entre el 50% y 60% de los presos federales –según el año de corte- están

encarcelados por este tipo de crimen. De hecho, el único efecto claro del punto de

inflexión en las tasas de criminalidad es la disminución de todos los tipos de arresto, en

-6.6%, de 1993 hasta 2010. Todos, salvo las detenciones por delitos de drogas: mientras

las detenciones por delitos violentos y de propiedad disminuían -27% y -21%

respectivamente, la persecución a violaciones por narcóticos se alargó en 45%.114

¿Por qué hay más drogadictos en las cárceles que homicidas? (ver gráfica 15). El

sistema de justicia se traduce de facto en la prioritaria persecución de aquellos que, al

drogarse, no se afectan más que a sí mismos, sobre la subordinada y empequeñecida

búsqueda de asesinos y secuestradores. El Estado, al garantizar la seguridad pública,

                                                                                                               114 Bureau of Justice Statistics. Arrest Data Analysis Tool.

71  

hostiga y encierra a quienes deciden cómo vivir –el derecho aquel de la búsqueda de la

felicidad- mientras asiente y tolera, en comparación, el trasiego de armas de fuego y las

violaciones a los derechos de propiedad.

El discurso político y la impresión del Estado de derecho son palabras, cuando no

abstracciones. El análisis empírico de las cárceles demuestra que, en los hechos, el

enemigo prioritario para la justicia federal estadounidense son los vendedores de

drogas. No hay ningún delito más frecuentemente castigado en las cárceles federales de

Estados Unidos como la venta de cocaína (ver gráfica 17).

El universo de crímenes que se cometen supera por mucho la capacidad real del

gobierno para aplicar la ley, lo que deja a las autoridades de justicia con un margen

discrecional sobre qué delitos perseguir. Cierto es que hay muchos más delitos de

drogas que asesinatos pero, ante tal discrecionalidad y dado que una importante fracción

72  

del crimen pasará impune, ¿quién debería estar en prisión entre un usuario de

metanfetaminas y un secuestrador si el propósito fundamental es salvaguardar la

seguridad pública y respetar la libertad individual?

Es importante precisar, contrario a la impresión inexacta, que sí existen algunas

diferencias importantes entre el gobierno actual y el anterior. La administración de

Barack Obama ha enviado menos individuos a prisión, por este tipo de faltas, que el ex

gobernador de Texas, George Bush (ver gráfica 16). Recientemente, además, se ha

registrado una clara evolución positiva, tanto en el discurso como en la práctica, dentro

del Departamento de Justicia.

Eric Holder, procurador general, ha declarado que la federación no impedirá que

se desarrollen los experimentos cannábicos de Washington y Colorado, ni en los más de

veinte estados con programas de marihuana medicinal.115 Poco después, en un histórico

discurso, espetó con dureza: “debemos encarar la realidad que, en las condiciones

actuales, nuestro sistema [de justicia] está, de muchos modos, descompuesto (…) Un

circulo vicioso de criminalidad, pobreza y encarcelamiento atrapa a demasiados

americanos y debilita a demasiadas comunidades.” Holder mandó a los 94 procuradores

a su mando relajar la aplicación de las leyes de sentencias mínimas obligatorias y

guardarlas sólo para los casos de narcotráfico más extremos.116

El discurso del propio presidente ha mutado. En una entrevista a mediados de su

segundo mandato, declaró: “como bien se ha documentado, yo fumaba marihuana

cuando era joven y lo veo como un mal hábito y un vicio (…) [aunque] no creo que sea

                                                                                                               115 Rilley y Grim, “Eric Holder Says DOJ Will Let Washington, Colorado Laws Go Into Effect”, The Huffington Post, 29 de agosto de 2013, acceso 24 de enero de 2014, http://www.huffingtonpost.com/2013/08/29/eric-holder-marijuana-washington-colorado-doj_n_3837034.html. 116 Sari Horwitz, “Holder Seeks to Avert Mandatory Minimum Sentences for Some Low Level Drug Offenders”, The Washington Post, 11 de agosto de 2013, acceso 24 de enero de 2014, http://www.washingtonpost.com/world/national-security/holder-seeks-to-avert-mandatory-minimum-sentences-for-some-low-level-drug-offenders/2013/08/11/343850c2-012c-11e3-96a8-d3b921c0924a_story.html.

73  

más dañino que el alcohol. (…) Los jóvenes de clase media no van a prisión por fumar

marihuana, y los pobres sí. Es más probable que los jóvenes afroamericanos y latinos

sean pobres y tengan menos los recursos y el apoyo para evitar penas exageradamente

severas.”117 La crítica en contra del prohibicionismo parece haber encontrado cabida,

por primera vez, en el sitio donde se concibió, financió y desarrolló a plenitud la

estrategia militar en contra de los narcóticos. El énfasis en los efectos discriminatorios

de la estrategia prohibicionista que el presidente y el procurador, ambos afroamericanos,

subrayaron es un punto central e indispensable para comprender a cabalidad las

implicaciones del encarcelamiento desbordado en Estados Unidos.

                                                                                                               117 David Remnick, “Annals of the Presidency. Going the Distance: On and Off the Road with Barack Obama”, The New Yorker, enero 27 de 2014, acceso 31 de enero de 2014, http://www.newyorker.com/reporting/2014/01/27/140127fa_fact_remnick?currentPage=all

74  

La dimensión racial

El mercado de drogas es una categoría demasiado imprecisa que aglutina sustancias

muy distintas, no sólo en términos de peligrosidad y adicción sino en términos de

quienes participan en ellos. Para fines de política pública es significativamente distinto

un preso por consumo de marihuana que uno por tráfico de heroína. La información

oficial precisa el monto de internos por delitos de drogas pero no específica de qué tipo

se trata. En respuesta, a partir de la base de datos de la encuesta a población carcelaria

federal del Bureau of Justice Statistics de 2004, e información sobre los arrestos del

Departamento de Justicia desde entonces hasta el 2010, la más reciente disponible, he

elaborado un aproximado estadístico sobre presos federales según la sustancia que los

llevó a perder su libertad (ver gráfica 17).

Al menos desde 1999, la cocaína ha sido claramente la droga más perseguida por

la justicia federal estadounidense: alrededor del 40% de los arrestos de drogas se deben

75  

a esta sustancia y sus derivados, particularmente el crack -lo que no es un dato

circunstancial o anecdótico pues esta derivación es sancionada con severidad y su

castigo se asocia a comunidades afroamericanas. Con excepción del 2005, la marihuana

ocupa un constante segundo sitio (ver gráfica 18). Las metanfetaminas, los opiáceos y

una gran variedad de sustancias psicotrópicas completan la lista negra de narcóticos

ilegales que acumulan, al final de la cadena de castigo, una población penitenciaria

federal cercana a cien mil ciudadanos –comparable con todos los presos de Dinamarca,

Suecia, Finlandia y Noruega más los de Inglaterra y Gales.

Es imprescindible responder una última pregunta: ¿quiénes son estos millones de

presos? Los menos capaces de exigir cuentas a las autoridades: jóvenes hombres de

minorías raciales y bajos estratos socioeconómicos. La segregación del sistema de

justicia comienza desde la detención. Desde 1980, en prácticamente todas las categorías

de arrestos -como homicidio, violación, robo simple o agravado y delitos de drogas- y

76  

en todos los años desde entonces, los afroamericanos han sido sistemáticamente más

aprehendidos por la justicia que cualquier otro grupo racial.118 Las diferencias en el

número de arrestos son gigantescas (ver gráfica 19). En primer lugar, los

afroamericanos son aprehendidos, en general, entre dos y tres veces más que los

blancos, cuya cifra de arrestos permanece relativamente estable en el tiempo. Uno de

cada diez afroamericanos estadounidense es arrestado cada año.119

En segundo lugar, la disparidad étnica se agrava cuando se trata de delitos de

drogas. Si el lapso racial es de 300% en general, en el delito de venta de narcóticos la

                                                                                                               118 Howard N. Snyder, Arrest in the United States, 1980-2009 (Washington DC: Bureau of Justice Statistics, US Department of Justice, 2011). Las cifras oficiales no incluyen la categoría de “hispano” por lo que no es posible cuantificar el sesgo con respecto a tal raza. 119 Snyder, Arrest, 2.

77  

disparidad ha llegado a 7.5 arrestos de un afroamericano por un blanco. La desigualdad

en las tasas de detenciones por posesión de drogas, aunque decreciente desde 2007,

sigue siendo elevada y significativa.

La discriminación racial no es exclusiva en contra de los afroamericanos. Al

menos desde 1994 hasta el 2010, la DEA ha aprehendido mayoritariamente a individuos

de origen hispano: 50% de los arrestados pertenecen a esta denominación étnica.120 Si

las tendencias actuales se mantienen, uno de cada tres jóvenes afroamericanos y uno de

cada seis hispanoamericanos pasarán un periodo de su vida en prisión.121 En términos

comparativos, estados como Iowa y Vermont, con la vergonzosa suma de 4,200 y 3,797

afroamericanos en prisión por cada 100,000 respectivamente, superan 30 veces las

medias europeas equivalentes. Varios académicos subrayan los efectos que un sistema

penal de estas dimensiones genera a una democracia: el estado carcelario se ha vuelto

tan grande que ha comenzado a distorsionar y roer las instituciones políticas centrales

de Estados Unidos, desde las elecciones libres y justas hasta la igualdad civil.122

Tampoco son pocas las investigaciones empíricas que comprueban los negativos

efectos secundarios para los grupos minoritarios que van a prisión: las probabilidades de

que ex convictos voten, participen en actividades cívicas, encuentren empleo y

mantengan lazos con sus familiares después de prisión disminuyen

considerablemente.123 En este sentido, Bruce Western, en su estudio penológico

Punishment and Inequality in America, tras analizar detenidamente bases de datos sobre

salarios, empleo y educación, concluye que el encarcelamiento masivo ha erradicado

                                                                                                               120 Snyder, Arrest, 10. 121 Thomas Bonczar, Prevalence of Imprisonment in the US population, 1974-2001 (Washington DC: Bureau of Justice Statistics, US Department of Justice, 2003). 122 Cathy J. Cohen, Democracy Remixed: Black Youth and the Future of American Politics (Nueva York: Oxford University Press, 2010). Michael Massoglia y Cody Warner, “The consequences of incarceration: Challenges for scientifically informed and policy-relevant research” Criminology & Public Policy 10, no. 3 (2011): 851- 863. 123 Mary Pattillo, David Weiman y Bruce Western, Imprisoning America: The Social Effects of Mass Incarceration (New York: Russell Sage Foundation, 2004).

78  

muchas de las victorias que los ciudadanos afroamericanos habían difícilmente obtenido

en el movimiento de derechos civiles encabezado por Martin Luther King. Es evidente,

como sugiere William Stuntz, que el sistema de justicia no está haciendo ninguna de sus

obligaciones correctamente: ser imparcial y evitar sesgos discriminatorios, proteger a

aquellos que más necesitan el amparo de la ley y mantener en orden las tasas criminales

dentro de un límite razonable de impartición de castigo.

Sin embargo, la dimensión racial de la estrategia punitiva no pasa sólo por un

menosprecio de la igualdad constitucional o una merma deleznable de los derechos

civiles. Las implicaciones del prohibicionismo traen de vuelta el sistema de división de

castas: “ningún otro país en el mundo encarcela tantos miembros de sus minorías

raciales. Estados Unidos encierra a un mayor porcentaje de su población negra que

Sudáfrica en el cenit del apartheid.”124

Michelle Alexander argumenta que el encarcelamiento masivo en Estados

Unidos no es otra cosa que un sistema enmascarado y comprehensivo de control racial;

el episodio contemporáneo de la larga e inacabada historia de racismo en Estados

Unidos: “el sistema actual de control encierra permanentemente a un enorme porcentaje

de la comunidad afroamericana y la deja fuera de la sociedad y la economía

convencionales. El sistema opera dentro de nuestras instituciones penales de justicia

pero funciona más como un sistema de castas que como un sistema de control criminal

(…) como [las leyes de] Jim Crow (y la esclavitud), el encarcelamiento masivo opera

como una tensa red de sistemas legales, políticos, consuetudinarios e institucionales que

operan colectivamente para asegurar el estatus subordinado de un grupo definido

mayormente por su raza.”125

                                                                                                               124 Michelle Alexander, The New Jim Crow. Mass Incarceration in the Era of Colorblindness (New York: The New Press, 2010). 125 Alexander, The New Jim Crow, 14.

79  

La escritora suscribe la crítica que señala al consenso prohibicionista como el

principal causante del agigantamiento del sistema de prisiones pero se distingue de otros

académicos en tanto que subraya la dimensión racial como la característica principal de

la crisis penológica. Sólo a través del encierro masivo, aduce Alexander, se entiende por

completo el significado de la raza en Estados Unidos.

Cierto es que el consumo de droga, en cantidad y en tipo de sustancia, varía

según la raza. En 2010, la cifra más reciente disponible, los afroamericanos representan

el mayor porcentaje de consumidores, con cerca del 11%. Les siguen de cerca los

caucásicos con 9%, los latinoamericanos con 8% y finalmente los asiáticos, con un

lejano 3.5% (ver gráfica 19). Igualmente cierto es que la desproporción del castigo

obedece al tono de piel. Controlando por las diferencias demográficas, y de acuerdo con

las cifras más actuales del Departamento de Justicia (2011), 64% de los presos en

Estados Unidos son afroamericanos; 26% latinos y 10% blancos.126

La disección por edad es también un factor sociológico relevante. El preso

promedio no sólo es negro, también es joven (ver gráfica 20). El mayor número de

reclusos oscila entre 30 y 34 años de edad. Casi el 70% de entre ellos es afroamericano.

Aun en cárceles federales existe un bajo 5% que está sentenciado por posesión, mientras

91% perdió su libertad por tráfico, principalmente de cocaína. La desigualdad racial del

encarcelamiento masivo en general, como en las tendencias de aprehensiones, se vuelve

aun más cruda con respecto a los delitos de drogas: 70% de los presos estatales son

afroamericanos, 22% latinos y sólo 9% blancos.127

                                                                                                               126 Carson y Sabol, Prisoners in 2011, 8. 127 Carson y Sabol, Prisoners in 2011, 9.

80  

81  

Nuevamente, controlando las diferencias demográficas, 70% de los presos

estatales por crímenes de drogas son afroamericanos. La segregaciónn racial, aunque

inferior, persiste en el sistema correccional federal: el grupo más grande de presos por

drogas sigue siendo el afroamericano (41%), seguido de cerca por el hispano (34%).

Una de las más trascendentes implicaciones de la desigualdad institucionalizada

es correctamente precisada por Loïc Wacquant en su estudio socio-penológico Les

prisons de la misère:

“A la deliberada atrofia del estado de bienestar le corresponde la distópica hipertrofia del estado

penal: la pobreza y decadencia de uno tiene como directa y necesaria contraparte la grandeza e

insolente opulencia del otro. (…) Tomando en cuenta que los internos son abrumadoramente

tomados de las fracciones de la clase trabajadora, quienes son por esta misma razón más

proclives a recurrir a la protección pública, el subsidio alimentario y el apoyo de vivienda, esta

tendencia sugiere que el encarcelamiento se ha vuelto de facto el más grande programa

estadounidense para los pobres” 128

Las diferencias punitivas por tipo de raza son una lacerante realidad. No obstante, queda

por responder cómo exactamente un sistema de justicia de jure racialmente neutro se ha

distorsionado y ha alcanzado tales resultados discriminatorios. Alexander ofrece un

mecanismo simple pero contundente. Se trata de un proceso en dos fases. La primera

consiste en dotar a las autoridades que aplican la ley de un amplio margen discrecional

con respecto a quien arrestar y procesar por delitos de drogas –lo que afianza los

estereotipos conscientes e inconscientes de los oficiales.129 Tal hipótesis encaja con la

evidencia empírica sobre los arrestos de drogas presentada en la gráfica 19.

El segundo paso reside en cerrar las cortes a todos los litigantes que inculpen al

sistema de actuar bajo sesgos raciales. Si la Corte Suprema desempeñó un papel

                                                                                                               128 Wacquant, Prisons of Poverty, 58 y 69. 129 Alexander, The New Jim Crow, 100.

82  

fundamental detrás de los avances civiles en la década de los sesenta es gracias y no a

pesar de ésta que el encierro minoritario ha logrado afianzarse. En 1987, en McClesky v.

Kemp, la Corte decidió que el sesgo racial no puede ser utilizado como argumento bajo

la Decimocuarta Enmienda, sin importar la enorme cantidad de evidencia empírica que

se presentó en el caso (98.4 de los condenados a pena de muerte en Georgia eran

afroamericanos). En 1995, en Purkett v Elm, la Corte Suprema respaldó que los jurados

puedan prescindir arbitrariamente de integrantes afroamericanos. En 1996, en Whren v

United States, el máximo tribunal defendió el cateo en busca de drogas cuando alguien

es detenido por violaciones al reglamento de tránsito, a pesar de los límites de la Cuarta

Enmienda, lo que coincide con la sentencia de Brignoni-Ponce v United States que

permite a los policías emplear la raza como factor decisivo para detenciones a

motociclistas.

En la misma línea, en Kimbrough v United States (2007), la más alta institución

de justicia avaló la disparidad punitiva entre cocaína y crack: mientras 500 gramos del

primero son necesarios para activar la sentencia mínima, sólo cinco unidades, cien

veces menos, pueden constitucionalmente detonar la misma condena. El sesgo racial

reside en el hecho de que entre 80% y 86% de los presos federales condenados por

delitos con crack, según el año de corte, son afroamericanos.130 Algunos podrían

argumentar que las penas específicas por sustancia deben ser sensibles al consumo de

cada grupo étnico. No suscribo este punto de vista. Reitero, en cambio, que el Estado

está obligado a garantizar el conjunto más extenso de libertades básicas, procurar

justicia de manera imparcial y recuperar el aplastado principio liberal de la igualdad.

                                                                                                               130 John Scalia, Federal Drug Offenders 1999 With Trends 1984-1999 (Washington DC: Bureau of Justice Statistics), 11.

83  

4. La hélice doble: ley y realidad mexicanas

La crisis anidada: México en América Latina

América Latina es la región más violenta del mundo. A pesar de que sólo ocho por

ciento de la humanidad habita en el subcontinente, 42% de los homicidios del planeta se

registran en sus calles.131 Sudamérica, El Caribe y Centroamérica son las tres

subregiones del mundo con mayor porcentaje de asesinatos cometidos con un arma de

fuego, variable estrechamente asociada a la presencia de grupos criminales. Si en

Latinoamérica 74% de los asesinatos se realizan con pistolas y rifles, en el este de

Europa lo hacen en 6%. Sólo el sur de África –donde Lesotho y Sudáfrica destacan

como outliers- puede rivalizar con Latinoamérica en número de asesinatos per capita.132

Esto no necesariamente significa que la región esté atrapada en el atraso pues,

aunque incipientes, las democracias latinoamericanas conviven de forma estructural y

relativamente exitosa con las más altas tasas de homicidio del globo. Por si fuese poco,

en general, sus sistemas penales castigan con extraordinaria severidad los delitos de

drogas. De acuerdo con un reciente estudio del Transnational Institute y la Washington

Office on Latin America (WOLA), la estrategia punitiva mundial ha tenido un enorme

impacto en los sistemas de justicia latinoamericanos.133

La asidua implementación del prohibicionismo durante las últimas cuatro

décadas no sólo ha sido inefectiva para menguar la producción, el tráfico y el consumo

de sustancias ilícitas sino que también ha generado enormes consecuencias negativas en

la región: una carga de trabajo excesiva para las cortes, el hacinamiento de las cárceles

y el sufrimiento de decenas de miles de personas tras las rejas por ofensas menores de

131 Moisés Naím, La gente más asesina del mundo, 15 de diciembre de 2012. Acceso el 29 de enero de 2014, http://internacional.elpais.com/internacional/2012/12/15/actualidad/1355593439_417099.html. 132 UNODC, Intentional Homicide, Count and Rate per 100,000 Population (1995-2011). (Viena: Publicación de las Naciones Unidas, 2011) 21-25 y 39-55. 133 Metaal y Youngers, Systems Overload, 5.

84  

tráfico de drogas o incluso por posesión simple. El peso de la legislación de drogas,

además, se hace sentir con mayor fuerza entre los sectores más debilitados y vulnerables

de la sociedad.134 Una vez que se ejecutan estas sentencias, los ciudadanos son

enjaulados en sitios donde los derechos humanos son más ficción que ley.

En general, con relativas pero importantes excepciones, los códigos penales

latinoamericanos funcionan como fuentes primarias que atestiguan la irracionalidad del

castigo y la granítica desproporcionalidad de la ley. En Bolivia, Ecuador y México, por

ejemplo, las máximas penas por narcotráfico superan las de los homicidas (ver gráfica

22). En Colombia, la sanción máxima por tráfico de narcóticos son treinta años,

mientras que la violación merece como máximo dos décadas de prisión. Dicho con más

tesón, el Colectivo de Estudios Drogas y Derecho sostiene que “en América Latina es

más grave contrabandear cocaína a fin de que pueda ser vendida a alguien que quiera

consumirla que violar a una mujer o matar voluntariamente a un vecino”.135

Precisemos que, de acuerdo con la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y

Democracia, América Latina sigue siendo el mayor exportador mundial de cocaína y

marihuana, además de creciente productor de opio, heroína y drogas sintéticas.136 A la

par de su producción, ha aumentado su consumo y, en suma, el control de los mercados

internos y las rutas del tráfico internacional han catalizado un aumento en los niveles de

crimen organizado y una explosión en las cifras de violencia que, bajo un socavado

diseño de instituciones endebles, representan una importantísima amenaza al remanso

democrático contemporáneo.137

                                                                                                               134 Metaal y Youngers, Systems Overload, 5. 135 Rodrigo Uprinmy Yepes et al., La adicción punitiva. La desproporción de leyes de drogas en América Latina (Bogotá: Colectivo de Estudios de Drogas y Derecho, 2012), 5. 136 César Gaviria, et al., Drogas y Democracia: hacia un cambio de paradigma (Río de Janeiro: Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2009), 7. Entre los miembros de la comisión destacan los ex presidentes de Brasil, México y Colombia, Fernando Henrique Cardoso, César Gaviria y Ernesto Zedillo, además de Antanas Mockus, Enrique Krauze y Mario Vargas Llosa. 137 Gaviria et al., Drogas y democracia, 9.

85  

Es dentro de este universo en el que México destaca por una particularmente

cruenta guerra contra las drogas. Sin embargo, a pesar del reciente incremento

exponencial de la violencia, México no es el país más inseguro de la región. La

hecatombe que la prensa nacional e internacional señalaba en México es relativamente

hiperbólica, pues las tendencias mexicanas son pírricas en contraste con las venezolanas

u hondureñas: Caracas pasó de 20 asesinatos por cada cien mil habitantes en 1995 a 52

en 2008; Tegucigalpa involucionó de 42 en 1999 a 92 en 2011. Recordemos que la más

recientes cifras mexicanas registran un descenso de 24 a 22, lo que sugiere un potencial

punto de inflexión.

A pesar de esto, México tiene el mayor número absoluto de homicidios al año,

sólo después de Brasil, y había registrado una cifra tan baja como la de Estados Unidos

en 1995 (8.1), lo que denota un súbito incremento de 300% durante el sexenio de Felipe

Calderón. De acuerdo con las cifras más cercanas a 2011, México no sólo es el país más

86  

inseguro de la OCDE sino que se registraron más asesinatos en México que en la suma

de los treinta y tres países restantes de esta organización (24,803 contra 27,199).138 El

desplome en México es, por lo tanto, mediano en términos relativos pero descomunal en

montos absolutos.

Ahora bien, no son pocos los académicos que clasifican a México como un país

liberal en su política de drogas, a partir de las reformas del 2009 a la Ley General de

Salud que en el artículo 479 permiten dosis mínimas de opio, heroína, cannabis,

cocaína, LSD, MDA, MDMA y metanfetaminas.139 Con la histórica y muy breve

salvedad del periodo de legalización de drogas en 1940, México no puede ser

                                                                                                               138 UNODC, Intentional Homicide. 139 Véase, por ejemplo, Viridiana Ríos, “Marihuana: seis mitos”, Nexos, 1 de noviembre de 2013. Acceso el 29 de enero de 2014, http://www.nexos.com.mx/?p=15501.

87  

considerado un sitio de regulación de narcóticos.140 A nivel administrativo, todas las

acciones relacionadas con las drogas, incluyendo el consumo, permanecen prohibidas.

La pena por uso personal oscila entre $360,000 y $720,000 por cada unidad de

enervante.141 El derecho penal, que efectivamente no prohíbe el consumo, castiga todos

los demás verbos, incluida la posesión. Además, las magras cantidades para el uso

individual que tolera son tan pequeñas que a veces no existen como unidad de venta en

el mercado: cualquier usuario de cocaína, por ejemplo, que compre la cantidad más

modesta para uso personal es, según la citada ley, automáticamente un narcomenudista.

México es, para efectos prácticos, un país completamente prohibicionista.

Habiendo aclarado esto, queda responder las grandes preguntas: ¿por qué la

tendencia positiva de seguridad se invirtió en 2007? ¿Por qué la situación empeoró tanto

y por qué tan rápidamente? Es necesario describir las circunstancias en las que Felipe

Calderón encontró al país cuando comenzó su administración. A pesar de las olas de

violencia ocasionadas por romper el equilibrio entre los cárteles de la droga, los últimos

dos gobiernos priistas y el primero de alternancia lograron generar una clara tendencia

positiva en términos de seguridad nacional, pues la tasa de homicidios diminuyó de

forma sistemática hasta 2007. El número total de asesinatos pasó de 14 mil 520 en 1990

a 8 mil 507 en el 2007.142

En este sentido, cuando la administración calderonista recién comenzaba, sólo

53 municipios eran testigos de un asesinato cada mes del año, lo que representa

únicamente el 2.21% del total de municipios y delegaciones del país. Un año después, la

                                                                                                               140 Froylán Enciso, “Una historia para (re)legalizar las drogas en México”, Video de YouTube, 20:11, 8 de agosto de 2013, http://nuestraaparenterendicion.com/index.php/blogs-ok/weary-bystanders/item/1907-una-historia-para-la-relegalizar-las-drogas-en-m%C3%A9xico. 141 Madrazo y Guerrero, “Más caro el caldo”. 142 Fernando, Escalante, “Homicidios 2008-2009. La muerte tiene permiso”, Nexos, 3 de enero de 2011. Acceso el 20 de diciembre de 2012, http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=1943189, el 10 de junio de 2011.

88  

cifra llegó al 3.44%.143 La evidencia implica que no era necesario entrar en una lógica

de guerra, de fuerza bruta y de poca inteligencia: la teoría del Estado fallido, a veces

impulsada desde Washington, es falsa y también grandilocuentemente usada a

posteriori para justificar una estrategia injustificable desde los datos duros.

El segundo hecho que refuta esta percepción se vuelve evidente al comparar la

cifra de homicidios en México contra la de otros países. Diez personas fueron

asesinadas durante el 2006, por cada 100 mil habitantes en México. Para el mismo año,

el monto en Brasil llegaba a 22.7. En Colombia, Guatemala, Venezuela y El Salvador

las cifras eran de 40, 45, 45.1 y 64.7, respectivamente.144 No obstante, las cifras de

Djibouti, Somalia y Armenia eran todas inferiores a 3.5, similares a las de los países de

Europa del Este. Es, pues, evidente que el número de homicidios no es un parámetro

adecuado para clasificar a un Estado exitoso de uno fallido: hacer esta suposición es una

simplificación tan burda como equiparar a Marruecos con Dinamarca, que de hecho

tienen la misma cifra (1.1).145

En este contexto fue que el presidente de México, michoacano de nacimiento,

decidió desplegar a las fuerzas armadas en su estado natal, once días después de haber

llegado a Los Pinos. La estrategia fue empleada a lo largo del siguiente año en varios

estados de la República: el operativo Baja California, centrado en Tijuana, el Operativo

Chihuahua, el Operativo Culiacán-Navolato en Sinaloa, el Operativo Sierra Madre en

otra parte del mismo estado y en Durango, el Operativo Nuevo León-Tamaulipas y el

Operativo Guerrero.146

                                                                                                               143 Escalante, La muerte tiene permiso. 144 UNODC, International Homicide Statistics, 2-6. 145 UNODC, International Homicide Statistics, 3. 146 Escalante, La muerte tiene permiso.

89  

La guerra civil: causas y efectos de la violencia

El proyecto de Calderón en contra del crimen organizado incluyó elementos adicionales

a la presencia de las fuerzas armadas en puntos alarmantes para garantizar la seguridad

nacional. En marzo de 2007 envió una iniciativa de reforma constitucional al Congreso

en materia de justicia penal. La propuesta contenía la inclusión del concepto de arraigo

en la Constitución que permitiría tratar delitos graves y de delincuencia organizada,

otorgando un límite de treinta días para los primeros y de sesenta para los segundos –

que terminó aprobado por cuarenta y ochenta, respectivamente- la remoción de la orden

de cateo para justificar el ingreso de la policía a un domicilio determinado, la garantía

formal sobre la autonomía técnica de la policía exclusivamente en materia de

investigación, el establecimiento de un único código penal federal emitido por el

Congreso de la Unión, la creación de un sistema nacional de desarrollo policial que

regulara los cuerpos de justicia de los tres niveles de gobierno, entre otros puntos.147 La

reforma fue aprobada excepto en los temas de código penal único y la prescindible

orden de cateo para entrar a propiedades privadas.

A través de la Ley de Narcomenudeo, aprobada en 2009, se reformó la Ley

General de Salud, el Código Penal Federal y el Código de Procedimientos Penales.

Como resultado, la fisiología del cuerpo legal que regula los delitos de drogas en el país

se ha vuelto más compleja. El consenso punitivo, más represivo. Mientras las entidades

federativas entraron en la persecución de los delitos contra la salud, la protección de

libertades básicas que la Constitución proporciona a los ciudadanos se desplomó a partir

de la amplísima categoría jurídica de delincuencia organizada: tres personas o más que

cometan un crimen, según dicta el reformado artículo 16.

                                                                                                               147 Jorge Chabat, “La respuesta del gobierno de Felipe Calderón al desafío del narcotráfico: entre lo malo y lo peor” en Los grandes problemas de México. Seguridad nacional y seguridad interior, eds. Arturo Alvarado y Mónica Serrano (México: El Colegio de México, 2010), 32.

90  

La excepcionalidad de la persecución a este tipo de delitos incluye un paréntesis

del constreñimiento constitucional de la autoridad a través de figuras legales de corte

autoritario como el arraigo –declarado inconstitucional por la Suprema Corte en 2005,

antes de que fuera introducido a la Carta Magna- la retención ampliada –aprehensión de

indiciados por el doble de tiempo convencional- la incomunicación –total salvo por la

relación con el abogado defensor- prisión preventiva de oficio –es decir que sin

considerar la peligrosidad, el preso esperará su sentencia en prisión- o la extensión del

dominio –la confiscación de los bienes por parte de la autoridad si los considera

“instrumento, objeto o producto del delito”.148 Ya con la Constitución reformada a

modo, tocó el turno de la cooperación internacional.

Iniciado con el gobierno republicano de George W. Bush en su visita a Mérida

en marzo de 2007 –y ratificado dos años después por Barack Obama, en Guadalajara- el

proyecto de cooperación más importante en la historia de la relación bilateral incluía la

ayuda inicial de $1,600 millones de dólares en equipo militar, entrenamiento de

personal e intercambio de información, destinados a “disminuir el poder de las

organizaciones criminales al capturar y encarcelar a sus líderes, así como reducir los

ingresos obtenidos por el tráfico de drogas”.149 En contraste con el Plan Colombia de

finales de los noventa, la Iniciativa Mérida delimitó como su principal objetivo la

modernización organizativa de las instituciones de seguridad mexicanas, así como

fortalecer su capacidad de inteligencia.

Vale decir que la teoría de la responsabilidad compartida y los cuatro pilares

que buscaban robustecer el estado de derecho y transformar comunidades delictivas en

sitios de armonía colectiva, entre otras metas, se ha traducido, de facto, en la compra de

                                                                                                               148 Madrazo, La ley, 217. 149 “Iniciativa Mérida” Embajada de los Estados Unidos en México. Acceso el 20 de noviembre de 2012, http://spanish.mexico.usembassy.gov/es/temas-bilaterales/mexico-y-eu-de-un-vistazo/iniciativa-merida.html.

91  

cuatro aviones CASA 235, nueve helicópteros UH-Blackhawk y ocho Bell 412, lo que

representa 86% del total de la ayuda económica hasta abril de 2013.150 El presupuesto

de la Iniciativa Mérida cae en la lógica clásica de fuerza en contra de la oferta de drogas

como estrategia asistencialista de corte primordialmente militar.

En términos de procuración de justicia, la estrategia punitiva de Calderón quedó

claramente registrada en el número de averiguaciones previas y arrestos por delitos

contra la salud. La escasa inteligencia del sistema de justicia federal básicamente se

dedicó, durante 2007 y 2008, a perseguir narcotraficantes. El número de averiguaciones

por delitos contra la salud, como ilustra la gráfica 24, superaba a todos los otros delitos

del fuero federal juntos.

                                                                                                               150 Clare Ribando Seelke y Kristin M. Flinkea, U.S.-Mexican Security Cooperation: The Merida Initiative and Beyond. (Washington DC: Congressional Research Service, 2013), 8.

92  

Similarmente, los arrestos por delitos contra la salud incrementaron

significativamente durante la segunda administración panista. Además de la divergencia

de información entre el INEGI y Presidencia, se aprecia un incremento sin precedentes

en 2009 que, de nuevo, disminuye durante 2010 y 2011. Lo anterior se explica por la

promulgación de la ya mencionada Ley de Narcomenudeo que delega la persecución de

los delitos de posesión y menudeo de narcóticos al fuero común. Queda claro, además,

que fue bajo la administración de Vicente Fox, ahora gran defensor de la legalización de

la marihuana, cuando el sistema de justicia centró su capacidad coercitiva en los delitos

contra la salud (ver gráfica 25).

Si el despegue de las cifras judiciales de averiguaciones y aprehensiones es

indicativo de una estrategia prohibicionista potente, la evidencia empírica de la

93  

violencia, tanto cualitativa como cuantitativa nos lleva a la conclusión de que México

padece una guerra civil. La literatura académica establece un umbral anual de 1,000

muertes entre bandos armados dentro de un Estado que el conflicto mexicano supera

con creces.151 Los métodos de homicidio se han transformado en exhibiciones

cotidianas de crueldad extrema, a veces acompañadas de mensajes o narcomantas, a

grado tal que en algunas partes del país la muestra de cadáveres y decapitados se ha

vuelto relativamente parte de la vida común.152

La guerra civil mexicana no es convencional o de tipo clásico en tanto que los

grupos armados no buscan derrocar o sustituir al Estado y, a pesar de que es un

conflicto nacional, está dictado en gran medida por los acontecimientos que suceden

internacionalmente –lo que contrasta con la lógica interna de las guerras civiles. Por el

contrario, es un ejemplo prototípico de una “nueva guerra civil”, las cuales se definen

por la búsqueda de bienes materiales y no por ideales de justicia social. El Estado es

enemigo y aliado, según las circunstancias y los actores: se puede le cooptar y cooperar

con él pero también eliminar, enfrentar o, como el caso de las autodefensas, milicias

particulares, comenzar a sustituir. Se trata, en todo caso, de una serie de conflictos

armados sin pretensiones ideológicas explícitas o sistemáticas, pero al fin y al cabo, una

guerra civil.153

Ahora bien, la estrategia de confrontación a la oferta de narcóticos ha detonado

múltiples efectos que deben ser analizados críticamente. En primer lugar, la evolución

positiva del número de homicidios en México no sólo se detuvo sino que se revirtió

drásticamente, creando una grave situación de inseguridad generalizada en el país, con

                                                                                                               151 Andreas Schedler, Mexico’s Civil War Democracy (Ciudad de México: CIDE, 2013), 2. 152 De acuerdo con Guerrero, el 47.9% de los comunicados explican el crimen por pertenecer a un cártel o banda rival. El 6% de los mensajes justifican el asesinato “por ser policía”, el 16% por ser asaltante o ratero, que es en realidad un ataque contra el bajo crimen de bandas rivales. Eduardo Guerrero, “Cómo reducir la violencia”, Nexos, 3 de noviembre de 2010, acceso el 20 de diciembre de 2012, http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=1197808. 153 Schedler, Mexico’s Civil War, 3 y 10.

94  

zonas específicas de elefantiásica peligrosidad. En segundo lugar, el marcado

incremento en el número de asesinatos trajo consigo un aumento paralelo de actividades

delictivas relacionadas, como la extorsión, el secuestro y el robo, a veces encabezados

por los cárteles del narcotráfico.154

En tercer lugar, los reportes nacionales e internacionales dan muestras

contundentes de que la agresiva estrategia del gobierno calderonista no mantiene las

tendencias históricas de decomisos en México. Los esfuerzos del gobierno federal no se

han traducido en aumento de los decomisos o erradicaciones, salvo en el

desmantelamiento de laboratorios de metanfetaminas y decomisos de opio.155

La incautación de toneladas de cocaína, la sustancia más redituable del mercado

de drogas, ha pasado de 50 en 2006 a 10 en 2011.156 Las confiscaciones de esta

                                                                                                               154 Eduardo Guerrero, “La raíz de la violencia” Nexos, 1 de junio de 2011, acceso 20 de septiembre de 2012, http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2099328. 155 Héctor Aguilar Camín, et al., Informe Jalisco: Más allá de la guerra de las drogas, (México: Ediciones cal y arena, 2012) 105-110. 156 Aguilar Camín, Informe, 108 y 110.

95  

sustancia en términos relativos, han disminuido desde 1998 y los años de 2006 y 2008

son los que han registrado peores resultados, desde 1985.157 El decomiso de marihuana,

el psicotrópico más consumido, se ha quedado estancado desde la entrada del PAN al

ejecutivo federal -un promedio de dos mil toneladas anuales. La estrategia del Estado

mexicano, además, ha logrado fragmentar a los cárteles, creando un sinnúmero de

facciones y células delictivas que compiten violentamente –cuyos nocivos efectos para

la espiral de violencia explico posteriormente.

Finalmente, el gobierno no sólo ha sido partícipe de la violencia por omisión

sino también como importante actor en contra de los derechos humanos.158 La policía

federal, la marina y el ejército mexicanos han sido desplegados en distintas partes del

territorio para contener y combatir al narcotráfico. A su paso han dejado un rastro de

violaciones a derechos humanos que aumentan conforme lo hace el número de

operaciones militares. En 2007 la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) realizó

27 operaciones contra los cárteles. Ese mismo año, la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos (CNDH) documentó 367 expedientes de queja por faltas a DDHH

en contra de la SEDENA. Dos años después, el número de operaciones subió a 98 y el

de expedientes, a 1791. Sólo en ese año se presentaron 6,083 quejas específicas.

De 2006 a 2011, la SEDENA pasó de ocupar del noveno al primer lugar como la

autoridad más señalada por violaciones a derechos humanos.159 El exceso de la fuerza

por parte de las autoridades federales está documentado empíricamente a partir del

índice de letalidad que mide la disparidad entre el número de muertos y heridos en un

conflicto armado. Muchos más muertos que heridos, según el índice, sugiere un abuso

coercitivo de las autoridades. La policía federal registra 2.6 fallecidos por cada herido.

                                                                                                               157 UNODC, World Drug Report 2010, 74. 158 Guerrero, La raíz de la violencia. 159 Carlos Silva, Catalina Pérez Correa y Rodrigo Gutiérrez, Uso y abuso de la fuerza letal por parte de las fuerzas federales en enfrentamientos con presuntos miembros de la delincuencia organizada (Ciudad de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2011).

96  

La SEDENA, 9.1 y la Marina 17.3. Las cifras de la policía brasileña –que ha sido

investigada por Naciones Unidas por perpetrar ejecuciones extrajudiciales- de San

Pablo van de 2 a 0.55 entre 2006 y 2010.160 Esto indica un innegable exceso por parte

de la policía federal y un abuso alarmante de la fuerza letal en los órganos militares.

A pesar de que el problema de seguridad es generalizado, los escenarios más

violentos ocurren a nivel regional y, fundamentalmente, municipal. El estado de

Chihuahua, particularmente Ciudad Juárez, fue claramente un caso aparte. En 2010

llegó a representar un tercio de todos los asesinatos del crimen organizado

documentados por el gobierno. La cifra total de homicidios llegó a 1,332, lo que

representa una inverosímil tasa de homicidio de 101 muertos por cada cien mil

habitantes161. Algunos municipios de los estados de Sinaloa, Guerrero y Michoacán,

como Culiacán, Apatzingán y Acapulco o la zona conocida como El Infiernillo, son

puntos clave para explicar la espiral de violencia en el país. No obstante, Puebla, Baja

California Sur, Campeche y Yucatán son estados por debajo de la media nacional donde

las tendencias de violencia marcadas por las reacciones del narcotráfico a las políticas

del gobierno son mucho más tenues. La guerra civil es geográficamente asimétrica.

El momento clave para explicar la crisis de seguridad nacional durante la

segunda administración panista es el 2008. La tesis de Fernando Escalante señala que

los operativos conjuntos están fuertemente correlacionados con el evidente incremento

de la violencia.162 La gráfica 27 muestra la marcada diferencia en la tasa de homicidio

de los estados con y sin presencia militar. El contraargumento inmediato señalaría que

el ejército está ahí precisamente por el alto nivel de crimen, que coincide con la

importante subida de las tasas de homicidio regionales. El problema de endogeneidad es

                                                                                                               160 Silva, Pérez Correa y Gutiérrez, Uso y abuso de la fuerza, 12-15. 161 Cory Molzahn, et al., Drug Violence in Mexico. Data and Analysis Through 2012 (San Diego: Trans-Border Institute, 2013), 26. 162 Escalante, La muerte tiene permiso.

97  

claro y, sin embargo, Eduardo Guerrero puntualiza el mecanismo causal del

funcionamiento de los cárteles de la droga esclareciendo parcialmente el dilema. La

violencia se produce como efecto de la estrategia del gobierno federal al arrestar a los

jefes de los cárteles.

El encarcelamiento de Alfredo Beltrán Leyva y la muerte de su hermano, Arturo

Beltrán Leyva, el jefe de jefes, las capturas de Eduardo Arellano Félix, Enrique

Villarreal y Rafael Cerdeño, por mencionar sólo algunos de los arrestos más

importantes, generan dos efectos simultáneos: el desencadenamiento de crisis internas

de sucesión, y la lucha por la plaza del cartel golpeado, pues el momento de crisis es

oportunamente aprovechado por organizaciones rivales.163 La salida de un jefe

reconocido ocasiona escisiones que se traducen en la multiplicación de los cárteles. El

                                                                                                               163 Guerrero, Cómo reducir la violencia.

98  

número de cárteles poderosos en el país pasó de 6 a 12 en un lapso de cuatro años; la

cifra de grupos criminales se elevó de 11 a 114, un incremento de 1036%. El panorama

es absolutamente distinto al que imperaba antes de que el capo de capos, Miguel Ángel

Félix Gallardo -jefe del cártel de Juárez y del que surgieron prácticamente todos los

demás- fuera capturado.

Una vez que nuevos cárteles han surgido como efecto directo del

encarcelamiento o asesinato del líder, el mecanismo de supervivencia dentro del

mercado de estupefacientes implica ganar respeto empleando rápida e intensivamente

técnicas violentas para defender un determinado territorio de cárteles rivales que buscan

aprovecharse del momento de crisis ajeno. Con el propósito de aumentar su fuerza, los

cárteles reclutan pandillas que se alinean a las circunstancias del conflicto y reciben

armas por parte de los cárteles para acabar unos con otros.164

Ninguno de los megacárteles tiene la capacidad necesaria para destruir a otro en

el corto plazo. Mucho menos a todos los demás. El resultado es un escenario de

constantes desequilibrios ocasionados por las políticas gubernamentales donde cada vez

hay más asociaciones delictivas involucradas en busca de nuevos espacios estratégicos

dentro del territorio nacional. De este modo, la violencia se vuelve el elemento esencial

e imprescindible dentro de una espiral criminal que busca hacerse de las enormes

fortunas del mercado ilícito de psicotrópicos.

En una línea similar, Javier Osorio encuentra resultados estadísticos que revelan

cómo el incremento en los aseguramientos de droga tiene un efecto contraproducente

que aumenta los niveles de violencia. “Las acciones gubernamentales que afectan las

fuentes de ingreso de las organizaciones criminales parecerían desatar oleadas de

violencia en represalia con las autoridades o contra delatores de otras organizaciones.

                                                                                                               164 Guerrero, Cómo reducir la violencia.

99  

También pueden recurrir al uso de la fuerza para arrebatar droga a sus rivales a fin de

compensar las pérdidas causadas por los decomisos gubernamentales, o para disciplinar

a miembros de su misma organización con el fin de evitar errores que deriven en

decomisos futuros”.165 No obstante lo cual, en su búsqueda por las causas estructurales

de la violencia, Osorio rechaza la tesis del llamado efecto hidra: “el aumento de

detenciones tiene un impacto importante en la reducción del número de ejecuciones.

Los arrestos inhiben el comportamiento criminal mediante el incremento sustantivo en

la probabilidad de castigo de presuntos delincuentes”.

A este alegato se suma el de Alejandro Poiré, secretario de gobernación en el

último año de la administración calderonista, ex director del CISEN y doctor en Ciencia

Política por Harvard. Poiré, junto con María Teresa Martínez, analizó las tendencias de

los homicidios en Jalisco y sus alrededores antes y después de la muerte que el ejército

propinó a Nacho Coronel, uno de los jefes del Cártel de Sinaloa. Tras un breve y básico

análisis estadístico, rechaza la hipótesis del efecto hidra y realiza una apología de la

gresca frontal del gobierno federal.166

Cierto es, como muestra Osorio, que la teoría del efecto hidra no se comprueba

estadísticamente en todos los casos. No es ninguna ley. Sin embargo, Eduardo Guerrero

refutó contundentemente el artículo de Poiré que generalizaba a partir de un solo caso.

Con base en 28 aprehensiones a capos de alto nivel- que van de 2007 a 2011 y que

incluyen a narcotraficantes como Eduardo Arellano Félix o Arturo Beltrán Leyva-

señala que: “en 78.5% de los casos la violencia aumentó después del evento (…)

Cuando comparamos las tasas de crecimiento antes y después del evento, encontramos

que en 19 de los 28 casos la tasa de crecimiento registra un aumento, es decir, en el

                                                                                                               165 Javier Osorio, “Las causas estructurales de la violencia. Evaluación de algunas hipótesis”, en Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en México, ed. José Antonio Aguilar (México: Secretaría de Seguridad Pública – Centro de Investigación y Estudios en Seguridad, 2012), 114. 166 Alejandro, Poiré. “La caída de los capos no multiplica la violencia. El caso de Nacho Coronel”, Nexos. 1 de mayo de 2011. http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2099273

100  

67.9% de los casos. Finalmente, por lo que se refiere al “efecto escalamiento”, es decir,

al aumento en el “nivel mínimo y constante” de violencia en la zona después del evento,

éste se registra en 15 de los 28 casos, es decir, el 53.6% de los casos”.167

Las conclusiones del estudio de Osorio ilustran la complejidad del debate sobre

las causas estructurales de la violencia: “en general, los resultados del análisis

estadístico indican que el escalamiento de la violencia criminal se explica por la

concurrencia de diversos factores. El conjunto de variables asociados con los beneficios

de perpetrar acciones violentas parece tener el mayor poder explicativo para dar cuenta

del incremento en el número de ejecuciones relacionadas con el crimen organizado”168

Queda claro que este debate, en cuanto complejo, polémico y fundamental, es análogo

al estadounidense sobre los orígenes y las explicaciones del encarcelamiento masivo,

que he descrito en el capítulo anterior. Como mecanismo causal teórico, la

interpretación de Andreas Schedler destaca por su perspicacia: “en suma, el shock de

demanda a partir del boom de la cocaína explica que encendió la guerra; la

disponibilidad estructural de dinero, armas y personal la ha vuelto viable y la

fragmentación de actores [no sólo el efecto hidra y la desestabilización de los cárteles

sino el desequilibrio político y la multiplicación de autoridades que la democratización

conlleva] es lo que la ha intensificado”.169

En el caso mexicano tenemos básicamente dos grandes alternativas que se

alinean en favor y en contra de los operativos conjuntos del gobierno federal. Si el

efecto hidra es fundamentalmente falso, ¿qué explica entonces la súbita escalada en la

violencia, dado que las rentas enormes del narcotráfico se mantienen relativamente

constantes? Si la aprehensión indistinta de capos funciona, ¿por qué el crimen empeoró

de 2007 a 2011 –antes de que la estrategia contra los Zetas entrara en vigor? El supuesto                                                                                                                167 Guerrero, La raíz de la violencia. 168 Osorio, Las causas estructurales, 113. 169 Schedler, Mexico’s Civil War, 7.

101  

efecto disuasivo que las instituciones de justicia generan sobre los cárteles significa en

realidad entrar a un sistema que es, cuando menos, parcialmente controlado por los

mismos cárteles. Me refiero, por supuesto, al secuestro del sistema penitenciario por

parte de las organizaciones criminales.

El efecto disuasivo que imponen las amenazas de las sanciones gubernamentales

no son universalmente eficaces ni homogéneas; su magnitud varía desde un efecto

disuasivo nulo hasta uno casi total.170 ¿Por qué sería riesgoso ir a prisión, si se trata de

un sitio domesticado y gobernado bajo reglas propias? La distinción entre prisiones

federales y estatales, así como el papel de las extradiciones a Estados Unidos –que es

absolutamente marginal en cifras aunque preciso en el envío de capos clave- son nuevas

variables con importancia teórica que deben ser empíricamente puestas a prueba.

¿Qué nivel de violencia observaríamos si el gobierno de Felipe Calderón hubiera

decidido colaborar con los cárteles de la droga? ¿Hubiera sido preferible no sacar a los

militares de sus cuarteles? La respuesta contrafactual en sí misma no es, para motivos

de este trabajo, verdaderamente relevante. Lo indudablemente trascendental es la

conclusión que se obtiene de las decisiones del gobierno calderonista: ciertas

circunstancias históricas, geográficas, demográficas, económicas, políticas, sociológicas

y culturales han convergido en el caso mexicano para arrojar luz sobre el consenso

punitivo mundial: la estrategia contra el narcotráfico está esencialmente equivocada. El

drama humanitario que acontece en México debe servir como muestra inequívoca de

que el combate a la oferta de estupefacientes, sustentada en importantes decomisos y en

la captura de grandes líderes del crimen organizado, está basada en la ilusión de que es

posible eliminar las leyes económicas de la oferta y la demanda agregadas.

                                                                                                               170 Durlauf y Nagin, Imprisonment and crime, 13.

102  

Michoacán encaja como símbolo perfecto. Fue el primer problema de seguridad

en explotar bajo la administración de Calderón: centro de distribución y producción de

drogas, particularmente de metanfetaminas, está conectado al Pacífico a través del

puerto Lázaro Cárdenas, uno de los más importantes del país. Antes estuvo dominado

antes por la Familia Michoacana, hoy por los Caballeros Templarios. El resto de los

Beltrán Leyva colisiona con el Cártel Jalisco Nueva Generación, además de la contienda

mayúscula entre Zetas y Cártel de Sinaloa que también acontece en Michoacán.

También ahí ha surgido una nueva veta del problema de seguridad, representada por la

alarmante aparición de nuevos grupos de autodefensa en contra de los cárteles, que en

ocasiones buscan remplazar la justicia que el Estado no garantiza y a veces pretenden

dominar las actividades criminales. Michoacán ha recibido muy tempranamente las más

potentes estrategias en contra del narcotráfico.171 Seis años después, Michoacán sigue

anclado en la inseguridad y el crimen incólume. Y vuelve a poner a prueba la estrategia

de seguridad bajo una nueva administración federal.

A la estrategia de Enrique Peña hay que añadir cuatro ingredientes más: la

desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública, creada por Fox, para concentrar la

agenda de seguridad en la Secretaría de Gobernación; la accidentada creación de la

Gendarmería, un híbrido policial y militar, con mandos civiles, cuyo objetivo central no

ha sido consistentemente definido; un énfasis en la prevención del crimen y la reducción

de los indicadores de violencia y un espinoso distanciamiento en términos de

cooperación con Washington.172

                                                                                                               171 Pablo de Llano, “El crimen organizado de Michoacán reta al gobierno de México” El País, 30 de julio de 2013, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://internacional.elpais.com/internacional/2013/07/29/actualidad/1375133526_100791.html. 172 Randal Archibold et al. “Mexico’s Curbs on U.S. Role in Drug Fight Sparks Friction” The New York Times, 30 de abril de 2013, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://www.nytimes.com/2013/05/01/world/americas/friction-between-us-and-mexico-threatens-efforts-on-drugs.html?pagewanted=all&_r=0

103  

Los resultados de los primeros meses del nuevo gobierno priista no son

alentadores. La veleidosa y moderada tendencia de disminución de los homicidios, que

comenzó en el último año de Calderón, se ha exagerado y sobredimensionado, a la par

de una nueva estrategia de comunicación política en la cual el gobierno dejó de

vociferar arrestos, decomisos y detalles de los operativos contra el narcotráfico. El

panorama es, cuando menos, amenazante: “para el futuro del país, empero, ese bien

[una mejora en la percepción de seguridad en los últimos meses, según INEGI] podría

ser un escenario de pesadilla. Altos niveles de violencia combinados con fuertes dosis

de silencio. Muchos muertos, pero (casi) nadie a quien le importe. El sentido de

urgencia de años recientes, perdido. El impulso a transformar las instituciones,

detenido.”173

Más allá de los miles de guillotinados, colgados y muertos, ¿qué consecuencias

tiene esta ola de crimen y narcotráfico? Beatriz Magaloni, Alberto Díaz-Cayeros y

Vidal Romero prueban “una especie de efecto multiplicador del miedo por todo el país,

derivado de los focos de alta violencia”; una asimetría hipertrófica entre el temor y la

proporcionalidad objetiva de ser víctima del crimen.174 Raúl Feliz, a través de la

elucubración de un modelo de crecimiento de Solow, encuentra que “los efectos del

crimen en la economía son similares a los que provoca, en el modelo de Solow, una

reducción en la tasa de ahorro”.175 Esto lo lleva a precisar que un aumento del 10% de la

                                                                                                               173 Alejandro Hope, “Menos ruido, misma furia”, Nexos. 1 de julio de 2013, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2204214. 174 Ana Laura Magaloni, Alberto Díaz-Cayeros y Vidal Romero, “La raíz del miedo: ¿por qué es la percepción del riesgo mucho más grande que las tasas de victimización? en Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en México, coord. José Antonio Aguilar (México: Secretaría de Seguridad Pública – Centro de Investigación y Estudios en Seguridad, 2012), 187-189. 175 Raúl Feliz, “Crimen y crecimiento económico en México. Los estados federales en el periodo 2003-2010” en Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en México, coord. José Antonio Aguilar (México: Secretaría de Seguridad Pública- Centro de Investigación y Estudios en Seguridad, 2012), 221.

104  

tasa de homicidios reduce la tasa de crecimiento del PIB per cápita en 0.13% y 3.6% en

el largo plazo.176

En sintonía, Viridiana Ríos conjetura, a su vez, que cuando en un mismo espacio

geográfico compiten dos organizaciones criminales (o más), los alcaldes y periodistas

corren especial peligro –lo que a su vez, mina la gobernabilidad y la libertad de

expresión nacionales.177 Por su parte, Carlos Bravo Regidor y Gerardo Maldonado

prueban que “la violencia tiene un efecto movilizador [en la participación electoral] en

localidades con niveles altos de desarrollo y un efecto desmovilizador en localidades

con niveles bajos”.178

Además de multiplicar el miedo en la sociedad, menguar el crecimiento

económico, asediar la prensa libre, embestir la gobernabilidad y afectar la participación

política de una frágil democracia, la guerra contra las drogas tiene un efecto negativo,

otro más, por estudiar. Tenemos, como Estados Unidos, decenas de miles más

malviviendo en prisión. Como ya he dicho, se trata de miles de ciudadanos que son

encerrados por conductas arbitrarias, que pierden varios derechos humanos y que, en

grandes proporciones, aprenden verdaderamente a delinquir no a pesar sino gracias al

sistema de justicia.179

                                                                                                               176 Feliz, Crimen y crecimiento, 240. 177 Viridiana Ríos, “El asesinato de periodistas y alcaldes en México y su relación con el crimen organizado” en Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en México, coord. José Antonio Aguilar (México: Secretaría de Seguridad Pública- Centro de Investigación y Estudios en Seguridad, 2012), 296. 178 Carlos Bravo y Gerardo Maldonado, “Las balas y los votos: ¿qué efecto tiene la violencia sobre las elecciones? en Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en México, coord. José Antonio Aguilar (México: Secretaría de Seguridad Pública- Centro de Investigación y Estudios en Seguridad, 2012), 329, 330. 179 La reincidencia en el caso de robo simple, el delito más común en México, es ilustradora. La encuesta del CIDE levantada en 2002 dentro de las cárceles del Distrito Federal y el Estado de México muestra que 39.3% de los reclusos declaró que ya había sido preso anteriormente. Siete años después, la cifra aumentó hasta 50.7%. Carlos Vilalta y Gustavo Fondevila, Perfiles criminales I: frecuencias y descriptivos (México: CIDE, 2013), 21.

105  

La óptica del fondo: el caos penitenciario

La fisionomía legal del régimen prohibicionista en México, a partir de la ya mencionada

Ley de Narcomenudeo, se ha vuelto más compleja. La Constitución tipifica dos puntos

básicos para comprender la regulación de narcóticos. Primero, las leyes de drogas

defienden jurídicamente, so pena de prisión y a través de penas administrativas, el

derecho a la salud. Segundo, la salud es materia concurrente: las competencias están

distribuidas entre la federación, las entidades federativas y los municipios, de forma

opaca e inconsistente.180 La concurrencia indica que el derecho penal es inicialmente

materia del fuero común, lo que explica que el grueso de la población penitenciaria

resida en cárceles estatales (ver gráfica 28).

No obstante, los delitos de drogas más severos están reservados para la

federación a través del Código Penal Federal –que junto con la Ley General de Salud

conforma el ordenamiento central de la regulación prohibicionista. Sólo doce congresos

estatales han modificado sus códigos para recibir presos por delitos contra la salud.181

La reciente fecha de la reforma –que entró en vigor entre 2010 y 2012-, su lenta

implementación y el hecho de que la federación encabeza la estrategia de seguridad

nacional vuelven imprescindible el estudio criminológico de este nivel de gobierno para

comprender el binomio autoritario entre los narcóticos y las cárceles.

La población penitenciaria en México tiene múltiples puntos de comparación

con la estadounidense. En primer lugar, se trata de dos países con altas tasas de

encarcelamiento: México es el sexto país del mundo con mayor población absoluta en

prisión (ver gráfica 8). En segundo lugar, la demografía recluida también va en

constante y claro aumento –particularmente, como en Estados Unidos, la que está

confinada a cárceles estatales (ver gráfica 28). Si en 1990 había casi 35,000 presos en el

                                                                                                               180 Madrazo, La ley, 212. 181 Madrazo, La ley, 218.

106  

fuero federal y poco menos de 60,000 en el común, a enero de 2013, 193,194 individuos

habitaban las hacinadas cárceles estatales y 49,560, pertenecientes al nivel federal,

deambulaban entre los centros de rehabilitación locales y del sistema nacional.

En este sentido, el reciente estudio criminológico de Carlos Vilalta y Gustavo

Fondevila precisa que: “en términos numéricos, tal población penitenciaria ha venido

creciendo a tasas mayores que la población total del país y vistas las tendencias, no

anticipamos una estabilización en el crecimiento de la misma al menos en el mediano

plazo (…) Sin un cambio en la política penal, la tendencia más probable es hacia el

incremento de las tasas de población penitenciaria en el país”.182

Una tercera coincidencia entre Estados Unidos y México es que en ambos casos

existen diferencias en la población penitenciaria según el partido que ocupe la

                                                                                                               182 Vilalta y Fondevila, Perfiles I, 18.

107  

presidencia. Tanto al norte como al sur del muro fronterizo, la facción conservadora es

testigo de un súbito y notable incremento en el número de presos- con la enorme

salvedad de que en México jamás la izquierda ha presidido la federación y el Distrito

Federal, bastión perredista, tiene el segundo sistema penitenciario más hacinado del

país. Otro punto de convergencia es el alto porcentaje de presos por delitos de drogas

dentro de la población convicta. Si en el sistema federal de Estados Unidos

aproximadamente la mitad de los reos perdieron su libertad por consumir, vender o

transportar narcóticos ilegales, las cárceles análogas de México albergan 60% de

criminales por delitos contra la salud (ver gráficas 15 y 29). Además, ambos sistemas

encierran de forma sistemática a ciudadanos vulnerables: minorías raciales en Estados

Unidos; ciudadanos con poca educación y bajo ingreso, en México.

El espacio para las divergencias es igualmente importante y revelador. El Estado

de derecho es uno obvio: ¿por qué la brutal alza en la violencia no se tradujo en un

108  

incremento similar en las prisiones federales? ¿Por qué, al contrario, la población

decreció después del trágico umbral de 2008 –para después volver a crecer? (ver gráfica

30). De acuerdo con cifras de Human Rights Watch, entre diciembre de 2006 y enero

2011, las autoridades mexicanas atribuyeron 35,000 muertes al crimen organizado. Sólo

997 de éstas, el 2.8%, se tradujeron en investigaciones penales formales. A su vez, 343

lograron culminar en sentencias (0.9%) y únicamente 22 llegaron a prisión (0.4%).183 El

Estado mexicano, para fines prácticos, no sólo carece de instituciones de inteligencia y

procuración mínimamente funcionales sino que autoriza de facto la violencia extrema

de los cárteles –además de los excesos autoritarios que directamente perpetra.

Que el número de investigaciones previas, así como el de arrestos por delitos

contra la salud, haya incrementado notoriamente pero las cifras de presos disminuyan

para luego volver a cifras similares, indicaría, como alegaba el ex presidente Calderón,                                                                                                                183 Human Rights Watch, Neither Rights nor Security: Killings, Torture and Disappearances in Mexico’s “War on Drugs”, Human Rights Watch (Nueva York: HRW, 2011), 15.

109  

que el poder judicial es el responsable de la ineficacia y extraña tendencia de la

demografía penitenciaria. Sin embargo, esta afirmación es falsa. En 2008 hubieron

71,068 averiguaciones previas por delitos contra la salud. De éstas, solamente 18,529

llegaron a los jueces y, finalmente, 13,146 terminaron en prisión. La efectividad de la

procuración en delitos contra la salud era 43% en 2005 y decayó a 29% un año después

–lo que coincide con la apertura del nuevo sexenio- para llegar a un mínimo en 2008

bajo un escueto 26% de efectividad. Lo anterior significa que la responsabilidad de la

impunidad en México cae fundamentalmente en la escasa capacidad de investigación

efectiva de los ministerios públicos, parte del poder ejecutivo y no del judicial.184

En este sentido, la figura toral del prohibicionismo en México, el arraigo, ha

probado ser una herramienta jurídica, además de antiliberal e inconstitucional, inútil. El

número de arraigos ha pasado de 42 en 2006 a 1,679 cuatro años después, lo que

representa un gigantesco aumento de casi 4,000%. Además, el uso exacerbado del

arraigo no se ha traducido en la mejora de la procuración en contra de la delincuencia

organizada, contrario a lo prometido por las autoridades federales. Mientras la

aprehensión injustificada incrementa pronunciadamente año con año, el número de

sentencias se estanca y se mantiene prácticamente constante (ver gráfica 31). Aún con la

Constitución a modo, la seria merma en las libertades básicas –esto es, el derecho

liberal a un juicio y a la justificación de los arrestos- no ha servido para incrementar el

número de sentencias culminadas ni encarcelar a los grandes delincuentes mexicanos.

No obstante, la eficacia procesal aumentó significativamente en 2010, pues se

elevó sopresiva y exponencialmente de 28% a 98%. Lo anterior se explica por una

importante despresurización en la carga de trabajo del Ministerio Público: si en 2007 se

iniciaron 83,438 averiguaciones previas, tres años después el número decreció hasta

                                                                                                               184 Madrazo y Guerrero, Más caro el caldo.

110  

25,295.185 Esto podría indicar una focalización en los arrestos, un avance que dejaría

atrás el combate frontal, la tolerancia cero, implementada como estrategia de justicia.

No obstante, puesto que la concurrencia penal entró en vigor ese año, la disminución de

las aprehensiones puede ser en realidad una transferencia de la investigación federal a

las entidades federativas y no un movimiento estratégico de inteligencia en la

procuración. De confirmarse lo anterior, que es lo más probable (ver discrepancia de

datos entre Presidencia e INEGI, en la gráfica 25) habría que esperar una tendencia a la

alza en el número de aprehensiones del fuero común y la consecuente subida en las

precarias cárceles estatales, como ha sucedido en el sistema penal estadounidense.

Estados Unidos y México, a pesar de compartir la crisis penológica y el

prohibicionismo punitivo, están separados por un abismo. En el sur, 92% de las

acusaciones carecen de evidencia física, están únicamente basadas en testigos. Esto ha

                                                                                                               185 Madrazo y Guerrero, Más caro el caldo.

111  

contribuido a que 80% de las sentencias sean condenatorias y de ese porcentaje, más de

95% dicten prisión sobre otros vías de justicia alternativa.

Adicionalmente, como afirma Guillermo Zepeda “se ha documentado que los

centros penitenciarios prevalece la corrupción y el autogobierno”.186 La encuesta a

reclusos federales del CIDE, por ejemplo, revela que al momento de ser detenidos, 92%

de los ahora presos federales no vieron una orden de aprehensión por escrito, 64% fue

insultado o humillado y 57%, golpeado. Posteriormente, 48% de los arrestados fueron

llevados a un cuartel militar o policíaco antes de ser presentados al Ministerio Público,

lo que expresamente viola derechos constitucionales que garantizan un juicio justo.

Además, 75% declaró que, a lo largo de todo el juicio, no pudo hablar con el juez y, aun

más preocupante, 52% afirmó que el juez, figura de justicia encargada de sopesar las

pruebas, escuchar a los testigos y al presunto culpable, simplemente no estuvo presente

al momento de que el detenido rindió su declaración.187

La idea, que pareciera lugar común, sobre la corrupción omnipresente en las

cárceles se corrobora tanto en las encuestas federales como en las locales. En las

prisiones del Distrito Federal y el Estado de México 69.1% de los entrevistados cree

haber podido evadir la cárcel si hubiera contado con los recursos suficientes para

sobornar a los funcionarios.188 Casi 90% de los presos declaró además que es el

Ministerio Público el sitio adecuado para el cohecho. En el sistema federal, el 55.9%

declaró poder haber esquivado la justicia de contar con más dinero, particularmente a

través de los custodios.

Otra considerable diferencia es el tipo de delito de drogas que alimenta las

prisiones. Mientras en Estados Unidos 90% de los presos federales cumple sentencias

por tráfico de estupefacientes, la distribución de delitos contra la salud en México es                                                                                                                186 Guillermo Zepeda, “Catástrofe penitenciaria en México y reforma penal”, Letras Libres, marzo 2013. 187 Pérez Correa et al., Resultados primera encuesta, 59-75. 188 Vilalta y Fondevila, Perfiles criminales I, 199.

112  

más compleja y se reparte casi perfectamente en tres tercios iguales: uno de cada tres

está en prisión por transporte, otro por posesión y el tercero por otros delitos, como

venta o fomento al narcotráfico.189 La posesión y el transporte están débilmente

diferenciados por lo que la tipificación de un delito u otro cae en la discrecionalidad del

Ministerio Público. Subrayemos, entonces, que las prisiones federales mexicanas

persiguen con mucha mayor asiduidad que las estadounidenses a los eslabones más

débiles de la cadena delictiva: 5% de los prisioneros de drogas son consumidores al

norte; entre 34% y 85% al sur.190

Como la información pública estadounidense, los reportes oficiales mexicanos

no ofrecen datos precisos sobre los tipos de drogas por los que 60% de la población

penitenciaria se encuentra privada de la libertad. No obstante, a partir de la base de

datos de la reciente encuesta en cárceles federales del CIDE, he estimado tanto la

distribución de presos por tipo de droga como el número de sentenciados

exclusivamente por delitos contra la salud (ver gráfica 32).

Lo anterior con el propósito de no confundir los delitos contra la salud que

cometió una persona con otro tipo de faltas –cuya liberación, con las salvedades

expresadas en el capítulo normativo- no son justificables para un Estado de bienestar de

corte liberal.191 El vínculo entre narcotráfico y crimen existe en tanto el consenso

punitivo se mantiene vigente. Insisto que la venta, posesión, consumo o transporte de

drogas, a diferencia de los delitos violentos, no deben ser ningún crimen ni mucho

menos estar tipificados en el derecho penal. De este modo, 18% de los reclusos que

cumplen condenas por sustancias controladas queda excluido -en tanto cumplen penas

federales adicionales a los delitos contra la salud- del universo de excarcelación que

                                                                                                               189 Pérez Correa et al, Resultados de la primera encuesta, 25. 190 Pérez Correa et al, Resultados de la primera encuesta, 25. 191 El ejercicio anterior no es necesario para el caso estadounidense porque las estadísticas oficiales clasifican a los criminales que han cometido varios delitos con base en el más grave. Los presos que estadísticamente aparecen como narcotraficantes no pueden ser homicidas o violadores simultáneamente.

113  

será posteriormente calculado y analizado (ver gráfica 32). Esto deja un total de

aproximadamente 21,000 presidiarios de los cuales 51% fue sentenciado por delitos con

marihuana, 27% por cocaína y derivados y el resto por otros narcóticos.

La extraordinaria disparidad entre presos de drogas y presos violentos se

manifiesta a pesar de que las instituciones de procuración de justicia son ineficaces y

disfuncionales. Sin embargo, el sistema penal federal está en franca expansión: de los

doce nuevos penales que Felipe Calderón planteó construir se edificaron efectivamente

ocho. Peña Nieto ha anunciado la construcción de diez más en el resto de su

administración.192 Como en Estados Unidos, la privatización de las prisiones también ha

ocurrido en México: ICA, Tradeco, GIA, Homex, Prodemex y Arendal conforman un

oligopolio de empresas que han recibido concesiones para la construcción de cárceles

federales y la provisión de servicios que necesitan. Como en el caso norteamericano, el

                                                                                                               192 Nestor de Buen et al., La cárcel en México, 56.

114  

gobierno debe asumir parte del riesgo de inversión, garantizando una tasa de ocupación

mínima que debe ser cercana al 90% por las próximas dos décadas.193

¿Cuánto cuesta mantener decenas de miles de presos de drogas? En primer

lugar, es indispensable puntualizar que la información desagregada del costo promedio

anual de cada preso, en contraste con la de Estados Unidos, no está disponible en los

documentos oficiales. Según el análisis presupuestario de México Evalúa, un preso del

fuero común cuesta $137 diarios –más del doble del salario mínimo actual.194 De

acuerdo con declaraciones de Genaro García Luna, ex secretario de seguridad pública,

“alimentar, vigilar y dotar de servicios a cada preso [federal] tiene costos diarios

alrededor de $250 pesos”.195 A falta de información oficial y puesto que la suma es

verosímil, empleo esta cifra el posterior análisis cuantitativo. En este sentido, la superior

calidad de los penales federales sobre los estatales es consistente con los costos anuales

por interno. Un preso federal tiene un coste cercano a $90,000, mientras uno estatal

representa un monto de $50,000.

En segundo lugar, las tendencias del gasto público en el sistema penal federal

son alarmantes. Dentro de un sistema ineficiente, que no cumple con su propósito

básico de reinsertar exitosamente a los presos de vuelta en sociedad, el gasto casi se ha

duplicado en sólo cuatro años. El número de reos, como ya he mencionado, ha

decrecido ligeramente para aumentar inmediatamente después, manteniéndose estable.

La misma efectividad en la procuración invalida el enorme desembolso (ver gráfica 33).

                                                                                                               193 Blog de la Redacción, “La privatización del sistema carcelario en México”, Nexos, 9 de abril de 2012, acceso el 1 de febrero de 2014, http://redaccion.nexos.com.mx/?p=3921. 194 Néstor de Buen et al, La cárcel en México, 52. 195 Gustavo Castillo. “Casi lista, licitación para construir 12 penales federales concesionados, afirma García Luna”, La Jornada, 1 de junio de 2010, acceso el 20 de septiembre de 2012, http://www.jornada.unam.mx/2010/06/01/politica/012n1pol.

115  

Aunado a la desproporcionalidad de los delitos y la inmoralidad de los códigos

penales, el ejercicio del gasto público es exageradamente irracional. El rango de sanción

de los delitos contra la salud va, en promedio, desde dos años por narcomenudeo o

posesión simple hasta 17.5 por producción, tráfico o suministro de narcóticos.196 Esto

implica que, en promedio, cualquier preso que cumpla sentencias por delitos contra la

salud cuesta un mínimo de $182,500 y un máximo de $1,596,875. Subrayemos que

cualquier política pública sólida debe ser justa y eficiente, en términos

microeconómicos de costo-beneficio.

Poco más de 40% de los ciudadanos en prisión federal por delitos contra la salud

cumplen sentencias por cantidades de drogas menores a $500 (ver gráfica 34). Esto

representa 8,555 internos que poseían o vendían una suma total máxima de $4 millones

en drogas pero cuestan al erario una exorbitante cifra mínima de $1,561 millones. Esto

representa una ilógica y enorme disparidad del gasto público: por cada millón de pesos

                                                                                                               196 Catalina Pérez Correa. (Des)proporcionalidad y delitos contra la salud en México (México: CIDE, 2012), 21.

116  

de drogas incautados, el Estado derrocha 390 más. La mitad de los internos están en

prisión por menos de $5,000 y sólo 14% fue condenado por cantidades mayores a un

millón de pesos.

Concluyamos con una breve pero necesaria mirada sociológica al interior del

sistema penitenciario federal. El humilde contexto social de la familia de origen es una

primera muestra ilustrativa: entre los padres de los reos, 40% eran campesinos, albañiles

o taxistas. Un tercio de las madres eran empleadas domésticas.197 Con respecto al

ingreso, antes de ser aprehendidos, poco más de 4% de los presos no tenía ningún

ingreso mensual; 11% recibía menos de $2,000 al mes; 30% menos de $4,000; 13%

menos de $16,000 y 9% menos de $40,000. El 3% sobrante representa las clases

altas.198 Casi la mitad de los presos sobrevivía fuera de prisión con menos de cuatro mil

pesos mensuales, lo que los convierte en personas económicamente vulnerables. No

obstante, si consideramos que una persona que gana el salario mínimo y trabaja cinco                                                                                                                197 Pérez Correa et al., Resultados primera encuesta, 17. 198 Pérez Correa et al., Resultados primera encuesta. Análisis a partir de la base de datos.

117  

días a la semana cuenta con aproximadamente $1,474 al mes, no es posible concluir que

los ciudadanos más pobres están en prisión federal.

Sin embargo, en términos de educación, variable estrechamente vinculada con el

ingreso, es posible apreciar un evidente patrón en contra de los ciudadanos menos

educados. La dicotomía entre delitos contra la salud y delitos federales generales es

intrascendente (ver gráfica 35): las filas de las cárceles están predominantemente

compuestas por prisioneros con baja instrucción académica. No queda claro, empero, el

mecanismo causal explicativo: la pobreza puede explicar la baja educación –y

viceversa- pero también la baja educación puede explicar la proclividad a delinquir.

Paralelamente, la educación inacabada bien podría estar correlacionada con la

ignorancia de los derechos y garantías básicas; podría ser más sencillo convencer al

analfabeta que al universitario sobre los beneficios de declararse culpable de un crimen

no cometido, lo que facilita el trabajo de los estólidos procuradores.

Insistiré sobre un dato que ya he mencionado antes: 88% de las mujeres en

prisiones federales están sentenciadas por delitos contra la salud no violentos.199 Estos

miles de hombres escasamente educados y mujeres contrabandistas son padres y madres

de familia: 79% de los varones y 88% de las mujeres tienen hijos -dos o tres

comúnmente. La gran mayoría tiene una red de familiares y amigos: el número de

víctimas invisibles que se desprenden de las arbitrarias leyes prohibicionistas es

considerablemente mayor al de los individuos en prisión.

                                                                                                               199 Pérez Correa et al., Resultados primera encuesta, 7.

118  

Es desde esta óptica de fondo, desde atrás, como la evaluación de la estrategia de

seguridad comprueba su innegable fracaso. Detrás de los discursos presidenciales, los

cambios de legislaturas, el despliegue de las fuerzas armadas, el ataque legislativo a uno

de los pilares de la Constitución –un orden legal que sujeta al poder y garantiza

derechos individuales-, las incautaciones y los arrestos mediáticos, el análisis empírico

de las prisiones atestigua el resultado final de la estrategia prohibicionista.

Desde el ángulo penológico es posible trazar una narrativa a manera de

conclusión. Las prisiones mexicanas son las sextas más numerosas del planeta. Se trata

de una red punitiva hacinada y en ruinas, donde malviven reclusos por delitos menores

que probablemente ni siquiera han sido sentenciados. El sistema penal falla en sus dos

propósitos centrales: disuadir el crimen y reinsertar al criminal a la sociedad de forma

armónica. Fracasa en la disuasión porque las cárceles, sobre todo las estatales, están

bajo control del narcotráfico. La probabilidad de que un delincuente organizado sea

investigado, arrestado, procesado y encerrado es prácticamente cero. El diminuto

119  

porcentaje de asesinos que entra a prisión puede continuar y perfeccionar sus

actividades delictivas desde adentro. A su vez, el sistema penitenciario falla en la

reinserción: no existen vías alternativas de justicia ni tampoco programas educativos o

laborales que tengan como meta reinsertar con éxito a un ex convicto.

Dentro del sistema penal, los delitos contra la salud, a pesar de ser concurrentes,

están concentrados mayormente en el ámbito federal. El número de ciudadanos

arbitrariamente arrestados crece aceleradamente, el presupuesto se expande y el crimen

estalla, pero las prisiones se mantienen estancadas en su demografía: mismo número de

presos, mismo perfil sociológico de obvia vulnerabilidad y baja peligrosidad.

Este lente penológico, a primera vista, ofrece una imagen engañosa. Pareciera

que en México coexisten dos universos paralelos: un inacabado pero avanzado cuerpo

de leyes que descansa en la Constitución y un vergonzante escenario en donde no sólo

la muerte, sino la ilegalidad, la inconsistencia, la inmoralidad, la irracionalidad y el

despotismo tienen permiso. No obstante, la crítica a las leyes prohibicionistas arrojan

luz sobre esta imprecisa imagen geométrica.

El derecho y la materialidad sociopolítica no son planos paralelos que jamás

conviven sino una doble hélice –como la del material genético- en la que se cruzan

periódicamente: la presidencia hegemónica constreñida por los pesos y contrapesos

constitucionales contra el federalismo feudal; las urnas y asambleas asentadas contra la

opacidad en el desorbitado gasto electoral; la política macroeconómica y autónoma del

Banco central contra la informalidad del empleo; los usuarios de drogas en prisión

contra los homicidas libres; la jurisprudencia de la Corte Suprema contra los derechos

quebrantados y las garantías vegetativas. Interacción y vacío; intersección y

distanciamiento. El vuelo utópico del espíritu de las leyes está entrecruzado con la

distopía terrenal. La hélice doble transita por el mismo eje: el México post-autoritario.

120  

5. Resultados: el doble efecto de la justicia liberal

A partir de una combinación de estadísticas oficiales y encuestas a poblaciones

carcelarias es posible adentrarse en los detalles que, emanados de las leyes penales, se

traducen en individuos en prisión. Es necesario mencionar que las encuestas del CIDE

se llevaron a cabo bajo la dirección estadística de importantes investigadores con base,

primero, en trabajos análogos previos para cárceles locales que ellos mismos elaboraron

y, segundo, en el referente estadístico que es el Survey of Inmates in State and Federal

Correctional Facilities que levanta el Bureau of Justice Statstics y que también empleo

como fuente primaria para los resultados de esta tesis. Ambas encuestas, por tanto,

coinciden en sus líneas metodológicas: el procedimiento de muestreo, la base del

cuestionario, las cuotas de representatividad por sexo, las reglas de selección

proporcional sobre el tamaño de la población penitenciaria por prisión y el método de

selección de los encuestados son muy similares. En consecuencia, la comparación

sistemática entre ambas fuentes cuantitativas de información penológica es

metodológicamente viable y adecuada.200

Los resultados empíricos de esta tesis se organizan en modelos paulatinos y

acumulados de legalización. Como he señalado en el capítulo uno, la legalización y

regulación de todas las drogas es el horizonte que deberíamos perseguir, tanto en

términos éticos como económicos. Por lo tanto, los modelos cuantitativos están guiados

por una brújula normativa explícita. Sin embargo, los modelos descansan también en un

importante supuesto: la legalización de drogas llegaría a la práctica de forma lenta y

escalonada, una droga a la vez, empezando por las menos dañinas. Así, el primer

modelo representa un cambio de regulación de la marihuana. El segundo incluye al

                                                                                                               200 Para detalles metodológicos de las encuestas, confrontar: “Inter-University Consortium for Political and Social Research, Survey of Inmates in State and Federal Correctional Facilities (Washington DC: United States Department of Justice, Bureau of Justice Statistics) y Pérez Correa et al, Resultados primera encuesta, 79.

121  

cannabis y añade a la cocaína y sus derivaciones. El tercero se adhiere al modelo

anterior pero incluye también los opiáceos y opioides. El último es una suma de todos

los anteriores más todas las drogas que están prohibidas en los códigos penales.

Los cuatro modelos categorizan las poblaciones penitenciarias federales. En

Estados Unidos, a nivel federal, 50% de los reclusos cumplen sentencias por delitos de

drogas, de los que el tráfico representa alrededor de 90%. Esto da un total muy cercano

a 100,000 ciudadanos presos. En México, 60% de los convictos pagan años en centros

de rehabilitación. Poco más de 20,000 internos están en prisión federal por delitos

contra la salud.

Una diferencia fundamental de los sistemas penales federales son los tipos de

droga que se persiguen con más rigor (ver gráfica 36). Los delitos relacionados con el

cannabis, la droga más consumida del mundo, son los más numerosos en las celdas

mexicanas. El hecho de que México sea más punitivo que Estados Unidos con respecto

al cannabis resulta esperanzador, si se toma en cuenta que actualmente el debate de

legalización de drogas pasa casi exclusivamente por la marihuana.

Importantes figuras públicas, dentro de los cuales hay varios ex presidentes de

diversas regiones del mundo, abogan por la despenalización del uso del cannabis.

Ambos Congresos federales tienen ya iniciativas de legalización de marihuana, a pesar

de que las probabilidades de aprobación sean minúsculas. Como ya he dicho, figuras de

alto calibre político en México y en Estados Unidos, incluyendo al mismo Barack

Obama, se han mostrado particularmente críticos con respecto a la regulación del

cannabis. 201

                                                                                                               201 Remnick, “Annals of the Presidency”, The New Yorker.

122  

Con respecto a las reformas cannábicas, es indispensable mencionar el

iconoclasta experimento uruguayo: Montevideo ha legalizado la industria de la

marihuana a nivel nacional; todas las actividades relacionadas son gestionadas desde el

Estado, lo que posiciona al pequeño país austral como la primera nación del mundo que

rompe con el prohibicionismo de forma tajante. Igualmente imprescindible es la

mención de Washington y Colorado, que a través de mecanismos de democracia directa,

más la implícita aprobación del gobierno federal, han logrado frenar el descomunal

prohibicionismo estadounidense. Junto con Olympia y Denver, más de una veintena de

estados de la Unión Americana rompen parcialmente con el consenso punitivo al

autorizar programas de marihuana con criterios médicos. No obstante, son muchos

menos los que sugieren algo similar para drogas innegablemente más nocivas, como la

cocaína y los opiáceos.

123  

En este sentido, si la primera reforma en materia de drogas fuese la

despenalización de la marihuana, este primer giro legislativo potencialmente daría

resultados inmediatos en las cárceles mexicanas, una vez que los presos salgan libres

por la vía del amparo o una ley secundaria de excarcelación. La mitad de los convictos

por drogas, cerca de diez mil individuos, podrían recuperar su libertad.

Es importante precisar que la excarcelación de presos por delitos de drogas no

requiere ni está anclada a la legalización de los narcóticos. Como el caso de Colorado y

Washington, o el de Portugal, las nuevas aprehensiones disminuyen hasta desaparecer

pero no necesariamente los presos obtendrían en automático su libertad. En este sentido,

la liberación de presos no necesita como paso previo una reforma de drogas, pues podría

suceder desde el poder ejecutivo y su facultad de indultar. No obstante, un cambio tan

profundo en el régimen legal obviaría la arbitrariedad de mantener cientos de miles de

presos por una actividad que ya no sería ilegal. Tras una reforma de regulación, la

consecuente excarcelación de presos podría y debería ser el siguiente paso a seguir.

124  

Ahora bien, como se puede observar en la gráfica 38, la legalización de la

marihuana tiene un menor efecto relativo en Estados Unidos, pues 11% de la población,

una quinta parte del porcentaje mexicano, está en prisión por delitos con cannabis. A

pesar de que Estados Unidos es, por mucho, el Estado más punitivo del planeta,

prácticamente México y Estados Unidos tienen el mismo número de presos por

cannabis a nivel federal: el efecto excarcelación sería el mismo, no así el efecto ahorro –

pues ellos gastan, en promedio, el triple de dinero por recluso que México.

Las mismas tendencias, pero con un margen de diferencia aun más pronunciado

entre ambas federaciones, se observan en términos de ahorro. Los efectos de reformar la

legislación penal en materia de drogas tendría efectos que estarán en función del tamaño

de las poblaciones: Washington, por el imbatible tamaño de su población carcelaria,

liberaría muchos más presos que México. La comparación, empero, permite comprender

las diferencias por tipos de drogas. Subrayo las dos más notables: con la misma cifra

inicial del primer modelo, pues tienen una cantidad muy similar de presos por cannabis,

125  

la divergencia en el último modelo es cinco veces mayor. Si todas las drogas estuvieran

fuera de los códigos penales federales en ambos países, por cada individuo libre en

México habrían cinco en Estados Unidos (ver gráfica 39).

La cocaína es otro claro punto de discrepancia. Poco más del 60% de los

reclusos estadounidenses ingresaron a la cárcel por tráfico de cocaína y sus derivados.

La cifra en México es considerablemente menor (27%), aunque se trata del segundo tipo

de narcótico más perseguido. El castigo por opiáceos es similar, en ambos casos cercano

al 10%, mientras que el encierro por metanfetaminas en Estados Unidos es cercano al

doble del mexicano. El resto de las sustancias prohibidas, híbridos sintéticos,

representan menos del 5%.

Entonces ¿cuál sería el impacto de la legalización de distintas drogas en la tasa

de sobrepoblación carcelaria en México y Estados Unidos? Además de la comparación

federal binacional, contrastar los efectos de liberación de reos en términos de la tasa de

sobrepoblación y el número de reclusos en cárceles estatales permite dimensionar con

126  

mayor nitidez los alcances de las reformas propuestas. Por ejemplo, si se legalizara, o

despenalizara, el consumo, posesión, transporte y compraventa del cannabis, el número

de presos libres sería ligeramente inferior a la población penitenciaria completa de

Sonora, casi el doble de la tamaulipeca o cerca de ocho veces la de Campeche. La

excarcelación tras la legalización del cannabis representaría una quinta parte de todos

los internos del fuero federal y la mitad de todos los delitos contra la salud. De golpe, la

legalización de la marihuana reduciría a la mitad la tasa de sobrepoblación federal (ver

gráfica 40).

¿Qué pasa con los delitos de drogas duras, la cocaína, la heroína y sus

mutaciones? El segundo modelo y tercer modelo representan una excarcelación de 66%

y 75% de los confinados. Es claro el avance geométrico de la legalización de sustancias

controladas: la marihuana comprime en un medio el hacinamiento, la cocaína en dos

tercios y los opiáceos en tres cuartos. La despenalización en la tercera etapa es

ligeramente inferior a toda la población presidiaria del Estado de México, el segundo

estado con mayor número de individuos privados de la libertad – considerablemente por

detrás del Distrito Federal. Finalmente, el efecto observado en el cuarto y último

modelo es contundente: la legalización de todas las drogas terminaría con 90% de la

sobrepoblación en las prisiones federales de México.

Es importante explicar el cálculo de la tasa de sobrepoblación en México. De

acuerdo con datos de 2013 de la Secretaría de Gobernación, los 15 centros

penitenciarios federales dan abasto solamente a 25,958 internos, lo que provoca un

excedente de 23,545, el 100% de la sobrepoblación analizada en la gráfica anterior. Sin

embargo, ésta no es excluyente de hacinamiento. El exceso de presos federales

desemboca en centros estatales: casi 50,000 internos carecen de un sitio propio para

vivir dentro del sistema penitenciario nacional. El remanente sobrevive aglomerado en

127  

215 centros; en 154 de éstos malviven, hacinados y entremezclados, presos del fuero

común y el excedente del fuero federal. Se trata, en todo caso, de una sobrepoblación

indirecta que, no obstante, contribuye a la indignante acumulación de reclusos –cuyos

efectos en la criminalidad y violencia interna quedan por explorar.202

El efecto de excarcelamiento en Estados Unidos es todavía más potente, aunque

también más distante en términos pragmáticos. La legalización de la marihuana

mitigaría la sobrepoblación carcelaria en 13%, lo que, grosso modo, equivale a la

demografía penitenciaria completa de Massachusetts. Sin embargo, el efecto más

pronunciado, como ya he mencionado, se observa en el segundo modelo: 84% de los

presos en hacinamiento saldría de prisión. Esta cifra es significativamente superior al

universo de individuos confinados de Louisiana –el estado más violento del país,

aunque muy por detrás del Distrito de Columbia – e incluso sobrepasa la población

penitenciaria del estado de Nueva York, el cuarto estado con más individuos en prisión                                                                                                                202 Secretaría de Gobernación. Estadísticas del Sistema Penitenciario Nacional. Enero 2013.

128  

de la Unión Americana (ver gráfica 41). A su vez, el tercer modelo representa una

discreta disminución de la tasa de hacinamiento.

El impacto de la legalización de todos los narcóticos en la tasa de

sobrepoblación sería definitivo y categórico. Como se puede apreciar en la gráfica 41, el

cuarto modelo –que incluye el creciente número de nuevas sustancias psicotrópicas más

cualquier versión de anfetaminas- marca no sólo el fin del hacinamiento en el sistema

penitenciario federal sino la generación de un superávit para 12,382 presos por crímenes

violentos, de propiedad, de armas o de orden público. Esto significa que la completa

independencia entre los narcóticos y las leyes penales marcaría el fin de la acumulación

excesiva de individuos en el sistema penitenciario más grande del mundo.

Ahora bien, liberar individuos por delitos de drogas no sólo dignifica la vida del

resto de los presos, al mitigar o erradicar la sobrepoblación en las cárceles. Una reforma

radical a las leyes punitivas de drogas también brindaría recursos económicos al Estado,

129  

pues los gastos carcelarios están en función del número de internos que puebla las

cárceles. ¿De qué dimensión son estos ahorros? ¿Cuáles son los costos de oportunidad

que enfrentamos al gastar en prisiones federales y no en seguridad, sanidad, educación o

justicia? Y en términos comparativos, ¿qué sucede con la disparidad en el efecto

absoluto de liberación de presos entre México y Washington?

El efecto monetario en Estados Unidos y México es similar y comparable

cuando se analizan las tendencias en términos de sus propias divisas. Sólo en el modelo

uno México genera más ahorro que en Estados Unidos. La acumulación de

psicotrópicos despenalizados en los tres modelos restantes se traduce en una diferencia

marginal creciente entre Washington y México. En el primer modelo México ahorraba

$940 millones de pesos y Estados Unidos $302 millones de dólares. Una vez que se

suman la marihuana y la cocaína, el efecto de ahorro cobra mayor dimensión en Estados

Unidos que en México: el primero deja de gastar $2,004, el segundo conserva $1,441 –

en millones de dólares y pesos, respectivamente. La diferencia presupuestaria se

agudiza en el tercer modelo y culmina, en el cuarto, con una amplia disparidad entre

ambos países. Como en el efecto de excarcelación, las arcas públicas de EEUU se

benefician más que las de México.

Es necesario precisar que la comparación de magnitudes, a diferencia de la

evolución en tendencias, exige el análisis en una misma unidad monetaria. El ya muy

pronunciado diferencial entre México y Estados Unidos en términos de presos liberados

se agudiza aun más en el efecto económico, medido en dólares para ambos casos. El

primer modelo de excarcelación mostraba que el efecto mexicano prácticamente

equivalía al estadounidense. Es decir, en un universo binacional, cinco de cada diez

presos libres por despenalización de cannabis serían mexicanos. En el cuarto modelo,

solamente dos. En contraste, en el caso del ahorro presupuestario la diferencia entre

130  

México y Estados Unidos es abismal. En este hipotético universo binacional, por cada

$100 dólares de ahorro por legalización del cannabis, sólo $20 provendrían del lado

mexicano. En el modelo último de completa regulación de sustancias psicotrópicas, $94

dólares provendrían de Washington.

La inmensa diferencia en los efectos son predecibles y fácilmente explicables.

Tanto en términos de liberación como de ahorro, con la salvedad de los presos por

marihuana, el impacto de la legalización en Estados Unidos eclipsa las consecuencias

observables en México. El sexto país con mayor población penitenciaria es diminuto

frente al estado más punitivo en el tiempo y el espacio: en términos demográficos, el

desmesurado sistema penitenciario mexicano representa sólo el 10% del

estadounidense. No obstante, al contrastar los universos federales la distancia entre uno

y otro decrece marginalmente, en tanto que los presos mexicanos equivalen a 20% de

los estadounidenses.

131  

Al diferencial demográfico hay que agregar las diferencias presupuestales

básicas. De acuerdo con cifras oficiales, un preso estadounidense cuesta, en promedio,

aproximadamente cuatro veces más que uno mexicano. Como ya he expresado, cada

recluso federal en México significa un gasto diario de $250 pesos. En Estados Unidos,

el gobierno desembolsa $80 dólares ($1,030 pesos) diarios por cada convicto.

En suma, Washington tiene cinco veces más presos federales y despliega cuatro

veces más recursos presupuestarios para mantenerlos. De ahí que los efectos emanados

de una reforma radical como la despenalización de los delitos de drogas sean, en

prácticamente todas las etapas, claramente más notables en Estados Unidos que en

México. La comparación internacional, empero, no cubre los alcances ni describe los

matices del efecto de la legalización de drogas en términos económicos. ¿Cuál es el

efecto para el erario público, en comparación con otros tipos de gastos presupuestales al

interior de los dos países?

El costo de mantener individuos por delitos relacionados con cannabis es casi

diez veces superior al presupuesto del hospital infantil de México. El hospital Federico

Gómez es el centro nacional encargado de “proporcionar atención médica de alta

especialidad con calidad y seguridad para los niños” que pretende “ser, en el mediano

plazo, un referente internacional en la asistencia, enseñanza e investigación

pediátrica”.203 Si el corazón del argumento prohibicionista reside en la salud pública,

como afirman sus defensores, resulta crudamente irónico que se prefiera encerrar a

individuos por consumir o traficar una sustancia medianamente nociva y con

propiedades curativas que alimentar las finanzas del centro más importante del país para

la salud infantil.

                                                                                                               203 “Misión y visión del Hospital Infantil de México Federico Gómez” Hospital Infantil de México, Secretaría de Salud, acceso el 20 de abril de 2013, http://www.himfg.edu.mx/interior/misionvision.html.

132  

Similarmente, el gasto anual etiquetado a mantener presos por cannabis es

alrededor del doble del presupuesto del Colegio de México o del Centro de

Investigación y Docencia Económicas, instituciones clave para el progreso de las

ciencias sociales en México y América Latina.204 Si consideramos los reclusos

acumulados por cannabis y cocaína del segundo modelo podemos observar que el costo

supera el presupuesto del Instituto Politécnico Nacional -una institución emblemática y

central en el modelo de educación superior nacional- el del ramo de la Secretaría de

Salud para la prevención contra adicciones y el monto entero destinado a la Secretaría

de la Función Pública (ver gráfica 44).

A estos organismos debemos añadir el monto reservado para la aún inexistente

Gendermería –que la SEGOB ya reporta en el Presupuesto de Egresos de 2013- para la

Auditoría Superior de la Federación y para el Programa de Prevención del Delito. El

efecto ahorro del tercer modelo permitiría duplicar el gasto destinado a un cuerpo de

supervisión del gasto tan imprescindible como lo es la Auditoría Superior. Asimismo,

sería posible duplicar el presupuesto de dos emblemas en la estrategia de seguridad de

la nueva administración: la Gendarmería y el Programa de Prevención del Delito, bajo

el tercer y cuarto modelo, respectivamente (ver gráfica 44).

¿Por qué gastar en reclusos y no en gendarmes, médicos, ingenieros,

investigadores o auditores de las finanzas públicas? ¿Por qué destinar recursos públicos

en individuos que no deben estar presos y cuyo encierro no genera ningún beneficio

público en vez de invertir en la creación de empleos o la disminución de la desigualdad?

La gráfica anterior simplemente vuelve explícito algunos de los contrasentidos más

evidentes en el ejercicio del gasto, así como los intereses reales de la administración

pública -que gestiona siempre en un contexto de precariedad fiscal y escasez. Queda un

                                                                                                               204 David Altman, “Teaching and Training, Where is knowledge generated?” European Political Science 11 (2011): 71-87, acceso el 20 de abril de 2013, doi:10.1057/eps.2010.82.

133  

vasto arsenal de incoherencias presupuestales por analizar. No obstante, insisto en

recalcar la irracionalidad del gasto en presos que no causan daños a la convivencia

social mientras se escatima en las urgentes respuestas a los grandes, caros y complejos

problemas nacionales.

De vuelta al contraste internacional, es necesario recordar que los efectos de la

despenalización de drogas en México son minúsculos en comparación con los

estadounidenses. Si el costo de oportunidad en México es altísimo y el gasto es mucho

mayor en Estados Unidos, ¿cuáles son los costos de oportunidad en Washington? Bajo

el primer modelo se obtendrían ahorros superiores al gasto federal de apoyo a los

estudiantes que trabajan y estudian simultáneamente o el 73% del presupuesto destinado

a la oficina de la violencia en contra de la mujer. El segundo modelo, que incluye la

sustancia más perseguida por la Drug Enforcement Agency, expone resultados aún más

aplastantes. El efecto de ahorro por la despenalización del cannabis, la cocaína y sus

134  

derivados equivale al doble del gasto en el Instituto Nacional de Abuso de Drogas, el

72% del Instituto Nacional de Salud Mental y el 80% del gasto total acumulado hasta

2011 de la Iniciativa Mérida (ver gráfica 45).

De nuevo, si las drogas son un problema de salud pública, ¿por qué es mejor

desembolsar millones de dólares en presos de drogas no violentos que en institutos

clínicos para tratar sus excesos? ¿Por qué, en nombre de la salud pública, se gasta en

cárceles y no en hospitales? Los problemas de salud mental en Estados Unidos, en

Colombine, en Aurora, en Virgina y en Newtown, son obvios e inflingen costos

enormes y trágicos a la sociedad. ¿Por qué el encarcelamiento masivo es prioritario?

Adicionalmente, el ahorro del segundo modelo supera el presupuesto completo

del más amplio y ambicioso programa de cooperación bilateral entre México y Estados

Unidos. Los proyectos de responsabilidad compartida que pretenden incrementar la

cultura de la legalidad en México, entrenar a sus fuerzas policiales y mejorar su

135  

capacidad de inteligencia, así como, por supuesto, decomisar y frenar a toda costa el

mercado de sustancias ilícitas son comparables con el gasto que el Departamento de

Justicia autoriza para mantener a miles de ciudadanos no violentos tras las rejas. Sin

embargo, no queda claro, en este caso particular, si el problema fundamental es el

hiperbólico despilfarro en cárceles o una diplomacia de palabra y no de compromiso

real. Ambas situaciones son lamentables pero solo una es completamente injusta e

injustificable.

El sinsentido y la incoherencia del gasto se mantienen en los modelos restantes.

El tercero, aunque constituye un tenue crecimiento con respecto al anterior, es

comparable al gasto federal en los centros comunitarios de salud. Se trata, típicamente,

de sitios estratégicamente localizados en áreas sin cobertura médica, de clases bajas que

carecen de protección en caso de siniestros y accidentes imprevistos. Es parte del

intento del gobierno federal, con participación local, de subsanar los inherentes vacíos

de protección médica bajo un sistema privado de mercado. Y es $4 millones de dólares

menor a la cuota que impone la enorme cantidad de presos federales bajo el tercer

modelo.

Finalmente, el efecto observable en el último modelo supera, por más de 300

millones de dólares, al gasto total del Estado en contra del VIH/SIDA, la creciente

pandemia que, aún sin cura o vacuna, condena a muerte a miles de estadounidenses y

millones de personas. Basta recordar que los estados de Florida, Nueva York y

Louisiana tienen tasas de 28.1, 29.2 y 23.6 personas diagnosticadas con VIH/SIDA por

cada 100,000 habitantes.205 Asimismo, los más de 2.5 mil millones de dólares de ahorro

son, aunque distantes, comparables con el presupuesto entero del Instituto Nacional del

Corazón, Pulmón y Sangre. Además de encabezar a nivel nacional múltiples programas

                                                                                                               205 “HIV & AIDS in the USA”, Avert, AVERTing HIV and AIDS, acceso el 20 de mayo de 2013, http://www.avert.org/america.htm#contentTable1.

136  

para un sinfín de padecimientos relacionados con estos órganos, el instituto tiene como

objetivos centrales la prevención, investigación y educación de enfermedades, así como

la reducción en la disparidad de los servicios de salud en Estados Unidos.206

Como en el caso de México, los ejemplos estadounidenses son sólo algunos,

muy pocos, que permiten dimensionar los colosales costos de oportunidad y la abierta e

intolerable irracionalidad detrás del despilfarro en prisiones federales. En ambos casos,

los contundentes efectos de sobrepoblación y ahorro de la legalización de drogas exigen

un cambio de política pública criminológica radical.

                                                                                                               206 “NHLBI Mission Statement”, National Heart, Lung and Blood Institute, acceso el 20 de mayo de 2013, http://www.nhlbi.nih.gov/about/org/mission.htm.

137  

Conclusiones

Los resultados empíricos de la investigación permiten aceptar la hipótesis: bajo el

cuarto modelo y sumando las cifras de ambos países, el efecto excarcelación representa

115,465 ciudadanos potencialmente libres, mientras que el efecto ahorro equivale a

$2,658 millones de dólares. En todos los modelos y para ambos efectos, las cifras

estadounidenses siempre superan a las mexicanas, si bien el diferencial del efecto

excarcelación en el primer modelo es muy pequeño.

Ahora bien ¿cuál es el efecto doble de la justicia liberal? El propósito

fundamental del estudio consiste en determinar el impacto de la legalización, o

despenalización, de sustancias ilícitas en la población penitenciaria federal de México y

Estados Unidos. El vínculo, mayormente ignorado por criminólogos, politólogos y

académicos de ciencias sociales, entre drogas y cárceles es el primer efecto doble: la

evolución de un primer escenario desbordado en castigo, ilegalidad y una masa

descomunal de presos hacia un segundo con un individuos libres y un mercado de

drogas, aunque regulado, ultimadamente libre.

Naturalmente, el efecto doble fundamental está expresado en términos de

sobrepoblación y ahorro. En ambos países el impacto de la legalización, en todos los

modelos, se traduce en importantes reducciones en el hacinamiento y vastas

aportaciones al erario público en un contexto de austeridad, escasez y magro

crecimiento económico. Enfatizo, sobre el efecto excarcelación que la legalización de la

marihuana en México reduciría en 56% la sobrepoblación del sistema federal y que la

legalización de todas las drogas en Estados Unidos terminaría con el hacinamiento del

sistema penitenciario más grande del planeta y crearía un superávit de 12,382 lugares

disponibles. En cuanto al efecto ahorro, reitero que el costo de mantener a los presos por

cannabis es seis veces superior al presupuesto del hospital infantil nacional y que el

138  

monto de todos los presidiarios por delitos contra la salud es ligeramente menor a los

recursos totales del programa de prevención del delito de la Secretaría de Gobernación.

En Estados Unidos, el ahorro obtenido por excarcelar a los presos por marihuana,

cocaína y sus derivados supera el monto total de la Iniciativa Mérida o la partida total

para los centros comunitarios de salud, cuya audiencia primordial son ciudadanos de

clases bajas sin cobertura médica.

Estos efectos, a su vez, coinciden con dos puntos centrales dirigidos a los dos

espectros políticos básicos en un sistema de partidos: la izquierda y la derecha. La

violación a los derechos humanos que representa el hacinamiento y el desproporcional

castigo, con sesgos raciales y socioeconómicos, que además está desconectado de la

evidencia científica debería despertar interés en las izquierdas. Simultáneamente, la

elevada cifra de gasto público, creciente e incoherente, que está secuestrado por el

sistema penitenciario tendría que causar una reacción en las alas de derechas. A través

de dos vertientes del liberalismo, la política y la económica, las drogas y las prisiones se

han hecho, por fin, de un lugar en la conversación pública.

El presente estudio, en tanto aproximación estadística y acotado a sistemas

federales, es sólo un acercamiento a los múltiples efectos de la legalización de drogas.

Específicamente, no pretendo dimensionar el beneficio económico total ni el número

total de personas beneficiadas, más allá de los presos, a partir de una reforma tan radical

y tan profunda. A pesar de que los gobiernos federales son los principales actores detrás

de la guerra contra las drogas, sus cárceles representan sólo un porcentaje menor, en

contraste con los múltiples y hacinados sistemas carcelarios locales. Bajo la misma

lógica, los sistemas penitenciarios, relevantes y gigantescos como son, constituyen

únicamente un engrane, el último, de las complejas maquinarias institucionales de

justicia. El estudio de una reforma completa del sistema justicia debe evaluar el

139  

desempeño de las policías, las cortes y el Ministerio Público. En este sentido, el papel

de las Cortes Supremas es crucial: de qué modo los máximos tribunales, garantes

definitivos de los derechos inalienables, permitieron este naufragio.

De vuelta a los efectos, aunque los modelos aquí elaborados son insuficientes

para dimensionar las consecuencias de sustituir el prohibicionismo por una política de

drogas liberal, es posible mirar el potencial de cambio en el gasto público a partir de la

legalización de las drogas. De acuerdo con el estudio del CATO Institute The Budgetary

Impact of Ending Drug Prohibition, conducido por el ya citado economista de Harvard,

Jeffrey Miron, $41.3 mil millones de dólares serían ahorrados al dejar de perseguir

delitos de drogas. De este monto, $15.6 mil millones serían atribuibles a gastos

federales y $8.7 a la despenalización específica del cannabis. Bajo un escenario de

legalización de drogas, en las que el mercado esté regulado y genere impuestos

similares a los del alcohol y el tabaco, otros $46.7 mil millones adicionales terminarían

en las arcas estadounidenses –de los que $8.7, de nuevo, serían atribuibles al consumo

de marihuana.

La suma del efecto ahorro en México y Estados Unidos, aunque superior al

presupuesto de la Secretaría de Gobernación, es muy pequeña al contrastarla con las

utilidades del mercado ilegal de estupefacientes y el total efecto económico de legalizar

todas las drogas. Tan sólo en México, las mejores estimaciones calculan que los cárteles

generan utilidades alrededor de $6,600 millones de dólares, lo que representa más del

doble del ahorro binacional bajo el último modelo. Sin embargo, el ahorro total que la

despenalización aportaría en Estados Unidos es mayor que el presupuesto del

Departamento de Justicia; el efecto económico de la legalización supera los fondos

totales de todas las secretarias de Estado mexicanas o del enorme departamento de

educación estadounidense. El costo de oportunidad es descomunal (ver gráfica 46).

140  

Los dobles efectos, insisto, superan por mucho las estimaciones limitadas de los

sistemas penitenciarios federales en México y Estados Unidos que he presentado en este

estudio. Eliminar la persecución de delitos de drogas reforzaría a los aparatos de

justicia, pues liberaría importantes recursos económicos: más policías, jueces y celdas

en prisión para frenar los crímenes violentos y de propiedad; más dinero público para

invertir en sanidad, educación y justicia.

Evidentemente, la legalización de drogas no está libre de problemas e

importantes efectos secundarios contraproducentes. Como afirma Mark Kleiman, “el

punto fundamental que se espera de la legalización es un empeoramiento del problema

de abuso de drogas y una mejora en el problema de los crímenes, ambos efectos en

dimensiones difíciles de predecir”.207 Además, el éxito de la legalización de drogas

recae en una sólida regulación, un efectivo apego a una nueva ley, lo que representa una

                                                                                                               207 Mark Kleiman et al., Drugs and Drug Policy. What Everyone Needs to Know (Nueva York: Oxford University Press, 2011), 122.

141  

prueba crucial para los gobiernos norteamericanos, particularmente para el endeble

gobierno mexicano.

Efectos aparte, aun si la legalización de drogas no generara las gigantescas

ganancias que en efecto produce y el prohibicionismo exacerbado no suscitara barbarie

y elefantiásicos sistemas carcelarios sobrepoblados, el status quo permanecería injusto

y, en consecuencia, debería cambiar. Sin embargo, tanto la evidencia empírica como la

argumentación normativa sugieren un viraje liberalizador completo en la política de

drogas. Las lecciones del consecuencialismo y el liberalismo, a veces antitéticas, en el

caso del consenso punitivo apuntan en la misma dirección: por un lado, los países más

exitosos, a través de programas sociales robustos y eficaces, protegen al individuo,

buscando garantizar su bienestar en términos de ingreso, salud, educación, seguridad y

justicia -una operación de estirpe utilitaria.

Por otro lado, la legalización de las drogas se inserta en la vetusta tradición

liberal en contra de la esclavitud y la segregación racial, en favor del voto universal, la

tolerancia religiosa y la diversidad sexual. Como la historia muestra, haber alcanzado

todos estos hitos no significó el fin de los problemas sociales. En este sentido, a pesar

de que la excarcelación masiva de presos sea compatible con la reducción sostenida del

delito, aun en un escenario exitoso de legalización de drogas, el crimen y la violencia

continuarán.

Para librar esta batalla, como ya he descrito en los casos de México y Estados

Unidos, doy tres recomendaciones para la fabricación de políticas públicas. Primero, es

indispensable retomar el principio de reinserción social. Particularmente, debemos

aumentar las probabilidades de éxito laboral para los presos, lo que menguaría sus

probabilidades de reincidencia. Segundo, es necesario aprovechar la superior elasticidad

de la certidumbre del castigo sobre la severidad de las penas, lo que quiere decir que

142  

debemos incrementar las probabilidades de aprehensión y detener el endurecimiento

draconiano del derecho penal para potenciar los efectos disuasivos de las instituciones

de justicia. Esto implica menos prisiones y más policías.

Evidentemente, un exceso en el uso de los cuerpos policíacos, cuyos intereses

parcialmente autónomos pueden no alinearse con los de una política efectiva, suscitaría

tensiones comunitarias y abuso por parte del Estado. El despliegue de la fuerza debe

adherirse a los principios del liberalismo: apego a los derechos del hombre, impartición

igualitaria de la justicia, cabal respeto al principio del daño y rendición de cuentas a la

ciudadanía. Esta es la tercera sugerencia: la evidencia criminológica, por más

contundente que sea, debe estar siempre supeditada a un análisis deontológico sobre la

justicia de las instituciones, sus leyes, y las estrategias contra el crimen. Estas tres

medidas, más la reforma radical que defiendo en esta tesis, propiciarían sociedades que

gestionarían sus recursos públicos con más inteligencia, y nos conducirían hacia un

futuro con menos crimen y menos castigo, con más justicia, igualdad y libertad.

El contraste bilateral apunta a una variable clave: el Estado de derecho. En

Estados Unidos se ha manifestado un exceso, una metástasis exacerbada del Imperio de

la ley: no importa si el crimen sube, se estabiliza o disminuye pues el castigo siempre va

a la alza under the rule of too much law. México se rige a partir de una hélice doble, la

inconsistencia de un escuálido pero estridente Estado que a veces se rige por la ley y a

veces por el vacío. El punto medio aristotélico -que debe echar raíz en el

constitucionalismo- es urgente en esta escala crucial. Finalmente, la comparación entre

ambos casos no sólo afianza la idea de una muy honda crisis sistémica sino que señala a

la cooperación bilateral como elemento urgente e indispensable para gestionar con éxito

las secuelas del consenso punitivo y de un fenómeno internacional que en la región se

comporta a manera de péndulo que va y viene entre los dos países.

143  

El prohibicionismo carece de toda lógica en democracias liberales. El

utilitarismo esboza un Estado que provee bienes públicos para maximizar el nivel de

vida de sus ciudadanos. El respeto a las preferencias y la soberanía del individuo, según

dicta el principio del daño, debe ser absoluto -siempre que éstas no interfieran con las

del resto de la sociedad. Es, asimismo, el primer principio de la justicia rawlsiana, el

derecho al esquema más extenso de libertades básicas compatibles, el primer parámetro

que cualquier ley debe cumplir. Los funestos escenarios norteamericanos difícilmente

podrían ser más antagónicos a estos principios filosóficos.

Retomo el apunte de David Garland, con que inicié este texto: la crítica que se

desprende del prohibicionismo va al centro de la teoría política moderna que justifica la

existencia del Leviatán: entre la autoridad irrestricta y la ausencia de Estado, el segundo

es preferible como se prefiere enfrentar a un hombre que a un ejército. En otras

palabras, el consenso punitivo que implementa el Estado –la embestida a la libertad y la

igualdad a través del encarcelamiento masivo y segregacionista, el ataque a la paz que

implica una guerra civil y, en suma, la inconmensurable cantidad de daño agregado- es

tan virulento en sí mismo que evoca el asedio irrestricto y tiránico de los regímenes más

autoritarios. La solitaria, pobre, tosca, embrutecida y breve vida del hombre parece

explicarse no por la falta de gobierno sino gracias al despótico régimen prohibicionista

que profesa el Estado.

Como he analizado en estas páginas, la tradición liberal, que en este ámbito

convive en armonía con la conclusión consecuencialista, es la respuesta indicada para

frenar los excesos del despotismo prohibicionista. La innecesaria realidad de un Estado

punitivo que busca causar dolor a miles de individuos marcadamente pobres,

racialmente minoritarios y no violentos, enjaulándolos de forma masiva, no tiene lugar

en el siglo XXI. La justicia liberal, más temprano que tarde, la hará caer.

144  

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