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DESCENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NAS SECRETARIAS REGIONAIS DE
DESENVOLVIMENTO DO GOVERNO DE SANTA CATARINA: FATO OU MITO?
Juliana Souza- Economista pela Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC)- E-mail: [email protected];
Silvio Antonio Ferraz Cario – Prof. do Departamento de
Ciências Econômicas e Relações Internacionais da
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) – E-mail:
Ivoneti Ramos – Profa. do Departamento de
Administração Pública da Universidade do Estado de
Santa Catarina (UDESC) – E-mail:
Resumo
A governança pública e a descentralização são temas pontuais na Administração Pública
desde a Constituição Federal de 1988. Há um esforço integrado entre os gestores
públicos das três esferas federativas, União, Estados e Municípios, no sentido de
concretizar a democratização das políticas e da distribuição dos recursos orçamentários.
No Estado de Santa Catarina, a partir de 2003, um grande passo foi dado na direção da
governança e da descentralização com reestruturação administrativa, através da criação
das SDRs. O modelo da nova estrutura foi pautado pela regionalização do planejamento
e da execução orçamentária. A questão central deste estudo é se de fato ocorreu a
descentralização orçamentária na direção das SDRs. Para isso, foi realizada pesquisa
documental, onde foram analisados dados dos recursos do Orçamento Geral do Estado
orçados e executados para o período de 2003-2012 obtidos na Secretaria de Estado da
Fazenda. Os resultados apontaram que nos 10 anos em análise não houve
descentralização orçamentária na direção das SDRs, contrariando o previsto na
legislação que fundamentou esta nova estrutura administrativa em Santa Catarina e na
proposição teórica da governança pública que permeia os novos modelos
administrativos do setor público.
Palavras-chaves: Governança Pública. Descentralização. Orçamento.
1. Introdução
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O desenvolvimento econômico de uma nação ocorre quando dois estão
comprometidos e interligados na soma dos esforços para elevar os padrões de vida da
sociedade, sendo de um lado a própria nação e da outra o estado-politico. E se efetivará
através de um planejamento de estratégia nacional de desenvolvimento (PEREIRA,
2005). Ou, para determinados casos, uma estratégia regional de desenvolvimento. Este é
o caso da reforma administrativa do Estado de Santa Catarina que será objeto de estudo
nesta pesquisa.
A administração pública precisa constantemente de revisão, acompanhamento e
controle, em função de que se trata da administração de recursos financeiros do público,
ou seja, existe uma prestação de contas a ser feita para a sociedade. Em 2003, no Estado
de Santa Catarina, uma iniciativa de reforma administrativa tomou forma em um
modelo de Descentralização Administrativa, cujo aspecto mais relevante foi a criação
das Secretarias Regionais de Desenvolvimento (SDRs), formalizada na Lei
Complementar nº 243, de 30 de janeiro de 2003 (LC 43/2003), que versa ainda sobre
questões do planejamento. De acordo com esta lei, “a execução das atividades da
administração estadual será descentralizada e desconcentrada e se dará
preponderantemente pelas Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional e por
outros órgãos de atuação regional” (SANTA CATARINA, 2003).
Uma das premissas na nova estrutura baseou-se na descentralização do
orçamento, sendo que a divisão orçamentária atenderia principalmente às regiões com
menor Índice de desenvolvimento humano (IDH). Esta iniciativa da descentralização
administrativa e orçamentária do Estado de Santa Catarina mostra-se pro-ativa em
termos de planejamento público na busca de uma distribuição mais igualitária entre as
regiões do Estado, corroborando no processo de governança pública que permeia o
paradigma da administração pública contemporânea. Porém, alguns estudos apontam
fragilidades na gestão desta nova estrutura, como a concentração de recursos em regiões
mais desenvolvidas (Butzke e Goularti, 2012). Uma outra fragilidade, que será testada
neste estudo, é se de fato o orçamento foi descentralizado, ou seja, se os recursos estão
efetivamente sendo canalizados para serem gerenciados pelas SDRs. Assim, este estudo
objetiva analisar o comportamento da distribuição orçamentária entre as unidades
Orçamentárias do Estado de Santa Catarina, no período de 2003 à 2012, com foco no
acompanhamento dos valores destinados às SDRs. Justifica-se a pesquisa pelo impacto
social e econômico que a descentralização dos recursos, em vista do desenvolvimento
regional, deve proporcionar aos municípios e ao Estado como um todo.
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Na primeira seção apresenta-se brevemente o tema, enquanto que a segunda
seção aborda aspectos teóricos acerca da governança pública e da descentralização
administrativa e orçamentária. Na terceira seção tem-se um relato dos procedimentos
metodológicos, na quarta seção busca-se demonstrar os dados da execução orçamentária
e concentração/descentralização dos recursos em prol das SDRs para o período de 2003
a 2012 e na quinta seção explanam-se as considerações finais.
2. Tratamento teórico-analítico
Esta seção aborda aspectos da governança pública e da descentralização
orçamentária e descreve brevemente a nova estrutura administrativa do Estado de Santa
Catarina, implementada a partir de 2003.
2.1 Governança Pública – conceito e características
A Governança Pública surge no intuito de sugerir o encaixe, o complemento,
entre a “administração pública burocrática e a administração pública gerencialista, em
conjunto com a combinação entre mecanismos da democracia tanto direta quanto
indireta para fazer frente a ideia inovadora do modelo, que é a maior participação da
sociedade” (DIAS, 2012, p. 42). Nesta perspectiva realça o vínculo da política com a
técnica em demonstração que a administração pública funciona influenciada pela
política, e não há como separar esses dois elementos que se complementam.
O modo de gestão denominado de Governança Pública expressa caráter mais
participativo da sociedade, e, consequentemente, torna mais madura a relação entre
Estado e sociedade. Nestes termos, a administração pública expressa-se menos
burocrática e mais participativa, em direção a um projeto de desenvolvimento posto
além do crescimento econômico. São agregados valores sociais nos processos de
formulação, implementação e de resultado das políticas públicas.
No sentido de aumentar a participação dos agentes nas decisões, e nessa
abordagem da sociedade cobrar sua maior participação nas decisões de interesse
público, a Governança Pública se caracteriza como sendo “um movimento que surge da
necessidade de se juntar as forças vindas de interesses diversos e da mudança de postura
da sociedade junto à administração pública” (DIAS, 2012, p. 36). Traz à tona relações
consensuais e conturbadas, pois é marcada por convergências e divergências e permeada
por vários aceites e conflitos pelo fato de que sua gestão pressupõe participação de
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diversos atores da sociedade, gerando decisões de forma participativa e, nesse modo
decidir as coisas, com vários agentes envolvidos, há uma série de conflitos (RONCONI,
2008 apud RAQUEL, 2012, p. 90).
Há um “deslocamento do poder do Estado para esferas menores (...) e emerge
também novos anseios sociais no final do século passado que trazem à Administração
Pública novos desafios ao governar” (JESSOP, 2004 apud DIAS, 2012, p.108) que se
diferencia dos modos anteriores. Nesta perspectiva, expressa a ideia de que a sociedade
deve envolver-se mais na criação das políticas públicas, dando base a uma
administração pública mais democrática, incluindo a sociedade civil também nesse
processo (DIAS, 2012, p.109).
O movimento da Governança Pública, desde final do século XX, tem
mostrado uma diferente e nova forma do relacionamento entre o cidadão e a sociedade,
fazendo “uma junção da política e da administração, e dá estímulo ao governo
coordenar suas ações de forma eficiente, enfatizando a cooperação em sinergia com a
maior participação dos agentes nas decisões públicas” (DENHARDT, 2011, p. 120).
Este movimento traz a tona uma disposição baseada em teorias democráticas da Ciência
Política e em teorias organizacionais da Administração, e, “por ter como alicerce a
efetividade das funções desempenhadas pelo Estado relacionado a um projeto que visa o
desenvolvimento, também pertence ao campo das Ciências Econômicas” (DIAS, 2012,
p. 38).
Os pressupostos do modelo de Governança Pública mudam a atuação da
administração pública em algumas áreas, como da ideia do Estado estratégico, que passa
da função de “serviço e produtor do bem público para o Estado que garante a produção
do bem público”; passa do Estado “ativo e provedor solidário para um Estado ativador e
coordenador das relações dos atores para que produzam com ele; e, de um Estado gestor
para um Estado cooperativo, onde o bem público é produzido em conjunto” (KISSLER,
2006; HEIDEMANN, 2006 apud DIAS, 2012). Mostra-se claramente neste modelo, que
muda a configuração do Estado em algumas funções, que ele torna a gestão pública
mais democrática, pois aumenta a participação dos atores sociais.
O termo Governança traz consigo vários significados, sendo segundo Secchi
(2009, p. 349) um “modelo relacional porque oferece uma abordagem diferenciada de
conexão entre o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo.”
(SECCHI, 2009, p.349). Nesta perspectiva, está presente a relação que firma entre
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atores público e privado no processo de elaboração e acompanhamento do desempenho
de políticas públicas.
Ainda conceituando Governança Pública, para Ronconi (2008, p. 68 apud
RAQUEL, 2012, p. 81) pode ser descrita como um “arranjo ou formato institucional
governamental que, pautado em um projeto democrático, põe ênfase na gestão
compartilhada, na geração de uma cultura participativa e no aprofundamento e
consolidação da democracia.”.
De acordo com Pierri e Peters (1998 apud RAQUEL, 2012, p. 83) a governança
“consiste na capacidade do Estado em desenvolver políticas, a partir de formas
institucionais colaborativas, visando atender a interesses coletivos”. Em complemento
apontam que a governança pública promove o surgimento de “centros múltiplos, nos
níveis local, regional, nacional ou internacional, para o desenvolvimento de políticas
públicas”, transferindo ao Estado “seu papel de implementador de políticas para o de
coordenação e controle, visando o alcance de interesses coletivos”.
Para Kooiman (2003 apud RAQUEL, 2012, p. 85) governança pública “consiste
num processo de interação que ocorre a partir do envolvimento de diferentes atores,
tanto públicos como privados” e “da dependência crescente entre eles como palco para
uma sociedade sustentável” (DIAS, 2012, p. 116). Para o autor, o alicerce da
Governança Pública encontra-se na interação entre mercados, Estado e sociedade civil
que “não dispõem das mesmas características, pois cada esfera possui forças e papeis
diferentes” (DIAS, 2012, p. 116). Nesse espaço interativo, os atores sociais “possuem
espaços de intervenção nas relações entre governantes e governados, entre atores
públicos e privados, e entre instituições e forças sociais que elas regulam” (KOOIMAN,
2003 apud DIAS, 2012, p. 124).
Rhodes (1996 apud RAQUEL, 2012, p. 86) conceitua governança como sendo
“um arranjo constituído por uma rede de atores, que se inter-relacionam e que se auto-
organizam, visando o desenvolvimento de políticas públicas” e, são essas redes que
“conciliam e coordenam os esforços dos atores na tomada de decisão e na
implementação das políticas públicas” (RHODES, 1997 apud DIAS, 2012, p. 109).
O termo governança, para Bevir (2010 apud RAQUEL, 2012, p. 87) denota que
“a efetividade das instituições políticas depende da incorporação de diversos atores
interessados dentro dos processos de decisão” fazendo com que a relação Estado e
sociedade tenha mais diálogo. Nestes termos, o sistema de governança permite uma
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maior participação dos atores da sociedade, expressa através de “uma gestão
deliberativa dos processos decisórios”. Com isso a governança pública torna-se mais
eficiente do que os modelos proporcionados pelas hierárquicas, ao permitir o diálogo e
formação de consenso no propósito de dar legitimidade política para as ações de
Governo.
Conforme demonstrado, parece consensual entre os autores o fato da governança
não possuir um conceito universal, visto que a mesma é estudada a partir diferentes
áreas de conhecimento, cada qual com as suas especificidades. Entretanto, mesmo o
ainda não tendo um conceito que se enquadre no termo governança, “há um grande
envolvimento de vários atores no regime de Governança Pública, e o conceito de vários
autores sobre o tema sempre perpassa pela participação” (RAQUEL, 2012, p. 90).
Neste sentido, as características gerais da Governança Pública podem ser
descritas como: a) coexistência entre Estado, mercado e sociedade civil; b) Estado
ativador e coordenador de redes e formas colaborativas de gestão com a finalidade de
co-produzir o bem público; c) estrutura institucional baseada em formas colaborativas
de gestão e estratégias de cooperação; d) existência de funções administrativas na
concepção da governança pública; e) controle social na perspectiva da accountability; f)
espaços deliberativos de gestão; g) eficiência administrativa; h) operacionalização da
gestão de políticas públicas por meio de parcerias, redes, acordos, contratos de gestão e
controle no entorno do ciclo total da política pública; i) gestão que aproxima aspectos
administrativos de aspectos políticos (RAQUEL, 2012).
2.2 Governança Pública e Finanças Públicas: aspectos relacionados
A partir da Constituição Federal de 1988, considerada a Constituição Cidadã,
Estados e Municípios passaram a ter maior autonomia política, administrativa,
financeira e legislativa. Foi um primeiro passo no movimento de descentralização1 pós
período do Regime Militar. Essa nova forma de atuação, dentre outras coisas, objetivou
aproximar os gestores públicos da base social para o reconhecimento de prioridades e
1 O tema “descentralização” é recorrente na história brasileira, alternando-se com a Era Vargas, que
inaugurou um processo ainda preliminar de descentralização pós Primeira República, e a Constituição de
1988, pós Período do Regime Militar (LIMANA, 1999).
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urgências na demanda por serviços públicos e é considerada como “governança
democrática” no texto de Santos Junior (2000, p. 27):
Desde então, verifica-se um crescente e generalizado processo de
fortalecimento da esfera local de governo, centrado na descentralização e na
municipalização das políticas públicas. Tal processo tem ensejado mudanças na
organização e no funcionamento dos governos locais, que têm sido
incorporadas de forma diferenciada segundo as diretrizes adotadas e o grau de
instituição tanto de canais de gestão democrática como de instrumentos
redistributivos da renda e da riqueza produzidas nas cidades.
Assim, a partir da década de 1990, o setor público foi marcado pela
regulamentação da gestão descentralizada das políticas públicas em diversas áreas
sociais (saúde, educação, assistência social, etc), com a inserção da participação da
sociedade civil, via Conselhos Gestores, na sua formulação e controle, inaugurando um
novo espaço para a interação entre governo e sociedade na esfera local e a gestão de
políticas públicas (SANTOS JUNIOR, 2001).
Destaca-se também que a descentralização vincula-se ao processo de
regionalização, que busca dinamizar a gestão publica. “Nesse contexto, a democracia, a
participação, a descentralização e o fortalecimento do poder local se tornaram
conceitos-chave” (THEIS e BUTSKE, 2012, grifos nossos).
Com isto posto, há que se acrescentar que o Estado de Santa Catarina, a partir de
2003, deu um passo no movimento da governança pública e da descentralização ao
realizar a reestruturação administrativa direcionada aos municípios, cujos aspectos
administrativos mais específicos serão tratados na seção 2.3. A título de discussão neste
artigo, no quesito da descentralização, o foco é no acompanhamento das finanças
públicas, uma vez que a nova estrutura administrativa traz, como uma das premissas do
modelo, a descentralização orçamentária.
Cabe destacar que o orçamento público é uma peça anual de planejamento e
pode ser conceituado como sendo “o ato que contém a aprovação prévia das receitas e
despesas públicas, para um período determinado”, sendo que no orçamento são
contemplados os “planos, programas, projetos e atividades de trabalho” do governo para
um espaço de tempo (MATIAS-PEREIRA, 1999, p. 37). Para Willoughby (apud
GIACOMONI 1999, p.54) o orçamento pode ser conceituado como sendo “algo mais
que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa, pois é, ao mesmo tempo,
um relatório, uma estimativa e uma proposta, sendo o documento que expõe a situação
do tesouro público no momento”, mostrando assim a importância de se ter um
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orçamento. O orçamento público é instrumento da administração pública, que “auxilia o
Executivo na várias etapas do processo administrativo, que podem ser descritas como
programação, execução e controle” (GIACOMONI, 1999, p. 57). Para Manvel (apud
GIACOMONI, 1999, p.58), o orçamento pode ser definido como “um plano que
expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de
operações do governo e os meios de financiamento desse programa”.
No caso da nova estrutura administrativa o orçamento Geral do Estado passou a
ter um agente a mais para participar da distribuição – as SDRs. Assim, dos 100% dos
valores orçados para o Estado de Santa Catarina a partir de 2003, a distribuição passou a
ser dividida entre as seguintes Unidades Orçamentárias: Poderes (executivo, legislativo
e judiciário); Secretarias Setoriais (Saúde, Educação, Segurança, Planejamento,
Fazenda, etc.) e as Secretarias de Desenvolvimento Regionais.
2.3 Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs)
A partir da Lei Complementar nº 243, de 30 de janeiro de 2003 (LC 43/2003)
uma nova estrutura administrativa passou a vigorar em Santa Catarina. A organização e
o planejamento regional passaram a ser concebidos através e com o auxílio das
Secretarias de Desenvolvimento Regionais (SDRs). Na figura 2 tem-se a estrutura atual
da divisão administrativa, sobre a qual tece-se esta seção.
Figura 2 – Mapa das Secretarias de Desenvolvimento Regional de SC
Fonte: Secretaria Estado Planejamento de Santa Catarina apud DIAS, 2012.
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No ano de 2002, ano de eleição para governadores dos Estados, deputados
estaduais e federais, senadores e presidente, foi eleito em segundo turno o candidato a
governador do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) Luiz Henrique
da Silveira. O PMDB tinha como plataforma de campanha o chamado Plano 15, que é
de onde surgiram as Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDR). O Plano 15
defendia a ideia de uma forte reestruturação do Estado, com a implementação de novas
práticas administrativas, preconizando a descentralização e o uso de tecnologias digitais
voltadas para maior agilidade da máquina pública” (DARIO, 2004), e, dentro do Plano
15 estava a proposta de descentralização do Estado de Santa Catarina.De acordo com o
artigo 54 da LC 43/2003, que aborda as responsabilidades das SDR’s, estas são
responsáveis:
I - pela regionalização do planejamento e da execução orçamentária; II - pela
articulação que resulte no engajamento, integração e participação das
comunidades, com vistas ao atendimento das demandas atinentes as suas áreas
de atuação; e III - pelo acompanhamento das audiências do Orçamento Estadual
Regionalizado previsto na Lei Complementar nº 157, de 09 de setembro de
1997 e pela mobilização das comunidades para participação nas audiências.
(SANTA CATARINA, 2003)
Com o advento das SDR’s, como se pode observar pelas responsabilidades
designadas a estas no artigo acima, percebe-se que há o esforço, pelo menos no que
tange a lei, de que haja maior integração entre os atores regionais envolvidos no
processo de planejamento, para que assim este processo seja mais democrático e chegue
a todas as regiões catarinenses, através da estrutura da SDR.
Ainda no artigo 54 da LC 43/2003 que alterou a estrutura organizacional do
Estado de Santa Catarina e criou as SDR’s, estão descritas como as SDR’s atuarão,
exposto a seguir:
I - motivadoras do desenvolvimento econômico e social, com ênfase para o
planejamento, fomento e indução à geração de emprego e renda na região; II -
executoras de atividades, ações, programas e projetos das Secretarias de Estado
Centrais; III - apoiadoras dos municípios na execução de atividades, ações,
programas e projetos; IV - apoiadoras da comunidade organizada, por
intermédio de convênio ou de acordo; V - gerenciadoras, avaliadoras e
controladoras das ações governamentais na região; e VI - articuladoras da
integração com os demais organismos governamentais. Como pode ser visto no modo de atuação das SDR, estas são estruturas que
interligam vários agentes, pois elas devem atuar como apoiadoras dos municípios e
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também da comunidade organizada, mostrando a sinergia que deve haver entre a SDR,
municípios e comunidade para que os projetos atendam as necessidades da região.
Segundo o Relatório do Ena (2010, p.28) nos anos de 2005 e 2007 a reforma
administrativa teve prosseguimento nos anos seguintes com a edição de duas novas leis
complementares, como resultado do amadurecimento da concepção de modelo
desejado”, sendo elas a lei complementar estadual número 284/2005 que:
definiu os fundamentos conceituais da estrutura organizacional, do
modelo de gestão e da cultura organizacional de toda a administração
pública estadual, inclusive das SDRs, além de ter estabelecido nova e
importante competência para as SDRs – a elaboração do plano de
desenvolvimento regional (art. 72, II); a lei também ampliou para 30 o
número de SDRs.
E também, fazendo parte do processo de mudanças nas SDR, surge a lei
complementar estadual nº 381/2007, que traz alterações no número de SDR, passando
de 30 para 36 que é o número atual de SDR no Estado de Santa Catarina (conforme
Figura 2). A lei complementar de nº 381/2007, dentre outras contribuições, aprimorou a
competência das Secretarias de Estado e das SDR, pautada em dois níveis, sendo eles:
a) o nível Setorial, compreendendo as Secretarias Setoriais e suas entidades
vinculadas, que terão o papel de planejar e normatizar as políticas públicas do
Estado, voltadas para o desenvolvimento regional, específicas de suas áreas de
atuação, exercendo, com relação a elas, a supervisão, a coordenação, a
orientação e o controle, de forma articulada com as Secretarias de Estado de
Desenvolvimento Regional; e b) o nível Regional, compreendendo as
Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional, atuando como agências de
desenvolvimento, que terão o papel de executar as políticas públicas do Estado,
nas suas respectivas regiões, cabendo-lhes a supervisão, a coordenação, a
orientação e o controle, de forma articulada com as Secretarias de Estado
Setoriais e as estruturas descentralizadas da Administração Indireta do Estado.
(SANTA CATARINA, 2007)
Esse novo modo de organizar as competências das Secretarias setoriais e das
Secretarias regionais traz à estrutura estadual mais clareza para que não haja confusões
em relação à atuação de cada esfera, e, para que tanto o nível setorial quanto o nível
regional faça a sua parte.
A partir desta nova divisão político-geográfica tem-se mais um ponto a ser
destacado nesta pesquisa, a partilha dos recursos orçamentários, em função de que,
como anteriormente posto, no Art 54 LC 243/2003, dentre as responsabilidades das
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SDRs, encontra-se a “regionalização do planejamento e da execução orçamentária”
(SANTA CATARINA, 2003).
Para estudar as prioridades dos gastos públicos e a respectiva alocação
orçamentária, cada SDR conta com o Conselho de Desenvolvimento Regional (CDR),
que tem o papel de discutir e analisar os projetos que chegam às SDR e aprovar ou não
os projetos. O CDR composto pelo Secretário de Estado de Desenvolvimento Regional,
pelos prefeitos e presidentes das câmaras de vereadores da região de abrangência de
cada SDR e por dois representantes da sociedade civil organizada por município de
abrangência de cada SDR.
Em cada CDR há ainda os Comitês Temáticos (CT), que servem para assessorar
tecnicamente os projetos e a tomada de decisão quanto a aprovar ou rejeitar os projetos
submetidos aos CDR, pois, os membros destes “devido à diversidade de ocupações,
níveis de escolaridade e formação profissional dos conselheiros, os integrantes dos CDR
necessitam de um embasamento técnico e político para tomar decisões” (RUDNICK,
2010, p.49). Os integrantes de cada CT devem ser compostos por “profissionais de
reconhecida competência nas suas áreas de atuação, exercendo atividades em entidades
públicas ou privadas, em instituições universitárias, órgãos do governo ou em entidades
empresariais” (ENA, 2012). Os CT’s, como órgão de assessoramento do CDR’s é um
importante instrumento que fornece base às tomadas de decisões em temas mais
complexos tecnicamente (ENA, 2012).
Mas, uma grande questão se coloca neste , se de fato os recursos são gerenciados com
autonomia pelas SDRs. Na quarta seção serão apresentados argumentos acerca desta questão.
3. Aspectos Metodológicos
Para cumprir o objetivo do artigo, foi realizada uma pesquisa documental
objetivando o levantamento da distribuição dos recursos do Estado de Santa Catarina no
período de 2003 a 2012 para verificar o comportamento do orçamento público do
Estado e a divisão dos recursos para cada unidade orçamentária. Estes dados foram
coletados na Secretaria de Estado da Fazenda de Santa Catarina.
A análise considerou os valores orçados e executados no período 2003-2012,
observando os diferencias entre as aplicações previstas e as que de fato foram realizadas
no período. Os diferencias foram calculados a partir dos dados relativos de participação
de cada unidade orçamentária no Orçamento Geral do Estado.
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Os valores orçamentários foram deflacionados com o Índice Geral de Preços-
Disposição Interna (IGP-DI) com base no ano de 2012, com a finalidade de comparar os
valores analisados.
Cabe destacar que as unidades orçamentárias são compostas pelos poderes, as
secretarias setoriais e as secretarias regionais, porém, existem outras formas de leitura
orçamentária, como por exemplo, a distribuição dos recursos por função. Mas no
tocante a esta pesquisa, que visa verificar se houve no período a migração do orçamento
às SDRs, o relatório mais adequado é por unidades orçamentárias.
4. Descentralização orçamentária nas SDRs: fato ou mito?
As Secretarias de Desenvolvimento Regional de Santa Catarina (SDRs),
segundo seus anseios iniciais de criação, se tornam importantes a partir do momento
que promovem o diálogo entre os agentes públicos da esfera municipal e estadual, e da
sociedade civil, com a finalidade de “dar voz” aos projetos demandados nas regiões,
mas, para isso, também é necessário ter autonomia orçamentária.
No quadro 1 apresenta-se os valores absolutos orçados para o Estado de Santa
Catarina e distribuídos entre os Poderes, as Secretarias Setoriais e as SDRs.
Quadro 1: Participação relativa das unidades orçamentárias no Orçamento
Geral do Estado.
Unidade Orçamentária Dotação Inicial Participação Relativa no
Orçamento
Poderes R$ 15.737.633.544,22 11,43%
Secretarias Setoriais R$ 117.505.968.827,87 85,40%
Secretarias Regionais R$ 4.357.094.154,10 3,17%
Orçamento Geral do Estado R$ 137.600.696.526,19 100,00%
Fonte: Elaborado pelos autores com base na Secretaria da Fazenda (2012).
Percebe-se no acumulado do período equivalente a uma década que 85,4% dos
recursos orçamentários ficaram concentrados nas Secretarias Setoriais, em torno de
11,0% foram previstos para aplicação nos Poderes, em contraposição com pouco mais
de 3,0% de dotação orçamentária para as SDRs.
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A figura 1, composta pelo gráficos A e B, permite a visualização tanto da
participação em valores absolutos quando a participação relativa das unidades
orçamentárias na dotação inicial do Orçamento Geral do Estado.
Figura 1: Distribuição da dotacão inicial do orçamento geral do Estado de
Santa Catarina no período acumulado de 2003 a 2012
Fonte: Elaborado pelos autores com base na Secretaria da Fazenda (2012).
O gráfico A, que apresenta a participação das unidades orçamentárias em valores
absolutos, mostra que em uma década foi previsto às SDRs a quantia aproximada de R$
4,3 bilhões, ou seja, 27 vezes menor que a quantia orçada para as Secretarias Setoriais,
que ficou em torno de R$ 117,5 bilhões. Aos Poderes foi prevista uma aplicação de 15,7
bilhões no período observado. O gráfico B traz os valores relativos da distribuição dos
recursos nas unidades orçamentárias e demonstra que, se somadas, as Secretarias
Setoriais e os Poderes alcançam uma participação relativa de mais de 96,0% do
Orçamento do Estado.
Outros dados que corroboram na observação do comportamento da partilha
orçamentária ao longo do tempo são os percentuais que representam a participação no
orçamento do Estado ano a ano, conforme exposto nos quadros 2 e 3 e nos gráficos 1 a
3 a seguir.
A - Participação em valores absolutos
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Quadro 2: Dotação orçamentária inicial distribuída entre os poderes, secretarias setoriais
e SDRs (2003-2012).
Unidade
Orçamentária
Dotação Inicial (valores relativos ao Orçamento Geral do Estado)
2003* 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 MÉDIA
Poderes 7,0% 9,5% 9,8% 11,6% 12,3% 13,0% 12,0% 12,4% 13,3% 13,3% 11,4%
Secretarias
Setorias 93,0% 87,1% 86,9% 84,7% 84,0% 83,0% 83,2% 84,0% 83,0% 84,5% 85,4%
Secretarias
Regionais 0,0% 3,4% 3,3% 3,7% 3,7% 4,0% 4,8% 3,6% 3,7% 2,2% 3,2%
Orcamento
Geral do
Estado
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborado pelo autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012).
* Ano de implementação das SDRs, não houve previsão de verbas orçamentárias.
Analisando os percentuais no quadro 2, pode-se observar que no transcorrer dos
10 anos estudados os recursos orçamentários concentraram-se nas Secretarias Setoriais,
reafirmando a previsão média 85,4% dos recursos. Na partilha, os Poderes ficaram
com uma média próxima de 11,0%, sendo que pela evolução demonstrada no quadro
acima, os valores ascendem ano a ano, saindo de um patamar de 7,0% em 2003 para
13,3% em 2012. Enquanto que no mesmo período a previsão média dos valores para as
SDRs giraram em torno de 3,0% a 5,0%, com queda para 2,2% em 2012. Ainda, pode-
se verificar que houve descentralização nos recursos das Secretarias Setoriais, que
passaram de 93,0% para 84,5% de participação no orçamento, porém, foi na direção dos
Poderes e não na aplicação das Secretarias Regionais.
O gráfico 1 auxilia nesta visualização, a linha mostra o movimento constante
entre os anos de 2004 e 2009, com inicio de queda de 2010 para 2012. Observa-se que
os valores da variação percentual dos Poderes e das SDRs não ultrapassam 20% de
participação no orçamento em nenhum dos anos analisados, e no caso das SDRs (linha
verde) está bastante abaixo deste percentual. Acompanhando a evolução dos percentuais
de evolução das Secretarias Setoriais (linha vermelha), observa-se a descentralização ao
longo do período analisado, porém, acompanhando a evolução dos recursos que foram
canalizados para os Poderes (linha azul), percebe-se que estes foram beneficiários destes
recursos.
15
Grafico 1: Evolução da variação percentual das Dotações orçamentárias
iniciais por unidades orçamentárias no período 2003-2012
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012).
Olhando pelo aspecto da descentralização, estes primeiros números apresentados
apresentam uma centralização do recurso ainda nas Secretarias Setoriais, o que pode ser
um obstáculo à promessa de desenvolvimento regional posta pela reestruturação
administrativa do Estado.
Os próximos dados a serem apresentados estão relacionados aos valores orçados
versus os valores realmente executados nas Unidades Orçamentárias do Estado de Santa
Catarina para o período analisado. Para tornar clara a explanação, se faz necessário uma
breve consideração sobre previsão orçamentária.
A previsão orçamentária, como o próprio nome qualifica, é uma perspectiva de
entrada de recursos financeiros em determinado ano, nos cofres públicos. Por se tratar
de previsão, ao final de um exercício poderá ocorrer o desencontro entre os valores
inicialmente orçados e os valores de fato realizados, isto por que a receita realizada
pode apresentar valores diferentes da receita prevista.
Um estudo no Município de Urussanga mostrou que em termos de receita
corrente nos anos de 2006 e 2008, “as metas previstas na lei do orçamento, foram
superadas, ultrapassando em cerca de 3% o relatado nessa lei. Já nos anos de 2007 e
2009, obtiveram-se índices muito próximos aos 100% desejados, ultrapassando a casa
dos 90%” (CARDOSO, 2010, p. 87). Ou seja, o valor originalmente orçado é uma base,
um ponto de partida para o valor que será realizado, que poderá ser acrescido ou sofrer
cortes durante a execução orçamentária. De toda forma, como a projeção orçamentária
16
parte de critérios consistentes2, quer se crer que as diferenças não serão, de fato, muito
acentuadas. Cabe destacar que, no caso da receita realizada se apresentar maior que a
receita prevista, o orçamento deverá ser ajustado para o caso destas receitas serem
executadas, uma vez que todo gasto público deverá ser realizado com o prévio empenho
e o empenho de uma despesa pública se dá pela disponibilidade orçamentária.
Nesta perspectiva, dados agravantes ainda podem ser observados quando se
contrasta o que foi orçado versus realizado no período. Os resultados podem ser visto no
quadro 3.
Quadro 3: Resultado da execução orçamentária nas unidades Poderes, Secretarias
Setoriais e Secretarias Regionais de SC (2003-2012)
EXECUTADO 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 MÉDIA
Poderes 10,3% 10,4% 10,3% 12,7% 13,0% 13,5% 11,6% 11,9% 12,8% 12,2% 11,9%
Secretarias
Setorias 89,5% 88,0% 86,7% 83,5% 83,5% 81,5% 85,6% 85,2% 84,7% 85,5% 85,3%
Secretarias
Regionais 0,2% 1,6% 2,9% 3,8% 3,5% 5,0% 2,8% 2,9% 2,5% 2,3% 2,8%
Orcamento
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborado pelo autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012).
Após a apuração dos valores executados, percebe-se que a relação percentual
continua muito próxima das posições previstas no orçamento, porém com decréscimos
médios nas Secretarias Setoriais de 0,1%, redução média de 0,4% nas SDRs em prol do
aumento médio de aproximadamente 0,5% na execução orçamentária dos Poderes (ver
quadro 2).
Salienta-se que, em função dos orçamentos serem aprovados sempre no ano
anterior ao que será executado, a dotação inicial para as SDRs para 2003 aparece zerada
(ver quadro 2). Porém, a implementação das estruturas destas secretarias ocorreu em
2003, assim, no quadro 3, referente aos valores executados, aparece 0,2% do orçamento
aplicado nas SDRs, oriundos de realocação orçamentária em 2003.
A seguir, o gráfico 2 mostra a evolução dos valores orçados ao longo do período
de 10 anos para todas as unidades orçamentárias e para o Orçamento Geral do Estado.
2 Os critérios para a previsão orçamentária estão previstos no artigo 12 da Lei de Responsabilidade
Fiscal: variação percentual do Produto Interno Bruto somados à inflação do período e à possíveis alterações de legislação indicada na Lei de Diretrizes Orçamentárias (CRUZ, 2006)
17
Gráfico 2: Evolução dos valores orçados no Estado de Santa Catarina no período
de 2003 a 2012 - em R$
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012).
Acompanhando a linha verde no gráfico 2 percebe-se a concentração dos
recursos orçamentários orçados nas Secretarias Setoriais.
O gráfico 3, por sua vez, mostra a evolução dos valores executados ao longo do
período de 10 anos para todas as unidades orçamentárias e para o orçamento geral do
Estado.
18
Gráfico 3: Evolução dos valores executados no Estado de Santa Catarina no
período de 2003 a 2012 - em R$
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012).
Através da observação do gráfico fica bastante visível a concentração dos
recursos nas Secretarias Setoriais (linha vermelha). Enquanto os Poderes (linha azul) e
as SDRs (linha verde) aparecem muito próximos, concorrendo a uma parcela de
recursos abaixo da linha de R$ 2 bilhões anuais. No caso das SDRs especificamente,
abaixo da linha de R$ 1 bilhão anual.
Diante deste contexto e buscando os diferenciais de aplicação nas unidades
orçamentárias do Estado para verificar o impacto da execução orçamentária nas SDRs,
tem-se na sequência os quadros de 4 a 8.
Inicialmente, no quadro 4, apresenta-se os diferenciais na execução do
Orçamento Geral do Estado.
19
Quadro 4: Diferenciais entre os valores orçados e executados no Orçamento Geral
do Estado de Santa Catarina (2003-2012)
Orçamento Geral do
Estado 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
EXECUTADO (1) 0,69 0,83 0,94 0,87 0,90 0,97 0,94 0,95 1,00 0,83
ORÇADO (2) 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
(1) - (2) -0,31 -0,17 -0,06 -0,13 -0,10 -0,03 -0,06 -0,05 0,00 -0,17
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012).
Pode-se verificar que durante os 10 anos observados os valores apontam para
restrições orçamentárias, salvo em 2011 que os valores ficaram dentro da previsão. Uma
vez ocorrendo reduções nas perspectivas orçamentárias do Estado, haverá um reflexo e
uma reorganização nas rubricas orçamentárias das unidades Poderes, Secretarias
Setoriais e SDRs.
O quadro 5 mostra o comportamento do orçamento na unidade orçamentária
Poderes.
Quadro 5: Diferenciais entre os valores orçados e executados nas SDRs (2003-
2012)
Poderes 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 SOMA
Executado 10,3% 10,4% 10,3% 12,7% 13,0% 13,5% 11,6% 11,9% 12,8% 12,2% 118,8%
Orçado 7,0% 9,5% 9,8% 11,6% 12,3% 13,0% 12,0% 12,4% 13,3% 13,3% 114,2%
Diferenciais 3,3% 0,9% 0,5% 1,1% 0,7% 0,5% -0,4% -0,5% -0,5% -1,1% 4,6%
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012).
Apesar dos diferenciais terem sido negativos em 2009, 2010, 2011 e 2012, os
Poderes apresentaram 4,6% de incremento sobre as expectativas orçamentárias em
função dos superávits dos demais anos analisados, ou seja, os poderes tiveram mais
ganhos do que perdas orçamentárias no período.
No tocante às SDRs, o quadro 6 mostra o comportamento do orçamento frente
aos valores executados.
20
Quadro 6: Diferenciais entre os valores orçados e executados nas SDRs (2003-
2012)
Secretarias
Regionais 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 SOMA
Executado 0,2% 1,6% 2,9% 3,8% 3,5% 5,0% 2,8% 2,9% 2,5% 2,3% 27,6%
Orçado 0,0% 3,4% 3,3% 3,7% 3,7% 4,0% 4,8% 3,6% 3,7% 2,2% 32,3%
Diferenciais 0,2% -1,8% -0,4% 0,1% -0,2% 1,0% -2,0% -0,7% -1,2% 0,1% - 4,6%
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012).
No quadro 6 observa-se que para os anos de 2004, 2005, 2007, 2009, 2010 e
2011, os orçamento das SDRs, que já são bastante baixos relativamente ao total dos
recursos do Estado, foram reduzidos em aproximadamente 6,0% durante o processo da
execução orçamentária, sendo amenizado ao término do período pelos superávits dos
demais anos. Porém, ao final, o impacto foi de 4,6% de perdas no valor acumulado no
período.
O quadro 7 mostra o comportamento do orçamento na unidade orçamentária
Secretarias Setoriais.
Quadro 7: Diferenciais entre os valores orçados e executados nas Secretarias
Setoriais (2003-2012)
Secretarias
Setorias 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
SOM
A
Executado
89,5
%
88,0
%
86,7
%
83,5
%
83,5
%
81,5
%
85,6
%
85,2
%
84,7
%
85,5
%
853,3
%
Orçado
93,0
%
87,1
%
86,9
%
84,7
%
84,0
%
83,0
%
83,2
%
84,0
%
83,0
%
84,5
%
853,3
%
Diferenciai
s -3,5% 0,9% -0,2% -1,2% -0,5% -1,5% 2,4% 1,2% 1,7% 1,0% 0,0%
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012).
Através dos dados do quadro 7 observa-se que também para as Secretarias
Setoriais a execução deixou a desejar em função de que nos anos de 2003, 2005, 2006,
2007, e 2008 houve uma redução cumulativa em torno de 7%, porém, os superávits dos
demais anos suavizaram essas perdas, totalizando ao final uma soma zero, ou seja, não
houve perdas relacionadas ao total previsto no período de 10 anos.
No quadro 8 tem-se uma síntese das perdas e ganhos do período:
21
Quadro 8: Síntese do impacto dos diferenciais entre as dotações iniciais e a
execução orçamentária no período 2003-2012
Unidades Orçamentárias
Impacto dos Diferenciais entre as Dotações
Iniciais e a Execução Orçamentária
Poderes >4,6%
Secretarias Setoriais 0%
Secretarias Regionais <4,6%
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012).
De acordo com o quadro síntese, os 4,6% dos recursos que foram canalizados
aos poderes e foram em detrimento dos orçamentos das SDRs.
5. Considerações finais
Neste artigo, revisitamos parte da história da administração pública catarinense
para estudar o planejamento e execução orçamentária implantado nesse estado durante
toda a década que presenciou a aprovação de uma legislação que caracteriza uma
reforma administrativa que vem sendo objeto de muitos estudos desde o início da sua
implantação em 2003: a descentralização administrativa e a associada criação das
Secretarias de Desenvolvimento Regional. Para compreender o tratamento dado à
distribuição orçamentária entre os dois níveis criados pelo modelo – o nível setorial e o
nível regional - descrevemos o marco institucional-legal da criação do modelo objeto do
presente estudo e analisamos os dados coletados junto à Secretaria de Estado da
Fazendo do Governo de Santa Catarina.
Evidenciamos que, durante toda a primeira década de implantação do modelo de
gestão descentralizada, o orçamento se manteve significativamente concentrado no nível
setorial da estrutura administrativa, conflitando com a proposta conceitual do modelo
que aponta no sentido de descentralização administrativa associada à descentralização
do orçamento. A análise dos dados denota que muito ainda há que ser feito em termos
de administração do orçamento público no estado de Santa Catarina de forma que essa
parte da administração catarinense possa se reconhecer convergindo com a proposta de
descentralização administrativa e desenvolvimento de cada região. Como os dados
coletados evidenciaram, passada uma década desde o início da implantação do modelo,
o orçamento continua concentrado nas Secretarias Setoriais, repetindo a dinâmica que
22
existia antes da criação das SDRs. Os números demonstram que não houve evolução no
sentido de transferir o orçamento para as Secretarias Regionais.
A distribuição de recursos planejada e executada durante todo esse tempo em
que o modelo vem sendo implantado, analisada à luz dos dados fornecidos pela
Secretaria de Estado da Fazenda, permite um importante alerta: a função do
planejamento público em Santa Catarina está longe de se caracterizar coerente com a
proposta conceitual do modelo de descentralização administrativa implantado no
referido estado. As SDRs, ao planejarem e deliberarem as prioridades, se quer
conhecem o quanto dispõem para a sua execução. Além disso, grande parte dos
recursos orçamentários continua centralizada nos órgãos setoriais e isso pode explicar as
razões que levam à aprovação de todos os projetos colocados em pauta nas reuniões dos
Conselhos de Desenvolvimento Regional. Afinal, ao fim e ao cabo, é o órgão setorial
que define como se dará a redistribuição do orçamento público para cada SDR e quais
projetos deverão receber investimento. Assim, não foi possível concluir que exista uma
evolução nessa descentralização, colocando a prática adotada no governo de Santa
Catarina de encontro ao ideal de autonomia das regiões.
Uma administração pública que tem a bandeira da descentralização e do
desenvolvimento regional como princípios norteadores das suas ações, diminuir, ao
longo de toda uma década, apenas de 93,0% para 84,5% a concentração orçamentária no
nível setorial sugere uma contradição entre a proposta conceitual e o que é executado.
Uma possível explicação para essa decisão de não descentralizar o orçamento pode estar
na imaturidade da implantação do modelo mas a pesquisa não permitiu avançar em
busca dessa resposta, que pode ser objeto de outra investigação, ou seja, o que leva o
governo catarinense a não descentralizar o orçamento para seu nível regional. O
possível argumento de que o controle tem que se manter com o governo central
contradiria o previsto no arcabouço legal e não justifica a realidade encontrada.
Diante disso, fica uma pergunta: até que ponto o modelo de administração
pública que criou as Secretarias de Desenvolvimento Regional em Santa Catarina vem
realmente permitindo que regiões e municípios com indicadores de desenvolvimento
mais baixos possam atingir melhor situação e se aproximar dos patamares que se
encontram as regiões mais desenvolvidas nesse estado Esta e outras questões merecem
reflexão, assim como destacam a latente necessidade de avançar teórica e
23
empiricamente em relação a casos de administrações públicas que optam pela
descentralização como uma forma de promoção de desenvolvimento com critérios de
equidade. Afinal, que tratamento é dado à função planejamento e orçamento nas
administrações públicas que, como a de Santa Catarina, optaram desde algum tempo à
gestão descentralizada?
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