Democratizar la Democracia

hacia una propuesta de presupuesto participativo nacionalDaniel Chavez. Agosto 2004

Transnational Institute New Politics Project Paulus Potterstraat 20 1071 DA, Amsterdam The Netherlands www.tni.org

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Fundado en 1974, el TNI es una red internacional de investigadores y activistassociales y políticos dedicados al análisis critico de los problemas globales de hoy y de mañana, con el objetivo de aportar apoyo intelectual a aquellos movimientos que buscan reorientar el mundo hacia un futuro democrático, equitativo y social y ambientalmente sustentable TNI – Transnational Institute

Founded in 1974, TNI is an international network of activist-scholars committed to critical analyses of the global problems of today and tomorrow, with a view to providing intellectual support to those movements concerned to steer the world in a democratic, equitable and environmentally sustainable direction

Hacia una propuesta de presupuesto participativo nacional Introducción El inminente triunfo electoral de una fuerza política progresista requiere la elaboración de propuestas políticas e institucionales que propicien el advenimiento de una democracia auténticamente participativa e incluyente, a los efectos de iniciar desde el primer día de gobierno la implementación de respuestas concretas a la profunda y acuciante demanda social acumulada bajo tres décadas de gobiernos autoritarios, elitistas y excluyentes. El proyecto transformador a ser iniciado en marzo de 2005 deberá necesariamente promover el diálogo y la búsqueda de acuerdos entre sectores de la ciudadanía con diferentes intereses sociales, políticos y económicos, en el contexto de un altísimo nivel de expectativa y esperanza. Con el objetivo de contribuir al debate programático ya avanzado por el conjunto de las fuerzas políticas progresistas, organizaciones sociales, centros de investigación y otros ámbitos de producción intelectual, se presenta este material. El mismo está realizado desde un centro de investigación con base en Europa pero con una larga historia de relacionamiento con los países del Sur, sin vinculación orgánica con ningún partido político o corriente ideológica. Entre los objetivos fundamentales del proyecto “New Politics” del Transnational Institute (TNI) se incluyen la investigación y la sistematización de experiencias de democracia participativa promovidas por movimientos sociales, partidos y gobiernos progresistas en diversas partes del mundo, así como el apoyo al desarrollo de nuevas experiencias innovadoras de gobernabilidad democrática, progresista y participativa a partir del intercambio intelectual Sur-Sur y Norte- Sur. En este sentido, la propuesta del presupuesto participativo nacional está orientada a la creación de un espacio deliberativo que permita la expresión y articulación de intereses sociales diversos y potencialmente antagónicos, así como a la apertura de un canal de participación, diálogo y búsqueda de consensos entre el gobierno y la sociedad civil del Uruguay. Pese a su perfil altamente innovador, esta propuesta está sustentada en antecedentes de democracia y gestión participativa ya probados en el país, tales como la descentralización y el presupuesto participativo municipal desarrollados en Montevideo desde principios de los 1990s, la vasta experiencia nacional de movilización popular en torno a plebiscitos y referéndums, o la riquísima experiencia de organización social acumulada por la sociedad uruguaya en sindicatos, cooperativas, mutualistas y otras modalidades asociativas. A escala regional, otros procesos de gestión democrática y republicana ya han demostrado la importancia y la viabilidad del presupuesto participativo. En particular, es muy relevante la

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experiencia legada por una década y media de orçamento participativo en municipalidades y estados del Brasil con gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT). El éxito de la presupuestación participativa en Porto Alegre, Belo Horizonte, São Paulo, Recife, Santo André y varias decenas de otras ciudades de América Latina y Europa es evidencia clara del potencial de esta propuesta como instrumento eficaz de distribución de los recursos públicos y de optimización del alcance y el impacto de las políticas sociales, así como herramienta de democratización del Estado y de construcción de ciudadanía.

La propuesta del presupuesto participativo No existe un modelo único o universal de presupuesto participativo. Más allá de la presencia de objetivos y mecanismos institucionales similares, los diversos programas de presupuestación participativa desarrollados por gobiernos progresistas en Brasil y otros países responden a realidades políticas, sociales y económicas específicas. El modelo de presupuesto participativo uruguayo deberá entonces responder a las características particulares de este país. Algunas definiciones ofrecidas desde las ciencias sociales permiten apreciar el sentido y los objetivos más generales de esta nueva propuesta de gestión democrática y participativa. De acuerdo a la síntesis metodológica sugerida por el investigador estadounidense Brian Wampler (2000:2), a partir del análisis de diversas experiencias de presupuestación participativa desarrolladas por municipalidades brasileñas,

… los programas de presupuesto participativo son procesos innovadores de gestión pública. Los ciudadanos se involucran directamente en las decisiones político-institucionales. A lo largo del año se organizan foros para que los ciudadanos tengan la oportunidad de asignar recursos, priorizar políticas sociales y monitorear la inversión pública (…). El presupuesto participativo tiende a revertir la exclusión política y económica, a partir de la integración de la población de bajos ingresos y otros actores tradicionalmente marginalizados. Los gobiernos y los ciudadanos inician estos programas para: (1) incentivar el aprendizaje colectivo y la ciudadanía activa, (2) promover la justicia social a través del mejoramiento de las políticas sociales y la distribución de los recursos públicos, y (3) reformar el aparato administrativo del Estado.

Por su parte, el sociólogo brasileño Leonardo Avritzer (2002:online) ha propuesto la siguiente definición:

La presupuestación participativa es una práctica local de deliberación pública en torno al presupuesto introducida por la municipalidad de Porto Alegre en 1989 y extendida hoy a 103 ciudades del Brasil. Se caracteriza por la combinación de cuatro elementos: el primero es la delegación de soberanía por parte de las autoridades gubernamentales a un sistema de asambleas regionales y temáticas que operan en base a la más amplia participación ciudadana. El segundo es la combinación al interior del proceso deliberativo

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de diferentes formas de participación que responden a diferentes tradiciones políticas, tales como la participación directa y la elección de concejales. El tercer elemento es la auto-regulación; las reglas para la participación y la deliberación son definidas y adaptadas o modificadas cada año por los propios participantes. El cuarto elemento es la intención de invertir las prioridades en la distribución de los recursos públicos, a través de la combinación de factores de participación y de evaluación técnica de las necesidades de quienes deberían acceder a tales recursos.

En términos más generales, otra posible definición de presupuesto participativo es la sugerida por el autor:

El presupuesto participativo es un proceso de participación democrática y voluntaria a través del cual la población decide, de forma directa y en coordinación con las autoridades gubernamentales, la asignación de recursos públicos que serán ejecutados por el gobierno para la implementación de políticas sociales y la realización de obras de infraestructura que potencien el desarrollo local.

Los principios rectores del presupuesto participativo El análisis comparativo de diversas experiencias de presupuestación participativa, incluyendo las prácticas promovidas por la Intendencia Municipal de Montevideo, indica la existencia de principios universales, los cuales deben ser considerados al plantearse la replicabilidad de esta propuesta con independencia de la escala o lugar donde vaya a ser implementada. Entre otros: Deliberación democrática. El presupuesto participativo es un ejercicio de democracia directa, voluntaria y universal, a través del cual los ciudadanos deliberan y participan activamente en la asignación de los recursos públicos y en el diseño y fiscalización de las políticas sociales. Los ciudadanos dejan de ser simples electores con participación limitada a la elección de representantes para cargos ejecutivos o legislativos para pasar a ser protagonistas de la gestión pública. Participación. A través del presupuesto participativo el gobierno promueve el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación de las organizaciones de la sociedad civil y del conjunto de los ciudadanos en la programación presupuestaria, en concordancia con planes de desarrollo concertados a diversas escalas institucionales pero con énfasis en la realidad local. Transparencia. El gobierno se responsabiliza de la difusión pública de las características básicas del presupuesto (disponibilidad de recursos para la inversión social y productiva, principales fuentes de ingresos, principales egresos anuales, etc.) utilizando todos los medios a su alcance, a fin de que los ciudadanos puedan acceder a un nivel apropiado de información como condición ineludible para la deliberación racional, democrática y eficiente.

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El presupuesto participativo confronta el legado de décadas de secretismo, clientelismo, exclusión social y corrupción, al transformar la elaboración del presupuesto público en un proceso transparente, público y abierto. Equidad. El gobierno facilita por todos los medios a su alcance la participación de todos los ciudadanos interesados en tomar parte en el proceso de deliberación, sin discriminaciones de carácter político, ideológico, de género, religioso, racial o de cualquier otra naturaleza. La estructura normativa y organizativa del presupuesto participativo promueve el reconocimiento y el respeto a la diversidad de opiniones. Objetividad. La asignación de recursos públicos no se basa en el favoritismo político o de cualquier otro orden, sino en criterios técnicos objetivos y transparentes acordados a priori entre el gobierno y los ciudadanos. Eficacia y eficiencia. El proceso de deliberación está orientado a la adopción consensuada de objetivos, metas y planes concretos, procurando optimizar el uso de los recursos existentes. La implementación, el monitoreo y la evaluación de los acuerdos alcanzados en el marco del presupuesto participativo se basan en indicadores de impacto, de resultados y de productos, normados por las instancias institucionales y sociales correspondientes. Compromiso gubernamental. La participación de la sociedad civil en el proceso de presupuestación pública se fundamenta en los compromisos gubernamentales de respeto a los acuerdos o compromisos concertados, y de rendición de cuentas regular y objetiva, incluyendo la fundamentación de eventuales omisiones o desviaciones causadas por impedimentos legales, técnicos, económicos o de cualquier otro tipo.

La experiencia brasileña Como ya fuera señalado, no existe un único modelo organizativo de presupuesto participativo. No obstante, el análisis de las experiencias desarrolladas en Brasil a escala municipal y estadual permite identificar una serie de elementos comunes, los cuales podrían ser adaptados a la realidad particular del Uruguay. En general, pese a que la iniciativa de lanzamiento del proceso es en general asumida por el gobierno municipal o estatal (aún no existe en el mundo ningún antecedente real de escala nacional que haya trascendido la mera retórica o el formalismo legal), es la propia ciudadanía la que establece las reglas definitivas de funcionamiento del proceso deliberativo. Entre otros componentes comunes a la mayoría de las experiencias de presupuesto participativo desarrolladas en Brasil1 se cuentan los siguientes:

a) El gobierno y los ciudadanos participantes en el proceso acuerdan las reglas de funcionamiento de un ciclo deliberativo basado en la participación activa de los

1 Para una exposición detallada de los orígenes, objetivos, características y resultados de las diversas experiencias de presupuestación participativa desarrolladas en Brasil, véase Abres (2000), Avritzer (2002), Baiocchi (2003 y 2004), Fedozzi (1998), Genro y de Souza (1997), y Schneider y Goldfrank (2002).

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ciudadanos en la presupuestación de la inversión social y productiva plurianual y anual. El ciclo combina asambleas informativas, asambleas deliberativas, elección de representantes sociales a una instancia de coordinación de todo el proceso, y rendiciones de cuentas por parte de las autoridades de gobierno.

b) El gobierno crea una o más unidades administrativas con la responsabilidad de

ofrecer apoyo técnico y logístico a las organizaciones de la sociedad civil integradas al proceso de presupuestación participativa.2

c) Las instancias deliberativas se basan en la descentralización territorial y funcional,

con la creación de “regiones” a escala municipal (equivalentes a los “zonales” de Montevideo) o estadual (véase el caso de Rio Grande do Sul más adelante).

d) El gobierno se responsabiliza de la elaboración de un índice de calidad de vida con

indicadores objetivos sobre niveles de vulnerabilidad socioeconómica y acceso a bienes y servicios públicos e infraestructura en todas las unidades deliberativas (regiones o municipios).

e) El gobierno y los ciudadanos participantes en el proceso deliberativo acuerdan un

sistema de distribución de recursos consensuado y objetivo, el que generalmente incluye la consideración del índice de calidad de vida, indicadores demográficos, una escala de prioridades escogidas por los propios ciudadanos y otros criterios referidos a la realidad específica de cada región o municipio. El sentido es asegurar la objetividad, la transparencia y la participación ciudadana en la elaboración del presupuesto.3

f) El gobierno presenta un informe detallado sobre la disponibilidad de recursos

públicos para políticas sociales y de apoyo a la producción y su propia propuesta de inversión. Los gastos básicos de administración y funcionamiento del aparato estatal, la política salarial de los funcionarios públicos, el financiamiento de grandes obras estratégicas y otros rubros planificados a largo plazo continúan siendo de competencia exclusiva del gobierno.

2 En la municipalidad de Porto Alegre, por ejemplo, funcionan el GRC – Gabinete de Relacionamiento con la Comunidad (responsable del apoyo administrativo, técnico y logístico a las organizaciones sociales, así como de la superintendencia de todo el proceso deliberativo) y el GAPLAN – Gabinete de Planificacion (responsable del apoyo a la planificacion técnica y financiera por parte de los concejales electos en el contexto del presupuesto participativo). 3 En el presupuesto participativo de Rio Grande do Sul, por ejemplo, a cada región se le asignaba un puntaje objetivo hacia la distribución de recursos de acuerdo a su tamaño, su poblacion, y el nivel de prioridad otorgado a cada área temática de acuerdo a la elección colectiva de los propios pobladores. En términos más concretos, cada región asignaba un nivel de prioridad a cada una de tres áreas temáticas (entre 1 y 3 puntos). El puntaje por población se incrementaba por 0.5 por cada 150.000 habitantes (entre 0.5 y 4 puntos). El puntaje por necesidad en cada área temática se incrementaba por 0.5 por cada incremento del 10% en la población sin acceso a servicios o infraestructura (entre 0.5 y 5 puntos). El valor definitivo resultaba de la aplicación de la siguiente fórmula: proporcion presupuestaria regional = (3 x puntaje por prioridad) + (2 x puntaje por poplacion) + (4 x puntaje por necesidad) / sumatoria de todos los puntajes regionales.

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g) La sociedad civil elabora en asambleas abiertas a nivel de cada una de las unidades deliberativas una lista detallada y ordenada de prioridades de inversión social y productiva.

h) En cada una de las unidades deliberativas se eligen representantes a una instancia

central de coordinación que deliberará y coordinará con representantes del gobierno la propuesta presupuestaria a ser presentada al Poder Legislativo municipal o estadual. Está instancia de coordinación (llamada frecuentemente “Concejo del Presupuesto Participativo”) es también responsable de monitorear la implementación del presupuesto acordado después de su aprobación legislativa.

i) El Poder Legislativo aprueba (con o sin modificaciones) el presupuesto municipal o

estadual.

j) Al final de cada ciclo deliberativo y comienzo del siguiente el gobierno municipal o estadual difunde una rendición de cuentas detallada del presupuesto aprobado y del plan de inversiones acordado en el contexto de la presupuestación participativa.

Las ventajas del presupuesto participativo A partir del análisis de loa experiencia internacional es posible identificar algunas ventajas evidentes del presupuesto participativo que previsiblemente serían replicables en Uruguay. Entre otras: Justicia social. El funcionamiento del presupuesto participativo promueve la distribución de bienes y servicios públicos con mayor eficiencia y justicia social. La discusión de políticas sociales y obras de infraestructura en forma directa con la población, y la adopción de un sistema de asignación de recursos basado en indicadores objetivos de calidad de vida, favorece que la inversión social y productiva se reoriente hacia los sectores sociales más vulnerables, en el marco de un proceso que en Brasil ha sido llamado la “reinversión de prioridades”. Escuela de ciudadanía. La experiencia brasileña indica que el presupuesto participativo puede constituirse en una verdadera “escuela de ciudadanía”, a partir de la participación activa en practicas deliberativas que contribuyen a hacer visibles sus derechos y deberes como ciudadanos de individuos y grupos antes excluidos. Los ciudadanos aprenden a negociar entre sí (y a buscar acuerdos que articulen intereses diversos y enfrentados) y con el gobierno, para la distribución y optimización del uso de recursos escasos. Combate al clientelismo. El clientelismo es una relación privada entre actores con desigual poder político. En el Uruguay, al igual que en muchos otros países latinoamericanos, el clientelismo ha sido una herramienta de los políticos tradicionales para manipular los intereses de las clases subalternas. El presupuesto participativo, al hacer explícita, transparente y equitativa la discusión de problemas, demandas y soluciones entre diferentes actores sociales y políticos, incluyendo a las autoridades de gobierno, deja poco espacio

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para la manipulación y arreglos privados. El control social de la asignación presupuestaria y el uso de los recursos contribuye a disminuir la corrupción y a aumentar la eficiencia del aparato estatal. Capital social. Varias investigaciones desarrolladas en diversas partes del Brasil demuestran el efecto positivo que ha tenido el presupuesto participativo en el fortalecimiento del tejido social y el aumento de la influencia política de la sociedad civil en distintos niveles y sectores institucionales. En el caso específico del Uruguay, la introducción del presupuesto participativo nacional tendría otras tres ventajas adicionales. Prevención y resolución de conflictos. Considerando el altísimo nivel de expectativa popular se puede anticipar que el gobierno nacional deberá enfrentarse a muchas, variadas y urgentes demandas sociales de todo tipo, a las que obviamente el nuevo gobierno no podrá satisfacer de inmediato. El presupuesto participativo podría convertirse en el espacio adecuado para que el gobierno comunique a la población las limitaciones presupuestarias a las que se verá sometido y priorice junto a la sociedad las medidas a impulsar en el marco del Plan de Emergencia y otros programas sociales ya comprometidos, contribuyendo a su vez a la construcción de consensos entre sectores sociales con intereses enfrentados. Visibilidad internacional. No es casual que Porto Alegre sea reconocida como la “capital internacional de la democracia participativa”. El reconocimiento universal otorgado a la capital de Rio Grande do Sul se debe a su condición de ciudad cuna y propagandista del presupuesto participativo municipal. Al impulsar la primera experiencia mundial de presupuesto participativo nacional, Uruguay se convertiría en referencia insoslayable de la izquierda democrática a escala regional y global, y objeto de atención de investigadores, organismos de cooperación al desarrollo, y movimientos sociales de otras regiones del mundo. Fortalecimiento de la base social del nuevo gobierno. Se puede anticipar que el primer gobierno nacional de izquierda se verá enfrentado a múltiples presiones desde la derecha política y la derecha económica, principalmente en relación a la puesta en práctica de las propuestas hacia el Uruguay Social, el Uruguay Democrático y el Uruguay Productivo ya comprometidas por el programa de la coalición progresista. En este sentido, como ya lo ha advertido el PT en Brasil, el presupuesto participativo puede convertirse en una poderosa herramienta de apoyo social al proyecto transformador de la izquierda.

El antecedente de Rio Grande do Sul Entre 1999 y 2002 el estado de Rio Grande do Sul fue gobernando por el Partido de los Trabajadores (PT),4 con la puesta en práctica de una propuesta original de presupuestación

4 En las elecciones de 2002, al mismo tiempo que el PT ganaba el gobierno nacional, la coalición de izquierda liderada por el PT a nivel estadual perdía el gobierno de Rio Grande do Sul. La gestión del presupuesto participativo fue uno de los elementos controversiales del período electoral, pero no tuvo

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participativa que trascendió el ámbito municipal para desarrollar un ciclo deliberativo de alcance estadual. A partir de esta experiencia se probó errónea la crítica de sectores políticos conservadores y algunos analistas que argumentaban que el presupuesto participativo sólo era viable a escala municipal y no factible a escala estadual o nacional, aludiendo a la supuestamente excesiva complejidad administrativa, institucional, social y económica de los niveles superiores de gobierno. En la práctica, el presupuesto participativo de Rio Grande do Sul cubrió un territorio de 282.000 km2 y una población de 10 millones de habitantes distribuidos en 497 municipios. En el año 2002 se registró la participación de 378.000 ciudadanos en las asambleas del presupuesto participativo estadual (Schneider y Goldfrank, 2002). Conjuntamente a la discusión del presupuesto del gobierno estadual (equivalente a varios miles de millones de dólares) la deliberación presupuestaria incluyó recursos adicionales provenientes de líneas de crédito ofrecidas por los bancos de fomento del estado (el BANRISUL, Banco de Rio Grande do Sul) y del país (BNDES, Banco Nacional de Desarrollo del Brasil). Además de la inversión pública en políticas sociales, el presupuesto participativo estadual cubrió en la práctica todas las áreas temáticas que trascendían la jurisdicción municipal. Entre otras: transporte y circulación (pavimentación de carreteras, construcción de puentes, mejoramiento de caminos), vivienda (cooperativas, vivienda rural, regularización de asentamientos informales, etc.), medio ambiente y saneamiento, seguridad pública, educación (sistema estadual de enseñanza primaria y secundaria, creación de una universidad estadual, etc.), salud (creación de programas de regionales y municipales de salud pública), agricultura (reforma agraria, agricultura familiar, programa de combate a la pobreza rural, apoyo a la formación de agro-industrias, etc.), generación de empleo y renta (programa de primer empleo, apoyo a las pequeñas y medianas empresas, programas de economía popular y solidaria, apoyo a sistemas locales de producción, etc.), inclusión social (salario mínimo y “red de la ciudadanía”) y desarrollo económico local y regional. Otra innovación fundamental, que debería ser considerada en el diseño del presupuesto participativo nacional a ser promovido en Uruguay, fue el relacionamiento con los municipios. A diferencia del modelo de presupuesto participativo desarrollado a escala municipal en Porto Alegre y otras jurisdicciones locales, que implicaban el relacionamiento directo del gobierno con la sociedad civil, en el modelo estadual se agrega la integración de otro actor institucional de primer orden: las autoridades municipales. El modelo aplicado en Rio Grande do Sul condicionó la transferencia de recursos del gobierno estadual a los gobiernos municipales a la apertura de espacios de democracia participativa. Los recursos a ser ejecutados a partir de acuerdos entre el estado y los municipios fueron integrados a la discusión del presupuesto participativo y su asignación pasó a ser regulada por los criterios objetivos consensuados con los ciudadanos, incluyendo factores tales como las prioridades escogidas por la sociedad civil, la población de cada municipio, y el nivel de carencia en el acceso a servicios e infraestructura. De esta manera se fortaleció la descentralización del estado y se produjo un descenso significativo de las prácticas de clientelismo y corrupción en la gestión de recursos públicos. incidencia directa la derrota de la izquierda, la que fue motivada por la confluencia de múltiples factores políticos del momento.

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El presupuesto participativo también contribuyó a incrementar la eficiencia y la eficacia de los ministerios y otras agencias de gobierno del estado. Los técnicos de Rio Grande do Sul diseñaron un nuevo paquete de software que permitía sistematizar los resultados de la deliberación local, municipal y regional en tiempo real. Los resultados de las asambleas, conjuntamente con los indicadores de calidad de vida y acceso a infraestructura y servicios elaborados para cada unidad deliberativa, pasaban luego a ser indicadores para la planificación del presupuesto y del conjunto de las políticas públicas bajo control estadual. La informática también se transformó en un instrumento para el control ciudadano de la inversión pública acordada en el contexto del presupuesto participativo.

Participación “a la uruguaya” Las instancias de elaboración del programa de la izquierda uruguaya ya han anunciado el compromiso de apostar a la descentralización y al desarrollo local como componentes esenciales de un nuevo modelo de desarrollo a construir sobre la base de mecanismos de mayor participación ciudadana. En este sentido, esta propuesta complementa ideas ya incluidas en el programa de gobierno de la coalición progresista. El presupuesto participativo puede complementar otras propuestas participativas ya anunciadas, tales como la convocatoria al Consejo de Economía Nacional como órgano asesor de la política económica y social, la participación de los usuarios y los trabajadores en la gestión de los entes autónomos, la defensa de las libertades sindicales, la negociación colectiva obligatoria con participación de trabajadores y empresarios, y el cogobierno y la autonomía en la educación pública, entre otras iniciativas. Sin desconocer la importancia de las propuestas de participación ciudadana ya anunciadas por la izquierda, se plantea aquí la propuesta de extender el perfil democrático, participativo y popular del nuevo gobierno al campo del presupuesto público, ya que “el presupuesto nacional constituye, por un lado, el principal instrumento de gestión de un gobierno, y por otro sintetiza los lineamientos principales del mismo” (Prieto, 2003:11). Algunas de las condicionantes que afectarían la implementación de una propuesta de presupuesto participativo nacional en Uruguay, en consideración de experiencias exitosas y experiencias fallidas desarrolladas en Brasil y otros países, incluyendo las luces y sombras de más de una década de descentralización participativa en Montevideo, son las siguientes: Voluntad política. Esta es la condicionante fundamental, que se supone de presencia obvia en Uruguay en el caso del eventual triunfo de la izquierda en las próximas elecciones. Sin un partido político como el PT, que incluyó en su programa la promoción de la participación ciudadana en todas las instancias de gobierno, no habría habido presupuesto participativo en Brasil. De la misma forma, sólo la izquierda estaría dispuesta en Uruguay a asumir el desafío de la democracia participativa. En este sentido, ya se afirmado que “democratizar las estructuras estatales supone abrirlas a los diferentes intereses sociales, incrementando la capacidad de respuesta a más y nuevos sectores”, y que ”se trata de identificar los problemas donde ellos se producen y acercar la resolución de los mismos al lugar donde se

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manifiestan, con la consecuente adecuación de las respuestas a las características específicas que ellos adquieren” (EP-FA-NM, 2004:1-2). Organización social. La experiencia internacional indica que la preexistencia de una sociedad civil bien organizada y movilizada es un factor que contribuye poderosamente al éxito de la presupuestación participativa. La existencia de redes de organizaciones populares y movimientos sociales aportan significativo apoyo al surgimiento y desarrollo de experiencias de este tipo. No obstante, los investigadores coinciden que no es posible plantearse un umbral mínimo o ideal de organización social para la promoción del presupuesto participativo. Estudios más recientes indican que aún en el caso de débil o escasa organización social el presupuesto participativo puede “subsidiar” políticamente la creación o fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil (Baiocchi, 2004). Marco normativo. En el contexto institucional brasileño los alcaldes y los gobernadores estaduales tienen un alto grado de autoridad sobre temas presupuestarios y administrativos. Los legisladores municipales o estaduales pueden en teoría rechazar o introducir cambios en la propuesta presupuestaria enviada por el Poder Ejecutivo con apoyo de la sociedad civil y basada en el presupuesto participativo, pero en la práctica su poder es limitado. En el caso del Uruguay, como bien lo ha demostrado la experiencia de la descentralización municipal de Montevideo, sería imprescindible contar con la aprobación del Poder Legislativo para iniciar un proceso de este tipo. Disponibilidad financiera. La disponibilidad de recursos para responder a las demandas y prioridades definidas por la población en el contexto de la presupuestación participativa es una condicionante fundamental del éxito o el fracaso de esta propuesta. En el caso de Porto Alegre, la participación pasó a ser significativa sólo después que el municipio saneara sus finanzas y dispusiera de un volumen de recursos significativo para discutir con la población. En general, las municipalidades brasileñas con más éxito en este tipo de iniciativa han habilitado entre el 10 y el 20 por ciento de su presupuesto anual para inversiones sociales y productivas a ser acordadas con la sociedad en forma participativa. En el caso uruguayo, pese a la muy limitada flexibilidad presupuestaria que tendrá el nuevo gobierno, se podría contar con un porcentaje cercano al 10 por ciento del presupuesto del Estado a ser destinado a la presupuestación participativa.5 En Brasil, varias experiencias de presupuesto participativo incluyeron en la agenda la política impositiva, pero dadas las muy peculiares condiciones político-institucionales del Uruguay no se entiende conveniente hacer lo mismo en este tipo. Además de las condicionantes arriba expuestas, habría otras condicionantes específicamente nacionales que obligarían a diseñar “un presupuesto participativo a la uruguaya”. Entre otros factores a tener en cuenta: Definición del “presupuesto social”. No todo el presupuesto nacional estaría sujeto a la deliberación pública entre el gobierno y la población. Desde el primer momento serían 5 Esta estimación se basa en el análisis de cifras publicadas por Prieto (2003), considerando lo que el llama “gasto presupuesta social” (con varios rubros excluidos del mismo) y en consideración de la posibilidad de proponer una distribución alternativa del presupuesto del Estado, reorientando el gasto público hacia el apoyo al crecimiento económico y el desarrollo social.

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excluidos de la deliberación el presupuesto de las empresas públicas, de las intendencias municipales (con condiciones), de la Universidad, de los bancos del Estado y de otras oficinas públicas no incluidas en el mensaje presupuestal enviado por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo para su aprobación. Tampoco todos los componentes del gasto público serían incluidos en la agenda del presupuesto participativo, excluyendo la mayor parte del gasto en personal y gastos de funcionamiento. En relación a las áreas a ser cubiertas, el presupuesto participativo estaría acotado en principio a la inversión pública en educación, salud, vivienda, apoyo a actividades productivas, seguridad interna y otros rubros con una clara finalidad social o productiva. En síntesis, el paso de partida del presupuesto participativo sería la constitución de un grupo técnico interdisciplinario responsable de analizar los componentes y el monto del presupuesto público a ser incluido en la agenda del presupuesto participativo. Otros recursos a explorar podrían provenir de la cooperación externa. Aunque parezca contradictorio con su historial político e ideológico, al presente el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) son dos de los más activos propagandistas del presupuesto participativo a nivel nacional, incluyendo la publicación de una muy completa serie de investigaciones en esta área de la gestión pública. Otro organismo internacional que ha manifestado en forma explícita el apoyo a este tipo de experiencias es el Programa de las Naciones para el Desarrollo (PNUD). Dada la diversidad y magnitud de recursos para programas sociales manejados por gobiernos anteriores con financiamiento externo esta fuente podría constituirse en la base incluso para una experiencia piloto de presupuesto participativo (limitada a “lo social”) como primer paso hacia su realización definitiva. También se deberían explorar las posibilidades ofrecidas por la reforma constitucional que instauró la descentralización a escala nacional, la que hasta el presente no ha sido utilizada para impulsar transformaciones significativas en el país. Esta ley hace referencia a recursos concretos que podrían ser asignados a través de la presupuestación participativa. Diseño del programa. El mismo o un segundo grupo técnico sería responsable de elaborar una propuesta inicial de funcionamiento que asegure la participación ciudadana en asambleas públicas en todos los barrios y municipios del país. Al respecto, sería apropiado aceptar el asesoramiento técnico ya ofrecido por técnicos petistas de Porto Alegre y Rio Grande do Sul, quienes ya cuentan con una metodología de democracia participativa y con un software para la sistematización de insumos que podrían ser adaptados a la realidad uruguaya. Obviamente, se requerirá un gran esfuerzo de investigación y debate entre uruguayos para definir una propuesta propia. Aspectos institucionales. En el caso del Brasil la opción del PT y de los movimientos populares fue no institucionalizar el funcionamiento del presupuesto participativo con ninguna normativa legal. Existe un reglamento de funcionamiento interno, aceptado por el gobierno y los ciudadanos, pero que no está incluido en la trama legal del municipio, el estado o la federación. En Uruguay, en consideración de la peculiar cultura política del país y de la correlación de fuerzas interpartidaria que previsiblemente emergerá de la elección parlamentaria de octubre, sería indispensable articular una propuesta inicial de funcionamiento (a ser discutida y mejorada más tarde con participación ciudadana) que

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cuente con aprobación parlamentaria. Tampoco se trata de aprobar una ley que institucionalice la propuesta (como sucedió en Perú con la ley del presupuesto participativo, o en Bolivia con la ley de participación popular) sin que tenga en la práctica ninguna relevancia política o social. Movilización. Una vez diseñado el esquema de partida, el gran tema es como movilizar a la población. Con apoyo del gobierno nacional, se debería procurar que las entidades de la sociedad civil organizada se interesen en la propuesta y la asuman como propia. Para ello se necesitará una intensa y original campaña publicitaria, pero apostando en última instancia al potencial auto-organizativo de la sociedad uruguaya. Además de las condicionantes antes reseñadas, Uruguay tiene una serie de características que le hacen un país prácticamente “ideal” para la realización de la primera experiencia nacional de presupuesto participativo. El tamaño, las características demográficas, el alto nivel educativo (que aún le distingue de otros países latinoamericanos, pese al descenso en cantidad y calidad de los últimos años), la relativamente bien organizada sociedad civil, el perfil democrático y progresista de la fuerza política que previsiblemente asumirá el gobierno en marzo de 2005, convierten al Uruguay en un país donde el éxito de una experiencia como la aquí propuesta no está garantizado, pero donde las razones para ser optimistas no son menores.

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