definiciÓn de una polÍtica informÁtica para la

Una Administración Tributaria para el Nuevo Milenio – Escenarios y Estrategias 34 Asamblea General del CIAT

Caso práctico: Tema 3.1 DEFINICIÓN DE UNA POLÍTICA INFORMÁTICA PARA LA

ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

María Luísa Vicente Teixeira Subdirectora General

Dirección General de Informática y Apoyo a los Servicios Tributarios y Aduaneros

Dirección General de Contribuciones e Impuestos (Portugal)

1. INTRODUCCIÓN La Introducción progresiva y continua de las tecnologías de información en todos los procesos de actividad de la Administración Tributaria, alcanzó un nivel donde es imposible disociar cualquiera actividad de la administración tributaria de los desarrollos y soluciones técnicas adoptados, sea en lo relativo a los sistemas de información, sea en lo que respecta las opciones escogidas y limitaciones impuestas al desarrollo de la infraestructura tecnológica utilizada.

Así, la formulación de una política informática para la administración tributaria, es sencillamente la concreción de los vectores de desarrollo y estrategias definidas para su funcionamiento.

El actual marco de desarrollo socioeconómico, con el fenómeno de la globalización, del comercio electrónico y la consiguiente generación de flujos financieros de compleja cuantificación tributaria, como también el aumento de la complejidad del marco legal, hacen imprescindible para la administración fiscal la adopción de medidas estratégicas que permitan:

Aumentar su capacidad de adaptación al cambio, tanto del punto de vista de la normativa legal como de la coyuntura externa;

Garantizar la eficacia en la lucha contra el fraude y la evasión fiscal; Asegurar la calidad de los servicios prestados al contribuyente; Garantizar el aumento cualitativo del desempeño y productividad de la

organización. La misión de dar apoyo a la administración tributaria y aduanera en el cumplimiento de sus objetivos estratégicos y operacionales, a través de la utilización de tecnología de información ha sido, desde 1998, atribuida a la Dirección General de Informática y

Washington, D.C., USA Julio, 2000

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Apoyo a los Servicios Tributarios y Aduaneros (DGITA), con estatuto de órgano de la administración pública, sujeto a las normas de contabilidad pública y al régimen laboral previsto en el estatuto de función pública. Así, el enfoque de las actividades desarrolladas por la DGITA, deberá incidir naturalmente en el rol de las tecnologías de información mientras sea el soporte al contexto de transformación de administración tributaria en la consecución de sus objetivos estratégicos fundamentales, garantizando la aplicación de las tecnologías a todos los procesos de negocio, integrando las varias actividades y compartiendo una infraestructura tecnológica común.

DGITA

MINIST

Dirección General De las

Aduanas

Dirección General

de los Impuestos

Dirección General de Informática y Apoyo a los Servicios Tributarios

y Aduaneros

DGITA

MINISTERIO DE FINANZAS

Fig.1

2. INFORMÁTICA TRIBUTARIA – OBJETIVOS Y PRINCIPIOS ESTRATÉGICOS Considerando la posición de la DGITA, como órgano de apoyo al desarrollo tecnológico de la informática tributaria y aduanera, podemos enunciar entre sus principales objetivos:

Evaluar las necesidades de información y oportunidades tecnológicas; Concebir y desarrollar los sistemas de información tributarios y aduaneros de

manera integrada, flexible y con el adecuado grado de cobertura; Administrar las infraestructuras tecnológicas, promoviendo su implementación,

desarrollo y adecuación a las nuevas oportunidades y necesidades; Automatizar los servicios y e uniformar procedimientos; Promover la relación con los contribuyentes, incrementando procedimientos de

atención automáticos; Garantizar la calidad y seguridad de la información como recurso estratégico de

la organización;


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La política informática para la administración tributaria surge como resultado de la correlación entre los objetivos y los principios estratégicos definidos, con las oportunidades generadas por las tecnologías y por el conocimiento.

La política informática para la administración tributaria surge como resultado de la correlación entre los objetivos y los principios estratégicos definidos, con las oportunidades generadas por las tecnologías y por el conocimiento.

C

N

R

L L

D D

PLANEAMENTO MODELO ARQUITECTURA INFRAESTRUTURA ESTRATÉGICO GLOBAL SISTEMAS TECNOLÓGICA INFORM. INFORMACIÓN

OBJETIVOS Y PRINCIPIOS ESTRATÉGICOS O

T

O L DE C A A

TECNOLOGIAS Y CONOCIMIENTO

I I

A A D D

Fig.2 Fig.2

Las líneas de orientación estratégica seguidas por la informática tributaria se han centrado fundamentalmente en los siguientes vectores de valor: Las líneas de orientación estratégica seguidas por la informática tributaria se han centrado fundamentalmente en los siguientes vectores de valor:

Re-definición de arquitectura de sistemas con enfoque en el contribuyente, unificación e integración de procedimientos;

Re-definición de arquitectura de sistemas con enfoque en el contribuyente, unificación e integración de procedimientos;

Modernización y extensión a todos los órganos de administración fiscal de la

arquitectura definida para la infraestructura tecnológica; Modernización y extensión a todos los órganos de administración fiscal de la

arquitectura definida para la infraestructura tecnológica;

Gestión integrada del patrimonio de información como garante de calidad, coherencia, disponibilidad y seguridad;

Gestión integrada del patrimonio de información como garante de calidad, coherencia, disponibilidad y seguridad;

Implementación del proceso de certificación de la calidad. Implementación del proceso de certificación de la calidad.

Seguidamente, presentaremos un balance de la situación actual para cada uno de los vectores de desarrollo seguidos en los últimos años, como también referirnos a los puntos fuertes de las realizaciones efectuadas y a las situaciones que demuestran ser problemáticas, para las cuales se deberá dedicar alguna reflexión y eventualmente

Seguidamente, presentaremos un balance de la situación actual para cada uno de los vectores de desarrollo seguidos en los últimos años, como también referirnos a los puntos fuertes de las realizaciones efectuadas y a las situaciones que demuestran ser problemáticas, para las cuales se deberá dedicar alguna reflexión y eventualmente


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acierto o cambio de dirección estratégica del desarrollo.

3. LÍNEAS DE ORIENTACIÓN ESTRATÉGICA PARA EL DESARROLLO DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN

3.1 Situación Actual El desarrollo inicial de los sistemas de información ha sido dirigido a la implementación de procesos personalizados orientados por impuesto, con sus módulos y programas específicos.

A partir de mediados de los años 90, la definición de la arquitectura de sistemas se ha orientado hacia el contribuyente y en la implementación de procesos comunes, independientemente del tipo de impuestos, facilitando la re-utilización, flexibilidad y adaptabilidad de los procesos al cambio.

REDEFINICIÓN DE LA ARQUITECTURA DE SISTEMAS 1990 – 1995 1995 - 2000

Registro 1 Recaudación 1 Validación 1 Liquidación 1 Cobranza1

Registro 2 Recaudación 2 Validación 2 Liquidación 2 Cobranza 2

Registro 3 Recaudación 3 Validación 3 Liquidación 3 Cobranza 3

IVA

IRS

IRC Registro

Control de Presentación Liquidación Cobranza Fiscalización Información de Gestión

IVA-IRS-IRC- SELO-CA-ICC

ORIENTACIÓN POR IMPUESTO ORIENTACIÓN POR CONTRIBUYENTE

PROCESOS ESPECÍFICOS PROCESOS COMUNES

Fig.3

El siguiente modelo representa los sub-sistemas abarcados por la nueva Arquitectura


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de Sistemas:

INFOR.

G E S T I Ó N

SISTEMAS

A U X I L I A R E S

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Sistema de Justicia Fiscal

Sistema Gestión de Flujos Financieros.

Sistema de Liquidación IRS –IRC- IVA -ICI/CA - SELO

Sistema Control de Presentación

Sistema

Fiscali- zación

Sistema Identific. Contrib.

LEGISLACIÓN FISCAL / DEPENDENCIA VIRTUAL

INTERCONECCIÓN EXTERNA

Fig.4

Las líneas de orientación definidas para la nueva arquitectura de sistemas, permitirán a la informática tributaria, mejorar significativamente su eficiencia, eficacia y calidad, y se indican como principales realizaciones: a) La implementación de un sistema de identificación de contribuyentes, que sirva de apoyo

a todos los impuestos en lo relativo a la identificación y encuadramiento. La mayor parte de las operaciones de registro y actualización es asegurada por los servicios locales, en contacto directo con el sistema central. La identificación del contribuyente se establece en la emisión de una tarjeta electrónica de contribuyente, que se viene emitiendo desde finales de 1999, abarcando, en una primera etapa, solamente los nuevos contribuyentes y los que alteran sus datos en el registro.



Fig.5

La adopción de una tarjeta electrónica de contribuyente constituye un marco importante en el proceso de modernización y de apertura de la administración fiscal a la sociedad informática. La tarjeta electrónica de contribuyente posee tecnología chip-card de última generación, incluido un microprocesador que contiene datos adicionales sobre el contribuyente. Este microprocesador posee también claves de seguridad que combinadas con un PIN (número de identificación personal) enviado al contribuyente, le permite autenticar sin equivocaciones el usuario.

Esta tarjeta obedece a las normas de seguridad definidas para la red bancaria, de acuerdo a la nueva norma para tarjetas chip EMV - Europay, Mastercard y Visa.

Es necesario destacar que se ha optado por un smart card, en lugar de la tradicional tarjeta magnética, debido a que aquella ofrece características esenciales para la viabilización de una gran cantidad de servicios que se pretende implementar, y, esta decisión ha procurado favorecer el mediano/largo plazo.

Las ventajas y beneficios proporcionados por un chip-card son relevantes. Algunos de los más importantes son los siguientes:

Es más seguro, por la tecnología y funciones de seguridad que incorpora, ya que los datos en el chip están cifrados y por lo tanto sólo accesibles con el PIN, haciendo más difícil su falsificación.

Permite firmar mensajes electrónicos, del contribuyente para la Administración

Fiscal, de manera inequívoca.

Puede ser utilizado como garantía de seguridad física en la protección de claves privadas, como complemento a un sistema de criptografía basado en claves públicas.

Permite el acceso, en condiciones de mayor seguridad, a servicios automatizados

en autoservicio, principalmente en Internet o páginas multimedia.

Posibilita la integración con la tecnología de certificados digitales, permitiendo, principalmente, acceder con seguridad a un servidor de certificados digitales.

De esta manera, el contribuyente, además de conocer y utilizar sus datos contenidos en el chip (sub-conjunto de los existentes en las Bases de Datos Centrales), podrá disponer, con mayor facilidad, del estado de actualización de éstos y tomar la iniciativa de transmitir las alteraciones a la administración fiscal.


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b) La Gestión integrada de obligaciones fiscales. La gestión integrada de obligaciones fiscales vino a dar respuesta a algunas cuestiones significativas de uno de los procesos más críticos de la cadena de tratamiento de la información fiscal, que es la garantía de calidad en el proceso de adquisición de información y que tiene como principales objetivos estratégicos:

Simplificación en el cumplimiento de obligaciones fiscales con la utilización de nuevos documentos que añaden información orientada según sus objetivos (liquidación, apoyo a la inspección, estadísticas);

Re-aprovechamiento de la información de naturaleza fiscal, evitando que el

contribuyente tenga que declarar la misma información en distintos documentos.

Adquisición de información crítica para efectos de realizar cruces y posibilitar un efectivo control al fraude y evasión fiscal.

Uniformidad de procedimientos y adopción de adecuadas soluciones técnicas,

favoreciendo el ambiente WEB;

Entrega y consulta de declaraciones por vía electrónica;

Adopción de una política de seguridad, garantizando al contribuyente el derecho a la confidencialidad e integridad de la información transmitida por la vía electrónica y asegurando su autenticación;

El cumplimiento de obligaciones fiscales por la vía electrónica, la disponibilidad de legislación fiscal, la creación de la secretaría virtual y la promoción de la utilización de los servicios de correo electrónico, como medio de comunicación entre la administración fiscal y el contribuyente, han constituido los polos dinámicos fundamentales en la creación del Sitio de la administración fiscal en Internet. La promoción de la utilización de Internet/ Intranet ha constituido un factor estratégico en la modernización de la administración fiscal, desempeñando un rol significativo:

En el mejoramiento del desempeño de la administración fiscal y en la calidad de la atención a los contribuyentes;

En la transferencia de la atención para el contribuyente.

Las consultas y entregas de declaraciones vía Internet, se ha constituido en uno de los proyectos de gran impacto desarrollados por la DGITA.


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Fig.6

Las funciones abarcadas por este proyecto incluyen: ➣ Pedido de acceso al sistema, que puede ser efectuado en la Internet o en

cualquier ATM de la red bancaria, después del cual es enviada a la residencia del contribuyente una contraseña de Identificación para ser usada en la Internet y un tele-código para consultas en los ATM;

➣ Consulta a la situación de la declaración y resultado del proceso en la Internet

o ATM, donde uno de los usos más frecuentes es la consulta del total de la deuda, con pago inmediato, a través de las opciones existentes de pagos al estado.

➣ Entrega de declaraciones vía Internet habiendo en disponibilidad:

• Cumplimiento on-line de la declaración, con validación integral de la información; • Cumplimiento off-line y validación, a partir de la instalación local de la aplicación

existente en el sitio de la administración tributaria; • Importación de información de otros programas, posibilitando a los


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contribuyentes la utilización de los programas ya disponibles para formatear la declaración, validar la información importada y someterla a la administración fiscal;

• Impresión local de la información presentada; • Emisión, por los servicios centrales, de un comprobante de entrega, que certifica

el cumplimiento de la obligación de declarar, que puede ser presentado por el contribuyente a las entidades que lo soliciten.

Sistema de liquidación

En lo que concierne al sistema de liquidación han sido realizadas mejoras significativas en el ámbito de la unificación y modularización de procedimientos que han posibilitado la integración más rápida al sistema de nuevos impuestos, como es el caso del Impuesto de Tránsito y Transporte Terrestre e Impuesto de Timbre y la más rápida adecuación a las complejas y frecuentes alteraciones legislativas, con especial relevancia para el IRS.

Sistema de gestión de Flujos Financieros En este campo, las realizaciones más importantes se refieren a: • Implementación del Sistema Local de Cobro, haciendo posible la automatización de

los mecanismos de cobro de los servicios locales de finanzas y todos los procedimientos subyacentes (contabilidad, venta de impresos y valores sellados, gestión de sobrantes y fallas e información de gestión).

• Definición de una arquitectura funcional de apoyo a la gestión global de la relación financiera integrada entre el contribuyente y la administración fiscal, previendo mecanismos automáticos de compensación intra e inter-impuesto.

Fiscalización

Este sistema presenta una razonable cobertura informática, pero hay varias áreas que todavía tienen necesidad de mejoramiento y de ampliación del soporte informático.

Se encuentran en seguimiento, sistemas que visan la selección integrada de contribuyentes a fiscalizar (con inclusión, a corto plazo, de métodos de clasificación de contribuyentes de acuerdo a la probabilidad de riesgo) y el soporte y control de todo el ciclo de vida de las acciones de fiscalización (con la creación de un documento de ajuste único que abarca los distintos impuestos).

Justicia Fiscal Se trata de un campo en franco crecimiento en lo que se refiere al apoyo informático. Además de un sistema de apoyo a la regularización de deudas atrasadas, ya está también implementado un sistema de gestión y control de los procesos de ejecución


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fiscal, siendo los procedimientos desencadenados esencialmente a nivel de los servicios locales. Se encuentran en desarrollo proyectos de informatización de otros procesos en el ámbito de la justicia fiscal.

Interconexión externa Se encuentran implementados varios subsistemas de interacción con otros organismos de la administración pública, principalmente Tesoro, Presupuesto/ Contabilidad Pública, Estadística, Registro y Certificación. Se resalta también, en este nivel, el sistema VIES (VAT Information Exchange System) de interacción con los distintos Estados Miembros comunitarios, en el ámbito del control del IVA intra-comunitario.

Información de gestión En este campo ha sido construido un simulador que permite obtener información estadística, considerando diversos ámbitos para la Elaboración del Presupuesto Estatal. Se encuentra también, en fase de construcción un data warehouse, que permitirá obtener la información de apoyo al tomar decisiones, como también la determinación de estándares de comportamiento de los contribuyentes, la detección de incumplimiento y situaciones anómalas, a través de la utilización de una herramienta de data mining.

Área de Sistemas Aduaneros Las realizaciones más significativas en el área de los sistemas aduaneros han sido la adaptación integral de los sistemas aduaneros al Euro, la introducción de procedimientos reglamentados de Cobro y también la utilización de Intranet/ Internet con la creación de la página de la DGAIEC. 3.2 Evolución estratégica / Medidas a adoptar Considerando el actual estado de cobertura de los sistemas de información, las grandes líneas de orientación de las administraciones tributarias siempre pasarán por la utilización intensiva y apropiada de las tecnologías de información, favoreciendo: ➣ El incremento del apoyo al contribuyente en el sentido de incentivar el cumplimiento

voluntario de obligaciones fiscales ante la disponibilidad de servicios en función de las características y necesidades de los contribuyentes.

➣ La garantía de rapidez y calidad en los procesos de adquisición de información; ➣ La unificación e integración de los sistemas para posibilitar las frecuentes

adaptaciones, sin un aumento exponencial de los costos;


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➣ La consolidación de sistemas de apoyo a la decisión; ➣ El incremento y perfeccionamiento de los sistemas de control y auditoría; ➣ La renovación de la arquitectura aplicada y tecnológica de la DGAIEC con la

consolidación de sus sistemas de información con los sistemas de la DGCI. En la evolución estratégica de arquitectura de sistemas de información adquieren especial relevancia los siguientes sistemas:

SISTEMAS OPERACIONALES

Fig. 7

Sistema de

Control y Auditoría

Sistema de

Apoyo a la Decisión

Sistema Integrado de Liquidación y

Cobranza

Sistema Integrado de

Adquisición de Información

Sistema Integrado de

Apoyo al Contribuyente

a) Sistema Integrado de Apoyo/Atención al Contribuyente

El Sistema Integrado de Apoyo/Atención al Contribuyente (CRM) desempeña un rol clave en la estrategia de la administración fiscal, abarcando:

Atención individual al contribuyente de manera integral y personalizada, en base al conocimiento sobre sus características específicas;

Atención, según las particularidades de grupos representativos de contribuyentes, para la prestación de servicios a sus clientes (por ejemplo, la Asociación de Técnicos Oficiales de Cuentas; Centros Especializados; Consultores Fiscales).

El desarrollo de estos servicios presupone la construcción y difusión de una base de datos de conocimientos adquiridos a través de la información obtenida a partir de todos los puntos de contacto entre la administración fiscal y el contribuyente:

Servicios Locales de Finanzas; Utilización de Internet, tanto en el campo de la División Virtual, como en la

transferencia electrónica de Información. Servicio de mesa de ayuda, para asistencia telefónica o por correo electrónico.

También se debe prever la creación de servicios automáticos de atención utilizando puesto de servicios múltiples, y la ampliación de los servicios ya disponibles en los cajeros electrónicos de la red bancaria como:

Consulta y pago de planes de pagos parciales;


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Pago de deudas fuera del plazo con re-cálculo en tiempo real de intereses, en cajeros electrónicos o puestos de servicios;

Pedidos de certificaciones de deudas, etc... b) Sistema Integrado de Adquisición de Información

En este campo, la estrategia a seguir será fundamentalmente aquella que dará consistencia a los proyectos ya iniciados en el ámbito del sistema integrado de obligaciones fiscales que abarquen:

Las declaraciones de identificación del contribuyente; Las declaraciones de liquidación; Las declaraciones de apoyo a las acciones de inspección y de información

estadística. Las soluciones que se adopten siempre deberán privilegiar la transferencia electrónica de información en el Web, como lo que ya se realiza en el ámbito del proyecto de declaraciones electrónicas.

Las medidas que se deben adoptar, del punto de vista de la ampliación de la utilización de estos servicios, son: 1. Promoción de la diversificación de la oferta de puntos de acceso a la utilización de

soluciones de transferencia electrónica, principalmente a partir de centros especializados, consultores fiscales y eventualmente de la banca, como también de las páginas multimedia, cuando sea posible (pequeña cantidad de información).

2. Creación de “Impresos Inteligentes” con la implementación de procedimientos que

faciliten la comprensión, por parte del contribuyente, de la manera de interpretar y utilizar las rubricas que constituyen su proceso de declaración.

El objetivo, del punto de vista de la solución técnica, es que las aplicaciones desarrolladas en el Web, con las debidas adaptaciones, sean también utilizadas aún cuando la entrega ocurra en soporte magnético o papel, lo que simplificará todo el proceso de adecuación y alteraciones legislativas, aumentando globalmente su productividad.

Se deberá también considerar la utilización de un sistema de pre-procesamiento de declaraciones, en el cual sólo se solicita al contribuyente que complemente o corrija la información ya previamente disponible para la Administración Fiscal. c) Sistema Integrado de Liquidación / Cobro y Contabilidad

En este campo, habrá que seguir con los esfuerzos ya iniciados para la uniformidad de


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procedimientos y, sobretodo, implementar una cuenta corriente global que posibilite:

Visión integrada y estructurada de la información financiera del contribuyente (incluyendo las deudas en cobranza voluntaria y cobranza coactiva).

Compensación automática intra e inter-impuesto. Estructuración e integración de la información financiera de Apoyo a la Decisión.

También se dará particular importancia a la construcción de un sistema único de contabilidad, abarcando todos los impuestos. d) Sistema de apoyo a la decisión

En este aspecto, adquiere particular relevancia la consolidación de la construcción de la data warehouse ya iniciada, que posibilita:

La obtención de Información de apoyo para tomar decisiones. La exploración directa por los usuarios de la información disponible. La disponibilidad de medios de data mining y modelos multidimensionales que

posibilitan la construcción de estándares de comportamiento y detección de situaciones de riesgo.

e) Sistemas de control y auditoría Podremos considerar la nueva generación de los sistemas de control y auditoría, incluyendo el control fiscal (fiscalización) y justicia fiscal (tema ya tratado por otras administraciones fiscales), e incluyendo actividades de elevado valor agregado, en base a criterios de análisis de riesgo, la selección de los enfoques según los perfiles de riesgo, re-actividad por encima de los acontecimientos y la utilización tendenciosa de sistemas de inteligencia artificial. f) Sistemas de Apoyo a la Organización En lo que concierne a los sistemas de apoyo a la organización, habrá que seguir las inversiones ya iniciadas, fundamentalmente en las áreas de apoyo a la gestión y gestión documental y procesal. 3.3 Oportunidades y restricciones La obligatoriedad de adaptación de todos los sistemas fiscales al Euro hasta finales del 2001, deberá ser considerada como una oportunidad de renovación, bajo los principales criterios de edad del sistema, su grado de depreciación funcional y


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tecnológica. Teóricamente, los sistemas cuyo núcleo central fueron desarrollados entre 1989 y 1993, y que han sido blanco de alteraciones acumuladas resultantes de sucesivas modificaciones legislativas, presentan un alto grado de depreciación, debiendo optarse por una renovación integral, como es el caso más evidente el de la renovación de gestión de flujos financieros con la creación de la cuenta corriente global.

De hecho, si por un lado confrontamos los elevados niveles de inversión necesarios, algunas veces incompatibles con algún límite presupuestario, por el otro, la obligatoriedad de asumir costos en la adaptación al Euro, aconseja firmemente que se invierta para renovar y no para mantener situaciones en las cuales los sistemas ya no presentan la adecuada flexibilidad y nivel de integración.

A lo largo de los últimos años, la realización de los principales objetivos estratégicos definidos para la informática tributaria ha sido enfrentada con algunas restricciones críticas, de las cuales podemos subrayar:

a) El proceso de implantación de la infraestructura tecnológica no ha transcurrido con

la celeridad deseable, y todavía se encuentran servicios locales de finanzas sin red local o con una instalación muy reciente.

Esta situación ha dado lugar a la necesidad de implementar y mantener aplicaciones distintas, en medios diferenciados (cliente/servidor o sobre un equipo central), conforme el Servicio Local de Finanzas, con o sin red local, con la evidente dispersión de recursos y falta de uniformidad.

b) La fórmula seguida para la informática tributaria, como un organismo estatal que sigue las reglas de la contabilidad pública y el régimen laboral previsto en el estatuto de la función pública, demuestra no ser la más adecuada, debido a la falta de flexibilidad que presenta y la falta de competitividad en términos saláriales, lo que impide una eficiente gestión de recursos humanos, obligando a un permanente funcionamiento con déficit de recursos, elevada rotación de personal y pérdida de eficiencia, incluso en el área de gestión de outsourcing, a la cual la Informática recurre. Efectivamente, el recurso a outsourcing sólo podrá ser efectuado con garantía de calidad de servicio, control adecuado de costos y posibilidad de cambio de proveedor (cuando los presupuestos de suministros de servicio no se hacen efectivos) en el caso de la existencia de un nivel adecuado de recursos internos capaces de auditar el trabajo realizado en todos los ciclos de vida de los proyectos, definir métodos de trabajo, estrategias de desarrollo y adecuada innovación tecnológica, lo que supone actualización permanente, e inclusive se aconseja la investigación en colaboración con universidades y empresas líderes del sector privado.


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4. EVOLUCION DE LA INFRAESTRUCTURA TECNOLÓGICA

4.1 La Red RITTA – Situación actual 4.1.1 Historia En 1995, la DGCI inició un proceso de modernización implementando un proyecto entonces denominado RICI (Red Informática de las Contribuciones e Impuestos). En 1997, con la creación de la DGITA (Dirección General de Informática y Apoyo a los Servicios Tributarios y Aduaneros), la denominación del proyecto fue alterada para reflejar la integración de los servicios de la DGAIEC (Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales de Consumo) en el ámbito de intervención de esta nueva Dirección General. En términos de organización, los sistemas de la DGCI se fundamentaban en un modelo propietario centralizado, típicamente Terminal - Mainframe, abarcando solamente los grandes centros (Lisboa, Porto y capitales de distrito). Las aplicaciones básicas de la DGITA para la DGCI se establecen, todavía hoy, en este medio. La DGAIEC, por el contrario, presenta un modelo más diversificado (recurriendo a servidores Unix) todavía del tipo terminal-servidor.

Los objetivos globales del proyecto reflejaron la necesidad de evolución de la organización para dar respuestas a tiempo a las solicitudes de los contribuyentes, servicios operacionales y gobierno, en una coyuntura en la cual, posteriormente la estabilización de los sistemas básicos de procedimientos de impuestos (típicamente la recaudación, liquidación y cobro), era posible avanzar en la concreción de otros objetivos en las áreas de fiscalización, estadística, información de gestión y atención al público, como ejemplo.

Así, se ha definido, en términos conceptuales, un modelo de desarrollo apoyado en tres vectores: • Infraestructura Tecnológica • Flexibilidad Organizacional • Calidad de Servicio En este modelo, la evolución de la infraestructura tecnológica deberá procurar estimular y posibilitar el crecimiento de los niveles de calidad de servicio y flexibilidad organizacional a través de la investigación, adquisición de conocimiento de las tecnologías relevantes y creación de puestos de trabajo capacitados hacia la investigación y transformación de la información existente. La flexibilidad organizacional se fundamenta en la definición de modelos virtuales de


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participación y circulación de la información, invirtiendo en tecnologías de gestión de flujos de actividad (workflow) y procurando alcanzar una completa independencia entre la localización física y la integración o participación en un flujo lógico de actividad.

La calidad de servicio se fundamenta en la definición y montaje de un modelo universal de ambiente de trabajo, tecnológicamente avanzado y ergonómico, en el cual, cada puesto de trabajo está orientado hacia la productividad y calidad del servicio, integrando y apoyando todas las funciones necesarias para el uso de la información y la consecuente transformación en conocimiento. En la práctica se concreta en la implementación de puestos de trabajo individualizados que, en una forma dinámica, van a integrar distintos niveles de funciones operativas, información, formación y otros (apoyo técnico/apoyo logístico).

El desarrollo del proyecto ha sido realizado de acuerdo a estos tres ejes, existiendo ahora, la necesidad de reflexionar sobre el camino a recorrer, visualizando un nuevo objetivo que es el desplazamiento de los servicios hacia el ciudadano. 4.1.2 Arquitectura La red RITTA presenta en su arquitectura dos ejes relevantes: las redes locales (LAN) y la red ampliada (WAN).

En el primer aspecto, está implementado un cableado estructurado de categoría 5 integrando no sólo los datos como voz con el apoyo de equipos activos switch y/o concentradores (hubs). El protocolo utilizado es el TCP-IP (Transmission Control Protocol / Internet Protocol). El diseño de una red local típica es el siguiente:

Fig. 8

La red ampliada se fundamenta en circuitos digitales dedicados de la red MegaBit de la


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Portugal Telecom, con un alcance de banda mínimo de 64Kbps, utilizando roteadores para proceder a la conexión de las LAN’s. Se establece en una red ATM con tres nudos fundamentales localizados en Lisboa, Coimbra y Porto y por nudos concentradores secundarios coincidentes con las capitales de distrito o en locales adecuados que permitan la reunión de las redes para el proyecto VOIP. Como se mencionó, a nivel de la red local, existe siempre un servidor NT y, dependiendo del número de usuarios, existe o no, un servidor Unix. Los usuarios finales poseen una estación de trabajo con una arquitectura Intel utilizando el sistema operativo Windows NT Workstation y existen, diseminadas, diversas impresoras de red. En el siguiente cuadro se indica la cantidad de los distintos componentes existentes a nivel nacional.

Equipo Número

Servidores

UNIX 208

NT 293

Estaciones de Trabajo 3.235

Impresoras 1.260

El diseño de la red implementada es el siguiente:


64 K

Funchal

R.I.T.T.ADistribuição

dosConcentradores

Coimbra

Porto

Bragança

Braga

Vila Real

Viana do Castelo

Lisboa

2*2M

2 M

2 M Viseu

Portalegre

Penafiel

Aveiro Guarda

Castelo Branco

Leiria

256 K

Èvora

Beja

Faro

Santarem

Torres Novas

Castro Verde

Caldas Rainha

128 K

128 K

192 K

128 K

128 K

384 K

256 K

192 K

384 K

128 K

192 K

256 K

256 K 384 K

384 K 384 K

Estremoz

192 K

Setubal

Santiago Cacem

128 K 128 K

Pombal 256 K

Mirandela 192 K

Moncorvo 192 K

64 K

384 K

Chaves

S.J.Madeira 256 K

Famalicão 192 K

Valença 128 K


Fig. 9

La evolución surgida fue la sustitución de un modelo inicial de sistema centralizado por un modelo descentralizado de aplicaciones y datos, con una filosofía cliente/servidor, con aplicaciones con funciones locales instaladas al nivel de los servidores de los servicios locales de finanzas. 4.1.3 Dimensión El inicio de la implementación de la red data de 1995, y se nota un número creciente de locales abarcados por el proyecto. Se prevé que, a mediados del año 2000, la informatización alcance todas las instituciones pertenecientes al Ministerio de Finanzas bajo la DGCI y DGAIEC. 4.2 La evolución de la red RITTA 4.2.1 Escenario de la Evolución La red RITTA presenta claros problemas de crecimiento. El número de locales y máquinas conectadas es enorme y provoca problemas de mantenimiento.

La estructura cliente - servidor asume que la capacidad de procesamiento y los datos importantes deben ser distribuidos y estar juntos al usuario final. Por lo tanto, las aplicaciones deben generar frecuentemente múltiples transacciones a través de la red y desde el usuario final hasta los sistemas. Está claro que no le interesa a la página Web la ubicación de la información en la red, ya que el navegante existente en el cliente final permite la conexión a los múltiples recursos existentes, concentrando las capacidades de procesamiento y los datos en grandes servidores que son accesados por los usuarios. Hay que enfatizar que la informática centralizada se apoyaba en soluciones propietarias y uno de los grandes logros de la Internet es la existencia de un protocolo universal que permite la coexistencia y conexión de servidores de diversas marcas.

El principal motivo por el cual la arquitectura cliente-servidor haya sido reemplazada por las redes centradas en el Web fue el costo de gestión de los sistemas. Stenmark y Mailk recomiendan “ reduzca la complejidad de la página antes de tratar de administrarlo”. Las organizaciones empezaron a tener una gran diversidad y complejidad de sistemas distribuidos, lo que ha provocado que el trabajo de los administradores del sistema de información no se haya enfocado solamente en una máquina, sino en diversas, geográficamente separadas. La Internet ha demostrado que no es necesario distribuir grandes capacidades de procesamiento y datos, y que es posible concentrar los recursos en un servidor que es accesado por los usuarios. Y una vez que es factible su implementación en la red de las redes, ¿por qué no llevar este


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concepto para la red privada de la organización?

Es extremadamente arriesgado y sujeto a equivocaciones, hablar de evolución en un mundo en constante transformación, pero, sin embargo, los principales indicadores apuntan hacia la estructuración del paso de las redes de las organizaciones para una estructura centrada en el Web. La mayor parte de las grandes organizaciones ya tomaron este largo camino y comienzan a presentar resultados muy positivos tanto en lo que se refiere a la productividad de sus trabajadores, como en sus resultados financieros. El mercado de las aplicaciones está produciendo, cada vez más, medios que permiten una fácil transición y colocación de nuestras aplicaciones y documentos en el lenguaje html. Como ejemplo, véase el paquete más popular de aplicaciones, el OFFICE de Microsoft que ofrece la posibilidad de colocar, rápidamente, cualquier documento en un servidor Web. Podemos decir, que el futuro de la informática está, en los años venideros, íntimamente ligado al Web.

Otra cuestión que todavía no ha sido resuelta es la relativa a la viabilidad de transferir, en la actual estructura, funciones de los sistemas de información fiscal y aduanera para el ciudadano. La clara respuesta a estas cuestiones producirá efectos en la pretendida evolución para la red RITTA, llevando el reto de evolución para una arquitectura centrada en el Web. 4.2.2 Impactos de la transformación arquitectónica Los impactos que puedan ocurrir con el paso de la red RITTA a una estructura Web no serán muy críticos para el área de las infraestructuras tecnológicas. Esta afirmación se fundamenta en los siguientes aspectos:

1. El protocolo TCP-IP ya es utilizado en la red. 2. La red de grandes áreas está fundamentada en circuitos digitales privados. 3. Las estaciones de trabajo y los servidores apoyan la implementación de software

de base compatibles con los protocolos Web. 4. Existe el Know-how en la DGITA.

Sin embargo, será en las áreas del desarrollo y de la formación de los usuarios, donde se sentirá un mayor impacto de esta transformación.

En términos económicos no habrá un esfuerzo muy significativo, ya que la oferta de máquinas en existencia puede ser aprovechada y el software necesario no significará una pesada inversión. 4.2.3 Diseño de la nueva Arquitectura A partir de las indicaciones anteriores, podemos asumir que la transferencia del


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sistema cliente-servidor para un sistema de comunicación centrado en el Web tiene amplias ventajas.

Aunque sea filosofía del sistema mantener las aplicaciones más centralizadas, las mismas están, virtualmente, distribuidas hacia el usuario final.

Otra ventaja es, obviamente, la posibilidad de uniformar los procedimientos y el hardware. Como ejemplo, cuando exista la necesidad de re-ubicar una computadora en cualquier otro departamento (independientemente de la localización geográfica), no se presentan problemas de configuración; las máquinas se vuelven totalmente independientes de la red. La existencia del Web Server elimina este problema. Éste es el responsable en atribuir una dirección y facilitar la comunicación e inter-operacionalidad de la máquina con la red y servidores aplicacionales. Es importante hacer referencia a dos piezas claves de esta nueva forma organizacional: “servidor de red “ (Web Server) y “servidor de aplicación “ (Application server).

Web server – Este elemento tiene como tarea fundamental, soportar la visita de clientes y usuarios a los servicios/servidores de soporte a la aplicación. Esta máquina actúa, de este modo, como un filtro/traductor que traduce los caminos HTML de los clientes en pedidos formales para las aplicaciones y viceversa. Application server – En la arquitectura de la red, este servidor es el MiddleWare de la organización, reciben pedidos de los Web Servers, obtiene datos necesarios para el procesamiento y devuelven al Web Server la respuesta. Implementan algoritmos de escalonamiento para contestar a varios pedidos simultáneamente. Actualmente, las aplicaciones verticales trabajan con las reglas complejas del negocio, siendo que éstas últimas se encuentran en permanente mutación.

Las aplicaciones verticales y críticas deben ser desarrolladas en una arquitectura fundamentada en componentes (component based), y esto requiere una infraestructura de procesamiento que garantice el desempeño sin afectar los usuarios finales. Los servidores tienen a su disposición todas las funciones que garantizan el desempeño, la disponibilidad y la seguridad. También permite proceder a alteraciones en las aplicaciones, únicamente a través de la adaptación de los componentes disponibles en la infraestructura del procesamiento. También son estos servidores los que establecen la conexión con las mainframes y las bases de datos.

La implementación de redes centradas en el Web, permite un conjunto de ventajas claras y los logros tecnológicos efectuados en el mercado indican que cada vez más, las instituciones se dirigen hacia su renovación tecnológica para esta arquitectura. En el siguiente cuadro se tipifican las mayores ventajas de este tipo de red:

Velocidad en la obtención de información


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Facilidad de utilización Bajo costo Información siempre actualizada Utilización en sistema abierto Uniformidad Transición simplificada entre el sistema ya existente y sistemas antiguos o

futuros Capacidad de ampliación Bajos costos de mantenimiento Gran movilidad del parque de máquinas

En la actualidad, está claro que los tres sistemas de informática – Web Computing, Enterprise Computing e Java – están a punto de convergir rápidamente hacia una plataforma común - La Plataforma Internet.

En el siguiente diseño se representan las ventajas de cada uno de estos sistemas.

Web Computing

Plataformas abiertas Orientada objetos Aplicaciones portátiles Infraestru. Internet Basada Comunicación

Transacciones Seguridad Gestión centralizada Control centralizado

Plataforma Internet

Java

Costo Escalabilidad Personalización Rapidez Integración

Enterprise Computing

Fig. 9

Arquitectura de Aplicación Al tener como base la arquitectura tecnológica presentada, la arquitectura aplicacional de la nueva generación conlleva un diseño aplicacional que obedece a una estructura que divide el código en tres secciones:


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a) Interfase usuario; b) Transacciones de negocio; c) Operaciones sobre la base de datos o interacción con otros sistemas. De esta manera, es posible estructurar las aplicaciones según la funcionalidad específica de cada sección, aislando bien los módulos que incluyen las reglas fundamentales de procesamiento del sistema, divididas en tareas (o transacciones) que presentan un resultado bien definido y con un control de ejecución exacto. Así, es posible utilizar los instrumentos de desarrollo más apropiados para las características de cada sección, separando el diseño de la programación, de la interfase con usuario, de la programación de la base de datos o de las reglas de procesamiento.

Interfase usuario Este es un campo donde ocurre una evolución constante y donde, hoy, los sistemas de Web Computing proporcionan los mejores y más versátiles instrumentos de desarrollo y sistemas de ejecución. Es utilizado extensivamente el sistema de interfases basado en HTML y D-HTML, con recurso a JavaScript, XML y Java para enriquecer las funciones ejecutadas directamente en el cliente.

Este sistema ofrece grandes ventajas en relación a otros sistemas tradicionales cliente/servidor, principalmente en el aislamiento e independencia de este sistema en relación a la configuración, sistema operacional y software local del PC, gestión de aplicaciones en las terminales y funcionalidad de la presentación y obtención de información.

Servidor de transacciones de negocio Todo el procesamiento del sistema está descompuesto en unidades básicas de ejecución llamadas tareas o transacciones. La ejecución central por tareas, programadas en una sección distinta a la aplicación, permite diseñar todas las reglas de procesamiento en módulos bien definidos y que son representados en el modelo de tipos de las aplicaciones. De esta manera se garantiza su aislamiento del código que se refiere a otros aspectos (como la interfase con el usuario o accesos a datos) y su cohesión a los objetos responsables por las diferentes funciones que el sistema desempeña.

En términos de control de ejecución, esta arquitectura permite garantizar la atomicidad de cada tarea como también las funciones de autorización de ejecución y registro de auditoría al nivel de cada tarea de la aplicación.


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El concepto de tarea (Task) es también empleado para interactuar con otros sistemas, permitiendo la revisión de los mensajes y los puntos de coincidencia entre sistemas, con el objetivo de garantizar la integración del procesamiento.

La programación de esta camada está basada en el sistema Java debido a sus características en términos de sistema orientado hacia los objetos, independencia del sistema operativo y hardware de ejecución y soporte de procesamiento en redes TCP-IP y multi-threading.

Operaciones sobre la Base de Datos La tercera camada se refiere al acceso y manipulación de datos. Esta sección es programada directamente sobre la base de datos Oracle, sacando provecho de la funcionalidad del Database Procedures para funciones de optimización del acceso a la información.

Interfase con otros sistemas

Se pretende implementar sistemas transaccionales distribuidos con transacciones que ejecutan, parcialmente, en distintos servidores. El concepto de tarea descrito permite desarrollar los mecanismos de auditoría y recuperación necesarios para la integración del procesamiento en diferentes máquinas. 5. PROCESO DE CERTIFICACIÓN DE LA CALIDAD DE LA DGITA La DGITA pretende instituir un Sistema de Gestión de la Calidad que le permita obtener la Certificación de su organización por la Asociación Portuguesa para la Certificación (APCER), de conformidad con la norma NP EN ISO 9001 y con base en la especificación del sector de producción de software (ISO 9000-3). La referida Certificación abarcará las diversas áreas de actuación de la DGITA, llevando en consideración la estructura organizacional, principalmente en lo que se refiere a:

• Estrategia y Relación Externa – gestión de contratos, proveedores y clientes (impuestos y aduanas)

• Gestión de Sistemas Operacionales • Gestión de Tecnologías de Información y Comunicaciones • Gestión de Sistemas Estratégicos y de Soporte • Gestión de los Recursos Humanos, Materiales y Financieros

Para llevar a cabo las actividades referidas, es necesario institucionalizar el proceso


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de desarrollo de “software” a través de políticas, normas y estructuras organizacionales. Institucionalizar, en este sentido, significa construir y desarrollar una cultura de calidad que utilice métodos y procedimientos comprobados, consistentes y confiables; significa, también, ganar la buena voluntad de todos los funcionarios de la organización y involucrar a todos los participantes: desde los proveedores hasta los clientes.

Así, la DGITA ha consagrado en su estructura, la División de Calidad, a la cual corresponde, principalmente, la evaluación, la coordinación y control de la calidad, y la cual ya inició los trabajos preparatorios para el proceso de Certificación. La implementación del preconizado sistema de gestión de la calidad, observa los siguientes principios: • Satisfacción de las necesidades y expectativas de los clientes (DGCI e DGAIEC); • Involucramiento de la gestión de cumbre; • Observación de criterios de calidad en todas las áreas de la DGITA; • Institución de un programa de formación y perfeccionamiento; • Relación de beneficio mutuo con proveedores.

Una vez que la Certificación de una empresa/organización consiste en la evaluación y reconocimiento formal de su sistema de la calidad, de acuerdo a las normas o especificaciones pre-definidas, se prevén las siguientes fases y respectivos outputs, para la implementación del Sistema de la Calidad de la DGITA:

FASES

OUTPUTS

1 – Diagnóstico Identificación, por requisitos aplicables, de las prácticas, deficiencias y prioridades de la acción

2 – Programa de Trabajos Definición de acciones responsables, grupos de trabajo y respectivas fechas

3 – Implementación del Sistema - Informe por sesión y - Informes de progreso mensuales

4 – Auditorías Internas - Plan de Auditorías y - Realización de acciones correctivas

5 – Revisión del Sistema - Mejoramiento del sistema y - Objetivos de la Calidad


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6 – Auditoría de pre-certificación - Informes y - Planes de acciones correctivas

En este sentido se han desarrollado las siguientes actividades: • Realización de una acción de sensibilización/formación para la calidad, necesaria

dentro del marco de los Recursos Humanos en la implantación y desarrollo del Sistema de Gestión de la Calidad en la organización, involucrando alrededor de 50 responsables de servicios;

• Realización de un estudio de diagnóstico al sistema correspondiente al

levantamiento de la situación organizacional de la DGITA, relativamente a su manera de funcionamiento teniendo como referencia la norma ISO9001;

• Realización de un programa de trabajos que incluya la identificación de las acciones

que serán realizadas para la implementación del sistema de Gestión de la Calidad, las respectivas prioridades, las fechas de realización, los medios disponibles y la responsabilidad por su efectividad.

Estos trabajos corresponden a las etapas 1 y 2 del proyecto de certificación de la calidad de la DGITA identificadas anteriormente y que han sido concluidas al final del año 1999. El estudio realizado indica la posibilidad de ejecución de la aplicación de los principios de la certificación de la DGITA en un lapso de dos años, la conclusión de la etapa 3 (Implementación del Sistema) está prevista para el final del año 2000 y consiste en el siguiente: • Elaboración y Redacción del Manual de la Calidad; • Elaboración y Redacción del Manual de Procedimientos; • Realización de acciones de formación en el ámbito de la sensibilización, garantía y

auditoría de la Calidad; • Implementación operacional del sistema de Gestión de la Calidad. La certificación va a ayudar a encontrar eventuales deficiencias en los procesos actualmente en existencia, siendo su objetivo el mejoramiento continuo, el control de los costos y el aumento de la productividad. La certificación es una forma objetiva de garantizar a los clientes el ofrecimiento de bienes y servicios de calidad y hará de la DGITA un organismo comprometido con la calidad. 6. CONCLUSIONES La estrategia seguida en los últimos años para la informática tributaria ha privilegiado:


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La construcción de sistemas centrada en el contribuyente. La uniformidad y construcción de procesos comunes. La ampliación del grado de cobertura del proceso de informatización. La informatización y interconexión en red de todos los servicios y centrales. La filosofía cliente / servidor.

La mayoría de los objetivos estratégicos definidos, ya iniciados o en etapa de planificación cuya consecución está prevista para los próximos 2 o 3 años, se está desarrollando con éxito. El normal desarrollo de sistemas, debido a su complejidad, gran interconexión y ritmos distintos de desarrollo, crea situaciones en las cuales, intencionalmente, cada subsistema define e implementa procesos que, en el conjunto de todos los subsistemas, pueden y deben ser definidos como macro-procesos de utilización común. Por lo tanto, es conveniente que la definición de arquitectura de sistemas sea un proceso continuo, al cual se recomienda un seguimiento y revisión permanente. El seguimiento a los trabajos deberá ser realizado con énfasis en vectores tales como:

La atención automática; La información de gestión (data warehouse); El control y auditoría “ inteligentes “; El desarrollo de procesos de soporte a la gestión; La arquitectura WEB; El proceso de certificación de la calidad como forma objetiva de garantizar a los

clientes el suministro de bienes y servicios de calidad. La investigación y el seguimiento de la innovación tecnológica son críticos, considerando que la Informática Tributaria puede y debe servir de catalizador de modernización de otros sectores de la administración pública, como también marco de referencia y fuerza dinámica para el desarrollo tecnológico en la economía nacional y base de apoyo a los órganos de soberanía del Estado, ante los procesos de globalización y desmaterialización de flujos financieros.


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definiciÓn de una polÍtica informÁtica para la

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