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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
AVM FACULDADE INTEGRADA
COMPENSAÇÃO AMBIENTAL: REGULAMENTAÇÃO, PRESSUPOSTOS E
IMPLICAÇÕES PRÁTICAS
Por: Marcio Gama dos Santos da Costa
Orientador:
Prof.: Vilson Sérgio de Carvalho
Rio de Janeiro
2012
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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
AVM FACULDADE INTEGRADA
COMPENSAÇÃO AMBIENTAL: REGULAMENTAÇÃO, PRESSUPOSTOS E
IMPLICAÇÕES PRÁTICAS
Apresentação de monografia à AVM
Faculdade Integrada como requisito
parcial para obtenção do grau de
especialista em Gestão Ambiental.
Por: Marcio Gama dos Santos da Costa.
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AGRADECIMENTOS
A Deus, Supremo Bem, Generoso em prover todo o indispensável ao curso
justo da vida.
Aos meus pais, pelo apoio de toda ordem.
À Débora, pelo incentivo incansável de sempre.
Aos meus caros companheiros de curso, pela cumplicidade do saber, e pelas
razões para prosseguir.
Ao Professor Vilson Sérgio Carvalho, pela orientação didático-pedagógica,
marcada pela sagacidade que lhe é peculiar.
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DEDICATÓRIA
Ao meu querido e saudoso avô João dos
Santos Filho (In memoriam), cuja avidez por
conhecimento inebriou os que partilharam da
suave companhia da sua amizade.
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RESUMO
O presente estudo, desenvolvido em bases de pesquisa literária, teve o
objetivo de descortinar a Compensação Ambiental, valioso e polêmico
instrumento legal da política ambiental, entendido como obrigação pecuniária
paga pelo empreendedor, cuja aplicação se destina à manutenção ou à
implementação de unidade de conservação da natureza.
Foram abordados os principais aspectos práticos da compensação ambiental,
bem como o ordenamento jurídico que o impõe. Analisou-se o papel do gestor
ambiental nas instâncias do cumprimento da compensação ambiental e, por
fim, foram apresentados alguns casos ilustrativos de formas compensatórias.
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METODOLOGIA
O presente trabalho foi estruturado em bases de pesquisa literária, partir
de estudos de bibliografias específicas e pertinentes ao tema, tais como: livros,
trabalhos monográficos, artigos científicos, ordenamentos jurídicos, doutrina
jurídica e matérias disponíveis em websites de utilidade específica.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 8
CAPÍTULO I: CONSIDERAÇÕES SOBRE A REGULAMENTAÇÃO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL ........................................................................................................................... 11
CAPÍTULO II: ASPECTOS PRÁTICOS DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL ............................ 21
2.1. O valor da Compensação Ambiental................................................................................. 22
2.2. As partes envolvidas na Compensação Ambiental ............................................................ 24
2.3. O papel da Câmara de Compensação Ambiental (CCA) ................................................... 27
2.4. A gestão dos recursos advindos da Compensação Ambiental .......................................... 28
2.5. A escolha das Unidades de Conservação a serem beneficiadas ....................................... 29
CAPÍTULO III: A IMPORTÂNCIA DO GESTOR AMBIENTAL E A CONSIDERAÇÃO DE ALGUNS CASOS DE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL ............................................................. 32
3.1. A Gestão Ambiental como promessa de orientação técnica para a crise ambiental ........... 32
3.2. Inferências sobre a contribuição do gestor ambiental no processo de Compensação Ambiental................................................................................................................................ 35
3.3. Considerações sobre alguns casos de compensação ambiental ....................................... 38
CONCLUSÃO ......................................................................................................................... 42
BIBLIOGRAFIA CITADA ......................................................................................................... 43
ÍNDICE ................................................................................................................................... 47
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INTRODUÇÃO
Nunca na história da humanidade houve tanta preocupação com as
questões relativas ao meio ambiente. O agravamento da situação ambiental
torna necessário o nascimento de uma ideologia ambiental, na qual a ciência
do Direito terá papel fundamental (SPAREMBERGUER & DA SILVA, 2005).
O Direito como meio de garantia da justiça é ferramenta indispensável
aos embates que conduziram a humanidade à crise ambiental vigente.
É interessante, por exemplo, perceber que discutir a importância de se
preservar o meio ambiente e seus recursos já não é mais assunto exclusivo de
pessoas com suas opiniões plenamente formadas. Essa pauta não se encerra
mais somente nas rodas de elucubrações científicas próprias da academia.
Atualmente, e cada vez mais, os programas escolares supõem matérias
tangentes às ciências naturais, em que a temática dos recursos naturais é
sempre recorrente. São considerações interdisciplinares e multirreferenciais
convergindo para um mesmo assunto que, mais do que “estar na moda”, já
incomoda. Já não há mais espaço, nem na cabeça que pensa, nem nas salas
de aula, para a fragmentação do pensamento. A propósito disso, desenvolve
Sá & Makiuchi (2003):
“Uma das principais decorrências deste modo de compreender as questões ambientais é o reconhecimento da necessidade de uma mudança de postura nas mais diversas áreas de conhecimento e prática social, o que traz necessariamente a discussão sobre o papel da educação neste processo.” (p. 90)
Nas estratégias empresariais, as questões ambientais já figuram lado a
lado com as metas orçamentárias. Já deixou, há muito, de ser assunto apenas
de ecologista. Os homens de negócio já entendem que suas iniciativas
empresariais podem ser levadas a cabo em harmonia com o meio ambiente e,
se porventura, implicam impacto negativo não mitigável sobre os recursos
naturais, é dever reparar ou compensar tal prejuízo em determinada área
destinada especificamente para esse fim.
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Pol (2003) é um autor com interessantes contribuições de pensamentos
e concepções pertinentes à reflexão ambiental. Ele usa uma expressão que, na
verdade, é mais do que uma simples expressão terminológica, conhecida como
“Psicologia Ambiental”:
“Os desafios que a Psicologia Ambiental tem a enfrentar na sociedade atual apresentam pelo menos duas dimensões: uma de intervenção (gerar mudanças no meio ambiente) e outra de gestão (tomar decisões a partir de uma escala de valores implícita ou explícita), ambas com base nos parâmetros da sustentabilidade como novo valor social positivo; valor necessário para a sobrevivência do planeta e da espécie humana [...]” (p.235)
A ideia de Psicologia Ambiental tem fundamento e justifica-se a partir do
fato de que atitudes como intervenção e gestão supõem envolvimento,
conhecimento, participação e decisão. O sujeito de qualquer processo só pode
ser identificado como tal se afetado pelas propostas em que está inserido, do
contrário, será mero espectador.
O envolvimento que se supõe para possibilitar intervenção e gestão é
consequência de uma relação de intimidade e cumplicidade com determinada
causa. É uma relação de compromisso que tem raízes profundas na pessoa,
indo além das superficialidades das escolhas efêmeras. É descoberta que
define intenções, comunica eficácia às ações e afeta os demais.
Destaque-se ainda a ideia de novo valor social positivo que o autor
atribui à sustentabilidade, segundo ele, valor necessário para a sobrevivência
do planeta e da espécie humana.
Como meio de participação e de poder decisório, a Gestão Ambiental
pode viabilizar destacadamente o sucesso da proposta de compatibilização do
desenvolvimento das atividades humanas ao respeito pelo meio ambiente, em
sintonia fina com o autêntico conceito de sustentabilidade, qual seja: a
utilização dos meios para a satisfação das necessidades das gerações atuais
sem, contudo, inviabilizar o mesmo caminho para as futuras gerações.
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Originalmente incorporado pela gestão ambiental das empresas estatais
do setor elétrico, o instrumento de Compensação Ambiental vem se
desenrolando em fios de repercussão cada vez mais contundente ao longo do
tempo. Atualmente, com as discussões sobre a preservação do meio ambiente
tão inflamadas, os meios para tal assumem um tom imperativo: há que
preservar! E as medidas compensatórias se prestam a este fim: o de
considerar o meio natural como bem de todos e, como tal, vedado de ser
disposto a qualquer fim.
Este trabalho se propõe a elucidar os principais aspectos da
Compensação Ambiental, e a analisá-los sob as ópticas do empreendedor, do
órgão ambiental e das Unidades de Conservação. Em meio a todo o processo
legal, pretende-se averiguar a contribuição do gestor ambiental em cada etapa,
e de que forma este profissional deve se portar frente a eventuais desafios.
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CAPÍTULO I
CONSIDERAÇÕES SOBRE A REGULAMENTAÇÃO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL
A partir do momento em que o homem passou a habitar o universo,
surgiram os primeiros sinais de intervenção das suas atividades no meio, de
maneira que o processo de alteração do ambiente natural se confunde com a
origem do homem (SPAREMBERGUER & DA SILVA, 2005). Surge, pois,
aparentemente, uma condição existencial, qual seja: a inevitável degradação
do ambiente natural como consequência do agir humano.
Contudo, convém considerar que o termo “degradação” aplicado às
questões ambientais passa a assumir uma conotação mais dramática a partir
do século XVIII, com o advento da Revolução Industrial. A partir de então, de
modo pujante, a humanidade aprimora os sistemas de produção, inserindo a
força da mecanização com vistas a garantir a otimização do processo.
Carvalho (2003) postula que:
“O dinamismo da civilização industrial introduziu radicais mudanças no Meio Ambiente físico. Essas transformações implicaram a formação de novos conceitos sobre o ambiente e o seu uso. A Revolução Industrial, que teve início no século XVIII, alicerçou-se, até as primeiras décadas do último século, nos três fatores básicos da produção: a natureza, o capital e o trabalho. Porém, desde meados do século XX, um novo, dinâmico e revolucionário fator foi acrescentado: a tecnologia. Esse elemento novo provocou um salto, qualitativo e quantitativo, nos fatores resultantes do processo industrial. Passou-se a gerar bens industriais numa quantidade e numa brevidade de tempo antes impensáveis. Tal circunstância, naturalmente, não se deu sem graves prejuízos à sanidade ambiental.” (p. 67)
A tecnologia, qual elemento novo e atraente no processo de produção
industrial, surgiu com a promessa de aprimorar o processamento de matérias-
primas e de concorrer para o bem-estar da humanidade. Com isso, o ritmo do
consumo de bens primários foi acelerado, permitindo a ampliação de certos
limites, tais como o de conquista e de crescimento. Este último, o limite de
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crescimento, tem figurado sempre nas discussões sobre a preservação do
ambiente natural, sendo confrontado à luz da sua incompatibilidade com a
manutenção da saúde ambiental do Planeta, ideia defendida por muitos
autores.
Segundo Corazza (2005), o período compreendido entre o final da
década de 1960 e os primeiros anos da década de 1970 foi peculiar e de
intensas discussões sobre as relações entre o meio ambiente e o crescimento
econômico que se iniciaram na Europa. A partir do Velho Continente, começam
a surgir, pelo mundo, os primeiros debates de cunho ambientalista. A
humanidade para, portanto, para refletir os caminhos que a levavam rumo ao
progresso e aos crescimentos econômico e populacional. Neste contexto
histórico, já havia um “ensaio” de temor a respeito da ideia de que a tecnologia
poderia ampliar os limites de tais crescimentos:
“O otimismo tecnológico é a reação mais comum e mais perigosa às nossas descobertas a partir do modelo do mundo. A tecnologia pode amenizar os sintomas de um problema sem afetar as causas subjacentes (...) [e] pode, assim, desviar nossa atenção do problema mais fundamental: o problema do crescimento num sistema finito.” (MEADOWS et alii, 1972).
O conceito de desenvolvimento sustentável surge em meio aos debates
sobre a necessidade de se repensar o modelo mundial de crescimento. Foi
cunhado e proposto pela Organização das Nações Unidas, quando da
elaboração dos primeiros estudos sobre aspectos relativos a mudanças
climáticas, no início da década de 1970 (GONÇALVES, 2005).
Como expressão institucionalizada, em 1987, na Noruega, a Comissão
Mundial para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento da Organização das
Nações Unidas propôs um documento conhecido como “Nosso Futuro
Comum”, no qual, os países signatários comprometiam-se a promover o
desenvolvimento econômico e social das suas nações em respeito às questões
ambientais. Esse documento, também conhecido como Relatório Brundtland,
apresentou uma das definições mais aceitas em todo o mundo para
desenvolvimento sustentável, qual seja: “o desenvolvimento sustentável é
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aquele que atende as necessidades do presente sem comprometer as
possibilidades de as gerações futuras atenderem suas próprias necessidades”
(CMMAD, 1987).
É, portanto, imperativo que se use de responsabilidade no trato com os
bens naturais. Responsabilidade com o próprio ambiente natural e seus
recursos, e responsabilidade com as gerações vindouras. A sociedade civil
deve, pois, valer-se do seu dever de ente de correção de quaisquer distorções
que surjam das relações do homem com o ambiente. Neste sentido, Brüseke
(2003) defende a ideia de que a modernização desprovida das correções pela
sociedade civil ameaça a estrutura social, a economia territorial e o seu
contexto ecológico.
Em se tratando de correção, é inevitável a associação desta atitude com
a normatização das leis do Direito. Todas as instâncias da sociedade civil
organizada estão estabelecidas e garantidas nas bases do Direito. Não haveria
de ser diferente no que tange as questões ambientais que, segundo Milaré
(2007), começaram a ser contempladas no ordenamento jurídico brasileiro a
partir de 1980, com a publicação da Lei 6.803 de 02 de julho daquele ano, ao
que se lê em seu artigo 1°: as zonas destinadas à indústria serão definidas em
esquema de zoneamento urbano, aprovado por lei, que compatibilize as
atividades industriais com a proteção ambiental.
Nota-se, portanto, uma preocupação social expressa na Lei 6.803/80
com a correta utilização do espaço físico-natural. Sendo assim, começa a
imperar a ideia de que os problemas ambientais passam por uma visão de
ambiente natural como um campo de sentidos socialmente construído e, como
tal, atravessado pela diversidade cultural e ideológica, bem como pelos
conflitos de interesses que caracterizam a esfera pública (MOURA, 2001).
A sociedade civil brasileira, organizada e levada pela aragem das
discussões sobre preservação ambiental em outras nações, amadurece, desta
vez no campo político, sua compreensão acerca da sua relação com o meio
natural e seus recursos. Logo na sequência temporal da publicação da Lei
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6.803/80, é elaborada a Política Nacional do Meio Ambiente, estabelecida pela
Lei 6.938 de 31 de agosto de 1981. Um marco referencial de cunho legal nas
discussões sobre as questões ambientais, a Política Nacional do Meio
Ambiente aprofundou a reflexão sobre a necessidade de se pensar o ambiente
natural como patrimônio a ser preservado, entendido de modo novo como bem
de todos, a partir de uma responsabilidade compartilhada e solidária:
“A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; (...) X – educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para a participação ativa na defesa do meio ambiente.” (Art. 1°, I e X, da Lei 6.938/81).
Como é possível depreender do texto, o ambiente natural assume status
de meio propício à vida. O homem se entende partícipe do meio, peça
integrante do ambiente natural, e não mero espectador, passivo às
consequências negativas da falta de ordem do desenvolvimento
socioeconômico.
Anos mais tarde, é promulgada a Carta Magna do Direito brasileiro, a
Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de outubro
de 1988, a Constituição Federal corrobora o legado defendido pela Política
Nacional do Meio Ambiente de que a manutenção da qualidade ambiental é
propícia à vida. Mais do que isto, a Constituição Federal, como defende Faria
(2008), propõe a consciência de que o bem ambiental deve ser compreendido,
de modo inequívoco, como de uso comum do povo, não vinculado ao direito de
uso, tampouco pertencente ao indivíduo.
O Capítulo VI do Título VIII, que contempla o artigo 225, é todo dedicado
ao meio ambiente. No caput do referido artigo, lê-se: Todos têm direito ao meio
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ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Não obstante a dedicação integral de um corpo da Lei ao Meio
Ambiente, em seu artigo 23, incisos VI e VII, a Constituição trata do assunto em
tom de diretriz política, atribuindo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios a competência comum de proteger o meio ambiente e combater
a poluição em qualquer suas formas e de preservar as florestas, a fauna e a
flora.
O peso que a letra da Constituição Federal atribui à defesa e à
preservação do meio ambiente são irrefutáveis, constituindo-se dever não
somente do Poder Público, mas também de toda a sociedade, referenciada na
Lei como a coletividade.
Outrora visto como simples espaço passível de mudanças e alterações
em nome do bem-estar das comunidades humanas, o ambiente natural ganha
o reconhecimento, por parte do Direito, de Instituto consorte ao mesmo bem-
estar. Não é apenas meio para se alcançar qualidade de vida, mas condição
para esta. Como tal, passa a ser dotado por leis específicas e diretas que
visam ao ordenamento do seu uso.
Apesar de todo o empenho do Direito Ambiental em resguardar o meio
natural dos prejuízos da intervenção antrópica, a população humana brasileira
tem exibido passos largos de crescimento. Acompanhando o crescimento
populacional, a demanda por infraestrutura e adequadas condições de vida
também aumenta. A consequência imediata é a multiplicação dos
empreendimentos que ameaçam a integridade do ambiente natural: unidades
geradoras de energia elétrica, construção civil, atividade de mineração,
extrativismo vegetal, avanço das fronteiras agrícolas, dentre outras atividades
humanas potencialmente geradoras de impacto negativo sobre o ambiente.
Diante do cenário de demandas por condições de vida minimamente
razoáveis, a pressão negativa que se impõe sobre os recursos naturais parece
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ser inevitável. Como reverter a condição de ameaça dos impactos dessas
atividades? É possível propor uma alternativa de diminuição dos danos
ambientais causados em determinada localidade?
A despeito dessa temática, Godoi (2006), estabelece uma distinção
entre impactos mitigáveis e impactos não mitigáveis. No caso dos impactos
mitigáveis, como, por exemplo, a possibilidade de derramamento de
substâncias tóxicas, deve-se exigir do empreendedor que adote medidas de
prevenção, tais como sinalização adequada e traçado apropriado da pista,
dentre outras. Já no caso dos impactos não mitigáveis, surgem as medidas
compensatórias. A construção de uma rodovia que passa por uma seção de
mata de vegetação primária, por exemplo, constitui impacto não mitigável, visto
que as perdas naquele ponto são irreversíveis, posto que a rodovia é
permanente. O mesmo vale para a construção de usinas hidrelétricas, que
alagam extensas áreas de vegetação em locais propícios à construção dos
reservatórios de água.
As medidas compensatórias, pois, desempenham o papel de
instrumento de regulação de empreendimentos que apresentam significativo
impacto ambiental. A rigor, se determinado empreendimento não apresentar
alternativas de mitigação dos eventuais impactos negativos gerados no
ambiente natural, o responsável legal pela atividade deve assumir o
compromisso de pagar pelos danos gerados por sua atividade ou
empreendimento.
O ordenamento jurídico que regulamenta a matéria compensação
ambiental é a Lei 9.985, de 18 de julho de 2000. A referida lei que institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), em seu artigo 36,
estabelece o específico acerca do assunto, e o relaciona ao mecanismo de
licenciamento ambiental:
“Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório – EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e
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manutenção de unidade de conservação do grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.”
A despeito do apoio a que se refere o artigo 36 da Lei, cabível ao
empreendedor na implantação e manutenção de unidade de conservação, o §
1° do mesmo artigo 36 esclarece:
“O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a 0,5% (meio por cento) dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.”
É clara a ideia de que o fim da compensação ambiental não é a extinção
do impacto ou a sua diminuição, tal como postula Faria (2008):
“Atualmente, a Compensação Ambiental, stricto sensu, é entendida como um mecanismo financeiro que visa a contrabalançar os impactos ambientais ocorridos ou previstos no processo de licenciamento ambiental. Trata-se, portanto, de um instrumento relacionado com a impossibilidade de mitigação, imposto pelo ordenamento jurídico aos empreendedores, sob a forma preventiva implícita nos fundamentos do Princípio do Poluidor-Pagador. Nesse contexto, a licença ambiental elimina o caráter de ilicitude do dano causado ao ambiente do ato, porém, não isenta o causador do dever de indenizar.” (p. 10)
Quanto ao montante de recursos que o empreendedor deve destinar ao
cumprimento da compensação, o § 1° do artigo 36 da Lei 9.985/00 define o
percentual mínimo (0,5%), porém, não faz qualquer referência quanto à
definição do percentual máximo, transferindo esta prerrogativa para o órgão
ambiental licenciador.
O Decreto n° 4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamenta o artigo
36 da Lei 9.985/00, apenas corrobora que os percentuais relativos à
compensação ambiental devem ser fixados a partir do mínimo de 0,5% dos
custos totais para a implantação do empreendimento, considerando-se a
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magnitude dos impactos gerados. Além disso, o artigo 32 do Decreto 4.340/02
define a instituição de câmara de compensação ambiental, no âmbito do
Ministério do Meio Ambiente, com atribuições específicas, dentre as quais:
estabelecer prioridades e diretrizes para a aplicação da compensação
ambiental; avaliar e auditar, periodicamente, a metodologia e os procedimentos
de cálculo da compensação ambiental, de acordo com estudos ambientais
realizados e percentuais definidos.
A respeito da determinação legal de que o mínimo do valor da
Compensação Ambiental deve ser correspondente a 0,5% dos custos totais de
implantação do empreendimento, em dezembro de 2004, a Confederação
Nacional da Indústria (CNI) ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade
(ADNi) n° 3378, com a alegação de que tal determinação fere o princípio da
legalidade, da harmonia e da independência dos poderes, da razoabilidade e
da proporcionalidade. Além disso, havia o entendimento de que a cobrança
figurava como indenização prévia, apenas presumida do dano, sem a
comprovação da ocorrência do mesmo, redundando em enriquecimento sem
causa para o Estado.
A despeito de tal ADIn, declarou Pereira (2009):
“Questiona também a base de cálculo da compensação, por considera-la injusta e irrazoável, pois pune o empreendedor que mais investiu em tecnologia e equipamento de proteção ambiental. Para a CNI, o valor pago de compensação ‘não representava a medida, nem mesmo indireta ou presumida, do dano ambiental que pretendia indenizar ou reparar e tampouco dos recursos ambientais utilizados ou impactados pelo empreendimento’.” (p. 34)
Em abril de 2008, o Supremo Tribunal Federal julgou parcialmente
procedente a ADIn movida pela CNI, declarando ser inconstitucional a
deliberação de que o percentual de Compensação Ambiental não pode ser
inferior a 0,5% dos custos de implantação do empreendimento. A alteração
determinada pelo juízo do STF incidiu sobre tal percentual obrigatório mínimo,
devendo, a partir de então, ficar a cargo do órgão ambiental licenciador a
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proposta do montante a ser destinado como valor de Compensação Ambiental,
de acordo com o grau de impacto causado pelo empreendimento (PEREIRA,
2009).
Anteriormente à Lei 9.985/00, a Resolução CONAMA n° 02, de 18 de
abril de 1996, que modificou a Resolução CONAMA n° 10, de 1987, já fazia
menção ao modo de compensação ambiental a incidir sobre os
empreendimentos de relevante impacto ambiental, apresentando como
prioridade de unidade de conservação a Estação Ecológica. Embora já fizesse
referências precisas acerca do instituto da compensação ambiental, a
Resolução CONAMA n° 02 carecia de chancela legal, posto que as resoluções
do CONAMA não têm força de lei.
Embora a forma da lei seja específica quanto à compensação ambiental,
e a regulamente em matéria jurídica, Faria (2008) ressalta alguns aspectos
polêmicos do ordenamento acerca desse tema:
“Atualmente, a legislação define o pagamento da compensação ambiental como um percentual do valor do empreendimento. Não é pacífica a aceitação dessa base de cálculo, visto que se argumenta, com razão, que não há ligação estreita entre o valor de um empreendimento e a dimensão e o custo do impacto ambiental causado. Ademais, mesmo que se aceite calcular a compensação como percentual do valor do empreendimento, há o debate acerca de qual seria o percentual (mínimo e máximo) adequado. [...] Parece razoável, à primeira vista, considerar que quanto maiores forem os empreendimentos, maiores serão os impactos associados e, consequentemente, maiores os valores da Compensação Ambiental. Porém, essa inferência não é necessariamente verdadeira, pois um projeto pode não apresentar custos muito elevados de instalação, ao mesmo tempo em que seus impactos podem ser de grande magnitude e relevância.” (p. 19 e p. 103)
Como visto, o ordenamento jurídico ainda carece de algumas precisões
acerca da matéria compensação ambiental. Porém, cabe considerar a
importância do caminho até então percorrido e daquele proposto a partir de
então.
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No que tange a compensação ambiental, é imperativo, pois, que a
matéria proposta em lei não seja meio para a permissão ou justificativa escusa
para a ocorrência do dano ambiental. O princípio do Poluidor-Pagador, uma
das bases do Direito Ambiental, que norteia o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação, seja antes uma articulação o quanto possível imparcial da
concepção genuína de ambiente natural com a realização de empreendimentos
tais como construções de prédios residenciais ou não, hidrelétricas, rodovias,
expansão da agricultura, dentre outras atividades justificáveis do ponto de vista
do interesse coletivo. A condicionante da compensação ambiental para a
obtenção da licença ambiental é um importante instrumento que, bem
orientado e gerido, pode cooperar na reestruturação de uma sociedade
marcada pelos tons da responsabilidade socioambiental.
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CAPÍTULO II
ASPECTOS PRÁTICOS DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL
De acordo com o que define a Lei 9.985/00, o responsável por
empreendimento que cause significativo impacto negativo ao meio ambiente é
obrigado a apoiar a implantação e manutenção de Unidade de Conservação do
Grupo de Proteção Integral (art. 36 da Lei n° 9.985/00). Existe, contudo, uma
divergência entre muitos críticos do tema acerca dessa determinação. O
ordenamento jurídico não direciona a aplicação dos recursos às demais
Unidades de Conservação, as de Uso Sustentável.
Entretanto, § 3° do artigo 36 da lei 9.985/00 orienta que se o raio de
impactos do empreendimento compreender Unidade de Conservação
específica ou zona de amortecimento, mesmo que não pertencente ao Grupo
de Proteção Integral, esta área de referência deverá ser uma beneficiária da
compensação ambiental devida àquele empreendimento. Portanto, uma
determinada Unidade de Conservação que não pertença ao Grupo de Proteção
Integral, segundo a lei, só será contemplada com os recursos financeiros
advindos da compensação ambiental quando for diretamente afetada pelo
empreendimento. Do contrário, apenas as Unidades de Conservação de
Proteção Integral, a rigor, são beneficiárias do processo compensatório.
À primeira análise, a determinação legal do cumprimento da
compensação pode soar como uma “legalização” do dano ao ambiente, no
sentido de que um determinado empreendimento, ainda que negativamente
impactante ao meio natural, pode ser implementado, desde que os
responsáveis por ele assumam o compromisso de pagar pela agressão
presumida ao ambiente natural. Ora, tão somente o pagamento de um
percentual referente ao custo total estimado do empreendimento não afasta ou
extingue o dano, mas apenas garante que um espaço territorial com
características naturais relevantes seja mantido e continue preservado. A
imposição coercitiva da lei assume, pois, uma figuração de reparação, cujo
efeito é sempre inferior à condição original, pois as perdas são inevitáveis:
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“A reparação é sempre pior do que a tutela específica. É sempre uma forma de compensar um prejuízo, uma lesão. Enfim, uma forma de reequilibrar um prejuízo ou contrabalançar uma perda. A reparação, na verdade, é uma compensação, porque, diante da certeza do prejuízo, ou a vítima é restituída do prejuízo por intermédio de uma compensação/reparação in natura ou de uma reparação/ compensação in pecúnia.” (RODRIGUES, 2007, p. 09)
Outro detalhe conceitual acerca da natureza financeira da compensação
ambiental refere-se ao “pagamento pelo dano”. A lei 9.985/00 institui o
pagamento prévio, em dinheiro, em face de um dano apenas presumido,
estimado, previsto, ou seja, ainda não ocorrido, porquanto, a sua natureza
jurídica não pode ser considerada indenizatória, posto que o seria em caso de
dano real (RODRIGUES, 2007).
2.1. O valor da Compensação Ambiental
Quando da realização do Estudo de Impacto Ambiental e respectivo
Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), diversos indicadores de impacto
são analisados no contexto do espaço pleiteado pelo empreendedor para a
instalação da sua atividade. Parte integrante do processo de licenciamento
ambiental, previsto na Política Nacional do Meio Ambiente e regulamentado na
Resolução CONAMA n° 237/97, o conjunto EIA/RIMA é realizado apenas no
caso de empreendimentos que ofereçam significativo impacto negativo ao
ambiente natural, prestando-se a informar quais são os impactos advindos da
atividade, caso venha a ser executada. A obrigatoriedade de sua realização
figura no artigo 225, §1º, inciso IV, da Constituição Federal de 1988.
Portanto, os elementos de análise do Estudo de Impacto Ambiental são
fundamentais para se obter a forma da compensação ambiental. A despeito do
valor a ser cobrado do empreendedor – pessoa física ou jurídica – responsável
por atividade geradora de significativos impactos negativos ao ambiente
natural, o Decreto 4.340/02, que regulamenta a Lei 9.985/00, em seu Capítulo
VIII, art. 31-A, estabelece o procedimento adotado para a base do cálculo do
valor da compensação:
23
“Art. 31-A. O valor da Compensação Ambiental – CA será calculado pelo produto do Grau de Impacto – GI com o Valor de Referência – VR, de acordo a fórmula a seguir:
CA = VR x GI, onde:
CA = Valor da Compensação Ambiental;
VR = somatório dos investimentos necessários para a implantação do empreendimento, não incluídos os investimentos referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de licenciamento ambiental para mitigação de impactos causados pelo empreendimento, bem como os encargos e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com apólices e prêmios de seguros pessoais e reais; e
GI = Grau de Impacto nos ecossistemas, podendo atingir valores de 0 (zero) a 0,5% (cinco décimos por cento).
§ 1° O GI referido neste artigo será obtido conforme o disposto no Anexo deste Decreto. § 2° O EIA/RIMA deverá conter as informações necessárias ao cálculo do GI. § 3° As informações necessárias ao cálculo do VR deverão ser apresentadas pelo empreendedor ao órgão licenciador antes da emissão da licença de instalação. § 4° Nos casos em que a compensação ambiental incidir sobre cada trecho do empreendimento, o VR será calculado com base nos investimentos que causam impactos ambientais, relativos ao trecho.”
O Anexo do Decreto 4.340/02 a que se refere o § 1° do art. 31-A
apresenta diversos elementos técnicos, todos de consideração obrigatória no
EIA/RIMA, que fornecem informações acerca do grau de interferência dos
impactos sobre a estabilidade do ecossistema local. São atributos
considerados de relevância acompanhados de Índices específicos, tais como:
Índice Magnitude (IM), que avalia de modo integrado os diversos impactos
possíveis; Índice Biodiversidade (IB), que procura avaliar o estado da
biodiversidade previamente à implantação do empreendimento; Índice
Abrangência (IA), que avalia a extensão espacial dos impactos sobre os
recursos ambientais; Índice Temporalidade (IT), que avalia a persistência dos
impactos negativos; e Índice Comprometimento de Áreas Prioritárias (ICAP),
que avalia o quão podem ser comprometidas frações de áreas de relevante
24
interesse ambiental. O referido Anexo do Decreto 4.340/02 está disponível em
anexo.
Outro instrumento legal, posterior à Lei 9.985/00 e ao Decreto 4.340/02
que a regulamenta, sugere mais elementos úteis a serem considerados no
cálculo, na cobrança, na aplicação, na aprovação e no controle de gastos de
recursos advindos de compensação ambiental. Este instrumento é a Resolução
CONAMA n° 371 de 5 de abril de 2006.
A referida Resolução, em seu art. 5°, acrescenta, por exemplo, detalhes
acerca do momento em que o valor da compensação deverá ser definido e a
celebração do termo de compromisso deverá acontecer:
“Art. 5° O percentual estabelecido para a compensação ambiental de novos empreendimentos deverá ser definido no processo de licenciamento, quando da emissão da Licença Prévia, ou quando esta não for exigível, da Licença de Instalação.
§ 1° Não será exigido o desembolso da compensação ambiental antes da emissão da Licença de Instalação. § 2° A fixação do montante da compensação ambiental e a celebração do termo de compromisso correspondente deverão ocorrer no momento da emissão da Licença de Instalação. § 3° O termo de compromisso referido no parágrafo anterior deverá prever mecanismo de atualização dos valores dos desembolsos.”
2.2. As partes envolvidas na Compensação Ambiental
O artigo 31-B do Decreto 4.340/02 salienta a competência exclusiva do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA) na realização do cálculo do valor
da Compensação Ambiental, acrescentando em seus parágrafos que, frente ao
valor estabelecido, cabe recurso da decisão:
“Art. 31-B. Caberá ao IBAMA realizar o cálculo da Compensação Ambiental de acordo com as informações a que se refere o art. 31-A.
§ 1° Da decisão do cálculo da compensação ambiental caberá recurso no prazo máximo de 10 (dez) dias, conforme regulamentação a ser definida pelo órgão licenciador.
25
§ 2° O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de 5 (cinco) dias, o encaminhará à autoridade superior. § 3° O órgão licenciador deverá julgar o recurso no prazo de até 30 (trinta) dias, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. § 4° Fixado em caráter final o valor da compensação, o IBAMA definirá sua destinação, ouvido o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – Instituto Chico Mendes e observado o § 2° do art. 36 da Lei 9.985, de 2000.”
Porém, como se sabe, a exclusividade de que trata o art. 31-B do
Decreto 4.340/02 é pertinente apenas aos licenciamentos e consequentes
processos de Compensação Ambiental dirigidos na esfera federal. Em
instância inferior, existem, contudo, outros dispositivos legais e instituídos que
garantem a valoração da Compensação Ambiental.
No Rio de Janeiro, por exemplo, a metodologia de valoração da
Compensação Ambiental foi estabelecida pela Câmara de Normatização da
Comissão Estadual de Controle Ambiental – CECA –, em 2007. Formalizada
pela Deliberação CECA/CN n° 4.888, de 02 de outubro de 2007, essa
metodologia estabelece o valor monetário a ser pago como forma de
Compensação Ambiental no Estado do Rio de Janeiro, e passou a ser adotada
pela Secretaria de Estado do Ambiente – SEA. O modelo CECA calcula o valor
monetário da compensação a partir dos custos de implantação dos
empreendimentos que podem causar impacto ambiental adverso, considerando
o Grau de Impacto e, acrescentando um parâmetro novo, qual seja: o Fator de
Vulnerabilidade do Bioma Mata Atlântica no Estado do Rio de Janeiro.
A metodologia própria praticada no Estado do Rio de Janeiro,
estabelecida pela CECA, garante o percentual máximo de Compensação
Ambiental de até 1,1% (um vírgula um por cento), portanto, superior ao mínimo
polêmico determinado pela Lei 9.985/00, que era de 0,5% (cinco décimos por
cento), já declarado inconstitucional pelo STF.
A inclusão do Fator de Vulnerabilidade do Bioma Mata Atlântica no
cálculo do valor da Compensação Ambiental, por si, supõe explícita intenção
26
de se induzir a preservação da Mata Atlântica no Estado do Rio de Janeiro, e o
mecanismo financeiro da Compensação Ambiental figura como um oportuno
meio para tanto. O referido Fator de Vulnerabilidade da Mata Atlântica é
proporcional ao índice de perda da cobertura original do Bioma no Estado do
Rio de Janeiro. Toda a metodologia e a elucidação dos seus índices estão
dispostas no art. 3° da Deliberação CECA/CN n° 4.888/07.
O Decreto 4.340/02 não expõe maiores informações acerca da
participação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
(ICMBio). Contudo, os detalhes da sua participação estão previstos na
Instrução Normativa ICMBio n° 20, de 22 de novembro de 2011. Segundo a
referida Instrução Normativa, caberá ao ICMBio disciplinar os procedimentos
administrativos para formalizar o cumprimento da compensação ambiental,
quando as obrigações de compensação ambiental forem dirigidas a Unidades
de Conservação federais, segundo o que se lê no art. 1° da referida Instrução.
Portanto, fica evidente a participação do ICMBio restrita apenas às
compensações ambientais referentes a licenciamentos em âmbito federal.
Ao ICMBio cabe garantir o cumprimento do determinado pelo IBAMA.
Depois de fixado em caráter final o valor da compensação ambiental, instaura-
se processo administrativo com vistas ao efetivo cumprimento da matéria
acordada. No referido processo administrativo, empreendedor e ICMBio firmam
compromisso de cumprimento das determinações compensatórias. Os
fundamentos desse compromisso e as etapas constituintes do mesmo estão
descritos nos artigos 3° e 4° da Instrução Normativa n° 20/11:
“Art. 3° A celebração de Termo de Compromisso para o Cumprimento de Compensação Ambiental entre o Instituto Chico Mendes e o empreendedor, objetivando o cumprimento da compensação ambiental pela implantação de empreendimento de significativo impacto, será precedida de processo administrativo instaurado de ofício ou a pedido do empreendedor ou órgão licenciador.
Art. 4º O procedimento para a celebração do Termo de Compromisso para o Cumprimento de Compensação Ambiental obedecerá às seguintes etapas:
27
I - instauração do processo, de ofício ou em decorrência de requerimento formulado pelo empreendedor ou órgão licenciador; II - análise técnica; III - análise jurídica; e IV - assinatura e publicação.”
No tocante, porém, ao Termo de Compromisso em cumprimento às
obrigações de compensação ambiental dirigidas a Unidades de Conservação
que não sejam federais (estaduais ou municipais), a responsabilidade já não
mais recai sobre o ICMBio, mas sobre os Órgãos de direito da Secretaria
Estadual do Ambiente (SEA). No caso do Rio de Janeiro, por exemplo, o
referido Termo de Compromisso é celebrado entre o empreendedor, a SEA e o
Inea.
2.3. O papel da Câmara de Compensação Ambiental (CCA)
O artigo 32 do Decreto 4.340/02 regulamenta a criação das Câmaras de
Compensação Ambiental (CCA), em seu inciso II, deixando clara a sua função
de avaliação e auditoria da metodologia e dos procedimentos de cálculo da
compensação ambiental.
No âmbito do Ministério do Meio Ambiente, existe a Câmara Federal de
Compensação Ambiental, e nas Unidades da Federação em que sua criação já
foi regulamentada, como acontece no Estado do Rio de Janeiro, a CCA/RJ
constitui-se em órgão colegiado, com representantes de todas as instituições
subordinadas à Secretaria de Estado do Ambiente (SEA). A principal atribuição
das Câmaras de Compensação Ambiental (estadual ou federal) é definir a
aplicação dos recursos oriundos da compensação ambiental devida por
empreendimentos de significativo impacto ambiental.
A propósito da importância do exercício das Câmaras de Compensação
Ambiental, a Resolução CONAMA n° 371/06, em seu art. 8°, endossa a
finalidade desse Órgão Colegiado na análise e na orientação da aplicação dos
recursos da Compensação Ambiental em Unidades de Conservação federais,
estaduais e municipais, com vistas ao fortalecimento do Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza (SNUC).
28
2.4. A gestão dos recursos advindos da Compensação Ambiental
Depois de fixado em caráter final o valor da Compensação Ambiental e
de firmado o Termo de Compromisso entre empreendedor e Órgão de direito,
os recursos a serem recolhidos para o cumprimento da Compensação
Ambiental acordada devem ser destinados ao fim proposto, definido e aceito
pelas partes.
No caso de compensações ambientais dirigidas a Unidades de
Conservação federais, ao empreendedor é facultado optar por cumprir a
Compensação por meios próprios ou ainda depositar o valor em contas
específicas para esse fim, ditas escriturais de compensação ambiental junto à
Caixa Econômica Federal. O depósito em conta indicada pelo ICMBio poderá
ser realizado à vista ou em até 4 parcelas. Reserva-se ao empreendedor
notificar ao ICMBio a realização dos depósitos em prazo pré-fixado. Os
detalhes do modus operandi do cumprimento prático da Compensação
Ambiental constam do art. 11 da Instrução Normativa n° 20:
“Art. 11. Para o cumprimento da Compensação Ambiental fixada, o empreendedor poderá optar pela execução por meios próprios, podendo, para tanto, utilizar-se de terceiros, inclusive, instituições financeiras, preferencialmente, oficiais, ou ainda depositar em contas escriturais de compensação ambiental junto à CAIXA.
§ 1° No caso em que o empreendedor opte por executar a compensação ambiental por meios próprios, as despesas decorrentes da contratação de terceiros correrão às suas expensas, sendo o empreendedor o único responsável perante o Instituto Chico Mendes. § 2° Caso o empreendedor faça opção pelo depósito em contas escriturais de compensação em nome de empreendimento, deverá fazê-lo junto à CAIXA, em conta a ser indicada pelo Instituto Chico Mendes, do valor total de sua obrigação à vista ou em até 04 (quatro) parcelas mensais e sucessivas, devidamente corrigidas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial – IPCA-E – publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE – ou outro índice que venha a substituí-lo, do mês imediatamente anterior ao do depósito. § 3° O empreendedor deverá encaminhar ao Instituto Chico Mendes, em no máximo 10 (dez) dias, os documentos comprobatórios dos depósitos realizados.”
29
A criação das contas de compensação ambiental se deu através de uma
parceria entre a Caixa Econômica Federal, o IBAMA e o ICMBio, firmada em
Acordo de Cooperação, com o objetivo de oferecer aos empreendedores uma
forma de gestão financeira dos recursos da Compensação Ambiental.
Em se tratando de Compensação Ambiental dirigida a Unidades de
Conservação que não sejam federais, respondem pela orientação do processo
a Secretaria de Estado do Ambiente e o Órgão ambiental de direito. À guisa de
ilustração, evoca-se novamente o caso do Rio de Janeiro. Segundo instruções
estabelecidas pelo Inea, os recursos são depositados em conta bancária de
titularidade do empreendedor. Esses recursos são liberados, à medida que é
comprovada a execução das atividades previstas nos planos de trabalho
aprovados pela Câmara de Compensação Ambiental.
2.5. A escolha das Unidades de Conservação a serem beneficiadas
Como já abordado, segundo Resolução CONAMA n° 371/06, as
Câmaras de Compensação Ambiental instituídas pelo órgão ambiental
licenciador deverão analisar a propor a aplicação dos recursos da
Compensação Ambiental em Unidades de Conservação federais, estaduais e
municipais. Como sugere o Parágrafo Único do art. 8° da referida Resolução,
as Câmaras de Compensação Ambiental não devem agir sozinhas:
“Parágrafo único. As câmaras de compensação ambiental deverão ouvir os representantes dos demais entes federados, os sistemas de unidades de conservação referidos no caput deste artigo, os Conselhos de Mosaico das Unidades de Conservação e os Conselhos das Unidades de Conservação afetadas pelo empreendimento, se existentes.”
De posse de informações pertinentes obtidas a partir do diálogo a que se
refere o Parágrafo Único supracitado, o órgão ambiental licenciador, através do
apoio da Câmara de Compensação Ambiental, haverá de definir as Unidades
de Conservação a serem beneficiadas, tal como explicitado no art. 9° da
Resolução CONAMA n° 371/06:
30
“Art. 9°. O órgão ambiental licenciador, ao definir as unidades de conservação a serem beneficiadas pelos recursos oriundos da compensação ambiental, respeitados os critérios previstos no art. 36 da Lei n o 9.985, de 2000 e a ordem de prioridades estabelecida no art. 33 do Decreto n o 4.340 de 2002, deverá observar:
I - existindo uma ou mais unidades de conservação ou zonas de amortecimento afetadas diretamente pelo empreendimento ou atividade a ser licenciada, independentemente do grupo a que pertençam, deverão estas ser beneficiárias com recursos da compensação ambiental, considerando, entre outros, os critérios de proximidade, dimensão, vulnerabilidade e infraestrutura existente; e
II - inexistindo unidade de conservação ou zona de amortecimento afetada, parte dos recursos oriundos da compensação ambiental deverá ser destinada à criação, implantação ou manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral localizada preferencialmente no mesmo bioma e na mesma bacia hidrográfica do empreendimento ou atividade licenciada, considerando as Áreas Prioritárias para a Conservação, Utilização Sustentável e Repartição dos Benefícios da Biodiversidade, identificadas conforme o disposto no Decreto n o 5.092, de 21 de maio de 2004, bem como as propostas apresentadas no EIA/RIMA.”
A Resolução CONAMA n° 371/06, em seu art. 10, ainda destaca que o
empreendedor deverá apresentar no EIA/RIMA sugestões de Unidades de
Conservação a serem beneficiadas ou criadas. Além do empreendedor, o
ordenamento do CONAMA assegura a qualquer interessado o direito de
apresentar, por escrito, durante o procedimento de licenciamento ambiental,
sugestões devidamente justificadas de Unidades de Conservação a serem
beneficiadas com os recursos da Compensação ou mesmo criadas.
Depois de escolhida, pelo órgão ambiental licenciador, a Unidade de
Conservação a ser beneficiada, o seu gestor ou entidade responsável deverá
proceder como determina o art. 11 da Resolução CONAMA 371/06:
“Art. 11. A entidade ou órgão gestor das unidades de conservação selecionadas deverá apresentar plano de trabalho da aplicação dos recursos para análise da câmara de compensação ambiental, visando a sua implantação, atendida a ordem de prioridades estabelecidas no art. 33 do Decreto n° 4.340, de 2002.”
31
Ressalta-se ainda que os recursos só deverão ser repassados à
Unidade de Conservação selecionada após aprovação pela Câmara de
Compensação Ambiental, sob a supervisão do órgão licenciador, do plano de
trabalho proposto pela entidade ou órgão gestor da referida Unidade de
Conservação.
É determinação imperativa que se dê publicidade à aplicação dos
recursos, ficando a cargo do órgão ambiental. Outrossim, como prescreve o
Parágrafo Único do art. 12 da Resolução CONAMA n° 371/06, informações
acerca das atividades, dos estudos e projetos que sejam custeados com
recursos da Compensação Ambiental deverão ser disponibilizadas ao público,
com vista à publicidade e à transparência. Segundo prescreve o art. 13 da
Resolução CONAMA n° 371/06, os materiais de divulgação deverão ser
produzidos com recursos da compensação ambiental, devendo ser veiculada a
fonte de custeio, com os seguintes dizeres: “recursos provenientes da
compensação ambiental da Lei n° 9.985, de 2000 – Lei do SNUC.”
32
CAPÍTULO III
A IMPORTÂNCIA DO GESTOR AMBIENTAL E A CONSIDERAÇÃO DE ALGUNS CASOS DE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL
3.1. A Gestão Ambiental como promessa de orientação técnica para a crise ambiental
Em toda a seara das questões relativas ao meio ambiente, muitas
contendas ao longo de um certo tempo surgiram em meio à carência de um
balizamento técnico. Com o avanço das discussões acerca do imperativo da
preservação ambiental, passou-se a ouvir, com nitidez cada vez mais
crescente, um “grito” de reivindicação por orientações técnicas para as
atividades potencialmente poluidoras ou agressivas ao meio ambiente. A esse
respeito, destaca Hourneaux Junior et al. (2004):
“A constatação de um crescimento demográfico e econômico
não sustentado, a ocorrência de graves acidentes ambientais,
a destruição da camada de ozônio, a verificação do aumento
de descartes de resíduos perigosos no ambiente passam, de
maneira cada vez mais intensa, a gerar desconfiança por parte
da sociedade com relação ao desempenho e à
responsabilidade ambiental das empresas.” (p. 03)
No alvorecer da crise ambiental, parecia que apenas à Europa caberia
uma análise apurada a respeito das possíveis consequências de atitudes
temerárias no uso dos recursos naturais. Com o passar do tempo, a
globalização também chegou para a crise socioambiental (THEODORO et al.,
2004):
“Se, no passado, a crise limitava-se à Europa, agora ela é
generalizada ao redor do planeta. Antes, para resolver os
problemas de escassez de alimentos, ocupação e espaço para
uma grande massa de europeus, foi possível ocupar terras
pouco povoadas no planeta, com a vantagem de serem férteis
e “disponíveis”. Porém, no final do século XX e início do XXI, as
33
crises sociais, econômicas e ambientais provocadas pelas
conquistas da Revolução Industrial, dos avanços tecnológicos
e agravadas pelo aumento estrondoso da população mundial,
geraram conflitos alarmantes, uma vez que não existem mais
“mundos novos” para a deportação das milhares de pessoas
social e economicamente excluídas.” (p. 02)
O mundo habitado (meio físico) começou a ser entendido como de fato
ele é: um sistema cujos atributos de renovação mostravam-se, aos poucos,
limitados. Os elementos ou recursos da natureza. Aos poucos, foi ganhando
força a consciência de que a capacidade regenerativa dos ecossistemas e de
regeneração dos recursos naturais ocorria a taxas incompatíveis com o
desgaste imposto à natureza (BARATA et al., 2007). O universo, em seus
recursos naturais, é incapaz de se recriar. Uma afirmação que parece óbvia, no
entanto, soava como absurda em algum contexto de outrora.
Parece, portanto, que a saída mais razoável diante desse entrave é a
gestão responsável dos bens naturais, pois perceberam-se não inesgotáveis,
findáveis. O que antes parecia uma ideia sem qualquer fundamento ganhou
força e justificativa frente à volúpia de usurpação dos processos humanos que
passaram a dispor dos recursos naturais de modo não razoável.
A palavra-chave “gestão”, atualmente aplicada indistintamente em vários
segmentos da ação humana, cabe bem à imperativa preservação do meio
ambiente, possível mediante o estabelecimento de critérios, metas,
compromissos e condutas responsáveis.
A gestão ambiental consiste em um conjunto de medidas cuja proposta
principal é repensar os modelos de desenvolvimento à luz de questões
ambientais que, segundo Alperstedt et al. (2010), passaram a ser vistas com
maior cautela e a exigir maior atenção em convenções internacionais a partir
da famosa publicação de Rachel Carson, de 1962, intitulada Primavera
silenciosa:
34
“[...] a temática ambiental passou a repercutir globalmente a partir da publicação de A primavera silenciosa, de Rachel Carson, em 1962, livro que enfatiza os malefícios da utilização de pesticidas. A partir daquele momento, houve um significativo crescimento no interesse popular e gerencial a respeito da questão ambiental, paralelamente ao surgimento de legislações ambientais mais rigorosas em todo o mundo. Até esse período, a questão ambiental era compreendida estritamente como geradora de custos adicionais, não produzindo benefício visível às empresas.” (p. 171)
Propor medidas de gestão aplicada a qualquer setor das atividades
humanas implica tomar decisões a partir de uma escala de valores implícita ou
explícita. Trata-se, pois, de uma proposta de envolvimento, afetiva – no sentido
de afetar, causar reação às partes de interesse do processo – e, no que tange
ao meio ambiente, a gestão ambiental figura como um processo tal que
incorpora os valores do desenvolvimento sustentável na organização social e
nas metas corporativas da empresa e da administração pública (POL, 2003).
Atualmente, surge com especial importância a noção empresarial de que
uma posição de destaque no mercado só é possível mediante a maximização
das receitas aliada à implementação de políticas ambientais de vanguarda nos
negócios praticados (ALPERSTEDT et al.,2010). Por isso, muitas empresas
brasileiras, dos mais diversos segmentos, têm demonstrado envolvimento com
a causa e incluído, em seu corpo operacional técnico, profissionais com
formação afim à área ambiental. Em algumas empresas, a figura do gestor
ambiental, técnico com especialização teórico-funcional, é peça-chave na
orientação das políticas corporativas de cunho ambiental.
A propósito disso, o gestor ambiental desempenha papel de destaque,
por exemplo, na estruturação e proposição de programas de compensação
ambiental a que as empresas, cujas atividades são potencialmente agressivas
ao meio ambiente, estão sujeitas.
35
3.2. Inferências sobre a contribuição do gestor ambiental no processo de Compensação Ambiental
A inclusão de diretrizes pró-meio ambiente no plano de ação gerencial
de uma empresa qualquer cuja atividade principal não está diretamente ligada
à preservação dos recursos naturais não é tarefa fácil. A mentalidade moderna
de desenvolvimento e ampliação de receitas passa a admitir, porém, uma
“pausa” para tal reflexão porque é nessa direção que caminha o processo de
atribuição de valor a qualquer atividade empresarial. Cabe, pois, uma
observação a esse respeito, proposta por Porém, há que destacar que, para
que uma empresa passe a realmente trabalhar com gestão ambiental deve,
inevitavelmente, passar por uma mudança em sua cultura empresarial; por
uma revisão dos seus paradigmas. Neste sentido, a gestão ambiental tem se
configurado como uma das mais importante atividades relacionadas com
qualquer empreendimento
A sociedade tem estado atenta a uma espécie de “código de conduta
ambiental” adotado livremente pelo empresariado, de tal modo a usá-lo para a
adesão a esta ou àquela ideia de mercado. Muitas empresas, nesse sentido,
percebendo esse apelo social, não têm economizado criatividade, tampouco
cifras na elaboração de estratégias de marketing verde. É bem aceita pelo
conceito popular uma empresa que assegura compromisso com o meio
ambiente. Isso implica diretamente maior receita corporativa.
Se por um lado as empresas aderem à proposta de valorização do meio
ambiente, cedendo à pressão do mercado, em vista de maiores receitas, por
outro, elas se veem sem opção frente às determinações legais, como as que
impõem a compensação ambiental, tema central deste trabalho. Convém
destacar, pois, o apelo cautelar que acompanha os preceitos deste
instrumento, no sentido de determinar medidas que sejam favoráveis à
manutenção de Unidades de Conservação ou mesmo à criação de outras.
36
Em meio a todo o processo de cumprimento do que estabelece o
ordenamento jurídico, cabe ao gestor ambiental, contratado para este fim ou
como profissional já integrado ao corpo técnico das empresas, a utilização de
conhecimentos específicos sobre o meio ambiente, conhecimentos gerenciais
que o auxilie na mais adequada alocação dos esforços e recursos disponíveis
para atingir os resultados desejados (SOUZA, 1993).
As atribuições operacionais do gestor são inúmeras, tais como:
comunicar a importância do exercício da gestão ambiental; coordenar as
equipes nos processos de auditoria ambiental; identificar e monitorar os
aspectos de relevância ambiental, mantendo, assim, atualizado o sistema de
informação técnica atualizado; mediar ou coordenar comunicação com as
partes interessadas; elaborar orçamento para a gestão ambiental; manter
registros do sistema de gestão ambiental, dentre outros (REIS & QUEIROZ,
2002).
Em se tratando do específico da compensação ambiental, o gestor
assume tarefa essencial na organização das frentes de ação para o
cumprimento das condicionantes para a implementação do empreendimento.
Ele é o elo fundamental entre a empresa, contratante dos seus serviços, e o
órgão ambiental, poder fiscalizador. Sua função, contudo, vai além dessas
simples fronteiras burocráticas. Em dado momento, o gestor ambiental
desempenha também ofícios de gestão de pessoas, comunicando à parte
empresarial do processo os detalhamentos técnicos, e convencendo-a da sua
eficácia quando da sua inserção no contexto geral da corporação, visto que
muitos empreendedores (empresários) mostram-se, por vezes, relutantes na
adesão plena e convicta à obrigatoriedade de compatibilização dos seus
negócios aos preceitos de preservação do meio ambiente.
O gestor ambiental, portanto, não desempenha apenas atividades
exclusivas a sua esfera técnica, tampouco assume frentes de ação diversas
sem conexão entre si, mas executa um plano integrado de ações que
conduzem a um mesmo fim: a consolidação da empresa e de suas atividades
no compromisso com o meio ambiente.
37
Como já visto, no processo de compensação ambiental, segundo o art.
31 do Decreto n° 4.340/02, que regulamenta a Lei 9.985/00 (Lei do SNUC):
“[...] o órgão ambiental licenciador estabelecerá o grau de impacto do empreendimento a partir dos estudos ambientais realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os impactos negativos, não mitigáveis e passíveis de riscos que possam comprometer a qualidade de vida de uma região ou causar danos aos recursos naturais.”
Sendo assim, também no segmento público, o gestor ambiental
desempenha destacada função na fiscalização dos empreendimentos
licenciados. O alcance da sua ação neste segmento inclui orientação das
condicionantes a serem cumpridas pelo empreendedor, a fiscalização dos
termos de compromisso assumidos, além do diálogo constante e estreito com
os outros gestores responsáveis pela análise ambiental nas empresas
licenciadas. A adoção dessa medida, além de favorecer a exatidão no fluxo das
informações pertinentes, concorre para a celeridade dos procedimentos legais.
Na terceira instância dos procedimentos da compensação ambiental,
estão as Unidades de Conservação a serem mantidas ou mesmo criadas com
os recursos provenientes de tal medida legal, cuja gestão é um processo
contínuo e necessário para que efetivamente se cumpram os objet ivos
estabelecidos para a sua proteção (MEDEIROS & PEREIRA, 2011).
Como propõe Lovejoy (2006), as áreas protegidas representam no
mundo contemporâneo importante estratégia de proteção dos recursos naturais
e culturas associadas. Portanto, mais do que uma simples depositária dos
recursos financeiros da compensação ambiental, as Unidades de Conservação
são a matéria que atesta a posição de vanguarda em defesa dos princípios
ambientais. Elas sintetizam e corroboram o ideário de preservação em cada
expressão de beleza cênica do seu espaço, em cada composição dos diversos
recursos (bióticos e abióticos), enfim, na impressão de certeza que o visitante
tem de que ali é possível pensar em meio ambiente intocável.
38
Como espaço territorial de especial interesse público, por si, cada
unidade de conservação já carece de um profissional que oriente o
cumprimento do seu Plano de Manejo, um importante instrumento de
manutenção e de delimitação da utilização pelo homem dos seus recursos.
O gestor ambiental tem lugar de destaque na execução do seu Plano de
Manejo, bem como na proposição de revisões e ampliações do mesmo,
considerado uma ferramenta de essencial utilidade no processo de gestão das
Unidades de Conservação.
Sendo assim, o gestor ambiental, no que tange os ditames e instâncias
do processo de compensação ambiental, está em plena integração com todas
as fases do cumprimento dos planos acordados entre as partes. Ele faz a
mediação entre elas e, de posse dos seus conhecimentos técnicos e de
gerência, concorre para a eficácia não só da execução da compensação
ambiental, mas também do desenvolvimento de uma consciência social de
responsabilidade compartilhada, que começa a partir do diálogo com vários
“sujeitos ambientais”: empresários, poder público, beneficiários dos serviços
prestados pelas Unidades de Conservação, enfim, a sociedade como um todo,
positivamente afetada com a garantia da qualidade ambiental propícia à vida,
como consta do caput do art. 2° da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei
6.938/81).
3.3. Considerações sobre alguns casos de compensação ambiental
A reflexão até aqui proposta contemplou a compensação ambiental em
seu modo formal. Porém, há que considerar que muitas empresas, públicas ou
privadas, adotam livremente, sem qualquer imposição legal por força de
licenciamento ambiental, algumas medidas de compensação ambiental. A
rigor, como a expressão “compensação ambiental” é sabidamente empregada
nos casos legais referentes ao licenciamento, caberia outra terminologia para a
adoção livre de medidas favoráveis ao meio ambiente, tal como o plantio de
árvores em regiões de especial interesse ambiental, como margem de rios e
áreas de reflorestamento.
39
Neste sentido, a Universidade Norte do Paraná (Unopar) assumiu o
compromisso livre com o meio ambiente e com a sociedade do seu entorno de
plantar mudas de árvores nativas. A iniciativa foi motivada pela ideia de se
compensar ambientalmente a demanda gerada pela impressão de livros
didáticos e a implementação de bibliotecas em estrutura física nos diversos
polos da Instituição ao longo do País.
No dia 15 de outubro de 2011, foram plantadas 25.000 mudas de
espécies nativas nas áreas onde a Instituição concentra seus polos, em ação
coordenada pelas lideranças do curso de Gestão Ambiental do Ensino a
distância da Unopar. Os alunos que executaram as ações receberam
orientações sobre como proceder ao plantio, além de terem sido instruídos
sobre a valia da compensação ambiental, bem como da importância para o
meio ambiente daquele compromisso que ajudavam a firmar.
O plantio de mudas de árvores é uma forma bastante utilizada também
em determinadas categorias de compensação ambiental legal. Ocorre quando
determinados empreendimentos solicitam junto ao órgão ambiental competente
a supressão, poda ou transplantio de árvores para o seu estabelecimento.
Nestes casos, os responsáveis pelos empreendimentos firmam acordos com o
órgão ambiental para a concessão de um determinado número de mudas
criteriosamente escolhidas.
Foi o que aconteceu na Prefeitura de São José dos Campos, que fez
acordos em 2011 para o plantio de mais de 34.000 mudas de espécies
arbóreas nativas, repassadas à Secretaria do Meio Ambiente pelos
responsáveis pelos empreendimentos licenciados.
A Prefeitura de São José dos Campos ainda dispõe de um Programa de
reflorestamento conhecido como Refloresta, iniciado em 2011. Através do
referido Programa, a Prefeitura direciona parte das mudas adquiridas de
compensações ambientais em curso no Município para áreas de preservação
permanente em propriedades particulares cadastradas no Programa.
40
Considerando agora um caso ordinário de compensação ambiental, em
que o órgão ambiental competente para o licenciamento determina o montante
de recursos a ser destinado como matéria monetária de compensação, cita-se
o caso de uma empresa localizada na região Norte Fluminense do Estado do
Rio de Janeiro. A empresa UTE Norte Fluminense, atuante no ramo de
geração de energia elétrica, mantém duas linhas de projetos de compensação
ambiental, estabelecidos junto ao Inea (Instituto Estadual do Ambiente - RJ).
Em um desses Projetos, conhecido como “Estratégias de Conservação
do Norte Fluminense”, o objetivo principal é subsidiar ações de conservação
das zonas úmidas do litoral Norte Fluminense do Rio de Janeiro. Além disso,
visa-se ainda a proteção dos ecossistemas complexos e frágeis da zona
costeira, com vistas ao subsídio de propostas para a criação de unidade de
conservação da natureza, ampliação e manejo das áreas protegidas.
A região em destaque no Projeto contempla áreas úmidas singulares,
onde se encontram diversas lagoas, lagunas, manguezais, brejos e estuários,
que vem sendo constantemente ameaçados por ações antrópicas, como a
urbanização desenfreada e a agropecuária.
Uma das principais ações desse Projeto é estruturação de
documentação específica que fundamente e justifique a inscrição da região na
lista de áreas úmidas de importância internacional, segundo a Convenção de
Ramsar, cuja missão é a conservação e exploração racional de todas as zonas
úmidas através de ações locais e nacionais e cooperação internacional, como
um contributo para alcançar o desenvolvimento sustentável em todo o mundo.
Como exigências para a indexação daquela região na lista da
Convenção de Ramsar, dois aspectos, a avifauna e a ictiofauna da região, são
criteriosamente analisados. Segundo consta das exigências, para ser
considerado um sítio Ramsar, a região terá de comprovar o recebimento de,
pelo menos, 20.000 indivíduos de aves migratórias. Quanto à ictiofauna, já se
buscam espécies novas de peixes, bem como a identificação de endemismos
41
de peixes das nuvens, espécies que ocorrem em pequenas porções de águas
isoladas sem comunicação direta com os rios.
O outro Projeto de compensação ambiental apoiado pela UTE Norte
Fluminense tem como objetivo a estruturação e o fortalecimento dos
instrumentos de Gestão da APA Macaé de Cima e do Parque Estadual dos
Três Picos. O objetivo-chave é a implantação do Plano de Manejo do Parque
Estadual de Três Picos, e a elaboração do Plano de Manejo da APA Macaé de
Cima. Estas duas unidades de conservação compõem o corredor da Serra do
Mar. Dentre as ações previstas está a aquisição de imóvel e implementação de
uma sede para o núcleo avançado do Parque Estadual dos Três Picos, em
Lumiar, onde funcionará também a sede da APA Macaé de Cima.
42
CONCLUSÃO
Diante dos caminhos até aqui percorridos, afirma-se que, em absoluto, a
compensação ambiental não pode ser interpretada como meio para a
viabilização legal dos danos ao meio ambiente, uma forma de permissão
institucional do dano.
Faltam precisões metodológicas que assegurem, sem margem para
questionamentos ulteriores, a devida manutenção da qualidade ambiental e,
consequentemente, da qualidade de vida das populações humanas.
O texto do ordenamento jurídico deve ser consolidado a partir de
correções que se fazem necessárias do ponto de vista da clareza e da
objetividade.
Independentemente, pois, de qualquer divergência literal entre os
diversos autores, convém destacar que a compensação ambiental exerce um
importante aspecto de manutenção financeira das unidades de conservação
beneficiadas com a alocação dos seus recursos. Como estes territórios de
especial interesse ecológico e cultural concorrem, por excelência, para a
manutenção da integridade ambiental, sua manutenção e mesmo a ampliação
do seu número são medidas essenciais ao bem estar das pessoas e à
integridade da fauna e da flora locais. Esse é um dos principais aspectos
práticos das medidas compensatórias: promover e ajudar na manutenção e
multiplicação das unidades de conservação.
Há ainda que se destacar o papel fundamental exercido pelo gestor
ambiental, profissional cuja importância nas etapas do licenciamento e da
compensação ambiental vem crescendo em ritmo acelerado, cujo atestado é a
sua inclusão nos quadros de servidores das empresas.
43
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47
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO .............................................................................................2
AGRADECIMENTO.............................................................................................3
DEDICATÓRIA....................................................................................................4
RESUMO.............................................................................................................5
METODOLOGIA..................................................................................................6
SUMÁRIO............................................................................................................7
INTRODUÇÃO.....................................................................................................8
CAPÍTULO I: CONSIDERAÇÕES SOBRE A REGULAMENTAÇÃO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL.......................................................................................................10
CAPÍTULO II: ASPECTOS PRÁTICOS DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL...........................21
2.1. O valor da Compensação Ambiental..........................................................22
2.2. As partes envolvidas na Compensação Ambiental....................................24
2.3. O papel da Câmara de Compensação Ambiental (CCA)...........................27
2.4. A gestão dos recursos advindos da Compensação Ambiental..................28
2.5. A escolha das Unidades de Conservação a serem beneficiadas..............29
CAPÍTULO III: A IMPORTÂNCIA DO GESTOR AMBIENTAL E A CONSIDERAÇÃO DE ALGUNS CASOS DE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL......................................32
3.1. A Gestão Ambiental como promessa de orientação técnica para a crise ambiental...........................................................................................................32
3.2. Inferências sobre a contribuição do gestor ambiental no processo de Compensação Ambiental...................................................................................35
3.3. Considerações sobre alguns casos de compensação ambiental..............38
CONCLUSÃO....................................................................................................42
BIBLIOGRAFIA CITADA....................................................................................43
ÍNDICE...............................................................................................................47