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Curso de Especialização em Serviço Social: Direitos Sociais e Competências Profissionais
A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE ASSESSORIA TÉCNICA, SOCIAL E AMBIENTAL – ATES DO INCRA NO SUDESTE DO
PARÁ
NAJOMARY VASCONCELOS COSTA
Brasília 2010
Universidade de Brasília - UnB Instituto de Ciências Humanas - IH
Departamento de Serviço Social - SER Conselho Federal de Serviço Social - CFESS
Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa em Serviço Social - ABEPSS
A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE ASSESSORIA
TÉCNICA, SOCIAL E AMBIENTAL – ATES DO INCRA NO SUDESTE DO PARÁ
NAJOMARY VASCONCELOS COSTA
Trabalho monográfico apresentado ao Departamento de Serviço Social – SER/IH da Universidade de Brasília, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do título de Especialista em Serviço Social.
Orientadora: Marilda Martins Moraes
Brasília, outubro de 2010.
Banca examinadora
_________________________ Marilda Martins Moraes
Mestre
_________________________ Lauriene Barbosa de Araujo
Mestre
Aos meus pais, irmãos, esposo, sobrinhos e amigos pelo apoio incondicional.
À Deus pela presença constante em todos os momentos da minha vida. À minha família pela paciência e confiança em mim depositada, o que me fortalecia a cada obstáculo encontrado rumo à esta construção. À orientadora pelos valiosos ensinamentos que contribuíram sobremaneira para conclusão deste trabalho e pela capacidade de sensibilização e acolhida nos momentos de angústia. Às famílias dos projetos de assentamento, aos técnicos e coordenadores das Prestadoras de Serviços de Assistência Técnica, Social e Ambiental, ao coordenador da ATES do INCRA, aos colegas de trabalho do INCRA e todos que direta ou indiretamente se dispuseram a contribuir para concretização deste trabalho.
RESUMO
O presente trabalho monográfico procurou investigar de que forma o Programa de Assessoria Técnica, Social e Ambiental - ATES do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA está sendo executado no sudeste do Pará com vistas a verificar seus aspectos qualitativos e sua relação com o desenvolvimento rural sustentável. Para tanto foram utilizados recursos metodológicos da pesquisa bibliográfica, pesquisa documental e pesquisa de campo. O lócus da pesquisa envolveu quatro projetos de assentamento (PAs) situados no município de Marabá, nestes utilizou-se como instrumento de coleta de dados o questionário. Incluem-se, ainda, entre sujeitos da pesquisa, dois profissionais envolvidos na execução do programa: o responsável pela coordenação do Programa no âmbito do INCRA no município de Marabá, sul do Pará, e o responsável pela entidade prestadora do serviço de ATES nos PAs pesquisados. Percorrendo as ações de desenvolvimento da Política de Reforma Agrária no sudeste do Pará, especificamente do programa de assistência técnica do INCRA podemos afirmar que há a intenção de todos os atores em fazer cumprir os dispositivos legais do programa de ATES, e qualitativamente contribuir para promoção do desenvolvimento rural sustentável nos projetos de assentamento, dentre eles a busca pela apropriação coletiva de conhecimentos, a construção de processos de desenvolvimento sustentável, especialmente, viu-se uma tentativa de desenvolver ações democráticas, adotando metodologias participativas. No entanto, a implementação passa por vários obstáculos, o que acaba por limitar o sucesso do Programa no sudeste do Pará.
PALAVRAS CHAVE: Assessoria Técnica, Social e Ambiental. Desenvolvimento Rural Sustentável. Projetos de Assentamento.
ABSTRACT
This monograph sought to investigate how the Programme of Technical, Social and Environmental - ATES National Institute for Colonization and Agrarian Reform - INCRA is running in the southeast of Pará in order to verify their qualitative aspects and its relationship to sustainable rural development. Therefore, we used methodological tools of bibliographical, documentary research and field research. The locus of the research involved four settlement projects in the municipality of Maraba, these were used as an instrument to collect data in the questionnaire. Included are also among the research subjects, two professionals involved in implementing the program: the responsibility for coordinating the program under INCRA in the city of Maraba, southern Para, and the responsible entity providing the service in the PA studied ATES. Walking along the developmental actions of Agrarian Reform Policy in southeast Pará, specifically the technical assistance program of INCRA can say that there is the intention of all actors in enforcing the legal provisions of the program of ATES and qualitatively contribute to the promotion of sustainable rural development in the settlement projects, including the search for collective appropriation of knowledge, the construction of sustainable development processes, especially, found himself trying to develop a democratic actions, adopting participatory methodologies. However, the implementation goes through several obstacles, which ultimately limit the success of the program in the southeast of Pará.
KEYWORDS: Technical Social and Environmental Sustainable. Rural Development.
Projects Settlement.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 7
1. QUESTÃO AGRÁRIA E REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL .............................. 13
1.1 A CONCENTRAÇÃO DA ESTRUTURA FUNDIÁRIA NO BRASIL ................... 14
1.2 BREVE HISTÓRICO DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL ........................... 18 1.3 A REFORMA AGRÁRIA QUE SE PRETENDE ................................................. 24 1.4 O PROCESSO DE TERRITORIALIZAÇÃO DO CAMPO NO SUDESTE DO
PARÁ..................................................................................................................... 27 1.5 ASPECTOS DO DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVEL ....................32
2. CARACTERIZAÇÃO DO PROGRAMA DE ASSESSORIA, TÉCNICA, SOCIAL E AMBIENTAL - ATES ............................................................................................. 38
2.1 ANTECEDENTES DO PROGRAMA DE ASSESSORIA TÉCNICA, SOCIAL E AMBIENTAL – ATES ............................................................................................. 38 2.2 O PROGRAMA DE ASSESSORIA TÉCNICA, SOCIAL E AMBIENTAL – ATES DO INCRA ............................................................................................................. 49 2.3_ESTRUTURA_DE_COORDENAÇÃO,_GESTÃO,_EXECUÇÃO_E_PARTICI PAÇÃO SOCIAL .................................................................................................... 52 2.4 TEMAS TRATADOS PELA ASSESSORIA TÉCNICA ..................................... 56 2.5_A_OPÇÃO_PELA_SUSTENTABILIDADE_COM_BASE_NO_ENFOQUE AGROECOLÓGICO .............................................................................................. 59 2.6 O ENFOQUE METODOLÓGICO DO PROGRAMA DE ATES ........................ 60
2.7 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ATES................... 62
3. ELEMENTOS AVALIATIVOS ............................................................................. 66
3.1 A EXECUÇÃO DOS TRABALHOS NOS ASSENTAMENTOS ......................... 67 3.2 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO PROGRAMA DE ATES ................. 79
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 84
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 88
ANEXOS ................................................................................................................... 90
7
INTRODUÇÃO
Cerca de 30 milhões de brasileiros dependem da utilização da terra para o
seu sustento. No entanto, em virtude de uma acentuada concentração da
propriedade fundiária que caracteriza a economia agrária brasileira, bem como das
circunstâncias econômicas, sociais e políticas que direta ou indiretamente decorrem
de tal concentração, a utilização da terra se faz predominantemente e de maneira
acentuada, em benefício de uma minoria da população, conforme destaca Prado
Júnior (1979). Disto decorrem padrões ínfimos de existência daquela considerável
parcela da população brasileira, sejam padrões materiais ou culturais.
Segundo Gomes da Silva, citado por Sparovek (2003), a reforma agrária é
um processo amplo e imediato de redistribuição da propriedade da terra com vistas
à transformação econômica, social e política do meio rural, com reflexos no conjunto
da sociedade. Um amplo e efetivo programa de reforma agrária que alterasse de
fato a estrutura agrária, permitindo o acesso à terra a uma parcela significativa de
trabalhadores rurais, incorporando milhões de hectares ao processo produtivo, em
um período de cinco a dez anos, potencialmente teria um impacto fortemente
positivo sobre a economia e a sociedade em seu conjunto (CAMPOS, 1994, citado
por Sparovek, 2003). Nesse sentido, a reforma agrária deve necessariamente vir
acompanhada de uma política agrícola eficaz, incluindo tópicos como crédito rural,
assistência técnica, garantia de preços e outros similares.
No Brasil o órgão responsável pela promoção e execução da reforma
agrária é o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária-INCRA, que tem
como finalidade promover e executar a reforma agrária visando a melhor distribuição
8
da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos
princípios de justiça social, dentre outros (INCRA, 2006, pg.4).
Neste contexto cabe ao INCRA atuar no desenvolvimento de projetos de
assentamento1(pas), e desta forma desenvolver programas visando contribuir para o
desenvolvimento rural sustentável.
O desenvolvimento sustentável de uma determinada microrregião pode ser entendido como um conjunto de referência conceitual orientador de estratégias, políticas e programas de desenvolvimento rural nacional, o qual serve de fundamento tanto para alcançar mudanças nas causas estruturais e funcionais dos desequilíbrios espaciais e socioeconômicos, como para corrigir determinadas tendências inadequadas e promover a transformação do meio rural com uma perspectiva de longo prazo (SEPÚLVEDA, 2002).
Todo esse processo precisa estar vinculado ao contexto de estratégias
nacionais de desenvolvimento e com as devidas vinculações ao comércio nacional e
internacional.
O tratamento multidimensional do desenvolvimento sustentável é apenas o
reflexo da complexa realidade do sistema nacional e de cada um daqueles
componentes que se buscam modificar para transformar o meio rural (SEPÚLVEDA,
2002). Não obstante, constata-se que cada dimensão possui suas características
próprias, e por sua vez, está condicionada e condiciona as demais dimensões.
Conceitualmente se concebem quatro dimensões (político-institucional,
econômica, social e ambiental) do desenvolvimento sustentável. Essas dimensões
correspondem ao número de componentes do sistema de ordenamento das
sociedades nacionais, a lógica desses ordenamentos tem como base, além da
organização das citadas sociedades, os mecanismos de articulação entre os
1 Projeto de Assentamento é uma unidade populacional que reúne um determinado número de
pessoas em uma dada extensão de terra, na qual passam a desenvolver as atividades necessárias à sua reprodução, especialmente às vinculadas à agricultura e à pecuária (SILVA, 2003).
9
diversos grupos, para cumprir com as atividades básicas de produção e reprodução,
o que representa a dimensão social (SEPÚLVEDA, 2002).
Para garantir o funcionamento das sociedades nacionais foram
estabelecidos diversos arranjos institucionais e políticos, cujo objetivo é normatizar e
orientar suas atividades e relações – dimensão político-institucional. Esse esquema
de ordenamento social se enfatizou, especialmente nas normas das atividades
produtivas e na utilização da tecnologia como instrumento para assegurar a
sobrevivência das suas populações e para garantir excedentes que viabilizem o
comércio com outros países. Todas essas atividades produtivas utilizam energia e
recursos naturais renováveis e não renováveis como insumos básicos e geram bens
de consumo e/ou produtos primários. Por sua vez, na maioria dos casos, ocasionam
externalidades ambientais negativas: a exemplo de efluentes contaminados, erosão,
desmatamento, entre outras – trata-se da dimensão ambiental.
Neste contexto de busca de um desenvolvimento rural sustentável, encontra-
se o Programa o qual foi o objeto de estudo deste trabalho de pesquisa: o Programa
de Assessoria Técnica, Social e Ambiental - ATES, criado em 2003 com o objetivo
de assessorar técnica, social e ambientalmente as famílias assentadas, nos Projetos
de Assentamento da Reforma Agrária, criados ou reconhecidos pelo INCRA,
tornando-os unidades de produção estruturadas, com segurança alimentar
garantida, inseridos de forma competitiva no processo de produção, voltados ao
mercado e integradas à dinâmica do desenvolvimento municipal, regional e
territorial, de forma ambientalmente sustentável (MANUAL DE ATES, 2008).
O Programa de ATES foi criado com base na Política Nacional de
Assistência Técnica e Extensão Rural – PNATER, uma vez que a Constituição
Federal de 1988 e a Lei Agrícola(1991) determinam que a União mantenha serviços
10
de Assistência Técnica pública e gratuita para os pequenos agricultores. Os
Serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural-ATER, foram iniciados, no país,
no final da década de quarenta, no contexto da política desenvolvimentista do pós-
guerra, com o objetivo de promover a melhoria das condições de vida da população
rural e apoiar o processo de modernização da agricultura, inserindo-se nas
estratégias voltadas à política de industrialização do país.
Os aparatos públicos de Ater se propõem a transformar sua prática
convencional e introduzir outras mudanças institucionais, frente aos desafios
impostos pela necessidade de implementar estratégias de produção agropecuária
que sejam compatíveis com os ideais do desenvolvimento sustentável (PNATER,
2003). As crises econômicas e socioambiental, geradas pelos estilos convencionais
de desenvolvimento, recomendam uma clara ruptura com o modelo extensionista
baseado nos tradicionais pacotes da “Revolução Verde”2, substituindo-os por novos
enfoques metodológicos e outro paradigma tecnológico, que sirvam como base para
que a extensão rural pública possa alcançar novos objetivos.
Com base na PNATER (2003), o desenvolvimento sustentável almejado
pelo país supõe o estabelecimento de estilos de agricultura, extrativismo e pesca
igualmente sustentáveis, que não podem ser alcançados unicamente por meio da
transferência de tecnologias. É certo que a transição agroecológica, indica a
necessidade de resgate e construção de conhecimentos sobre distintos
agroecossistemas e variedades de sistemas culturais e condições socioeconômicas.
2 A Revolução Verde relaciona-se à difusão internacional das chamadas variedades de alto
rendimento. O pacote tecnológico básico da Revolução Verde se montou a partir das sementes de variedades de alto rendimento e de um conjunto de práticas e insumos agrícolas necessários para assegurar as condições para que as culturas alcançassem níveis crescentes de produtividade (CAPORAL e COSTABEBER, 2007).
11
Isto implica que a Ater, como um dos instrumentos de apoio ao desenvolvimento
rural, adote uma missão, objetivos, estratégias, metodologias e práticas compatíveis
com os requisitos deste novo processo.
Seguindo as diretrizes da Política Nacional de Assistência Técnica e
Extensão Rural, o INCRA criou o Programa de ATES que tem fundamental
importância no desenvolvimento dos projetos de assentamento, uma vez que visa
colaborar com a transformação da realidade das famílias assentadas, fortalecendo o
elo entre os assentados e o meio onde estão inseridos.
Por esta razão, o trabalho da assistência técnica deve assumir como
princípios, a promoção da igualdade entre trabalhadoras e trabalhadores rurais
assentadas (os), a utilização de métodos participativos, a adoção dos conceitos da
agroecologia, cooperação e economia popular solidária, e a garantia da capacitação
continuada dos assentados. Tem como objetivo principal, promover a viabilidade
econômica, a segurança alimentar e nutricional; a sustentabilidade socioambiental e
a promoção da igualdade nas relações de gênero, geração, raça e etnia nas áreas
de assentamento (INCRA, 2008, pg 03).
Diante disso é que se propõe como desafio deste trabalho de pesquisa a
investigação acerca da implementação do Programa de ATES no sudeste do Pará.
Nesse sentido, a pesquisa tem como objetivo investigar de que forma o Programa de
Assessoria Técnica, Social e Ambiental do INCRA está sendo executado no sudeste
do Pará com vistas a verificar seus aspectos qualitativos e sua relação com o
desenvolvimento rural sustentável.
Dessa forma, constituem-se objetivos específicos da pesquisa: analisar a
estrutura do Programa de ATES identificando sua pertinência com o que preconiza
12
o programa de Reforma Agrária; verificar se as ações desenvolvidas pelas entidades
responsáveis pela execução do Programa de ATES no sul e sudeste do Pará
respondem pela melhoria da qualidade de vida das famílias assentadas; investigar
de que forma o INCRA tem coordenado o programa; verificar se os meios utilizados
na implementação do programa estão ou não em consonância com as metas
previstas pelo mesmo; conhecer as potencialidades e dificuldades na
implementação do programa; conhecer o que deve ser realizado para melhoria das
ações de ATES visando o aperfeiçoamento do programa.
O trabalho está estruturado em três capítulos: o primeiro traz a
caracterização da questão agrária e da reforma agrária no Brasil, assim como uma
contextualização do processo de territorialização do campo no sudeste do Pará,
visando subsidiar as discussões realizadas ao longo do trabalho. No segundo,
discorre-se sobre o processo de desenvolvimento rural sustentável, contextualizando
a Política Nacional de Extensão Rural e o Programa de Assessoria Técnica, Social e
Ambiental do INCRA. O terceiro capítulo apresenta os resultados da pesquisa de
campo, analisando-se os dados que remetem à implementação do Programa de
ATES nos assentamentos pesquisados. Por fim, seguem as considerações finais
acerca da implementação do Programa nos projetos de assentamentos em questão,
apontando sua relação com o desenvolvimento rural sustentável.
13
1. QUESTÃO AGRÁRIA E REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL
A Reforma Agrária aparece na história, em geral, relacionada às lutas,
revoltas ou mesmo revoluções camponesas, e às ações de governo visando
modificar a estrutura agrária de regiões ou países. No primeiro caso, a ideia central
de reforma agrária está mais relacionada ao conceito de revolução agrária, enquanto
no segundo caso está mais relacionada a ideia de reforma agrária propriamente dita
(PRADO JÚNIOR, 1979).
No século XX, a reforma agrária apareceu principalmente nos países em
desenvolvimento com grande concentração de propriedade privada da terra em
poucas mãos, e uma grande massa de camponeses sem terra ou com pouca terra.
Nesses países a reforma agrária constituiu-se em instrumento político dos governos
para frearem movimentos revolucionários cujo objetivo era a revolução socialista,
neste sentido, muitos governos desses países passaram a incluir em seus planos de
desenvolvimento econômicos a implantação de projetos de reforma agrária para
tentar anteciparem-se às revoluções (OLIVEIRA, 2007).
A reforma agrária constitui-se, portanto, em um conjunto de ações
governamentais realizadas pelos países capitalistas visando modificar a estrutura
fundiária de uma região ou de um país. Ela é feita através de mudanças na
distribuição da propriedade e/ou posse da terra e da renda com vista a assegurar
melhorias nos ganhos sociais, políticos, culturais, técnicos, econômicos e de
reordenação do território. Este conjunto de atos de governo deriva de ações
coordenadas, resultantes de um programa mais ou menos elaborado e que exprime
um conjunto de decisões governamentais ou a doutrina de um texto legal.
No Brasil, a lógica neoliberal e o modelo de globalização baseado no capital
financeiro deixou como saldo negativo a exclusão social, o crescimento da pobreza,
14
da desigualdade social e da destruição ambiental. Esse modelo veio acompanhado
de políticas econômicas que desfavoreceram o setor rural, particularmente os
pequenos agricultores e agricultoras que trabalham em regime familiar e as
comunidades rurais tradicionais, promovendo, ainda, a degradação da terra, dos
recursos hídricos, do ar e da biodiversidade.
Segundo Prado Junior (1979), mais de 30 milhões de brasileiros dependem
da utilização da terra para o seu sustento. No entanto, em virtude de uma acentuada
concentração da propriedade fundiária que caracteriza a economia agrária brasileira,
bem como das circunstâncias econômicas, sociais e políticas que direta ou
indiretamente decorrem de tal concentração, a utilização da terra se faz
predominantemente e de maneira acentuada, em benefício de uma minoria da
população. Disto decorrem padrões ínfimos de existência daquela considerável
parcela da população brasileira, sejam padrões materiais ou culturais.
1.1 A CONCENTRAÇÃO DA ESTRUTURA FUNDIÁRIA NO BRASIL
A forma como é distribuída a propriedade de terras em um país é
denominada estrutura fundiária ou concentração da propriedade da terra. A variação
da concentração da propriedade da terra é medida por um índice estatístico
chamado índice de Gini. Esse mede o grau de concentração ou de distribuição das
terras de um país entre seus proprietários e varia de zero a um (STÉDILE, 1997). Se
num país as terras pertencessem a um único proprietário, o índice de Gini seria 1,0,
neste sentido, ao medir-se o grau de concentração, quanto mais injusta e
concentrada for a propriedade das terras mais próxima estará de 1,00.
15
Segundo Stédile, 1997, baseado em dados da FAO (Organização das
Nações Unidas para Agricultura e Alimentação), o Brasil é o segundo país do mundo
em nível de concentração da propriedade da terra, seu índice de Gini alcançou 0,86
na década de noventa.
Em 1992 foi planejado e implantado um recadastramento rural o qual
indicou que no Brasil havia 3.114.898 imóveis rurais e, entre eles, 43.956 imóveis
(2,4%), com área acima de 1.000 hectares, ocupando 165.756.665 hectares (50%)
de uma área total de 331.364.012 ha. Enquanto isso, outros 2.628.819 imóveis
(84,4%), com área inferior a 100 hectares, ocupavam apenas 59.283.651 hectares
(17,9%) (OLIVEIRA, 2007).
Foi na década de 90, que as lutas pela reforma agrária aprofundaram-se, e
o Estado teve que responder com políticas públicas de assentamentos fundiários.
Ainda assim, a realidade existente nos dados cadastrais do INCRA em 1998,
indicava que 1,6%(57.881) dos imóveis com mais de 1.000 hectares continuavam
ocupando 52,9% de uma área total de 415.570.812 ha. Enquanto isso, as pequenas
propriedades – aquelas com menos de 100 ha, representavam 85,3% dos imóveis
rurais, e ocupavam uma superfície de 16,5% (68.674.638 ha).
Estas grandes extensões de terras estão concentradas nas mãos de
inúmeros grupos econômicos, já que no Brasil, a propriedade da terra funciona, ora
como valor, ora como reserva patrimonial. Ou seja, como instrumento de garantia
para o acesso ao sistema de financiamentos bancários, ou ao sistema de políticas
de incentivos governamentais (OLIVEIRA, 2007).
De acordo com Oliveira, 2007, na década de 90, havia no Brasil mais de 32
milhões de brasileiros abaixo da linha de miséria absoluta, ou seja, quase 7 milhões
de famílias classificadas como indigentes. E ainda, 38% das famílias, ou seja, mais
16
de 14 milhões foram classificadas como pobres. A lógica tem sido a seguinte: o
desenvolvimento capitalista que concentra a terra, ao mesmo tempo, empurra uma
parcela cada vez maior da população para as áreas urbanas, gerando nas mesmas
uma massa cada vez maior de pobres e miseráveis.
Isto demonstra o quanto é preocupante a questão agrária no Brasil, e a
relevância de políticas comprometidas com a realização de uma reforma agrária
justa com vistas à diminuição das condições de pobreza e miserabilidade de milhões
de brasileiros.
A estrutura fundiária do Brasil é, historicamente, um dos principais fatores
responsáveis pela desigualdade social e pela formação desordenada de cinturões
de miséria em médias e grandes cidades. A desigualdade no acesso à terra no
Brasil é ainda maior do que a desigualdade de distribuição de renda.
Tal contexto serve apenas para situar a questão agrária brasileira e colocar
em evidência a relação de efeito e causa entre a miséria da população rural
brasileira e o tipo da estrutura agrária do País, cujo traço principal consiste na
acentuada concentração da propriedade rural (PRADO JÚNIOR, 1979).
Destaca-se que não faltam esforços em diferentes setores da literatura
social, econômica e política brasileira, bem como nas diretrizes da administração
pública, para situar o assunto (a questão agrária brasileira) sob outro aspecto, surge
o discurso da agricultura tomada em bloco, tenta-se colocá-la em contraste a outros
setores econômicos, como a indústria. Sob este aspecto a análise do problema
deriva para questões relativas ao aparelhamento técnico, comercial e financeiro das
atividades agrárias, relegando-se a um plano secundário, as condições de vida da
população rural e a maneira com que é dado à grande maioria dessa população
utilizar a terra.
17
Com base em Prado Júnior, 1979, o que se entende e deve entender por
reforma agrária nas atuais circunstâncias do Brasil, é a elevação dos padrões de
vida da população rural, sua integração em condições humanas de vida, o que está
longe de acontecer no país. A grande maioria da população que vive no campo e
tiram seu sustento do trabalho da terra, se encontra em nível de miserabilidade
extremo. Segundo o autor, este certamente é o grande e fundamental problema
nacional brasileiro, de cuja solução depende o desenvolvimento e progresso real de
nosso país em qualquer outro setor. Não é possível construir um país moderno e
integrado nos padrões econômicos e culturais do mundo em que vivemos, sobre a
base precária e de todo insuficiente de um contingente humano como este que
forma a grande massa da população brasileira.
O primeiro passo para mudar tal situação é a modificação das condições
reinantes no campo brasileiro e elevação dos padrões de vida humana que nele
dominam, é por este motivo que se deve centralmente objetivar a reforma agrária.
Caio Prado Júnior (1979), propõe dois caminhos distintos para tratar a
questão. Trata-se, de um lado, da extensão da legislação social-trabalhista para o
campo, isto é, de proporcionar ao trabalhador rural proteção legal adequada que lhe
assegure melhores condições de vida, tal como vem sendo praticado, com relação
ao trabalhador urbano da indústria e comércio. De outro lado, prevê-se a
modificação da estrutura da propriedade fundiária rural no sentido de corrigir a
extrema concentração que caracteriza essa propriedade, a fim de proporcionar aos
trabalhadores rurais maiores oportunidades de acesso à posse e utilização da terra
em proveito próprio. Isso lhes assegurará desde logo melhores condições de vida; a
uns, já que se tornarão proprietários; aos demais, porque lhes outorgará outra
alternativa, a de se empregarem a serviço alheio e aceitarem quaisquer condições
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de trabalho que lhes sejam impostas. Na situação atual de grande concentração da
propriedade rural e inexistência de terras aproveitáveis acessíveis à grande maioria
e quase totalidade da população trabalhadora rural, não existe para essa população
outra perspectiva de trabalho e ocupação que aceitar aquelas condições
desfavoráveis de trabalho e emprego e se sujeitarem à exploração que caracteriza
as relações de trabalho no campo. Neste sentido, a alternativa de trabalho por conta
própria em terra própria, na medida em que efetivamente se verificar e propuser à
livre escolha do trabalhador rural, contribuirá evidentemente para a melhoria das
condições de vida do trabalhador.
1.2 BREVE HISTÓRICO DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL
No Brasil, na década de 60, acumulavam-se problemas sociais no campo,
pela pressão de enormes contingentes de camponeses pobres, e continuava
inexistindo uma política governamental comprometida (STÉDILE, 1997). Os
movimentos camponeses se fortaleceram, sob a influência de organizações políticas
e partidárias, consolidaram suas propostas e exigências de uma reforma agrária
imediata.
É nesse cenário que o debate sobre o modelo de desenvolvimento para o
campo foi retomado a partir da compreensão de que ele envolve um conjunto de
políticas necessárias para reverter um quadro de degradação social, econômica e
ambiental. Os trabalhadores rurais e suas organizações passaram a ter uma
participação crescente na discussão e construção de políticas públicas. Essa
novidade surgiu também como resposta a um outro efeito negativo do atual modelo
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de globalização, o déficit democrático e a destruição dos espaços de diálogo e
discussão.
Neste contexto, em 1962, foi criada a Superintendência de Política Agrária –
SUPRA. Em 1963, foi aprovado e sancionado o Estatuto do Trabalhador Rural, que
inseria o trabalho no campo dentro da legislação trabalhista. No início de 1964, o
governo federal tomou uma série de providências com vistas a efetivar a
desapropriação de terras, além de propor mudanças na Constituição para permitir a
reforma agrária (GOMES DA SILVA, citado por SPAROVEK, 2003).
Com o golpe de Estado ocorrido em 31 de março de 1964, o governo
passou a ter liderança militar. Devido ao intenso debate sobre o tema e ao
comprometimento de outros países latino-americanos com a realização da reforma
agrária, firmado através da Carta de Punta del Este, o novo governo incluiu-a como
uma de suas prioridades. Foi elaborada e aprovada a Emenda Constitucional, de 10
de novembro de 1964, que permitia à União promover a desapropriação por
interesse social, mediante pagamento de prévia e justa indenização em títulos
especiais da dívida pública. Em 30 de novembro de 1964, foi sancionada a Lei
4.504, que dispõe sobre o Estatuto da Terra. Ao mesmo tempo, foram criados o
Instituto Brasileiro de Reforma Agrária – IBRA e o Instituto Nacional de
Desenvolvimento Agrário – INDA. O Brasil passou, com isso, a dispor de aparato
jurídico e institucional que permitiria iniciar um programa nacional de reforma agrária
(GOMES DA SILVA, citado por SPAROVEK, 2003).
As primeiras iniciativas do IBRA foram direcionadas ao levantamento de
dados, zoneamento, cadastro e tributação, áreas de atuação consideradas
prioritárias, em contraposição à desapropriação por interesse social. Mais tarde, em
1967, o IBRA passou a priorizar a colonização e a expansão da fronteira agrícola,
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relegando a desapropriação para fins de reforma agrária para um segundo plano.
Essas distorções quanto ao direcionamento das prioridades do IBRA foram
apontadas por grupos de avaliação, incluindo a FAO, que na época propôs medidas
para o início de um efetivo programa de reforma agrária no Brasil.
Em 1970, foram extintos o IBRA e o INDA e foi criado o Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária – INCRA, este de acordo com seu Regimento
Interno, 2006, é uma autarquia federal, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento
Agrário, criada pelo Decreto-Lei Nº 1.110, de 09 de julho de 1970, dotada de
personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira,
com sede e foro em Brasília-Distrito Federal- e jurisdição em todo o território
nacional, tem como finalidade:
I-Promover e executar a reforma agrária visando a melhor distribuição da terra,
mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos
princípios de justiça social ; dentre outros.
No que se refere ao desenvolvimento dos projetos de assentamento de reforma
agrária, cabe ao INCRA:
a) Garantir às famílias assentadas o acesso aos créditos, serviços de infra-
estrutrura básica;
b) Promover a integração de políticas públicas para o desenvolvimento
sustentável dos projetos de assentamento, objetivando a consolidação do
Programa de Reforma Agrária;
c) Proporcionar a educação formal em todos os níveis, ensino básico,
profissionalizante de nível médio e superior, para o público da reforma
agrária, visando a promoção da igualdade no meio rural;
21
d) Promover o acompanhamento do desenvolvimento dos projetos de
colonização oficial e particular até a sua consolidação. (Regimento Interno do
INCRA, 2006).
A partir da criação do INCRA diversos programas especiais de
desenvolvimento regional foram lançados. Dentre eles, destacaram-se o Programa
de Integração Nacional – PIN e o Programa de Redistribuição de Terras e de
Estímulo à Agroindústria do Norte e Nordeste – Proterra. O PIN teve o objetivo de
colonizar a Amazônia, a partir da rodovia Transamazônica, atraindo o povo
nordestino para aquela região. No entanto, o impacto desse programa foi muito
pequeno se comparado às metas propostas e aos recursos alocados. O Proterra
também teve pequeno alcance no que diz respeito ao número de famílias
assentadas, além do pagamento das terras ter sido feito à vista, em dinheiro,
contrariando o previsto por lei. Dentro desse cenário, em 1979, constatou-se que o
índice de Gini da distribuição de terra no Brasil havia aumentado ligeiramente
(HOFFMANN, citado por SPAROVEK, 2003).
Em virtude dos conflitos crescentes pela posse de terras na região Norte, o
governo Figueiredo criou o Ministério Extraordinário para Assuntos Fundiários –
MEAF e os Grupos Executivos de Terras do Araguaia/Tocantins – GETAT e do
Baixo Amazonas – GEBAM, que funcionaram paralelamente ao INCRA, e que
posteriormente foram extintos. A ênfase da ação fundiária desse governo passou a
ser a de titulação de terras. Um balanço da ação fundiária dos governos militares
(1964-1984), feito pelo INCRA, mostrou que o número de famílias assentadas em
programas de colonização (maioria) e reforma agrária (minoria) foi de 115 mil, tendo
sido desapropriados 13,5 milhões de hectares de terras e 185 imóveis (INCRA,
1995).
22
A década de 1980 é marcada pelo surgimento do Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra – MST (formalmente constituído em 1984). O MST
atua até hoje através de Coordenações Estaduais e tem sido um fator constante de
pressão sobre o poder público pela reforma agrária. Outro movimento social de
destaque é a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura – CONTAG,
com sua capilaridade nas Federações Estaduais e nos Sindicatos de Trabalhadores
espalhados por todo o Brasil. A CONTAG organiza mobilizações anuais chamadas
de Grito da Terra Brasil e tem papel decisivo na inclusão da reforma agrária na
agenda política nacional. Além do MST e da CONTAG, diversas outras organizações
não-governamentais e setores da igreja incluem, atualmente, na sua agenda o tema
reforma agrária.
O ano de 1985 também foi marcado pelo final dos governos militares,
quando tomou posse um presidente civil, o vice-presidente José Sarney, após a
morte do presidente Tancredo Neves. José Sarney criou o Ministério da Reforma e
do Desenvolvimento Agrário – MIRAD, ao qual o INCRA passou a ser subordinado.
O INCRA elaborou o Plano Nacional de Reforma Agrária – PNRA, que previa o
assentamento de 1.400.000 famílias em cinco anos. Diante de pressões contrárias à
reforma agrária, o plano original sofreu alterações significativas, dificultando o
processo de desapropriação, como resultado, o número de beneficiários de projetos
de reforma agrária no final do governo Sarney (1990) não atingiu 10% da meta
inicial.
Nesse governo, o INCRA chegou a ser extinto (1987) e restabelecido
posteriormente (1989). Durante o governo Sarney, foi também elaborada a
Constituição de 1988, que trata da questão da desapropriação de terras para fins de
reforma agrária no capítulo III (Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária) e
23
no título VII (Ordem Econômica e Financeira). Ressalta-se que diversas disputas
judiciais da atualidade advêm do fato de a Constituição garantir a não
desapropriação da “propriedade produtiva” (inciso II, do artigo 185), sem que haja
uma definição mais clara sobre esse termo (SPAROVEK, 2003).
O governo Collor (1990-1992) extinguiu o MIRAD, e sua meta de assentar
500.000 famílias não foi atingida (o programa foi paralisado), não tendo sido feita
nenhuma desapropriação para fins de reforma agrária (AMSTDDEN, citado por
SPAROVEK). O governo seguinte, de Itamar Franco (1992-1994), resgatou a
iniciativa de desenvolver projetos de reforma agrária.
Através da promulgação do rito sumário (Lei Complementar 76), o governo
retomou o processo de desapropriação, lançando um Programa Emergencial para o
assentamento de 80.000 famílias. Nesse programa, 23.000 famílias foram atendidas,
com a implantação de 152 projetos (INCRA, 1993). Uma análise dos 30 anos de
existência do Estatuto da Terra (1964-1994) mostrou que o número de famílias
assentadas foi de 350.836, em 1.626 assentamentos, entre os de reforma agrária,
de colonizações (ambos feitos pelo governo federal) e de ações fundiárias
estaduais.
No governo Fernando Henrique Cardoso, após o massacre de Corumbiara
(RO), em agosto de 1995, e de Eldorado do Carajás (PA), em abril de 1996, foi
criado o Ministério do Desenvolvimento Agrário-MDA, responsável pela reforma
agrária e, posteriormente, também pela agricultura familiar. Impulsionadas pela
pressão de movimentos sociais e pela opinião pública, diversas iniciativas buscaram
a efetivação dos assentamentos. Entre elas se destacam o aumento do número de
desapropriações e a atuação através de linhas de crédito específicas, como o
24
Programa de Crédito Especial para Reforma Agrária - PROCERA e o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF.
De acordo com dados do INCRA, de 1995 a 1999 foram assentadas
372.866 famílias, tendo sido o governo brasileiro que mais investiu em projetos de
reforma agrária mundialmente (INCRA, 1999). Também nesses últimos anos, vários
estudos sobre os sistemas de produção, a qualidade de vida, os sucessos e
insucessos dos projetos de assentamentos têm sido feitos. Destaca-se também a
realização, nesse período, do I Censo da Reforma Agrária em 1996. Contrapondo
essas informações, outros estudos demonstram que mesmo com o número
significativamente maior de projetos de reforma agrária implantados, a estrutura
fundiária do Brasil, avaliada pelo o grau de desigualdade na distribuição da terra,
continua praticamente inalterada (SPAROVEK, 2003). Ou seja, o Brasil continua a
ser um país com imensa concentração de terras, e, portanto com um número
incalculável de indivíduos em situação de pobreza, especialmente na zona rural.
1.3 A REFORMA AGRÁRIA QUE SE PRETENDE
A Reforma Agrária deve combinar uma política de massiva distribuição de
terras com uma política agrícola que combata o atual modelo agrícola implantado
nas últimas décadas. A luta por este novo modelo agrícola deve corresponder com a
busca de uma alternativa viável que contemple a pequena e média propriedade, os
sem-terra e assentados e os assalariados rurais (STÉDILE, 2005).
Por outro lado, a população e a sociedade como um todo precisa se
conscientizar de que um programa de reforma agrária interessa a sociedade como
um todo, uma vez que não se trata de uma solução apenas para os problemas dos
25
sem-terra. Os reflexos seriam sentidos não só no campo, mas também nas grandes
cidades, auxiliando no equacionamento do seu crescimento desordenado,
diminuindo a competição por empregos e aumentando a oferta de produtos agrícolas
para a população urbana.
Há várias definições e reflexões sobre qual Reforma Agrária servirá aos
interesses de toda a sociedade, dentre elas:
A estratégia de Reforma Agrária no Brasil precisa enfatizar prioridades simultâneas e equivalentes às linhas de: 1) obtenção e redistribuição de terras para atendimento de demanda social por reforma agrária, segundo critérios que viabilizem ganhos de produtividade; 2) adoção de um conjunto de políticas de fomento técnico, econômico e comercial dos assentamentos já constituídos, suscetíveis de elevar a produtividade do trabalho e gerar excedentes monetários. Esta estratégia, detalhada em seqüência, criaria em médio prazo condições de igualdade de capacidades aos assentados para alcançar metas de desenvolvimento econômico com justiça social, consistentes com sustentabilidade econômica e ambiental das famílias assentadas. (SAMPAIO, 2007).
Segundo Gomes da Silva, citado por SPAROVEK, 2003, a reforma agrária é
um processo amplo e imediato de redistribuição da propriedade da terra com vistas
à transformação econômica, social e política do meio rural, com reflexos no conjunto
da sociedade. Um amplo e efetivo programa de reforma agrária, que alterasse de
fato a estrutura agrária, permitindo o acesso à terra a uma parcela significativa de
trabalhadores rurais, incorporando milhões de hectares ao processo produtivo, num
período de cinco a dez anos, potencialmente teria um impacto fortemente positivo
sobre a economia e a sociedade em seu conjunto (CAMPOS, 1994, citado por
Sparovek).
Nesse sentido, a reforma agrária deve necessariamente vir acompanhada
de uma política agrícola eficaz, incluindo tópicos como crédito rural, assistência
técnica, garantia de preços e outros similares.
26
Destacam-se de forma objetiva algumas condições fundamentais para a
realização da reforma agrária, dentre elas:
1- A reforma agrária deve ser um processo amplo, geral e massivo de redistribuição dos direitos sobre as terras e águas; deve ser amplo para poder atingir com suas metas em um curto prazo toda uma região ou todo o país; além disto, necessita ser geral para eliminar a estrutura latifundiária e desenvolver em seu lugar um plano de democratização de acesso a terra e a água, tendo por base a produção camponesa; e ser massivo afim de beneficiar a totalidade dos camponeses sem terra, dos que possuem pouca terra e dos demais trabalhadores que desejarem ter acesso a terra; 2- A reforma agrária deve ser parte de um programa de desenvolvimento agrário e de um plano geral de desenvolvimento econômico e social nos quais tenha previamente assegurada sua cota-parte no total dos investimentos programados; 3- Deve ser planejada, coordenada executada em todos os seus aspectos por um órgão ou entidade pública com poderes, prestígio político e dotada de recursos financeiros e humanos suficientes, com uma estratégia de execução participativa e descentralizada; 4- A reforma agrária deve mobilizar todas as forças políticas existentes-movimentos sociais, centrais sindicais, sindicatos de trabalhadores, instituições, entidades e organizações populares-que representam a massa dos camponeses e demais trabalhadores interessados, para participarem direta e intensamente da elaboração, implantação e gestão dos seus planos, programas e projetos; 5- A reforma agrária deve ser executada em cada área prioritária tendo como princípio fundamental os fatores sociais, políticos, econômicos, técnicos e institucionais específicos, garantindo-se a ação integrada de todos os órgãos e entidades públicas na área reformada; 6- A reforma agrária deve incidir preferencialmente sobre as grandes propriedades que não cumprem a função social da terra e nas quais existam condições favoráveis de exploração; 7- A reforma agrária deve limitar ao mínimo o pagamento de indenizações pela desapropriação da terra, através de uma nova conceituação do que seja valor justo; deve fixar de forma progressiva, prazos mais longos para o resgate dos títulos da dívida agrária, quanto mais baixos os índices de produtividade, e suprimir a cláusula de garantia contra eventual desvalorização da moeda; 8- A reforma agrária deve criar uma nova estrutura da propriedade fundiária, apoiada exclusivamente na pequena propriedade familiar camponesa integrada ou não em cooperativa ou outra forma associativa de produção agrícola; e em unidades de produção de camponeses baseadas no direito real de uso da terra de propriedade da União, face à existência da empresa agrícola capitalista (pequena, média ou grande) assim qualificada segundo o grau de utilização dos recursos da terra, o uso da tecnologia moderna, o capital investido por unidade de área, e do emprego de mão-de-obra assalariada; 9- A reforma agrária deve modificar as relações de trabalho existentes no campo, de sorte à assegurar mais justa distribuição de renda agrícola; cumprimento integral da legislação pertinente e defesa dos direitos e garantias do trabalhador assalariado;
27
10- A reforma agrária deve adotar um sistema econômico de investimento que priorize a utilização dos camponeses e demais trabalhadores beneficiários da mesma;
11- A reforma agrária deve conservar e ampliar as áreas de proteção ambiental, bem como desenvolver uma agricultura saudável que não comprometa o uso sustentável dos recursos naturais. (ACCIOLY BORGES, citado por OLIVEIRA, 2007)
1.4 O PROCESSO DE TERRITORIALIZAÇÃO DO CAMPO NO SUDESTE DO PARÁ
A imigração de contingentes populacionais para a Amazônia se constituiu
num fenômeno de longa data. Desde o período colonial, a riqueza da região exigia
da Coroa Portuguesa medidas para a proteção das fronteiras e expansão de áreas
com população permanente (ALMEIDA, citado por ASSIS, 2008). Povos de diversos
países aqui vieram em busca de especiarias, chamadas também de „drogas do
sertão‟, tornando o extrativismo vegetal um dos primeiros itens da pauta de
exportação da Amazônia, seja de acordo com as regras do comércio da época, seja
de forma clandestina.
A partir dos anos 60, a ideologia militar desenvolvimentista com o propósito
de romper com o “atraso” da região, e expandir a fronteira do capital, cria um
conjunto de instrumentos com o objetivo de promover mudanças radicais na lógica
de ocupação e uso do espaço amazônico.
A construção de infra-estruturas como rodovias, ferrovias, a Usina
Hidrelétrica de Tucuruí e a implantação do Programa Grande Carajás são
componentes centrais de uma política que incentivou à migração massiva para a
região (Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável do Pará, 2006). Essa
mesma política concedeu incentivos fiscais para grupos empresariais, instituindo
outras formas de apropriação da terra, com privilégios para grupos empresariais,
28
bancos, fazendas, madeireiras, mineradoras e outras. Com isso, o governo militar
privilegiou esses setores em detrimento de uma massa de migrantes sem terra,
duplamente desterritorializados: de suas regiões de origem e do direito à terra no
novo lugar. O efeito foi um quadro de grande concentração fundiária por setores
privilegiados econômica e politicamente.
O loteamento ao longo da transamazônica não foi suficiente tendo em vista o
grande contingente populacional vindo de todas as regiões do país. Na década de
80 houve um novo “boom” da migração com a descoberta da Serra Pelada. As
décadas de 70 e 80 refletem momentos de explosão de conflitos no campo na
disputa pela terra. Os camponeses se organizam e se articulam, passam a fazer
ocupações de castanhais e de fazendas, formam sindicatos na região e recebem o
apoio de várias entidades recém instaladas na região como CPT (Comissão Pastoral
da Terra), SDDH (Secretaria de Direitos Humanos), setores da Igreja Católica,
dentre outros.
Tem-se neste período um forte processo de territorialização da luta pela
terra, e ao mesmo tempo conquistas significativas como fruto da forte pressão dos
movimentos sociais: Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra-MST,
Federação dos Trabalhadores em Agricultura-FETAGRI, e os Sindicatos de
Trabalhadores Rurais da Região. Na década de 90 há um súbito crescimento das
ocupações, e da criação de assentamentos, justamente num momento da forte
organização camponesa na região, organização do MST na região, com a instalação
de uma secretaria em Marabá no início dos anos 90 e a fundação da FETAGRI
Regional Sudeste em 1996. Soma-se a isso, a tragédia da “Curva do S”, na qual
foram mortos vários trabalhadores rurais acampados na rodovia que liga Marabá à
Mina de Ferro, explorada pela Companhia Vale do Rio Doce. Eram famílias de
29
trabalhadores rurais que lutavam pelo direito à terra. O episódio aconteceu no dia 17
de abril de 1996, na gestão do governo Almir Gabriel, e ficara conhecido,
internacionalmente, como “a chacina de Eldorado do Carajás”, a maior chacina de
trabalhadores rurais já ocorrida. Nesse momento o país é chamado a repensar o
tratamento dado ao campo, e as instituições oficiais são forçadas a regularizar as
terras já ocupadas pela massa de agricultores e agricultoras distribuídas por toda
região (PTDSP, 2006).
A massa dos camponeses residentes no sudeste do Pará é na sua grande
maioria migrante de várias regiões do país, principalmente do nordeste brasileiro,
com destaque para o estado do Maranhão. Estudos constantes no Plano Territorial
de Desenvolvimento Rural Sustentável bem como no trabalho de Assis, 2008,
levantaram diversas hipóteses sobre as motivações que levavam os nordestinos a
se disporem a participar do empreendimento de colonização proposto pelos
governos da Amazônia e, em especial, do Pará. Uma dessas hipóteses foi que, em
diferentes períodos, a estiagem castigava o Nordeste. Outra hipótese dizia respeito
à possibilidade de que os núcleos coloniais no estado do Pará serviam apenas como
“degraus” para se alcançar os seringais (SANTOS, citado por Assis, 2008). Os
seringais representavam no imaginário de muitos nordestinos, a verdadeira
possibilidade de libertação de situações de extrema dificuldade em que viviam, seja
pelas intempéries da natureza, a estiagem, seja pela mão dos “coronéis”, a
subjugação pelo trabalho e pelo desapossamento da terra.
Portanto, a mola propulsora do deslocamento de nordestinos para a
Amazônia não era só a iniciativa governamental, por meio de seus diferentes
programas. A imagem formada de uma região rica e cheia de fartura, em contraste
com a situação desesperadora gerada pelas sucessivas estiagens e a subjugação,
30
movia indivíduos e grupos obstinados a transformar suas vidas, mesmo que a
centenas de quilômetros dos familiares.
A história da Amazônia é marcada por correntes migratórias, segundo a
dinâmica econômica do momento.
O sul e sudeste do estado do Pará se integraram à dinâmica dos fluxos
migratórios mais intensos a partir do momento em que se especulava sobre a
possibilidade de ocorrência de pastagens naturais de excelente qualidade na região
do Araguaia e se descobriu a planta produtora de látex de alto valor para a indústria
da época (VELHO e SANTOS, citado por ASSIS, 2008).
A região tinha uma baixa densidade populacional e diferentes grupos
indígenas compunham a maioria da população regional. A presença do Estado na
região era débil devido às dificuldades de acesso a partir da capital (Belém). A
malha hidrográfica, formada a partir dos rios Araguaia e Tocantins e seus afluentes
facilitou, na virada do século, a ocupação da região por populações não indígenas. A
descoberta da planta produtora do látex nos vales dos rios Araguaia, Tocantins e
Xingu estimulou o deslocamento de populações do Nordeste do país para as regiões
sul e sudeste do Pará, e sua exploração possibilitou a implantação de um complexo
sistema de infra-estrutura com a construção de estradas para o tráfego de tropas de
animais, de barracões de venda e revenda e de portos rústicos para atracação de
barcos de diferentes calados.
Simultaneamente ao fim da exploração de látex, deu-se início à exploração
comercial da castanha. Antes de ganhar importância internacional, o uso desse
produto já era bastante difundido em toda a Amazônia, seja na alimentação, na
fabricação de cosméticos ou na iluminação nas áreas rurais e urbanas. Extrapolando
seu uso local, a castanha passou a ser exportada para a Europa e Estados Unidos
31
ainda no final do século XIX e início do XX e desempenhou papel fundamental na
economia do Pará, em particular da região de Marabá, a partir do colapso da
exportação da borracha. Devido à sua sazonalidade, sempre conviveu com a
exploração e/ou produção de outros produtos. À medida que a safra da castanha
terminava, uma parte da população envolvida se dedicava às atividades secundárias
como a garimpagem.
Assim, as diversas fases do extrativismo na Amazônia se encarregaram de
tecer fluxos de migrantes para a coleta das chamadas drogas do sertão: borracha,
castanha do Pará, diamante, ouro e mais recentemente ferro e madeira. Esses
fluxos se intensificaram a partir da década de 50, com a abertura de eixos
rodoviários como a Belém-Brasília e a Cuiabá-Santarém e nos anos 70, com a
Transamazônica. No início dos anos 60 a Superintendência para Valorização
Econômica da Amazônia estimava dois milhões de migrantes ao longo da
Transamazônica, e cidades como Marabá, Gurupi e Araguaína mostravam
crescimento populacional de cerca de 200% (PTDSP, 2006).
Neste sentido, essa região, particularmente, o sudeste do Pará, torna-se
uma região alvo daqueles que sonham ter um pedaço de terra para dela retirar o
sustento da família. Desta forma, esse território tornou-se uma das mais conhecidas
fronteiras agrícolas da Amazônia, especialmente pelo forte impacto social, cultural e
ambiental aqui gerado. A ocorrência de inúmeros conflitos pela posse da terra, com
assassinatos, chacinas, torturas, prisões e perseguições a posseiros, foi reflexo da
forma como essa região foi exposta a homens e mulheres com condições e
perspectivas de vida diferentes, pertencentes a setores sociais antagônicos. O
marco histórico do movimento migratório são as décadas de 60 e 70, momento da
ocupação desordenada, marcado por mudanças significativas na estrutura
32
econômica, política, social e cultural que ocorriam no país. A propaganda enganosa,
somada a necessidades como: emprego, terra e melhores condições de vida de
milhares de famílias brasileiras de regiões carentes, se encarregaram de tecer a
rede migratória para as matas amazônicas.
1.5 ASPECTOS DO DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVEL
A fim de se compreender os objetivos do Programa de ATES faz-se
necessária uma contextualização acerca do desenvolvimento rural sustentável.
Inicialmente há de se destacar que o desenvolvimento sustentável diz respeito a
uma sociedade ser capaz de manter, no médio e longo prazo, um círculo
considerável de crescimento econômico e um padrão de vida adequado. Não se
trata de abolir os ciclos econômicos com suas flutuações, mas de manter
expectativas, com realizações, de melhoria contínua do padrão de vida, a despeito
das flutuações setoriais e crises econômicas localizadas. Neste sentido, a
sustentabilidade é uma questão multidimensional e intertemporal.
Segundo a Unesco (citado por Becker, 2002), o desenvolvimento
sustentável é definido como aquele que permite responder às necessidades
presentes sem comprometer a capacidade das futuras gerações em responder às
suas próprias necessidades.
O desenvolvimento sustentável de uma determinada microrregião pode ser
entendido como um conjunto de referência conceitual orientador de estratégias,
políticas e programas de desenvolvimento rural nacional, o qual serve de
fundamento no trato para alcançar mudanças nas causas estruturais e funcionais
dos desequilíbrios espaciais e socioeconômicos, como para corrigir algumas
33
tendências indesejáveis e promover a transformação do meio rural com uma
perspectiva de longo prazo (SEPÚLVEDA, 2002). Todo esse processo precisa estar
vinculado ao contexto de estratégias nacionais de desenvolvimento e com as
devidas vinculações ao comércio nacional e internacional.
A busca de um novo modelo de desenvolvimento implica a conceituação de
agricultura sustentável. A nível geral, o conceito de sustentabilidade significa uma
reorganização das relações essenciais da sociedade e uma redefinição das ações
dos governos, das empresas e das instituições de pesquisa e ensino (BECKER,
2002). Faz-se necessário haver uma conciliação entre aspectos econômicos e
sociais com as características biofísicas dos recursos naturais e à própria
capacidade dos distintos ecossistemas em responder à demanda das sociedades
humanas.
Existem várias definições sobre o desenvolvimento sustentável, no entanto,
para Veiga (citado por BECKER, 2002), a maior parte das definições coincidem nos
seguintes elementos: manutenção a longo prazo dos recursos naturais e da
produtividade agrícola; minimizar os impactos adversos ao meio ambiente; retorno
econômico adequado aos produtores; otimização da produção com um mínimo de
insumos externos; satisfação das necessidades humanas de alimentos e renda e
atendimento das necessidades sociais das famílias e das comunidades rurais.
Podemos destacar que neste contexto há uma preocupação tanto pela
conservação dos recursos naturais como solução dos problemas sociais. Altiere
(citado por BECKER, 2002), afirma que o desenvolvimento sustentável deverá
garantir a igualdade social, para isso os mecanismos políticos deverão incentivar a
substituição de capital por mão-de-obra, reduzir os níveis de mecanização e o
34
tamanho das propriedades, diversificar a produção agrícola e dar ênfase à
participação dos produtores no processo de desenvolvimento.
O tratamento multidimensional do desenvolvimento sustentável é apenas o
reflexo da complexa realidade do sistema nacional e de cada um daqueles
componentes que se buscam modificar para transformar o meio rural (SEPÚLVEDA,
2002). Não obstante, constata-se que cada dimensão possui suas características
próprias, e por sua vez, está condicionada e condiciona as demais dimensões.
Conceitualmente se concebem quatro dimensões (político-institucional, econômica,
social e ambiental) do desenvolvimento sustentável.
A dimensão social não está somente relacionada à distribuição espacial, de
gênero e etária da população, mas se relaciona, de maneira especial, ao conjunto de
relações sociais e econômicas que se estabelecem em qualquer sociedade e cuja
fundamentação é tão variada como a religião, a ética e a própria cultura. Neste
sentido, essas relações que fundamentam o grau de acesso às diferentes formas do
processo político regional e local.
Sepúlveda, 2002, coloca que essa dimensão destaca a população como
referencial obrigatório. Agrega atores do desenvolvimento, com ênfase, em primeiro
plano, às diversas formas de organização e de participação nos processos de
tomada de decisões e à organização dos diversos grupos de interesses, formados
em torno das necessidades percebidas em comum. Em segundo plano, ao tipo e
força das interações ente a sociedade civil e os governos locais e regionais, assim
como em outras instâncias institucionais do setor público. Destaca-se que esse
elemento de análise tem como fundamento o princípio de que a população deve
comandar seu próprio processo de desenvolvimento, retomando a diversidade
inerente aos grupos humanos como um potencial que não impede satisfazer a
35
necessidade do bem-estar comum. Neste sentido, as diferenças de gênero, de
idade, bem como a diversidade étnica, devem ser vistas como atributos ou recursos
socioculturais que pedem formas específicas de tecido social para o bem comum.
Para garantir o funcionamento das sociedades nacionais foram
estabelecidos diversos arranjos institucionais e políticos, cujo objetivo é normatizar e
orientar suas atividades e relações – dimensão político-institucional. Essa dimensão
necessita de particular interesse no processo de democratização e participação
cidadã. De fato, o princípio que a sustenta é que democracia viabiliza a reorientação
do caminho do desenvolvimento e, portanto, o redirecionamento de recursos para
diferentes atividades e grupos sociais.
A dimensão político-institucional considera a estrutura e o funcionamento do
sistema político no âmbito nacional, regional ou local. Assim também é o nicho onde
se negociam posições e se tomam decisões sobre o rumo que se deseja dar ao
processo de desenvolvimento econômico. Por outro lado, conforme Sepúlveda,
2002, se concretiza em um sistema institucional público que responde às
características do caminho de desenvolvimento escolhido. Portanto, nessa dimensão
se definem os grupos e os papéis hegemônicos dos atores que representam os
diversos grupos de interesses e se explicitam os diversos tipos de equilíbrios
políticos por meio do processo de negociação.
No que diz respeito à dimensão econômica, esta se relaciona com a
capacidade produtiva e com o potencial econômico das regiões e das microrregiões,
visualizada a partir de uma perspectiva multissetorial que envolve as interfaces das
atividades intermediárias que se relacionam com o processamento de produtos
vinculados a determinadas cadeias agroalimentares e, portanto, inclui atividades
produtivas primárias e secundárias de diversos setores da economia.
36
Um ponto importante da dimensão econômica refere-se às relações
econômicas e produtivas geradas nos mercados de cada unidade territorial e em
outros localizados em diferentes unidades, mas devido à sua dimensão e presença,
induzem transformações e modificam as tendências produtivas tradicionais na
microrregião. A globalização trouxe parâmetros transnacionais de qualidade de
produtos, notadamente os que se referem à gestão ambiental da produção, e,
consequentemente, o fortalecimento ao direito dos consumidores de adquirirem
produtos ambientalmente livres de agroquímicos.
Todas essas atividades produtivas utilizam energia e recursos naturais
renováveis e não renováveis como insumos básicos e geram bens de consumo e/ou
produtos primários. Por sua vez, na maioria dos casos, ocasionam externalidades
ambientais negativas: a exemplo de efluentes contaminados, erosão,
desmatamento, entre outras – trata-se da dimensão ambiental. Conforme
Sepúlveda, 2002, essa dimensão surge da hipótese de que o futuro depende da
capacidade que tenham os atores institucionais e os agentes econômicos para
conhecer e manejar de maneira integral, segundo uma perspectiva de longo prazo,
seu acervo de recursos naturais renováveis e seu meio ambiente. Dispensa especial
atenção à flora e à fauna como base da biodiversidade e, em especial, aos recursos
naturais renováveis como o solo, a água e a cobertura vegetal.
Nesta perspectiva, qualquer atividade que se promova deve adequar-se a
um conjunto de parâmetros que assegurem o manejo racional e integral do estoque
de recursos naturais e do meio ambiente. Essa visão adquire um especial alcance,
visto que a unidade territorial de ação de desenvolvimento sustentável está
particularmente condicionada por sua base de recursos naturais. Assim, a dimensão
ambiental se relaciona principalmente com o potencial produtivo de zonas
37
agroecológicas e com os conflitos que surgem entre o potencial de uso de seus
recursos naturais e de seu uso efetivo.
Neste contexto de busca de um desenvolvimento rural sustentável encontra-
se o Programa o qual será o objeto de estudo da atual pesquisa – Programa de
Assessoria Técnica, Social e Ambiental, este foi criado em 2003 com o objetivo de
assessorar técnica, social e ambientalmente as famílias assentadas, nos Projetos de
Assentamento da Reforma Agrária, criados ou reconhecidos pelo INCRA, tornando-
os unidades de produção estruturadas, com segurança alimentar garantida,
inseridos de forma competitiva no processo de produção, voltados ao mercado e
integradas à dinâmica do desenvolvimento municipal, regional e territorial, de forma
ambientalmente sustentável (MANUAL DE ATES, 2008).
38
2. CARACTERIZAÇÃO DO PROGRAMA DE ASSESSORIA TÉCNICA, SOCIAL E AMBIENTAL - ATES
2.1 ANTECEDENTES DO PROGRAMA DE ATES
O Programa de ATES foi criado com base na Política Nacional de
Assistência Técnica e Extensão Rural– PNATER, uma vez que a Constituição
Federal de 1988 e a Lei Agrícola(1991) determinam que a União mantenha serviços
de Assistência Técnica pública e gratuita para os pequenos agricultores. Os
Serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural - ATER foram iniciados no país no
final da década de quarenta, no contexto da política desenvolvimentista do pós-
guerra, com o objetivo de promover a melhoria das condições de vida da população
rural e apoiar o processo de modernização da agricultura, inserindo-se nas
estratégias voltadas à política de industrialização do país.
A partir dos anos 1950, quando se consolida a produção de bens de capital
no Brasil, a extensão rural passa a se implantar no país assumindo para si a tarefa
de “educar o homem do campo para tirá-lo do atraso”. Neste período, tinha início o
processo de industrialização da agricultura e não podia o desenvolvimento deste
setor prescindir de políticas e instrumentos capazes de assegurar o consumo
crescente de bens industriais orientados para a produção agrícola. Era preciso que o
Estado atuasse no sentido do modelo urbano-industrial em andamento, devendo
assegurar a educação para o homem rural, a fim de que este passasse a aceitar as
mudanças que o modelo impunha. Desde então, o extensionista tenta se adaptar ao
grande processo de mudança das forças produtivas e relações de produção
inerentes ao modo de produção predominante e motriz do modelo de
desenvolvimento (CAPORAL e COSTABEBER, 2007).
39
A contribuição da extensão rural neste período é expressiva, trabalhando na
interiorização e difusão das novas tecnologias agrícolas, os extensionistas viram o
campo mostrar um crescimento significativo no consumo de bens industriais. No
entanto, a extensão rural neste período conclui que o trabalho com pequenos
agricultores não gera os resultados esperados e recomenda o trabalho com médios
e grandes produtores, com aqueles que estejam aptos a adotar as tecnologias
modernas.
A partir de 1965, soma-se à extensão rural mais um elemento de política
pública, o crédito rural subsidiado, a extensão rural aparelhada com o crédito à
atividade agropecuária, continuou privilegiando médios e grandes produtores.
O fato é que a partir dos anos 80, o sistema de extensão rural adotado
começa a dar sinais de estagnação, trabalhando a partir de uma compreensão
equivocada, a extensão não se deu conta de que contribuiu para o agravamento dos
danos ambientais e para o acelerado processo de diferenciação social na
agricultura.
Neste sentido, o intenso processo modernizador da agricultura brasileira
acarretou impactos ambientais e transformações sociais em magnitudes tão amplas
que, por si só, justificam a revisão de todo o modelo de desenvolvimento imposto ao
setor agrícola (CAPORAL e COSTABEBER, 2007). A literatura a respeito do tema
indica que novos rumos devem ser tomados em busca de um desenvolvimento rural
equilibrado e sustentável no médio e longo prazos.
Os aparatos públicos de Ater se propõem a transformar sua prática
convencional e introduzir outras mudanças institucionais, frente aos desafios
impostos pela necessidade de implementar estratégias de produção agropecuária
que sejam compatíveis com os ideais do desenvolvimento sustentável (PNATER,
40
2003). As crises econômicas e socioambiental, geradas pelos estilos convencionais
de desenvolvimento, recomendam uma clara ruptura com o modelo extensionista
baseado nos tradicionais pacotes da “Revolução Verde”, substituindo-os por novos
enfoques metodológicos e outro paradigma tecnológico, que sirvam como base para
que a extensão rural pública possa alcançar novos objetivos.
Segundo Caporal e Costabeber (2007), duas referências precisam ser
tomadas para se propor uma nova extensão rural. A primeira diz respeito à crise do
modelo de desenvolvimento imposto ao setor rural, cujo desempenho prático
mostrou-se frágil diante da realidade, excludente e concentrador de renda e da terra,
além de ter sido responsável por uma crescente degradação ambiental. A segunda
referência é quanto a própria extensão rural, esta se tornou insuficiente diante do
quadro econômico-social dele conseqüente. A reafirmação do modelo de
desenvolvimento imposto ao setor rural tende a agudizar a crise social. Neste
sentido, um novo paradigma de desenvolvimento deve ser pensado e debatido com
a sociedade, um paradigma que resgate a dívida social que se tem com a população
brasileira, que para ser alcançado depende de uma nova visão política, na qual a
transparência e a participação popular sejam efetivadas.
A extensão rural pode vir a ser um dos instrumentos para a construção deste
novo paradigma, capaz de abrir espaços para a construção/reconstrução da
cidadania da maioria do povo brasileiro. As entidades de extensão rural e
assistência técnica da esfera pública ocupam hoje posição de destaque entre as
instituições do Estado, que por sua disciplina, pelo esforço de seus técnicos, pelo
empenho no sentido de bem gerir os recursos públicos, pela transparência, e pela
abertura que tem se operado nos últimos anos frente às demandas dos movimentos
sociais (CAPORAL e COSTABEBER, 2007).
41
Autores como Graziano Neto, Caporal e Costabeber discutem o fato dos
tradicionais “métodos de extensão” desenvolvidos para dar conta dos processos que
levam à adoção de tecnologias que, em geral, caracterizam-se por colocar o
extensionista numa posição de dominador e os agricultores numa posição de
dominados, deverão dar lugar a uma nova postura metodológica. A nova extensão
rural para dar conta dos desafios postos pela realidade precisa abrir-se à
interferência do seu público, voltar-se para as suas demandas objetivas, reconstruir-
se como instrumento das classes subordinadas. O extensionista deverá passar a
entender o público como sujeito da história, respeitando e potencializando sua
cultura e seus conhecimentos, favorecendo a ação participativa do grupo familiar e
da comunidade, em detrimento ao paternalismo e as soluções prontas. A nova
extensão rural precisará fortalecer estratégias de valorização e uso adequado dos
recursos naturais disponíveis e do potencial humano envolvido, de maneira a
favorecer soluções endógenas mais adequadas, de menor custo e sustentáveis do
ponto de vista econômico e ambiental. Metodologias capazes de assegurar a
participação e a ação organizada das famílias rurais, que permitam melhor
compreensão das causas dos problemas, o entendimento das conseqüências destas
no processo de desenvolvimento, bem como a possibilidade dialética de partir do
concreto para o abstrato, voltando à prática e à reflexão, deverão ser os
instrumentos que darão o formato para a atuação extensionista.
Com base na PNATER (2003), o desenvolvimento sustentável almejado pelo
país, supõe o estabelecimento de estilos de agricultura, extrativismo e pesca
igualmente sustentáveis, que não podem ser alcançados unicamente por meio da
transferência de tecnologias. É certo que a transição agroecológica, indica a
necessidade de resgate e construção de conhecimentos sobre distintos
42
agroecossistemas e variedades de sistemas culturais e condições socioeconômicas.
Isto implica que a Ater, como um dos instrumentos de apoio ao desenvolvimento
rural, adote uma missão, objetivos, estratégias, metodologias e práticas compatíveis
com os requisitos deste novo processo.
Neste sentido, conforme a PNATER, 2003, pg.6:
Os serviços públicos de Ater (realizados por entidades estatais e não estatais) devem ser executados mediante o uso de metodologias participativas, devendo seus agentes desempenhar um papel educativo, atuando como animadores e facilitadores de processos de desenvolvimento rural sustentável. Ao mesmo tempo, as ações devem privilegiar o potencial endógeno das comunidades e territórios, resgatar e interagir com os conhecimentos dos agricultores familiares e demais povos que vivem e trabalham no campo em regime de economia familiar, e estimular o uso sustentável dos recursos locais. Ao contrário da prática extensionista convencional, estruturada para transferir pacotes tecnológicos, a nova Ater pública deve atuar partindo do conhecimento e análise dos agroecossistemas aquáticos, adotando um enfoque holístico e integrador de estratégias de desenvolvimento, além de uma abordagem sistêmica capaz de privilegiar a busca de equidade e inclusão social, bem como a adoção de bases tecnológicas que aproximem os processos produtivos das dinâmicas ecológicas.
Neste sentido, princípios agroecológicos devem embasar as ações na nova
extensão rural proposta. Com base em Caporal e Costabeber (2007), o paradigma
agroecológico surge como um enfoque de intervenção inovador e multidisciplinar e
vem sendo construído a partir de uma clara e cientificamente comprovada crise no
atual modelo tecnológico e de organização da produção dominante na agricultura. A
agroecologia – entendida como campo de conhecimento e de investigação – oferece
ferramentas importantes para subsidiar a intervenção da nova extensão rural em
suas estratégias de promoção do desenvolvimento rural sustentável.
Conceituar a agroecologia pressupõe, inicialmente, vincular seus interesses
e suas pretensões no campo da agricultura e da sociedade. Sob uma perspectiva
mais superficial, a agroecologia geralmente incorpora idéias ambientais e de
43
sentimento social a respeito da agricultura. Por outro lado, sob um ponto de vista
mais restrito, a agroecologia se refere ao estudo de fenômenos puramente
ecológicos que ocorrem no âmbito dos cultivos, o que traduz o enorme potencial de
aplicação deste campo de conhecimento para resolver questões tecnológicas na
agricultura, favorecendo assim o desenho e a gestão de agroecossistemas
sustentáveis.
Podemos dizer que a agroecologia se aproxima ao estudo da agricultura numa perspectiva ecológica, embora sua estrutura teórica não se limite a abordar os aspectos meramente ecológicos ou agronômicos da produção, uma vez que sua preocupação fundamental está orientada a compreender os processos produtivos de uma maneira mais ampla. Isto é, encara os agroecossistemas como uma unidade fundamental de estudo, onde os ciclos minerais, as transformações energéticas, os processos biológicos e as relações sócio-econômicas são investigadas e analisadas em seu conjunto. Dito de outra forma, a pesquisa agroecológica preocupa-se não com a maximização da produção de uma atividade em particular, mas sim com a otimização do agroecossistema como um todo, o que implica uma maior ênfase no conhecimento, na análise e na interpretação das complexas interações existentes entre as pessoas, os cultivos, os solos e os animais (Altiere, citado por CAPORAL e COSTABEBER, 2007, pg. 88).
Neste sentido, a extensão rural agroecológica poderia ser assim definida,
com base no conceito de Caporal e Costabeber, 2007, pg.64:
Um processo de intervenção de caráter educativo e transformador, baseado em metodologias de investigação-ação participante, que permitam o desenvolvimento de uma prática social mediante a qual os sujeitos do processo buscam a construção e sistematização de conhecimentos que os leve a incidir conscientemente sobre a realidade, com o objetivo de alcançar um modelo de desenvolvimento socialmente equitativo e ambientalmente sustentável, adotando os princípios teóricos da agroecologia com critério para o desenvolvimento e seleção das soluções mais adequadas e compatíveis com as condições específicas de cada agroecossistema e do sistema cultural das pessoas implicadas em seu manejo.
Tal definição também serviu de base para definir os princípios do programa
de ATES do INCRA.
44
A construção do desenvolvimento rural sustentável, a partir de princípios da
agroecologia, deve assentar-se na busca de contextos de sustentabilidade
crescente, alicerçados em algumas dimensões básicas. As estratégias orientadas à
promoção da agricultura e do desenvolvimento rural sustentáveis devem ter em
conta seis dimensões relacionadas entre si, são elas: ecológica, econômica, social,
cultural, política e ética.
DIMENSÃO ECOLÓGICA
A manutenção e recuperação da base de recursos naturais – sobre o qual se
sustentam e estruturam a vida e a reprodução das comunidades humanas e demais
seres vivos – constitui um aspecto central para atingir-se patamares crescentes de
sustentabilidade em qualquer agroecossistema. Segundo Caporal e Costabeber
(2007), não importa quais sejam as estratégias para a intervenção técnica e
planejamento do uso dos recursos, mas importa ter em mente a necessidade de
uma abordagem holística e um enfoque sistêmico, dando um tratamento integral a
todos os elementos do agroecossistema que venham a ser impactados pela ação
humana.
Alguns aspectos relacionados à dimensão ecológica podem ajudar na
definição de indicadores, dentre eles: conservação e melhoria das condições físicas,
químicas e biológicas do solo; utilização e reciclagem de nutrientes; incremento da
biodiversidade funcional; redução do uso de recursos naturais não renováveis;
proteção dos mananciais e da qualidade da água; redução das contaminações por
agrotóxicos; preservação e recuperação da paisagem natural.
45
DIMENSÃO SOCIAL
A dimensão social representa um dos pilares básicos da sustentabilidade,
uma vez que a preservação ambiental e a conservação dos recursos naturais
somente adquirem significado e relevância quando o produto gerado nos
agroecossistemas, em bases renováveis, também possa ser equitativamente
apropriado e usufruído pelos diversos segmentos da sociedade. Esta dimensão
inclui, ainda, a busca contínua de melhores níveis de qualidade de vida mediante a
produção e o consumo de alimentos com qualidade biológica superior, o que
comporta, por exemplo, a eliminação do uso de insumos tóxicos no processo
produtivo mediante novas combinações tecnológicas, ou ainda através de opções
sociais de natureza ética e moral.
Alguns aspectos indicativos de êxito ou de fracasso das estratégias
orientadas pela dimensão social podem ser: produção de subsistência (quali-
quantitativa) nas comunidades rurais; auto-abastecimento local e regional; qualidade
de vida da população rural; acesso à educação; acesso à serviços de saúde e
previdência social; auto-estima das famílias rurais; adesão à formas de ação coletiva
baseadas em processos participativos.
DIMENSÃO ECONÔMICA
Estudos realizados ao longo dos anos, segundo Caporal e Costabeber
(2007), têm demonstrado que os resultados econômicos obtidos pelos agricultores
são elementos-chave para fortalecer estratégias de desenvolvimento rural
sustentável. Não se trata somente de buscar aumentos de produção e produtividade
de cultivos e criações a qualquer custo, pois eles podem ocasionar reduções de
renda e dependências crescentes em relação a fatores externos, além de danos
ambientais que podem resultar em perdas econômicas no curto ou médio prazos.
46
Além disso, a sustentabilidade de agroecossistemas supõe a necessidade de obter-
se balanços energéticos positivos nos cultivos e criações, sendo necessário
compatibilizar a relação entre produção agropecuária e consumo de energias não
renováveis.
Caporal e Costabeber (2007) ressaltam a importância da produção de
subsistência, assim como a produção de bens de consumo em geral, que não
costumam aparecer nas medições monetárias convencionais, mas que são
importantes no processo de reprodução social e nos graus de satisfação dos
membros da família. Igualmente, a soberania e segurança alimentar de uma região
se expressam também na adoção de estratégias baseadas em circuitos curtos de
mercadorias e no abastecimento regional e microrregional, não sendo possível,
portanto, desconectar a dimensão econômica da dimensão social.
DIMENSÃO CULTURAL
Na dinâmica dos processos de manejo de agroecossistemas – considerando
a perspectiva agroecológica – deve-se considerar a necessidade de que as
intervenções respeitam a cultura local. Os saberes, os conhecimentos e os valores
locais das populações rurais precisam ser analisados, compreendidos e utilizados
como ponto de partida nos processos de desenvolvimento rural que, por sua vez,
devem espelhar a “identidade cultural” das pessoas que vivem e trabalham em um
dado agroecossistema. A agricultura, nesse sentido, precisa ser entendida como
atividade econômica e sociocultural realizada por sujeitos que se caracterizam por
uma forma particular de relacionamento com o meio ambiente. Sendo assim,
práticas culturalmente determinadas, mas que sejam agressivas ao meio ambiente,
prejudiciais ao fortalecimento das relações socias e às estratégias de ação social
coletiva, não devem ser estimuladas.
47
Seguem alguns elementos que podem ser considerados no estabelecimento
de indicadores de sustentabilidade: correspondência das técnicas agrícolas com a
cultura local; incorporação do conhecimento local nas formas de manejo; resgate e
aplicação dos saberes locais sobre a biodiversidade; resgate e respeito aos hábitos
culturais que tenham relação com etapas de processos produtivos; observação de
elementos culturais determinantes da diversificação da produção e sua relação com
segurança alimentar.
DIMENSÃO POLÍTICA
A dimensão política da sustentabilidade se relaciona com os processos
participativos e democráticos que se desenvolvem no contexto da produção agrícola
e do desenvolvimento rural, assim como com as redes de organização social e de
representações dos diversos segmentos da população rural. Sendo assim, o
desenvolvimento rural sustentável deve ser concebido a partir das concepções
culturais e políticas próprias dos grupos sociais, considerando-se suas relações de
diálogo e de integração com a sociedade maior, através de representação em
espaços comunitários ou em conselhos políticos e profissionais, numa lógica que
considera aquelas dimensões de primeiro nível como integradoras das formas de
exploração e manejo sustentável dos agroecossistemas.
Conforme Altieri, citado por Caporal e Costabeber (2007), sob a perspectiva
da produção, a sustentabilidade somente poderá ser alcançada no contexto de uma
organização social que proteja a integralidade dos recursos naturais e estimule a
interação harmônica entre os seres humanos, o agroecossistema e o ambiente,
entrando a agroecologia como suporte e com as ferramentas metodológicas
necessárias para que a participação da comunidade venha a se tornar a força
48
geradora dos objetivos e atividades dos projetos de desenvolvimento rural
sustentável.
Destacam-se aspectos que podem auxiliar no estabelecimento de
indicadores de sustentabilidade referentes à dimensão política: presença de formas
associativas e de ação coletiva; ambiente de relações sociais adequado à
participação; existência de espaços próprios à construção coletiva de alternativas de
desenvolvimento; existência de representação local em defesa de seus interesses
no âmbito da sociedade maior.
DIMENSÃO ÉTICA
A dimensão ética da sustentabilidade está diretamente relacionada com a
solidariedade intra e intergeracional e com novas responsabilidades dos indivíduos
com respeito à preservação do meio ambiente.
Conforme Caporal e Costabeber (2007), a dimensão ética exige pensar e
fazer viável a adoção de novos valores, que não necessariamente serão
homogêneos. Para os povos do norte rico, por exemplo, a ética da sustentabilidade
tem a ver com a necessidade de redução do sobre-consumo, da hiper-poluição, da
abundante produção de lixo e de todo o tipo de contaminação ambiental gerado pelo
seu estilo de vida e de reação com o meio ambiente. Para nós do sul, provavelmente
a ênfase deva ser em questões como o resgate da cidadania e da dignidade
humana, a luta contra a miséria e a fome ou a eliminação da pobreza e suas
conseqüências sobre o meio ambiente.
A ética ambiental vincula a conservação da diversidade biológica do planeta
com respeito à heterogeneidade étnica e cultural da espécie humana. Ambos os
princípios se conjugam no objetivo de preservar os recursos naturais e envolver as
comunidades na gestão de seu ambiente. Assim a dimensão ética da
49
sustentabilidade requer o fortalecimento de princípios e valores que expressem a
solidariedade entre gerações atuais e a solidariedade entre as atuais e futuras
gerações.
2.2 O PROGRAMA DE ASSESSORIA TÉCNICA, SOCIAL E AMBIENTAL – ATES DO INCRA
Seguindo as diretrizes da Política de ATER – Assistência Técnica e
Extensão Rural, o INCRA criou em 2003 o Programa de ATES – Assessoria Técnica,
Social e Ambiental, o qual surgiu anos após a extinção do Projeto Lumiar3, é
considerado de fundamental importância no desenvolvimento dos projetos de
assentamento, uma vez que visa colaborar com a transformação da realidade das
famílias assentadas, fortalecendo o elo entre os assentados e o meio onde estão
inseridos. Por esta razão, o trabalho da assistência técnica deve assumir como
princípios, a promoção da igualdade entre trabalhadoras e trabalhadores rurais
assentadas (os), a utilização de métodos participativos, a adoção dos conceitos da
agroecologia, cooperação e economia popular solidária, e a garantia da capacitação
continuada dos assentados.
Tem como objetivo principal, conforme Norma de Execução Nº 71, de
outubro de 2008, promover a viabilidade econômica, a segurança alimentar e
nutricional; a sustentabilidade socioambiental e a promoção da igualdade nas
relações de gênero, geração, raça e etnia nas áreas de assentamento. O Programa
de ATES tem como objetivo geral:
Prestar assessoria técnica, social e ambiental às famílias dos Projetos de Assentamento, criados ou reconhecidos pelo INCRA,
3 Lumiar foi um projeto de assistência técnica criado em 1997 para atender agricultores familiares
nas áreas de assentamentos, o Projeto foi executado entre os anos de 1997 a 2000.
50
tornando-os unidades de produção estruturadas, com segurança alimentar e nutricional, inseridas no processo de produção, voltadas para o desenvolvimento rural sustentável e solidário. (MANUAL DE ATES, 2008, pg.16).
A Assessoria Técnica, Social e Ambiental à Reforma Agrária – ATES,
coordenada pelo INCRA, está prevista no Plano Plurianual do Governo Federal
como uma ação orçamentária integrante do Programa de Assistência Técnica e
Extensão Rural na Agricultura Familiar, visando implantar um processo
descentralizado de apoio às famílias dos (as) agricultores (as) assentados (as) em
Projetos de Assentamento criados ou reconhecidos pela autarquia. A ATES é
executada em parceria com instituições públicas, privadas, entidades de
representação dos trabalhadores e trabalhadoras rurais e organizações não
governamentais ligadas à Reforma Agrária.
Metodologicamente o Programa de ATES, tem como referencial o que está
proposto na PNATER. Assim, a metodologia de ATES tem um caráter educativo,
buscando promover a geração e apropriação coletiva de conhecimentos, a
construção de processos de desenvolvimento sustentável e a adaptação de
tecnologias voltadas para a construção de agriculturas sustentáveis. Deste modo, a
intervenção dos agentes de ATES deve ocorrer de forma democrática, adotando
metodologias participativas por meio de um enfoque pedagógico construtivista e
humanista, tendo sempre como ponto de partida a realidade e o conhecimento local.
Isso se traduz, na prática, pela animação e facilitação de processos coletivos
capazes de resgatar a história, identificar problemas, estabelecer prioridades e
planejar ações para alcançar as soluções compatíveis com os interesses,
necessidades e possibilidades dos atores envolvidos. Esta metodologia deve
permitir, também, a avaliação participativa dos resultados e do potencial de
replicabilidade das soluções encontradas, para situações semelhantes em diferentes
51
contextos. De certo trata-se de um programa ousado, no sentido em que visa a
mudança de paradigma, no sentido em que enfatiza e põe em evidência ações
modernizadoras, práticas, princípios e diretrizes compatíveis com o desenvolvimento
rural sustentável.
Objetivando proporcionar maior entendimento acerca do programa,
destacam-se alguns princípios do mesmo, conforme Manual de ATES, 2008, pg. 14:
I – disponibilizar, com exclusividade às famílias assentadas em Projetos de Assentamento criados ou reconhecidos pelo INCRA, os serviços de assessoria técnica, de forma pública, gratuita e de qualidade visando o desenvolvimento dessas áreas e o apoio ao fortalecimento da agricultura familiar e camponesa; II - contribuir para a promoção do desenvolvimento rural sustentável e solidário, com ênfase em processos de desenvolvimento endógeno, apoiando as famílias assentadas na potencialização do uso sustentável dos recursos naturais; III - adotar uma abordagem multidisciplinar e interdisciplinar, estimulando a adoção de novos enfoques metodológicos participativos e de um paradigma tecnológico baseado nos princípios da agroecologia; IV - estabelecer um modo de gestão capaz de democratizar as decisões, contribuir para a construção da cidadania e facilitar o processo de controle social no planejamento, monitoramento e avaliação das atividades, de modo a permitir a análise e melhoria no andamento das ações; V - desenvolver processos educativos permanentes e continuados, a partir de um enfoque dialético, humanista e construtivista, visando à formação de competências, mudanças de atitudes e procedimentos dos atores sociais, que potencializem os objetivos de melhoria da qualidade de vida e de promoção do desenvolvimento rural sustentável e solidário; VI - promover a viabilidade econômica, a segurança alimentar e nutricional e a sustentabilidade ambiental das áreas de assentamento, tendo em vista a efetivação dos direitos fundamentais do (a) trabalhador (a) rural na perspectiva do desenvolvimento territorial; VII – contribuir no processo de construção de relações igualitárias entre trabalhadoras e trabalhadores rurais assentados (as) da reforma agrária, favorecendo o protagonismo da mulher na construção e implementação dos projetos. VIII - contribuir no fortalecimento das organizações sociais dos (as) assentados (as).
Com base nos princípios expostos acima, tendo o Programa de ATES o
propósito de contribuir para a autonomia, efetivação da cidadania e desenvolvimento
52
rural sustentável dos projetos de assentamento do INCRA é que se insere a
presente pesquisa.
A fim de contribuir para aperfeiçoamento e garantia de direitos dos
assentados a pesquisa pretende investigar de que forma o Programa de Assessoria
Técnica, Social e Ambiental está sendo executado no sudeste do Pará com vistas a
verificar seus aspectos qualitativos e sua relação com o desenvolvimento rural
sustentável.
2.3 ESTRUTURA DE COORDENAÇÃO, GESTÃO, EXECUÇÃO E PARTICIPAÇÃO SOCIAL
O Programa de ATES é coordenado e gerido pelo INCRA, por intermédio da
Diretoria de Desenvolvimento de Projetos de Assentamento (DD), em nível nacional,
e pelas Superintendências Regionais (SR), em suas áreas de atuação, em estrita
observância às diretrizes da PNATER do Ministério do Desenvolvimento Agrário -
MDA.
Sua estrutura é composta por instâncias de coordenação e supervisão, de
participação social e de execução técnica em nível nacional e estadual, tendo como
objetivo coordenar, executar e viabilizar a comunicação entre o público beneficiário e
o INCRA, promovendo a participação e o debate entre as diversas instituições
atuantes na área da assessoria técnica no âmbito da reforma agrária, com vistas a
conferir maior transparência no processo de planejamento, implementação e
avaliação das atividades de ATES.
A coordenação e supervisão do programa fica a cargo do INCRA através da
Diretoria de Desenvolvimento e Superintendências Regionais.
53
Nas instâncias de participação social tem-se o Fórum Nacional de ATES, o
qual é um espaço destinado ao diálogo e à interação entre o público beneficiário e o
INCRA com o objetivo de aprimorar a implementação do Programa nas diversas
regiões. O seu caráter é consultivo, sem vínculo institucional, nem remuneratório. A
nível regional tem-se o Fórum Regional de ATES, este se constitui em espaço de
diálogo e articulação entre os diferentes níveis de governo, os beneficiários do
programa, movimentos sociais e organizações da sociedade civil, com o objetivo de
discutir a implementação do Programa de ATES no estado, propor ações de
melhoria e aperfeiçoamento das atividades do programa. O seu caráter é consultivo,
sem vínculo institucional e remuneratório. Nos estados que possuem mais de uma
Superintendência Regional do INCRA (SR), a área de abrangência do Fórum será a
área de abrangência da SR.
Atualmente tanto a nível nacional como regional (jurisdição do INCRA
Marabá) estas instâncias de participação social encontram-se desativadas, portanto,
tais fóruns não tem sido utilizados a fim de cumprir os objetivos propostos. No que
se refere ao Fórum Regional este apenas teve suas atividades em pleno
funcionamento durante os anos de 2004 e 2005.
No que se refere às instâncias de execução técnica, são elas: Equipe de
Articulação e Núcleos Operacionais. A equipe de articulação é uma unidade
constituída por profissionais de nível superior de formação multidisciplinar (ciências
agrárias, sociais, econômicas, ambientais e outras). Essa equipe é responsável pela
integração e assessoramento às equipes técnicas dos Núcleos Operacionais, em
sua área de abrangência, visando garantir a qualidade dessa assessoria técnica,
social e ambiental aos (às) beneficiários (as) da reforma agrária. A entidade
54
prestadora do serviço de articulação deverá apresentar base física e infraestrutura
operacional adequada para a prestação dos serviços.
No que se refere aos Núcleos Operacionais, as entidades prestadoras de
serviços de ATES deverão se organizar em núcleos, com infra-estrutura física
adequada e equipe técnica de caráter multidisciplinar, responsáveis pela execução
da ATES junto às famílias assentadas. Os núcleos serão constituídos de
profissionais de nível médio e superior, com formação multidisciplinar nas áreas de
ciências agrárias, sociais, ambientais e econômicas.
Segundo os normativos de ATES (Manual Operacional, 2008 e Norma de
Execução, 2008), compete às entidades responsáveis pela execução das ações de
ATES:
a) executar as atividades de ATES, baseadas nos princípios e objetivos do
Programa, junto às famílias assentadas dos Projetos de Assentamento criados e
reconhecidos pelo INCRA;
b) elaborar, assessorar e acompanhar a implementação dos (PEA4, PDA5, PRA6 e o
RAS7), observando os normativos existentes, especialmente a Resolução CONAMA-
Conselho Nacional de Meio Ambiente Nº 387/2006;
c) adequar, assessorar e acompanhar a implementação do PDA e PRA já
existentes, mesmo que elaborados por outras entidades;
d) desenvolver estudos, em articulação com o INCRA, para selecionar e identificar
as áreas produtivas, de reserva legal e de preservação permanente, buscando
viabilizar a elaboração do PEA;
4 PEA – Plano de Exploração Anual.
5 PDA – Plano de Desenvolvimento do Assentamento.
6 PRA – Plano de Recuperação do Assentamento, estes são instrumentos de planejamento do
assentamento. 7 RAS - Relatório Ambiental Simplificado.
55
e) orientar a aplicação do Crédito Instalação, dentre outras linhas, com o
envolvimento das famílias assentadas em todo o processo de elaboração e
implementação dos planos e projetos;
f) Divulgar as atividades de ATES, junto aos (às) assentados (as) beneficiários (as),
buscando o pleno entendimento, sintonia e participação desses atores para o
perfeito funcionamento do Programa;
g) orientar e capacitar os (as) agricultores (as) para a elaboração e implementação
dos projetos produtivos nas áreas de Reforma Agrária;
h) elaborar projetos técnicos que viabilizem o acesso dos (as) agricultores (as) às
diferentes modalidades de crédito produtivo;
i) orientar e acompanhar a aplicação dos recursos e a implementação dos projetos e
produzir relatórios técnicos, a serem encaminhados à SR, conforme preceitua o
Manual de Crédito Rural;
j) elaborar projetos técnicos que assegurem a recuperação das Áreas de
Preservação Permanente (APP) e de Reserva Legal (RL) e dos recursos naturais
dos assentamentos. Esses projetos ainda podem prever ações de gestão e
educação ambiental;
k) elaborar os projetos técnicos dos assentamentos que permitam o acesso ao
Programa Terra Sol8, bem como orientar e acompanhar sua execução.
l) trabalhar os aspectos de beneficiamento e comercialização da produção dos
assentamentos.
8 Programa Terra Sol é uma ação do INCRA que visa o incentivo à agroindustrialização e atividades
pluriativas solidárias nos assentamentos de Reforma Agrária e trabalha financiando projetos inovadores.
56
m) estimular e orientar a organização social do assentamento apoiando o
fortalecimento e qualificação das associações e outras formas organizativas dos
assentados.
n) estimular e promover ações afirmativas visando a equidade de gênero, geração,
raça e etnia nos projetos de assentamento.
o) orientar as famílias assentadas de forma a ampliar o seu conhecimento e as
oportunidades de acessos aos direitos básicos de cidadania e as políticas públicas
existentes.
2.4 TEMAS TRATADOS PELA ASSESSORIA TÉCNICA
De acordo com o já visto acima, o Programa de ATES busca romper com a
visão restrita de assistência técnica, a assessoria técnica visa proporcionar um
serviço muito mais amplo e abranger temas como: o acesso a serviços sociais
básicos, o fortalecimento das organizações dos/as agricultores/as, a segurança
alimentar, além de temas mais convencionais como a consolidação dos sistemas
produtivos e a ampliação das oportunidades de mercado. Assim, a expectativa é que
a assessoria técnica fornecida pelo Programa de ATES para as famílias assentadas
seja verdadeiramente polivalente. As equipes das entidades prestadoras deverão
poder mobilizar as diferentes competências que este tipo de assessoria exige.
Desta forma, conforme previsto em Manual Operacional de ATES, 2008,
destacam-se algumas linhas de trabalho a serem seguidas equipes técnicas.
A esfera dos sistemas produtivos
Constata-se tanto em assentamentos mais antigos, como naqueles mais
novos, a necessidade de agir no sentido de melhorar a performance dos sistemas
57
produtivos, tanto no que se refere aos volumes de produção e da produtividade,
como também em termos da sustentabilidade ambiental. Trabalhar a dimensão da
sustentabilidade muitas vezes deverá levar a buscar uma intensificação
(aumentando a produtividade das áreas cultivadas) que permita aumentar a
produção e, ao mesmo tempo, que promova um melhor manejo dos recursos
naturais, favorecendo a sua regeneração. Assim, é possível afirmar que o ponto de
partida para a assessoria técnica do Programa de ATES é a idéia de que o desenho
ou geração de sistemas produtivos mais sustentáveis (num sentido amplo) é uma
tarefa central, sendo ao mesmo tempo um instrumento de luta contra a pobreza, e
um meio de preservação dos recursos das unidades produtivas, a agroecologia é
vista como uma ferramenta crucial para esta atividade.
A esfera ambiental
Agindo para tornar os sistemas produtivos mais sustentáveis, a preservação
e o manejo correto de recursos naturais tais como os solos, a vegetação nativa, a
fauna e a água têm uma enorme importância. Assim será necessário implementar
iniciativas práticas deste tipo, além de promover atividades de educação ambiental.
Também será preciso trabalhar junto com os assentados para regularizar a situação
dos projetos de assentamento naquilo que se refere aos licenciamentos ambientais.
O beneficiamento da produção e o acesso aos mercados
Com base na premissa de que produzir mais e preservar os recursos são
elementos importantes, mas não suficientes para que as famílias tenham uma
qualidade de vida melhor, o Programa de ATES deve estimular a assessoria técnica
a tratar também do tema do acesso ao mercado em melhores condições para a
agricultura familiar. Uma forma de fazer isto é trabalhar para aproximar os
assentados das redes de Economia Solidária. O acesso aos mercados locais
58
através das cadeias curtas de comercialização também pode ser um caminho
interessante para a ATES. Neste mesmo sentido, sendo o beneficiamento da
produção agropecuária uma forma de agregar valor e renda para as famílias, o
Programa de ATES deve apoiar, sempre que possível, iniciativas deste tipo.
O apoio à pluriatividade para as famílias assentadas
É bastante comum famílias agricultoras desenvolverem atividades
econômicas que não são estritamente agropecuárias para aproveitar melhor o
potencial que nelas se encontra, o apoio a estas atividades (tais como o artesanato,
a montagem de micro-empreendimentos de corte e costura, etc.) pode e deve ser
tratada como uma tarefa muito importante para a ATES.
O acesso às políticas públicas e aos direitos da cidadania
Partindo da constatação de que muitas famílias assentadas não têm tido
acesso a diversos direitos básicos dos cidadãos (documentação, educação, saúde,
previdência social, etc.), cabe às equipes de ATES trabalhar no sentido de mudar
esta situação, através do estabelecimento de parcerias com instituições e órgãos
públicos responsáveis pela execução de políticas de educação, saúde, previdência,
dentre outras. De forma semelhante, existem diversas políticas públicas que têm
como público preferencial a agricultura familiar, mas que este público pouco tem se
beneficiado com elas. Por isso, o Programa de ATES estabelece como um de seus
objetivos o de trabalhar para ampliar as oportunidades de acesso das famílias
assentadas às políticas públicas destinadas ao público amplo da agricultura familiar.
O fortalecimento das organizações
Para o Programa de ATES, atuar para melhorar o desempenho das
unidades produtivas familiares não é o suficiente. Incorporando análises sociais que
estabelecem uma relação entre a pobreza e falta de organização, o Programa afirma
59
que é preciso atuar no campo da organização e mobilização social. Isto significará
certamente dar acompanhamento e apoio às associações dos assentamentos, além
de trabalhar com outras formas organizativas (grupos de mulheres, cooperativas,
movimentos, etc.)
2.5 A OPÇÃO PELA SUSTENTABILIDADE COM BASE NO ENFOQUE AGROECOLÓGICO
Conforme já apontando em tópicos anteriores, o Programa de ATES visa
substituir a promoção da „modernização‟ dos sistemas de produção agrícolas com
base principalmente na trilogia clássica das variedades de alto rendimento, a
adubação química e o controle químico de pragas, pelo apoio na agroecologia a fim
de sugerir inovações que sejam ao mesmo tempo mais produtivas em termos
econômicos, mas também mais sustentáveis do ponto de vista social e ambiental
(MANUAL ATES, 2008).
A estratégia de conversão agroecológica preconizada pelo Programa de
ATES busca ter um impacto nos agroecossistemas familiares e na qualidade de vida
das famílias. Assim, espera-se que as propostas inovadoras agroecológicas
produzam resultados em duas frentes. Por um lado, espera-se um incremento na
produção agrícola e pecuária, o que tem um impacto na renda, mas também reforça
a segurança alimentar das famílias. Ao mesmo tempo, as inovações também tentam
fazer com que as unidades familiares tenham uma maior estabilidade e maior
resistência, o que implica na preservação da base de recursos destes sistemas
produtivos.
60
2.6 O ENFOQUE METODOLÓGICO DO PROGRAMA DE ATES
Partindo da premissa que a extensão rural foi durante muito tempo uma
tarefa desempenhada quase que exclusivamente por organizações governamentais,
com uma opção técnica baseada no que é chamado de „pacote da revolução verde‟,
o Programa de ATES busca romper com esta realidade. Ele afirma a sua identidade
com a visão renovada da extensão rural explicitada na PNATER (Política Nacional
de Assistência Técnica e Extensão Rural), já tratada anteriormente. Partindo de uma
crítica do modelo convencional de extensão, a ATES postula a necessidade de uma
assessoria técnica que esteja presente na vida das famílias assentadas, e defende e
estimula o uso de uma série de inovações no âmbito das metodologias de trabalho.
Inicialmente, destaca-se a importância da participação das famílias, as
ações do programa deverão ser planejadas, implementadas e avaliadas de forma
participativa, junto com os principais interessados /beneficiários. Isto busca inverter a
lógica com que funciona a extensão convencional: para o Programa, a assessoria
técnica deverá deixar de ser movida pela „oferta de inovações‟, para passar a ser
mais orientada pela demanda vinda da realidade das famílias agricultoras.
Este opção pela participação exige um processo de planejamento
adequado. Quando uma prestadora do Programa de ATES for iniciar um trabalho
num assentamento, o primeiro passo é a realização de um diagnóstico da realidade,
deste diagnóstico deve se construir um plano de trabalho para o período. Os ajustes
que vierem a ser apontados como necessários deverão ser feitos na periodicidade
definida pelo processo de monitoramento e avaliação do Programa.
Outro aspecto metodológico inovador que a ATES deve adotar é a inclusão,
em todas as suas ações, da preocupação com a garantia da igualdade e equidade
61
de gênero, a dinamização da participação dos jovens e a inclusão étnica visando
fortalecer a cidadania das populações negras e indígenas.
Outro destaque do caráter inovador do Programa, que complementa o
enfoque participativo aqui mencionado, refere-se à interpretação que se faz do
próprio processo de inovação tecnológica. Ao contrário da interpretação
convencional, que postula que a inovação é criada pela pesquisa científica e „levada‟
aos usuários-agricultores pelos extensionistas, a ATES reconhece que as soluções
tanto técnicas, quanto sociais, organizacionais ou institucionais devem ser
produzidas, testadas, inventadas, adaptadas e acompanhadas com medidas
adequadas, num processo coletivo de aprendizagem e gestão de conhecimento. Ou
seja, a Assessoria Técnica é vista como um processo de diálogo e aprendizado
mútuo entre técnicos e agricultores (MANUAL DE ATES, 2008).
A renovação do arsenal metodológico requer também o uso de novos
instrumentos. Assim, o programa visa trocar o sistema de treinamento “puro e
simples” aos agricultores, efetuado principalmente através de visitas individuais,
característico do enfoque convencional da assistência técnica, e recomenda o uso
de instrumentos tais como as visitas de intercâmbio, os „experimentos pedagógicos‟
de agricultores/as, etc. Em muitos casos, a solução de problemas, assim como o
aproveitamento de potencialidades até então não aproveitadas numa região ou
comunidade, requer informação que outros agricultores já dominam. Neste caso é
mais interessante que as famílias interessadas busquem esta informação junto a
quem a detém, através da visita de intercâmbio. O estímulo à realização de
„experimentos pedagógicos‟ dos agricultores/as pode atender diversos objetivos. Em
primeiro lugar, estes „experimentos‟ podem servir como instrumentos para a
assessoria técnica visando uma ação mais eficaz de mobilização de conhecimentos,
62
especialmente no que concerne à troca de saberes entre assessor técnico e
agricultores e entre estes últimos. Por outro lado, eles podem propiciar à
comunidade os meios para a experimentação de propostas técnicas e/ou
organizativas promissoras para a solução de problemas e/ou para o melhor
aproveitamento de potencialidades, se constituindo assim em um processo de
inovação.
2.7 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ATES
Entende-se por monitoramento a coleta e análise sistemática e contínua de
informações sobre o progresso de uma tarefa ao longo do tempo, para identificar os
pontos fracos e fortes e para fornecer, aos responsáveis pela tarefa, informações
suficientes para tomar as decisões corretas no momento correto, de modo a
aprimorar a qualidade do trabalho (MANUAL DE ATES, 2008). Deve ser realizado
por meio da observação, registro e documentação do andamento das atividades,
utilizando instrumentos diversos, com o objetivo de apreender, avaliar e decidir
sobre as adaptações necessárias à execução adequada das ações previstas em
cada instrumento firmado, envolvendo tanto o nível institucional (INCRA) como os
articuladores, prestadoras e o público-alvo (os assentados e suas organizações).
O processo de monitoramento deve contemplar, ainda, a análise e a
divulgação de informações, a partir de uma base/banco de dados, que embasará
continuamente a adaptação do planejamento e a implantação das ações. No mesmo
sentido, deve-se buscar a construção gradativa de um sistema de monitoramento e
avaliação a partir de alguns indicadores básicos descritos a seguir, levando em
conta a experiência institucional do INCRA, o envolvimento dos técnicos de campo e
63
as condições das prestadoras de serviços. Para avanços no sistema, propõe-se um
espírito de negociação do alcance futuro do sistema, aí incluídos os indicadores, as
ferramentas a serem utilizadas e os prazos de execução. Este processo de
monitoramento, além de servir às famílias assentadas e aos técnicos de campo no
que se refere à verificação constante do trabalho e de seus resultados, tem
importantes funções institucionais ao INCRA em termos de verificar o andamento
dos serviços de ATES desenvolvido pelas prestadoras, face às metas pactuadas e
prover à autarquia informações confiáveis sobre suas atividades finalísticas.
Segundo Manual de ATES (2008) estão previstos dois tipos de
monitoramento: o de processo e o de resultado:
√ Monitoramento de processo: prevê um conjunto de procedimentos
contínuos que têm por finalidade acompanhar, de forma sistemática, e registrar a
evolução do trabalho de ATES, verificando essencialmente:
as ocorrências relacionadas à consecução do objeto, com adoção de
medidas necessárias à regularização das falhas observadas;
a comprovação da boa e regular aplicação dos recursos de acordo com
a legislação aplicável;
a compatibilidade entre a execução do objeto, o que foi estabelecido no
Plano de Trabalho, e os desembolsos e pagamentos, conforme
cronograma;
o cumprimento das metas por parte das entidades prestadoras;
aspectos qualitativos e quantitativos dos serviços prestados pelas
entidades no que diz respeito a sua metodologia de trabalho, atribuições
inerentes aos núcleos operacionais e outros aspectos relacionados às
particularidades das superintendências.
64
Este monitoramento deve ser coordenado pelas Superintendências
Regionais/Equipe de Coordenação e Supervisão do Programa, com a participação
dos técnicos de campo (prestadoras) e articuladores do Programa, cabendo ao
INCRA sede, subsidiar e consolidar o processo em nível nacional.
√ Monitoramento de Resultados: deve ser realizado periodicamente a fim de
avaliar os resultados do programa de ATES no desenvolvimento sustentável dos
Projetos de Assentamento contemplados com o Programa de ATES. Isto significa
analisar a evolução das dimensões econômica, social, ambiental, cultural e político-
institucional dos PAs, de forma a correlacionar o trabalho de ATES com este
processo. Pode ser executado pelas pessoas envolvidas com o Programa, citadas
no monitoramento de processo, ou não envolvidas (externas) nas atividades. Neste
último caso, por meio de contratações/convênios ou outros instrumentos específicos
para esta finalidade. Este processo de monitoramento visa aferir os resultados
finalísticos do programa e das atividades de ATES, a partir de algumas dimensões e
indicadores constantes nos normativos de ATES, aos quais poderão ser agregadas
novas dimensões e/ou indicadores que se mostrarem necessários com o decorrer do
tempo.
Ressalta-se que o interesse e a participação de todos os atores envolvidos
em um processo de monitoramento, seja de processo ou de resultados, é condição
fundamental para conseguir alcançar impactos positivos.
AVALIAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ATES
Conforme previsão no Manual de ATES (2008), as ações do Programa
serão avaliadas de forma permanente por todos os atores envolvidos em quaisquer
de suas etapas, conforme definido na Oficina de Planejamento Operacional,
65
utilizando-se do processo de monitoramento e acompanhamento definidos
previamente. Com base nas informações levantadas no monitoramento serão feitas
avaliações do resultado dos serviços prestados, da atuação de todas as instâncias
envolvidas, da articulação entre elas e demais aspectos relacionados ao andamento
das ações planejadas.
As Organizações dos Assentados deverão ser estimuladas a realizar
avaliações permanentes dos trabalhos de ATES realizados tanto pelos técnicos dos
Núcleos Operacionais, quanto da presença e atuação dos Articuladores e equipes
de ATES do INCRA.
No mesmo sentido, as entidades responsáveis pela execução dos serviços
deverão realizar avaliações junto às famílias beneficiadas em sua área de
abrangência e avaliações internas, devendo registrá-las em seus relatórios e
encaminhá-las aos articuladores e INCRA.
As Equipes de Articulação deverão realizar avaliações junto às famílias e
Núcleos Operacionais, e realizar, ainda, a avaliação de sua própria atuação,
devendo registrá-las.
Cabe às equipes de ATES das Superintendências Regionais desenvolver
formas de avaliação periódicas junto às famílias, Núcleos Operacionais, Prestadoras
de ATES, Equipes de Articulação e outros atores envolvidos no Programa. As
equipes, com base nas avaliações realizadas deverão visualizar o seu papel para
contribuir na melhoria das dificuldades encontradas.
As avaliações deverão necessariamente direcionar para um novo
planejamento das atividades visando proporcionar as correções e adequações
necessárias para atingir os resultados esperados.
66
3. ELEMENTOS AVALIATIVOS
No período de 2006 e 2007, no sul e sudeste do Pará, foram beneficiados
pelo programa de ATES 32.734 famílias distribuídas em 257 projetos de
assentamento. As famílias foram atendidas por 11 entidades conveniadas com o
INCRA.
Para análise e compreensão do objeto de estudo, utilizou-se os recursos
metodológicos da pesquisa bibliográfica (livros, periódicos e legislação pertinente ao
tema); da pesquisa documental (relatórios, pareceres, e documentos institucionais),
e da pesquisa de campo, utilizando-se como instrumento de coleta de dados o
questionário e a entrevista semiestruturada. O questionário foi aplicado entre 17
(dezessete) pessoas de ambos os sexos, integrantes das famílias atendidas pelo
Programa de ATES nos Projetos de Assentamento (PA) do sudeste do Pará durante
os anos de 2006 e 2007, região esta sob jurisdição do INCRA / Superintendência
Regional do Sul do Pará - SR/27, com sede em Marabá. Incluem-se, também, entre
sujeitos da pesquisa, dois profissionais envolvidos na execução do programa: o
responsável pela coordenação do Programa no âmbito do INCRA no município de
Marabá, sul do Pará, e o responsável pela entidade prestadora do serviço de ATES
nos PA‟s pesquisados.
O lócus da pesquisa envolveu 04 (quatro) Projetos situados no município de
Marabá: Dourada, Lajedo, Piquiá, Escada Alta. A escolha dos PAs deu-se em
virtude destes estarem sendo atendidos através do programa desde o início, ano de
2004, bem como ao fato destes já terem sido beneficiados com outros programas de
assistência técnica, a exemplo da Assistência Técnica e Extensão Rural – ATER,
67
através do programa PRONAF (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar).
3.1 A EXECUÇÃO DOS TRABALHOS NOS ASSENTAMENTOS
No que se refere à execução dos serviços de ATES pela entidade
responsável, os assentados responderam a um questionário o qual visou
inicialmente identificar a execução das atividades em campo, a freqüência destas
atividades, sua qualidade e o grau de satisfação do assentado, sejam nos aspectos
produtivo, social ou ambiental, tendo em vista a contribuição dos trabalhos para o
desenvolvimento sustentável dos assentamentos.
No que se refere à coordenação do Programa no INCRA, o responsável foi
inicialmente questionado acerca da execução e acompanhamento das ações de
ATES durante os anos de 2006 e 2007 nos PAs Lagedo, Dourada, Piquiá e Palmeira
Jussara, pelo seu depoimento as ações transcorreram em plena normalidade, de
acordo com os normativos da ATES, algo que só poderá ser efetivamente
constatado no decorrer da análise dos dados.
A execução do Programa de ATES nos referidos projetos de assentamento foi realizada através de convênio entre INCRA e instituição prestadora de serviços de ATES para o período de 2004 a 2007. O convênio foi regido pelo Manual Operacional de ATES e pela legislação vigente sobre a matéria à época. Os trabalhos focaram principalmente os aspectos sociais, técnicos e ambientais,
diretrizes principais do Programa de ATES. (COORDENADOR DO
PROGRAMA DE ATES NO INCRA) O acompanhamento foi realizado por técnicos do INCRA do setor de ATES, os quais desenvolveram questionário específico a ser trabalhado junto aos clientes do programa em campo. Este instrumento era composto de perguntas que abordava o trabalho das prestadoras. A partir da tabulação dos resultados tinha-se um “espelho” dos trabalhos ora realizados, sendo que quando necessário, as instituições recebiam sugestões da equipe do INCRA para o desenvolvimento dos trabalhos e uma maior eficácia dos mesmos (COORDENADOR DO PROGRAMA DE ATES NO INCRA).
68
No que se refere à entrevista com as famílias, quando os assentados foram
questionados acerca da realização pela prestadora de ATES de planejamento
participativo para construção do calendário de ações no assentamento, a maioria
dos entrevistados afirmou ter havido tal atividade, fato que demonstra a busca da
entidade em cumprir com as diretrizes e objetivos do programa, e assim, viabilizar a
construção coletiva e democrática do mesmo.
Tal direcionamento das ações de ATES pode ser constatado em seu inciso
oitavo dos objetivos específicos, bem como no item acerca dos procedimentos
metodológicos e operacionais, constantes no Manual de ATES.
VIII - promover uma relação participativa e gestão compartilhada, pautada na co-responsabilidade entre os agentes do processo de desenvolvimento, estabelecendo interações efetivas e permanentes com os assentamentos. (MANUAL DE ATES, 2008, pg.16) • A participação das famílias Em primeiro lugar, afirma-se que as atividades de ATES deverão ser planejadas, desenhadas, implementadas e avaliadas de forma participativa, junto com os principais interessados/beneficiários. Isto busca inverter a lógica com que funciona a extensão convencional: para o Programa, a assessoria técnica deverá deixar de ser movida pela „oferta de inovações‟, para passar a ser mais orientada pela demanda vinda da realidade das famílias agricultoras. (MANUAL DE ATES, 2008, PG. 45).
O gráfico 1 abaixo, traz a tabulação dos dados obtidos pela pesquisa com
as famílias assentadas, ilustra a prioridade da entidade prestadora do serviço de
ATES em realizar o planejamento participativo. Estão descritos abaixo itens da
pesquisa, como forma de trabalho da entidade, assunto e método da visita dos
técnicos, participação dos assentados em cursos de capacitação e contribuição para
melhoria de vida e/ou produção; tais aspectos serão detalhados no decorrer do
texto.
69
Gráfico 1
Entrevista com os assentados sobre a implementação do Programa de ATES
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0otim
o
boa
regula
r
ruim
sim
não
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agricultu
ra
pecuária
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l
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vis
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o
lote
pale
str
a
curs
os
sim
não
sim
não
Forma de Trabalho Planej.
Particip.
Assunto Visita Método da Visita Partic.
Cursos
Contrib.
Melhor. da
produção
PA´s Visitados: Dourada, Piquiá, Escada Alta e Lagedo
%
A busca pela execução do programa tendo em vista o planejamento
participativo também pôde ser observada na entrevista do responsável pela entidade
prestadora dos serviços de ATES, quando foram questionados acerca de como se
deu a execução do Programa nos PAs Lagedo, Dourada, Piquiá e Palmeira Jussara,
obteve-se a seguinte resposta:
Ao iniciar as atividades nos PAs foi elaborado junto com os assentados o planejamento participativo, elegendo as prioridades de cada assentamento, o que determinava a formação da equipe multidisciplinar, bem como a aplicação da metodologia construtivista para atender o público alvo. Assim, os técnicos foram capacitados na metodologia participativa em extensão rural (RESPONSÁVEL PELA ENTIDADE PRESTADORA DO SERVIÇO DE ATES).
No mesmo sentido, quando na entrevista, a representante da entidade foi
questionada acerca de como foi desenvolvido o serviço de ATES, se a partir das
demandas dos beneficiários e/ou das diretrizes dos programas e solicitações
institucionais, a mesma afirmou que inicialmente foi elaborado um plano de trabalho
observando as diretrizes e metas do programa, o qual foi ajustado conforme
demanda e prioridade dos assentados.
70
Diante das informações constata-se que todas as ações planejadas através
do Programa buscaram em primeiro lugar privilegiar o interesse e participação dos
assentados, fazendo com que se cumpra um dos requisitos básicos da ATES o qual
se traduz na garantia da gestão democrática das decisões, enfim, promovendo desta
forma uma relação participativa e gestão compartilhada.
No que diz respeito ao assunto das visitas os assentados entrevistados
afirmaram que os profissionais trataram de diversos assuntos, dentre eles: crédito,
agricultura, pecuária e questões ambientais. Ressalta-se que boa parte afirma que o
assunto mais freqüente refere-se à temas relacionados a crédito e orientações
produtivas. Tal informação reflete ainda um grande entrave na execução das ações
de ATES que é o privilégio aos assuntos produtivos, especialmente relacionados à
crédito, o que acaba por relegar a segundo plano temas sociais e ambientais.
Ressalta-se que por ser o programa baseado no interesse dos assentados tal
direcionamento pode ter sido demandado pelos agricultores, no entanto, há que se
ter a clareza de estabelecer um planejamento mínimo a fim de não prejudicar as
demais dimensões do Programa.
Neste sentido, os assentados afirmaram que a prestadora de serviço de
ATES não desenvolveu ações relacionadas à saúde humana, digo, trabalhos sócio-
educativos nesta área. No mesmo sentido, poucos ressaltaram o desenvolvimento
de ações de orientações acerca de saneamento básico e tratamento da água para
consumo.
No entanto, afirmaram que foi realizado trabalho com questões sociais, a
exemplo de orientações sobre práticas de associativismo e cooperativismo, incentivo
à formação e fortalecimento de grupo de mulheres, dentre outros. Não por acaso,
boa parte dos assentados informaram participar ativamente das atividades da
71
associação, bem como a entidade de ATES atua em parceria com a mesma. Tal
ênfase em trabalhos coletivos nos remete à concepção do Programa, quando no
Manual de ATES é enfatizado que a facilitação de processos coletivos capazes de
resgatar a história, identificar problemas, estabelecer prioridades e planejar ações
para alcançar as soluções compatíveis com os interesses, necessidade e
possibilidades dos atores envolvidos.
O programa de ATES por ser uma ação nova cujo enfoque foge à orientação
apenas acerca da aplicação do crédito produtivo, a exemplo do Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar-PRONAF, e inova com a visão holística do
meio rural e a ênfase no desenvolvimento sustentável dos assentamentos, ainda
possui muito o que aperfeiçoar, especialmente no que se refere ao desenvolvimento
de ações pelas prestadoras de serviço na área social, percebe-se a fragilidade do
trabalho da entidade neste aspecto. O trabalho sócio-educativo desenvolvido
transparece certa falta de planejamento, de direcionamento, planejamento este que
pode ser construído com base nas diretrizes do próprio programa, especialmente
quando se refere ao acesso às políticas públicas, bem como pode ser construído
considerando a realidade e necessidade das famílias. A título de exemplo, com base
no Manual de ATES, cabe às entidades de ATES estimular e orientar a organização
social do assentamento apoiando o fortalecimento e qualificação das associações e
outras formas organizativas dos assentados; estimular e promover ações afirmativas
visando a equidade de gênero, geração, raça e etnia nos projetos de assentamento;
orientar as famílias assentadas de forma a ampliar o seu conhecimento e as
oportunidades de acesso aos direitos básicos de cidadania e as políticas públicas
existentes, dentre outros.
72
No que diz respeito à atividades relacionadas ao meio ambiente, boa parte
informou o desenvolvimento por parte da prestadora de ações nesta área, a exemplo
de cursos sobre legislação ambiental, orientações sobre destino do lixo, controle de
queimadas, dentre outros. Tal questionamento visa atender ao requisito do
programa em tratar com responsabilidade e zelo à questão ambiental nos PAs, e
assim buscar qualificar os assentados para conviver de forma sustentável com os
recursos naturais da região.
Tais informações das famílias assentadas podem ser melhor observadas no
gráfico 2 a seguir.
Constata-se a pouca observância da entidade responsável pelos serviços de
ATES ao atendimento às questões sociais e ambientais, percebe-se que o foco da
entidade foi a realização de atividades voltadas a temas como associativismo.
As famílias entrevistadas informam que as ações desenvolvidas pela
prestadora de serviço de ATES são realizadas através de visitas nos lotes, reuniões
e cursos, sendo que a maioria afirma não ter participado de algum curso promovido
pela entidade.
73
Gráfico 2
Entrevista com assentados
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
sim não sim não sim não sim não sim não sim não sim não sim não
Atividades
de Saúde
Trabalho
com
questões
sociais
Participação
na
associação
Trabalho
junto com a
associação
Orientação
sobre Água
Orientação
Banheiros
Orientação
Meio
Ambiente
Orientação
Lixo
PA´s Visitados: Dourada, Piquiá, Escada Alta e Lagedo
%
Complementando a informação acima, a representante da prestadora de
ATES nos PAs quando da entrevista informou que os instrumentos utilizados para o
desenvolvimento do trabalho de ATES foram: implantação de unidades
demonstrativas, visitas de campo (individual), dia de campo (troca de experiência),
cursos de capacitação, reuniões com agricultores e reuniões entre equipe técnica.
Tais informações atendem aos requisitos legais do Programa uma vez que
orienta-se privilegiar o desenvolvimento de ações coletivas, a exemplo de cursos de
capacitação, palestras, dias de campo, os quais irão certamente proporcionar uma
maior troca de experiência e aprendizado coletivo.
A fim de identificar a disponibilidade da entidade em atender a demanda dos
assentamentos, questionou-se as famílias sobre a freqüência das visitas e/ou
desenvolvimento de alguma atividade pela prestadora, as mesmas responderam na
sua maioria que tal freqüência chega a uma ou duas vezes por mês, sendo a última
74
visita realizada neste mês ou mês passado, fato que demonstra a presença e
atendimento um tanto contínuo nos assentamentos.
As informações dos assentados não diferem muito daquelas repassadas
pela responsável pela prestação dos serviços de ATES nos Projetos de
Assentamentos (PAs) Lagedo, Piquiá, Dourada e Palmeira Jussara, com maior nível
de detalhamento, as principais atividades que se destacaram foram:
PA Lagedo:
Área Social: foi dado ênfase ao fortalecimento da associação com
capacitação dos assentados no curso de organização social, e posterior
preparação para eleição da diretoria da associação. Foi incentivado a formação de
grupos culturais como: capoeira, xadrez e futebol.
Área de produção: foram elaborados projetos de PRONAF (Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar) linha A (destinada à
agricultores familiares) objetivando melhoria da estrutura produtiva nos lotes,
segurança alimentar bem como geração de emprego e renda para a família.
Área ambiental: foi implantada uma unidade demonstrativa em um lote
em parceria com uma siderúrgica de Marabá tendo como culturas: eucalipto, milho
e mandioca, objetivando organizar o sistema produtivo, possibilitando ao assentado
ter colheitas em períodos diferenciados, garantindo renda à família durante todo o
ano.
As atividades de educação ambiental foram desenvolvidas atingindo toda
a família. Na escola foram realizadas palestras sobre o tema, apoio à ações como
arborização escolar e feira de ciências. Junto aos assentados foi realizado um
trabalho de pesquisa sobre áreas degradadas com grau de erosão acentuado,
gerando como resultado uma cartilha indicando sugestões para o problema.
75
PA Dourada
Área Social: foram desenvolvidas atividades de associativismo para motivar
os assentados a fundarem a própria associação, desvinculando da associação da
Vila Santa Fé. Assim, foi criada a primeira associação no PA, com os assentados
participando de todo o processo democrático.
Foram priorizadas ações na área da saúde por ter sido identificado através
de diagnóstico local, a precariedade quanto ao uso da água no consumo humano e
ao destino do lixo e dos dejetos humanos. No que diz respeito ao problema da água
foi feito uma campanha com distribuição de hipoclorito, onde o técnico visitou todas
as famílias ensinando como usá-lo. Devido ao grande problema no destino do lixo no
PA, foi realizado trabalho de orientação a fim de que as famílias destinassem um
local adequado para queima dos resíduos.
Área de Produção: Foi elaborado projetos de PRONAF objetivando melhorar
a estrutura produtiva, a renda, e a segurança alimentar. Foi introduzido gado mestiço
com aptidão leiteira para melhorar a produção, uma vez que existe laticínio na vila
próxima o qual absorve toda a produção do entorno.
Área Ambiental: Devido à inexistência de vila no assentamento, as
atividades desenvolvidas foram de forma individual na orientação da recuperação de
mata ciliar e áreas de reserva legal.
PA Piquiá
Área Social: Foi desenvolvido um trabalho de fortalecimento das
organizações sociais junto à associação dos produtores e a associação dos
moradores, este trabalho permitiu a criação da cooperativa do Piquiá e entorno,
organizando a produção, possibilitando a elaboração do projeto de um laticínio em
parceria com a Secretaria Municipal de Agricultura e outras entidades, através do
pólo produtivo da região do bico do papagaio.
76
Área de Produção: Foi elaborado projeto de PRONAF A e PRONAF D; a
linha D foi uma parceria junto ao Banco do Brasil com o projeto de desenvolvimento
rural sustentável – DRS fortalecendo a cadeia do leite, estruturando os lotes para
desenvolver a atividade e garantir produto para o laticínio.
Área ambiental: A entidade implantou Sistemas Agro Florestais
Sustentáveis-SAFs, financiados através do PRONAF A, com plantio de cupuaçu e
essências florestais.
A educação ambiental foi trabalhada, ainda, nas escolas através de oficinas
e trilhas ecológicas nos lotes dos assentamentos do PA.
PA Palmeira Jussara
Área Social: A prestadora realizou um trabalho de fortalecimento da
associação e a formação de grupo de interesse local voltado ao público feminino,
foram ministrados cursos como: produção de doce de leite, doces em compotas,
doce cremoso aproveitando as frutas produzidas no PA, bem como curso de
aproveitamento da palha do milho na confecção de bolsas entre outros.
Na área da produção foi elaborado projetos produtivos de PRONAF A,
observando principalmente a aptidão dos assentados e o tamanho dos lotes, assim
foram financiados projetos de psicultura, hortaliças, maracujá e milho, objetivando
geração de renda durante todo o ano, abastecendo feiras e mercados de Marabá.
Ainda na área da produção foi elaborado projeto de PRONAF D, através de
parceria com o Banco do Brasil na elaboração do projeto de desenvolvimento rural
sustentável para produção da mandioca, esta parceria se estendia até a Secretaria
Municipal de Agricultura, a qual seria responsável pela implantação da infra-
estrutura (casa de farinha mecanizada).
77
Na área ambiental foram financiadas através do PRONAF A várias represas
a fim de suprir a necessidade de água nos lotes. O trabalho de SAF-Sistema Agro
Florestal foi desenvolvido através de formação de grupo de interesse local onde os
assentados junto com os técnicos da prestadora fizeram coletas de sementes na
mata para o plantio dos SAFs.
As palestras, oficinas e trilhas ecológicas também envolveram assentados e
filho de assentados nesta metodologia de educação ambiental.
Diante do exposto e com base nas informações dos assentados pode-se
perceber que houve uma preocupação da entidade responsável pela prestação dos
serviços de ATES visando atender todas as dimensões do Programa, seja produtiva,
e assim, valorizando a diversificação da produção, incentivo à praticas sustentáveis,
apoiadas na agroecologia; social e ambiental. No entanto, conforme já relatado
acima, percebe-se uma certa fragilidade das ações sociais e ambientais, estas
precisam ser melhor planejadas, discutidas com os assentados, visando a
contribuição efetiva para o desenvolvimento rural sustentável.
Explicitadas todas as atividades desenvolvidas nos assentamentos, os
assentados foram questionados acerca da opinião acerca da forma de trabalho da
prestadora de serviços de ATES, neste sentido a maioria dos entrevistados afirmou
considerar boa ou regular. Neste mesmo sentido, questionamos sobre como foi o
relacionamento entre assentado e técnico bem como a satisfação dos mesmos com
o conhecimento dos técnicos e obtivemos como resposta uma ótima relação entre
os agricultores e profissionais e conseqüentemente, uma satisfação considerável
com o conhecimento e com o repasse de informações tanto nas áreas produtiva,
social e ambiental, constatação esta ilustrada através do gráfico abaixo, e que
78
demonstra a boa aceitação por parte dos agricultores aos profissionais habilitados a
realizarem atividades de assistência técnica em geral.
No entanto, quando os assentados foram questionados acerca da
contribuição dos serviços de ATES para melhoria da produção do lote e/ou da
melhoria da qualidade de vida, boa parte considerou que tal serviço, apesar da
gama de orientações não traduz em melhoria significativa para suas vidas. Tal
constatação é uma constante e um grande desafio a ser enfrentado pelos atores do
Programa, uma vez que até por uma questão cultural, muitos agricultores estão
acostumados com a assistência técnica tradicional, convencional, e vinculados
predominantemente ao aspecto produtivo. Por outro lado, tal constatação pode ser
utilizada para avaliar até que ponto o programa está cumprindo seus objetivos, bem
como desencadear um processo de avaliação em todas as instâncias do programa
79
objetivando apontar falhas, acertos e redimensionar as ações visando verdadeira
contribuição para desenvolvimento rural sustentável.
No que diz respeito aos responsáveis pela execução das ações no
assentamento, quando na entrevista, a coordenadora foi questionada se a execução
seguiu o planejado pelas diretrizes do Programa, levando em consideração a
contribuição para melhoria da qualidade de vida dos assentados e sua relação com
o desenvolvimento rural sustentável, obtivemos como resposta:
O programa de ATES revolucionou a extensão rural com uma proposta inovadora metodológica, com objetivos direcionados à segurança alimentar, à geração de renda e a sustentabilidade ambiental, estes aspectos foram implementados através de várias parcerias com agentes financeiros, com o SENAR, Secretarias Municipais, com a SAGRI, Universidades e com o próprio INCRA-MDA. No entanto, apesar da avaliação positiva dos assentados que consideram que melhoraram a qualidade de vida neste período, para as prestadoras ficou o nó na garganta de oito meses sem receber o repasse do recurso, causando sérios problemas de ordem financeira e desestimulando os técnicos quanto ao Programa. (RESPONSÁVEL PELA ENTIDADE PRESTADORA DO SERVIÇO DE ATES)
Tal depoimento só confirma a necessidade de se adotar formas de avaliar o
programa objetivando correção no andamento das ações a fim de que a ATES
realmente sirva como instrumento de viabilização de direitos e garantia da qualidade
de vida dos assentados.
3.2 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO PROGRAMA DE ATES
No que se refere a um importante instrumento de análise e verificação do
andamento das ações questionamos o coordenador do Programa no INCRA e da
prestadora de serviço de ATES. As respostas obtidas demonstram a fragilidade do
monitoramento e avaliação desenvolvidos no período do convênio, não foi definido
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um procedimento padrão a ser seguido, desta forma foi realizado a cargo de cada
ator responsável pelo andamento das ações e sem haver um entrosamento quanto
ao atingimento dos resultados e tomada de decisões. O fato é que se não há um
processo de monitoramento e avaliação eficiente provavelmente as adaptações e
redirecionamentos necessárias ao bom andamento do programa ficarão
prejudicados, uma vez que não foi desenvolvido a contento ações como a
observação, registro e documentação do andamento das atividades, utilizando
instrumentos diversos, com o objetivo de apreender, avaliar e decidir sobre as
adaptações necessárias à execução adequada das ações previstas para o alcance
dos objetivos da ATES.
Conforme relato do coordenador do INCRA à época, o monitoramento
aconteceu da seguinte forma:
O monitoramento se deu a partir da elaboração de um questionário a ser aplicado em campo junto aos agricultores beneficiados com o Programa..... A avaliação se dava a partir da condensação dos resultados obtidos através dos questionários aplicados em campo, o qual se podia observar quais os temas mais ou menos abordados quando da realização dos trabalhos pelas prestadoras de serviços, como também poderia observar o grau de satisfação do agricultor beneficiado com a ATES. A nossa avaliação é que há época não tínhamos diretrizes concretas para realização do monitoramento e avaliação do programa......Tivemos que criar no âmbito da Superintendência Regional de Marabá, procedimentos para realização do monitoramento.....Os procedimentos criados com certeza deixou a desejar em vários aspectos, mas era o que tínhamos. (COORDENADOR DO PROGRAMA NO INCRA).
Visão não muito diferente foi apresentada pela responsável pela entidade
prestadora dos serviços de ATES, o que demonstra a fragilidade do processo de
monitoramento e avaliação desenvolvido.
Seria feito (o processo de monitoramento e avaliação) através do Lasat (Equipe de Articulação), mas como todos éramos principiantes, muito deixou a desejar. O processo se resumiu ao curso de capacitação de ATES; cada prestadora elaborou seu
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próprio planejamento e escolheu a metodologia a ser trabalhada, a avaliação não foi diferente, pois em nenhum momento foi indicado ou sugerido algo para melhorar o que estava sendo executado. A avaliação feita pela equipe de ATES/INCRA, gerou um relatório apontando o nível de satisfação dos assentados com a prestador. (RESPONSÁVEL PELA ENTIDADE PRESTADORA DOS SERVIÇOS ATES)
A dificuldade encontrada pelo Programa de ATES na sua implementação
também pôde ser verificada quando os atores foram questionados acerca dos
aspectos facilitadores do trabalho desenvolvido no período de 2006 e 2007, o fato de
ser uma proposta inovadora encontrou obstáculo como a inexperiência dos atores
envolvidos, aqui não se fala em inexperiência com extensão rural propriamente dita,
mas com o novo viés sugerido pelo programa de ATES, o qual enfatiza não apenas
aspectos produtivos, mas especialmente sociais e ambientais.
Poucos aspectos atuaram como facilitadores durante o período abordado, uma vez que o Programa era relativamente novo e os profissionais envolvidos (principalmente do INCRA), com pouca experiência na condução dos serviços. (COORDENADOR DO PROGRAMA NO INCRA).
O Programa de ATES surgiu com uma proposta brilhante no que se refere à
contribuição para garantia de direitos dos assentados e promoção do
desenvolvimento rural sustentável nos assentamentos, no entanto, como toda
experiência nova, vários aspectos acabaram por prejudicar o planejamento das
ações, aspectos que vão desde a burocracia administrativa na tramitação dos
convênios até falhas na execução das ações nos PAs, claro que dificuldades são
constantes em todos os programas, no entanto, algumas são determinantes para o
sucesso ou insucesso de tal proposta, e por exemplo, falha como atraso (por parte
do INCRA) no repasse do recurso à entidade responsável pela prestação de serviço
superior a seis meses (conforme constatado nas entrevistas) corresponde a uma
enorme probabilidade de decretar o fim de uma ação, uma vez que por mais que a
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entidade possua recurso extra (e/ou) capital de giro, dificilmente será suficiente para
manter todas as atividades planejadas inicialmente.
Sendo assim, teremos como reflexo, diminuição das visitas dos profissionais
aos PAs, e consequentemente menor número de orientações produtivas, cursos de
capacitação em associativismo, cooperativismo, palestras sócio-educativas na área
de direitos sociais, orientações sobre práticas de conservação dos recursos naturais;
enfim, as ações ora planejadas visando atingimento dos objetivos da ATES estarão
fadadas ao insucesso, ou senão limitadas a um sucesso parcial.
Provavelmente falhas como indefinição na metodologia de monitoramento e
avaliação dos serviços de ATES e atraso no repasse do convênio refletem nas
sugestões dadas pelos atores envolvidos quando questionados acerca das
sugestões para aperfeiçoamento do Programa tendo em vista sua contribuição para
o desenvolvimento rural sustentável.
A maioria das famílias sugere que sejam realizadas mais visitas ao
assentamento, consequentemente mais atividades de orientação e capacitação, isto
reflete, provavelmente, a insuficiência de ações desenvolvidas as quais poderiam
ser melhor planejadas, de maneira mais contínua se o pactuado no convênio e nas
normativas de ATES estivessem sendo cumpridas a contento, a exemplo do
desenvolvimento de um sistema de monitoramento e repasse em dia do recurso.
No mesmo sentido deu-se a resposta do responsável pela entidade
prestadora dos serviços de ATES, a principal sugestão é que o acordando, quando
da época da formalização do convênio, fosse cumprido, ou seja, que não houvesse
atraso no repasse de recurso à entidade a fim de que não houvesse impedimento no
desenvolvimento das atividades. Outra sugestão relacionou-se à questão do
monitoramento do programa, falha detectada por todos os atores, o que certamente
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reflete no desempenho das ações, sugeriu-se que fosse elaborado um banco de
dados no qual pudesse disponibilizar em rede todas as atividades desenvolvidas
pelas prestadoras, desta forma, se teria um raio-x das ações e poderia haver uma
avaliação e balanço das atividades a fim de aprimorar o trabalho.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
A legislação agrária brasileira, especialmente no que se refere à
contribuição para o desenvolvimento rural sustentável, não deixa a desejar no que
diz respeito à garantia de direitos dos agricultores familiares, a exemplo da
legislação acerca do desenvolvimento rural sustentável, da política de assistência
técnica e extensão rural - PNATER, da Política de Reforma Agrária do governo
federal, nesta, encontram-se todos os Programas do INCRA, dentre eles, o
Programa de Assessoria Técnica, Social e Ambiental - ATES, enfim, na teoria está
plenamente garantida a melhoria da qualidade de vida das famílias assentadas bem
como a contribuição para garantia do desenvolvimento rural sustentável. No entanto,
na prática o que se vê está distante da real efetivação dos direitos dos assentados,
consegue-se visualizar uma intenção dos atores envolvidos no Programa de
Assessoria Técnica, Social e Ambiental em atender as prerrogativas explicitadas na
normativa, mas não a real efetivação de direitos.
A pesquisa como um todo reflete uma intenção de todos os atores em fazer
cumprir os dispositivos legais do programa de ATES, e qualitativamente contribuir
para promoção do desenvolvimento rural sustentável nos projetos de assentamento,
dentre eles a busca pela apropriação coletiva de conhecimentos, a construção de
processos de desenvolvimento sustentável, especialmente, viu-se uma tentativa de
desenvolver ações democráticas, adotando metodologias participativas. No entanto,
a implementação passa por vários obstáculos, o que acaba por limitar o sucesso do
Programa no sudeste do Pará, dentre eles destaca-se a inconsistência de um
processo de monitoramento e avaliação dos serviços bem como a descontinuidade
no repasse do recurso às entidades conveniadas com o INCRA.
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A descontinuidade no repasse do recurso acaba por prejudicar todo um
planejamento construído levando em consideração a participação democrática das
famílias assentadas no Programa, fato este que faz com que os beneficiários
percam a credibilidade no Programa como um todo, uma vez que não se consegue
cumprir com o que fora previamente construído coletivamente. Neste sentido, há que
se criar formas de garantir a descentralização financeira de forma contínua, a fim
que se possa cobrar com mais rigor das entidades o cumprimento fiel das ações ora
planejadas, visando atender as dimensões produtiva, social e ambiental, e desta
forma, contribuir para melhoria da qualidade de vida das famílias bem como
promoção do desenvolvimento rural sustentável.
Existem muitos desafios a serem vencidos, como exemplo, a continuidade
dos serviços, o desenvolvimento de ações em todas as áreas do programa
(produtiva, social e ambiental), sem o privilégio de uma em detrimento de outra,
enfim, a qualidade dos serviços como um todo ainda deixa a desejar. Sabe-se que
historicamente há um privilégio do desenvolvimento das ações produtivas,
especialmente porque tais orientações geralmente estão acompanhadas de acesso
à crédito para investimento na unidade familiar, algo que traduz no anseio de grande
parte dos agricultores. No entanto, o desenvolvimento de ações sociais e
ambientais, atreladas ao acesso a demais políticas públicas, como políticas de
saúde, educação, infraestrutura, dentre outras, são determinantes para o alcance do
desenvolvimento completo do assentamento. Não há como falar em
desenvolvimento sustentável se em um projeto de assentamento apenas existe um
bem sucedido projeto de diversificação da produção, no entanto, o agricultor não
possui infraestrutura básica, como energia para armazenamento da produção;
estradas, para escoamento da mesma, ou se não há na região escolas ou posto de
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saúde que atendam sua família. O programa de ATES, não é a solução para todos
os problemas do meio rural, no entanto, contribui para o processo de
conscientização das famílias e busca de efetivação dos seus direitos, a fim de se
garantir uma vida digna nos projetos de assentamento.
Faz-se necessário, encontrar formas de fazer com que a Equipe de
Articulação de ATES realmente cumpra a contento seu papel no que se refere ao
monitoramento dos serviços. Neste sentido, é preciso avançar de forma sistemática
num programa de monitoramento e avaliação dos serviços de ATES, buscando
corrigir as deficiências apresentadas em cada prestadora de serviços de forma
eficiente e eficaz.
No mesmo sentido, é de fundamental importância a retomada do
funcionamento do Fórum Nacional de ATES, bem como do Fórum Regional de
ATES, uma vez que está sendo desperdiçado um espaço democrático privilegiado
no qual todos os atores envolvidos no programa podem dialogar, apontar falhas,
propor alternativas visando aperfeiçoamento das ações de ATES, e assim, contribuir
para efetivação dos direitos das famílias assentadas.
No que pese as falhas e inconsistências detectadas, a entidade responsável
pela prestação dos serviços de ATES nos PAs pesquisados conseguiu desenvolver
atividades que contribuíram com a melhoria da qualidade de vida dos assentados,
no mesmo sentido, todos os atores envolvidos, contribuíram a fim de cumprir o
constante no normativo do programa, e desta forma, contribuir para o
desenvolvimento rural sustentável dos assentamentos. O programa de ATES tem,
portanto, um potencial muito maior do que o exposto aqui. Combinado com as
demais políticas públicas para o campo como de crédito, infraestrutura,
comercialização, dentre outras, possui capacidade de viabilizar assentamentos,
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qualificar os assentados tecnicamente e de desenvolver de forma sustentável a
agricultura familiar no sul e sudeste do Pará.
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REFERÊNCIAS
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ANEXOS
1- ROTEIRO - ENTIDADE PRESTADORA DE SERVIÇOS DE ATES 1-De forma geral, como se deu a execução do Programa de ATES nos anos de 2006
e 2007, nos PAs Lagedo, Dourada, Piquiá e Palmeira Jussara?
2- Os serviços de ATES foram desenvolvido prioritariamente de forma individual ou
grupal (seja em grupos comunitários, reuniões, etc.)? Comente.
3-O serviço de ATES foi desenvolvido prioritariamente a partir das demandas dos
beneficiários e/ou das diretrizes e metas dos programas e solicitações institucionais?
4-Que instrumentos foram utilizados para o desenvolvimento do trabalho de ATES?
Instrumentos Sim Não
Experimentações (unidades demonstrativas)
Visitas a campo (individual)
Dias de campo (grupos)/Troca de experiências
Capacitação (cursos)
Reuniões com agricultores
Validação de tecnologia
Reuniões entre os membros da equipe
Reuniões entre equipes
Reuniões das equipes com os articuladores
5- A execução seguiu o planejado pelas diretrizes do Programa, levando em
consideração a contribuição para melhoria da qualidade de vida dos assentados e
sua relação com o desenvolvimento rural sustentável?
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6- Como se deu o processo de monitoramento e avaliação do Programa? Qual sua
avaliação sobre o mesmo?
7-Quais aspectos atuaram como facilitadores do trabalho nos referidos PAs?
8- Quais as deficiências/limites do Programa (em toda sua dimensão) neste
período?
9- Quais sugestões para aperfeiçoamento do Programa de ATES tendo em vista a
sua contribuição para o desenvolvimento rural sustentável?
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2- ROTEIRO - COORDENADOR DO PROGRAMA DE ATES DO INCRA À ÉPOCA
1 - Como se deu a execução e o acompanhamento por parte do INCRA do
Programa de ATES nos anos de 2006 e 2007, nos PAs Lagedo, Dourada, Piquiá e
Palmeira Jussara?
2- A coordenação seguiu o planejado pelas diretrizes do Programa, levando em
consideração a contribuição para melhoria da qualidade de vida dos assentados e
sua relação com o desenvolvimento rural sustentável?
3 – Quais aspectos atuaram como facilitadores do trabalho desenvolvido neste
período?
4- Como se deu o processo de monitoramento e avaliação do Programa? Qual sua
avaliação sobre o mesmo?
5 - Quais as deficiências/limites do Programa (em toda sua dimensão) neste
período?
6 - Quais sugestões para aperfeiçoamento do Programa de ATES tendo em vista a
sua contribuição para o desenvolvimento rural sustentável?
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3- QUESTIONÁRIO INDIVIDUAL ÀS FAMÍLIAS ASSENTADAS – PROGRAMA DE ASSESSORIA TÉCNICA, SOCIAL E AMBIENTAL – ATES 1 - Nome do PA: _________________________________________________
1.1 Nome do Assentado: _________________________________________
2 – Foi realizado um planejamento participativo das atividades da prestadora no PA?
( ) Sim ( ) Não
3 – Vocês têm participado de algum curso de capacitação ou algum evento
educativo?
( ) Sim ( ) Não
4 – MÉTODO / Geralmente qual é o método utilizado pelo técnico para realizar as
visitas?
( ) Visita nos lotes ( ) Reunião ( ) Palestra ( ) Cursos
4.1 - Quando foi a última visita?
( ) Neste mês ( ) Mês passado ( ) Últimos 6 meses ( ) + de 6 meses
4.2 – Qual costuma ser o assunto das visitas do Técnico?
( ) Crédito ( ) Agricultura, Pecuária ( ) Social ( ) Ambiental
5 - Com que freqüência os técnicos visitam seu PA/Lote?
( ) 2 vezes / mês ( ) 1 vez/ mês ( ) 3 vezes / ano ( ) Nunca
5.1 - Como é a relação entre você e os técnicos da prestadora?
( ) Boa ( ) Regular ( ) Ruim ( ) Não existe
5.4 – Você está satisfeito com os conhecimentos específicos do técnico?
( ) Sim ( ) Não
5.5 - O que você acha da forma de trabalho da prestadora?
( ) Ótima ( ) Boa ( ) Regular ( ) Ruim
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6 – A prestadora contribuiu para a melhoria da produção e/ou qualidade de vida em
seu lote?
( ) Sim ( ) Não
SAÚDE E ORGANIZAÇÃO SOCIAL
7 – A prestadora tem desenvolvido atividades relacionadas à saúde?
Exemplo:
√Palestras sobre saúde humana e prevenção de doenças;
√Orientação sobre a forma de tratamento da água;
√Orientado sobre a forma de tratamento dos dejetos humanos da casa.
( ) Sim ( ) Não
7.1 – A prestadora tem desenvolvido atividades relacionadas a questões sociais?
Exemplo:
√Palestras / cursos sobre artesanato e atividades manuais;
√Trabalho com crianças, jovens, idosos e mulheres;
√Atividades de lazer / esporte, etc.
( ) Sim ( ) Não
7.2 - Você costuma participar das atividades da associação?
( ) Sim ( ) Não
7.3 – A prestadora tem trabalhado junto com a associação do assentamento?
( ) Sim ( ) Não
MEIO AMBIENTE:
8 – A prestadora tem orientado vocês sobre práticas de conservação e recuperação
do meio ambiente?
Exemplo: Plantios de Árvores para Proteção de Mananciais; Recuperação de Áreas
Erodidas;
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Agrofloresta.
( ) Sim ( ) Não
8.1 – A prestadora tem orientado sobre o destino do lixo produzido no seu lote?
Exemplo: Queima, Enterra e Recicla/Reaproveita lixo inorgânico.
( ) Sim ( ) Não
9 – Qual a sua sugestão para que a prestadora melhore seus serviços