STJ00097313

Edmir Netto de Araújo Professor associado do Departamento de Direito do Estado. Livre-docente

em Direito Administrativo. Doutor em Direito e Mestre em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo - USP. Procurador do Estado aposentado.

Procurador do Estado. Assessor jurídico do Governo do Estado de São Paulo.

CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

6ª edição revista e atualizada

2014

Editora Saraiva

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AraQjOt Edmir Netto de, Curso de direito administrativo I Edmir Netto de

Araújo. - 6. ed. re\'. e atual. São Paulo: Saraíva, 2014.

Bibliografia.

1. Direito administrativo 2. Direito administrativo -Brasil l. Título.

CDU-35

Indice poro católogo sistemótico: 1. Direito administrativo

Diretor editorial Luiz Roberto Curia Gerente editorial Lígia Alves Editor Jônatas Junqueira de Mello Assistente editorial Sirlene Miranda de Sales Produtora editorial Clarissa Baraschi Maria Preparação de originais Ana Crisffna Garcia

35

Maria Izabel Barreiros Biflencourt Bressan Maria Lúcia de Oliveira Godoy

Arte e diagramação Crisffna Aparecida Agudo de Freitas Lídia Pereira de Morais

Revisão de provas Rita de Cássia Queiroz Gorgaff Adriana Barbieri Denise Pisaneschi

Servicos editoriais Kelli Priscila Pinto , Surane Vellenich

Capa IDÉE arte e comunicação Prodção gráfica Marli Rampin Impressão Prol Editora Gráfica Acabamento Prol Editora Gráfico

-Data de fechamento da edição: 15·8·2013

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ÍNDICE

Introdução ..................................................................................................... 21

Capítulo I - FORMAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

1. Direito Privado e Direito Público ........................................................... 23 2. O Estado, matéria-prima do Direito Administrativo .......... ..................... 25 3. O Estado e a ordem jurídica ................................................................... 26 4. Histórico do Direito Administrativo ....................................................... 27

a) Antiguidade ........................................................................................ 27 b) Idade Moderna ................................................................................... 30

5. Direito Administrativo contemporâneo. Indicações bibliográficas ......... 42

Capítulo 11- CONCEITO E DEFINIÇÃO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

1. Conceituar e definir ................................................... '............................. 55 2. Categorias jurídicas e Direito Público .................................................... 56 3. O referencial civilístico .................. ...................... .................................. 57 4. Fontes do Direito Administrativo ........................................................... 57

a) Constituição ................................ ....... ........ .................. ............ .......... 59 b) Leis formais ....................................................................................... 59 c) Normas jurídicas administrativas ....................................................... 60 d) Jurisprudência. Súmulas Vinculantes................................................. 65 e) Doutrina ............................................................................................. 66 f) Costume ............................................................................................. 66 g) Praxe administrativa........................................................................... 67 h) Princípios gerais do Direito .................... .................................... ....... 67

5. Interpretação, hermenêutica e aplicação do Direito ................................ 67 6. Noção de regime jurídico administrativo ............................................... 70 7. Princípios de Direito Administrativo ...................................................... 72

a) Principiologia ...................................................... '" ............ ..... ........... 72 b) Princípios informativos ...................................................................... 73 c) Princípios gerais ................................................................................. 77 d) Princípios setoriais .... ..................... ....... ................. ............ ................ 88 e) Princípios constitucionais ................................................................... 99

8. Direito Administrativo: critérios conceituais .......................................... 100 a) Critério legalista ................................................................................. 101 b) Critério do Poder Executivo ............................................................... 101 c) Critério das relações jurídicas ............................................................ 101

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d) Critério do serviço público................................................................. 102 e) Critério das atividades jurídicas e sociais do Estado .......................... 102 f) Critério negativista ou residual ........................................................... 103 g) Critério teleo1ógico ............................................................................ 103

9. Definições de Direito Administrativo...................................................... 104 10. Nossa definição ...................................................................................... 106

Capítulo IH - AS PESSOAS NO DIREITO ADMINISTRATIVO

1. Pessoa e personalidade ........................................................................... 109 2. Pessoas jurídicas ..................................................................................... 110 3. Pessoas jurídicas públicas e sua classificação ........................................ 112 4. Pessoas jurídicas públicas no direito comparado .................................... 113

a) Direito francês ................. .......... ..... ..... ... ........... .................................. 113 b) Direito belga ........ ... ... ..... ....... ..... ........ ... ........... ............. .............. ... .... 113 c) Direito italiano ................................................................................... 114 d) Direito suíço ....................................................................................... 114 e) Direito português ................................................................................ 115

5. Pessoas jurídicas públicas no Brasil ....................................................... 115 6. Pessoas jurídicas de direito privado na Administração ........................... 119

Capítulo IV - SERVIÇO PÚBLICO

1. Evolução da noção de serviço público.................................................... 120 a) Ampliação do campo de atuação do Estado ....................................... 120 b) Escolas doutrinárias sobre serviços públicos ..................................... 122

2. Conceituação de serviço público ............................................................ 124 3. Serviço público em sentido amplo e em sentido estrito ......................... 125 4. Critérios de classificação dos serviços públicos ..................................... 128 5. Serviços públicos próprios e impróprios, essenciais e secundários,

serviços de utilidade pública .................................................................. 129 6. Definição de serviço público ... ....... ........ ..... ........................... ......... ....... 130 7. Princípios relativos ao serviço público ... ... ............................. ... ...... ....... 133

a) Princípio da continuidade do serviço público .......................... .......... 133 b) Princípio da mutabilidade do regime jurídico .................................... 134 c) Princípio da igualdade dos usuários ................................................... 136 d) Direitos dos usuários .......................................................................... 138

8. Titulmidade do serviço público............................................................... 143 a) Competência para a prestação do serviço .......................................... 143 b) Prestação e execução diretas .............................................................. 144 c) Transferência legal da titularidade e delegação contratual da execução. 145 d) Os termos privatização, terceirização, franquia, parceria ................. 146

9. Regulamentação dos serviços públicos .................................................. 149 a) Serviços federais, estaduais, distritais, municipais ............................ 150 b) Serviços obrigatórios e voluntários .................................................... 152

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Capítulo V - A ADMINISTRAÇÃO

1. Administração e serviço público. Conceito de Administração Pública.. 154 2. Administração e demais funções públicas ............................................. 156

a) Administração e função legislativa ..................................................... 156 b) Administração e função judiciária ..................................................... 158

3. Estruturas administrativas ...................................................................... 159 a) Teoria do órgão .................................................................................. 162 b) Órgãos de direção superior, execução, assessoramento, assistência

e consultoria........................................................................................ 165 4. Administração Pública em sentido amplo e em sentido estrito .............. 168 5. Concentração e desconcentração ............................................................ 169 6. Administração direta e competência genéIica ...... ...... .......... ........ .......... 170 7. Princípios da Administração................................................................... 171 8. Poderes da Administração ...... ................ .......................... ...................... 171 9. Centralização e descentralização. Competências específicas e princípio

da legalidade ........................................................................................... 174 a) Serviço público centralizado ............................................................... 175 b) Serviço público descentralizado.. .................................... ........ ........... 176

Capítulo VI - ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

1. Administração Direta e Indireta ............ ............ .................. ................... 178 2. Descentralização territorial .................................................................... 180 3. Descentralização por colaboração .......................................................... 182

a) Concessão de serviço público .................... .................................... .... 183 b) Pennissão de serviço público ............................................................. 192 c) Autorização de serviço público .......................................................... 194 d) Outros mecanismos de descentralização por colaboração ................. 195

4. Descentralização por serviços ................................................................ 197 5. Autarquias ou Fundações de Direito Público. Agências ......................... 199

a) Personalidade jurídica própria ........................ .............. ............. ......... 203 b) Criação e extinção .............................................................................. 203 c) Bens das autarquias ............................................................................ 203 d) Licitação, contratos e Tribunal de Contas .......................................... 204 e) Pessoal dirigente e administrativo ..................................................... 204 f) Princípio da especialidade ................................................................. 207 g) Tutela administrativa.......................................................................... 208 h) Privilégios das autarquias .................................................................. 211 i) Responsabilidade civil, mandado de segurança e ação popular ........ 212

6. Fundações públicas ou instituídas pelo Estado....................................... 216 a) Regime jurídico em geral ................................................. i................. 220 b) Derrogações do direito comum .......................................................... 221 c) Regime jurídico de pessoal ................................................................ 222 d) Pattimônio ......................................... ...... ................................. .......... 224

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e) Licitações e contratos ........................................................................ 225 f) Fiscalização pelo Tribunal de Contas e pelo Ministério Público........ 225 g) Recursos orçamentários e despesas de pessoal .................................. 225

7. Empresas estatais e Administração Indireta.............................................. 226 a) Administração Indireta, atividades econômicas e serviços públicos .. 226 b) O vocábulo "empresa" ... .................................................................... 227 c) Origens da instituição de empresas estatais ....................................... 229

8. Sociedade de economia mista ............... ................... ........................ ........ 231 a) Direito positivo ............................... .................................. ......... ........ 231 b) O declínio das concessões de serviço público ................................... 233 c) Sociedades de economia mista para prestação de serviços públicos

e para desempenho de atividades econômicas da União, Estados--Membros, Distrito Federal e Municípios ......................................... 235

d) Criação de sociedades de economia mista ......................................... 239 e) Regime jurídico das sociedades de economia mista .......................... 245

9. Empresa pública........................................................................................ 260 a) Direito positivo .............. ... ................................................................. 263 b) Empresas públicas para desempenho de atividades econômicas, da

União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios e para prestação de serviços públicos ........................................................... 265

c) Criação das empresas públicas .......................................................... 267 d) Regime jurídico das empresas públicas ...... ............ ........................... 270

10. Outras empresas sob controle acionário do Estado ................................ 277 11. Consórcios públicos. Associação pública................ ................................ 280

a) Fundamentos constitucionais .............................................................. 280 b) Consórcios públicos e contrato ...................•....................................... 280 c) Regime jurídico ............................................. ............................ .......... 281

12. Administração indireta e proteção dos usuários dos serviços públicos no Estado de São Paulo .......................................................................... 285

Capítulo VII - AGENTES PÚBLICOS

1. Estado e agente ............................... ........................................................ 288 2. Espécies de agentes públicos ...................... ............................................ 289 3. Servidor público e funcionário público .................................................. 291 4. Empregados públicos ............................................................................. 293 5. Função pública ....................................................................................... 294 6. Contratação por tempo determinado ....................................................... 297

Capítulo VIII ~ FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS

1. Funcionário público e cargo público. Definição e características ........... 30 I 2. Relação estatutária e relação contratual ................................................. 305

a) Relação estatutária ......... ............ ....................................... ................. 305 b) Relação contratual.............................................................................. 309

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c) o revogado (e restabelecido?) regime jurídico ünico ........................ 310 3. Classe, carreira, quadro, lotação............ ................................................. 312

a) Classe ................................................................................................. 312 b) Carreira .............................................................................................. 312 c) Quadro ................................................................................................ 313 d) Lotação ............................................................................................... 313

4. O funcionário püblico (servidor püblico) na Constituição de 1988........ 313 a) Direito de acesso aos cargos .............................................................. 314 b) Condições de ingresso. Concurso püblico ......................................... 318 c) Isonomia, paridade de vencimentos, teto de vencimentos ................. 325 d) Direitos de greve e de sindicalização ................................................. 331 e) Acumulação de cargos ....................................................................... 334 f) Aposentadoria, estabilidade, reintegração, disponibilidade ........ ....... 340 g) Mandato eletivo ........ ..... ........... .......................... ................. .............. 351 h) Direitos sociais ................................................................................... 353

5. Criação e extinção de cargos püblicos. Declaração de desnecessidade.. 355 6. Classificação dos cargos püblicos ............................ .............................. 356

a) Comissão ou confiança ............................................................... ....... 357 b) Efetivos .............................................................................................. 358 c) Vitalícios ............................................................................................ 359 d) Interinos e substitutos ........................................................................ 360 e) Cargos isolados e de carreira ............ ................................................. 361

7. Provimento e vacância de cargos püblicos ............................................. 361 a) Provimento originário: nomeação, designação .... .............................. 363 b) Provimento derivado .......................................................................... 364 c) Posse e exercício. Estágio probatório e confirmação. Exercício de

fato ..................................................................................................... 370 d) Vacância .. ......... ........................ .... .............................................. ........ 373

8. Direitos do servidor funcionário püblico ............................................... 374 a) Direitos pecuniários ........................................................................... 375 b) Direito ao exercício do cargo ............................................................. 389 c) Aposentadoria e pensão ..................................................................... 390 d) Férias.................................................................................................. 401 e) Licenças ............................................................................................. 403 f) Cômputo de tempo de serviço ........................................................... 409 g) Outros direitos e vantagens ................................................................ 413

9. Deveres e proibições funcionais ............................................................. 418 9.1. Deveres funcionais ......................................................................... 419

a) Quanto à presença do servidor ................................................... 420 b) Quanto ao ambiente de trabalho ................................................ 421 c) Quanto ao procedimento do servidor ......................................... 422 d) Quanto à prestação dos serviços ................................................ 425

9.2. Proibições funcionais ..................................................................... 431

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a) Proibições relativas ao cargo ou função ........... .......................... 433 b) Proibições relativas ao procedimento do servidor no exercício

de suas funções .................... ............ ........................... ...... ......... 442 c) Proibições relativas à própria prestação de serviços .................. 446

10. Direitos e deveres do servidor celetista .......................... ........................ 449 a) Direitos. Direitos Sociais .............................. ..................................... 450 b) Deveres e proibições, em confronto com as justas causas da CLT.... 457

11. Poderes funcionais................................................................................... 479 a) Poder nonnativo ............ ........... ........... ..... .......................................... 480 b) Poder hierárquico ............................................................................... 481 c) Poder disciplinar................................................................................. 482 d) Poder-dever e autotutela ............ .............................. ............ ...... ......... 484 e) Outros poderes ................................................................................... 485

Capítulo IX - ATOS ADMINISTRATIVOS

1. Fatos jurídicos voluntários e involuntários ............................................. 486 a) Manifestação e declaração de vontade ...................... ......................... 486 b) Manifestação e declaração de vontade do agente do Estado ............. 487

2. Ato jurídico ............................ ...... ............. ............ ................ ................. 488 a) Sentido amplo e estrito. Esquema .................................. .............. ...... 488 b) Omissão e seus efeitos ....................................................................... 489 c) Ato jurídico unilateral e bilateral....................................................... 490 d) Existência, validade e eficácia ........................................................... 491 e) Vontade normativa do Estado ............................................................ 492

3. Capacidade e competência ..................................................................... 494 4. Ato administrativo ........................ ........... ........... ............... ........... ..... ..... 496

a) Espécie de ato jurídico.. .......... .......................... ................................. 496 b) Conceito ............................................................................................ 497 c) Elementos, requisitos e atributos do ato administrativo .................... 498 d) O ato administrativo caminha do motivo para a finalidade .. ............. 500 e) Classificação dos atos administrativos ............................................... 502 f) Unilateralidade e participação do destinatário no ato administrativo 509 g) Discricionariedade e vinculação ........................................................ 511 h) Motivo e motivação. Teoria dos motivos determinantes .................... 512

5. Ato administrativo e regulamento .......................................................... 515 6. Vícios dos atos administrativos .............................................................. 516

a) Vícios relativos ao sujeito .................................................................. 518 b) Vícios relativos ao objeto ................................................................... 519 c) Vícios relativos à forma ..................................................................... 519 d) Vícios relativos ao motivo .................................................................. 520 e) Vícios relativos à finalidade ............................................................... 521

7. Desfazimento e invalidação. Coisa julgada administrativa ..................... 522

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a) Discricionariedade e princípio da restritividade ..................... ........... 524 b) Nulidade absoluta e nulidade relativa ................................................ 527 c) Revogação e anulação ................ ........................................................ 531 d) Coisa julgada administrativa ...... .............. ...... .................. .................. 533

8. Convalidação dos atos administrativos ................................................... 537 a) Princípio da economia e conservação dos valores jurídicos. Autotu-

tela....................................................................................................... 538 b) Convalidação: poder ou dever? .......................................................... 541 c) Limites à convalidação ...................................................................... 543 d) Espécies de convalidação ................................................................... 544 e) Convalidação, decadência e prescrição .............................................. 545

9. Controle da legalidade do ato administrativo ......................................... 548

Capítulo X - LICITAÇÃO

1. Histórico................................................................................................. 549 2. Noções gerais. Princípio constitucional. Competência legislativa.......... 551

a) Noções gerais e natureza jurídica ...................................................... 551 b) Princípio constitucional..................................................................... 555 c) Competência legislativa ..................................................................... 556

3. Conceitos. Definições legais ................................................................... 558 a) Licitação ............................................................................................ 558 b) Contrato ............................................................................................. 559 c) Obra. Obras e serviços de grande vulto ............................................. 560 d) Serviço ............................................................................................... 561 e) Compra .............................................................................................. 562 f) Alienação ..................................................... '" .................. .... ............. 563 g) Seguro-garantia ... ........ .................... ... ......................................... ....... 563 h) Execução direta e indireta ...................... ........................ .................... 564 i) Projeto básico e projeto executivo .............................. ....................... 565 j) Administração Pública. Administração .......................... ................... 566 k) Imprensa Oficial................................................................................. 567 1) Contratante e contratado ...... ...... .......... ............ .................... .............. 567 m) Comissão ................ ................. ...... .................... ....... ........... .............. 568 n) Produtos manufaturados nacionais, serviços nacionais e sistemas de

tecnologia de informação e comunicação estratégicos ...................... 568 4. Direito positivo atual e sua aplicabilidade .............................................. 569

a) Administração Federal......... ...... ................... ..... ......... ......... ......... ..... 570 b) Demais Administrações. Competência suplementar .......................... 570 c) Administração centralizada e descentralizada.................................... 572

5. Princípios gerais da licitação .................................................................. 572 a) Isonomia ou igualdade dos licitantes ........ ................................ ......... 573

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b) Legalidade .......................................................................................... 574 c) Impessoalidade .................................................................................. 575 d) Moralidade administrativa e probidade administrativa ...................... 576 e) Procedimento formal ........................................................ ................. 577 f) Publicidade dos atos .......................................................................... 577 g) Sigilo na apresentação das propostas ................................................. 578 h) Vinculação ao instrumento convocatório ........................................... 579 i) Julgamento objetivo ........................................................................... 580 j) Adjudicação compulsória ao vencedor .............................................. 581

6. Dispensa, dispensabilidade e inexigibilidade de licitação ..................... 582 a) Licitação dispensada nas alienações de bens. .................................... 583 b) Licitação dispensável ......................................................................... 589 c) Licitação inexigível ........................................................ .................... 605 d) Ratificação da dispensa de licitação e da declaração de inexigibi-

lidade................................................................................................... 610 7. Serviços técnicos profissionais especializados ....................................... 610

a) Estudos técnicos, planejamento e projetos (art. 13, I) ....................... 611 b) Pareceres, perícias e avaliações em geral (art. 13, lI) ........................ 612 c) Assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou

tributárias (art. 13, IlI) ....................................................................... 613 d) Fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços

(art. 13, IV) ........................................................................................ 614 e) Treinamento e aperfeiçoamento de pessoal (art. 13, VI) ................... 614 f) Restauração de obras de arte e bens de valor histórico (art. 13, VII) 615 g) Patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas (art. 13, V).. 615

8. Modalidades de licitação ........................................................................ 616

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a) Concorrência ...................................................................................... 617 b) Tomada de Preços .............................................................................. 627 c) Convite (art. 22, § 3º) ...................................................... ;.................. 628 d) Concurso (art. 22, § 4º) ...................................................................... 630 e) Leilão (art. 22, § 5º) ........................................................................... 631 f) Pregão (Lei n. 10.520, de 17 de fevereiro de 2002) ............................ 631 g) Cooperativas, Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Lei

Complementar n. 123/2006, arts. 42 e s.) .......................................... 634 h) Preferência para produtos manufaturados e serviços nacionais (art. 3º,

§ 1º, I e §§ 5º a 13; art. 6º, XVII, XVIII e XIX; art. 24, XXI e XXXI; art. 57, V, todos da Lei n. 8.666/93, com as alterações introduzidas pela Lei n. 12.349, de 15-12-2010)..................................................... 636

i) Licitação para serviços de publicidade prestados por agências de propaganda (Lei n. 12.232, de 29-4-2010) ......................................... 637

j) RDC - Regime diferenciado de contratações públicas (Lei n. 12.462, de 5-8-2011, e Decreto n. 7.581, de 11-10-2011)............................... 639

k) RED - Regime especial de contratação para a área da defesa (Lei n. 12.598, de 22-3-2012).............. ........................................................... 657

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9. Procedimento das licitações ..................................................................... 659 a) Licitação como requisito essencial de forma dos contratos adminis-

trativos ................................................................................................ 659 b) Instrução inicial do procedimento. Projeto básico. Recursos orça-

mentários. Pesquisa prévia de preços. Audiência pública .......... ....... 659 c) Procedimento da conconência e suas fases ....................................... 660 d) O procedimento simplificado da Tomada de Preços e suas diferenças

para com o da Conconência .............................................................. 674 e) O procedimento simplificado do Convite .......................................... 676 f) Procedimento do Concurso ................................................................ 677 g) Procedimento do Leilão ..................................................................... 678 .h) O procedimento específico do pregão. .... ........................................... 678 i) Sistema eletrônico de contratações. Cartões de compras................... 681 j) Prazos da lei de licitações e sua contagem ......... ............................... 685

10. Recursos administrativos na licitação ............................ ......................... 686 a) Legitimidade ativa e passiva .............................................. ................ 688 b) Efeitos suspensivo e devolutivo ......................................................... 689 c) Recurso quanto à habilitação ou inabilitação..................................... 690 d) Recurso quanto ao julgamento e classificação ................................... 690 e) Recurso quanto à homologação e adjudicação .................................. 691 f) Recurso quanto à anulação ou revogação da licitação ....................... 691 g) Recurso quanto ao registro cadastral................................................. 692 h) Intimação pessoal e por publicação ................................................... 692 i) Julgamento dos recursos. Comunicação. Audiência do órgão jurídico.

Recurso no pregão ............................................................................. 692 1 L Crimes em licitações. Improbidade administrativa. Desvio de poder.

Outros temas controvertidos ................................................................... 694 a) Crimes em licitações e contratações administrativas ...... ...... ............. 695 b) Improbidade administrativa ............................................................... 699 c) Desvio de poder na licitação .............................................................. 700 d) Outros temas controvertidos .............................................................. 701

12. Controle da legalidade das licitações. Controle pelo Tribunal de Contas e outros órgãos.... .............................. ............................. ............. ............. 703

Capítulo XI - CONTRATO ADMINISTRATIVO E NEGÓCIO JURÍDICO ADMINISTRATIVO

1. A categoria jurídica "contrato" ........ ....................................................... 704 a) Contrato como categoria jurídica ............ ............................ ............... 704 b) Elementos e características dos contratos privados ........................... 705 c) Tipificação do contrato de direito público. Existência e características 708

2. O contrato administrativo ....................................................................... 717 a) Do público ao administrativo.... ......................................................... 717 b) Contratos "da administração" e contratos "administrativos" ............. 718

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c) Conceito e elementos do contrato administrativo............................... 721 d) Definição do contrato administrativo .... .......... .............. ..................... 724

3. Cláusulas exorbitantes ou de prerrogativa .............................................. 725 a) Cláusulas contratuais. Cláusulas expressas e implícitas .................... 725 b) Cláusulas administrativas ou de serviço. Cláusulas financeiras ........ 726 c) Instabilidade das cláusulas do contrato administrativo. Equação finan-

ceira .................................................................................................... 728 d) Os termos "exorbitante" e "derrogatória" .......... .......................... ...... 729 e) Regime jurídico das cláusulas exorbitantes ou de prerrogativa ......... 731

4. Contrato administrativo no direito positivo ............................................ 748 a) Competência legislativa. Normas gerais. Competência suplementar.

Lei de aplicabilidade nacional........................................................... 748 b) FOlmalização do termo de contrato. Requisitos. Garantias de execução... 750 c) Outros instrumentos contratuais ........................................................ 752 d) Cláusulas necessárias dos contratos administrativos ......................... 753 e) Alterações contratuais. O equilíbrio original. Reajustes e prorroga-

ções .................................................................................................... 759 f) Execução e inexecução do contrato ................................................... 765 g) Penalidades contratuais. Defesa e recursos ....................................... 769 h) Extinção dos contratos administrativos ............................................. 775

5. Contrato administrativo como negócio jurídico ...................................... 776 a) Acordo de vontades e contrato ........................................................... 776 b) Acordos de vontades da Administração ............................................. 777 c) Negócio jurídico administrativo ........................................................ 778 d) Negócio jurídico e contrato administrativo. Atos negociais .............. 780 e) Convênios, consórcios e outros negócios jurídicos da Administração 782

6. Modalidades de contratos administrativos.............................................. 785 a) Contrato de obra pública. Definição de obra pública e peculiaddades ... 785 b) Contrato de prestação de serviços ...................................................... 789 c) Contrato de fornecimento .................................................................. 791 d) Concessão de serviço público e de obra pública .. ............................. 792 e) Permissão de serviço público e de obra pública ................................ 794 f) Concessão de uso de bem público e concessão de direito real de uso 794 g) Outros contratos da Administração previstos no direito positivo.

A nova disciplina ............................................................................... 802

Capítulo XII - RESPONSABILIDADE EM DIREITO ADMINIS­TRATIVO

1. Conceituação de responsabilidade. Responsabilidade civil e penal. Res­ponsabilidade administrativa................................................................... 820

2. Responsabilidade do Estado e do agente público. Responsabilidade de pessoas jurídicas privadas prestadoras de serviços públicos .................. 824

3. Teorias sobre a responsabilidade civil do Estado ................................... 826 a) O Estado irresponsável. Teoria regalista .................... ................ ........ 826

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b) Teorias civilísticas .............................................................................. 827 c) Teorias publicísticas ........................................................................... 830 d) Risco integral e risco administrativo .................... .............................. 832 e) Excludentes da responsabilidade pública ........................................... 835

4. Sistematização constitucional da responsabilidade civil do Estado ....... 840 5. Caracterização da responsabilidade ....................................................... 845

a) Atos lícitos e ilícitos. Responsabilidade extracontratual ................... 845 b) Nexo causal ........................................................................................ 847 c) Responsabilidade inominada do Estado (caso fortuito, fatos das coisas

à sua guarda, movimentos multitudinários, agente não identificado e outros casos) .................................................................................... 848

d) Responsabilidade objetiva. Inversão do ônus da prova.......... ............. 848 6. Reparação do dano .............. .................................... ............................... 852

a) Dano indenizável. Dano moral. Defesa do consumidor .......... .......... 852 b) Ação ordinária de indenização e cobrança administrativa ................. 857 c) Ação regressiva e denunciação da lide .............................................. 858

7. Referências jurisprudenciais sobre responsabilidade do Estado em geral 862 8. Responsabilidade do Estado por atos judiciários .............................. ..... 889

a) O juiz como agente do Estado ...................... ............ ......................... 890 b) Atividades judiciais e jurisdicionais .................................................. 893 c) Responsabilidade do Estado por atos judiciais .................................. 897 d) Atos jurisdicionais: responsabilidade pessoal do juiz ....................... 897 e) Natureza da função jurisdicional....................................................... 899 f) Atividade jurisdicional defeituosa ..................................................... 901 g) Erro judiciário: penal e civil.... .................. ........................................ 907 h) Falhas do serviço judiciário. Culpa "in eligendo" e "in vigilando"... 911 i) Doutrina: crítica aos argumentos contrários à responsabilidade do

Estado por ato jurisdicional............................................................... 914 j) Conclusão pela incidência da responsabilidade, com ação regressiva... 917 k) Referências jurisprudenciais .............................................................. 921

9. Responsabilidade do Estado por atos legislativos................................... 931 a) A função legislativa. Relação dos legisladores com o Estado ........... 932 b) IlTesponsabilidade do Estado por atos legislativos. Casos. Atos polí-

ticos. Atos legislativos típicos.. .................................... ...................... 934 c) Crítica à ilTesponsabilidade do Estado por atos legislativos .............. 936 d) Equacionamento da responsabilidade do Estado por atos legislativos... 937 e) Fundamento da responsabilidade do Estado por atos legislativos ..... 938 f) Leis inconstitucionais. Regulamentos e outros atos normativos. De­

claração de inconstitucionalidade. Retroação. Leis delegadas. Os antigos decretos-leis e as atuais medidas provisórias. Emendas constitucionais, Constituições estaduais, Leis orgânicas ................... 939

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g) Leis constitucionais. Lei em tese e lei de efeitos concretos .............. 943 h) Decretos Legislativos. Resoluções. Atos administrativos do Poder Le-

gislativo .............................................................................................. 946 10. A trilogia da responsabilidade do agente público por atos ilícitos.......... 948 11. Diferenças entre as três espécies de responsabilidade: civil, penal e

disciplinar. ............ ..................................... .............. .......... ......... ............ 948 12. Responsabilidade penal do agente público ............................................. 952

a) Ilícito administrativo, crimes e contravenções ....... ...................... ...... 952 b) Crimes contra a Administração. Crimes em licitações e contra-

tações. Equiparação a funcionários ......... ...... ........... .................... ...... 954 c) Crimes comuns. Contravenções penais ............................................. 964 d) Efeitos da condenação criminal.. ..... .... ..... ......... ................................ 967

13. Responsabilidade civil do agente público ............................................... 968 a) Dano causado ao administrado. Regressividade ................................ 968 b) Danos causados ao Estado. Meios autoexecutórios e heteroexe-

cutórios ............................. ................................................................. 970 14. Responsabilidade administrativa ou disciplinar do agente público ........ 973

a) Ilícito administrativo. Ilícito administrativo puro e ilícito administra-tivo penal ............................................................................................ 975

b) Infração a deveres e proibições funcionais ........................................ 977 c) Ilícito praticado por servidor celetista ............................................... 978 d) A apuração do ilícito administrativo pela Administração .................. 979 e) Procedimento e processo. Contraditório e ampla defesa ................... 979 f) Meios sumários e sindicância ............................................................ 981 g) Processo (ou inquérito) administrativo. Recursos. Revisão adminis-

trativa .................................... ................ ............................................. 988 h) Penalidades administrativas em gênero e em espécie ........................ 1024 i) Casos de demissão ............................................................................. 1034 j) Aplicação de penalidades a temporários e a servidores celetistas ..... 1069 k) Sequestro e perdimento de bens ........................................................ 1072 1) Excludentes de responsabilidade administrativa ............................... 1074 m) Extinção da pena disciplinar ............................................................. 1076 n) Comunicabilidade e incomunicabilidade das instâncias penal e ad-

ministrativa ........................................................................................ 1089 o) Jurisprudência e Súmulas sobre ilícito administrativo e processo dis-

ciplinar ............................................................................................... 1102

Capítulo XIII - PODER DE POLÍCIA

1. Noção e evolução histórica .............................................................. ....... 1113 2. Conceito e características. Poder de Polícia: espécies. Poder de Polícia

e Poder da Polícia ................................................................................... 1115 a) Conceito e características 1115

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b) Poder de Polícia: espécies .................................................................. 1120 3. Meios de atuação. Extensão e limites. Condições de validade da atuação.

Sanções ................................................................................................... 1122 a) Meios de atuação ............................................................................... 1122 b) Extensão e limites dos meios de atuação ........................................... 1123 c) Condições de validade da atuação ..................................................... 1123 d) Sanções decorrentes do Poder de Polícia ........................................... 1124

4. Limites ao Poder de Polícia.. .................................................................. 1125

Capítulo XIV - RESTRIÇÕES À PROPRIEDADE PRIVADA PELO PODER PÚBLICO

1. Propriedade, direito de propriedade e função social da propriedade ..... 1129 2. Espécies de restrições à propriedade privada e seu fundamento ............ 1131 3. Limitações administrativas .... .......................... ....................................... 1132 4. Ocupação e requisição ............................................................................ 1135 5. Servidão administrativa .......................................................................... 1136

a) Direito privado e direito público ........................................................ 1137 b) Conceito de servidão administrativa .................................................. 1137 c) Constituição da servidão .................................................................... 1138 d) Extinção ............................................................................................. 1139 e) Indenização ou ressarcimento ............................................................ 1140 f) Modalidades de servidão administrativa............................................ 1140

6. Desapropriação...................................................................................... 1141 a) Histórico e conceito ........................................................................... 1141 b) Direito positivo brasileiro. Finalidades específicas e modalidades... 1144 c) Natureza jurídica ................................................................................ 1149 d) Pressupostos da fase administrativa. Objeto e sujeitos ativo e passivo.

Competência. Decreto expropriatório e suas espécies. Efeitos da declaração. Caducidade e renovação da declaração expropriatória ..... 1152

e) Desapropriação amigável................................................................... 1158 f) Desapropriação judicial. Fases. Imissão provisória na posse. Decisão

e recursos ........................................................................................... 1159 g) Indenização e sua composição. Precatórios e sua ordem cronológica.

Preterição e suas consequências ........................................................ 1163 h) A assim chamada desapropriação indireta .................................... ..... 1172 i) Destinação dos bens expropriados. Utilização em finalidade diversa

da declaração expropriatória .............................................................. 1174 j) Tresdestinação ou desvio de finalidade. Retrocessão. Direito de

preferência. Investidura .......................... .................. ...... ............ ........ 1178 k) Desistência da desapropriação ........................................................... 1182

7. Tombamento............................................................................................ 1183 a) Patrimônio histórico, artístico e arqueológico. Órgãos de proteção.. 1183 b) A proteção pelo tombamento ............................................................. 1184

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c) Natureza jurídica do tombamento e seu conceito .............................. 1185 d) Competência para o tombamento ...................................................... 1186 e) Objeto, características e modalidades ................................................ 1188 f) Procedimento e recursos .................................................................... 1190 g) Efeitos do tombamento ..... ..... .............. .............. .... ... ........ .......... ........ 1192

Capítulo XV - BENS PÚBLICOS

1. O patrimônio público. Notícia histórica ................................................. 1195 2. Conceito de bem público. Sentido amplo e estrito. Domínio público e

domínio privado do Estado... .................... ............... ... ......... .................... 1196 3. A classificação do Código Civil ............................................................. 1200

a) Bens de uso comum do povo ....................... ....... ............... ................. 1200 b) Bens de uso especial .......................................................................... 1200 c) Bens dominicais ................................................................................. 1201

4. Discriminação dos bens públicos no ordenamento constitucional e in-fraconstitucional...................................................................................... 1202 a) Bens da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.. 1202 b) Terras devolutas ................................................................................. 1207 c) TelTenos de marinha. Terrenos acrescidos. Plataforma continental... 1210 d) Terrenos reservados ........................................................................... 1213 e) Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios ................................. 1215 f) Terrenos rurais e urbanos ................................................................... 1216 g) Terras de fronteira, ilhas, álveos abandonados .................................. 1217 h) Vias e logradouros públicos ............................................................... 1218 i) Águas públicas, minas e jazidas ........................................................ 1218 j) Espaço aéreo ...................................................................................... 1222

5. Utilização dos bens públicos .................................................................. 1223 a) Competências. Uso pela Administração ............................................ 1223 b) Uso nOlmal e uso anormal. Uso comum e privativo. Uso especial.... 1224 c) Uso privativo de bem público por particular. Autorização de uso. Per­

missão de uso. Concessão de uso. Concessão de direito real de uso. Cessão. Enfiteuse ou aforamento. Outros instrumentos. Tutela do uso privativo .................................................................................. 1226

6. Alienação dos bens públicos ....................................... ........................... 1240

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a) Princípio da inalienabilidade. Imprescritibilidade e impenhorabili-dade .................................................................................................... 1240

b) Autorização legislativa. Licitação ...................................................... 1243 c) Compra e venda, doação, permuta, investidura, dação em pagamento,

venda a outro órgão ou entidade da Administração, alienação de imó-veis em programas habitacionais ....................................................... 1245

d) Concessão de domínio, legitimação de posse, retrocessão, incor-poração ... ...... ....... .... ............. ............... ........ ............. .................. ... ..... 1248

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e) Desapropriação por pessoa política superior ..................................... 1249 7. Aquisição de bens pelo Poder Público ................................................... 1250

a) Desapropriação .................................................................................. 1250 b) Compra .............................................................................................. 1251 c) Testamento. Bens vagos. Doação ....................................................... 1252 d) Dação em pagamento. Permuta ......................................................... 1253 e) Usucapião .......................................................................................... 1255 f) Em razão de lei (resgate em enfiteuse, espaços livres de loteamento,

perdimento de bens produto de crime ou utilizados em crime, arrematação e adjudicação em processo judicial) .............................. 1255

g) Preempção pelo Estatuto da Cidade ................................................... 1257

Capítulo XVI - CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA ADMI­NISTRAÇÃO

1. Conceito de controle e sua abrangência ................................................. 1258 2. Hierarquia e subordinação. Vinculação................................................... 1260 3. O controle interno da Administração ..................................................... 1261

a) O princípio da autotutela ................................................................... 1262 b) Avocação. Revogação. Anulação ....................................................... 1262 c) Recurso administrativo hierárquico. Pedido de reconsideração. Re-

visão ................................................................................................... 1263 d) Recursos nas leis de procedimento administrativo. ........................... 1265 e) Representação. Reclamação administrativa ....................................... 1267 f) Direito de petição.. ...................... ........................ ............................... 1267 g) Prescrição e decadência no âmbito administrativo ............................ 1268 h) Abuso, desvio ou excesso de poder .................... ...................... ......... 1271

4. Controle das entidades descentralizadas ................................................ 1276 a) Limites ..... ...... ................. ............. ..................... .............. ........... ......... 1277 b) Modalidades de tutela. Recurso hierárquico impróprio. Intervenção ... 1277

5. Controle externo da Administração......................................................... 1281 a) Poder Legislativo. Abrangência ......................................................... 1281 b) Tribunal de Contas. Abrangência ....................................................... 1285

6. Controle externo pelo Poder Judiciário. Súmula Vinculante .................. 1287 a) Limites do controle jurisdicional....................................................... 1287 b) Controle jurisdicional comum ............................................................ 1290 c) Controle jurisdicional especial........................................................... 1346

7. Justiça administrativa ............................................................................. 1359 a) Relações jurídicas entre a Administração, seus agentes e os admi­

nistrados em geral.............................................................................. 1359 b) Sistemas jurídico-administrativos no direito comparado ................... 1361 c) O sistema brasileiro da jurisdição una. Monopólio jurisdicional do

Poder Judiciário ................................................................................. 1364

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Capítulo XVII - O ESTADO EM Juízo 1. Representação jurídica do Estado. Representação extrajudicial............. 1366 2. Representação judicial............................................................................. 1366

a) Representação regular ........................................................... ............. 1367 b) Representação especial ...................................................................... 1368

3. Legitimação ativa e passiva. Atuação judicial do Estado ....................... 1369 4. Prerrogativas processuais ....................................................................... 1371

a) Prazos processuais .............................................................................. 1371 b) Despesas judiciais ........................................................ .................. .... 1371 c) Pagamento de créditos e execução contra a Fazenda ......................... 1371 d) Recurso de ofício ou duplo grau de jurisdição ................................... 1372 e) Juízo privativo .................................................................................... 1372 f) Prescrição. ........................ ... ................................................................ 1373 g) Sequestro e perdimento de bens ......................................................... 1373 h) Restrições a liminares e tutela antecipada ......................................... 1373

Bibliografia .................................................................................................. 1375

Índice alfabético-remissivo ........................................................................... 1401

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