critÉrios meritocrÁticos para provimento e...
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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
CRITÉRIOS MERITOCRÁTICOS PARA PROVIMENTO E MOVIMENTAÇÃO NA
CARREIRA PÚBLICA: OS CASOS DO ESTADO DE MINAS GERAIS E CEARÁ
Nathalie Perret Ney Nakazato Miyahira
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Painel 32/122 Avanços da meritocracia no Brasil – I
CRITÉRIOS MERITOCRÁTICOS PARA PROVIMENTO E
MOVIMENTAÇÃO NA CARREIRA PÚBLICA: OS CASOS DO ESTADO DE MINAS GERAIS E CEARÁ
Nathalie Perret
Ney Nakazato Miyahira
RESUMO A meritocracia é um sistema de organização no qual a mobilidade das pessoas é predominantemente realizada a partir do desempenho individual das pessoas. Busca-se, assim, o estímulo ao aumento da produtividade, da eficácia e da eficiência. A meritocracia brasileira, embora observe alguns preceitos do conceito de mérito, não o coloca no centro do sistema, resguardando ainda a utilização da senioridade e das relações pessoais como mecanismos de promoção. Neste contexto, o artigo tem o propósito de analisar e refletir sobre a utilização do conceito de meritocracia na gestão de carreira da administração pública, mais especificamente observar aspectos relacionados ao provimento dos cargos e à mobilidade nas carreiras públicas, ou seja, os movimentos de promoção e progressão. Para isso, parte-se de uma breve exposição conceitual sobre o termo meritocracia, para então discorrer sobre os sistemas de Minas Gerais e do Ceará. Para fins de comparação serão analisadas as estruturas de carreira da Secretaria do Estado de Meio Ambiente de cada Estado.
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INTRODUÇÃO
O conceito de meritocracia, seu entendimento e suas (re)interpretações
variam conforme o espaço temporal e demográfico em que se insere. Na sociedade
brasileira, a meritocracia é questão relativamente recente, sendo o sistema
meritocrático brasileiro um arcabouço complexo, com distintos elementos, em
gradual construção e que, se tomado isoladamente, pode ter alguns de seus
componentes classificados como não meritocráticos, sob o ponto de vista
institucional ou ideológico. Pode-se dizer que o brasileiro se afasta do ideal da
meritocracia, entendendo o mérito como mais um fator a ser observado na
hierarquização social, mas não o exclusivo, único e inquestionável.
De acordo com Barbosa (2003), tanto a meritocracia como a avaliação de
desempenho sempre foram questões polêmicas para a administração no Brasil, pois
não existe aqui uma ideologia meritocrática fortemente estabelecida na sociedade,
mas sim sistemas e discursos meritocráticos.
O sistema norte americano, por exemplo, vem se apropriando do conceito
de mérito há mais tempo, aliado ao fato de que seus condicionantes históricos e
culturais propiciarem uma maior afinidade ao mérito. No Brasil, o momento tardio em
que o tema foi exposto, agregado ao formato em que a sociedade se organizava no
pós independência e início da República – o sistema monárquico e as regalias
advindas dele – fizeram com que o tema surgisse de maneira tangencial e com
ressalvas ou adaptações, seja, formalmente na Carta Constitucional, seja, na
prática, no trato diário com as distintas castas sociais: ex-escravos, índios,
imigrantes, trabalhadores, nobreza e empresários.
Diante desse cenário, o presente trabalho tem o propósito de analisar e
refletir sobre a utilização do conceito de meritocracia na gestão de carreira da
administração pública, mais especificamente observar aspectos relacionados ao
provimento dos cargos e à mobilidade nas carreiras públicas, ou seja, os
movimentos de promoção e progressão.
A metodologia adotada foi a bibliográfica e a documental. Na pesquisa
documental, foi analisado o aparato normativo, além de informações extraídas de
sites governamentais, publicações e artigos, das carreiras das Secretarias do Estado
de Meio Ambiente e de Minas Gerais e do Ceará.
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O artigo inicia-se com uma breve exposição conceitual sobre o termo
carreira e meritocracia, passando pelas características do sistema meritocrático
brasileiro, para então discorrer sobre os sistemas de Minas Gerais e do Ceará. A
escolha deste dois Estados ocorreu por serem duas realidades distintas, pela
facilidade de acesso às normas de carreira, visto que suas legislações e normas
encontravam-se disponíveis em buscas virtuais a informações.
1 CONCEITO CARREIRA
Há diversas definições para o termo carreira, neste artigo adotam-se a
explicação de London e Stuf, que observam duas perspectivas em relação à
carreira:
Da perspectiva do indivíduo, engloba o entendimento e a avaliação de sua experiência profissional, enquanto, da perspectiva da organização, engloba políticas, procedimentos e decisões ligadas a espaços ocupacionais, níveis organizacionais, compensação e movimento de pessoas. Essas perspectivas são conciliadas pela carreira dentro de um contexto de constante ajuste, desenvolvimento e mudança. (LONDON e STUMPF, citados por DUTRA, 1996. p. 17)
Dutra (2012) relata que a carreira não deve ser compreendida como uma
trajetória rígida a ser seguida pelo indivíduo, mas sim, como uma sequência de
posições e de trabalhos realizados. “Essa sequência articulada de forma a conciliar
o desenvolvimento das pessoas com o desenvolvimento da empresa que é chamada
de carreira.” (DUTRA, 2012, pag.102). Nesse sentido, a estruturação e a aplicação
de instrumentos de avaliação e desenvolvimento de pessoas são essenciais para
servirem de base para ações de direcionamento ou reforço a comportamentos que
devem estar associados a decisões, por exemplo, de desenvolvimento, sucessão e
remuneração. (FERNANDES e HIPÓLITO, 2012)
Para observar aspectos relacionados à estrutura de carreira, foi adotada
como balizador a estrutura definida por Dutra (2001) e representada na figura
abaixo:
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Figura 1: Esquema da estrutura de carreira
Fonte: Elaborado pelos autores baseado em Dutra (2001)
A explicação de cada item está a seguir. Ressalta-se que se discorre
apenas dos itens Horizonte de Carreira e Ascensão e Mobilidade na análise das
carreiras dos Estados.
Estrutura de Carreira: faz-se uma adaptação do termo “estrutura de
carreira”, já que para o setor público há a exigência exclusiva de
acesso aos cargos efetivos via concurso. Dessa forma, passa-se a
entender o termo como inerente a cada cargo, ou seja, há a previsão
de evolução em determinado cargo, mas fica impossibilitada a
migração de um cargo para outro.
Horizonte de Carreira: quantidade de níveis/classes, escalonadas
verticalmente, e de referências/graus, dispostas horizontalmente, em
que as pessoas podem se movimentar.
Ascensão e Mobilidade: critérios que definem a forma como as
pessoas poderão se movimentar ao longo dos horizontes previamente
estabelecidos. Considera-se que a mobilidade em sentido vertical,
mantendo-se o mesmo número de referência/grau, ocorre pelo
processo de “Promoção”, enquanto a mobilidade horizontal dentro da
mesma classe/nível ocorre pelo processo de “Progressão”.
Estrutura de Remuneração: corresponde às tabelas remuneratórias das
carreiras, atendo-se para o modelo remuneratório vencimento ou
subsídio.
Estrutura de Carreira
Horizontes de Carreira
Ascensão e Mobilidade
Estrutura de Remuneração
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2 CONCEITO DE SISTEMA MERITOCRÁTICO
Para o presente artigo, entende-se por meritocracia o sistema de governo
ou organização no qual a mobilidade das pessoas é predominantemente realizada a
partir do desempenho individual das pessoas, ou seja, as indicações são feitas e as
responsabilidades distribuídas na base dos talentos e das habilidades de cada um.
Há uma dimensão negativa no conceito de meritocracia que é a
desconsideração ou a negação de privilégios corporativos, hereditários ou quaisquer
outros oriundos de posição social, econômicos, religiosos, raciais, entre outros, ou
de apadrinhamentos políticos, nepotismo e oligárquicos. Nesse sentido, ao negar a
possibilidade de concessão de tais privilégios, configura-se como promovedor de um
sistema hierárquico mais justo, à medida que promove as movimentações de carreira.
O conceito traz consigo também uma dimensão positiva, que busca
afirmar o mérito e ressaltar fatores como talento, habilidade e esforço de cada
indivíduo, promovendo-se uma avaliação de desempenho individual como o critério
legítimo de hierarquização social e comparação como mecanismo privilegiado de
seleção. Busca-se assim, ao menos enquanto intento ideológico, o estímulo ao
aumento da produtividade, da eficácia e da eficiência. A meritocracia legitima a
aquisição de posições ou colocações por meio do mérito pessoal (ingresso em
cargos públicos através de concursos, promoções advindas de avaliações de
desempenho). (BARBOSA, 2003)
Nesse sentido,
a utilização de um sistema eficaz de reconhecimento e recompensa torna-se um fator motivacional que auxilia na manutenção e na melhoria do desempenho por parte dos colaboradores e é uma forma de esclarecer quais os valores e comportamentos a organização valoriza. Quando a entidade procede desta maneira em suas práticas de gestão, pode-se dizer que ela está agindo guiada por diretrizes meritocráticas, onde o mérito profissional do funcionário é valorizado. (NOGUEIRA et al, 2007, pag.01)
Importante ressaltar a diferença entre ideal meritocrático e sistemas
meritocráticos: enquanto o primeiro aborda o mérito em parâmetros conceituais e, de
certa forma, utópico (no sentido de não haver a aplicação plena e absoluta do termo,
mas nem por isso, passível de ser descartado, e sim perseguido e almejado); o
segundo seria a relativização do conceito para realidades distintas, em que a
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composição do sistema deva levar em consideração os preceitos elencados pelas
dimensões positivas e negativas, mas também possa ser reajustadas de acordo com
a cultura e os valores vigentes em determinada época, a determinada sociedade.
Em síntese, um sistema meritocrático buscaria observar (guardadas as
ressalvas e o grau de intensidade e enfoque em determinado fator, de acordo com a
adaptabilidade a cada cultura) as seguintes características:
Igualdade jurídica;
Reconhecimento de diferenças inatas entre as pessoas (o talento é
aleatoriamente distribuído);
Rejeição de privilégios hereditários;
Responsabilidade dos indivíduos pelos seus próprios resultados;
Recompensa aos melhores;
Perspectiva sincrônica da avaliação de desempenho (a avaliação é
válida para aquele ciclo, não se comparando ciclos passados; no
máximo, o passado serve como um critério para investimento).
No próximo tópico serão abordadas as características do sistema
meritocrático brasileiro.
2.1 O sistema meritocrático brasileiro
Os movimentos de adoção de características meritocráticas na admissão
ou movimentação nas carreiras profissionais vieram majoraitariamente por iniciativa
do Estado. No século XIX, D. Pedro I outorga a Constituição de 1824 que prediz no
artigo 179, inciso 14 “que todo cidadão pode ser admitido aos cargos públicos civis,
políticos ou militares, sem outra diferença que não seja a de seus talentos e virtudes”.
A regulação das relações de trabalho no setor público, no Brasil,
antecedeu a legislação do setor pRivado em quase uma década, entre 1936 e 1938
foram criados por lei e institutos do concurso público e da estabilidade, com a
implantação do regime estatutário. Já no setor privado, a promulgação da
Consolidação das Leis do Trabalho – CLT ocorreu apenas em 1943. (PACHECO,
2010) O regime estatutário possui duas características fundamentais: a estabilidade
rígida e a aposentadoria integral. O texto constitucional permitia a demissão apenas
em caso de falta grave, a reforma de 1998 flexibilizou e criou a possibilidade de
demissão por insuficiência de desempenho.
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Em 1977, houve a adoção de critérios de mobilidade do serviço público
federal em que se observavam, com exclusividade, apenas aspectos meritocráticos,
essa prática durou apenas três anos. Verifica-se, portanto, que o mérito não é o
critério de mobilidade vertical, mas sim um critério, que convive com a senioridade e
com os apadrinhamentos advindas de relações pessoais. Uma leitura crítica da
História do Brasil1, mais especificamente das primeiras Constituições brasileiras,
permite identificar que ao mesmo tempo em que se inseriam critérios meritocráticos,
evidenciavam-se outros de diferenciação por renda ou segmentos de atividades.
Hoje, as diferenças não se encontram mais explicitadas no arcabouço jurídico
brasileiro, mas podem-se observar suas coexistências implícitas e certamente
evidenciá-las ao analisar a prática social brasileira (ainda que no campo jurídico os
demais privilégios tenham sumido ou diminuído consideravelmente, no campo da
moral há a persistência de sua continuidade).
O modelo brasileiro adota duas noções de igualdade:
a) igualdade de direitos ou igualdade de oportunidades: organiza-se de
forma a conceder oportunidade a todos, isto é, há uma ausência de
barreiras legais às aspirações pessoais. Todos podem almejar
determinado posto ou condição, visto que são todos iguais perante a lei
e todos legitimados a ingressar numa competição.
b) igualdade substantiva: a ideia de que deve ser realizada uma igualdade
distributiva.
Há uma promessa de sucesso, um entendimento de que todos devem
chegar ao topo, porém uma síndrome de isonomia que leva a crer que, se há a
possibilidade do topo, todos deveriam chegar nele. Além disso, a isonomia acaba
por invalidar qualquer medida diferenciada e específica de uma categoria, ou
estendê-la a todos os funcionários, quando a medida é vantajosa. (PACHECO,
2010) A competição adquire, no contexto brasileiro, uma conotação negativa,
indesejada. É visto como um elemento desagregador porque estabelece distinções
entre as pessoas. Apregoa-se um individualismo de semelhança: as distinções são
possíveis só entre grupos, mas não intra grupos.
1 Rui Barbosa, jurista famoso que entre seus feitos tem o fato de ter sido o primeiro Ministro da
Fazenda do Brasil, no final do século XIX, tinha 40% de suas correspondências recebidas detentoras de pedidos de favores (promoções transferências ou remoção e empregos), comprovando que outras formas de hierarquização social tinham relevância, em detrimento da meritocracia.
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No Brasil,
as progressões automáticas para todos e o engessamento do serviço público, no qual diferentes categorias funcionais se encontram amarradas umas às outras, de forma que qualquer diferenciação, mesmo baseada na diferença de funções, é vista como concessão de direitos que devem ser estendidos a todos, o que nos leva ao famoso efeito estufa. (BARBOSA, 1996, pag. 88)
É justamente esse pensamento que dificulta a construção de carreiras no
setor público. Por mais que a Constituição Federal vigente determine que os
servidores públicos devam ter seus cargos organizados em carreira, com distintos
graus de desenvolvimento e contraprestação pecuniária, pela lógica técnica era de
se esperar que no topo da carreira apenas alguns servidores chegassem, aqueles
que melhor desempenharem suas funções, entretanto, o pensamento vigente é de
que se existe um topo, todos da carreira deveriam atingi-lo.
A sociedade pode ter dificuldade de punir ou recompensar,
consequentemente os gestores não se sentem confortáveis em avaliar. É comum,
ao se deparar com avaliações de desempenho, gestores concederem notas muito
próximas a todos e avaliações distorcidas para cima. No Brasil, desempenho acaba
não sendo avaliado e sim justificado. O desempenho e o mérito deixam de ser fator
engolante (nucleares e agregadores dos demais fatores) e passam a ter um valor
agregado, como fatores secundários à senioridade e às relações pessoais.
Em entrevista, Barbosa (2003) resume, dizendo que, no Brasil:
a ideia de que cobrar resultados e ainda por cima mensurá-los, é uma atitude profundamente autoritária. Avaliar serviço público então é muito mais complicado. Existe nas representações coletivas brasileiras uma relação grande entre competição, cobrança de resultados e desempenho como procedimentos e processos autoritários, e não como processos funcionais ou de hierarquizar pessoas no interior de um todo para fins específicos.
Analisando-se a aplicabilidade da meritocracia na sistemática atual do
setor público, nota-se que ela é legitimada no ingresso aos cargos públicos
(concursos públicos), mas rejeitada nas avaliações de desempenho para
consequentes movimentações de carreira. Por que tal fato ocorre? Muito
provavelmente porque o primeiro caso (concursos públicos) tem caráter
infinitivamente inferior que o segundo (avaliações de desempenho). O concurso
público ocorre apenas uma única vez, para ingresso na carreira, e é encarado como
um momento de tensão e necessário para se garantir que o ingresso seja concedido
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de maneira justa (sem favoritismos segmentários). Já a avaliação de desempenho é
sazonal e observa múltiplas circunstâncias. Além disso, ocorre em momento em que
o grupo já foi formado e, portanto passa-se a defender o individualismo de
semelhança. Para a realidade brasileira é consideravelmente difícil estabelecer
hierarquia via mérito a grupo já formado.
A pesquisa realizada por Barbosa em uma empresa estatal com 432
questionários como amostra aponta alguns resultados:
1. Em tese, que o desempenho deve ser o principal, se não o único,
critério de avaliação dos funcionários;
2. Há uma insatisfação em relação ao atual sistema, pois, além de não
funcionar, muitos nem sabem que um dia existiu alguma forma de
avaliação;
3. Há uma desconfiança acerca do sistema, principalmente, no que tange
aos resultados.
(...) as pessoas normalmente consideram injustos os critérios (79,1%), o mesmo valendo para os avaliadores (50,7%). Em regra, os mais bem avaliados são vistos como apadrinhados, puxa-sacos dos chefes, etc., mesmo que sejam reconhecidos como bons profissionais de alto desempenho. Ou seja, quem não recebe boa avaliação em geral não legitima a boa avaliação alheia. Quarto, descobri que a antiguidade como critério de ascensão vertical é vista como mal necessário por 54,8%, na medida em que corrige as injustiças da avaliação de desempenho. Ao mesmo tempo, é vista como incentivo à acomodação do funcionário, uma vez que, trabalhando ou não, o funcionário é promovido. Os outros 46% consideram que a antiguidade deve ser valorizada. Mas ninguém a quer fora dos sistemas, o que mostra que 54% desconfiam dos critérios utilizados. (BARBOSA, 2003, pag. 61).
4. Os chefes não gostam de avaliar uma vez que tal ato sempre gera
insatisfação entre os funcionários; a fim de evitar tensões dessa
natureza, tendem a avaliar todos positivamente (BARBOSA, 2003).
Diante do exposto, evidencia-se que há um critério permitido moralmente,
para conferir diferenciação e relativizar o conceito de igualdade adotado pelo Brasil:
o da antiguidade (senioridade). Encontra-se inclusive previsto no sistema normativo
brasileiro - Consolidação das Leis Trabalhistas:
Art. 461 - Sendo idêntica a função, a todo trabalho de igual valor, prestado ao mesmo empregador, na mesma localidade, corresponderá igual salário, sem distinção de sexo, nacionalidade ou idade.
§ 1º - Trabalho de igual valor, para os fins deste Capítulo, será o que for feito com igual produtividade e com a mesma perfeição técnica, entre pessoas cuja diferença de tempo de serviço não for superior a 2 (dois) anos. (grifo dos autores)
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§ 2º - Os dispositivos deste artigo não prevalecerão quando o empregador tiver pessoal organizado em quadro de carreira, hipótese em que as promoções deverão obedecer aos critérios de antiguidade e merecimento. (grifo dos autores)
§ 3º - No caso do parágrafo anterior, as promoções deverão ser feitas alternadamente por merecimento e por antiguidade, dentro de cada categoria profissional. (grifo dos autores)
Para NOGUEIRA et al (2007), a valorização da antiguidade no processo
de reconhecimento e, consequentemente, mobilidade na carreira do servidor, pode
estimular a acomodação e macular o intento da valorização do mérito, pois o
funcionário, empenhando-se ou não, passará a ser recompensado, bastando para
isso percorrer o tempo exigido nos regimentos legais.
A justificativa para que se aceite e se estimule a antiguidade no sistema
meritocrático brasileiro é defensável com o intento de se valorizar o tempo de
experiência na atuação profissional do indivíduo. É sob tal argumento que se
legitima a antiguidade e a resguarda no arcabouço meritocrático brasileiro.
Outro critério utilizado para relativizar o conceito de mérito são as
relações sociais (a exemplo do nepotismo). Reconhece-se a presença da influência
das relações pessoais no trato profissional e na mensuração do desempenho,
havendo diferenças quanto à defesa ou crítica a tal utilização: quando o servidor
nota o favoritismo atuando para diferenciar os outros em relação a si, passa a criticar
e apontar descolamento com critérios meritocráticos; contudo, quando o favoritismo
é utilizado a seu favor, encara como legítimo e integrante do processo, valendo-se
de justificativas como a diferença de tratamento surgiu pela manutenção da boa e
propícia rede de contatos (networking).
Em suma, se o favoritismo encontra-se em relações de terceiros, passa a
desmotivar, caso se encontra na própria relação do servidor pesquisado, passa a ser
aceitável e passível de justificativas.
No próximo ponto serão descritas as estruturas de carreira dos Estados
de Minas Gerais e Ceará.
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3 EVIDÊNCIAS MERITOCRÁTICAS NAS MOVIMENTAÇÕES NA CARREIRA
3.1 Minas Gerais
A primeira tentativa de instituição de carreira no Poder Executivo ocorreu
por meio do Decreto Estadual nº 36.033/1994; o Decreto não recebeu eficácia
jurídica imediata, não sendo implantado, à época, o instrumento de avaliação de
desempenho. Além disso, não foram concedidos aos servidores promoções e
progressões regulamentadas pela referida norma (RIBEIRO et al, 2011).
Além deste cenário, o Estado de Minas Gerais, em 2002, encontrava-se
em grave situação fiscal, com déficits acumulados desde 1996. Neste contexto, em
2003 foi implantado um conjunto de propostas objetivas que permitiram a
reformulação da gestão estadual, conhecido como Choque de Gestão.
Entre essas diretrizes, merecem destaque o desenvolvimento na carreira com base no mérito, a formação de carreiras amplas e multifuncionais, a definição de estruturas de carreiras com diferentes requisitos de escolaridade, a possibilidade de ingresso em diferentes níveis de uma mesma carreira, o incentivo ao aperfeiçoamento do servidor e a padronização da nomenclatura dos cargos conforme a escolaridade exigida para ingresso. O referido decreto também distribuiu os órgãos e entidades do Poder Executivo em quatorze Grupos de Atividades, conforme as respectivas áreas de atuação, sendo prevista a formulação de um plano de carreiras para cada grupo. (RIBEIRO et al, 2011, pag. 06)
Os principais pontos das diretrizes são destacados abaixo em ordem
cronológica:
1. Dezembro de 2003: encaminhamento de projetos de leis contemplando
a instituição dos novos Planos de Carreiras do Poder Executivo do
Estado de Minas Gerais à Assembleia Legislativa, a reestruturação das
carreiras em etapas, as 16 (dezesseis) leis publicadas entre agosto de
2004 e janeiro de 2005, decorrentes dos projetos elaborados em 2003,
contemplaram apenas os seguintes itens:
Definição das estruturas de carreiras e do quantitativo de cargos de
provimento efetivo;
Requisitos para ingresso nas carreiras;
Atribuições gerais dos cargos;
Requisitos para progressão e promoção;
Fixação de jornada de trabalho;
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Regras de movimentação dos servidores entre os órgãos e
entidades; e
Regras pertinentes à transformação, criação e extinção de cargos.
2. Setembro de 2005 a janeiro de 2006: estudos para instituição das
tabelas de vencimento básico e definição das regras de
posicionamento dos servidores nas novas estruturas das carreiras.
Com o agrupamento das antigas classes para compor novos cargos
com perfil mais amplo, o número de carreiras foi reduzido de 893
(oitocentos e noventa e três) para 137 (cento e trinta e sete). O
posicionamento nas novas carreiras beneficiou 423.107 (quatrocentos
e vinte e três mil cento e sete) servidores, considerando-se ativos,
inativos, detentores de função pública e designados.
3. A partir de junho de 2006: início da concessão da promoção por
escolaridade adicional nas carreiras do Poder Executivo Estadual,
beneficiando os servidores que à época já haviam concluído o período
de estágio probatório e possuíam escolaridade superior à exigida para
o respectivo nível de posicionamento nas carreiras.
4. Em 2007: início do pagamento do Adicional de Desempenho, vinculado
aos resultados da avaliação de desempenho individual e instituído em
substituição aos adicionais por tempo de serviço para os servidores
com ingresso posterior a julho de 2003. Ampliando-se a instituição da
remuneração variável pautada pela meritocracia, foram instituídas ao
longo do ano de 2008 gratificações vinculadas ao desempenho
individual e institucional para servidores de carreiras das áreas de meio
ambiente, agricultura e pecuária e educação superior.
5. Junho de 2010: implantado o reposicionamento por tempo de serviço
nas carreiras do Poder Executivo. Trata-se de um mecanismo que
promoveu, por meio de progressões e promoções na nova carreira, a
compensação pelos períodos em que o servidor, estando em efetivo
exercício, não teve movimentação na carreira antiga. (RIBEIRO et al,
2011)
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Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - SEMAD
A SEMAD tem a missão de “formular e coordenar a política estadual de
proteção e conservação do meio ambiente e de gerenciamento dos recursos
hídricos e articular as políticas de gestão dos recursos ambientais, visando ao
desenvolvimento sustentável no Estado de Minas Gerais” e sua visão é ser
reconhecida pela excelência em promoção de qualidade ambiental.
A SEMAD é responsável pela coordenação do Sistema Estadual do Meio
Ambiente e Recursos Hídricos (SISEMA), que é formado, além da SEMAD, pelos
conselhos estaduais de Política Ambiental (COPAM) e de Recursos Hídricos (CERH)
e pelos órgãos vinculados: Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM), Instituto
Estadual de Florestas (IEF) e Instituto Mineiro de Gestão das Águas (IGAM).
A Lei nº 15.461/2005 instituiu a estrutura de cargos efetivos do Sistema
Estadual de Meio Ambiente, apresentado abaixo com as respectivas formações
requisitadas para o ingresso.
Cargo Exigência mínima para o
ingresso
Gestor Ambiental Nível Superior
Analista Ambiental Nível Superior
Técnico Ambiental Nível Intermediário
Auxiliar Ambiental Nível Fundamental
Quadro 1: Carreira, requisitos e lotação Fonte: Lei nº 15.461/ 2005
A tabela a seguir demonstra os horizontes de carreira representados pela
quantidade de níveis e de graus de cada cargo.
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Tabela 1: Nível e graus dos cargos
Fonte: Lei nº 15.461/ 2005
A movimentação do servidor nas carreiras ocorre a partir de duas formas,
a progressão e a promoção.
1. Progressão
A progressão refere-se à mudança do servidor do grau em que se
encontra para o grau subsequente no mesmo nível da carreira a que pertence, vem
sendo exercida desde 2007 e implicam aumento médio de 3% (três por cento) sobre
o vencimento básico.
Para cada progressão é exigida os seguintes requisitos:
O servidor deve estar em efetivo exercício;
O servidor deve estar em efetivo exercício há dois anos no mesmo
grau (antiguidade);
O servidor deve ter recebido duas Avaliações de Desempenho
Individual satisfatórias - resultado acima de 70 pontos - desde a sua
progressão anterior (mérito - desempenho).
2. Promoção
A promoção refere-se à passagem do servidor de um nível para o
imediatamente superior, na mesma carreira a que pertence, sendo que cada
promoção pode implicar um aumento de até 22% (vinte e dois por cento) sobre o
vencimento básico do servidor.
Auxiliar Ambiental Técnico Ambiental Analista Ambiental Gestor Ambiental
I4ª série do ensino
fundamentalIntermediário Superior Superior A B C D E F G H I J
II4ª série do ensino
fundamentalIntermediário Superior Superior A B C D E F G H I J
III Fundamental Intermediário Superior Superior A B C D E F G H I J
IV Fundamental Superior
Pós-graduação "lato
sensu" ou "stricto
sensu"
Pós-graduação "lato
sensu" ou "stricto
sensu"
A B C D E F G H I J
V Intermediário Superior
Pós-graduação "lato
sensu" ou "stricto
sensu"
Pós-graduação "lato
sensu" ou "stricto
sensu"
A B C D E F G H I J
VI Superior
Pós-graduação "lato
sensu" ou "stricto
sensu"
Pós-graduação "stricto
sensu"
Pós-graduação "stricto
sensu"A B C D E F G H I J
GrauNível de Escolaridade
Nível
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Também puderam ser contemplados com a antecipação da primeira
promoção na carreira aqueles servidores que comprovaram a elevação do nível de
escolaridade até junho de 2010, obtendo, paralelamente, avaliações de desempenho
satisfatórias.
A promoção é condicionada aos seguintes requisitos:
O servidor deve estar em efetivo exercício;
O servidor deve estar em efetivo exercício há 5 (cinco) anos no mesmo
nível (antiguidade);
O servidor deve ter recebido 5 (cinco) Avaliações de Desempenho
Individual satisfatórias - resultado acima de 70 pontos - desde a sua
promoção anterior (mérito - desempenho).
O servidor deve ter a escolaridade mínima exigida para o nível ao qual
pretende ser promovido;
O servidor deve comprovar participação e aprovação em atividades de
formação e aperfeiçoamento, se houver disponibilidade financeira do
órgão, autarquia ou fundação em que estiver lotado.
A Promoção por escolaridade adicional é um instrumento de aceleração
do desenvolvimento do servidor na carreira que reduz o tempo necessário para a
promoção e o número de avaliações de desempenho individuais satisfatórias
exigidas, caso o servidor comprove escolaridade superior à prevista para o nível
(classe) em que estiver posicionado na carreira.
Ressalta-se que a progressão e a promoção são independentes entre si,
e que não existe nenhum tipo de controle orçamentário para nenhum dos dois tipos
de movimentação.
O servidor que apresentar 2 resultados sucessivos abaixo de 70 pontos
ou 3 resultados abaixo de 70 pontos em 5 avaliações consecutivas fica sujeito à
aplicação da pena de demissão.
A Avaliação de Desempenho Individual – ADI, é uma das etapas do Ciclo
de Desempenho, constituído conforme figura abaixo, que tem como principal
objetivo melhorar os resultados e propiciar o desenvolvimento de todos os
servidores.
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Figura 2: Ciclo de Desempenho Fonte: Cartilha Gestão de Pessoas por Competências - SEPLAG
Acordo de Desempenho: pactuar o que se espera do servidor para
aquele ano em termos de desempenho (Competências e Resultados).
Acompanhamento e Orientação: a chefia e o servidor deverão manter
um diálogo aberto e constante sobre o cumprimento do acordo,
corrigindo rumos quando necessário.
Avaliação: avaliar as Competências do servidor, considerando o
histórico do seu desempenho no período.
Desenvolvimento e Reconhecimento: criar um plano de ações para o
desenvolvimento e reconhecimento do servidor.
No próximo tópico discorre-se sobre o Estado do Ceará.
3.2 Ceará
O regime jurídico dos funcionários civis do Poder Executivo do Estado do
Ceará foi estabelecido na Lei º 9.826/1974 que dispõe sobre o Estatuto dos
Funcionários Públicos Civis do Estado em regime estatutário.
Mas, só em 1994, todas as carreiras foram colocadas em Planos de
Cargos e Carreiras de Grupos Ocupacionais determinados abaixo:
Carreiras com exigência de Nível Superior: ANS (Atividades de Nível
Superior); SES (Serviços Especializados de Saúde); MAG (Magistério
da Educação Básica); MAS (Magistério da Educação Superior); TAF
(Tributação, Arrecadação e Fiscalização); APGE (Atividades de Apoio
da Procuradoria Geral do Estado); CGE (Auditor do Controle Interno);
IPECE (Políticas Públicas); APJ (Atividades de Polícia Judiciária);
18
ADP (Atividades de Defensoria Pública); ADA (Atividades de Defesa
Agropecuária); ARCE (Analista de Regulação e Procurador
Autárquico).
Carreiras com exigência de Nível Superior, Médio e Fundamental: APG
(Atividades de Planejamento e Gestão); GTI (Gestão de Tecnologia da
Informação); ATER (Atividade de Assistência Rural).
Carreiras com exigência de nível médio e fundamental: ADO
(Atividades de Apoio Administrativo e Operacional); ATS (Atividades
Auxiliares de Saúde); APGE (Assistente da Representação Judicial e
Auxiliar da Representação Judicial); ADA (Atividades de Defesa
Agropecuária).
A partir de 2003 iniciou-se um processo de revisão nas carreiras
adequando-as às necessidades atuais do Estado. Atividades de Nível Superior -
ANS e Atividades de Apoio Administrativo e Operacional-ADO da Administração
Direta e das Autarquias Estaduais: estabelecida na lei nº 12.386 de 1994.
Superintendência Estadual do Meio Ambiente – SEMACE
A escolha em se restringir à análise da SEMACE decorre da necessidade
de delimitação do escopo da pesquisa, visto que o universo de normas de todo o
Estado do Ceará, com suas complexas variáveis, distinções e nuances (não se
encontram uniformizadas ou direcionadas a apenas um posicionamento) fariam com
que a pesquisa ficasse extensa.
A gestão ambiental no Estado do Ceará tem início com a criação da
Superintendência Estadual de Meio Ambiente - SEMACE em 1987 (lei nº 11.411) e
do Conselho Estadual de Meio Ambiente-COEMA. No ano de 1999, os Conselheiros
do COEMA, encaminharam um requerimento para a criação de uma Secretaria de
Meio Ambiente no Ceará, visando isenção e idoneidade da SEMACE para bem
cumprir sua função de órgão executor das políticas de meio ambiente.
A Superintendência Estadual do Meio Ambiente – SEMACE foi criada por
meio da Lei Estadual 11.411/1988 e alterada pela Lei nº 12.274/1994. É uma
instituição pública vinculada ao Conselho de Políticas e Gestão do Meio Ambiente
(CONPAM) e integra, como órgão Seccional, o Sistema Nacional de Meio Ambiente
(Sisnama).
19
Em 2011, tem sua estrutura alterada através do Decreto Estadual nº
30522. A finalidade da CONPAM é formular, planejar e implantar a Política Estadual
do Meio Ambiente, de forma articulada, integrada e transversal, viabilizando as
premissas constitucionais de proteção, defesa e conservação do meio ambiente. A
estrutura organizacional do CONPAM referente aos cargos de confiança encontra-se
expressa no Decreto Estadual n.º 28.642/2007.
A autarquia tem como missão “defender o Meio Ambiente assegurando a
melhoria da qualidade de vida das gerações presentes e futuras”.
A atual estrutura de cargos efetivos da SEMACE foi instituída na Lei nº
14.344/2009. O quadro a seguir apresenta as carreiras dos servidores e as
respectivas formações requisitadas para o ingresso. O Grupo ocupacional em que
elas estão enquadradas é ANS - Atividades de Nível Superior.
Carreira Cargo Exigência mínima de ingresso
Gestão Ambiental
Fiscal Ambiental Graduação
Gestor
Ambiental
Graduação
Representação
Judicial
Procurador
Autárquico
Graduação em Direito, com inscrição na Ordem
dos Advogados do Brasil – OAB
Quadro 2: Carreira, requisitos Fonte: Lei nº 14.344
A tabela do horizonte de carreira2 apresenta-se da seguinte maneira para
os cargos Fiscal Ambiental, Gestor Ambiental e Procurador.
Classe Referências
III 25 26 27 28 29 30
II 19 20 21 22 23 24
I 13 14 15 16 17 18
Tabela 2: Classes e referências dos cargos Fonte: Adaptado do Edital de concurso público nº001/2009
2 A nomenclatura difere-se de Minas Gerais, no Ceará utiliza-se classe ao invés de nível, e grau para
referência.
20
Vale ressaltar que as referências se iniciam no 1 na Tabela Vencimental
do Grupo ANS, porém não são atualmente utilizadas na SEMACE, por estarem
abaixo do mercado. Por esta razão, no concurso de 2009 visando de atrair maior
número de pessoas, teve a remuneração inicial proposta para os cargos de Fiscal
Ambiental e de Gestor Ambiental, foi estabelecida na referência 13 da Tabela
Vencimental do Grupo ANS, conforme quadro abaixo:
CARREIRA CARGO CLASSE REFERÊNCIA
Gestão Ambiental
Fiscal Ambiental
III 25 a 30
II 19 a 24
I 13 a 18
Gestor Ambiental
III 25 a 30
II 19 a 24
I 13 a 18
Representação Judicial
Procurador Autárquico
III 25 a 30
II 19 a 24
I 13 a 18
Quadro 3: Carreira, Cargos, Classes e referências Fonte: Edital de concurso público nº001/2009
A movimentação do servidor nos cargos ocorre de três formas, conforme
dispositivos contidos na Lei nº 12.386/1994 e com a regulamentação da ascensão
funcional dos servidores da Administração Direta, das Autarquias e Fundações
Estaduais no decreto nº 22.793/1993. Destaca-se que razão entre referências é de
5%, e a razão entre as classes também são de 5%.
1. Progressão
A progressão refere-se à passagem do servidor de uma referência para
outra imediatamente superior dentro da faixa vencimental da mesma classe,
obedecidos os critérios de desempenho (mérito) ou antiguidade, além do
cumprimento do interstício de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias.
21
Ressalta-se que serão elevados, anualmente, mediante progressão, 60%
(sessenta por cento) dos servidores de cada referência, excluída a última de cada
classe, reservando-se 50% (cinquenta por cento) para cada um dos critérios referidos.
2. Promoção
A promoção refere-se à elevação do servidor de uma classe para outra
imediatamente superior dentro da mesma carreira. Dependerá, cumulativamente, de:
Conclusão do programa de capacitação e aperfeiçoamento, com
aproveitamento, estabelecido para a classe;
Habilitação legal para o exercício do cargo ou função integrante da
classe, quando a promoção implicar em mudança de cargo3;
Desempenho eficaz de suas atribuições (mérito);
Cumprimento do interstício de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias
(antiguidade);
Comprovada necessidade de mão de obra, quando a elevação do
servidor para a nova classe implicar em mudança de cargo.
Ressalta-se que o número de servidores a serem promovidos
corresponderá a 40% (quarenta por cento) do total de integrantes de cada classe.
3. Transformação
A transformação refere-se à mudança do servidor de uma classe para
outra classe ou de uma carreira para outra diversa daquela a qual pertence e
dependerá, cumulativamente, de:
Aprovação em seleção interna;
Habilitação legal para o ingresso na carreira;
Comprovada necessidade de mão-de-obra para suprir carência
identificada.
Somente após cumprida a ascensão funcional pelo instituto da
transformação para os Grupos Ocupacionais Atividades de Nível Superior - ANS e
Atividades de Apoio Administrativo e Operacional - ADO e não supridas as carências
de recursos humanos do órgão/entidade, poderá ser realizado o concurso público.
3 Faz- se a ressalva de vulnerabilidade jurídica na mudança de cargo por meio de promoção, quando
essa mudança significar mudança no grau de complexidade, ditado pelas formações de escolaridade: fundamental, médio e superior.
22
A Avaliação de Desempenho refere-se ao conjunto de normas e
procedimentos que asseguram a possibilidade de movimentação do servidor,
segundo seus méritos, ou seja, o resultado da incidência de esforços de um servidor
às suas obrigações específicas alinhadas aos objetivos do órgão ou entidade onde
esteja em exercício.
No estado do Ceará os processos de Avaliação de Desempenho
procuram considerar os seguintes aspectos:
Comportamento observável do servidor;
Contribuição do servidor para consecução dos objetivos do órgão ou
entidade;
Objetividade e a adequação do uso dos instrumentos de avaliação;
Conhecimento pelo servidor dos instrumentos de avaliação e seus
resultados.
O desempenho do servidor é consolidado com base na apuração de
critérios subjetivos e objetivos, anualmente avaliado pela chefia imediata e pelo
chefe da Unidade Setorial de Pessoal, com a participação do servidor.
Nos dois Estados, podem ser observáveis critérios referentes à
antiguidade e também meritocráticos, porém não foi possível verificar a efetividade
das avaliações. O instrumento de avaliação por desempenho existe formalmente,
mas não há como saber se é amplamente utilizável e como é aplicado, para isso
necessita-se de apuração adicional in loco. Também não é possível verificar a
questão das relações pessoais já que não aparecem como critério explícito.
4 CONCLUSÃO
O presente trabalho não tem a pretensão de exaurir a discussão ou ditar
uma solução ao tema, mas sim de propiciar reflexão, estimular o pensamento e
convidar a um estudo mais aprofundado, abrindo-se a possibilidade para as distintas
vertentes de pensamento.
Pode-se concluir analisando os dois Estados que, o sistema de
mobilidade, embora observe alguns preceitos do conceito de mérito, não o coloca no
centro do sistema, ou ao menos, não o destaca como único fator de diferenciação na
mobilidade de carreira, resguardando ainda a utilização da senioridade como
mecanismo legítimo de promoção.
23
Os sistemas de mobilidade apresentados possibilitam observar que a
apropriação do conceito do mérito pode adquirir aplicabilidades e consequências
distintas, de acordo com características sociais vigentes.
As ideias lançadas e reflexões iniciadas neste estudo permitem avançar
no entendimento do conceito de mérito, e se conscientizar de que sua aplicação, em
determinado sistema, dependerá do contexto social e histórico vigente, ratificando o
fato de que verdades são relativas e o objeto em estudo sempre sofre a ação da
subjetividade do sujeito que se propõe a analisá-lo.
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AUTORIA
Nathalie Perret – Mestre em Administração pela Pontifícia Universidade Católica – PUC-SP e graduada em Administração Pública pela Fundação Getulio Vargas – FGV-SP. Pesquisadora e Consultora da Fundação Instituto de Administração – FIA.
Endereço eletrônico: [email protected] Ney Miyahira – Pós-graduado em Administração em Recursos Humanos pela Fundação Instituto de Administração - FIA e graduado em Administração de Empresas pela Fundação Getúlio Vargas – FGV-SP e em Direito pela Universidade de São Paulo – USP. Pesquisador e Consultor da Fundação Instituto de Administração – FIA.
Endereço eletrônico: [email protected]