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CONTRATOS DE GESTÃO NO ESTADO DESÃO PAULO

O CASO DAS EMPRESASESTATAIS NÃO-FINANCEIRAS

* Léo Tadeu Robles

~ Adalberto A. Fischmann

PALAVRAS·CHAVE:gestão do Estado, gestão de empresas públicas, contratos de gestão, relacionamento Estado x estatais, reestruturação de empresaspúblicas, estatização, privatização, empresas públicas, empresas estatais, governo, administração pública.

KEYWORDS:SOEs management, contract plan, relationship between state and SOEs, SOEs restructuring, statization, privatization, publicemretprises, state owned entrerprises, government, public adminístration.

* Economista, Mestre em Administração pela FEA/USP, Professor do Programa de Pós-Graduação do Instituto Municipal deEnsino Superior de São Coefono do Sul (IMES).

~'cProfessor Titular do Deportamento de Administração da FEA/USP.

52 Revista de Administração de Empresas São Paulo, v. 35, n. 4, p. 52-64 Jul./Ago. 1995

CONTRATOS DE GESTÃO NO ESTADO DE s40 PAULO ...

Oprocesso de reposicionamento doEstado na economia dos paísestem se apresentado segundo três

vertentes básicas: privatização e/ ou deses-tatização, desregulamentação e reestru-turação das empresas estatais.

Neste último aspecto, tem assumido im-portância a implantação do instrumentodos Contratos-Programa ou, como ficaramconhecidos no Brasil, Contratos de Gestão.Esses contratos constituem-se em docu-mentos formais onde são estabelecidos eacordados compromissos mútuos das em-presas estatais e dos órgãos de controle. Oobjetivo básico é o de regulamentar as re-lações entre empresas e governo, no senti-do de um maior conhecimento comum eda compatibilização das ações empresa-riais com os planos e disponibilidades derecursos governamentais.

De origem na Europa, mais especifica-mente na França, os Contratos-Programatêm se apresentado como uma experiênciaválida, mas que tem esbarrado na criseinstitucional por que passa a atuação doEstado na economia dos países. Essa crise,além do esgotamento da capacidade demobilização de recursos financeiros, seapresenta também em termos administra-tivo-gerenciais, em função de impedimen-tos legais e a disseminação indiscriminadade controles burocráticos voltados paraprocessos. Os Contratos-Programa, emprincipio, objetivam lidar com essa temá-tica, regulamentando as relações entre osórgãos de controle e os agentes da ação degoverno.

O presente trabalho analisa a implanta-ção do Contrato de Gestão pelo governo

Análise da efetividade do Contrato de Gestão nogoverno do Estado de São Paulo e das relaçõesentre estatais e os órgãos de controlegovernamentais.

Analysis on effectiveness of the Contract Planimplementation in São Paulo State and of therelationship among state-oumed enterprises andgovernment control offices.

do Estado de São Paulo e objetiva levantara efetividade e o balanço da iniciativa noaprimoramento das relações entre as Esta-tais e os órgãos de controle governamen-tais e identificar as condições necessáriaspara o aperfeiçoamento e continuidade daexperiência. O foco foram as empresaspúblicas não-financeiras, às quais se apli-cou pesquisa especifica.

Os resultados indicaram um balançorelativamente positivo com relação à expe-riência do governo paulista, a necessidadede estabelecimento de contrapartidas e oreforço do Contrato de Gestão a partir deuma maior autonomia empresarial e dagarantia de mobilização dos recursos acor-dados. As contrapartidas englobam um sis-tema de recompensas positivas e negati-vas com base no desempenho empresarialreferenciado ao acordado nos Contratos ea eliminação de controles governamentaisparalelos e superpostos.

PESQUISA JUNTO AOS COORDENADORESDOS CONTRATOS DE GESTÃO

Apesquisa, conforme metodologia pro-posta, consistiu na aplicação de entrevis-tas abertas junto aos responsáveis pelosContratos de Gestão das empresas públi-cas não-financeiras do Estado de São Pau-lo. As entrevistas foram realizadas duran-te o mês de setembro de 1994, época quese mostrou apropriada, tendo em vista oprocesso, já em fase final, de proposição doOrçamento Empresarial para o ano de 1995e do estágio dos Contratos em andamentonas empresas, os quais, em quase sua tota-lidade, conforme acordado e estipulado

© 1995, Revista de Administração de Empresas / EAESP / FGV, São Paulo, Brasil. 53

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contratualmente, referiam-se aos anos de1994/95.

Os objetivos da pesquisa se restringiramàs verificações do papel do Contrato deGestão como instrumento gerencial e dasua contribuição para o processo adminis-trativo-gerencial das empresas, em termosde sua internalização, entendimento e in-corporação às práticas correntes. Não sepretendeu a avaliação da eficácia dos Con-tratos de Gestão, confrontando-se desem-penhos empresariais com e sem sua im-plantação, nem a comparação dos contra-tos entre si, ou seja, sua abrangência ouprofundidade em cada uma das empresaspesquisadas ou, ainda, o grau de realiza-ção e cumprimento das metas propostas.

Entende-se que a implantação do Con-trato de Gestão teve como um dos seusobjetivos principais possibilitar, através deum documento gerencial negociado e acor-dado, a orientação da atividade do Estadoe de seus agentes para seus fins fundamen-tais de atendimento das necessidades dapopulação com eficiência, menor custo ecom qualidade de serviço.

Essa participação era pequena ounula, restrita à sua aprovação e

encaminhamento formal à SecretariaTutelar, indicando que o contrato não se

mostrava efetivo como ferramentagerencial importante.

Entretanto, colocou-se a hipótese, a sertestada, de sua pouca efetividade e conse-qüente não-consolidação como o' instru-mento básico de gestão e de relacionamen-to com o Estado, envolvendo o planeja-mento e controle das questões administra-tivas e gerenciais, vindo a se tomar maisum instrumento de relacionamento dasempresas públicas com seus órgãos de con-trole, institucional e operacionalmente con-sistente, mas secundário em nível empre-sarial.

ORGANIZAÇÃO DA PESQUISA EDESENVOLVIMENTO DOS TRABALHOS

A metodologia utilizada na pesquisa foia da aplicação direta e pessoal de entrevis-tas abertas com base num roteiro de ques-tões fixo, de modo a harmonizar a coletade informações e, posteriormente, a elas-

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sificação dos conceitos levantados. Não seutilizou gravador, optando-se por tomarnotas durante o desenrolar da entrevista,o que, embora pudesse ocasionar a perdaeventual de um ou outro ponto, teve a van-tagem de não inibir o respondente. Note-se que os entrevistados, em sua maioria,ocupavam cargos de confiança ligados àalta administração de suas respectivas em-presas.

A Coordenadoria de Investimentos,Empresas e Fundações (CIEF),da Secreta-ria de Planejamento e Gestão (SPG), res-ponsável pelo processo de implementaçãodos Contratos de Gestão no Estado, forne-ceu a lista de empresas públicas e respecti-vos coordenadores. O total de empresascom contratos em andamento era de 25,sendo 7 financeiras, o que definiu o uni-verso a pesquisar como 18.Destas, uma foieliminada, pois a empresa passava portransformações organizacionais, sendo seucontrato gerenciado somente pela Secreta-ria Tutelar.

Um ponto a destacar foi a constataçãoda diversidade das empresas, algumasmuito bem estruturadas em termos geren-ciais e de visão de negócio, e outras em que,numa primeira abordagem, pôde-se ouquestionar a validade de sua continuida-de ou apontar para a necessidade de umaprofunda revisão de sua forma e abran-gência de atuação.

Apresenta-se no quadro 1, a título deilustração, a lista das empresas pesqui-sadas pela ordem cronológica de realiza-ção das entrevistas.

ROTEIRO DE ENTREVISTA

O roteiro de perguntas foi organizadosegundo os aspectos principais a serempesquisados. Um roteiro inicial foi testadotendo em vista determinar-se sua pra-ticidade e a consistência da formulação dasperguntas com relação aos objetivos pro-postos. Foram abordados seis aspectos de-talhados em 22 questões. Esses aspectosforam os seguintes:

• estrutura organizacional;• processo de formulação;• processo de acompanhamento e avalia-

ção de resultados;• relacionamento externo;• relacionamento interno;• entendimento do instrumento e do pro-

cesso.

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CONTRA TOS DE GESTÃO NO ESTADO DE SÃo PAULO. ..

APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS OBTIDOS

Os resultados obtidos foram tabuladospela classificação das respostas segundosua incidência. Note-se que uma entrevis-ta aberta sempre pode apresentar a explici-tação de mais de um conceito e o fato denão se utilizar escalas fez com que os as-pectos de quantificação não fossem essen-cialmente preponderantes. Nesse sentido,analisou-se a incidência proporcional dosconceitos com relação ao total das respos-tas ou conceitos obtidos. Os resultados se-rão mostrados a seguir, segundos os aspec-tos e questões propostas.

Estrutura organizacional1. Qual a posição na estrutura organi-

zacional dos responsáveis pelo CG?No universo pesquisado, os coordena-dores, em sua maioria, 12(70%),estavamligados às presidências das empresas,sendo 6 diretamente. Somente em 4 em-presas o coordenador do CG se posi-cionava no terceiro nível organizacional.

2. Quantas pessoas estão diretamente en-volvidas com o CG?Os resultados indicaram que os Contra-tos estavam sendo conduzidos com es-truturas relativamente pequenas, envol-vendo, em média, por empresa, 2,7 pes-soas (incluindo-se o coordenador), sen-do que 12 (70%)com somente duas pes-soas envolvidas diretamente no pro-cesso.

Processo de formulação1.Como são escolhidos os indicadores que

compõem o CG e como são quantifi-cados?Em 13empresas (76%)os CGs eram for-mulados de forma participativa, sendoque em 7 (41%) destas a partir de reu-niões com representantes das áreas e 6(35%)como parte do processo de plane-jamento empresarial. Entende-se comoáreas os órgãos formais ou unidades ad-ministrativas que compõem a estruturaorganizacional, ou seja,diretorias, supe-rintendências ou departamentos, o quevaria segundo a nomenclatura adotadanas empresas. Os representantes, namaioria dos casos, eram formalmenteindicados para fazer parte do processo eparticipavam na escolha, formulação,quantificação, coleta de dados reais eanálise dos resultados verificados.Algumas empresas relataram uma evo-

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luçâo qualitativa na formulação dos seuscontratos, qual seja, no primeiro ano fi-cou mais restrita à coordenadoria e queseus responsáveis passaram por um pe-ríodo de aprendizado e discussão com aSPG.No segundo ano, a formulação docontrato foi mais participativa, ou seja,envolveu as áreas-fins das empresas e oprocesso se inseriu no planejamentoempresariaL .No entanto, em 6 empresas que apresen-tavam esse tipo de processo, 3 (50%)re-lataram a ocorrência de um retrocessonessa prática no último ano, o que foijus-tificado por uma menor participação eenvolvimento internos, e, como conse-qüência, o contrato vem reproduzindoou reduzindo sua quantidade de metas.

2. Qual o papel efetivo desenvolvido pelaalta administração?Entende-se como alta administração adiretoria executiva da empresa, ou seja,aquele nível que, em conjunto com seutitular, é responsável pelas decisões e re-sultados empresariais. Os resultados in-dicaram que em 11(65%)essa participa-ção era pequena ou nula, restrita à suaaprovação e encaminhamento formal àSecretaria Tutelar, indicando que o con-trato não se mostrava efetivo como fer-ramenta gerencial importante.Em 4 empresas (24%) existia um en-volvimento da alta administração, clas-sificado como razoável, sendo que em 2delas essa participação já tinha sidomaior. Somente em 2 empresas (12%)aparticipação era efetiva, isto é, a direto-ria executiva concretamente se envolviana proposição e quantificação das me-tas do contrato.

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5. São desencadeadas ações para correçãode eventuais desvios negativos?Em 11 empresas (65%) eventuais des-vios com relação às metas não desenca-deavam ações gerenciais corretivas, ouseja, apesar dos Contratos se mostraremoperacionalmente consistentes, nãoatuavam como ferramentas efetivas eusuais de gestão. Algumas empresas jus-tificaram o fato pela existência de outrossistemas internos de controle e de apoioàs decisões gerenciais. Note-se, comoexceção, aquelas em que o Contrato es-tava inserido no seu processo de plane-jamento. Em duas empresas (12%), en-tretanto, constatou-se um retrocesso comrelação a anos anteriores.

6. Qual o envolvimento da alta adminis-tração no acompanhamento do CG?A questão complementou a anterior,constatando-se que somente em 3 em-presas (18%) a alta administração esta-va envolvida no processo de acompa-nhamento dos resultados, o que confir-mou a não-incorporação do Contratocomo instrumento usual de gestão.

Processos de acompanhamentoe avaliação de resultados1. Como são coletados os dados de realiza-

ção com relação aos indicadores utiliza-dos?Em 8 empresas (47%) os coordenadorescoletavam os dados junto às áreas e em7 (41%) os representantes os enviavam àCoordenadoria. A simplicidade formal

Os principais pontos fortes constatadosforam a função de reforçar a atividade

de planejamento dentro das empresas ea justificativa de obrigação de cumprir

um compromisso externo.

do Contrato de Gestão e a forma par-ticipativa de sua formulação explicavamesses procedimentos. Em nenhuma dasempresas se constatou sistemas sofisti-cados de coleta de dados indicadores dodesempenho realizado. Note-se que oscontratos vigentes, referindo-se ao pe-ríodo 1994/95 em sua maior parte, apre-sentavam um pequeno, mas representa-tivo, número de metas.

2. Existem sistemas de informação pró-prios?Esta questão complementou a anterior econfirmou seus resultados à medida que15 empresas (88%) não apresentavamsistemas de informação exclusivos parao Contrato. As informações obtidas osconfiguraram, em seu terceiro ano deexistência, já incorporados nas empresase nos seus sistemas de informaçõesgerenciais.

3. Quem procede à análise dos resultados?Em 10 empresas (59%) essa análise erafeita em conjunto com as áreas respon-sáveis pelas metas, o que indicou a for-ma relativamente participativa com queo processo vinha sendo conduzido. Em5 empresas (29%) a análise era feita ex-clusivamente pela Coordenação e em 2(12%) somente pelos representantes dasáreas.

4. Qual a periodicidade da realização derelatórios de acompanhamento?Os relatórios eram emitidos trimestral-mente, conforme estipulado com a Coor-denação da SPG e incluído como cláu-sula contratual. Em 9 empresas (53%) osdados eram coletados mensalmente, sen-do que, em 6 (35%), emitia-se relatóriosde circulação interna.

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Relacionamento externo1. Como se dá o relacionamento com a Se-

cretaria Tutelar?Nas instruções emitidas pela SPG, a Se-cretaria à qual a empresa está ligada,através de seu titular, deveria ser co-signatária do documento com atribuiçãode relacionamento formal e de análisedos resultados obtidos, a ser encaminha-do à SPG, responsável no governo peloprocesso. Em 11 empresas (65%) suasrespectivas Secretarias Tutelares não par-ticipavam, a não ser na função burocrá-tica formal de encaminhamento à Coor-denadoria da SPG.Esses resultados indicaram que o Con-trato não vinha cumprindo um dos seusobjetivos inicialmente propostos, qualseja, o de propiciar uma gestão mais efe-tiva das empresas, regulamentando seurelacionamento com o governo. O pon-to básico subjacente está no próprio pa-pel das Secretarias Tutelares frente a suasempresas, algumas das quais, por seuporte, apresentam-se mais importantespoliticamente que a própria Secretaria.

2. Como se dá o relacionamento com a Se-cretaria de Planejamento e Gestão?As empresas mantinham um relaciona-mento direto com a Coordenação dosContratos de Gestão da SPG, sendo que

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em 10 delas (59%)os relatórios de ava-liação eram levados ao conhecimentodos diretores e das pessoas envolvidascom o Contrato, o que demonstrava ummaior envolvimento com o processo.Este relatório resumia o andamento doContrato com relação ao cumprimentodas metas (desvios acima de 10%), clas-sificando seu nível de atendimento, e ti-nha como objetivo fornecer uma visãodo andamento das gestões das empre-sas e subsidiar eventuais ações dos res-ponsáveis ou co-signatários dos CGs.A Coordenação da SPG mantinha con-tato permanente com os responsáveis pe-los Contratos nas empresas, recebendoinformalmente os relatórios trimestraisde andamento. Esse relacionamento in-formal contribuiu bastante para o aper-feiçoamento do processo, constituindo-se numa forma de aprendizado mútuocom relação ao instrumento e às parti-cularidades de sua aplicação a cada casoparticular.

3. Qual o relacionamento do CG com ou-tros instrumentos formais de controlee de relação com outros órgãos do go-verno?Em 10 empresas (59%)o relacionamen-to não existia (35%) ou era pequeno(24%).Somente em 2 empresas (12%)foiconstatado um relacionamento efetivoentre o Contrato e outros instrumentosde controle, e em 5 (29%)se restringin-do ao Orçamento Empresarial. Esse re-lacionamento com o governo se apresen-tava insuficiente, identificando-se umdos pontos fracos do processo. Mesmoempresas independentes de recursos doTesouro gostariam de ter no Contrato oinstrumento apropriado para asseguraro repasse de recursos ou o pagamentopara cobertura de serviços ou ativida-des que exercem por interesse governa-mental.Algumas empresas tinham tentado, semsucesso, conseguir, através do Contratode Gestão, maior autonomia com rela-ção aos controles do governo, mais es-pecificamente os da Secretaria da Fazen-da que controla, através de suas Coor-denadorias, a administração de recursoshumanos, autoriza aquisições e con-tratações e libera recursos financeiros.Essa autonomia foi colocada, como severá a seguir, como uma das contra-partidas desejáveis para uma maior efe-tividade dos Contratos.

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Relacionamento interno1. Qual o relacionamento do CG com ou-

tros instrumentos gerenciais existentesna empresa?Em8empresas (47%)o Contrato teve umrelacionamento efetivo, mas, nas outras9 (53%), era pequeno (18%), restringin-do-se ao Orçamento Empresarial (6%),ou não existia (29%).Os resultados indi-caram que o Contrato conseguiu se in-corporar nas empresas, principalmentenas que possuíam um processo de pla-nejamento implantado ou nas em que asáreas responsáveis por essas atividadesse apresentavam mais fortes e atuantes.Esses resultados confirmaram os obtidosanteriormente com relação aos sistemasde informação utilizados para acompa-nhamento dos Contratos. Em algumasempresas, a implantação do Contrato deGestão veio a estimular a implantaçãode sistemas de informações gerenciais e

A condição de acordo unilateral,não existindo contrapartidas,

foi apontada como principal pontofraco do processo.

a formulação de objetivos e metas. Emuma delas se constatou o estabelecimen-to de contratos internos, isto é, compro-missos assumidos pelas áreas opera-cionais e acompanhados pela alta admi-nistração.Há que se lembrar que a Coordenadoriados Contratos de Gestão na SPG estabe-lecia como forma de ação a compatibili-dade com o Orçamento Empresarial,sendo este considerado, de fato, o ins-trumento de planejamento e controle dogoverno com relação às empresas. Noentanto, é a Secretaria da Fazenda querealiza o orçamento e suas liberações, eos remanejamentos de recursos não le-vavam em consideração, de forma algu-ma, os Contratos de Gestão.

2. Qual a relação do CG com o OrçamentoEmpresarial (OE)?Em praticamente todas as empresas(94%)os Contratos de Gestão e os Orça-mentos Empresariais guardavam umarelação, porém, em sua maioria (65%),em decorrência da sistemática adotada,houve uma relação de dependência, istoé, o Contrato era elaborado após o fecha-mento do Orçamento Empresarial. Essa

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SÃO PAULO. RIO DE JANEIRO. BRASíLIA. CURITIBA ,~~~

Presidente do Conselho de Administração: Herbert Levy

""ú,o- - ----.-.- PORTO ALEGRE. BELO HORIZONTE

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A Secretaria de Planejamento e Gestão(SPG), ao implementar esse processo,realizou reuniões e também, em seus do-cumentos e instruções, explicitou os ob-jetivos que a sistemática pretendia al-cançar. Em 10 das empresas (62%) o en-tendimento foi o de que seus objetivosnão vinham sendo atendidos. Cabe des-tacar que em 2 (12%) se constatou umsentimento de frustração frente às pos-sibilidades inicialmente vislumbradascom a implantação do instrumento.Note-se que em 4 empresas (25%)o Con-trato era entendido como atendendoseus objetivos e como instrumento im-portante. Começa a transparecer o pen-samento dos coordenadores que viam oContrato como um avanço na forma derelacionamento das empresas com o Es-tado e, daí, a expressão da frustração comrelação a realidade de sua efetividade.Vale reproduzir algumas das opiniõesrecolhidas: "O CG cumpre com seus obje-tivos e reflete as diretrizes da Secretaria Tu-telar". "A empresa é totalmente dependentede recursos do Tesouro e o CG não tem auxi-liado". "A sensação é de frustração com re-lação aos objetivos propostos e às expectati-vas que segeraram na empresa". "O proces-so do CG falha devido ao distanciamento daSecretaria da Fazenda. Os controles que exis-tem não têm relacionamento com o CG... nãoconsideram o desempenho da empresa" . "Naempresa, sim, mas no governo tem-se dúvi-das". "O CG se tornou mais um instrumen-to burocrático. O governo não cumpre suaparte e, a rigor, com o CG não acontece nada.O CG é um instrumento diferente, mas infe-lizmente, e de fato, é só mais um". "O CGpoderia ser mais efetivo ... o ideal seria seufuncionamento como forma de delegação deautonomia com cobrança de resultados" . "OCG é o caminho, mas precisa de um maiorenvolvimento da empresa. O governo temsua parcela de culpa... impõe e não dá nadade volta, o que leva o instrumento ao des-crédito, que se torna mais uma forma de co-brança".

2. Cite os pontos fortes e fracos do instru-mento e da sistemática atual.Foram tabuladas 21 citações como pon-tos fortes e 26 como pontos fracos. Osprincipais pontos fortes constatados fo-ram a função de reforçar a atividade deplanejamento dentro das empresas, pro-piciando aos responsáveis por essasáreas um instrumental, e a justificativade obrigação de cumprir um compromis-

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constatação, de certa maneira, identifi-cou uma das fraquezas do processo, qualseja, a vinculação natural dos dois ins-trumentos. Essa vinculação, cuja intençãoinicial pode ter sido a de reforço ao pro-cesso de contratação, no entanto, crista-lizou uma posição, teoricamente indese-jável, subalterna do Contrato de Gestão.

3. Como, no seu entender, o CG é visto naempresa?Em 10 empresas (62%)essa visão era ne-gativa e em 5 (31%) positiva. Estas últi-mas eram as que, de alguma forma, ti-nham um processo de planejamento im-plantado. Deve-se notar que naquelas 10foram apontados conceitos que indicamuma visão de pouca eficiência do Con-trato, apresentado como instrumentounilateral, fraco ou restrito a um Cader-no de Obrigações.É interessante a reprodução de algumasfrases recolhidas, em termos de visõespositivas e negativas, como segue: "OCG é considerado importante" . "O CG cons-titui-se em instrumento moderno de profis-sionalização, desde que seja respeitado peloEstado". "A introdução do CG se deu aospoucos; a cultura considera o OrçamentoEmpresarial como mais importante. O CG éunilateral, o Estado não tem comprometi-mento". "As pessoas mais ligadas ao CG oconsideram um instrumento importante; asque não estão envolvidas, a grande maioriada empresa, não lhe dão importância" . "Umaminoria na empresa tem conhecimento doCG. Os gerentes ... tomam conhecimento dosrelatórios de acompanhamento, os quais di-ficilmente passam de suas mesas". "O CGnão passa de ficção. Os recursos não foramliberados. O CG tornou-se mais um papelpara entregar". "O CG se apresenta comoum relatório voltado para terceiros. A coor-denação tem buscado formas de internalizaro instrumento implantando relatórios pró-prios de acompanhamento com controlesmais detalhados". "O CG introduziu práti-cas adequadas na empresa, porém de poucaefetividade: o governo não cumpre sua par-te". "O CG é visto como um instrumentoqualquer, está desacreditado na empresa; éunilateral e o governo não o leva em conta enem a sério" .

Entendimento do instrumento e doprocesso1. Na sua opinião, como o CG se posiciona

com relação aos objetivos inicialmentepropostos?

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so externo, o que lhes possibilitou um me-lhor desenvolvimento de suas funções.Por outro lado, a condição de acordo uni-lateral, não existindo contrapartidas, foiapontada como principal ponto fraco doprocesso. Ou seja, o Contrato apresentauma relação contratual desbalanceada e,na experiência analisada, ineficaz à me-dida que não era levado em considera-ção para mobilização de recursos juntoao governo, não interferindo na realiza-ção orçamentária. Pode ser bastante re-presentativa a reprodução de alguns de-poimentos obtidos.Pontos fortes: "O CC, como produto doProcesso de Planejamento Empresarial, ser-ve para sua divulgação e acompanhamento.Anteriormente restrito à Missão e Diretri-zes Empresariais". "Instrumento que forçaas áreas a estabelecerem metas e reforça opapel do planejamento". "Obrigou a discus-são e mensuração de indicadores". "Atual-mente as empresas dependem muito do fatorpolítico. Se o secretário é forte politicamen-te, pode mobilizar recursos: o CC pode darrespaldo técnico ao atendimento das neces-sidades da empresa". "A empresa começa ase esforçar para o cumprimento das metas" ."Contribui para o envolvimento das áreas emtermos de gestão: indica que o governo estáinteressado, força a formulação de metas ereforça a cobrança junto às áreas ... reforçouo processo interno de planejamento" .Pontos fracos: "O CC é unilateral. Nãoexistem contrapartidas ... Caderno de obriga-ções" . "O Estado não cumpre sua parte; maisum instrumento burocrático de controle". "Éencarado como policiamento pelas áreas. Oproblema do descumprimento dos compro-missos orçamentários prejudicou o CC pelodescrédito que se disseminou na empresa" ."A Secretaria da Fazenda não toma conheci-mento do CC, assim como outras secretariasque intervêm no dia-a-dia da empresa" . "Nãose sabe se o governo está deixando a coisafluir. A Secretaria Tutelar deveria cobrar, masnão o faz". "O fato de não haver con-trapartidas e não influir para uma maior au-tonomia da empresa prejudicou muito o ins-trumento e o seu processo" .

3. Qual; na sua visão, a contribuição doinstrumento para a gestão das empresasestatais?Os resultados indicaram que essa con-tribuição se mostrou relativamente po-sitiva, principalmente no apoio à ativi-dade de planejamento. Houve 18 men-ções positivas contra 4 negativas.

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Apresenta-se para ilustração algumasdas opiniões levantadas: "É pedagógico.Força as diretorias a formularem objetivos emetas. O cobrador externo reforça a atuaçãoda área de planejamento, alavanca respostase o desenvolvimento de sistemas de acompa-nhamenio internos". "Ajuda a consolidar amissão, o papel da empresa como pres-tadora de serviços". "Tem contribuí-do na gestão, porém deve ser maisambicioso, focalizado, e servir paraalavancar a solução de problemas"."Incorporou informações que já exis-tiam na empresa, tais como missão,objetivos e metas, que pas-saram a ser acompanhadasmais de perto pela Secreta-ria Tutelar e SPC". "Con-tribuiu ... porém seu poten-cial era muito maior que oefetivamente realizado" .

4. Qual o balanço da expe-riência acumulada até agora?Os resultados alcançados con-firmaram os obtidos anterior-mente com o instrumento se mos-trando positivo em 60% das alternativaslevantadas. Ainda uma vez foi ressalta-da sua contribuição ao processo de pla-nejamento e ao estabelecimento de umavisão ampla da empresa.Em termos negativos foi citada a frus-tração com o instrumento e uma críticaao sistema adotado pela SPG que im-plantou o Contrato de Gestão em toda aadministração "vulgarizando e distor-cendo sua aplicação". A recomendaçãoseria de um aplicação restrita às empre-sas e não extensiva à administração di-reta, onde praticamente não existem ex-periências internacionais conhecidas eque deveria ser objeto de uma aborda-gem mais adequada às suas condiçõesobjetivas, inclusive tendo em vista os sis-temas administrativos e de informaçãoexistentes.O processo de implantação dos Contra-tos de Gestão, conforme indica a expe-riência internacional, constitui-se numaforma de aprendizado mútuo, de formaa se adequar práticas e procedimentos eexercitar-se condições de negociação e oconhecimento de condicionantes existen-tes para ambas as partes. A experiênciado Estado de São Paulo, no caso da apli-cação às entidades da administração di-reta e indireta, parece não ter levadomuito em consideração esse aspecto.

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A seguir algumas das opiniões coligidas:"Balanço positivo. As diretorias estão pla-nejando, estabelecendo seus objetivos e me-tas". "Experiência pobre. Não se constituidocumento importante. Não tem reflexos in-

o processo de implantação dos Contratosde Gestão, conforme indica a experiênciainternacional, constitui-se numa forma deaprendizado mútuo, de modo a se adequarpráticas e procedimentos e exercitar-se

condições de negociação e oconhecimento de condicionantesexistentes para ambas as partes.

ternamente ... Não tem efeitos sobre a inter-ferência política na empresa". "Frustrante.A ferramenta poderia ser importante, mas,atualmente, se resume em mais burocracia" ."Positivo... Começa-se a interpretar as es-tratégias da empresa. Acredita-se que o ins-trumento esteja 35% implantado". "Não épositivo. Obteve-se ganhos internos altamen-te positivos; contudo, o sentimento é de que,para que se fazer gestões, se não se tem auto-nomia com relação a pontos importantescomo a administração de recursos humanosou financeiros... O CG não é respeitado"."Positivo. Pretendendo ser um retrato daempresa, ainda está embrionário, tem de serincrementado" .

5. Que sugestões, o(a) sr.(a) daria para acontinuidade do CG corno instrumentogerencial?Os resultados obtidos confirmaram a vi-são positiva do instrumento, pois em so-mente urna das empresas constatou-sea crença que não haverá demanda porparte dela para sua continuidade. Entre-tanto, constatou-se a exigência do esta-belecimento de contrapartidas efetivaspor parte do governo (61% das suges-tões apontadas) corno o fator mais im-portante para a continuidade do instru-mento. Apenas 26% das sugestões se re-ferem ao processo adotado para implan-tação dos Contratos.Essa constatação da importância e neces-sidade de contrapartidas por parte dogoverno é urna constante em diversas ex-periências de implantação de instrumen-tos contratuais desse tipo, tanto no Bra-sil corno no Exterior. Nesse sentido, ao

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aceitá-lo, normalmente, as empresas in-dependentes de recursos governamen-tais buscam urna maior autonomia deação, e as dependentes, assegurar a dis-ponibilidade de recursos para suas ne-cessidades. Esse conceito está presentenas sugestões para a continuidade doinstrumento, haja visto que, conforme in-dicaram as respostas anteriores, aprocessualística implantada falhou nes-sa condição, ou seja, não atuou para urnainaior autonomia empresarial e nem as-segurou a mobilização de recursos finan-ceiros.Outro fator importante para o processofoi o de mudanças na sua sistemática, su-gerindo-se seu acoplamento a Planos deGoverno Plurianuais e integração efeti-va com outros instrumentos de relacio-namento entre as empresas e os órgãosde governo. Parece que essa assertivaremete para urna questão de carátermaior e fundamental, que é a da existên-cia e seguimento de Planos de Governo.Julga-se interessante a citação de algu-mas das sugestões detectadas: "O Esta-do deve apoiar, parando para pensar comoquer administrar. Do jeito que está não dápara ficar". "Desenvolver-se os CGs comona Europa, de horizontes plurianuais e decompromissos firmes por parte do governo,tendo em vista a alocação de recursos". "Ne-cessidade do estabelecimento de um Plano deGoverno que defina o campo de atuação daempresa, principalmente com relação a ou-tros órgãos concorrentes". "A SPG e a Fa-zenda precisam se integrar, o CG se inserirnum planejamento global do Estado e se es-tabelecer um caminho de volta, ou seja.contrapartidas por parte do governo". "Ogoverno queimou o CG. Desperdiçou achance de sua implantação efetiva, vulgari-zando-o com uma aplicação extensiva e ho-rizontal, o que levou ao descrédito a ferra-menta". "O CG deve ter um foco na soluçãode problemas localizados. Deve ser ambi-cioso".

6. Corno o(a) sr.(a) vê o processo dereposicionamento do Estado e a tendên-cia de terceirização e privatização de ati-vidades?Os resultados indicaram urna aceitaçãopraticamente unânime da necessidadedesse reposicionamento, com exceção deurna empresa em que o coordenadormostrou-se contrário ao processo no seusetor de atuação, conceituando-o corno

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CONTRATOS DE GESTÃO NO ESTADO DE s40 PAULO ...

estratégico. Foram apontados os con-dicionantes desejáveis para os processosde privatização e terceirização, princi-palmente a necessidade de definição dospapéis a serem desempenhados pelossetores público e privado e a existênciade um Plano de Governo que expliciteobjetivos e intenções, citando-se ainda asquestões de maior autonomia e respon-sabilidade para as empresas e o CG comoalternativa a processos extensivos ouindiscriminados de privatização.Nesta questão parece esclarecedora a re-produção das opiniões colhidas nas en-trevistas: "O reposicionamento do Estadoresulta da limitação de recursos ... A pri-vatização deve ser um processo transparentee sério" . "O CGpode ser um meio-termo comrelação a processos extensivos de pri-vatização, concedendo autonomia e cobran-do responsabilidades, e com isso agilizandoa atuação das empresas" . "Necessidade de sedefinir o papel das empresas como braçosexecutivos do Estado ... Resguardando-ascontra interferências políticas e interessesexternos ... As terceirizações feitas até agorasão de validade duvidosa". "O Estado estánuma situação crítica devido à falta de re-cursos, a máquina está inchada e existe a ne-cessidade de reciclagem da mão-de-obra. Tor-na-se necessário um Programa de Governoque reflita Programas Setoriais onde seexplicite as respectivas alocações de recur-sos". "O Estado tem de se modernizar. .. Fal-ta planejamento, os projetos obedecem a cri-térios políticos sem uma visão de custo/be-nefício... O Estado tem demonstrado que éum mau gerente". "A tendência é o Estadointerferir o menos possível. As Estatais têmde viver com o menor nível de subvençãopossível". "A privatização é uma soluçãopara a crise, para a falência do Estado. Aempresa já lançou concorrências para con-cessão de serviços com implantação de pro-jetos de expansão no sistema B. O. T.(Building, Operation & Transfer)". "Ten-dência irreversível. A terceirização que atual-mente existe se restringe à prestação de ser-viços sem riscos (cost-plus)". "Oprocessoé inevitável. Perante o Estado se colocam doisdesafios: o da reforma patrimonial e o dasformas de gestão. Neste último se colocamas iniciativas de terceirização, aflexibilizaçãode processos licitatários, a descentralizaçãode serviços e a autonomia de gestão das Em-presas". "O Estado necessita de alteraçõesestruturais razoáveis, pois exerce atividades

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que não deveriam ser dele. Seu papel deveriaser de gerente do serviço público com capa-cidade de gestão, e não de executor". "O Es-tado necessita de alterações sem radicalis-mos ... A privatização deve se iniciar por se-tores menos estratégicos. A empresa estáacompanhando a tramitação do Projeto de Leique regulamenta as concessões de serviço pú-blico". "O Estado não pode abrir mão do se-tor de energia... A questão da privatizaçãonão assusta" .

Síntese das principais constatações dapesquisa

Os resultados indicaram a posição daCoordenadoria dos Contratos de Gestãonas Empresas ligada diretamente à presi-dência da empresa, apresentando duaspessoas diretamente envolvidas no proces-so conduzido de forma participativa comrepresentantes das áreas e a alta adminis-tração com uma pequena participação.

Os coordenadores coletavam diretamen-te os dados indicadores de desempenhorealizado, não existindo sistemas de infor-mações exclusivos, e sua análise era reali-zada em conjunto com os responsáveis. Osrelatórios eram emitidos trimestralmentee não se apresentavam ações gerenciaispara correção dos eventuais desvios. Seme-lhantemente ao ocorrido na formulação,era pequeno o envolvimento da alta admi-nistração.

A Secretaria Tutelar não se envolvia noprocesso, sendo que existia um relaciona-mento direto informal com a Coorde-nadoria da SPG, cujos relatórios de acom-panhamento eram internalizados. O Con-trato não apresentava relacionamento comoutros instrumentos externos de controle,mas, internamente, ele se relacionava comoutros controles gerenciais existentes. Arelação com o Orçamento Empresarial seapresentava como de dependência, isto é,o Contrato era preparado após o seu fecha-mento.

A visão do Contrato como instrumentogerencial era negativa nas empresas, sen-do considerado fraco. Da mesma forma,considerava-se que não cumpria seus ob-jetivos iniciais, porém, seu ponto forte eraforçar a formulação de metas e compromis-sos. Seu principal ponto fraco era a ine-xistência de contrapartidas efetivas porparte do Estado.

A contribuição do Contrato de Gestãoao gerenciamento das empresas foi consi-

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11~lÉARTIGOS

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derada relativamente positiva ao reforçaras atividades de planejamento e controle,indicando um balanço razoável da expe-riência. A continuidade do instrumento esua maior efetividade dependerão basica-mente da existência de contrapartidas porparte do governo.

O processo de reposicionamento do Es-tado na economia foi encarado como ne-cessário e, para tanto, necessita-se da defi-nição dos papéis dos setores público e pri-vado na prestação de serviços atualmenterealizada pelo Estado.

CONCLUSÕESA análise da implantação dos Contra-

tos de Gestão pelo Governo do Estado deSão Paulo junto às empresas estatais não-financeiras indica que o instrumento seapresentou como um avanço em termos dorelacionamento entre os órgãos de contro-le e as empresas públicas.

Esse avanço consubstanciou-se, princi-palmente, ao propiciar a ambas as partesum maior entendimento com relação àsespecificidades da atuação empresarial esua interação com relação aos objetivosgovernamentais. Outras contribuiçõesapresentaram-se no sentido de estimulara atividade de planejamento e controle dagestão nas empresas e no de propiciar aoórgão de controle um banco de dados ra-zoável, com relação às empresas, e umaatuação mais racional, com relação aos res-pectivos processos de orçamentação.

A continuidade do instrumento, funda-mental para o aprimoramento de sua im-plantação, exigirá uma postura mais efeti-va por parte do governo, no sentido de re-forçar seu papel, enquanto instrumentoregulador da relação com as empresas es-tatais. É notável a vantagem do Contratode Gestão sobre outros instrumentos decontrole, os quais, em sua totalidade, es-tão voltados para processos e! ou, basica-mente, à postergação e restrição de dis-pêndios e desembolsos. Infelizmente foiconfirmado que o Contrato de Gestão nãose tomou o instrumento básico de gestãoe de relacionamento com o Estado. Ao con-trário, em larga medida, passou a ser ape-nas mais um mecanismo burocrático deinterface na empresa, e desta com o Estado.

Outro ponto que se fez presente ao lon-go do desenvolvimento do trabalho e quevale a pena destacar é o da não exclusivi-

dade da implantação de Contratos de Ges-tão, como forma de reestruturação dasempresas estatais no processo de repo-sicionamento do Estado. Ou seja, a priva-tização da prestação dos serviços atual-mente realizados apenas pelas empresasestatais coloca-se como alternativa a con-siderar. Igualmente a flexibilização e desre-gulamentação constituem outra forma dereposicionamento.

A experiência dos Contratos de Gestãopode ajudar a determinar as condições paraa adoção de programas de privatização, aqual, ao se apresentar como alternativaúnica, pode não levar à consecução do ob-jetivo fundamental que se busca alcançar,qual seja, o de atendimento das necessida-des da população em nível, qualidade ecustos condizentes, embora possa momen-taneamente mobilizar recursos financei-ros. Essa visão foi identificada na pesqui-sa realizada junto aos coordenadores dosContratos de Gestão, que, pela sua posi-ção e experiência, tiveram a possibilidadede captar e sinalizar o tema junto às em-presas.

A pluralidade de situações específicasidentificadas indica a necessidade e/ ouviabilidade de adoção de um conjunto demedidas, com relação às empresas estataisnão-financeiras, abrangendo sua priva-tização total ou parcial, sua reestruturaçãoem termos de ação empresarial, ou suaextinção pura e simples, com suas funçõessendo repassadas a outras entidades daAdministração.

Crê-se que o instrumento do Contratode Gestão, a partir da experiência realiza-da até agora e da sua continuidade, podecontribuir significativamente para umatomada de decisão racional e transparen-te, com relação às alternativas de ações quese apresentam para a restauração das em-presas estatais no contexto do rebalan-ceamento entre os setores público e priva-do na economia. Nesse sentido, é impres-cindível a evolução do instrumento, quehoje se configura como contrato bilateral,para uma relação tripartite, envolvendo osdirigentes da empresa, os representantesdos órgãos de controle do Estado e a socie-dade como terceira parte. Cabe a ela, emúltima instância, a palavra final quanto àefetividade do instrumento. O

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Artigo recebido pela Redação da RAE em junho/1995, avaliado e aprovado para publicação em julho/1995.