consorcio uma forma de-cooperacao intermunicipal-estudos legislacao basica e pareceres

CONSÓRCIO: UMA FORMA DECOOPERAÇÃO INTERMUNICIPAL

ESTUDOS, LEGISLAÇÃO BÁSICA E PARECERES

IC SÃO PAULO ANO I N. 2 307 P. JAN./2001

Ficha Catalográfica elaborada pela Unidade de Produção de Documentação e Informação

INFORMATIVO CEPAM. Consórcio: uma forma de cooperação intermunicipal. São Paulo:

Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Unidade de Políticas Públicas – UPP, v.1, n.2,

2001.

O v.1 n.1, 1999, foi publicado pela Unidade de Produção de Documentação e Informa-

ção – UPDI

1 – Consórcio intermunicipal – Periódico. I. Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Unida-

de de Políticas Públicas - UPP

da Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam

Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

Todo o material publicado neste Informativo encontra-se à disposição, na íntegra, para

consulta e empréstimo, na Unidade de Produção de Documentação e Informação – UPDI,

da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, Av. Professor Lineu Prestes, 913 – Cidade

Universitária – CEP 05508-900 – São Paulo – SP, ou pelo telefone (011) 3811-0400/0425.

Nota: As opiniões constantes nos artigos publicados são de responsabilidade de seus

autores. Não necessariamente refletem a opinião da instituição publicadora.

C

MENSAGEM DO GOVERNADOR

As transformações pelas quais o País tem passado redesenharam as atri-buições dos Poderes Públicos, suas relações com o setor privado e com oscidadãos. Os avanços das tecnologias da informação, por sua vez, abri-ram enormes possibilidades para a Administração, internamente e nassuas relações com a população.

Simultaneamente, os governos têm sido tensionados pelo contínuo au-mento das demandas da sociedade, justificadas não só pela persistênciade um inaceitável déficit social, mas também pela participação cada vezmaior do nosso povo na vida política – fator, aliás, muito saudável para ademocracia.

Para encaminhar as soluções adequadas, o Estado – em qualquer das suastrês instâncias constitucionais – vem abandonando aceleradamente o seupapel de produtor de bens e serviços, assumido em decorrência de ummodelo de crescimento que já não corresponde às necessidades atuais.

Promover o desenvolvimento humano, incentivar a atividade econômi-ca, gerar empregos, estão agora entre as suas principais atribuições. Naverdade, sua importância atual encontra-se na eficiência com que desem-penha suas atividades promotora e fiscalizadora e também na prestaçãocompetente dos serviços que por natureza lhe cabem.

Não é diferente, no âmbito municipal. A contigüidade da comunidadecom os poderes aí localizados, a proximidade entre representantes e re-presentados – que nos municípios menos populosos reciprocamente atémesmo se conhecem pelo nome –, além de propiciar um acompanha-mento mais atento dos mandatos, impõe respostas ágeis e conseqüen-tes. Daí a oportunidade desta série de publicações.

Da reflexão sobre a Ética ao esboço de regimento interno para câmarasmunicipais, das informações sobre os consórcios intermunicipais a escla-recimentos sobre a Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal, uma mul-tiplicidade de temas é apresentada de forma clara e direta, facilitando aconsulta e a utilização.

Geraldo AlckminGovernador do Estado de São Paulo

APRESENTAÇÃO

Diante das transformações que têm agitado profundamente a face domundo e do Brasil, o município se vê, atualmente, às voltas com situaçõesnovas e inusitadas.

A globalização, a nova economia, as inovações na tecnologia da infor-mação, certamente, afetam os entes municipais, mas não retiram deles,em absoluto, um papel fundamental na vida pública. Por contraditórioque isso possa parecer a alguns, esta nova situação não diminuiu emnada o papel do município, trazendo-lhe, ao contrário, novas responsabi-lidades. O municipalismo reforça-se com a globalização e a Administra-ção Municipal deve transformar-se e modernizar-se para enfrentar estanova realidade.

É, assim, com o intuito de colaborar com os municípios de São Paulo,seus administradores, empreendedores e cidadãos em geral, neste desa-fio, que a Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam, órgão vinculado à Secre-taria de Economia e Planejamento do Estado, organizou esta série depublicações e seminários, cujo tema geral é o Fortalecimento Institucionaldo Município como Estratégia para o Desenvolvimento Sustentável.

O objetivo, assim, é procurar explicar, da forma mais clara, objetiva eprática possível, esta conjuntura plena de desafios e de oportunidades,transmitindo informações atualizadas e confiáveis sobre uma gama detemas que abrangem administração local, responsabilidade fiscal, desen-volvimento sustentável, consórcios e parcerias intermunicipais e tecnolo-gia da informação (governo eletrônico) aplicada ao plano municipal, en-tre outros assuntos de interesse.

Buscando, de forma constante, o desenvolvimento social e econômicodo Estado de São Paulo como um todo, a Secretaria de Economia e Plane-jamento orgulha-se de participar destes seminários e publicações, quecertamente contribuirão para o fortalecimento institucional do municí-pio, elevando seu padrão de governabilidade.

André Franco Montoro FilhoSecretário de Economia e Planejamento

PREFÁCIO

Esta publicação reforça a posição histórica da Fundação Prefeito FariaLima - Cepam, órgão ligado à Secretaria de Economia e Planejamento,em orientar os municípios na implementação de políticas públicas, pormeio de informações e instrumentos de gestão voltados à superação deproblemas locais, de caráter regional.

Os Consórcios Intermunicipais, bem como as demais formas de gestãocompartilhada, vêm sendo adotados pelos municípios brasileiros comoinstrumentos que podem ser utilizados no planejamento e na busca desoluções para questões que transcendem os limites de seus territórios.

A discussão sobre as formas de cooperação intermunicipal é nova ecrescente no cenário brasileiro. São muitos os entendimentos sobre o as-sunto e esta publicação pretende contribuir para fortalecer o debate so-bre o tema.

A documentação divulgada integra um trabalho conjunto que vem sen-do realizado pelas Unidades de Políticas Públicas - UPP, de Produção dePareceres e Informações Jurídica — UPPIJ e a de Produção de Documen-tação e Informação - UPDI.

Em tempo e sempre a propósito: para ampliar e enriquecer a coleçãosobre o assunto, a Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam aguarda a cola-boração dos leitores no envio de material, o qual ficará disponível a to-dos, em nossa biblioteca especializada.

Sergio Gabriel SeixasPresidente

SUMÁRIO

MENSAGEM DO GOVERNADOR

APRESENTAÇÃO

PREFÁCIO

INTRODUÇÃO

ESTUDOS

Consórcio Intermunicipal – Luiz Antonio G. Torres 17

Natureza Jurídica dos Consórcios Intermunicipais – Mariana Moreira 21

Consórcios: Recursos Humanos – José Roberto Lambert de Andrade 31

Possibilidades e Limites do Financiamento do Consórcio Intermunicipal

de Saúde – Áquilas Nogueira Mendes 35

Consórcios Administrativos Intermunicipais: Exigência ou Inexigibilida-

de de Licitação – Vera Lúcia de Oliveira Alcoba 40

Consórcios Intermunicipais: Modelo Organizacional – Carlos Corrêa Lei-

te, Cristina de Mello Gomide e Isabete Gabriel da Silva 48

Consórcios: Dever de Prestar Contas ao Tribunal de Contas – Edinaldo

Pinho 58

Consórcios, Kreise e Relações Intergovernamentais – José Mario

Brasiliense Carneiro 68

Contexto Institucional e Regulatório do Desenvolvimento de Quatro

Experiências de Consórcios de Saúde – Luísa Guimarães e Maria

Angélica Gomes 90

○ ○ ○10 •

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ •• Consórcio: Uma FConsórcio: Uma FConsórcio: Uma FConsórcio: Uma FConsórcio: Uma Forma de Cooperação Intermunicipalorma de Cooperação Intermunicipalorma de Cooperação Intermunicipalorma de Cooperação Intermunicipalorma de Cooperação Intermunicipal ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Consórcio Intermunicipal: Instrumento de Ação e Desenvolvimento dePolíticas Públicas e Participação Social em Meio Ambiente – MarioCésar Mantovani 105

Cooperação Intermunicipal para a Gestão do Lixo – Hélvio NicolauMoisés 122

Consórcios Intermunicipais de Saúde, Educação e Assistência Social noEstado de São Paulo – Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz 131

Descentralização e Parceria Estado-Município: O Consórcio como Ins-trumento da Política Estadual de Saúde – Tania Margarete MezzomoKeinert e Tereza Etsuko da Costa Rosa 145

EXPERIÊNCIAS DE GESTÃO COMPARTILHADA

Gestão Compartilhada, Limites e Possibilidades: A Experiência do Gran-de ABC – Celso Daniel e Nadia Somekh 159

O Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari e aGestão Compartilhada dos Recursos Hídricos – Francisco Carlos Cas-tro Lahóz e Dalto Favero Brochi 171

Rede de Compromisso Social: Nova Forma de Cooperação Intermunici-pal – Rose Marie Inojosa 184

ENTREVISTA

Consórcios Intermunicipais – Chopin Tavares de Lima 203

LEGISLAÇÃO TEMÁTICA

Legislação Federal

Constituição da República Federativa do Brasil de 5/10/88 213

Emenda Constitucional 19 de 4/6/98 214

Lei Complementar 101 de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade na GestãoFiscal) 215

Código Comercial – Lei Federal 556 de 25/6/1850 e Atualizações (Con-sórcios com Atividades Comerciais) 220

• 11○ ○ ○

FFFFFundação Prefeito Fundação Prefeito Fundação Prefeito Fundação Prefeito Fundação Prefeito Faria Lima - Cepamaria Lima - Cepamaria Lima - Cepamaria Lima - Cepamaria Lima - Cepam○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ •• ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Código Civil - Lei 3.071 de 1o/1/1916 222

Lei 6.015 de 31/12/73 224

Lei 6.223/75 (com Redação Alterada pela Lei Federal 6.525/78) 226

Lei 8.069 de 13/6/90 (Criança e Adolescente) 227

Lei 8.080 de 19/9/90 ( Saúde) 227

Lei 8.142 de 28/12/90 ( Saúde) 228

Lei 8.666 de 21/6/93 228

Lei 8.742 de 7/12/93 (Assistência Social) 230

Lei 8.987 de 13/2/95 230

Lei 9.074 de 7/7/95 230

Lei 9.433 de 8/1/97 (Recursos Hídricos) 231

Decreto 2.612 de 3/6/98 (Recursos Hídricos) 231

Portaria 2.203 do Ministério da Saúde de 5/11/96 – Norma OperacionalBásica do Sistema Único de Saúde ( Saúde) 232

Portaria 35 do Ministério da Previdência e Assistência Social de26/12/97 ( Assistência Social) 236

Portaria 3.120 do Ministério da Saúde de 1o/7/98 (Saúde) 240

Legislação Estadual

Constituição do Estado de São Paulo de 5/10/89 240

Lei Complementar 709 de 14/1/93 241

Lei Complementar 791 de 9/3/95 (Saúde) 242

Lei 7.663 de 30/12/91 (Recursos Hídricos e Meio Ambiente) 243

Lei 7.750 de 31/3/92 (Saneamento) 244

Decreto 37.300 de 25/8/93(Recursos Hídricos) 246

Decreto 44.274 de 23/9/99 246

Resolução 50/95 da Secretaria da Cultura de 24/11/95 ( Cultura) 247

○ ○ ○12 •


Resolução 4/98 do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo de 9/9/98Instruções 1/98 249

LEGISLAÇÃO MUNICIPAL

Leis Orgânicas Municipais 257

PARECERES NA ÍNTEGRA

Repasse Financeiro de Entidades Governamentais e Não-Governamen-tais aos Consórcios Intermunicipais 259

Tempo de Serviço Exercido junto a Consórcio Intermunicipal 262

Transporte Público de Passageiros 264

PARECERES – RESUMOS

Aquisição de Bens Públicos 269

Autorização Legislativa 269

Celebração de Convênio 270

Cessão de Bens Públicos 271

Constituição do Consórcio Intermunicipal 272

Execução de Serviços e Obras 272

Natureza Jurídica 275

Participação de Agente Político 276

Patrimônio 276

Pessoal 277

Poder Executivo 278

Saúde Pública 278

Tributos 279

RESPOSTAS – RESUMOS

Aquisição de Bens Públicos 281

• 13○ ○ ○


Contabilidade 281

Execução de Serviços e Obras 282

Licitação e Contratos 282

Saúde Pública 283

Tributos 283

Turismo 284

OUTRAS MANIFESTAÇÕES

Cooperação Intermunicipal: Aspectos Jurídicos 285

Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: Manifestações 287

MODELOS 295

○ ○ ○14 •


• 15○ ○ ○


INTRODUÇÃO

Esta publicação refere-se aos consórcios intermunicipais e às outras for-mas de cooperação intermunicipal – empresas públicas, associações, so-ciedades de economia mista, autarquias, redes, fóruns e fundaçõesintermunicipais.

A primeira parte abrange um conjunto de artigos que trata dos consór-cios e de experiências de gestão compartilhada, discutindo questões re-ferentes aos recursos humanos, materiais e financeiros, à necessidade deprestação de contas junto ao Tribunal de Contas e também uma análisecomparativa de experiências de cooperação intermunicipal em outrospaíses. Alguns textos apresentam, de forma sintética, a situação dos con-sórcios nas áreas de saúde, educação, assistência social, recursos hídricose lixo. Há ainda outros que tratam de três experiências de gestão compar-tilhada no Estado de São Paulo. Os estudos partem das novas concepçõese reflexões geradas com a promulgação da Emenda Constitucional 19 eda Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal.

A Coletânea Jurídica apresenta os dispositivos básicos sobre consórcio pre-sentes nas Constituições Federal e Estadual, na Lei Orgânica Municipal e emdiversos Atos Normativos referentes ao assunto, expedidos por diferentesinstâncias de Poder. A documentação jurídica coletada foi encaminhada àsdiversas secretarias do Estado de São Paulo, ministérios e conselhos nacionaise do Estado de São Paulo, para sua complementação e atualização.

Como subsídio à atuação dos municípios, órgãos públicos e instituiçõesde pesquisa, traz pareceres na íntegra e resumos dos pareceres e respos-tas jurídicas emitidos pelo Cepam, desde 1971, e que ainda continuamem vigor. O material teve abordagens diversas, ao longo do tempo, devi-

○ ○ ○16 •


do à alteração do sistema jurídico constitucional em 1988 e à evoluçãodo tema, no âmbito da Instituição. Importantes manifestações do Tribu-nal de Contas do Estado de São Paulo, elaboradas após 1989, tambémforam incluídas.

Finalizando, foram selecionados modelos de estatuto, de lei autorizadorae de ata de constituição de Consórcios Intermunicipais de Saúde, área emque o Cepam tem sido mais demandado. Salientamos que no acervo daBiblioteca da Instituição há vários modelos distintos de estatuto, que cadaregião deve organizar da maneira que mais lhe convier pois servem comoreferências para discussão local.

• 17○ ○ ○

ESTUDOS

CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL1

Luiz Antonio G. Torres2

Consórcio, do latim consortiu, implica a idéia de associação, ligação,união e, no âmbito das relações intermunicipais, nada mais apropriadodo que a formação de entidades visando ao estudo, acompanhamento ediagnóstico das soluções que, via de regra, envolvem municípios limítrofese com problemas que se identificam numa ordem cada vez mais crescen-te em função de forte demanda dos administrados.

Em áreas específicas, tais como educação, saúde, transportes, saneamentobásico e outras, os problemas estão de tal sorte entrelaçados e entranha-dos na órbita de dois ou mais municípios, que os governos municipais pre-cisam usar esse instrumento operacional, de grande valia, para maior ren-dimento de seus esforços, evitando dispersão de recursos humanos e ma-teriais e para maximização do aproveitamento dos recursos municipais.

É claro que essa não é uma postura administrativa de vanguarda, umavez que já existe há algum tempo, com resultados proveitosos e já grava-dos programaticamente em normas constitucionais e infraconstitucionais,valendo lembrar a Constituição Estadual (art. 104) de 1969 e a antiga LeiOrgânica dos Municípios, que preconizavam essas soluções técnicas, in-centivando a formação de consórcios, para a realização de obras, serviçose atividades de interesse comum.

Sem qualquer comprometimento à autonomia municipal, consagradano artigo 29 da Constituição Federal, os municípios devem desenvolver

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Estudo elaborado em novembro/95.2 Advogado, foi procurador jurídico e consultor do Cepam e ministrou aulas em diversasfaculdades paulistas.

○ ○ ○18 •


essa estratégia de atuação política e administrativa, objetivando uma amplacooperação entre todos aqueles que estão envolvidos na Administraçãolocal, em busca de soluções menos onerosas e mais eficientes e semprevisando aos interesses coletivos das Administrações regionalizadas.

Ao nosso ver, não bastam simples protocolos de intenção ou a celebra-ção de instrumentos de intercâmbio nos diversos setores entre municípi-os, e sim a adoção de uma política de planejamento e realizações quesuperem os limites territoriais, em busca de soluções múltiplas e eficien-tes que atendam aos interesses de coletividades intermunicipais.

Alguns problemas transcendem, como não poderia deixar de ser, a vi-são exclusivamente municipal e passam a interessar a coletividades vizi-nhas, de governos diferentes, impondo-se soluções regionalizadas, comou sem a participação do governo do Estado, contribuindo satisfatoria-mente para a formação de entidades dessa natureza, que passam a inte-grar um sistema múltiplo de opções e políticas intermunicipais.

Óbvio que a solução pode ser encontrada no consórcio, na soma deesforços, na conjugação de recursos e no intercâmbio de experiênciasadministrativas realizadas por intermédio desse instrumento de ação go-vernamental.

Para esse fim, já se recomendou a formação de associações, nos moldesprevistos na legislação civil brasileira (arts. 1.363 a 1.409 do Código Civil),isto é, a partir da consolidação de idéias de dois ou mais governantes mu-nicipais, seriam criadas entidades, certamente de direito privado, que teri-am por finalidade o estudo, o planejamento e a execução de atividades,obras e serviços, envolvendo municípios que delas viessem a participar.

Assim, este tipo de sociedade surgiria a partir da celebração de umcontrato entre pessoas jurídicas de direito público (os municípios) e quese obrigariam mutuamente a combinar esforços e recursos para lograrfins comuns, consoante conceito dado pelo artigo 1.363 do Código Civil,certamente desprovidas de atividade comercial, isto é, sem fins lucrativose, uma vez elaborados os seus atos constitutivos, seriam registradas no

• 19○ ○ ○


Registro Civil (arts. 114 e seguintes da Lei 6.015/73), nascendo do regis-tro a personalidade jurídica dessas entidades, isto é, aptidão plena paraatuar na órbita jurídica e desvinculada juridicamente dos municípios quea criaram.

Obviamente, não seriam entidades supramunicipais, isto é, acima dasentidades municipais que as integram, nem teriam autonomia política,mas sim organizações de auxílio e de cooperação com as unidades que asintegram, formulando políticas e diretrizes intermunicipais, gerenciandoplanos e programas e realizando obras e serviços de interesse intermuni-cipal, como aliás já vem ocorrendo em várias regiões.

Uma vez instituída e registrada uma entidade dessa natureza, seus esta-tutos devem prever a forma de sua administração, mediante a constitui-ção de uma Diretoria Executiva, de um Conselho Consultivo e outroDeliberativo e Fiscal, apenas como exemplo, cabendo aos seus instituidores(os municípios) fixarem essa composição, através de fórmulas mais ade-quadas, sempre guardando uma estrutura e participação igualitária, paranão haver o predomínio de uns sobre os outros.

Além de diretoria, que pode ser composta pelos prefeitos ou secretáriosmunicipais, por eles designados, os empregados dessas entidades pode-rão ser contratados mediante prova seletiva, nos moldes de um concursopúblico, e seus contratos regidos pela CLT, pois o regime jurídico dessasinstituições será sempre de direito privado, ainda que haja o reconheci-mento de forte substrato de publicização derivado de sua própria nature-za. Nada obsta, todavia, que os municípios cedam seus servidores paraprestar serviços a essa sociedade, mediante oficialização dos atos e desdeque sem prejuízo de seus vencimentos e demais vantagens pessoais.

Quando da realização de obras e serviços e suas atividades, como enti-dade de direito privado, sujeitar-se-á ao regime jurídico das licitações econtratações, em especial à observância dos princípios que norteiam oprocedimento licitatório, porquanto estarão presentes o interesse públicoe os recursos decorrentes das dotações orçamentárias, que serão utiliza-das para a concretização de seus objetivos.

○ ○ ○20 •


Essas entidades que congregam interesses intermunicipais devem be-neficiar-se de decreto de utilidade pública e valer-se de auxílios e subven-ções estaduais e federais, independentemente da participação que vemalcançando bons resultados na atualidade.

Feitas essas considerações, firmadas essas notas conceituais sobre osconsórcios municipais, em perfil resumido, não se perde de vista a viabili-dade jurídica de constituição de empresas intermunicipais, com os mes-mos fins e , ao nosso ver, com maior desenvoltura para tais empreendi-mentos, alguns de caráter empresarial, como a execução de obras e aprestação de serviços, além do planejamento e coordenação de suas ati-vidades, impondo-se, nesse caso, a adoção das seguintes providências:

1. Os municípios que vierem a fazer parte da empresa devem editar leisautorizadoras e definir nessas leis seu papel na sociedade, isto é, deque forma participarão do capital social e como integralizá-lo (se forbem público deverá desafetá-lo).

2. Elaboração do contrato social, do qual deverá constar o seu objeto,seus sócios e a composição do capital inicial, a forma de sua gestãoadministrativa e outros elementos pertinentes.

3. Levar seus atos constitutivos a registro na Junta Comercial, para validadede sua existência jurídica, diferentemente das sociedades civis, o que lheconfere flexibilidade de atuação, aliás compatível com a finalidade, emrazão de sua natureza indiscutivelmente empresarial e comercial.

4. Aprovação de seu regimento interno e eleição de sua Diretoria Exe-cutiva e demais órgãos que a constituírem.

São instrumentos de atuação administrativa, de diferentes formas deconstituição e sempre objetivando o planejamento, a solução e a execu-ção de serviços públicos, voltados ao bem-estar da coletividade, quandoenvolvem dois ou mais municípios, quais sejam: os convênios, os consór-cios e as empresas intermunicipais, de que se valem os governos munici-pais, com estrutura, conformação jurídica e fins perfeitamente identificáveise que podem ser utilizados de acordo com o perfil e a característica decada um e no momento político e conjuntural mais adequado.

• 21○ ○ ○


NATUREZA JURÍDICA DOS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAISMariana Moreira3

A associação de municípios, criada para a execução de atividades e/ouserviços públicos de interesse comum dos partícipes é denominada Con-sórcio Intermunicipal.

De fato, a crescente necessidade de ampliação e melhoria dos serviços acargo das pessoas públicas e a complexidade exigida para sua prestação,reclamam da Administração Pública a busca por novas formas de atuaçãoque se distanciam da forma ortodoxa até então empregada. Um dos fato-res de grande importância , e que convida as Administrações Públicas arefletir sobre a necessidade da atuação consorciada, é o custo dos serviçose das obras públicas, cada vez mais alto e mais difícil de ser satisfeito acontento, isto é, a da realização dos produtos esperados com a melhor emenor aplicação dos recursos financeiros, por vezes bastante escassos.

Os serviços e obras públicas podem ser prestados de diversas maneiras:a centralizada, prestação que envolve apenas a própria AdministraçãoPública que emprega recursos próprios (financeiros, materiais e huma-nos) na execução; a delegação a particulares, onde a Administração Pú-blica realiza a execução através de empresas privadas, celebrando comelas contratos de concessão de serviços ou de obras; outorga de serviçosa entidades, de direito público ou de direito privado, pertencentes à pró-pria Administração Pública, para a realização dos serviços a seu encargo.É o caso das autarquias de serviços e das entidades paraestatais, criadasespecialmente para o fim colimado. Por último, a prestação poderá ocor-rer através da celebração de pactos entre as entidades públicas e organi-zações de natureza privada que denominamos convênios.

Todavia, os serviços de interesse comum de pessoas jurídicas de direitopúblico interno podem ser executados por meio delas próprias, bastandoa conjugação de esforços entre elas, a fim de serem otimizados os recur-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Advogada e técnica da Fundação Prefeito Faria Lima-Cepam

○ ○ ○22 •


sos orçamentário-financeiros, humanos e materiais, existentes no âmbitode cada uma. A esta forma de execução denominamos “consórcios”.

Diferentemente dos convênios, os consórcios são acordos celebradosentre pessoas públicas do mesmo nível de governo, isto é, entre entida-des de governo da mesma espécie. Assim, o consórcio poderá ocorrerentre municípios ou entre estados ou, ainda, entre autarquias e entidadesparaestatais sempre objetivando a realização de interesses comuns.

É necessário, no entanto distinguir, os consórcios realizados entre pes-soas públicas, daqueles formalizados entre pessoas privadas, sob a formade empresas que adotam, temporariamente, a figura do consórcio em-presarial, como forma de execução conjunta de serviços contratados.

No âmbito da Administração Pública, o consórcio de empresas é admi-tido quando se trata de contratação de serviços ou de concessão de obraspúblicas, como forma de participação em procedimento licitatório, con-forme previsão expressa na Lei 8.666/93 – Lei de Licitações e ContratosAdministrativos, com as alterações posteriores.

Dos consórcios celebrados entre pessoas públicas, os mais comuns sãoaqueles pactuados entre municípios, onde a prestação dos serviços públi-cos requer uma ampliação de tal ordem, que se torna inviável a sustenta-ção econômica do empreendimento, por parte de uma única municipali-dade. É o caso dos serviços de limpeza pública, especialmente, no querespeita a atividade de destinação final dos resíduos sólidos. O empreen-dimento, neste caso, requer não apenas um investimento grande, no quetange a existência de equipamentos e a apropriação de área de terraadequada, como também um volume de resíduos coletados que garantaa viabilidade econômica do projeto.

Nesses casos, a figura do consórcio é bastante adequada, pois não bas-ta para as municipalidades envolvidas a adoção simples de formas des-centralizadas ou outorgadas ou, ainda, concedidas do serviço. Requer aotimização dos recursos disponíveis em cada localidade para que, conjun-tamente, alcancem um melhor resultado.

• 23○ ○ ○


A adoção da forma associativa ou consorciada entre municípios nãopressupõe, necessariamente, a criação de uma nova pessoa jurídica. Osconsórcios intermunicipais são tão-somente pactos celebrados entre pes-soas do mesmo nível de governo e da mesma espécie, isto é, pessoasjurídicas de direito público ou de direito privado, mas criada por entida-de pública. Para tanto, os municípios partícipes firmam um “acordo”,onde se estabelece a participação de cada um, na medida de suas dis-ponibilidades, que poderão ser financeiras, materiais, humanas ou ad-ministrativas.

Esses consórcios são denominados “consórcios administrativos” e, comotais, não implicam a criação de qualquer estrutura nova no âmbito daAdministração Pública. Haverá, isto sim, uma readequação das estruturasexistentes, a fim de melhor atender aos propósitos do “pacto” firmado.Assim, por exemplo, a Administração Pública Municipal poderá organizarna própria secretaria competente para a execução e acompanhamentodo serviço de limpeza pública, uma coordenação encarregada de atenderos serviços, a cargo daquela prefeitura, voltados à consecução das ativi-dades do consórcio. É claro que, sob o aspecto de recursos financeiros, asdespesas realizadas com esses serviços deverão estar previstas no orça-mento anual.

Contudo, tais explicações não são suficientes para entender a naturezajurídica dos consórcios, pois eles podem se apresentar sob outras formasque passamos a examinar.

É certo que o pacto de união entre municípios sempre será a essênciada figura consorcial, pois sem ele faltaria ao acordo a manifestação davontade, elemento principal para o nascimento de qualquer ato jurídico.O desejo de estar consorciado manifesta-se ou exterioriza-se por meio deum documento ou de qualquer fato que deduza uma vontade clara decooperação entre pessoas. Tratando-se de pessoas públicas, os acordosfirmados entre si, ou entre elas e pessoas naturais ou jurídicas de nature-za privada, necessitam estar autorizados pelos Poderes competentes emcada esfera de governo. Vale dizer, a organização dos consórcios (e tam-

○ ○ ○24 •


bém dos convênios) é realizada pelo Poder Executivo, que necessita estarautorizado pelo Legislativo, a fim de assumir os encargos previstos notermo de cooperação.

A obrigatoriedade de autorização legislativa prévia é motivo de contro-vérsias, pois há quem considere desnecessária tal permissão, por enten-der que o Poder Executivo possui autorização genérica para a execuçãode serviços públicos, constante de normas orgânicas como é o caso da LeiOrgânica do Município, que confere àquele Poder competência para de-cidir acerca da prestação e formas de execução dos serviços públicos emgeral. Nesse sentido, há decisão do Supremo Tribunal Federal, que consi-derou inconstitucional a norma que exige autorização legislativa para acelebração de convênios, por ferir o princípio da independência dos Po-deres, consagrado na Carta Magna.

Para nós, entretanto, e sem pretender contestar decisão da mais AltaCorte do País, vislumbramos equívoco na interpretação da norma. É quea atuação ordinária do Poder Executivo, isto é, aquela realizada de formatípica, não necessita de qualquer autorização específica, mas a imple-mentação de ações de governo que envolvem contrapartida e, portanto,obrigações extraordinárias que serão exigidas, não estão genericamenteautorizadas em normas orgânicas. Daí ser forçoso concluir que, se a açãodo Executivo implicar assunção de ônus e encargos de qualquer natureza,necessária e indispensável será a autorização do Poder Legislativo, a fimde que se conheça em que medida serão empregados os recursos públi-cos em tais ações.

A formação do consórcio prescinde da criação de outra pessoa jurídi-ca, diferente das dos partícipes. É o caso do consórcio do tipo “adminis-trativo”, ao qual já nos referimos linhas atrás. Todavia, permanecendodespersonalizado, o consórcio somente poderá atuar, no sentido de re-alização de suas várias atividades, que envolvem a assunção de obriga-ções e a aquisição de direitos, através da pessoa jurídica de um dosconsorciados. Isso causa, normalmente, certos incômodos, na medidaem que apenas um dos partícipes ficará com o encargo de “emprestar”

• 25○ ○ ○


sua personalidade jurídica para efetivar atos jurídicos necessários aoandamento dos trabalhos.

Foi por essa razão que alguns consórcios intermunicipais optaram porcriar uma entidade civil, cujo objetivo é o de dar execução aos propósitosdo consórcio, realizando diretamente as atividades ou celebrando contra-tos com terceiros. Com essa providência, o consórcio passa a ser persona-lizado, sendo possível exercer e contrair , em nome próprio, direitos eobrigações.

A pessoa jurídica criada será uma sociedade civil sem fins lucrativos,pessoa jurídica de direito privado, cujos lucros eventuais não são reparti-dos entre os associados, mas reaplicado integralmente nas atividades-fim. Trata-se, portanto, de uma associação civil e não comercial. Esta nãonos parece adequada aos fins colimados, pois o consórcio é constituídopara a execução de serviços públicos ou de serviços de interesse da pró-pria máquina administrativa, caso em que não haverá a prática de atos decomércio, dispensando a figura de natureza comercial.

O consórcio intermunicipal, dotado de personalidade jurídica de direitoprivado, sujeita-se às normas civis aplicáveis a toda e qualquer associaçãocivil, mas a peculiaridade de ser constituído por pessoas públicas, faz comque as normas de direito público aplicáveis aos municípios consorciadossejam igualmente exigidas do consórcio, entidade civil. Isto porque a par-ticipação da pessoa pública na criação de uma entidade, ainda que elapossua natureza jurídica diversa, reflete diretamente em sua organizaçãoe dirige seus procedimentos. Tanto é assim, que a Constituição Federal,em seu artigo 173, § 2o, determina que as empresas públicas e as socie-dades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais nãoextensivos às do setor privado e mais, que essas organizações estatais denatureza privada estarão reguladas por lei especial, que disporá, entreoutros assuntos, sobre licitação e contratação de obras, serviços, comprase alienações, observados os princípios da Administração Pública (art.173,§ 1o, III, da CF).

○ ○ ○26 •


Conforme se verifica, as pessoas jurídicas de direito privado, criadaspelo Estado, submetem-se a normas próprias, mas, igualmente, a normasde direito público, ao mesmo tempo.

Assim, os consórcios intermunicipais, constituídos sob a forma de soci-edade civil, apresentam uma enorme vantagem em relação aos consórci-os administrativos, em razão da autonomia que detêm para a execução,em nome próprio, de suas atividades. Todavia, devem sujeitar-se aos con-troles e procedimentos legais previstos para as pessoas jurídicas de direitopúblico, inclusive no que tange à prestação de contas dos recursos públi-cos utilizados, conforme se verifica no teor do parágrafo único do artigo70 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constituci-onal 19, de 4/6/98: “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administredinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ouque, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.

Dois aspectos dessa sujeição devem ser analisados, são eles: a regra doconcurso público para o preenchimento de empregos e a licitação paraaquisição de bens e de serviços.

Quanto à licitação, podemos afirmar que os consórcios constituídos comosociedade civil devem realizar procedimento licitatório para suas aquisi-ções e contratação de serviços, visto ser a regra constitucional bastanteabrangente, conforme mencionamos acima quando reproduzimos o arti-go 173, § 1o, inciso III da Constituição Federal. Além disso, a Lei 8.666/93,alterada pela Lei 8.883/94 que regulamenta as licitações e contratos daAdministração Pública, determina :

“ Art. 1o – Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratosadministrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade,compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãosda Administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações

• 27○ ○ ○


públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e de-mais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados,Distrito Federal e Municípios.”

Note-se que a Lei 8.666/93 pretende sujeitar ao procedimento licitatóriotoda a Administração Pública, inclusive aquelas entidades que são con-troladas pelo ente público. O inciso XI do artigo 6o dessa Lei fixa o concei-to de Administração Pública, nos seguintes termos : “Administração Pú-blica – a administração direta e indireta da União, dos Estados, do DistritoFederal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com perso-nalidade jurídica de direito privado, sob controle do Poder Público e dasfundações por ele instituídas ou mantidas”.

Seriam os consórcios intermunicipais “entidades sob controle do PoderPúblico”? Seriam essas sociedades verdadeiros “entes estatais”? Sob aótica da Lei de Licitações, entendemos que sim. Vejamos por quê.

O termo “controle” aqui deve ser entendido em sua forma mais am-pla, pois não significa apenas o controle de capital, isto é, a propriedadeda maioria votante do capital social de uma sociedade por ações. Essassociedades já estão contempladas expressamente pelo texto legal, ao sereferir às sociedades de economia mista, onde há, obrigatoriamente, adetenção, por parte do Estado, da maioria das ações. O controle é maisabrangente, significando a presença permanente do Estado na direçãoda entidade, não somente através dos recursos orçamentários e finan-ceiros, mas também na condução administrativa e funcional da socie-dade.

A Lei Complementar 101/00 – Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscaldetermina a sujeição às suas normas, as empresas estatais dependentes,cuja definição é dada pelo texto, como sendo aquelas que “recebam doente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas compessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso,aqueles provenientes de aumento de participação acionária” (art. 2o, III).Veja-se, pois, que sob a ótica da Lei Fiscal, sendo o consórcio empresa

○ ○ ○28 •


dependente, isto é, que receba do ente estatal recursos financeiros parapagamento de pessoal, ou para custeio em geral, ou mesmo de capital,sujeitar-se-á às suas normas.

Desejamos, com isto, demonstrar que, para a Lei Fiscal, a sujeição àsnormas legais se dará em razão da dependência financeira. Nesse senti-do, deve ser entendido o “controle” exercido pelo ente federado e suasentidades. Já para a Lei de Licitações, o sentido da palavra “controle” vaialém da dependência financeira, basta o fato de ter sido constituída peloEstado e de operar segundo suas necessidades e conveniências.

Assim, colocado o problema, os consórcios intermunicipais são, paranós, entes sob o controle do Estado, estando sujeitos às normas da Lei deLicitações. Neste ponto, é preciso verificar se essas entidades podem edi-tar regulamentos próprios de licitação, conforme o caput do artigo 119da Lei 8.666/93, que determina :

“Art. 119 – As sociedades de economia mista, empresas e fundaçõespúblicas e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Uniãoe pelas entidades referidas no artigo anterior editarão regulamentos pró-prios devidamente publicados, ficando sujeitas às disposições desta Lei.”

Segundo a lição de Carlos Ari Sundfeld, a Lei de Licitações, embora serefira a regulamentos, obriga as entidades citadas pelo dispositivo “àsdisposições da lei”, gerando a dúvida de se saber se tais regulamentosdevem atender a todos os preceitos da lei ou se podem adotar modelosmais simplificados? A solução, segundo o autor, dependerá do que dis-puser a lei respectiva de cada ente federado, vez que cabe a eles e, cadaqual, editar sua própria Lei de Licitações, observados os princípios con-templados na Lei Federal enunciadora de normas gerais. No âmbito daUnião, por exemplo, as entidades da Administração indireta sujeitam-seàs mesmas regras devidas à Administração direta e autárquica. (In: Licita-ção e contrato administrativo, Malheiros, SP, 1994, p.36 e 37)

Outro aspecto relevante é a exigência de concurso público prévio para acontratação de pessoal na sociedade consorcial.

• 29○ ○ ○


Sobre isso, a controvérsia não se dá sob o aspecto da exigibilidade ounão da realização de certame para a contratação de pessoal para os con-sórcios intermunicipais, constituídos sob a forma de sociedade civil denatureza privada. A exigência decorre de disposição constitucional, vaza-da nos seguintes termos:

“Art. 37 – A Administração Púlica direta e indireta de qualquer dosPoderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obe-decerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publici-dade e eficiência e, também, ao seguinte:

I – ......................................................................................................

II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovaçãoprévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, deacordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, naforma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em co-missão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;”

Não há dúvida de que é obrigatória a realização de concurso públicopara a contratação de pessoal para os consórcios. A questão que temgerado debate é a de saber se é possível a realização de “seleção públi-ca” para tais contratações. Em primeiro, é necessário verificar no queconsiste exatamente uma “seleção pública”. A legislação pertinente aotema não utiliza essa expressão, mas, examinando a doutrina referente àConstituição revogada de 1967/69, encontramos uma alusão à ela, quandodos comentários acerca da não exigibilidade de concurso para ascontratações de pessoal para as estatais. É que, na sistemática constituci-onal anterior, o concurso era exigido apenas para o preenchimento decargos e não para os empregos públicos. Todavia, em razão dos princípiosjá consagrados na Constituição, de eqüidade e de impessoalidade naAdministração Pública, recomenda-se, ao menos, a realização de seleçãopública para o preenchimento dos empregos.

Evidentemente, a recomendação decorreu da melhor interpretaçãodo Texto Constitucional em vigor. Entretanto, não havia norma expressa

○ ○ ○30 •


sobre o assunto, fato que gerou, para cada órgão público, a decisãoprópria de realizar ou não certame (concurso ou seleção) para os em-pregos. As estatais, por exemplo, que não possuíam (e ainda não possu-em) cargos públicos, estariam rigorosamente dispensadas da realizaçãode concurso para admissão de pessoal. Uma ou outra realizava umaseleção pública para a contratação. Dependiam, para tanto, de seuspróprios regulamentos.

Assim, alterado o Texto Constitucional não há que se falar em seleçãopública, pois o preenchimento de vagas na Administração, tanto de car-gos quanto de empregos e funções, dependerá de concurso público deprovas ou de provas e títulos. Temos que os consórcios intermunicipais,dotados de personalidade jurídica, possuem empregos públicos em seuquadro funcional, sendo denominados genericamente de servidores pú-blicos, sob regime de trabalho laboral da CLT – Consolidação das Leis doTrabalho.

Pode ser admitida, no entanto, a realização de concursos, digamos, maissimplificados, a fim de atender à natureza e complexidade do empregoque se deseja preencher. Tal procedimento é, inclusive, parte do atualTexto Constitucional, em razão da redação dada pela Emenda Constituci-onal 19, de 4/6/98, ao artigo 37, inciso II acima transcrito. É exemplo,cremos, desse procedimento, a seleção de pessoal realizada através daanálise preliminar de curriculum vitae, que resulta em classificação decandidatos que farão uma prova escrita e, posteriormente, uma entrevis-ta. Para tanto, é preciso a divulgação de um edital de convocação, ondeconstarão as regras do procedimento. Recentemente, a Agência Nacionalde Saúde Suplementar – ANS divulgou, inclusive por meio eletrônico, umedital nesse sentido.

Se se puder nomear de “seleção pública” o procedimento acima men-cionado, então é possível dizer que há possibilidade de ser realizada essaforma de admissão. Não vemos, todavia, diferenças essenciais entre um eoutro procedimento, inclusive porque ambos exigirão a prévia criação le-gal de empregos e a fixação das remunerações correspondentes.

• 31○ ○ ○


Para finalizar, é preciso dizer que a cooperação intermunicipal não seresume apenas em constituição de consórcios entre municípios. Esta éuma das formas. A cooperação ocorre igualmente entre municípios epessoas jurídicas privadas e pessoas físicas, interessadas na promoção deobjetivos comuns. Entretanto, tais formas não caracterizam consórcios,mas parcerias celebradas através de convênios ou outros ajustes de coo-peração que envolvam pessoas de naturezas diferentes.

Algumas iniciativas, nesse sentido, já alcançaram bons resultados e ado-taram a nomenclatura de “consórcios”, “redes” e “fórum”, mas nãosão, propriamente, consórcios intermunicipais sobre os quais tratamosneste trabalho, constituindo, entretanto, formas de cooperação baseadano estabelecimento de parcerias.

É mister, contudo, verificar qual o objetivo desejado pelos “parceiros”.Se se tratar de execução de serviço público típico do município, é neces-sário cautela em sua implementação, pois nem todos admitem execuçãopor outras pessoas, que não a pública, com competência constitucionalpara fazê-los. Pode-se ilustrar tal assertiva, admitindo a hipótese de dese-jar determinado município, através da celebração de convênio, e mesmode uma “parceria”, a total transferência da administração de um hospitalpúblico, inclusive com seus equipamentos e servidores. Trata-se aqui daprestação do serviço público de saúde à população, cuja competência édo município, impossibilitando sua prestação integral por terceiros. Aparceria aqui poderia se dar em relação aos serviços complementares esuplementares, mas ficando a cargo do Poder Público a prestação dosserviços essenciais.

CONSÓRCIOS: RECURSOS HUMANOSJosé Roberto L.de Andrade4

Ao examinar qual seria o regime funcional do pessoal admitido pelosconsórcios intermunicipais, devemos antes perscrutar sob qual figura

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4 Advogado e técnico da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam.

○ ○ ○32 •


jurídica será criado o órgão que irá administrar os interesses do consór-cio.

O Cepam tem sustentado a tese de que a figura jurídica do órgão quegerirá o consórcio deve ser uma Sociedade Civil sem fins lucrativos. Po-rém, poderia ser criada uma Empresa Pública, e há até quem admita acriação de uma Autarquia Intermunicipal.

Sendo constituída uma sociedade civil sem fins lucrativos, o pessoal daentidade será regido pela CLT, isto é, terão contrato de trabalho, uma vezque uma sociedade civil sem fins lucrativos é uma entidade de direitoprivado, ainda que, nesse caso, haja o reconhecimento de forte substratodo interesse público, derivado da própria natureza do consórcio. Por issomesmo, embora sendo uma instituição de direito privado, não dá paraafastar a aplicação dos princípios constitucionais que regem a Adminis-tração Pública. Assim, a entidade terá de se sujeitar ao regime jurídico daslicitações e contratações, uma vez que está presente, no consórcio, ointeresse público, sendo seus recursos provenientes de dotações orça-mentárias das prefeituras que o integram, bem como dos níveis estaduale federal. Assim, também, as contratações do pessoal que trabalhará noconsórcio devem respeitar a obrigatoriedade constitucional do concursopúblico. Sendo uma sociedade civil sem fins lucrativos, entidade regidapelo direito privado regulamentada no Código Civil, admite-se o proces-so seletivo, que é derivação do concurso público. A seleção pública é umprocesso menos rigoroso, do ponto de vista formal, que o concurso pú-blico, mas assegurador também da moralidade administrativa, fundamen-tal na atividade pública.

Se o consórcio assumir a forma de uma autarquia ou empresa pública, acontratação de pessoal dar-se-á através de concurso público, por deter-minação constitucional.

Tanto o concurso público como a seleção pública não têm forma ouprocedimento estabelecido na nossa Constituição Federal, mas as Admi-nistrações Municipais devem fazer sua regulamentação legal ou adminis-trativa e divulgá-las. Ambos os procedimentos (concurso e seleção) de-

• 33○ ○ ○


vem ser realizados através de uma comissão examinadora, regularmenteconstituída de pessoas idôneas (no mínimo três), capazes e ligadas à Ad-ministração Municipal, no caso, ao consórcio. Todas as pessoas devem terempregos permanentes e todos os integrantes devem ser hierarquica-mente superiores aos empregos postos em concurso ou seleção. Se nãohá pessoal no consórcio, as Administrações devem ceder servidores paracompor a comissão examinadora.

A Constituição Federal diz que o concurso público pode ser de provasou de provas e títulos. A seleção visa à preservação de princípios constitu-cionais como a isonomia, a moralidade, a impessoalidade e a publicidade.Assim sendo, os critérios seletivos têm que ser objetivos. Os interessadospoderão auferir a lisura do procedimento. Se não fosse assim, não seriapreciso fazer processo seletivo. Há que se dar publicidade da seleção. Oedital deverá ser conhecido, seja através dos jornais ou de outro meio decomunicação. Não há o rigor do concurso público, que exige a publica-ção no Diário Oficial, mas há que se dar publicidade e até ter provas deque houve divulgação do certame, caso seja necessário.

O consórcio é livre para estabelecer as bases de seleção e os critérios dejulgamento. Como no concurso público, o consórcio pode alterar as re-gras de seleção e os requisitos para admissão, tendo em vista o interessepúblico, desde que o faça a tempo, antes da publicação do chamamento.

O edital estabelecerá as regras do concurso público ou da seleção públicaem conformidade com a legislação municipal. Como o consórcio é inter-municipal, será o edital que regulará o procedimento do concurso ou daseleção pública. Daí a importância da elaboração clara e precisa do edital.

Quanto à possibilidade de os municípios cederem servidores para osconsórcios, a fim de realizar gestão associada de serviços públicos, comoprevisto na Constituição Federal, no artigo 241, com a redação dadapela Emenda Constitucional 20/99, a matéria ainda prescinde de umalegislação infraconstitucional. Não vemos como aplicar aquele dispositi-vo constitucional para os consórcios já firmados, sem a legislação perti-

○ ○ ○34 •


nente. Entretanto, os servidores públicos de qualquer um dos entes daFederação podem ser cedidos aos consórcios, como vêm sendo no casodos consórcios da área da Saúde. As Administrações Municipais, de ondeprovém o respectivo servidor, são as responsáveis por sua remuneração.Não há possibilidade de o consórcio gratificar tais servidores, pois esta-ria sendo criado novo vínculo. O vínculo funcional do servidor é o deorigem, e por este será remunerado. Aqui, os princípios que regem aAdministração Pública imperam. O dinheiro é público e se o consórcioremunerar, estará remunerando quem não tem vínculo funcional comele, podendo referido servidor se enquadrar na proibição de acumula-ção remunerada de cargo ou emprego, não permitida pela ConstituiçãoFederal. Porém, se o consórcio receber verba da Administração que ce-deu os servidores, para pagamento de gratificação, referida verba po-derá ser paga, pelo consórcio, a esses servidores, uma vez que, nestecaso, quem está remunerando não é o consórcio, mas a própria Admi-nistração à qual eles estão vinculados.

Se o Estado e o município podem ceder servidores para o consórcio,tem ele a figura de Sociedade Civil sem fins lucrativos, autarquia ou fun-dação, o inverso não é verdadeiro. O consórcio não pode contratar pesso-as e colocá-las à disposição das Administrações Municipais que o inte-gram, ou mesmo da Administração Estadual ou Federal.

A Administração Pública é gerida por um quadro de pessoal próprio,com regras próprias, regulando sua vida funcional. “Estranhos” não têmcomo desenvolver trabalhos nas Administrações Públicas, sem nenhumvínculo funcional. Assim, não vemos possibilidade de o consórcio contra-tar pessoas e colocá-las nas Administrações Municipais. Aliás, tal procedi-mento pode ser considerado burla ao princípio do concurso público, po-dendo ser a autoridade competente responsabilizada por tal ato.

O estatuto do órgão que gere o consórcio preverá a forma de sua admi-nistração, criando a diretoria executiva, os conselhos consultivo,deliberativo e fiscal, e instituindo o plano de cargos e salários, bem comoas carreiras que porventura acharem conveniente estabelecer. Dependendo

• 35○ ○ ○


do tipo de órgão gerado para administrar o consórcio (sociedade civil semfins lucrativos, empresa pública ou autarquia), o plano de cargos e salári-os, bem como as carreiras, terão determinado contorno.

Cabe, ainda, apontar, e até recomendar, que se o consórcio tiver prazode duração curto, não deve ele criar um quadro de pessoal próprio. Nestecaso, seus integrantes cederão os servidores para trabalhar junto a ele.Sua curta duração não justificaria a criação de um quadro de pessoal.

Estas são, em rápidas pinceladas, as considerações que achamos oportunasabordar sobre as questões gerais de regime de pessoal dos consórcios.

Referências BibliográficasMACRUZ, José Carlos. Seleção pública na admissão de pessoal dos con-

sórcios intermunicipais. Informativo Jurídico do Cepam. São Paulo:FPFL-Cepam.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 12a ed. São Pau-lo: Revista dos Tribunais, 1986.

TORRES, Luiz Antonio Gonçalves. Consórcio intermunicipal. Informati-vo Jurídico do Cepam. São Paulo: FPFL-Cepam.

POSSIBILIDADES E LIMITES DO FINANCIAMENTO DOCONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE

Áquilas Nogueira Mendes5

Para os gestores municipais que estão preocupados com a resolução deproblemas no campo da promoção, proteção e recuperação da saúde desuas populações, a formação de um consórcio intermunicipal6 , enquantoum dos possíveis instrumentos administrativos, é muito bem-vindo. Nelefica claro a racionalidade importante dos serviços e ações de saúde, exigi-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5 Professor do Departamento de Economia da Faap/SP e técnico da Fundação Prefeito FariaLima - Cepam.6 Para efeito deste artigo refere-se à concepção de consórcio de sáude como uma forma decooperação intermunicipal existente, entendida como “consórcios”, com personalidade ju-rídica de uma sociedade civil, sem fins lucrativos, de direito privado.

○ ○ ○36 •


dos na implementação do processo de gestão descentralizada do SUS.Isto porque, para que os municípios possam exercer efetivamente as com-petências a eles atribuídas nesse processo, necessitam dispor de recursosfinanceiros, dentre outros que, muitas vezes, individualmente, não pos-suem. Nossa percepção é a de que o consórcio intermunicipal está longede resolver o problema da insuficiência de recursos financeiros da área dasaúde em nível local, mas pode contribuir para a sua otimização, isto é,sua gestão mais racional

A união de forças existentes e disponíveis entre os municípios podepossibilitar a organização da gestão descentralizada do SUS. Os servi-ços e ações de saúde não necessitam ser de propriedade exclusiva daprefeitura, nem estar sediados no território do município. Esses servi-ços e ações podem se encontrar em outro município, mas vinculados,conforme acordo que pode ser realizado por meio do consórcio inter-municipal. Este constitui-se, então, em instrumento na organizaçãodo sistema de referência e contra-referência e, também, na própriaregionalização dos serviços do SUS. Dessa forma, o consórcio poderiaser considerado como um mecanismo racional de financiamento dosserviços mais complexos de saúde.

Muitos aspectos a respeito da viabilidade do consórcio intermunicipalde saúde são debatidos, porém pouca atenção é atribuída ao seu esque-ma de financiamento e à sua gestão contábil-financeira.

Em linhas rápidas, as características do financiamento do consórcio, nãodiferem daquelas relacionadas às ações e aos serviços de saúde de formageral, pois segundo o artigo 195, da Constituição Federal, seu financia-mento é composto de recursos provenientes dos orçamentos dos gover-nos federal, estaduais e municipais e de contribuições sociais, calculadassobre o salário, o faturamento e o lucro líquido. Dessa forma, o financia-mento do consórcio decorre de recursos do Ministério da Saúde; da Se-cretaria de Estado da Saúde; do Orçamento Municipal; de convênios pro-venientes de parcerias com instituições públicas e privadas, incluindo asde transferências do exterior; de doações, operações de crédito e saldos

• 37○ ○ ○


dos exercícios anteriores. No que se refere aos recursos federais, os seusmecanismos de transferências estão previstos na Lei Federal 8.142/90,que, além da Lei Orgânica da Saúde (8.080/90)7 , também, estabelece aparticipação dos municípios em consórcios: “os municípios poderão esta-belecer consórcio para execução de ações e serviços de saúde,remanejando, entre si, parcelas de recursos previstos” para a coberturadessas ações e serviços8 .

Estudo de 1998 do Centro de Estudos e Pesquisas de AdministraçãoMunicipal – Cepam9 mostra que todos os “consórcios paulistas em funci-onamento” têm como uma de suas fontes de recursos a prestação dosserviços ao SUS, via faturamento, das atividades ambulatoriais e/ou hos-pitalares – SIA e SIH / SUS10 . Essa realidade não é restrita aos consórciospaulistas. Segundo trabalho realizado pelo Ministério da Saúde, em par-ceria com a Organização Pan-Americana de Saúde11 , junto a experiênciasem diversos estados brasileiros, todos os consórcios acabam sendo ge-rentes de um estabelecimento de saúde, recebendo, portanto, recursos,na qualidade de prestador de serviços ambulatoriais e hospitalares.

Os estudos detectaram como principal fonte de recursos dos consórci-os, aquela oriunda do nível federal de governo. No entanto, cabe lembrar7 A Lei Orgânica da Saúde, Lei Federal 8.080/90, ao tratar da organização regional dosserviços e ações de saúde, menciona os “consórcios administrativos intermunicipais” comoum instrumento de gestão do SUS. “Os municípios poderão constituir consórcios para de-senvolver, em conjunto, as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam”, aplicando-se “aos consórcios administrativos intermunicipais o princípio da direção única e os respec-tivos atos constitutivos disporão sobre sua observância” (art.10o, § 1o). Especificamente, “Àdireção municipal do Sistema Único de Saúde - SUS compete formar consórcios administra-tivos intermunicipais” (Lei 8.080/90, art.18,VII).8 Lei Federal 8.142, de 28/12/90, artigo 3o, § 3o.9 JUNQUEIRA, A. T. M., MENDES, A. N., CRUZ, M.C.M.T. Consórcios intermunicipais de saú-de no Estado de São Paulo: situação atual. Revista de Administração de Empresas – RAE,1999.10 Sistema de Informações Ambulatoriais – SIA e Sistema de Informações Hospitalares – SIH11 GUIMARÃES, L., GOMES, M.A., GUERRERO, E. Quatro modalidades de consórcios inter-municipais de saúde: a realização de experiências microrregionais. Ministério da Saúde/ SPSe OPAS. Trabalho apresentado no 2o Congresso Brasileiro de Ciências Sociais em Saúde,1999.

○ ○ ○38 •


que a defasagem entre o custo e o valor efetivamente pago pela Uniãotem ocasionado um déficit nas contas de alguns consórcios.

No tocante à participação estadual no financiamento dos consórcios,pode-se dizer que tem sido pouco freqüente, à exceção, principalmente,dos Estados de Minas Gerais e Paraná12 . No caso do Estado de São Paulo,as informações do levantamento do Cepam indicam que somente doisconsórcios – sediados em Pariquera-Açu e Lupércio – estão conveniados erecebem recursos de custeio e investimento da Secretaria Estadual deSaúde, conforme Resolução SS-299 desse órgão, de 18/11/96. Esses con-sórcios podem contar com o apoio da regionalização das ações e serviçosde saúde, através do gestor estadual, além de receberem recursos doFundo Estadual de Saúde – Fundes, mediante a celebração dos TermosAditivos ao convênio.

Quanto à fonte de recursos do orçamento municipal, observa-se que amaior parte dos consórcios define uma “quota de contribuição”. Geral-mente, as contribuições municipais são definidas no estatuto do consórcioe devem ser transferidas periodicamente13 de cada município para o con-sórcio. Verifica-se que há diversidade entre os critérios para composição daquota de contribuição municipal, destacando-se: participação proporcionalà utilização dos serviços; participação proporcional à população; combina-ção das duas anteriores; participação proporcional a um percentual dofaturamento do SIH e SIA/SUS (aproximadamente 3%); e participação deuma porcentagem do Fundo de Participação dos Municípios-FPM.

Sabe-se que a maioria dos consórcios encontra-se em difícil situaçãofinanceira, pois os municípios componentes, com exceção dos municípi-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

12 Nesses Estados, o consórcio é utilizado como um instrumento importante da política dedescentralização/municipalização da Saúde, sendo o aporte maior de recursos e, muitasvezes, propiciados por um mecanismo de incentivo financeiro. Contudo, observa-se queesse incentivo maior estadual acaba variando segundo cada gestão à frente da Secretaria deEstado da Saúde.13 A maioria dos consórcios de saúde realizam a transferência mensalmente. Entretanto, emoutros consórcios, a quota de contribuição pode ser bimestral, semestral ou em função deprojetos específicos.

• 39○ ○ ○


os-sede, não vêm contribuindo. É fato que as condições das finançasmunicipais vêm, ao longo dos últimos anos, entrando em situação críticae, em conseqüência, abalando as finanças dos consórcios, que, na suamaioria, contam com a “quota de contribuição” municipal.

No plano da gestão contábil-financeira, os consórcios devem prestarcontas a cada um dos municípios integrantes e, geralmente, a legislaçãoestadual exige que seja feita uma prestação ao Tribunal de Contas. Comojá mencionado, os consórcios são mantidos com recursos originários dosorçamentos dos governos federal, estadual e municipal e, não obstante,disponham de personalidade jurídica de direito privado, são operaciona-lizados às custas de recursos públicos. Para se ter uma idéia da escritura-ção contábil dos repasses financeiros dos municípios ao consórcio, cabemencionar o seu item de registro, conforme a Lei Federal de OrçamentoPúblico 4.320/64: Transferências a Instituições Multigovernamentais, sen-do despesas correntes – código 3.2.2.4; despesas de capital – código4.3.2.4.

Nesta perspectiva, merece menção, no caso do Estado de São Paulo, asInstruções 1/98 do Tribunal de Contas (TCE/SP), que normatizam o controleexterno sobre os consórcios intermunicipais. Para a finalidade de fiscaliza-ção da aplicação dos recursos transferidos aos consórcios intermunicipais,essas Instruções, e seu artigo 1o, estabelecem a exigência do encaminha-mento até 31 de março, após o encerramento do exercício financeiro, dosseguintes documentos: relatório do Conselho Municipal de Prefeitos ouequivalentes sobre as atividades desenvolvidas no exercício encerrado; cer-tidão em que constem os nomes dos membros titulares, respectivos substi-tutos ou suplentes dos Conselhos existentes e/ou de todas as estruturasadministrativas, dicriminando período de exercício; e cópias das peçascontábeis, de previsões plurianuais e de diretrizes orçamentárias, sejam osconsórcios que adotarem a contabilidade pública ou a contabilidade co-mercial (Lei 6.404/76). No artigo 2o dessas Instruções, fica estabelecido umdetalhamento específico da prestação de contas das quotas de contribui-ção ou outra forma de repasse, que não se caracterize como auxílios/sub-

○ ○ ○40 •


venções/contribuições, dos consórcios intermunicipais com gestão paralelapor um dos municípios partícipes14 . Ademais, cabe assinalar que o TCE/SPapreciará a legalidade das admissões de pessoal, realizadas pelo consórcio,por meio de cópias enviadas de contratos, convênios e demais ajustes, in-clusive aqueles com valores inferiores ao limite estabelecido pela Lei Fede-ral 8.666/93 (Lei de Licitações) e suas alterações.

Por último, é importante chamar atenção que o TCE/SP, segundo o arti-go 7o dessas Instruções, poderá aplicar aos gestores do consórcio sançõese penalidades previstas na Lei Complementar 709/93, se não forem ob-servadas as suas exigências.

Para os gestores municipais que vêm os consórcios intermunicipais comoum instrumento de racionalização fundamental em que se enquadra omodelo de atenção de saúde, as características de seus esquemas de fi-nanciamento e sua gestão contábil-financeira mencionadas neste artigoservem antes de tudo como alerta. Afinal, ninguém espera que o funcio-namento de um consórcio intermunicipal seja de simples operacionaliza-ção. Enquanto isso, apenas nos resta demonstrar as características dofinanciamento desses consórcios, uma vez que a solução de todos osproblemas de uma área tão complexa como a saúde exija um esforço devários municípios. Esperamos que esse objetivo não tenha sido riscado daagenda de muitos governantes municipais, pois ainda que os limites dofinanciamento dos consórcios intermunicipais de saúde se façam presen-tes, não devem ser inibidores de sua criação.

CONSÓRCIOS ADMINISTRATIVOS INTERMUNICIPAIS:EXIGÊNCIA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO

Vera Lúcia de Oliveira Alcoba15

Os consórcios administrativos intermunicipais são acordos celebradosentre vários municípios próximos, destinados à realização de objetivos

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

14 Para conhecimento detalhado das Instruções 1/98 do Tribunal de Contas do Estado deSão Paulo, acessar o seu site no endereço www.tce.sp.gov.br15 Advogada e técnica da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam

• 41○ ○ ○


comuns, sendo, portanto, considerados como uma fórmula precisa deincrementar e melhor utilizar os meios disponíveis, para a solução de pro-blemas comuns de diversas naturezas.

De Plácido e Silva assevera que consórcio é: “Derivado do latim consortium,de consors (que participa, que compartilha, companheiro), designa, na ter-minologia jurídica, o próprio casamento ou matrimônio”. (Vocabuláriojurídico. 4a ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996, v.1, p. 526).

A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5/10/88, não faz qualquer menção expressa aos consórcios. No entanto, aConstituição do Estado de São Paulo, também promulgada em 5/10/89, menciona, no artigo 201, nos exatos e precisos termos: “O Estadoapoiará a formação de consórcios entre os municípios, objetivando asolução de problemas comuns relativos à proteção ambiental, em parti-cular, à preservação dos recursos hídricos e ao uso equilibrado dos re-cursos naturais”.

Tal preceito, ao incentivar a conjugação de esforços dos municípios,indica algumas situações específicas, mas o rol de atividades ali inserido émeramente exemplificativo, não sendo e nem estando, portanto, esgota-do em seu conteúdo.

Afirma o insigne mestre Hely Lopes Meirelles sobre os consórciosintermunicipais: “Entre nós, o consórcio usual é o de Municípios –consórcio intermunicipal - para a realização de obras, serviços e ativi-dades de competência local, mas de interesse comum de toda umaregião. Com essa cooperação associativa, as Municipalidades reúnemrecursos financeiros, técnicos e administrativos que uma só Prefeituranão teria para executar o empreendimento desejado e de utilidadegeral para todos.

Repisemos que os consórcios dependem de autorização legislativa paraserem validamente celebrados, e como não são pessoas jurídicas não têmobrigações em nome próprio, pelo que é de toda conveniência a organi-zação de uma entidade civil ou comercial, paralela, que administre os

○ ○ ○42 •


seus interesses e realize os seus objetivos como desejado pelos consorcia-dos” (In: Direito municipal brasileiro. 9a ed. São Paulo : Revista dos Tribu-nais, 1997, p. 290).

Seguindo a mesma esteira, surge a Emenda Constitucional 19, de 4/6/98, que ao modificar o regime e dispor sobre princípios e normas daAdministração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despe-sas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal,estabelece na nova redação do artigo 241, o que segue: “A União, osEstados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei osconsórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados,autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a trans-ferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais àcontinuidade dos serviços transferidos”.

A colaboração entre entes federados é corolário do federalismo coope-rativo e que vem sendo consagrado em nossos Textos Constitucionaisdesde 1891, porém, tendo em vista a possibilidade legal de auto-organi-zação, traz a sua limitação delineada pelas normas próprias e que versamsobre a repartição de competência.

Para Janice Helena Ferreri Morbidelli: “As relações de colaboração, nasdiversas formas de descentralização política e administrativa vêm obten-do grande importância dentro do Estado federal moderno”. (In: Um novopacto federativo para o Brasil. São Paulo: Celso Bastos, 1999, p. 192).

O consórcio é uma forma associativa de reunir esforços consubstanciadoem compromisso mútuo de cooperação entre os consorciados, visandoalcançar objetivos comuns, por intermédio de acordos previamente fir-mados, propiciando a aglutinação de recursos financeiros, humanos etécnicos e potencializando-os para solução de problemas comuns.

Maria Sylvia Zanella di Pietro nos oferece um conceito específico sobreconsórcio administrativo nos exatos e precisos termos, senão vejamos:“...é o acordo de vontades entre duas ou mais pessoas jurídicas públicas damesma natureza e mesmo nível de governo ou entre entidades da ad-

• 43○ ○ ○


ministração indireta para a consecução de objetivos comuns”. (In: Direitoadministrativo. 11a ed. São Paulo : Atlas, 1999, p. 288).

Por serem os consorciados figuras de Direito Público, tanto a celebraçãodo acordo como a sua execução, subsumem-se a todos os princípios eregras incidentes sobre as atividades administrativas, principalmente de-senvolvidas pela Administração Pública, entre eles a obediência às nor-mas estabelecidas na Lei federal 8.666, de 21/6/93 e suas alterações que,regulamentando o inciso XXI, do artigo 37, da Constituição da República,estabeleceu normas sobre licitações e contratos administrativos, isto por-que estarão envolvidos nos ajustes recursos decorrentes de dotações or-çamentárias públicas.

Em face da relação com o tema desenvolvido, quando citamos a obedi-ência aos princípios orientadores de toda e qualquer atividade adminis-trativa, tendo em vista que ela sempre será e deverá ser pública, buscan-do, de forma incessante o interesse público, permitimo-nos inserir o caputdo artigo 3o da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, que assimespecifica: “A licitação destina-se a garantir a observância do princípioconstitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa paraa Administração e será processada e julgada em estrita conformidadecom os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralida-de, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, davinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dosque lhes são correlatos”.

Toda a atividade administrativa dos entes federados é ancorada enorteada, entre outros, pelos princípios da supremacia do interesse públi-co e também o da indisponibilidade do interesse público e dos recursosorçamentários públicos.

Em ensinamento que se tornou clássico, manifesta-se Celso AntônioBandeira de Mello: “Princípio é, por definição, mandamento nuclear deum sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se erradiasobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério

○ ○ ○44 •


para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógi-ca e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica elhe dá sentido harmônico (...). Violar um princípio é muito mais grave doque transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensanão apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o siste-ma de comandos. (Elementos de direito administrativo. São Paulo : Revis-ta dos Tribunais, 1986, p.230).

Sabemos e é assente na doutrina pátria que o administrador público éum mero gestor da coisa pública e, portanto, tem a obrigação de, porconseqüência, bem geri-la, sob pena de incorrer em infração e poderentão sofrer as sanções nas esferas administrativa, civil e penal, sem, ain-da, estar presente a possibilidade de incorrer em improbidade administra-tiva, como bem inseriu o Legislador Constituinte Originário no § 4o doartigo 37 da Constituição da República: “Os atos de improbidade admi-nistrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da fun-ção pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, naforma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

Sob a ótica da necessidade de observância dos procedimentos licitatórios,podemos enfocar os consórcios em dois tempos, a saber: o primeiro se dáno momento da celebração do termo de acordo e, o segundo, quandoapós a sua constituição, os consórcios, revestidos da figura jurídica desociedade civil sem fins lucrativos, na forma estabelecida na legislaçãocivil brasileira – artigos 1.363 a 1.409, do Código Civil brasileiro – ououtra figura jurídica escolhida, ao gerenciarem os planos e programas deinteresse intermunicipal, venham a contratar obras, serviços ou compras.

No primeiro caso apontado, em uma leitura superficial e pela redaçãodo caput do artigo 116 da Lei federal 8.666/93, com as suas alteraçõesposteriores, ter-se-ia prevalente a exigência de licitação como se lê: “Apli-cam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos,ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e enti-dades da Administração”.

• 45○ ○ ○


Por um raciocínio mais apurado, verifica-se que há a ocorrência da ine-xigibilidade de licitação.Leciona Odete Medauar: “Parece óbvio que nosconsórcios entre Municípios ou que envolvam outros entes estatais domesmo tipo (o que é raro), o grau de especialidade do objeto é tão signi-ficativo que seria incabível cogitar-se de licitação.” (Convênios e consórci-os administrativos – In: Boletim de Direito Administrativo. NDJ, ago./95,pp. 451-461).

Escreveu Celso Antônio Bandeira de Mello que somente há sentido emrealizar licitação quando presentes determinados pressupostos, ou seja:pressuposto lógico, pressuposto fático e pressuposto jurídico. (Curso dedireito administrativo. 11a ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 382. (rev.,atual. e ampl.).

A inexigibilidade de licitação apresenta-se quando for inviável a compe-tição, propiciando a contratação direta, na forma do estatuído pelo art.25 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, que apresenta um rolde hipóteses, em caráter exemplificativo, admitindo-se, portanto, outrashipóteses que ali não estão indicadas.

Em palavras de Celso Ribeiro Bastos: “Na inexigibilidade há a inviabilidadedo próprio procedimento competitivo nos casos especificados no artigo25 da Lei de Licitações. São, por exemplo, hipóteses de aquisição de ma-teriais, equipamentos ou gêneros que só possam ser fornecidos por pro-dutor, empresa ou representante comercial exclusivo. Assim como acontratação de serviços técnicos, elencados no artigo 13 da referida Lei,como é o caso da contratação de profissional de qualquer setor artístico,consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública”. (In: Cursode direito administrativo. 2a ed. São Paulo: Saraiva, 1996, pp.119-120).

A celebração do ajuste, no caso de consórcio, exige sempre partícipesdeterminados, pessoas públicas da mesma espécie para a consecução deplanos e programas específicos preestabelecidos, não havendo, portan-to, nenhuma possibilidade de abertura de licitação para esse fim, umavez que os signatários já estão escolhidos e, portanto, não poderão seroutros.

○ ○ ○46 •


Entrementes, outra é a situação que se nos apresenta quando determi-nada entidade associativa, emanada de um termo de cooperação, neces-sita firmar contrato para viabilizar e executar os planos e programasavençados.

Aqui, sim, não há como se afastar a necessidade de procedimentolicitatório, nos termos da legislação pertinente, porquanto estarão sendoutilizados recursos decorrentes de dotações orçamentárias públicas emcontratação com terceiros.

Escreveu Marçal Justen Filho: “A CF/88 consagrara formalmente a teseque já se impusera na doutrina e jurisprudência. Na redação original doartigo 37, determinava-se a submissão ao regime de direito público dasentidades mantidas com recursos públicos. Nessa linha e para não deixardúvidas, a Lei 8.666 referiu-se explicitamente a diversas figuras, além dasreconhecidamente integrantes da chamada ‘administração direta’. O elen-co do parágrafo único do artigo 1o é exemplificativo, tal como se extrai dareferência a ‘demais entidades controladas direta ou indiretamente’ peloEstado. Sujeitam-se às regras da Lei as contratações mesmo quando nãose caracterize formalmente uma autarquia, uma sociedade de economiamista ou uma empresa pública”.

E prossegue: “A aplicação do regime de licitação e contratação admi-nistrativas não se vincula à ‘estrutura jurídica’, mas depende da gestão derecursos públicos. Por isso, é irrelevante a presença dos requisitos formaisde uma sociedade de economia mista. A ausência de lei específica dandoa uma sociedade o cunho de economia mista é irrelevante para aplicaçãodesta Lei. Basta que uma entidade pública controle a sociedade, funda-ção, fundo ou outra figura que a criatividade possa originar”. (Comentá-rios à lei de licitações e contratos administrativos. 5a ed. São Paulo :Dialética, 1998, p. 27 , rev.e ampl.).

Vê-se, com clareza, que a natureza jurídica da qual possa revestir-se oconsórcio administrativo intermunicipal não importa para enquadrá-lo nostermos da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, o que importa é

• 47○ ○ ○


que ele é controlado, direta ou indiretamente, por pessoa política inte-grante da Administração Pública envolvida, o que o deixa obrigado asubsumir-se a todos os princípios regentes da Administração Pública.

À guisa de conclusão, temos de afirmar que o incentivo da participaçãocooperativa entre entes federados, visando atingir a moderna concepçãode colaboração intergovernamental, se dá somente no sentido demaximizar a capacidade de atuação dos mesmos e nunca como forma dedesviar-se ou burlar quaisquer princípios ou procedimentos administrati-vos públicos, que, por característica, são inafastáveis quando há a partici-pação de entes públicos, bem como do erário.

Referências BibliográficasBASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. 2a ed. São

Paulo : Saraiva, 1996.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos admi-nistrativos. 5a ed. Revista e ampliada. São Paulo: Dialética, 1998.

MEDAUAR, Odete. Convênios e consórcios administrativos. Boletim deDireito Administrativo. São Paulo: NDJ, ago., 1995.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 9a ed. São Paulo:Revista dos Tribunais, 1997.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 11a

ed. Revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros, 1999.

____ . Elementos de direito administrativo. São Paulo: Revista dos Tri-bunais, 1986.

MORBIDELLI, Janice Helena Ferreri. Um novo pacto federativo para oBrasil. São Paulo: Celso Bastos, 1999.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo. 11a ed. SãoPaulo: Atlas, 1999.

SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 4a ed. Rio de Janeiro: Forense,v.1, 1996.

○ ○ ○48 •


CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS: MODELO ORGANIZACIONALCarlos Corrêa Leite16

Cristina de Mello Gomide17

Isabete Gabriel da Silva18

IntroduçãoOs consórcios apresentam-se como uma das formas de cooperação in-

termunicipal entre entes de mesma espécie, isto é, pessoas públicas demesmo nível dentro da Federação, como, por exemplo, os consórcios entremunicípios. Diferenciam-se dos convênios, pois estes são celebrados en-tre pessoas jurídicas de níveis diferentes.

Para as municipalidades, os consórcios podem constituir-se num valiosoinstrumento para viabilizar parcerias e alianças intermunicipais, propici-ando solução integrada e compartilhada de problemas comuns e amplia-ção da oferta de bens e de serviços públicos. Nesse sentido, o consórciointermunicipal compõe, com os municípios e organizações da sociedadecivil, verdadeira rede interinstitucional, na qual prevalecem a cooperaçãoe a ajuda mútua, permitindo que os municípios assumam um papel dearticulador e de planejador, em oposição a um modelo de ação isolada ecompetitiva entre eles.

O consórcio pode representar, para os municípios, uma forma economi-camente viável de prestação de serviços públicos, com a redução de seuscustos operacionais. No entanto, quando se trata de municípios hetero-gêneos quanto ao porte populacional e à realidade econômica e social,podem ocorrer dificuldades na implementação, com a predominância daação ou situação a resolver, de um município de maior porte, sobre osdemais.

Através dos consórcios, os governos municipais podem maximizar oaproveitamento de seus esforços e de sua capacidade, evitando a disper-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

16 Administrador e técnico da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam17 Administradora e técnica da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam18 Administradora e técnica da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam

• 49○ ○ ○


são de recursos financeiros, humanos, tecnológicos e materiais, normal-mente escassos e, mais importante, podem constituir um novo modelode gestão baseada no planejamento e coordenação de açõesmicrorregionais19 , dificil de ocorrer através da ação individual.

Nesse sentido, os municípios devem repensar sua atuação e comporta-mentos burocráticos e peparar uma nova forma organizacional capaz deimplementar o planejamento e as políticas municipais e microrregionaiscom maior eficiência, eficácia e qualidade.

Apesar de os consórcios terem surgido no Estado de São Paulo nas dé-cadas de 60 e 70, foi no período compreendido entre 1983 e 1986, quese caracterizaram como instrumento de uma política de descentralização,cujo objetivo era o fortalecimento dos municípios.

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 30, inciso I, conferiu aosmunicípios a competência de, dentre outras, legislar sobre os assuntos deinteresse local, assim como organizar e prestar os serviços de interesselocal. Além disso, recentemente, a Emenda Constitucional 19, de 4/6/98,deu nova redação ao artigo 241 da Constituição Federal, definindo que:“A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão, pormeio de lei, os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre osentes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos,bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoale bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”, ampliandoainda mais a possibilidade de cooperação e a parceria entre os municí-pios.

Assim, é facultado às Administrações Municipais organizarem seus ser-viços por meio de consórcios intermunicipais, visando à busca de solu-ções menos onerosas e mais eficientes, que venham atender aos interes-ses e às necessidades das comunidades locais e/ou de uma determinadamicrorregião a que os respectivos municípios pertencem.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

19 Área de abrangência do consórcio.

○ ○ ○50 •


O Gerenciamento de um ConsórcioO funcionamento de um consórcio impõe o desenvolvimento de

atividades cujo gerenciamento, volume, complexidade e diversidadeestão diretamente relacionados com a missão definida na sua consti-tuição, com os objetivos propostos, com os aspectos econômico-fi-nanceiros e com a realidade política e social dos municípios partici-pantes.

Aqueles que escolherem atuar de forma cooperada, utilizando-se dafigura de consórcio intermunicipal, deverão firmar pacto de cooperaçãoentre si, podendo funcionar dessa forma, ou ainda através da criação deuma entidade com característica de pessoa jurídica de direito privado,constituída pelos municípios participantes do pacto.

Nesse sentido, o Cepam orienta que a melhor figura para a formaliza-ção do consórcio é a sociedade civil sem fins lucrativos, de natureza jurídi-ca privada.

Os Desafios na Definição de um Modelo OrganizacionalAs organizações são entidades com um propósito, uma missão, um

motivo ou uma razão para existir. Assim sendo, o sucesso na consecuçãodessa missão dependerá, em grande parte, do modelo organizacionalque a entidade-gestora do consórcio vier a adotar.

Desenhá-la é o grande desafio para os dirigentes municipais, pois impli-ca conhecer o grau de certeza/incerteza do ambiente organizacional. Issosignifica, dentre outros aspectos:

• definir sua finalidade, suas competências e como ela vai se relacionarcom os elementos relevantes do ambiente organizacional e quais de-vem ser os objetivos;

• escolher o modo de organizar, isto é, como será decomposta a tarefaglobal em subtarefas que serão realizadas por indivíduos ou grupos deindivíduos, em função de sua diversidade, dificuldade e variabilidade;

• optar pela tecnologia a ser utilizada;

• 51○ ○ ○


• selecionar os mecanismos de controle, coordenação, fiscalização e dedecisão colegiada;

• definir as políticas para integrar as pessoas na organização; e

• escolher mecanismos de participação e de controle social.

A partir desse processo, busca-se definir o desenho organizacional e aarticulação das diferentes variáveis organizacionais que comporão a en-tidade.

Esse desenho organizacional dependerá da amplitude da finalidade paraa qual foi criado o consórcio intermunicipal. Por exemplo, um consór-cio destinado ao planejamento e desenvolvimento de uma região ouà proteção ambiental de uma bacia hidrográfica terá sua organizaçãodiferenciada de outro, voltado para a gestão de um sistema de saúdeou, ainda, de um terceiro, cuja atribuição seja a exploração de umapedreira.

A diferenciação de finalidade, por outro lado, não permite que se con-sidere, em relação à entidade-gestora do consórcio, que exista um únicomodo de estruturação ou um modelo que possa ser melhor para a orga-nização. Além disso, deve-se levar em conta que uma forma de organizarnão é igualmente eficaz, por ter sido adotada em um outro consórcio ouprefeitura.

Inicialmente, pode-se constituir uma estrutura básica, criando-se unida-des administrativas eficientes no desenvolvimento das atividades críticaspara a consecução dos objetivos e que, também, supram a entidade comos recursos humanos, administrativos, materiais e financeiros necessá-rios. Além disso, é importante garantir a sobrevivência da entidade nofuturo, desenvolvendo-se esforços, no sentido de racionalizar tarefas,implementar planos estratégicos e articular com outros níveis governa-mentais e entidades da sociedade civil. Uma vez executadas as ativida-des previstas para o funcionamento do consórcio, pode-se ampliar essaestrutura básica ou mesmo criar outras instâncias, como, por exemplo, ascâmaras setoriais, para debater assuntos específicos.

○ ○ ○52 •


Assim, deverão ser definidas a estrutura administrativa que melhor pos-sibilite a execução das atividades envolvidas no cumprimento de sua mis-são, a divisão do trabalho pelas unidades administrativas que comporãoreferida estrutura, bem como as demais variáveis organizacionais, comoplanejamento, recursos humanos e financeiros, sistema de informaçõese, principalmente, sistema de tomada de decisão, que levarão a entidadea alcançar seus objetivos fundamentais propostos.

Ao organizar uma entidade, as definições relativas às variáveis organi-zacionais não devem ser consideradas isoladamente, mas fazendo partede um conjunto harmônico, uma interagindo com a outra.

Além disso, o processo de organizar abrange não só ações internas.Externamente, é necessário atuar em conjunto com os atores políticos esociais que influenciarão a atuação da entidade e, assim, considerar pecu-liaridades geográficas, econômicas e culturais, as quais, entre um grupo demunicípios participantes do consórcio, devem ser comuns, de forma a pos-sibilitar um melhor planejamento e execução das atividades propostas.

Estrutura AdministrativaA estrutura administrativa é a base que possibilita à organização atingir

seus objetivos. Assim, a definição dessa estrutura, que irá gerenciar oconsórcio, deve ser o resultado de um processo de divisão de trabalho, apartir de alguns dos critérios para a departamentalização, distribuição edelimitação dos poderes horizontal e vertical dentro do consórcio. Alémdisso, é necessário definir os mecanismos de controle e coordenação,estabelecer os canais de comunicação e os mecanismos para a tomadade decisão.

A departamentalização pode ser assim estruturada:

• por função, como administração, finanças, recursos humanos, etc.;

• por área geográfica de atuação, quando um consórcio para a recupe-ração de estradas de rodagem pode ter uma unidade para atuar noMunicípio A, outra para atuar no Município B, etc; e

• 53○ ○ ○


• por produto, quando um consórcio para reciclagem e aproveitamentode lixo pode ter uma unidade de produção de brinquedos a partir dosresíduos plásticos, outra para artigos de papelaria, etc.

Sendo os consórcios instâncias microrregionais, na definição da estrutu-ra que melhor atenda às suas finalidades, os dirigentes municipais de-vem preocupar–se com a articulação que essa estrutura propicia em rela-ção à estrutura dos municípios participantes, bem como com seu contro-le, a fim de garantir a efetividade das decisões tomadas.

Dentro dos moldes da administração gerencial, a efetividade dos resul-tados está relacionada com estruturas administrativas enxutas, flexíveis,mais horizontalizadas, isto é, com menos níveis de hierarquização.

O Cepam propõe uma estrutura básica para os consórcios intermuni-cipais, composta de um Conselho de Prefeitos ou Conselho de Municí-pios, órgão máximo de deliberação do consórcio, formado por todos osprefeitos dos municípios participantes; um Conselho Fiscal, órgão encarre-gado de acompanhar a gestão financeira, devendo ser integrado por umou mais representantes de cada município; e , finalmente, uma SecretariaExecutiva, órgão responsável pelo desenvolvimento das atividades doconsórcio, dirigido por um coordenador-geral ou secretário executivo. Arepresentação gráfica dessa estrutura básica é a seguinte:

Conselho de PrefeitosouConselho de Municípios

Conselho Fiscal

Secretaria Executiva

A estrutura acima é apresentada como proposta, uma vez que a formada organização depende das circunstâncias, contingências e exigênciasdo ambiente externo à organização. O melhor arranjo organizacional é,pois, aquele que traz melhores resultados, com o menor dispêndio derecursos disponíveis.

○ ○ ○54 •


PlanejamentoA adoção e a implementação de um processo de planejamento estraté-

gico, por parte do consórcio, devem ser encaradas como de vital impor-tância pelos dirigentes municipais e pela entidade gestora do consórcio,uma vez que ele deve permitir a reflexão e a construção de uma visãoconjunta do futuro para a microrregião, da redefinição da missão institu-cional e dos compromissos a serem assumidos e compartilhados pelasmunicipalidades, os quais nortearão a atuação da entidade.

O processo de planejamento consiste na formulação sistemática de umconjunto de escolhas estratégicas que, de forma integrada, facilita a defi-nição de prioridades, o estabelecimento das metas e dos recursos neces-sários para atingi-las. Em última análise, ele determina os propósitos deum empreendimento e os meios para alcançá-los.

Um bom planejamento tem como características ser :

• político, isto é, enquadrar-se nas diretrizes políticas em que está inserido;

• exeqüível, ou seja, elaborado dentro de sua realidade técnica, finan-ceira, de recursos humanos e materiais;

• simples tanto no objetivo como na formulação das diretrizes; e

• flexível, de forma a adaptar-se às novas situações, sejam elas previsí-veis ou não, possibilitando atender aos objetivos fixados.

O planejamento estratégico não é só reflexão, mas implica a formula-ção de planos, programas e projetos e a definição da ação. Significa,portanto, a fixação clara dos objetivos e do programa de execução, es-tando inclusos, neste último, o cronograma das atividades, os recursos aserem utilizados, os responsáveis pelas ações a serem desenvolvidas e aforma de realização.

Assim, é necessário adotar um processo de planejamento para a açãoda entidade gestora do consórcio, que leve em conta os aspectos cita-dos, e que também considere não só os problemas locais, mas igualmen-te aqueles das comunidades vizinhas, de forma a atender aos interessescomuns da população da área de atuação do consórcio.

• 55○ ○ ○


Recursos HumanosO consórcio intermunicipal ao definir sua entidade-gestora, como deve

fazer qualquer organização, precisa considerar diversos aspectos relati-vos a recursos humanos, a fim de que, em face de seus objetivos e finali-dades, possa convenientemente obter, manter e desenvolver seu pessoale estabelecer uma política para sua gestão. Tais aspectos são:

• recrutamento e seleção de pessoas com perfil adequado às atividadesque serão desenvolvidas;

• treinamento para melhoria da mão-de-obra;

• estabelecimento de uma estrutura de cargos, que permita a realiza-ção das atividades definidas para a entidade, compatível com as polí-ticas organizacionais, mercado de trabalho, recursos existentes, etc.;

• criação de plano de ascensão que valorize o servidor e empreendaseu desenvolvimento profissional; e

• implantação de um sistema de avaliação de desempenho que, a partirda definição de indicadores, possibilite à organização avaliar se seusrecursos humanos estão correspondendo às expectativas e valorizá-los .

Os recursos humanos representam importante variável de uma organização,pois são as pessoas que estabelecem os objetivos, executam as atividades epromovem as inovações. Cabe, portanto, à organização procurar compatibilizarseus interesses com as expectativas individuais, do grupo e sociais.

O quadro de pessoal de um consórcio pode ser composto por funcioná-rios cedidos pelos próprios municípios, pelo governo estadual, como é ocaso dos consórcios de Saúde, cuja cessão se dá por intermédio da Secre-taria de Saúde, ou, ainda, por funcionários contratados pelos consórcios,através de concurso público.

Outra alternativa é a terceirização dos serviços. Nesse caso, é importanteque os administradores do consórcio verifiquem a existência de empresas,na região, capazes de executar os serviços; avaliem a relação custo-benefí-cio, pois, dependendo do valor, será preciso abrir licitação; e estabeleçamum sistema de supervisão e acompanhamento dos serviços prestados.

○ ○ ○56 •


Sistema de InformaçõesPara tornar o planejamento, a coordenação, o controle de metas e da atu-

ação da organização e o processo de tomada de decisão efetivos, é necessá-rio implantar um sistema de informações ajustado à realidade do consórcio.

Há que se pensar no desenvolvimento de um sistema que torne dispo-nível, de forma integrada, informações relativas às realidades local e regi-onal e à gestão interna do consórcio, de forma a propiciar consistência equalidade nos processos de tomada de decisão e de gestão.

São relevantes, também, informações sobre os aspectos legais, políti-cos, geográficos, sociais, econômicos e culturais dos municípios partici-pantes do consórcio, para possibilitar o planejamento e a execução dasatividades, bem como orientar o processo de tomada de decisão. Devem,pois, ser contempladas informações que permitam:

• conhecer as expectativas e necessidades da população no âmbito ena área de atuação do consórcio;

• compreender a inter-relação entre os aspectos legais, político, geo-gráfico, social, econômico e cultural, que compõem o espaço no qualatua o consórcio e a influência na sua gestão;

• articular-se com outros níveis governamentais e com organizações dasociedade civil, de forma a facilitar a integração na sua atuação; e

• a criação de um sistema interinstitucional de informações.

Com relação à gestão interna, devem ser contempladas informaçõesreferentes :

• à execução dos seus serviços;

• aos recursos humanos;

• às finanças;

• aos materiais e suprimentos, etc.

É importante também que o consórcio difunda externamente informa-ções sobre sua atuação e gestão financeira, de forma a tornar conheci-dos seu desempenho institucional, a avaliação e o controle de sua eficiên-

• 57○ ○ ○


cia, eficácia e efetividade, pela sociedade. Com essa atitude de transpa-rência, a organização poderá atrair maiores investimentos, através deoutras parcerias com entidades da sociedade civil.

Recursos FinanceirosOs recursos financeiros do consórcio intermunicipal podem ser consti-

tuídos por quota de contribuição dos municípios, gerados pela prestaçãode serviços e/ou resultar de transferências dos governos estadual e/oufederal. Independentemente da fonte, compete à organização gerenciaresses recursos.

Nesse sentido, ao se estruturar, o consórcio intermunicipal deve preveras atividades relativas à elaboração de orçamento, contabilidade, plane-jamento, controle financeiro e prestação de contas ao seu Conselho Fis-cal e ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

Referências BibliográficasCONSÓRCIO INTERMUNICIPAL: estudos, pareceres e legislação básica.

Informativo Jurídico Cepam. São Paulo: FPFL, n.11, nov./95.

GALBRAITH, J. R. Organization design. Reading, Mass.: Addison – Wesley,1977.

——. Design complex organization. Reading, Mass.: Addison – Wesley,1977.

JUNQUEIRA, Ana Thereza. Consórcio intermunicipal: um instrumento deação. Revista Cepam, São Paulo, v.1, n. 2, abr./jun., 1990. pp. 29 – 35.

LITTERER, Joseph A. Análise das organizações. Atlas, 1977.

LOIOLA, Elisabeth, MOURA, Suzana. Análises de redes : uma contri-buição aos estudos organizacionais. Gestão contemporânea, Ci-dades estratégicas e organizações locais. 1a ed. Tânia Fischer (org.).Rio de Janeiro: FGV, 1996.

MENEZES, Maria dos Santos. Organização administrativa. São Paulo:FPFL, s.d., 11 p. (Seminário para Prefeitos e Vereadores dos NovosMunicípios)

○ ○ ○58 •


0LIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouças de. Sistemas de informaçõesgerenciais. 2a ed. São Paulo: Atlas, 1993.

PURJ, Subhash C. ISO 9000 : gestão da qualidade total.

SALERNO, Mário Sérgio. Projeto de organizações integradas e flexíveis:processos, grupos e gestão democrática via espaços de comunica-ção – negociação. São Paulo: Atlas, 1999.

SILVA, Maria Aparecida da. Alianças e redes organizacionais: basespara construção, formas, interdependências e modelos organiza-cionais inerentes. São Paulo: PUC, 1994. (Dissertação de Mestradoem Administração)

SOUTO-MAIOR, Joel. A problemática da coordenação e planejamentointermunicipais no Brasil. Revista de Administração Municipal. Riode Janeiro: FGV, v. 39, n. 204, jul./set, 1992.

CONSÓRCIOS: DEVER DE PRESTAR CONTAS AOTRIBUNAL DE CONTAS

Edinaldo Pinho20

Prestação de contas, segundo J. Teixeira Machado Júnior e Heraldo daCosta Reis, é “...o ato pelo qual o agente responsável, quer pelos negóci-os da entidade, quer por bens ou valores públicos, em face de dispositivolegal, toma a iniciativa de relatar os fatos ocorridos em relação à suagestão, ao órgão ou à pessoa que de direito é competente para apre-ciá-las” (In: A Lei 4.320/64 comentada, 28a ed., Rio de Janeiro: Ibam,1997).

Na definição acima, constam os elementos primordiais que ensejaram adeterminação dos estudos dos denominados consórcios administrativosmunicipais, ou seja, o termo entidade, por que prestar e a quem prestarcontas. Dos estudos efetuados, resultaram as Instruções 1/98, publicadasno DOE, de 22/9/98, p.22.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

20 Agente da Fiscalização Financeira do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCESP,Unidade Regional de Araçatuba – UR 1, responsável por equipe técnica.

• 59○ ○ ○


No tocante à personalização jurídica dos consórcios, sua ausência nãosignifica exclusão quanto à competência do Tribunal de Contas em fiscalizá-los, pois, como deixamos claro em nossos estudos, em termos teóricos,muito se assemelham a fundos especiais, quando simples pactos de coo-peração despersonalizados.

Em relação ao primeiro termo, depreende-se do mesmo a existência deuma pessoa jurídica legalmente constituída. Assim, para a edição de ins-truções próprias por parte do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo,versando sobre consórcios intermunicipais, tornou-se necessário o enqua-dramento dessa confluência de interesses de entes públicos municipaisem parâmetros específicos, com vistas aos procedimentos adequados àsua fiscalização.

Doutrinariamente, Hely Lopes Meirelles ensinava que os consórcios seri-am pactos de cooperação sem possibilidade de adquirirem personalidadejurídica, admitindo-se, entretanto, a constituição de uma sociedade civil,comercial ou industrial para sua gestão. Nesse sentido, preleciona MariaSylvia Zanella Di Pietro que “...não há nada, no direito brasileiro, queautorize a considerar o consórcio como pessoa jurídica, seja no direitoadministrativo, seja no direito privado”. (In: Direito administrativo, 11a

ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 289).

Dos consórcios analisados durante os estudos promovidos pelo Tribunalde Contas do Estado de São Paulo, nenhum se apresentou como pactode cooperação ou gerido por entidade criada para esse fim específico. Oque encontramos, foi a constituição dos mesmos como sociedades civissem fins lucrativos, também denominados associações civis, com seusestatutos devidamente registrados nos órgãos competentes para tal fina-lidade, o que caracteriza nascimento de pessoa jurídica de direito privado(art. 18, Código Civil Brasileiro). Seriam pessoas públicas de direito priva-do, havendo ocasiões em que as normas de direito público derrogamnormas de direito civil ou comercial.

A discussão desse aspecto, no campo teórico, seria interminável, sendosuplantada, a nosso ver, pela solução adotada pelos municípios partícipes

○ ○ ○60 •


em relação a essa gestão multicompartilhada de recursos financeiros,materiais e/ou humanos. Em nosso estudo, utilizamos o termo darwinismoadministrativo, ou seja, os entes instituidores personalizaram o própriopacto denominado consórcio, constituídos em sua maioria como socie-dades ou associações civis.

Observamos que, das estruturas da Administração indireta, a que maisse aproximou dos consórcios intermunicipais seria aquela relativa às em-presas públicas. Nesse sentido, há de observar-se que, no âmbito fede-ral, o Decreto-Lei 200/67, de 25/2/67, prevê em seu artigo 5o que aempresa pública pode adotar qualquer forma permitida em direito (civilou comercial).

A Constituição Federal, segundo Maria Sílvia Zanella di Pietro, na obrajá citada, prevê em vários artigos a existência de empresa como categoriaà parte, sob o controle do Poder Público, que não economia mista ouempresa pública (22, XXVII; 71, II; 165, § 5o, I, II e 173, § 1o). A Lei 8.666/93, no parágrafo único, do artigo 1o, menciona outras entidades sujeitasao seu regime quando diz que “...os fundos especiais, as autarquias, asfundações públicas, as empresa públicas, as sociedades de economia mistae demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Esta-dos, Distrito Federal e Municípios. A Lei Orgânica dos Municípios, Decre-to-Lei Complementar 9, de 31/12/69, os citava textualmente no artigo70, caput e parágrafo único.

No inciso XIX, artigo 37, da Carta Magna, dispõe-se sobre a necessida-de de instituir lei para a criação de órgãos públicos de direito público,como autarquias e fundações. No caso de empresas públicas e de econo-mias mistas, a lei não tem o condão de criá-las, mas de apenas autorizaro procedimento, pois elas só passam a existir a partir do assento de seusatos constitutivos no registro de pessoas competente.

Tendo em vista o reconhecimento doutrinário de que consórcios seriampactos de cooperação sem personalidade jurídica, ou passíveis de gestão porsociedade civil, industrial ou comercial, na elaboração das atuais Instruções,procuramos enfocar essas duas situações teóricas, além daquelas efetiva-

• 61○ ○ ○


mente existentes, ou seja, a personalização jurídica dos consórcios adminis-trativos, com todas as conseqüências decorrentes. A edição das Instruções1/98 teve o objetivo de estabelecer parâmetros específicos para prestação decontas por parte dos consórcios, substituindo as Instruções 2/90.

Superada a questão de considerar-se consórcios passíveis ou não depersonalização jurídica, para efeitos de fiscalização, nos atemos aos as-pectos reais e práticos originados da existência dessas entidades e às rela-ções jurídicas geradas por elas e em relação a elas. Tendo em foco essaabordagem, tornou-se necessário a elaboração das Instruções já mencio-nadas, visando à prestação de contas por parte dos consórcios intermuni-cipais.

Esta breve explanação, teve o objetivo de demonstrar que, nos estudosefetuados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, situou-se osconsórcios administrativos personalizados na Administração indireta, tendoem vista a questão contábil inerente à prestação de contas, que comenta-remos oportunamente.

Ao serem criadas pelo Poder Público e submetidas ao controle adminis-trativo do ente político a que se subordinam, automática e legalmente sesubmetem ao controle externo do Tribunal de Contas respectivo, por for-ça dos artigos 70 da CF, 32 da CE, assim como o artigo 2o, inciso III e 14da Lei Complementar 709, de 14/1/93 – Lotcesp.

Sem prejuízo dos demais itens constantes nas Instruções 1/98, aborda-remos aqueles de maior relevância, que permitem uma visão do porquêdo dever de prestar contas, ou seja, as fontes de receita, os aspectoscontábeis, as licitações, o pessoal e o relatório de atividades.

Através da análise dos atos constitutivos de vários consórcios adminis-trativos, verificamos que é condição sine qua non a inclusão, nas leis or-çamentárias dos municípios partícipes, das contribuições (quotas). Naausência das consignações orçamentárias ou, se efetuadas estas e nãoocorrendo os repasses correspondentes, na maioria dos casos prevê-se aexclusão do faltante.

○ ○ ○62 •


Os repasses das quotas devem ser contabilizados como transferências aentidades multigovernamentais. Em alguns casos, verificamos a utiliza-ção de transferências intragovernamentais. Apesar de alocarmos os con-sórcios como parte da Administração indireta, entendemos inadequadatal classificação, em face da particularização da entidade que pertencefracionadamente às administrações indiretas dos vários entes instituidores.

Outra peculiaridade que observamos nos consórcios personalizados ju-ridicamente é que contribuições correspondentes às quotas orçamentá-rias, em alguns casos, se deram a título de auxílios, contribuições e/ousubvenções (estas sociais ou econômicas), dependendo da natureza doconsórcio e da destinação dos recursos. Essas fontes de recursos tambémsão previstas nos respectivos estatutos, mas de forma distinta das contri-buições estabelecidas nas leis orçamentárias dos entes instituidores. Domesmo modo, não vemos óbices a eventual concessão de subvenções,auxílios ou contribuições por parte dos consórcios a outras entidades,desde que legal ou estaturiamente previstas, tendo em conta a finalidadevisada quando de suas constituições. A apreciação da aplicação dos re-cursos recebidos ou concedidos segue as Instruções próprias do Tribunalde Contas do Estado de São Paulo, sendo que a composição e destinaçãodas mesmas constam de relações exigidas na prestação de contas nostermos das Instruções 1/98.

De acordo com o artigo 12, § 3o, I e II da Lei Federal 4.320/64, subven-ções sociais e econômicas destinam-se a cobrir despesas de custeio (in-clusive Pessoal e Reflexos) de entidades públicas e privadas, sendo a pri-meira para atividades assistenciais (social, médica, educacional) ou cultu-rais sem finalidades lucrativas e, a segunda, para as mesmas despesas dasentidades públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícolaou pastoril, com finalidades lucrativas.

Em tese, consórcios de saúde poderiam receber subvenções sociais dospróprios entes instituidores, mas, ao disciplinar as mesmas no artigo 16, aLei 4.320 prevê que tais recursos seriam alocados a título de suplementação(não como regra) daqueles de origem privada, ou seja, reservados às enti-

• 63○ ○ ○


dades particulares. Da mesma forma, se os municípios instituidores criamentidades para atuarem nessas áreas que necessitem de subvenções cons-tantemente, significa que as mesmas são antieconômicas, sem razão paraexistir, pois já possuem dotações próprias no orçamento do ente instituidor,além de capacidade de gerar recursos próprios.

As subvenções econômicas, disciplinadas pelo artigo 18 da Lei 4.320,destinam-se a cobrir déficits de entidades da Administração indireta (queinclui os consórcios personalizados, em nossa opinião), isto é, quando asdespesas de custeio superam as receitas correntes. Novamente, há de seobservar que se as dotações orçamentárias são insuficientes, há indica-ção, entre outros motivos, de que a entidade é ineficiente na sua capaci-dade de gerar recursos próprios, extrapolando seu próprio orçamentoquanto às suas despesas.

O que queremos expor é que o aporte de recursos nas modalidadescitadas, por parte dos entes instituidores, se tornado regra, é um atesta-do de problema de gerenciamento ou do não equacionamento devidonas respectivas consignações orçamentárias. Recursos oriundos de outrosórgãos/entidades, que não os instituidores de auxílios, contribuições e/ousubvenções, constituem-se como procedimento legal e perfeitamentecabível.

Assim, aliado a outros documentos constantes da prestação de contas,como as peças e demonstrativos contábeis, torna-se possível a realizaçãode uma análise quanto à trajetória do consórcio, como, por exemplo, ocumprimento de seus objetivos e a avaliação de sua administração.

No aspecto da gestão dos consórcios que examinamos, há um elemen-to curioso, cujas implicações, caso existam, carecem de maior aprofunda-mento. Geralmente, os consórcios possuem como presidente um dos pre-feitos dos municípios partícipes, em sistema rotativo, que naturalmentese responsabilizará pelas contas da entidade perante o Tribunal de Con-tas. Pode vir a ocorrer que um mesmo administrador, durante um mesmoexercício, venha a responder por mais de uma prestação de contas. Poroutro lado, como via de regra, as leis orgânicas municipais trazem vedação

○ ○ ○64 •


quanto ao exercício por parte do prefeito de outro cargo na Administra-ção Pública, direta ou indireta, algumas citando o aspecto remuneratório,outras não.

Como consta das Instruções 1/98, requisitam-se demonstrativoscontábeis, peças-chave para qualquer auditoria, elaboradas sob o regimeda contabilidade pública ou comercial, tendo em vista que, ao examinar-mos alguns consórcios intermunicipais, nos deparamos com as duas for-mas de contabilização.

Para Heilio Kohama (Contabilidade pública - teoria e prática, 3a ed.), acontabilidade pública seria obrigatória apenas para as autarquias, porserem de direito público, mas não mencionando as fundações constituí-das com a mesma personalização, que seriam abrangidas da mesma for-ma pela Lei 4.320/64.

Para outros entes da Administração indireta, o autor cita que, por se-rem regidas pelo direito privado, “não devem, obrigatoriamente, por isso,praticar a Contabilidade Pública,” mas citando caso de fundação (inferedo texto como de direito privado) que a adota, em vista dos controleseficientes que propicia. Entendemos que a não-obrigatoriedade não sig-nifica vedação para tal prática, pois, com exceção das sociedades de eco-nomia mista, que envolvem capitais privados e públicos, cujos resultadose contabilização obedecem à Lei das S/A (Contabilidade Comercial) paraefeito de demonstração de resultados aos acionistas, e fundaçõessemipúblicas e semiprivadas (facultativo), as demais entidades, constituí-das exclusivamente com capital público, poderiam perfeitamente adotara contabilidade pública.

Os autores J. Teixeira Machado Júnior e Heraldo da Costa Reis, já referi-dos anteriormente, citam que somente as autarquias e fundações devemadotar a contabilidade pública, não indicando qualquer observação sobrea questão da personalização pública de algumas fundações, de mesmanatureza autárquica.

Ocorre que o artigo 110, parágrafo único, da Lei 4.320/64, determinaque os balanços das entidades referidas (art.107), deverão ser remetidos

• 65○ ○ ○


à entidade central para fins de incorporação, atendendo ao que dispõe oartigo 89 da referida Lei, no sentido de evidenciação dos fatos ligados àadministração orçamentária, financeira, patrimonial e industrial, objetivoprimordial da contabilidade, seja pública ou não.

No artigo 107 da citada Lei, é previsto que os orçamentos das entidadesautárquicas e paraestatais (Administração indireta) seriam aprovados pordecretos do Poder Executivo (precedidos de lei orçamentária, conformeartigo 2o do Diploma Federal). No parágrafo único, se estabelece queseriam abrangidas pelo referido artigo todas as empresas, cujo capitalpertencer integralmente ao Poder Público, o que incluiria, em nosso en-tendimento, os consórcios personalizados.

A incorporação de resultados tem a finalidade de fechar o ciclo iniciadopela inclusão, nas leis orçamentárias dos municípios, das previsões paraAdministração direta e indireta, pois o termo governo abrange a adminis-tração como um todo, segundo artigos 2o e § 7o e § 22, incisos e §§ 23;24 a 32; 107 a 110 da L.F. 4.320/64. Além do mais, propicia-se a obser-vância os princípios da unidade, universalidade, da anualidade, além deoutro muito importante, o da entidade, que abrangeria o governo emtoda a sua extensão administrativa (Resolução 750, de 29/12/93, do Con-selho Federal de Contabilidade, arts. 3o. e 4o).

A sua importância decorre do fato de que, com a incorporação de resul-tados de entes da Administração indireta aos do ente instituidor, atendeao princípio da evidenciação acima referido. Esse princípio encontra-sepresente, por exemplo, no cálculo de apuração das despesas com pes-soal, decorrentes das Leis Complementares 82, de 27/3/95 e 96, de31/5/99, ambas revogadas, mas cuja metodologia permanece na recém-aprovada Lei Complementar 101, de 4/5/2000, a denominada Lei de Res-ponsabilidade na Gestão Fiscal.

Como a incorporação se efetua em nível patrimonial, nas VariaçõesPatrimoniais (resultado econômico, superávit ou déficit) e BalançoPatrimonial (resultado patrimonial, ativo real líquido ou passivo real des-coberto), as terminologias para as entidades que adotam a contabilidade

○ ○ ○66 •


pública são idênticas. Para a contabilidade comercial, equivalentes às Va-riações Patrimoniais (superávit ou déficit econômico) seria a Demonstra-ção da Origem e Aplicações dos Recursos – Doar e ao ativo real líquido oupassivo real descoberto do Balanço Patrimonial, o Patrimônio Líquido (po-sitivo ou negativo). No caso de composição de capital por várias entida-des, a incorporação dar-se-ia proporcionalmente à participação de cadauma nas respectivas consignações nas leis orçamentárias, procedendo-seda mesma forma quanto em relação às despesas de pessoal, que comen-taremos na seqüência.

A apuração dos gastos com pessoal, é de suma importância em face daLei Complementar 101/00 citada, devido aos limites previstos, consideran-do a Administração como um todo. Além desse aspecto, através da presta-ção de contas, em face dos documentos exigidos, é possível analisar a com-posição e a evolução do quadro de pessoal, assim como as acumulações eobediências a certos parâmetros legais quanto à sua estruturação (concur-sos, processos seletivos, comissionamentos, etc.), permitindo, ainda, vis-lumbrar a adequação ou não às atividades desenvolvidas pelos consórcios,pois as despesas geradas com pessoal, mesmo que por inércia, possui umatrajetória de crescimento, em face de benefícios previstos legalmente, quese incorporam ao longo do tempo, o que exige a prática de controles efica-zes, para evitar a superação de limites legais.

Quanto às licitações, no rol de documentos exigidos pelas Instruções1/98 para prestação de contas, constam relações quanto aos processosrealizados, assim como aqueles enquadrados como dispensa e/ou inexi-gibilidade.

O envolvimento de recursos públicos em qualquer ato administrativodemanda obediência aos princípios que regem sua adequada utilização,notadamente quando se atingem determinados patamares e se exigemcertos serviços, obras e/ou materiais, cujo atendimento merece competi-ção por parte daqueles que têm como atividade fornecê-los. Nesse senti-do, os consórcios administrativos não se furtam ao que dispõe o parágra-fo único do artigo 1o da vigente Lei de Licitações e Contratos.

• 67○ ○ ○


O conhecimento prévio dos certames realizados permite uma pré-análisede aspectos a serem abordados pela auditoria, que se pauta por motivosoperacionais e estruturais em amostragens das matérias a serem analisadas.

As Instruções sobre consórcios abrangem, ainda, itens como os atosconstitutivos, remuneração de gestores e conselhos, ordem cronológica einstituição de controle interno, assim como nomeação de responsável(eis)pelo mesmo, além de outros documentos e aspectos relacionados à suaestruturação e funcionamento.

O que fica patente é que a prestação de contas, além de um deverlegalmente determinado, torna-se também uma obrigação moral por partedo administrador público, tendo em vista que, ao reportar a mesma aoTribunal de Contas respectivo, se fornece uma satisfação à sociedade comoum todo, pois dela se origina e através dela se mantém a AdministraçãoPública e toda a sua estrutura. Assim, o alcance da prestação de contasnão se restringe aos aspectos técnicos envolvidos. Sob esse prisma, é exi-gido nas Instruções 1/98 do chamado Relatório de Atividades, que vem aser a tradução em atos daquilo que os números e documentos demons-tram tecnicamente.

Assim, conjugando os dados numéricos com as atividades efetivas dosconsórcios, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo procura analisarse os objetivos preconizados na criação de tais entidades são alcançadose de que forma, tendo em vista que as demandas municipais tendem acrescer e, por conseqüência, aquelas exigidas dos consórcios, caso in-cumbidos de atendê-las.

Não teria sentido a montagem de uma estrutura descentralizada deadministração para atendimento de certas necessidades municipais, cujoobjetivo é minimizar a oneração recíproca dos recursos para atendê-las,que venha a tornar-se um ônus a mais na distribuição do dinheiro públi-co, na maioria das vezes tratados com desleixo, a ponto de ser precisopromulgar a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo núcleo – res-ponsabilidade – deveria ser um valor ético/moral agregado à personalida-de do administrador público e não determinação legal.

○ ○ ○68 •


Finalizando, o papel constitucional do Tribunal de Contas extrapola asimples verificação aritmética da aplicação dos recursos públicos, impor-tando efetivamente na maneira como tais recursos são ou foram empre-gados.

Para tal mister, o primeiro passo concretiza-se nas prestações de contasdos órgãos sob sua jurisdição (art. 14, LC 709/93), exigidas de acordocom as Instruções adequadas e em épocas pertinentes.

CONSÓRCIOS, KREISE E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAISJosé Mario Brasiliense Carneiro21

Consórcios: Uma Via em AberturaEm 1995, a Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam e a Fundação Konrad

Adenauer promoveram o Seminário Subsidiariedade e Fortalecimento doPoder Local. Dele participaram homens de governo e especialistas de todoo Brasil, entre eles, Eurico de Andrade Azevedo e André Franco Montoro.A Alemanha também esteve representada naquela reunião por HorstLässing, presidente do Parlamento e também chefe executivo da regiãode Rems-Murr-Kreis.

Muitas lições ficaram documentadas nos anais do evento. Por exemplo,sobre os consórcios, Eurico Azevedo, concluindo sua exposição, formulouo seguinte: “Do ponto de vista jurídico, até hoje (1995) o consórcio nãotem uma regulamentação própria (...) e é esse o apelo que faço, não sóquanto à personalidade jurídica, que depende de uma reforma constitu-cional, mas também de uma regulamentação. Quem tem experiência prá-tica de consórcio, deve levar essa experiência para que a regulamentaçãorealmente corresponda a suas necessidades de atuação”.22

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

21 Bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo, mestre em Administração Pública edoutorando em Administração de Empresas pela Fundação Getulio Vargas de São Paulo.Coordenador de Projetos do Centro de Estudos da Fundação Konrad Adenauer em SãoPaulo. e-mail: [email protected] Ver Fundação Konrad Adenauer, Série Debates, n. 6, págs. 76 e 77.

• 69○ ○ ○


Passaram-se mais de cinco anos e ambas as questões, da personalidadejurídica e da regulamentação dos consórcios, não avançaram como seesperava. Não há claras definições sobre os rumos que se deseja dar aosmesmos no plano nacional. Do ponto de vista técnico, no presente sedebate o nível de institucionalidade ideal para os consórcios. Esforços depesquisa e diagnóstico dos casos mais recentes estão sendo feitos paraque novos passos possam ser dados.

Como Azevedo sabiamente salientou, a própria experiência que vem seacumulando neste campo, há mais de duas décadas, deverá ser levadaem conta no esforço de se acolher em lei o que já existe de fato. Estalegislação deverá se fazer tão logo possível, evitando-se, principalmente,uma rigidez excessiva na modelagem dos institutos de cooperação fede-rativa subnacional.

Ao lado do tema dos consórcios, foram várias as questões discutidasnaquele seminário e que ainda despertam grande interesse, entre elas, oproblema da autonomia e da subsidiariedade. Isto porque, em uma fede-ração com dimensões continentais, como é o Brasil, fica cada vez maisclara a importância das esferas subnacionais de governo para uma boaadministração da coisa pública. Os municípios e os Estados são crescente-mente exigidos a oferecer uma malha de instâncias político-administrati-vas que seja, ao mesmo tempo, elástica, estável e democraticamente efi-caz, através de redes de instituições com perfis e alcances variados. E osconsórcios se prestam muito bem para compor políticas e sistemas degestão com tais características.

O que está em jogo, em última análise, é o aperfeiçoamento do pactofederativo através de um novo marco no plano das relações intergoverna-mentais. Os mecanismos de articulação entre os entes federados, bemcomo, entre os Poderes do Estado, carecem de um aperfeiçoamento comvistas à superação dos antigos desafios socioeconômicos. A questão emvoga da “governabilidade” deve ir além da busca cotidiana de maioriasnos parlamentos nas três esferas. Implica uma efetiva ordem democrática

○ ○ ○70 •


no seio da burocracia estatal. Padrões éticos e de transparência devemorientar a renegociação do pacto federativo. Os municípios são chama-dos a esta arena com um compromisso mandatário mais estreito com asociedade política.

A questão da Federação, por se tratar da estrutura de sustentação doedifício estatal, estará cada vez mais no centro da agenda nacional. Namedida do possível, a discussão sobre a Federação deverá ir além dosespaços da academia, governos e meios de comunicação. A sociedadecomo um todo é a primeira interessada nesta profunda terapia político-administrativa. Os temas referentes aos municípios, à ordem política lo-cal e microrregional serão certamente os canais de entrada mais acessí-veis a esse debate. Os resultados do ano eleitoral de 2000 e os novosmandatos, que se iniciam em 2001 – abrangendo todo o espectro parti-dário – serão os espaços nobres de investigação, discussão e ação cívicaao longo deste início de milênio.

Nos limites do setor governamental, a questão da Reforma do Estado,essencial que é, encontrou um espaço institucional importante, porémpassageiro, no extinto órgão que tinha o tema reformista em seu próprionome, o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Ali seempreendeu esforços no sentido de aprofundar questões referentes àmodernização da Administração Pública, entre elas, a dos novos modelosde gestão governamental.

O ministério com aquele nome e propósito foi extinto. Parte do tema dareforma do Estado, referente à Federação, encontrou o espaço para se-guir se desenvolvendo na Secretaria de Assuntos Federativos da Presidên-cia da República. Com uma estrutura menor, a Secretaria trata dos temasafins de interesse da Presidência e encarrega-se de difundir o debate so-bre o sistema federativo nos planos nacional e internacional.

Ainda no plano federal, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econô-mico e Social, desenvolve também políticas e programas especiais ligadosa temas federativos. Trata, em especial, de aspectos afeitos às esferas

• 71○ ○ ○


subnacionais, em particular dos municípios.23 Por sua vez, no plano dosEstados federados, desde o retorno à democracia, muitos tratam de em-preender reformas que variam muito quanto à sua abrangência e profun-didade. Finalmente, pela ótica dos municípios, desde a Constituição de1988, os problemas da autonomia e da descentralização, envolvendo aquestão dos consórcios, são desafios permanentes, que aqui nos tocamespecialmente. Em suma, as questões da reforma do Estado e as implica-ções do regime federativo estão na ordem do dia,

Kreise: Uma Instância Subnacional Particular do ModeloAlemão

No plano internacional obviamente existem reflexões, processos de re-forma do Estado e experiências concretas, que podem enriquecer o deba-te brasileiro. Sobre a questão federativa, por exemplo, no ano passado,durante uma reunião internacional no Canadá, ganhou notoriedade oFórum das Federações. Trata-se de um espaço permanente para o diálo-go entre países federativos, reunindo o próprio Canadá, os EUA, a Índia,o México e o Brasil, entre tantos outros.24

A Alemanha faz parte deste fórum. Recaem sobre ela atenções comrespeito ao seu modelo federativo e sua relevância nacional e internacio-nal no contexto da Europa. No processo de unificação europeu o sistemafederativo alemão coloca-se como modelo para institucionalização dopacto regional entre os Estados daquele bloco de Nações.

No plano nacional, a eficaz articulação entre as esferas de poder daAlemanha é lembrada quando se quer referir a um ordenamento político-administrativo cooperativo. Seu desafio permanente, desde o pós-guer-ra, é dar conta de maneira equilibrada das demandas sociais ao lado daoferta de garantias o desenvolvimento econômico. O chamado Modelode Economia Social de Mercado tem seus alicerces na própria estrutura

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

23 Ver www.federativo.bndes.gov.br24 Ver www.ciff.on.ca

○ ○ ○72 •


federativa do Estado Democrático de Direitoquela potência européia temseus alicerces na própria estrutura do Estado Democrático de Direito.

As instâncias subnacionais são vitais para que tal sistema funcione naAlemanha. Isto ficou demonstrado também no já referido seminário ocor-rido no Cepam, em 1995. Na ocasião, o representante de Rems-Murrdiscorreu longamente a respeito da particularidade dos Estados e da im-portância dos municípios que os compõem e, em especial, destacou opapel dos Kreise.25

Trata-se de unidades político-administrativas criadas regionalmente, quereúnem e vinculam várias Administrações Municipais (no caso de Rems-Murr-Kreis, são 31 municípios!). Nas palavras de Horst Lässing, “essa ins-tância existe para resolver os problemas que ultrapassam a capacidadeadministrativa ou financeira dos municípios”.26

No caso alemão, os municípios são parte dos Estados federados, por-tanto, estão dotados de autonomia limitada. O conceito de autonomiaestá definido no termo Gemeindeselbsverwaltung (administração autô-noma do município). Na construção integrada do Estado alemão, o muni-cípio é tido como um “pedaço” do Estado (ein Stück Staat). Os municí-pios estão hierarquicamente colocados abaixo dos Estados federados.São, portanto, uma parte da Administração Estadual (Teil derLandesverwaltung). Porém, sua administração e seus funcionários nãosão estaduais, mas trata-se de pessoal próprio do município(Selbstverwaltungskörperschaften).

O direito de administração autônoma é uma garantia constitucional dadaaos municípios. A legislação que os rege é estadual (Satzungen derGemeinden). apesar desta tensão entre autonomia e submissão aos Esta-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

25 A tradução literal para Kreis seria “círculo”, palavra que aqui normalmente se utiliza paraas organizações sociais em nível comunitário. Para a Administração Pública e o Direito brasi-leiro, o termo pode ganhar interpretações como região administrativa, microrregião, sub-região, esfera, distrito ou comarca. Sob o ponto da vista das Administrações Estaduais, osKreise poderiam equivaler às Regiões Administrativas ou a frações delas.26 Ver Fundação Konrad Adenauer, Série Debates, n. 6, p. 52.

• 73○ ○ ○


dos, quando os comparamos com seus congêneres brasileiros, vemos queeles reúnem um rol de competências próprias mais amplo do que os nos-sos. E de fato desempenham, com maior estabilidade, grandes responsa-bilidades no contexto do pacto federativo.

Atualmente estas responsabilidades não estão somente submetidas aopoder e controle dos Estados. Elas se remetem ao próprio sistema demo-crático. Isto porque, com a reforma municipal ocorrida na Alemanha nasdécadas de 70/80 e, posteriormente, avançado o processo de unificaçãoalemã, todos os 14.561 municípios passaram a ter eleições diretas para oExecutivo e para o Parlamento local. Também, sob o ponto de vista finan-ceiro, os orçamentos são adequados às competências municipais e regio-nais, sendo que o município tem também capacidade de arrecadaçãoprópria. A grosso modo, o bolo tributário é dividido em três partes iguaisentre União, Estados e Municípios, contabilizando-se receitas próprias etransferências horizontais e verticais.

Nesta busca da eficiência máxima dos gastos, os Kreise surgem comofigura intermediária entre municípios e Estados. Todas as políticas públi-cas que merecem um tratamento microrregional, tanto de caráter socialcomo econômico, são elevadas a esse nível. Durante os debates no járeferido seminário, quando perguntado se os Kreise seriam uma instânciade poder, Lässing respondeu: “essa é a coisa mais importante que temos:temos poder”.27 É sabido que as tradições culturais, o dinamismo econô-mico e a política local/regional são vitais para a sustentação daquele país.

Não é possível uma comparação direta entre o Brasil e a Alemanha, poisos Poderes locais lá são geograficamente muito mais pulverizados do queaqui. Na Alemanha, devido à grande massa de municípios pequenos emédios, se permite e se exige um alto grau de cooperação municipal.Sem embargo, ainda que a título especulativo, poderíamos tentar fazerum exercício de aproximação entre o Brasil e a Alemanha. Para tanto,iremostraçar um paralelo entre perfis e competências dos municípios e

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

27 Ver Fundação Konrad Adenauer, Série Debates, n. 6, p. 55.

○ ○ ○74 •


comparar a atuação dos Kreise alemães com os nossos consórcios inter-municipais.

Antes devemos fazer a ressalva de que, no caso alemão, ao falarmosem municípios, sob o ponto de vista legal, estamos também nos referin-do, ainda que indiretamente, aos Kreise.28 Isso porque as normas do Di-reito Público os regem, conjuntamente, desde a Constituição até a legis-lação ordinária. A regra geral, como já se apontou, é que os municípiosdão conta da maior parte das competências, segundo o princípio da sub-sidiariedade. Quando não é possível responder individualmente a umadeterminada tarefa, o Kreis, quase que automaticamente, a assume. Essalógica de organização, de tipo bottom-up, com níveis intermediários, já éuma diferença fundamental entre os dois modelos federativos, mas insis-tiremos com o nosso exercício de comparação.

Apresentamos, assim, duas tabelas, uma para comparar os municípiosnos dois países (tabela 1) e outra colocando lado a lado os consórcios e osKreise (tabela 2). A descrição que aqui tomamos segue os padrões daregião de Rems-Murr, podendo diferenciar-se a cada Kreis ou, ainda, acada Estado federado sobre o qual estejamos nos referindo.

Tabela 1 – Paralelo entre municípios brasileiros e alemãesPerfil / competências Município brasileiro Município alemão

Trata-se de ente federativo Sim, segundo o artigo 18 Não, segundo o artigo 28 da Lei

autônomo da Constituição Federal Fundamental de 1949, é parte

de 1988 integrante dos Estados federados.

Elegibilidade dos Poderes Sim Sim

Executivo e Legislativo

municipais

Possui competência Sim, de interesse local Sim, de interesse local

legislativa

(continua)

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

28 Do total de 14.561 municípios alemães, 81,2% tem população abaixo dos 5.000 habitan-tes, 14,2 tem população entre 5.000 e 20.000 habitantes, 4,5% tem população entre 20.000e 500.000 habitantes e somente 0,1% tem população com mais de 500.000 habitantes.Apenas quatro cidades possuem mais de 1 milhão de habitantes.

• 75○ ○ ○


Tabela 1 – Paralelo entre municípios brasileiros e alemães (continuação)

Perfil / competências Município brasileiro Município alemão

Possui constituição local Sim, Leis Orgânicas Não, estão submetidos às

normas sobre Administração

Municipal definidas pelos

Estados federados

Arrecada impostos predial Sim Sim

e territorial

Arrecada IPI (indústria) Não Sim

Arrecada ISS (serviços) Sim Sim

Arrecada imposto sobre Não Sim, com base em atribuição

consumo e sobre bens concedida pelos Estados

supérfulos

Recebe compensação Sim Sim

financeira com base em

impostos estaduais

Recebe compensação Sim Sim

financeira com base em

impostos federais

Tabela 2 – Paralelo entre os consórcios brasileiros e os kreise alemães1) Perfil / Competências Consórcio Kreis

Está previsto na Não. Porém o artigo 30, Sim, artigo 28 da Lei

Constituição Federal inciso I estabelece que Fundamental de 1949

os municípios podem

legislar sobre assuntos de

seu interesse, inclusive

sobre consórcios.

Outrossim, muitas

Constituições Estaduais

tratam de consórcios

municipais.

Elegibilidade dos titulares Não Sim, depende de cada Estado se

a eleição é direta ou indireta

tanto para os parlamentares

como para os prefeitos regionais.

(continua)

○ ○ ○76 •


Tabela 2 – Paralelo entre os consórcios brasileiros e os kreise alemães (cont.)

1) Perfil / Competências Consórcio Kreis

Poder Legislativo Não Sim, é dotado de um parlamento

regional (Kreistag), eleito a cada

cinco anos, no qual se tomam as

decisões mais importantes de

interesse local (municipal) e regional.

Poder Executivo Não. Os consórcios Sim, é dotado de um Poder

possuem uma Secretaria Executivo regional, cujo titular é o

ou Coordenadoria “prefeito” regional, eleito a cada

Executiva não eleita. oito anos, diretamente pelo povo ou

através da Câmara Regional.

Subordina-se à fiscalização Há controle direto Sim, no que se refere às leis

e às diretrizes dos Estados municipal. estaduais.

federados

Constituição regional Não Sim, cada kreis tem uma

constituição própria

Possui competência Não Sim, de interesse regional

legislativa

Número de municípios Variável Variável

Dotação orçamentária Não. Mas os municípios Sim, recebem uma quota das

própria podem estabelecer em arrecadações municipais e a

seus orçamentos uma totalidade da arrecadação do

dotação específica para o imposto sobre aquisição de

consórcio a qual pertença. imóveis.

Cobram taxas diretamente Não. Há quotas de Sim, cobram taxas para cobrir a

contribuição dos totalidade dos custos dos serviços

municípios-membros que prestam diretamente ou de

para cobrir seus custos. forma terceirizada.

Subvenções dos municípios Não há subvenções Sim

permanentes, mas

transferências municipais.

Subvenções dos Estados e Não Sim

União

(continua)

• 77○ ○ ○



1) Perfil / Competências Consórcio Kreis

Podem recorrer Normalmente o fazem Sim, funcionam como um “sistema

diretamente aos através dos municípios- de alarme” e podem recorrer

Estados e à União membros. Porém muitos diretamente às outras esferas,

estabelecem convênios especialmente em situações que

diretos com secretarias exigem medidas de emergência.

estaduais e ministérios

federais

Financiamentos Sim, com limitações Sim

internacionais jurídicas na captação de

recursos.

2) Funções tipicamente Consórcio Kreis

municipais delegadas

aos consórcios/Kreise

Procuramos listar abaixo as competências que,via de regra, são típicas dos municípios,

buscando denominadores comuns entre a Alemanha e o Brasil.

A lista não e exaustiva nem completamente adequada, mas pode ilustrar quais são as

competências locais que tendem a ser tratadas no plano microrregional dos consórcios ou

Kreise.

Hospitais (saúde) Sim, porém a maioria dos Sim, e com subvenções especiais

consórcios de saúde são dos Estados e da União, por

para especialidades e exemplo, para a construção

diagnósticos. de hospitais.

Coleta e tratamento de lixo Não realiza a coleta, Sim, competência típica

somente a destinação

final de resíduos.

Escolas profissionalizantes Em potencial, Sim, competência típica

especialmente com

referência às escolas

técnicas agrícolas

Escolas para deficientes Em potencial. Se discute Sim, competência típica

a “escola para todos”.

Rodovias regionais Sim, asfaltamento e Sim, competência típica

perenização de estradas

vicinais de terra

(continua)

○ ○ ○78 •



3) Funções tipicamente Consórcio Kreisestaduais delegadasaos consórciosListamos abaixo, as No Brasil, os consórcios No caso da Alemanha, de maneira

competências que são são municipais, portanto, diversa, os Kreise recebem as tarefas

típicas dos Estados na as delegações de funções do governo do Estado, ao qual está

Alemanha e no Brasil. vêm desta esfera. Porém, administrativamente submetido.

As diferenças são bastante há casos em que as A transferência de atribuições é

grandes, sem embargo. O Administrações direta e vertical, enquanto no Brasil, no

objetivo é ilustrar as tarefa indireta dos Estados caso dos consórcios, é horizontal.

estaduais, que tendem a (e da União) estabelecem

ser tratadas no plano convênios com os

microrregional dos consórcios com

consórcios ou Kreise. finalidades específicas.

Departamento para Não. No Brasil, é Sim, competência típica dos

estrangeiros competência federal e Estados que é transferida ao Kreis.

não estadual

Proteção ao meio Sim. No Brasil, é Sim, competência típica

ambiente competência das três

esferas e a maioria dos

consórcios tendem a

assumir tarefas nesta área

e na gestão de recursos

hídricos.

Permissão para construção Não Sim, competência típica

civil

Matrículas de veículos Não Sim, competência típica

Habilitação de motorista Não Sim, competência típica

Fiscalização de municípios Não Sim, com menos de 20 mil

habitantes (95,4% do total)

Assistência social Sim. Municípios cooperam Sim, com subvenções dos

em assistência social, tanto Estados e da União

através de consórcios

como de pactos.

Assistência à juventude Sim, principalmente através Sim, com subvenções dos

de pactos municipais Estados e da União

Fonte: Elaboração própria a partir das Constituições Federais e Série Debates, v.6, Fundação

Konrad Adenauer (1995).

• 79○ ○ ○


A Autonomia das Esferas de Governo numa FederaçãoEntendemos que toda a discussão sobre o sistema político-administrati-

vo no plano subnacional, que envolve a questão dos consórcios e dosKreise, tem como pano de fundo a questão da autonomia governamen-tal. Trata-se de um princípio não somente importante para os municípios,enquanto unidade federada, mas para todas as esferas de Poder. É daautonomia politicamente legitimada de Municípios, Estados e União, quedecorre a boa orientação do complexo processo de construção das rela-ções governamentais.

Sabemos que o modelo federativo surgiu, nos contextos norte-america-no, brasileiro e europeu, com vistas a garantir, concomitantemente, aautonomia dos Estados federados e uma integração ideal entre os mes-mos no plano da União. Entre as variações do modelo federativo hojeexistentes, muda essencialmente a tônica dada às tendênciascentralizadoras ou descentralizadoras, em função do processo político decada país.29

No caso particular da Alemanha, onde a Federação se estrutura combase no princípio da subsidiariedade,30 a sociedade transfere ao Esta-do as competências sobre as quais não pode dar conta no plano dascomunidades. Por sua vez, o Estado as supre a partir das esferas maispróximas do cidadão, até se chegar ao plano federal. Assim, o princí-pio da subsidiariedade protege a autonomia da pessoa humana e dascomunidades intermediárias (famílias, associações, sindicatos, etc.)perante o Estado. Ao mesmo tempo, legitima a autonomia entre osPoderes governamentais que as representam e agem em favor do bemcomum.

Para tanto, em qualquer regime federativo, são necessárias, a cada es-fera governamental, estruturas de proteção e integração razoavelmente

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

29 Sobre a questão federativa no Brasil ver Abrucio, 1998.30 Segundo o princípio da subsidiariedade, cunhado nas Encíclicas Sociais, em tudo que umacomunidade menor pode fazer por si mesma, uma comunidade maior, ou esfera governa-mental superior, não deve interferir.

○ ○ ○80 •


estáveis e definidas em lei. Trata-se de dar forma ao Estado Democráticode Direito, através da distribuição de competências políticas, legislativas,administrativas e tributárias. Quanto mais claros esses espaços, mais faci-litado se torna o exercício da autonomia. No Brasil, a cláusula pétrea, queoutorga status federativo e autonomia a todas as unidades federadas, seencontra na Constituição de 1988, em seu artigo 18.

Quando nos debruçamos sobre as linhas desse artigo e daqueles que seseguem, referentes à organização do Estado, notamos que muitas vezesnão são traçados limites claros entre as esferas e suas responsabilidades.Vemos, ainda, que não há referências específicas sobre as relações entreas mesmas. Isso abre um grande espaço para interpretação do direitopúblico. Omitindo-se o legislador constituinte, não se rompeu o statusquo ante a distribuição de Poderes federados. No momento das revisõesconstitucionais permaneceram essas indefinições, restando às regulamen-tações e às reformas (ainda em curso), lançar luzes sobre os casos maiscontroversos em que as competências são definidas como concorrentes enaqueles aspectos em que não há qualquer definição (lacunas). Com isso,se vê fragilizado o instituto da autonomia e, por decorrência, o própriopacto federativo.

A “Federalização” dos MunicípiosMuitos apontam como uma das causas, ou agravante, para tais

indefinições constitucionais, o fato de os municípios terem se tornadoentes federativos, livrando-se da dependência dos Estados. Talvez se tratede um argumento simplista, para fugir à árdua tarefa de dar nova formaao amplo e complexo pacto federativo brasileiro. Outra corrente toma anovidade introduzida em 1988 como arrojo e ineditismo e aposta na har-monização do município, na estrutura político-administrativa federal.Observando as mudanças constitucionais, nossa hipótese é de que a in-serção federativa dos municípios vem se moldando a partir das própriasrelações entre governos, no plano do Executivo.

O desafio da “federalização” dos municípios se coloca no plano doexercício democrático no seio do próprio Estado. Isso é sem dúvida algo

• 81○ ○ ○


positivo. Porém, deveremos avançar com algumas conquistas prelimina-res. Nessa linha, pressupõe-se a criação de mecanismos nos planos parti-dário, eleitoral e parlamentar, com vistas a uma representação mais eficaze mais justa da sociedade. Somente a partir da “reforma política” pode-rão ter lugar legítimas reformas institucionais visando à construção danecessária governabilidade, segundo identidade federativa propriamentebrasileira.

No que toca aos municípios, já se observam algumas condições paraque correspondam ao movimento descentralizador. Muitos governos con-tam com uma crescente sustentação política local, de base associativa oupartidária, expressa através de compromissos eleitorais estáveis e legiti-mados por meio do voto. Munidos dessa sustentação, deverão dispor,com o passar do tempo, de maiores competências gerenciais para admi-nistrar os bens e serviços públicos de caráter local, e mesmo regional.Essa crescente ocupação ocorre na medida em que a unidade local sedesenvolve responsavelmente da subordinação administrativa às esferassuperiores e de controles prévios sobre os atos de governo, reportando-se diretamente às leis orgânicas e ao mandato popular. Isso não querdizer desintegração no plano das políticas estaduais e federais. Busca-seum amadurecimento das relações pela substituição de padrões de de-pendência por responsabilidades compartilhadas.

Juntos, os ingredientes de dependência política e financeira dos municí-pios foram instrumentos perversos para justificar a “proteção” historica-mente dada aos mesmos pelos Estados e pela União, em troca de apoioeleitoral. O velho sistema de “compromissos”, típicos da Primeira Repú-blica,31 ainda persiste em muitos Estados do País. Nesse sistema, a trocade favores entre governantes, fundada em pseudo-política partidária, atro-pela os interesses públicos, por natureza, mais amplos. As decisões caemfacilmente no campo da corrupção ou privilegiam aqueles que conhecemo “caminho das pedras” dos processos decisórios nos “níveis superiores”

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

31 Ver Leal, 1949.

○ ○ ○82 •


e assim têm acesso aos recursos e programas. Contrariamente, numademocracia pluripartidária, se espera que as políticas federais e estaduaisvoltadas aos municípios sejam propostas a partir das demandas concretasdos mesmos. E que a sua implantação seja transparente, a partir de am-pla convocatória até o acompanhamento da gestão pelos interessados.

Conclui-se com essas considerações, que o grau de autonomia do mu-nicípio define a tipicidade dos vínculos governamentais estabelecidos pe-los agentes políticos locais no exercício de seus mandatos, agora prorro-gáveis. A desejável “nova performance” do gestor local, nestes termos,se definiria através de dinâmicas que tivessem como base: a) a possibili-dade de cobrança entre esferas sem submissão política; b) a competiçãopor espaços administrativos entre esferas, o que naturalmente pressupõea igualdade de condições de luta e, principalmente, c) a cooperação entreesferas, através do estabelecimento de alianças, ou de parcerias, combase na livre negociação.32

Esse conjunto de dinâmicas, alternativas aos padrões do período decentralismo-autoritário, devem surgir em contraposição às relações tra-dicionais de subordinação. Sua superação, em muitos casos, dependenão somente do esforço estratégico dos agentes governamentais noplano do Executivo, mas de uma luta nos planos dos Legislativos esta-duais e do Congresso Nacional. Essa presença ativa junto ao Congressoteria sido perfeitamente cabível, por exemplo, durante a tramitação darecém-aprovada Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal, devido aoclaro interesse que ela tem para os municípios e Estados. Porém, segun-do o próprio presidente da Comissão Especial da Câmara sobre Refor-ma Tributária, Germano Rigotto, os entes subnacionais ficaram “maisuma vez onerados”. Ainda, segundo Antonio Palocci, vice-presidenteda mesma Comissão, “Estados e municípios nem sequer tiveram o direi-to à negociação”.33

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

32 Ver Brasiliense Carneiro, 199433 Ver Jornal da Fenafisco. Brasília, Ano III, n. 8, jun./ 2000, p.8.

• 83○ ○ ○


Além dessas limitações no plano do Legislativo, o velho problema dasimetria municipal permanece intocado. Todas as unidades locais brasilei-ras seguem, tendo a mesma arquitetura político-institucional, indepen-dentemente de seu tamanho, densidade populacional, extensão de man-chas urbanas, proporções de áreas rurais e nativas, tipo de atividade eco-nômica prevalecente, demandas específicas quanto a serviços públicos,etc. Há que se discutir e avançar em relação a desenhos alternativos àestrutura padrão e exclusiva das prefeituras e câmaras de vereadores.Trata-se de questão delicada e complexa a ser aprofundada à luz de ou-tras experiências federativas, por exemplo, como a canadense, a norte-americana e a alemã com os citados Kreise.

Em suma, para que se atinjam situações de maior equilíbrio entre asunidades federadas, fundadas na autonomia, coloca-se, no caso específi-co dos municípios, objetivos politicamente mais complexos. Devido aospossíveis impactos de sua movimentação sobre políticas estaduais (oufederais) pré-existentes, exige-se maior capacidade de negociação dasautoridades municipais.

Atualmente, em vários campos das políticas públicas (saúde, educação,abastecimento e saneamento, habitação, etc.), os municípios encontramdois tipos de desafios complementares: incorporar-se com paridade àsestruturas de decisão ainda centralizadas no nível do Estado (ou da União)e transformá-las no sentido de dar-lhes maior abertura aos interesses lo-cais. Ganham com isso uma nova importância as arenas de negociaçãointergovernamentais, entre elas, os consórcios.

Os Espaços de Decisão IntergovernamentalColocadas em diversos pontos entre as unidades federativas, as arti-

culações governamentais dão a necessária sustentação ao Estado paraa tomada de decisões e a implementação de políticas. Do ponto devista ideal, essas articulações permitem múltiplas alavancagens sociaise econômicas e garantem a fluência da vontade pública entre as esfe-ras. E, através de instrumentos de planejamento, também idealmente,

○ ○ ○84 •


elas potencializam seus resultados e dão maior coordenação às políti-cas e às ações.

No caso concreto brasileiro, o planejamento ficou muito associado aoperíodo autoritário-militar, porém, com horizontes limitados a um projetodesenvolvimentista politicamente centralizado e economicamente con-centrador. Findo o regime, as instituições do sistema de planejamentonacional foram relaxadas e seu aparato executivo sofreu grandes refor-mas, tanto ao nível da macroestrutura federal como nos seus prolonga-mentos através de agências estaduais. As mudanças culminaram com asprivatizações de boa parte dos setores tidos como estratégicos.

Em seu lugar, não se introduziu um novo modelo de planejamento egestão que, imagina-se, deveria fundar-se no caráter democrático e fede-rativo do Estado, prevendo decisões colegiadas, processos de consulta eesforços de concertação entre os interesses das esferas de Poder. O termoplanejamento tem se restringido às políticas macroeconômicas e finan-ceiras do governo federal. Com raras exceções, o planejamento tambémnão tem sido prioritário em governos estaduais. É no plano municipal emque se encontram experiências com maior potencial, em diversas dimen-sões da gestão local, inclusive com mecanismos de participação direta dacidadania.34

Desaparecendo o sistema de planejamento anterior e descaracterizadasas suas agências executivas, resta um enorme vazio institucional a serpreenchido. A esses limites estruturais da governabilidade interna – quevai muito além da busca de maiorias nos parlamentos – soma-se o graveendividamento público, também constituído de maneira centralizada aolongo das últimas décadas. Esse impasse gerencial, ligado ao tema dacorrupção, coloca o País diante do imperativo de um melhor aproveita-mento de sua estrutura federativa, supostamente com a devida integra-ção municipal, associada a instrumentos de controle social.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

34 Há experiências específicas e recentes sobre o planejamento reunidas pelo Programa Ges-tão Pública e Cidadania conduzido pela FGV-SP, com aportes da Fundação Ford e BNDES(http://inovando.fgvsp.br).

• 85○ ○ ○


Isso tem sido, de certa forma, buscado através de sistemas e programasque pretendem articular as políticas e as instituições públicas das trêsesferas. Como exemplos de tais estruturas, poderíamos citar os sistemasde gestão e seus conselhos, as câmaras setoriais, os programas federais eestaduais de face desconcentrada e, mais recentemente, as agênciasregulatórias. No particular dos sistemas de gestão, caminhou-se na dire-ção do tratamento interdisciplinar e intersetorial de políticas públicas.

Suas dificuldades residem no fato de tais sistemas perpassarem órgãosdas Administrações direta e indireta, de diferentes esferas, com culturas epesos institucionais diversos, dificilmente harmonizáveis. São vários ossistemas em operação. Por exemplo, os voltados ao meio ambiente, aosrecursos hídricos, aos transportes e à saúde, sendo este o mais visívelentre eles.

Cada caso é particular, mas todos tendem a fazer uso da figura de con-selhos como lócus para as articulações entre as esferas de governo. Po-rém, tais conselhos, como são, por exemplo, aqueles voltados aos trans-portes, recursos hídricos e meio ambiente, não dão conta dessa integra-ção. Isso porque, quando criados no plano federal tendem a privilegiar aprópria União na estrutura de representação e decisão, em seguida, osEstados e, raramente, os municípios. Quando operando em nível estadu-al, a representação também foge à paridade, ficando prejudicada a repre-sentação municipal. E naqueles que são ainda setorialmente organiza-dos, tanto conselhos como sistemas fogem à lógica da gestão municipalque quer ser, na medida do possível, intersetorial, otimizando investimen-tos e facilitando o acesso do usuário ao bem público.35

Quanto aos programas de governo, às agências regulatórias e a outrasinstâncias de gestão integrada, não se tem notícia de que privilegiemprocessos decisórios intergovernamentais. Na esfera em que são criados

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

35 As prefeituras e os consórcios, em tese, são particularmente desafiados a facilitar o acessoaos serviços públicos, suprindo os interesses múltiplos dos indivíduos da maneira mais trans-parente possível e evitando os labirintos dos múltiplos balcões.

○ ○ ○86 •


são também administrados. No caso de alguns programas, prevê-se, nomáximo, formas precárias de controle direto da população beneficiada.Também no caso particular das regiões metropolitanas, que exigem umagestão intergovernamental, via de regra, é muito limitado o sucesso dasdecisões integradas.

A propósito, essas regiões, que podem ser criadas através de lei es-tadual, sofrem gravemente a ausência de uma instância governamen-tal que realmente dê conta de seus contornos. Os Estados tendem a seomitir, devido à distância dos problemas, e os municípios se vêm sufo-cados diante das vastas demandas de recorte metropolitano. Nessasáreas, praticamente todos os setores hoje merecem uma organizaçãoprópria de recorte intermunicipal: dos transportes à saúde, passandopelos tradicionais temas do abastecimento e saneamento, habitação esegurança.

Em suma, numa impressão geral, não se pode dizer que o Brasil dispo-nha de espaços decisórios institucionalizados no plano do Executivo eque assumam efetivamente o sistema federativo como ordenador dasrelações intergovernamentais. Restaria ao Poder Legislativo fazê-lo, prin-cipalmente, através do Senado Federal, cujo desempenho, nesse sentido,é questionável. Talvez devido a esse grande impasse, tem-se visto recen-temente iniciativas diretas de chefes de Executivos subnacionais, princi-palmente para a condução das relações com a União.

Governadores de Estado e prefeitos dos municípios buscam, para tan-to, se articular através de entidades de representação formais e informais.No entanto, esses canais associativos não chegam a ser expressivos nopoder de negociação e persuasão permanentes. No mais das vezes, re-produzem relações circunstanciais de recorte político-partidário. Não seenfrentando o problema da articulação entre esferas, novamente, todo opacto federativo se vê prejudicado. E nele, principalmente, os municípiosque necessitam de pontos de interlocução claros para a sua inserção nanova ordem do Estado.

• 87○ ○ ○


Os Consórcios e a Intermediação CriativaDiante de tais impasses e na urgência de dar respostas a problemas sem

solução do dia-a-dia dos municípios, desde a década de 80, vêm ganhan-do expressão os consórcios intermunicipais. Em meio ao primeiro impulsoda redemocratização e da descentralização, os consórcios não surgiramcomo panacéias, mas apontavam para a necessidade de se criar algo novo.Talvez sejam, de fato, uma das respostas mais criativas e eficientes, sob oponto de vista institucional, ocorridas dentre os ensaios para uma profun-da reforma do Estado.

Seu funcionamento de início esteve muito associado aos problemasda gestão de recursos hídricos. Avançaram fronteiras chegando à ges-tão ambiental e às políticas sociais. Deram contornos às bandeiras dadescentralização e participação conduzidas por governos eleitos ime-diatamente à abertura, entre eles, a paradigmática experiência de SãoPaulo.36

Os consórcios voltados à gestão das águas, suscitaram uma interessan-te observação, sob o ponto de vista das relações intergovernamentais. Osvínculos físicos estabelecidos pelos rios e aqüíferos, em bacias e sub-baci-as hidrográficas, necessariamente induzem à aproximação entre diferen-tes unidades governamentais.37 Essa forma de aproximação vem sendoaproveitada com respeito a outras políticas públicas, nas quais a gestãocom recorte regional apresenta maior eficiência (saúde, educação, trans-portes, etc.).

Com base nesse trunfo geopolítico, os consórcios tendem a se estabele-cer e buscar soluções para seu financiamento, através de fontes nacionais einternacionais.38 Como instância regional, encontram as condições neces-sárias para dinamizar a ordem federativa com grande poder irradiador.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

36 Ver Montoro, 2000.37 Ver Brasiliense Carneiro, op. cit.38 Com esses fins, observa-se que os consórcios mais estáveis buscam seu próprio aperfeiço-amento ao nível do planejamento e gestão, tendendo a conseguir maior institucionalidade eganho de credibilidade junto às agências de fomento.

○ ○ ○88 •


Apoiada pelos Poderes locais, essas estruturas flexíveis estão dotadas deum diferenciado potencial a ser continuamente aproveitado.39

Juntamente com os consórcios, a sociedade civil descreve uma trajetó-ria de compromisso, chamando para si novas responsabilidades sobre acoisa pública e exigindo padrões éticos de governo. São sinais do fortale-cimento do tecido social, segundo padrões democráticos. Certamente osnovos fenômenos de governo local não darão conta dos graves proble-mas nacionais e nem as organizações cidadãs prescindirão do papel fun-damental do Estado. Isso sim, pode-se dizer que, através deles, estãosendo visivelmente preenchidos os espaços que sempre couberam tantoàs comunidades organizadas como aos municípios. São sinais de umasociedade em busca de alternativas próprias para a gestão pública.40

A crise institucional coloca-se, portanto, como oportunidade para a in-serção dos municípios na qualidade de esfera autônoma da federação,bem como para a revisão dos papéis dos Estados federados e da própriaUnião. Nesse amplo movimento, os consórcios desempenham um papelfundamental e, até certo ponto, estratégico, na intermediação entre ospoderes subnacionais. Além de aproximar municípios, servem à traduçãodos conceitos (e à transformação de pré-conceitos) no complexo diálogoentre estes e os governos estaduais e federais.

Servem, assim, ao rompimento de barreiras cristalizadas de poder. Con-tribuem para a invenção democrática do Estado. Permitem uma crítica àsagências estatais e privadas responsáveis por serviços públicos, por con-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

39 Chama atenção a atuação dos consórcios principalmente em regiões metropolitanas econurbadas como a do ABC paulista, mas também em áreas essencialmente rurais. A respei-to dessas e outras experiências, a Fundação Prefeito Faria Lima–Cepam possui extenso acer-vo teórico e empírico disponível para consulta pública.40 Nesse âmbito, observa-se o afloramento de movimentos sociais e organizações não-go-vernamentais, a instalação de conselhos comunitários municipais, a prática do orçamentoparticipativo, a criação de câmaras setoriais regionais, as iniciativas de comissões de inqué-rito sobre gestores e parlamentares locais, entre outras experiências. No processo eleitoraldeste ano, será inaugurado também o controle das campanhas e candidatos com base naLei 9.840, de Iniciativa Popular contra a corrupção eleitoral.

• 89○ ○ ○


terem, na sua estrutura, a visão do bem comum e a lógica da agilidade

gerencial. A informalidade atual dos consórcios deverá ser superada, mas

espera-se que, com isso, não se esgote todo o seu potencial criativo. Nes-

se sentido, a esperada regulamentação, citada por Azevedo e lembrada

no início deste texto, poderá significar o surgimento formal de um espaço

de decisão e intermediação entre esferas governamentais do maior signi-

ficado para a federação brasileira. E a inspiração em outros modelos, tais

como os Kreise alemães, não se deverá perder de vista.

Referências Bibliográficas

ABRUCIO, Fernando L., COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do

estado e o contexto federativo brasileiro. Série Pesquisas .São Pau-

lo: Fundação Konrad Adenauer, n.12, 1998.

ALEMANHA. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland,

Bundeszentrale für Politische Bildung, 1990

BRASIL.Constituição da República Federativa. Atlas, 1988.

BRASILIENSE CARNEIRO, José Mario. Responsabilidade local e desafio re-

gional: relações intergovernamentais na gestão de recursos hídricos.

1994. (Dissertação de mestrado da Escola de Administração de Em-

presas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas)

____. O Município e as relações intergovernamentais no cotidiano da

base federativa. In: O municípios e as eleições de 2000. Cadernos

Adenauer. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, n. 4, 2000.

FUNDAÇÃO KONRAD ADENAUER. O federalismo na Alemanha. Série

Traduções. São Paulo, n. 7, 1995.

____. Subsidiariedade e fortalecimento do poder local. Série Debates.

São Paulo, n. 6, 1995.

MONTORO, Ricardo, THAME, Antonio Carlos de Mendes (orgs.). Franco

Montoro. Instituto de Qualificação e Editoração – Iqual, 2000.

○ ○ ○90 •


CONTEXTO INSTITUCIONAL E REGULATÓRIO DODESENVOLVIMENTO DE QUATRO EXPERIÊNCIAS DECONSÓRCIOS DE SAÚDE41

Luísa Guimarães42

Maria Angélica Gomes43

Este texto apresenta algumas características de quatro consórcios emsaúde, estudados pelo Ministério da Saúde e Organização Pan-America-na de Saúde em 1998. A idéia é apresentar as quatro modalidades deconsórcios, constituídos em momentos distintos, para estimular a refle-xão sobre os pactos intermunicipais, pois os dados disponíveis não permi-tem a comparação das experiências.

A primeira experiência de consórcio em saúde ocorreu em 1986 e, apartir daí, os consórcios foram surgindo, no instante em que se desenvol-veu o processo de descentralização do setor de saúde. Isto pôde ser per-cebido em quatro momentos: de 1986 a 1988, antes da promulgação doSUS; de 1989 a 1993, antes da edição da Norma Operacional Básica –NOB/93; de 1994 a 1997, durante a vigência da NOB/93; a partir de 1998,na vigência da NOB/96. Em cada um desses momentos, a responsabilida-de no sistema de saúde refere-se à gestão de recursos disponíveis emcada esfera de governo e à articulação entre essas esferas, que confor-mam um espaço característico de produção e organização de assistênciaà saúde de um dado território.

Os consórcios, na sua constituição e desenvolvimento, em cada um des-ses momentos, foi influenciado por essas características. Daí a importância

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

41 Este trabalho foi apresentado no Segundo Congresso Brasileiro de Ciências Sociais emSaúde, promovido pela Associação Brasileira de Saúde Coletiva, em São Paulo, em dezem-bro de 1999. Participa da autoria do trabalho original Eduardo Guerrero, consultor emServiços de Saúde da Opas. O atual artigo contou com a colaboração de Luciano PratesJunqueira.42 Mestranda em Políticas Públicas da Escola Nacional de Saúde Pública da Fundação OswaldoCruz, coordenou o acompanhamento de consórcios de saúde na Secretaria de Políticas deSaúde do Ministério da Saúde, no período de 1997 a 1999.43 Mestre em Ciência Política pelo Departamento de Relações Internacionais da Universida-de de Brasília, foi diretora da Secretaria de Políticas de Saúde do Ministério da Saúde noperíodo de 1998 a 2000.

• 91○ ○ ○


de visualizar como ocorreu o processo de descentralização do SUS, nosprimeiros 12 anos, verificando se os consórcios surgiram em momentosde baixa capacidade de gestão municipal. Isso pode ser visto tanto nosentido formal (normas e instrumentos) como nos recursos estratégicosde gestão (financeiros e de planejamento), pois eles estavam centraliza-dos nas esferas estaduais e federal. Esse papel muda com o SUS, quandoé redefinido a participação do Estado, que passa a ter, principalmente, afunção de formulador, coordenador e regulador da política de saúde.

A discussão feita neste texto contempla o primeiro momento, sem aredefinição dos papéis das três esferas de governo.

O Sistema de Saúde BrasileiroDois fenômenos dos anos 80 tiveram importância para conformar o

sistema de saúde brasileiro, induzir processos de reforma e influenciar aconsolidação democrática: a crise econômica e o seu impacto nos recur-sos destinados à saúde e a crítica da ausência de resultados das políticassociais.

Se a concepção do SUS buscou atender às reivindicações sociais inserin-do na lei os princípios de universalidade, integralidade e eqüidade, a im-plantação do sistema ocorreu em um cenário que preconizava a reduçãodo papel do Estado, a tendência de separar financiamento e provisão deserviços e o surgimento de novos atores setoriais. Com isso, as condiçõespara a concretização dos princípios e diretrizes previstos na Lei forammais instáveis e sujeitas aos impactos da macro-políticas de ajustes. As-sim, a regulamentação do SUS deu-se por sucessivas normas que propu-nham mudanças nas relações entre as esferas de governo e delas com osprovedores, visando à descentralização da gestão de atenção à saúde.

Os municípios tradicionalmente inovadores na implantação de experi-ências de gestão, ao longo dos anos, demonstraram avanços notáveis, naconstrução de sistemas de saúde mais solidários e cooperativos, resultan-do em ações mais próximas das necessidades das comunidades. E o con-sórcio de saúde constitui uma dessas inovações. Sua implantação gradual

○ ○ ○92 •


pode indicar que ele cumpria a função de superar dilemas que os municí-pios e Estados vivenciavam no processo de transformação do sistema desaúde.

O consórcio é um pacto voluntário firmado entre governos com a fina-lidade de alcançar objetivos comuns, mediante a soma de esforços e aarticulação de recursos físicos, financeiros e tecnológicos, na busca desoluções dos problemas compartilhados. Está previsto na Lei Orgânica daSaúde (Lei 8.080/90 e Lei 8.142/90) como meio de integração entre siste-mas municipais de saúde na perspectiva da gestão única, para o desen-volvimento, em conjunto, das ações e serviços que lhes correspondam.Não se caracteriza, entretanto, como instância de gestão e nem substituia responsabilidade de nenhuma esfera de governo.

A constituição de consórcio não foi um fenômeno regular ao longo dosanos (Quadro 1). Na segunda metade dos anos 90, teve uma rápida ex-pansão e em 1998 contabilizava 143, integrando 1.740 municípios de 11Estados. Existente em todas as regiões, concentra-se no Sul e no Sudeste.Estima-se que 20 milhões de brasileiros residam em municípios consorci-ados. Os motivos para sua constituição foram tanto a concentração quantoa insuficiência da oferta regional de serviços. Por isso que a maioria des-ses consórcios tem como objetivo prover meios para serviços complexos eespecializados de referência regional, caracterizando-se como instrumen-to de organização e integração de ações de saúde, para permitir o acessodos usuários à rede ampliada e diversificada. Nesse sentido, além de con-tribuir para a redução de iniqüidade no acesso aos serviços de saúde, éconsiderado uma ferramenta de articulação do desenvolvimentomicrorregional.

Variados estudos abordam os fatores que propiciam, condicionam emotivam a constituição de consórcios em saúde. Dentre os fatores apon-tados, ressalta-se a organização das forças políticas locais para identificaralternativas para os problemas da saúde. Isso constitui uma política dedesenvolvimento regional por parte do Estado, mediante a organizaçãoda atenção secundária e da terciária, possibilitando a integralidade e a

• 93○ ○ ○


eqüidade da atenção. Além disso, permite que se faça o planejamento

regional dos serviços, bem como a organização da demanda e definição

da referência, estabelecendo uma relação mais solidária entre os gestorese a otimização das estruturas e equipamentos regionais; e o acesso aos

recursos especializados e tecnológicos.

Apresentação e BeneficiáriosOs consórcios apresentados no Quadro1 têm em comum o fato de se-

rem os primeiros constituídos nos Estados de Goiás, Mato Grosso, Paraná

e São Paulo. Por isso, são considerados modelares, pois, de algum modo,

revelam as tendências da política de saúde no período.

Quadro 1 – Consórcios Constituídos nos Estados de Goiás, Mato Grosso,Paraná e São Paulo

Região de Serra da Região de Teles Associação dos Microrregião

Mesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –

Noroeste – Paraná São Paulo

• Primeiro do Estado • Primeiro do Estado • Precursor no Estado • Primeiro em saúde

• Criação:1998 • Criação: 1995 • Criação: 1993 • Criação: 1986

• Sede: Uruaçu • Sede: Sorriso • Sede: Paranavaí • Sede: Penápolis

12 municípios 11 municípios 29 municípios 7 municípios

• População: 150 mil • População: 163 mil • População: 254 mil • População: 82 mil

• Unidade: Entorno • Unidade: Hospital • Unidade: Centro • Unidade: serviços

do Lago Serra da Regional com 52 Regional de secundários

Mesa leitos Especialidades

• Distância: • Distância: • Distância: • Distância:

Maior: 200 Km Maior: 220 km Maior: 130 km Maior: 35 km

Menor: 30 Km Menor: 60 km Menor: 14 km Menor: 12 km

Características Regionais, Motivação e Relações com oEstado

Considerando as características dos quatro consórcios, verifica-se que aparceria entre os municípios completa 15 anos, mas a motivação de cada

○ ○ ○94 •


um mudou no decorrer do tempo. O consórcio pioneiro tem mais caráterprestador de serviços de saúde; o mais recente, o de Goiás, busca atuarna perspectiva da promoção à saúde, por isso, contempla ações de meioambiente e saneamento e não apenas a prestação de serviços de saúde.Cada consórcio, em seu tempo, constituiu, para uma região, ou mesmo oEstado, um exemplo de ações cooperativas.

Outra característica dessas experiências é que elas surgiram em regiõespobres, de baixa densidade demográfica, com grandes distâncias entreos municípios e com demandas não atendidas por serviços de saúde. Noentanto, em cada uma, existe uma força que mobiliza as autoridadessanitárias a unirem-se na concepção e execução de um projeto comum.

Iniciativas de solidariedade e de maximização de recursos são fonte deinspiração para outros consórcios e eles, respaldados pelos Estados, atu-am como instrumento de articulação e cooperação, que estende benefí-cios da saúde, com potencial de reorientar esforços de sistemas.

Quadro 2 – Características Regionais dos Consórcios, Motivação e Relaçõescom o Estado

Região de Serra da Região de Teles Associação dos Microrregião

Mesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –


• Proximidade do • Grandes distâncias, • Região com índices • Região pobre do

Lago Serra da Mesa. difícil acesso e custo de pobreza e pouco Estado, com

• Potencial turístico, social elevado. habitada. proximidade cultural

conservação do meio • Interiorizar a saúde • Prover assistência e geográfica.

ambiente e ações • Iniciativa do Estado: especializada. É • Viabilizar a

executadas por - estratégia da referência como municipalização e

Furnas. política de modelo e quanto à as AIS.

• Iniciativa dos descentralização; aplicação dos • Modelo e fonte

municípios apoiada - promover a recursos do SUS. de consultas para

por MS, SES/GO, negociação e o outros.

FNS, Femago, Opas fortalecimento de • A Constituição do

e Furnas. parcerias. Estado prevê o

consorciamento.

• 95○ ○ ○


Objetivo e EstruturaQuando se observam os objetivos de cada consórcio (Quadro 3), verifi-

ca-se que o principal é o da prestação de serviços, que vai desde a entre-ga de medicamentos, a atenção secundária até o cuidado com o meioambiente, demonstrando que a promoção, a assistência e a qualidade devida são finalidades que agregam os diversos atores governamentais esociais, para se integrarem em uma tarefa comum.

Embora os arranjos formais sejam semelhantes, foram incorporados naestrutura de cada consórcio uma modalidade distinta de condução políti-ca e executiva para operacionalizar os serviços. Na experiência de Goiás,é um Grupo Interinstitucional que assume o papel de apoio e cooperaçãotécnica, para estimular a prática associativa e os conteúdos de políticas ede serviços. Na de Mato Grosso e do Paraná, a presença da Secretaria deEstado da Saúde é ativa na gestão administrativa das ações consorciadas.

Quadro 3 – Objetivos e Estrutura dos ConsórciosRegião de Serra da Região de Teles Associação dos MicrorregiãoMesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –

Noroeste – Paraná São Paulo• Objetivo: prestar • Objetivo: prestar • Objetivo: oferecer • Objetivo: proverserviços de saúde; serviços serviço ambulatorial atenção secundária,cuidar do ambiente, especializados, de especializado e padronizar edo saneamento e da internações e de eletivo. distribuirpromoção da saúde. emergência, UTI. medicamentos.• Associação civil, • Associação civil, • Associação civil, • Associação civil,sem fins lucrativos sem fins lucrativos. sem fins lucrativos. sem fins lucrativos.

• Estrutura: Conselho • Estrutura: Conselho • Estrutura: Conselho • Estrutura: ConselhoDiretor (prefeitos), Diretor (prefeitos), de Prefeitos; de Prefeitos,Conselho Fiscal Conselho Técnico Diretoria (prefeito); Presidência(conselheiros (secretários de Conselho Fiscal (prefeito-sede),municipais), Saúde), Conselho (vereadores) e Conselho Fiscal;Conselho Técnico Fiscal (conselheiros Secretaria Executiva. Secretaria Executiva;Executivo municipais) e • Comissão Coordenadoria(secretários Secretaria Executiva; Intermunicipal de Técnica Executiva.municipais) e Representação do Saúde.Secretaria Executiva Estado: diretoriaGTI (Grupo Técnico administrativa e

Interinstitucional). técnica.

○ ○ ○96 •


Modelo de FuncionamentoAs quatro experiências apresentam diferentes modelos de funcionamen-

to, apresentando preocupação de cooperação intermunicipal para cum-prir, de forma mais plena, as responsabilidades com a atenção básica emelhorar a capacidade resolutiva dos sistemas de saúde.

Quadro 4 – Modelo de Funcionamento dos ConsórciosRegião de Serra da Região de Teles Associação dos MicrorregiãoMesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –


• Consenso entre • Maior uso dos • Municípios: ações • Municípios: atenção

prefeitos; cartas serviços pelo básicas e regionais. básica e Santa Casa

políticas de município-sede; SES: outras ações. terciária.

intenções. incentivar discussão • Implantação de • Incerteza quanto à

• Pólo Regional de quanto à atenção sistema de referência identidade: pública,

Capacitação. básica. e contra-referência. privada ou híbrida.

• Prioridade na • Parceria Estado e • Oferta de • CIS: administra

atenção básica; municípios permite especialidades, sem unidade neonatal.

vigilância manter especialistas considerar perfil • Unidade de controle

epidemiológica e na região. epidemiológico. e avaliação dos

ambiental. • Eixo condutor: PSF. municípios

• Análise da situação autorizada pela CIB.

regional de saúde.

Serviços OferecidosAs ações realizadas em cooperação intermunicipal podem ser uma al-

ternativa para capacitar o conjunto dos municípios no exercício de suaautoridade sanitária, pois criam espaços novos de discussão regional, parabuscar eqüidade e soluções concretas, como se observa nos casos deMato Grosso e Goiás.

Em Estados com a descentralização mais avançada, como no caso deSão Paulo e Paraná, a prática da cooperação intermunicipal favorece adiscussão de novas atividades a serem desenvolvidas em conjunto. A

• 97○ ○ ○


valorização da discussão regional estimula cada município a assumir a

organização da sua atenção básica, que constitui a porta de entrada

do consórcio. Com isso, as atividades dos consórcios ficam concentra-

das na produção de ações intermediárias e de especialidades; labora-

tórios, hemocentros, radiologia, saúde mental. O que se depreende é

que as ações consorciadas ainda privilegiam o modelo clássico de as-

sistência à saúde.

A existência dos consórcios viabiliza o apoio às Centrais de Atenção, de

Regulação de Serviços e de Gerenciamento dos Recursos Microrregionais

e Regionais, possibilitando a organização de sistemas de referência e con-

tra-referência. Também mostram as possibilidades de apoiar ações de pro-

teção social, estabelecendo Casas de Aguardo ou de Trânsito para os

usuários.

Quadro 4 – Serviços Oferecidos pelos ConsórciosRegião de Serra da Região de Teles Associação dos MicrorregiãoMesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –


• Capacitação dos • Clínicas e • Especialidades, • Especialidades e

gestores. especialidades, odontologia, DST, unidade de saúde

• Promoção da hemonúcleo, laboratório, farmácia mental, farmácia de

organização regional patologia, básica, urgências, manipulação.

mediante Plano de ultrassonografia, radiologia, • Grupos com a

Desenvolvimento endoscopia e emergências, sociedade para

Integrado (PDI). eletrocardiografia, hemonúcleo realizar ações

• Cenário de CIB e PPI regional. (parceria com a preventivas.

discussão de SES). • Unidade municipal

processos de • Casa do Aguardo. é porta de entrada.

regionalização. • Central de • Central de

marcação. marcação.

○ ○ ○98 •


Sustentabilidade e Recursos

Quadro 5 – Sustentabilidade e Recursos dos MunicípiosRegião de Serra da Região de Teles Associação dos MicrorregiãoMesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –


• Em fase de • Equilíbrio delicado • Delicado equilíbrio • Delicado equilíbrio

sustentação política entre receitas e financeiro. financeiro.

e captação de despesas, com • Produção SUS; • Recursos:

recursos. episódios de municípios com – 1989 a 1991:

• Equipamento e inadimplência. quotas BNDES;

imóveis doados por • Produção SUS e populacionais. – Suds: SES 70% e

Furnas. contrapartida dos • SES: equipamentos, CIS 30%;

• Municípios municípios. medicamentos, – 1990: SES 84% e

contribuem com • SES: equipamento, insumos e recursos CIS 16%;

quota fixa relativa contrato de pessoal; humanos. – 1991: SES 34% e

ao FPM, para materiais e insumos. • Receita: 34,42% CIS 76%;

funcionamento. • Municípios: (municípios) e – 1992: união 25%;

complementação de 65,58 % (SUS). municípios 75%;

salários, despesas e – 1998: municípios

gerência das AIH. 80% e União 20%.

Cada experiência mostra a transição do modelo de financiamento dasaúde, de concentração de recursos nas grandes cidades, como subsídioà oferta e para regiões mais interioranas, cobrindo vazios estruturais e sealiando aos modelos de atenção à saúde das comunidades. O equilíbriofinanceiro para os consórcios estudados é uma preocupação regional paraatender às necessidades crescentes de incorporação tecnológica. Os con-sórcios têm inovado para oferecer serviços a baixo custo, incluindo a pre-ocupação com a disponibilidade de medicamentos e insumos básicos comoé o caso do Paraná e de São Paulo.

Administração de Recursos HumanosOs recursos humanos nas cidades do Interior são escassos. Contudo, a

existência de consórcios amplia as oportunidades de emprego, mediante

• 99○ ○ ○


a oferta de serviços mais integrais e mais próximos da população, como éo caso de Mato Grosso. Além disso, tem favorecido o surgimento denovas formas de contratações de profissionais, flexibilizando os contratosde trabalho e oferecendo novos incentivos, tornando mais atrativo omercado de trabalho no Interior.

Também a participação da universidade neste processo tem sido im-portante. Não apenas apoiando as iniciativas regionais, como tambémoferecendo estágios aos seus estudantes e desenvolvendo estudos e pes-quisas referentes à gestão intermunicipal e ao seu perfil epidemiológico.

Quadro 6 – Administração de Recursos Humanos dos ConsórciosRegião de Serra da Região de Teles Associação dos MicrorregiãoMesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –


• Secretaria Executiva • Secretaria Executiva • Administração: CIS. • Administração:

e apoio da infra- e Divisão de RH do • Não tem política de serviço de pessoal

estrutura da Hospital e SES. capacitação de do CIS.

Prefeitura de • Contratação: CLT pessoal. • Médico: carga

Uruaçu, município- • Sem programação • Convênio de estágio horária variada.

sede. de capacitação. com a Faculdade • Contratação:

• Proposta de pólo • Convênio com Estadual de processo seletivo

de capacitação UFMT para Educação, Ciências e público.

de RH. internato rural, Letras de Paranavaí. • Sem treinamento.

diagnóstico • Convênio com a

epidemiológico e escola de

pesquisa sobre RH. enfermagem.

Fiscalização e ControleOutra dimensão importante nesse processo de gestão consorciada é a

fiscalização e o controle social. Essas dimensões administrativas são im-portantes para promover a transparência da administração pública dosrecursos. Essa transparência pode ser conseguida mediante a participa-ção dos cidadãos, que se dá, principalmente, mediante os Conselhos deSaúde, e isso vem ocorrendo sobretudo no Estado do Paraná.

○ ○ ○100 •


Quadro 7 – Fiscalização e Controle dos ConsórciosRegião de Serra da Região de Teles Associação dos MicrorregiãoMesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –

Noroeste – Paraná São Paulo• Conselho Fiscal • Conselho Fiscal • Conselhos regionais • Secretários de• Conselhos • TCE, recursos da e municipais e Saúde prestamMunicipais de SES estadual de Saúde contas aosSaúde • Assessoria técnica • Comissão Técnica Conselhos.

ligada ao Gabinete Consultiva parada SES para assessorar e articularacompanhamento. CIS/Estado.

Planejamento RegionalNão há gestão sem planejamento. Apesar de o setor saúde preocupar-

se com esse processo, ele ainda apresenta limitações. Não resta dúvida deque, para constituir uma gestão integrada, é necessário que haja umaprogramação pactuada e que se disponha de maior flexibilidade median-te a incorporação de novos instrumentos de gestão. É importante valori-zar a qualidade de vida na perspectiva da promoção da saúde, pois asexperiências vêm revelando que os consórcios não são apenas uma novaforma de gestão da assistência à saúde, para cobrir os déficits das açõespúblicas de saúde nas regiões carentes, mas pode ser também uma novaforma de oferecer à população de um território a atenção integral desaúde na perspectiva intersetorial.

Quadro 8 – Planejamento Regional dos ConsórciosRegião de Serra da Região de Teles Associação dos MicrorregiãoMesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –

Noroeste – Paraná São Paulo• Plano de • Programação do • Plano • Planejamento naDesenvolvimento gerenciamento do Intermunicipal de administração doIntegrado – PDI com hospital de Saúde/95 CIScomponentes de referência regional. • Articulação com a • Cálculo por critérioserviços de saúde, • Política da saúde PPI populacional ou pormeio ambiente, para a região, a ser • Parâmetro de demandasaneamento discutida no âmbito do necessidade daambiental. Conselho Técnico. Portaria 3.046

• 101○ ○ ○


Consórcio como Instrumento para Reduzir IniqüidadesRegionais

Outra característica importante dos consórcios é sua capacidade de re-alizar ações de saúde de maior complexidade, em caráter complementaraos sistemas de saúde locais, que são muitas vezes isolados e com servi-ços de saúde de maior complexidade escassos. A oferta desses serviçospelo consórcio é um meio de reduzir iniqüidades regionais e aumentar aeficácia das ações básicas de saúde e dos programas comunitários, quedemandam o acesso a serviços de referência.

Sem o consórcio, os serviços de maior resolutividade não estariam aoalcance da população de muitos municípios carentes. Talvez isso só possaocorrer mediante acordos e ajustes específicos entre os municípios, tendoos consórcios como instrumento de gestão dos serviços de saúde. Esseprocesso concretiza-se pelo planejamento integrado, que relaciona ne-cessidade e oferta, buscando reduzir as desigualdades mediante aredistribuição de serviços e recursos.

A constituição dos consórcios representa o aporte de recursos financei-ros municipais para a saúde, geralmente oriundos do Fundo de Participa-ção Municipal - FPM. De um lado, esses recursos, aplicados em atividadescomplementares de assistência, podem ser a forma encontrada pelosmunicípios para assumirem suas novas responsabilidades.

Construção do Sistema de Saúde durante o Período deSurgimento e Desenvolvimento dos Consórcios

Na saúde, as condições que afetam uma comunidade não alcançameficácia com soluções individuais ou focalizadas, porque os efeitos exter-nos dos agravos à saúde necessitam de cuidados sanitários coletivos, rea-lizados por instituições de caráter público, mediante políticas sociais.

No consórcio, a produção de bens e serviços decorrente da ação consor-ciada é usufruída não apenas pela população de um município, mas peloconjunto das populações dos municípios integrados. É uma comunidadeampliada, conformando um sistema regional de atenção. Nesse arranjo

○ ○ ○102 •


regional, os custos, tanto financeiros, como políticos e sociais podem pro-duzir benefícios compensadores, pois reduzem as perdas advindas da frag-mentação e duplicidade de ações e organizam os recursos disponíveisnuma lógica integrada (regulação da interdependência).

Nesse sentido, os consórcios constituem processos de articulação quecontemplam não só os problemas de um determinado território isolado,mas aqueles que incidem em uma região. Assim, as soluções das ques-tões ambientais, sanitárias, de infra-estrutura e mesmo educacionais, re-sultam da interdependência das populações segundo suas afinidades cul-turais e sociais.

O surgimento e desenvolvimento do consórcio na área de saúde pareceter sido favorecido pela tradição de associação entre municípios e Estadosbrasileiros, bem como pela política deliberada do gestor estadual.

Assim, a cooperação intermunicipal pode ser uma manifestação do for-talecimento do movimento municipalista na saúde, aliado a outros movi-mentos sociais, advindos do processo de democratização e descentraliza-ção no País. Os Estados, no momento em que surgiram os primeiros con-sórcios, não eram agentes do processo de negociação e de pactuaçãoentre os gestores municipais para a organização dos serviços. Cabia-lhesapenas a celebração de convênios de transferências financeiras e de ou-tros recursos aos municípios.

Os consórcios organizados pelos municípios representavam a iniciativalocal para a solução dos problemas que atingiam o conjunto dos municí-pios, no âmbito regional. Assim, organizados em consórcios, demanda-vam ao Estado recursos para efetivar o cumprimento do papel atribuído aesse novo ente de caráter regional.

Em alguns Estados, notadamente os do Nordeste e do Norte, o governoestadual manteve-se como parceiro do governo federal, na execução dosserviços de saúde. Por sua vez, os municípios dessas regiões permaneceram àmargem desse processo. Por isso, os consórcios foram por muito tempo con-siderados como uma solução viável apenas para o eixo Sul-Sudeste. Somenteno final da década de 90, antes da vigência da NOB/96, começaram a surgir

• 103○ ○ ○


consórcios nas regiões Centro-Oeste, Nordeste e Norte, incentivados pelogoverno estadual. Essa Norma, tendo uma perspectiva descentralizadora dosrecursos e favorecendo a organização regionalizada da atenção, enfatizou oprocesso de negociação e pactuação entre os gestores. Tem o Estado o papelde harmonizador do sistema estadual de saúde.

Referências BibliográficasBRASIL . 1997 o ano da saúde no Brasil: ações e metas prioritárias.

Brasília: Ministério da Saúde.

CRUZ, M.C.M.T. O consórcio intermunicipal de saúde da microrregiãode Penápolis como instrumento de viabilização dos sistemas locaisde saúde. Dissertação de Mestrado, São Paulo: FGV, 1992.

GUIMARÃES, L. Consórcios intermunicipais de saúde: a gestão estadu-al e as relações cooperativas entre municípios nos Estados do Paranáe de Mato Grosso. Projeto de pesquisa apresentado à Escola Na-cional de Saúde Pública, da Fundação Oswaldo Cruz/MS, para qua-lificação à dissertação de mestrado em Saúde Pública na área dePolíticas Públicas e Saúde. Rio de Janeiro, 1999.

HOCHMAN, G. A era do saneamento: as bases da política de saúdepública no Brasil. São Paulo: Hucitec/Anpocs, 1998.

LIMA, A.P.G. de. Os consórcios intermunicipais de saúde e o SistemaÚnico de Saúde. Dissertação de Mestrado, Rio de Janeiro: EscolaNacional de Saúde Pública, Fundação Osvaldo Cruz, 1998.

MENDES, E.V. Uma agenda para a saúde. São Paulo: Hucitec, 1996.

MINISTÉRIO DA SAÚDE. ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DE SAÚDE.Estudo prospectivo de três modalidades de consórcios intermunici-pais de saúde: microrregião de Penápolis/SP; região de Teles Pires/MT e associação dos municípios do Noroeste/PR. Brasília, 1998.(mimeo.)

POSSAS, C. Estado, movimentos sociais e reformas na América Latina:uma reflexão sobre a crise contemporânea. PHYSIS Revista de Saú-de Coletiva, v. II, n. 1, 1992,.pp. 185-202.

○ ○ ○104 •


RIBEIRO, J.M., COSTA, N. do R. Consórcios municipais no SUS. Ipea:Textos para Discussão, n. 669, Brasília, 1999.

SCHNEIDER, A.C. Consórcios intermunicipais de saúde: instrumento deorganização do sistema de saúde. Dissertação de Mestrado, Rio deJaneiro: Instituto de Medicina Social, Universidade do Estado do Riode Janeiro, 1998.

Anexo

Número de Consórcios Existentes e de Municípios Consorciados Informa-dos pelas Secretarias Estaduais de Saúde, nos Anos de 1994 a 1998Região/Estado Consórcios Existentes Municípios Consorciados

Abr./ Out./ Abr./ Dez./ Dez./ Abr./ Out./ Abr./ Dez./

94 97 98 98 99 94 97 98 98

Norte — — 1 1 1 — — 8 8

Pará — — — — 1 — — — —

Rondônia — — 1 1 — — — — —

Nordeste — 1 1 10 10 — 10 10 38

Bahia — — — — 2 — — — —

Rio Grande

do Norte — — — — 1 — — — —

Paraíba — 1 10 10 7 — 10 10 38

Centro - Oeste — 3 6 12 10 — 26 72 107

Goiás — — — 3 1 — — — 28

Mato Grosso — 3 6 9 9 — 26 72 79

Sudeste 6 82 80 88 93 53 945 906 931

Espírito Santo — 5 4 7 7 — 47 37 42

Minas Gerais 2 63 66 71 71 29 725 769 789

Rio de Janeiro 2 — 1 1 4 12 — 13 13

São Paulo 2 14 9 9 11 12 173 87 87

Sul 6 23 34 38 38 107 405 619 656

Paraná 3 16 16 20 20 66 280 273 310

Rio Grande do Sul 2 2 9 9 9 32 51 130 130

Santa Catarina 1 5 9 9 9 9 74 216 216

Total 12 109 122 143 155 160 1386 1615 1740

Fonte: Secretaria de Políticas de Saúde/Ministério da Saúde.

• 105○ ○ ○


CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL: INSTRUMENTO DE AÇÃO EDESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E PARTICIPAÇÃOSOCIAL EM MEIO AMBIENTE44

Mario César Mantovani45

“A importância da associação de municípios não como uma outra ‘es-fera’ de governo ou mais uma estrutura burocrática e intermediária noprocesso decisório, mas como um instrumento de planejamento regionalpara a solução de problemas comuns”(Junqueira, 1990) deverá valorizar,através do arranjo institucional do consórcio, a ação local para desenvol-ver programas e planos, monitoria, avaliação e acompanhamento depolíticas sociais, econômicas e ambientais, capazes de influenciar na con-servação ambiental, especialmente, na preservação dos recursos hídricos.

O ponto de partida dessa ação tem como base legal a edição da Lei6.938/81, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, constituio Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama, e ainda cria o ConselhoNacional de Meio Ambiente – Conama.

O Sisnama, com sua estrutura federativa, será tão mais forte quanto o éem seus outros “elos”; enquanto houver Estados e municípios debilita-dos em sua gestão ambiental, haverá um fator de enfraquecimento dapolítica e da gestão ambiental no Brasil. Os Consórcios Intermunicipais deMeio Ambiente, devido à sua atuação baseada em desafios comuns, têma capacidade de potencializar aqueles municípios preparados para umaação de meio ambiente, com a utilização de sua estrutura e alavancaroutros municípios para que se adaptem aos desafios propostos. Os con-sórcios podem antecipar ações, visando dar respostas mais rápidas à pro-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

44 O texto conta com a colaboração técnica de Ana Thereza Machado Junqueira, coordena-dora do Núcleo de Cooperação Intermunipal, Unidade de Políticas Públicas da FPFL - Cepame referenciou-se pela discussão proposta no artigo publicado na coletânea de Textos Nepam.Série Divulgação Acadêmica, n. 3, JUNQUEIRA, Ana Thereza M. (1995). Política municipal demeio ambiente, In: BARBOSA, Sônia. A questão ambiental: cenários de pesquisa, Campi-nas: Unicamp, Nepam, pp. 209-224.45 Geógrafo, especialista em rios e diretor de Relações Institucionais da Fundação SOS MataAtlântica

○ ○ ○106 •


teção de um rio, à criação de unidades de conservação na forma de umparque, de uma Área de Proteção Ambiental e até mesmo de uma Reser-va Particular de Proteção Ambiental – RPPN, ou, ainda, à disposição finalde resíduos sólidos, entre outros exemplos, que não dependem de legis-lação e Executivos totalmente estruturados para atender às demandasem meio ambiente.

“Ao município, já cabe atender às diretrizes da Política Nacional de MeioAmbiente, em normas e planos ‘no que se relaciona com a preservaçãoda qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico’(Lei 6.938/81, art. 5o); os órgãos e entidades municipais, em conjunto com os deoutras instâncias, são responsáveis pelo controle e fiscalização das ‘ativi-dades suscetíveis que degradarem a qualidade ambiental’ e compõem aestrutura do Sisnama; menciona, também, a possibilidade de os municí-pios elaborarem suas próprias normas e padrões, observando os padrõesfederais e estaduais.”(Junqueira, 1995). O consórcio intermunicipal é uminstrumento do Sistema Municipal de Meio Ambiente. O município nãointegra diretamente o Conselho Nacional de Meio Ambiente – Conama,mas sua representação se faz através da Associação Nacional dos Municí-pios e Meio Ambiente – Anamma.

“A Constituição Federal de 1988 inova ao ampliar a competência e asatribuições concorrentes e a competência comum entre União, Estados emunicípios nas áreas de Saúde, Educação e Meio Ambiente. Nessa Constitui-ção, o município é ente autônomo da Federação, ‘uma vez que as relaçõesdos governos municipais com as esferas superiores são relações de governo agoverno e não de órgãos semi-descentralizados e/ou desconcentrados’.

[...] O princípio da autonomia pressupõe a repartição do poder; à Uniãocabendo o planejamento e a formulação de políticas públicas nacionais;aos Estados e municípios a execução e implementação das políticas.

Assim, em matéria ambiental, aos municípios cabe legislar no interesselocal (CF, art. 30, I); competência privativa sobre as atividades relaciona-das com o meio ambiente. A fiscalização das atividades na implementa-ção das políticas públicas é mais efetiva quando realizada em nível muni-

• 107○ ○ ○


cipal, pela proximidade com os cidadãos. A participação da sociedade éque será transformadora de qualquer política pública, da própria ação doEstado.”(Junqueira, 1995)

Os consórcios intermunicipais têm suas atividades desenvolvidas, defi-nidas de acordo com o seu objeto de trabalho; envolvem as áreas deagricultura, meio ambiente – recursos hídricos, saneamento, desenvolvi-mento regional, turismo, obras e infra-estrutura, etc. As questõesambientais são as que mais direcionam as formas de ação, com os se-guintes objetivos:

• “Integrar os municípios de uma ou mais bacias hidrográficas, promo-vendo a conservação da natureza;

• Planejar e executar projetos e medidas destinadas a promover o de-senvolvimento de programas participativos e educativos de defesa epreservação de uma bacia hidrográfica, na região compreendida pe-los municípios consorciados;

• Promover programas e medidas de aspecto corretivo e preventivo,destinados à preservação ambiental, à despoluição dos rios e à pre-servação da fauna e flora.

Esse tipo de consórcio, devido às suas características, é essencialmente“inter-regional”, pois sua área de abrangência, para efeito de atuaçãocomo instrumento de planejamento ambiental, passa a ser o território detodos os municípios associados”(Junqueira, 1990:34), pois a naturezasupera os limites das linhas administrativas e governamentais.

Em 1984, incentivada pela vontade da sociedade civil participante doConselho de Defesa do Meio Ambiente – Condema e pela vontade dosprefeitos da região da bacia hidrográfica do rio Jacaré-Pepira, surge emBrotas, no Estado de São Paulo, a experiência inédita e pioneira do Con-sórcio do Rio Jacaré para preservar o rio, que vinha tendo suas caracterís-ticas naturais comprometidas pela poluição por esgotos, pelo mau uso dosolo, desmatamento, etc.; e, principalmente, por uma forma de gestãode recursos hídricos centralizadora, burocratizada e segmentada no go-verno estadual. A dificuldade para responsabilizar e caracterizar as agres-

○ ○ ○108 •


sões ambientais, cobrar resultados que pudessem fazer cessar os danos egarantir a participação da sociedade, provocou a busca de uma nova for-ma de solução para os problemas da bacia hidrográfica e a figura doconsórcio intermunicipal foi a mais adequada para solucionar essas de-mandas. O que começou como uma forma de ‘desobediência civil’, agestão de recursos hídricos do Estado, por sua característica inovadora ereconhecimento de um governo essencialmente democrático, tornou-seum modelo de gestão participativa da água. A criação de novos consórci-os, como o do Rio Piracicaba, no Estado de São Paulo e o do Rio SantaMaria e Jucú, no Estado do Espirito Santo, foi o ponto de partida para asua difusão, e, mais, formou uma base ideológica e crítica para apoioà implantação das Leis Estaduais de Recursos Hídricos e do Sistema Naci-onal de Recursos Hídricos.

Uma das propostas para os consórcios é a de ampliar sua ação, estabele-cendo parcerias entre as associações diversas, que promovem a temáticaambiental local, entre elas, a “União Internacional de Municípios e Gover-nos Locais - Iula, organização mundial com membros em mais de 70 paísesde todos os continentes, que promove troca de experiências entre municí-pios sobre meio ambiente e qualidade de vida. No Brasil, a AssociaçãoNacional de Municípios e Meio Ambiente – Anamma, reúne os municípiosnas questões ambientais desde 1988, credenciada pelo lnternationalCouncil of Local Environmental lniciatives – Iclei – ONU, para apresentar asquestões relativas aos municípios brasileiros”.(Junqueira, 1995)

As Reservas da Biosfera da Unesco, para a Mata Atlântica, o Pantanal e oCerrado são espaços de reconhecimento ambiental privilegiado para parceri-as e, quando constituídos nos Estados, têm composição através de represen-tações de diversos segmentos sociais associados à proteção desses biomas.

Em outra vertente, parcerias com Organizações Não-Governamentais –ONGs, com ação local ou regional, que podem dar maior dinâmica àsiniciativas de proteção e conservação ambiental, podem atuar nos Con-selhos Municipais de Meio Ambiente, ser parte de câmaras técnicas, de-senvolver trabalhos de campo, propor e executar projetos associados aos

• 109○ ○ ○


objetivos do consorciamento; podem aumentar seu espectro de ação,quando fazem parte de redes temáticas, aportando suas iniciativas, osganhos coletivos conquistados por essa forma de ação, estruturada emforma de Rede de ONGs da Mata Atlântica, Grupo de Trabalho da Ama-zônia – GTA, Rede Cerrado, Coalizão Rios Vivos, Redes de AgriculturaSustentável, Fórum Brasileiro de ONGs, Associação Brasileira de ONGs,Rede Brasil de Acompanhamento de Bancos Multilaterais, Rede Brasil deOrganismos de Bacias Hidrográficas – Rebob, etc., garantindo assim maiordivulgação, mobilização, reconhecimento e formando um espaço ampli-ado em caráter complementar às ações dos consórcios.

O agravamento da condição econômica vem complicando a situaçãodos municípios e, desde 1989, as Administrações Municipais vêm sofren-do dificuldades financeiras, não obstante o aumento da “participação nototal dos recursos tributários arrecadados no País”, mesmo que tenhacomo base o alargamento de sua competência para tributar, quantopelo incremento das suas parcelas na partilha das responsabilidades. En-tretanto, demandas por “saneamento ambiental – água, esgoto (coleta etratamento), resíduos sólidos (lixo) – ; drenagem, pela recuperação dosrecursos hídricos em decorrência de fontes de poluição, erosão,assoreamento dos corpos d’água, agrotóxicos, exploração mineral paraagregados da construção civil (areia, calcáreo, brita, argila)”46 , requisitamcada vez mais a aplicação de recursos locais; e vêm se ampliando, comreivindicação das comunidades para sua resolução por parte do PoderPúblico. Identifica-se, entre as demandas, a promoção da educaçãoambiental como preceito constitucional, para a efetiva solução dos pro-blemas ambientais.

Os recursos provenientes do Fundo Nacional de Meio Ambiente –FNMA47 , que foi reformulado, está garantindo que a maior parte das

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

46 Junqueira, (1995)47 Diretriz anunciada por Luiz Carlos Ross, responsável pelo Fundo Nacional de Meio Am-biente–FNMA, no 4o Encontro Estadual da Associação Nacional de Municípios e Meio Am-biente – Anamma, março de 2000, Embu ( SP).

○ ○ ○110 •


verbas seja destinada a projetos de gestão ambiental nos municípios.Avaliação do desempenho desse segmento demonstra uma nova formade execução de projetos por governos locais, a necessidade de capacitaros executores e eliminar entraves burocráticos são desafios a serem supe-rados por essa nova forma de captação. No entanto, existe um volumemaior de pedidos, que cada vez mais deverão ser direcionados para asações ambientais implementadas de forma consorciada.

O Projeto de Execução Descentralizada – PED, do Programa Nacional doMeio Ambiente – PNMA, em São Paulo, introduziu, em 1995, como critérioadicional determinante para a seleção e implantação de projetos, o fato deser articulado e implantado por consórcios intermunicipais. A possibilidadede inclusão de projetos municipais no Programa de Proteção de FlorestasTropicais do PPG7, através do desenvolvimento de uma linha especial de-nominada Projetos Demonstrativos - PDB e as demandas crescentes de re-cursos e exigências, como forma de compensação ambiental nos projetosde desenvolvimento (saneamento, agricultura, educação, transportes, etc.)dos Bancos e Agências Multilaterais de Financiamento, poderá fortalecer aformação e implantação dos consórcios intermunicipais para a preservaçãoe recuperação dos recursos hídricos e para o uso equilibrado dos recursosnaturais, se constituindo num amplo campo para novas iniciativas, propor-cionando grande possibilidade de captação de recursos para dar sustenta-ção às ações iniciadas nesses municípios.

Cabem, ainda, investimentos e priorização na formação e capacitaçãodos diversos agentes ambientais municipais – prefeitos, vereadores, téc-nicos, entidades não-governamentais –, uma maior interação com a uni-versidade, o desenvolvimento de sistemas de informações ambientais e aaproximação, cada vez maior, com a educação ambiental como instru-mento de política pública.

Agenda 21 LocalPropor a realização e implantação da Agenda 21 Local, com ênfase numa

pequena escala de ação regional ou local, parece ser a melhor forma de

• 111○ ○ ○


trabalho, para se estabelecer uma Política Ambiental Municipal, com a es-colha de uma comunidade tradicional, um Pólo de Ecoturismo, um Consór-cio Intermunicipal ou um Comitê de Bacia Hidrográfica, assim como nosmunicípios que atuam sobre questões ambientais. Valorizando o princípiocolocado pela Comunidade Mundial de Governos Locais para a Rio–92,que antecipa que “nenhuma estratégia global de meio ambiente vai funci-onar sem uma agenda coordenada para a ação local”.(Junqueira, 1995)

“Atualmente, atesta-se a necessidade de essas Administrações Munici-pais qualificarem melhor os seus interesses e objetivos, utilizando os ins-trumentos municipais de política e gestão ambiental e a educaçãoambiental como instrumento de conscientização e construção da cidada-nia. Inicia-se, dessa maneira, ainda que frágil, um processo de inserçãodo conceito de desenvolvimento sustentável para garantir a qualidade devida para as presentes e futuras gerações.”

“O município é o espaço territorial e a esfera de governo mais próxima docidadão. É tarefa dos governos locais propor formas de desenvolvimentomunicipal sustentável. Trata-se de colocar o meio ambiente não como temade ações setorizadas, mas referenciá-lo como condição básica para odesenvolvimento”.(Junqueira, 1995). Sem pretender reforçar tão-somenteas instituições e tecnocratas, torna-se fundamental o papel das autoridadeslocais, tanto quanto a dos setores independentes da sociedade civil em incor-porarem a dimensão ambiental e adotarem a Agenda 21 como estratégiapara que se dêem soluções para atingir o desenvolvimento sustentável.

Apoio à Implantação de Políticas Públicas Locais Os consórcios intermunicipais para proteção ambiental, nas suas mais

variadas formas, terão um grau maior de sucesso, quanto maior for suacapacidade de estimular, dar apoio e acompanhar os municípios com aproposta de se estabelecer uma Política Municipal de Meio Ambiente eincentivar aqueles que não dispõem de legislação, de Conselho Municipalde Meio Ambiente, e “deve basear-se em ampla análise das potencialidadesdos recursos locais, considerar a situação da Administração Pública e os

○ ○ ○112 •


problemas vividos pelo município, as aspirações da população e, principal-mente. trazer uma visão abrangente de como tratar o desenvolvimentolocal por caminhos mais justos e humanos”.(Junqueira, 1995: 216)

Os consórcios intermunicipais estarão melhor “qualificados” se, a exem-plo das certificações de qualidade ambiental para as indústrias, como asséries ISO 14.000, ou para o setor madeireiro, através do Forest StewardshipCouncil – FSC, buscarem o trabalho sobre uma base de princípios, quedevem ser estabelecidos na forma de um pacto com a sociedade, paraque sejam reconhecidos e norteadores dos objetivos e das intervençõesnecessárias, princípios esses como:

• “o acesso e divulgação pública das informações referentes ao meioambiente;

• a cidadania (o acesso e a satisfação dos direitos elementares – saneamen-to básico, habitação, transporte coletivo, energia, justiça, lazer e cultura);

• a busca de novas formas de participação e interlocução pública;

• o respeito à diversidade social, cultural, étnica e regional;

• a política ambiental como dimensão da ação integrada de governo;

• a participação e representatividade da sociedade no processo de pla-nejamento e tomada de decisão;

• a cooperação entre governo local e outras instâncias governamentaise com as Organizações Não-Governamentais – ONGs (sindicatos, as-sociações ambientalistas, etc.);

• a preservação e conservação do meio ambiente que pressupõem metasde curto, médio e longo prazo e a proposição e desenvolvimento deinstrumentos municipais de política e gestão ambiental;

• a proposição de um Sistema Municipal de Meio Ambiente (unidadeadministrativa de meio ambiente, Conselho Municipal de Meio Ambi-ente, Fundo Municipal de Meio Ambiente);

• a previsão no orçamento municipal de recursos para execução da Po-lítica Municipal de Meio Ambiente;

• 113○ ○ ○


• a montagem de um Sistema de Informações Ambientais Municipais(gestão pública ambiental; participação do usuário e do cidadão);

• a previsão, revisão ou adequação da legislação urbanística do municí-pio (Plano Diretor, Lei de Uso e Ocupação do Solo, definição do perí-metro urbano e das áreas de expansão urbana);

• a promoção da educação ambiental como instrumento de políticaambiental local;

• a previsão de instrumentos institucionais e legais de planejamentomunicipal: zoneamento ambiental, lei específica sobre a Política Mu-nicipal de Meio Ambiente, avaliação de estudo de impacto ambiental,licenciamento, fiscalização e controle;

• o estabelecimento de normas técnicas municipais de controle e ma-nutenção da qualidade do meio ambiente;

• a promoção de programas, estudos e cooperação técnico-científicacom outras instâncias governamentais, universidades e com a iniciati-va privada;

• Formação e capacitação de agentes ambientais municipais”.

Política Ambiental Municipal: Desafios para os ConsórciosNo âmbito do Sisnama, é relevante fortalecer a ação dos Consórcios

Intermunicipais de Meio Ambiente, por meio de diretrizes e linhas detrabalho que, entre outras, possam buscar meios de aprimorar olicenciamento e a fiscalização, através do monitoramento ambiental ede outros instrumentos de gestão, com base nos aspectos sociais, eco-nômicos ou voluntários, como é o caso da “certificação” de produtosou atividades ambientais. Entretanto, instrumentos de gestão ambientaldependem de métodos de trabalho. São os métodos mais dinâmicos ecom participação social que determinam a utilidade ou não de instru-mentos. Alguns métodos exigem negociação permanente, outros co-locam esses instrumentos em desuso, como é o caso de alguns dosconsórcios iniciados, em meados dos anos 80, como o Consórcio do

○ ○ ○114 •


Rio Jacaré-Pepira, que teve suas atividades paralisadas, conforme di-minuiu a participação da comunidade. Um resultado positivo decor-rente das ações iniciais do consórcio foi a promoção do Turismo emBrotas, que, no entanto, encontra-se centralizado somente nesse mu-nicípio. Outra experiência positiva é a do Consórcio Intermunicipal dasBacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba e Capivari e respectivas sub-bacias, que vem tendo uma evolução constante e compatibilizadacom a Legislação Estadual e Nacional de Recursos Hídricos. A dinâmi-ca de articulação, eficiência ou eficácia desse consórcio está direta-mente relacionada com os métodos de trabalho e planos de atuaçãodesenvolvidos.

O método de ação democrático, colegiado e participativo, para a açãodo Poder Público integrada com a sociedade é aquele que garante maiorsustentabilidade com o menor “dispêndio de energia”. Entretanto, paraser ágil, eficaz, eficiente, e para que se consiga dar resposta à crescentedemanda da sociedade, precisa receber o adequado desenho institucio-nal. Neste sentido, insistimos na definição de uma base de princípios de-terminada com a implantação de uma política local de meio ambiente.

Dessa forma, o consórcio intermunicipal é um instrumento de ação ca-paz de fortalecer os Sistemas Nacionais de Meio Ambiente em todas asinstâncias, cuja situação, com variações de região para região, passa poruma “crise” conceitual, institucional e operacional. Tal fortalecimento, eo seu adequado desenho institucional, são pré-requisitos para uma apli-cação eficaz e eficiente dos instrumentos de gestão, seja os de controle,seja os relativos às políticas públicas e de incentivos econômicos.

A redução do tempo de atendimento a demandas por licençasambientais, a melhoria da qualidade do serviço prestado, a transparênciana tomada de decisões, são qualidades do serviço público que precisamser valorizadas, e que hoje, por incompetência, ausência de capacitaçãoe despreparo dos dirigentes locais para o enfrentamento de situações derisco ambiental, apresentam o meio ambiente como “obstáculo” para odesenvolvimento. Esse entrave está na necessidade de adaptar a moder-

• 115○ ○ ○


na legislação ambiental a um modelo já esgotado de administração, quecriou sistemas ambientais de base cartorial e discricionária.

Superar obstáculos relativos à gestão do meio ambiente é um desafiocolocado para a Administração, no mundo globalizado. Podem, os con-sórcios intermunicipais, constituir-se em agentes de transformação, combase na proposta de implantação efetiva do Sisnama, chegando até onível local. Considerando que, do ponto de vista institucional, os municí-pios devem demonstrar, nesse momento, a preocupação de explicitar ouadequar os instrumentos legais e operacionais relativos às questõesambientais, tendo como contrapartida os mecanismos de compensaçãofinanceira, de que dispõem o Ministério do Meio Ambiente – MMA e osgovernos estaduais à efetivação da Política Ambiental Local, saindo dopatamar preservacionista, para a implementação de ações para um de-senvolvimento sustentável.

As Administrações Municipais têm, necessariamente, que implantarunidades administrativas de meio ambiente como órgãos responsáveispela execução da Política Ambiental do Município, cujas diretrizes sãoformuladas pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente, em caráter con-sultivo e deliberativo, no âmbito de suas competências e com composi-ção paritária entre Poder Público e sociedade civil.

Essa proposta inicia um processo que busca condições para responderao planejamento e gestão ambiental. A população reconhece a figura doPoder Público – o Executivo municipal, representado pelo prefeito – , comoo representante eleito e responsável pela resolução dos problemasambientais e de órgãos diretamente ligados ao Poder Público para o reco-nhecimento de questões como a contaminação da água, disposição dolixo, saúde pública, poluição do ar.

Realidade e Governos LocaisEm pesquisa realizada pela Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, o

enfoque dado pelos municípios à questão ambiental e a avaliação dosprefeitos e presidentes de câmaras sobre os temas, após a promulgação

○ ○ ○116 •


das Leis Orgânicas Municipais – LOMs, concluía que o “tema meio ambi-ente, foi intensamente debatido durante o processo de elaboração daLOM, foi o terceiro mais polêmico (46%), ultrapassado apenas pela saú-de (52%) e pela educação (50%); que em sua maioria, as LOMs remete-ram à legislação complementar ou ordinária a regulamentação da execu-ção de suas competências (55%); que a participação popular foi intensae importante nos assuntos de interesse da coletividade, em que 15% dascidades condicionaram as decisões do Poder Executivo sobre o patrimô-nio cultural e ambiental à prévia consulta popular”.

“A proposta de uma ação integrada dos vários órgãos públicos munici-pais auxilia a desburocratização da Administração Municipal; a setorizaçãopode se constituir numa decisão prematura e seu campo de atuação serrestrito àquilo que não tem interesse para outros órgãos já consolidados;ou então corre-se o risco de simplesmente mudar o nome de um Depar-tamento de Parques e Jardins ou Áreas Verdes para o status de umasecretaria, com atribuições restritas e sem uma competência decoordenação”.(Junqueira, 1995: 221)

Uma iniciativa, no sentido de superar a departamentalização, vem sen-do desenvolvida pelo Estado de São Paulo com a gestão dos recursoshídricos através da Lei 7.663/91, que institui a Política Estadual de Recur-sos Hídricos. É inegável que esta lei é uma conquista da sociedade, que semobilizou através dos mais diversos segmentos sociais e dos consórciosintermunicipais, entre outros, e vem representando um grande avançopara a proteção, recuperação e conservação das águas do Estado. Funda-mentou o gerenciamento descentralizado dos recursos hídricos, atravésdos Comitês de Bacias Hidrográficas, integrou os órgãos gestores nosetor público e privado no qual participam Estado, municípios e socieda-de civil, tornando mais flexíveis e participativas as decisões. Além disso,passa a haver maior integração regional entre os diversos órgãos públicose privados que, antes, se dava de forma pontual e isolada.

Porém, esse novo modelo traz novos desafios. Um dos principais serádemocratizar a informação e formação junto à população, pois os proble-

• 117○ ○ ○


mas relacionados à água, bem como os programas de recuperação e pro-teção ambiental que ocorrem dentro da Bacia Hidrográfica não atingemo grande público, e muito pouco os veículos de comunicação. Um exem-plo foi o que ocorreu nas últimas enchentes de 1999, na Grande SãoPaulo. Nenhum veículo da imprensa e nem mesmo a população citou oComitê de Bacia Hidrográfica como uma instância de intervenção. Emoutra direção, os consórcios foram muito demandados, por estarempróximos dos cidadãos e terem um modelo mais cooperativo de gestão.

Mas uma pesquisa publicada pelo jornal Folha de S. Paulo mostravaque a população reconhece o seu papel nesse processo e que está dispos-ta a colaborar na resolução dos problemas ambientais. O que não existe,ainda, é um canal para isso. A imprensa tem hoje papel fundamental dedisseminação da informação e será uma grande aliada, contribuindo deforma ativa para a informação e formação da consciência ambiental dasociedade e para a promoção de valores ligados ao uso responsável dosrecursos naturais, à preservação do equilíbrio do meio ambiente e à me-lhor qualidade de vida.

Outro importante obstáculo a ser superado diz respeito à atuação doPoder Público, que deve estar empenhado em promover uma ação inte-grada entre as diversas políticas e intervenções setoriais, que mesmo coma criação dos comitês ainda acontecem de forma desarticulada. Aqui po-dem ser citadas as políticas de transporte, energia, habitação, agricultu-ra, entre outras, e que em boa parte estão em desacordo com o sistemaambiental.

Os consórcios intermunicipais não podem cair no círculo vicioso instala-do no governo estadual, a quem compete a responsabilidade de fazercom que as decisões tiradas nos Comitês de Bacia e no Conselho Estadualde Recursos Hídricos sejam realmente cumpridas, através de ações con-cretas, obedecendo a um cronograma estabelecido. Um exemplo recentefoi o que se deu com o Plano Emergencial das Áreas de Mananciais. Umplano que foi referendado pelo Comitê do Alto-Tietê, e que, até o mo-mento, não passou de um protocolo de intenções. O Poder Público preci-

○ ○ ○118 •


sa realmente se empenhar para garantir a efetividade das decisões, epara não acabar por desmoralizar esses canais de representaçãoparticipativa.

Atuação das Organizações Não-GovernamentaisO desafio do Poder Público será qualificar a participação da sociedade

civil nos Consórcios Intermunicipais, nos Comitês de Bacias Hidrográficasou nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Nesse sentido, uma novadiscussão vem ocorrendo sobre a sociedade civil organizada, tambémconhecida como Terceiro Setor. Será preciso definir metas de atuação eorganizar esse segmento, estabelecer critérios de representatividade, trei-nar e capacitar os representantes da sociedade civil organizada, para querealmente seja possível interferir nos processos decisórios na gestãoparticipativa dos recursos hídricos e do meio ambiente no Brasil.

Mas, primeiro, é necessária uma reflexão mais aprofundada sobre oque se entende por sociedade civil organizada, pois, historicamente, oPoder Público sempre teve dificuldades nesse relacionamento, rotulandomovimentos, criando estereótipos e justificando rupturas, tendo umreferencial reconhecido pelos governantes com relação às entidades, en-tre aquelas que são “cooptáveis” ou “inimigas”. A nova lei do MarcoLegal do Terceiro Setor (Lei 9.790/99), sancionada pelo presidente da Re-pública, cria regras mais claras, no que diz respeito às Organizações daSociedade Civil – OSCs, exigindo um esforço nesse entendimento.

Alguns avanços da nova lei, é que ela estabelece diretrizes que permi-tem melhor distinguir as instituições que realmente trabalham para odesenvolvimento da sociedade, daquelas que apenas se utilizam da con-dição de filantropia e de caráter corporativo, para obter vantagens degrupos ou particulares. Passa, portanto, aos consórcios intermunicipais, anecessidade de definir e buscar sinalizar quais as atribuições para quesejam efetivamente instituições do Terceiro Setor.

Outro fator que se destaca, será uma nova possibilidade de uso derecursos e obtenção de financiamento do setor público. A entidade do

• 119○ ○ ○


Terceiro Setor poderá firmar o Termo de Parceria, instrumento jurídicoque só pode ser obtido, pela entidade, mediante a qualificação comoOrganização da Sociedade Civil de Interesse Público. Além disso, com adistinção estabelecida, outra vantagem que as OSCs terão, será uma po-lítica fiscal mais condizente com suas condições, facilitando a ação dosconsórcios intermunicipais.

Sem dúvida, esses avanços fortalecerão esse setor e os consórcios inter-municipais, fornecendo melhores mecanismos de administração e profis-sionalização dos serviços, além de incentivar o engajamento de pessoasfísicas e jurídicas. Mas, principalmente, a nova lei confere maior respon-sabilidade às organizações. Representa um avanço ético na medida emque exige mais transparência na gestão das entidades, além do avançopolítico, pois as OSCs terão um papel imprescindível no desenvolvimentosócio-ambiental. E o Poder Público, mais uma vez, tem grande responsa-bilidade, no que diz respeito à participação da sociedade civil.

Um dos resultados positivos percebidos nos últimos anos, foi a criaçãode um Fórum baseado numa Rede de Ação da Sociedade Civil nos Comi-tês de Bacias Hidrográficas, que pretende criar um mecanismo de inter-câmbio e comunicação entre a sociedade civil nos 22 Comitês de BaciasHidrográficas do Estado de São Paulo, visando criar cursos de capacitaçãoe treinamento, ampliando a atuação da sociedade civil para que funda-mentalmente possa interferir nos processos decisórios.

Devido ao seu caráter multi-institucional, os consórcios intermunicipaisainda devem possibilitar e garantir um efeito catalisador, estimulador ede intercâmbio entre todos os agentes que atuam na preservação, con-trole e recuperação dos recursos hídricos e do meio ambiente. É precisocriar um sistema dinâmico de troca de informações, mostrando o queestá sendo desenvolvido nas diversas áreas de atuação, os projetos e in-tervenções em andamento, os resultados, problemas, plano de ação emetas, que precisam estar muito bem sistematizados e disponibilizadospara os membros do consórcio ou Conselho Municipal de Meio Ambientee traduzidos para a população em geral.

○ ○ ○120 •


Até porque, ainda há muito o que acontecer, e o maior desafio a sersuperado, no futuro, é que a questão ambiental deixe de ser uma preocu-pação de círculos restritos de especialistas e de pessoas que nela atuamdiretamente, e se torne uma preocupação de um grupo maior. Mesmoporque são inúmeras as ações de recuperação ambiental, tornando im-possível esperar do Estado uma solução.

É preciso unir os diversos segmentos da sociedade com parcerias entreo Poder Público, a iniciativa privada e a comunidade, e na qual cada umassuma o seu papel nesse processo, promovendo a formação de agentesmultiplicadores e tomadores de decisões locais e regionais, visando a umasociedade sustentável, onde cada cidadão possa ter uma nova forma dese relacionar com o ambiente e com a sociedade, pois as dificuldadesfuturas são muitas, na área de educação, saúde, segurança, habitacional,etc., com reflexos diretos sobre o meio ambiente.

Referências BibliográficasALMEIDA, Fernando H. Mendes de. Consórcio municipal. Revista de

Direito Administrativo, São Paulo. n.52, abr./jun., 1958, pp.525-531.

FUNDAÇÃO ESCOLA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA. Instituto de EstudosMunicipais. Consórcios intermunicipais: avaliação e desenvolvimen-to. São Paulo, 1988. (Projeto Pesquisa)

FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM. Consórcios intermunici-pais. São Paulo, 1986. 15 p. (dossiê)

___. Consórcios intermunicipais: caminho para a transformação. Bole-tim do Interior, São Paulo, jan./fev., 1984, pp. 28-34.

___. Superintendência de Desenvolvimento Urbano e Rural - Sdur. Ge-rência de Desenvolvimento Rural. Consórcio do rio Jacaré: umaexperiência piloto. São Paulo, 1989.

___ . Programa de implantação de consórcios intermunicipais. Consór-cios intermunicipais. São Paulo, 1985, 25 p.

FUNDAÇÃO SOS MATA ATLÂNTICA. Texto Núcleo União Pró-Tietê so-bre Sistema Estadual de Recursos Hídricos.

• 121○ ○ ○


INSTITUTO DE ESTUDOS MUNICIPAIS, FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA –CEPAM. Consórcios intermunicipais: avaliação e desenvolvimento.São Paulo,1988, 130 p. (relatório)

JUNQUEIRA, Ana Thereza Machado. Consórcio Intermunicipal: um instru-mento de ação, In: Revista Cepam, v.1, n.2, São Paulo, 1990, p. 20-35.

___. Política municipal de meio ambiente, In: BARBOSA, Sônia. A ques-tão ambiental: cenários de pesquisa, Campinas: Unicamp: Nepam,1995, pp. 209-224.

MOREIRA, Geraldo Campos. Consórcio municipal. Revista de Adminis-tração Municipal. Rio de Janeiro, n.4, dez., 1947.

MONTEIRO, Yara Darcy Police (coord.). Roteiro para elaboração das leisorgânicas municipais. São Paulo: FPFL–Cepam, 1989, 3v.

REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Consórcios intermunicipais.Rio de Janeiro, n. 101, jul./ago., 1970, pp.87-90.

REVISTA SÃO PAULO EM PERSPECTIVA. São Paulo, v.2, n.1, jan./mar.,1988.

AnexoRelação de Consórcios e Associações de Municípios do Estado de São PauloNome Comitê de Bacia Cidade

Congregação das Associações da Serra da Alto Tietê Mairiporã

Cantareira - CascCons. Desenv. Integr. do Vale do Paraíba - Paraíba do Sul e PindamonhangabaCodivap MantiqueiraCons. Interm. das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e AmericanaPiracicaba e Capivari JundiaíCons. Interm. do Escr. da Região de Médio Paranapanema AssisGoverno de Assis - CiergaCons. Interm. dos Vales Tietê - Paraná Tietê Jacaré JaúCons. Desenv. Integr. da Região da Baixada Santista SantosBaixada Santista - CondesbCons. Desenv. Integr. da Região de Alto Paranapanema ItapetiningaGoverno de Itapetininga – CondergiCons. Desenv. Integr. da Região de São José dos Dourados Três FronteirasGoverno de Jales

(continua)

○ ○ ○122 •


Relação de Consórcios e Associações de Municípios do Estado de São Paulo (cont.)

Nome Comitê de Bacia Cidade

Cons. Desenv. Integr. da Região Sul – Alto Paranapanema Itapeva

Condersul

Cons. Desenv. Interm. Ribeira de Iguape/Litoral Pariquera-Açu

Vale do Ribeira – Codivar Sul

Cons. Interm. da Bacia do Alto e Médio Alto Paranapanema Piraju

Paranapanema

Cons. Interm. da Bacia do Rio Mogi-Guaçu Mogi-Guaçu Araras

Cons. Interm. da Bacia do Rio Pardo Pardo Ribeirão Preto

Cons. Interm. da Bacia do Turvo/Grande Catanduva

Rio São Domingos

Cons. Interm. das Bacias do Alto Alto Tietê – Subcomitê Santo André

Tamanduateí e Billings – Grande ABC Billings – Tamanduateí

Cons. Interm. de Desenv. da Alta Sapucaí Grande Pedregulho

Mogiana – Comam

Cons. Interm. de Estudos, Recup. e Sorocaba / Médio Tietê Sorocaba

Desenv. do Rio Sorocaba – Ceriso

Cons. Interm. de Preserv. da Bacia Sapucaí / Grande São João da

do Rio Jaguari Mirim – Ciprejim Boa Vista

Cons. Interm. do Ribeirão Lajeado Baixo Tietê Penápolis

Cons. Interm. do Rio Jacaré – Pepira Tietê Jacaré Brotas

Cons. Interm. Pró-recuperação do Aguapeí / Peixe Marília

Rio do Peixe

Fórum Pró-Batalha Tietê Jacaré / Tietê Batalha Bauru

Rede Brasil de Organismos de Bacias Piracicaba, Capivari e Americana

Hidrográficas – Rebob Jundiaí

União dos Municípios da Média Médio Paranapanema Ourinhos

Sorocabana – Ummes

Fonte: Rede Brasil de Organismos de Bacias Hidrográficas – Rebob, 2000

COOPERAÇÃO INTERMUNICIPAL PARA A GESTÃO DO LIXO48

Hélvio Nicolau Moisés49

Diversas situações sugerem a articulação entre municípios para respos-ta, com ações em comum, a questões relativas ao lixo urbano.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

48 Este artigo teve como base o texto elaborado pelo autor para o Seminário As Questões doLixo Urbano, realizado em 1999, pela Gazeta Mercantil.49 Técnico da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam

• 123○ ○ ○


Vejamos alguns exemplos, inspirados em situações reais:

• Municípios de porte médio e pequeno, com manchas urbanas poucodistantes e facilmente acessíveis entre si, sofrem ações do MinistérioPúblico e multas da Agência Ambiental por destinarem seus resíduossólidos em lixões50 próximos a corpos d’água. Individualmente, ne-nhum deles dispõe de recursos técnicos, financeiros e gerenciais paraas ações necessárias na adequação de sua situação.

• Municípios vizinhos com extenso espaço de ocupação urbana contí-nua, e/ou com um significativo espaço territorial protegido por leisque impedem a disposição de lixo, têm dificuldades para encontrar,em cada um dos territórios, áreas viáveis51 para tratamento e disposi-ção final dos resíduos sólidos.

• Município emancipado herdou o lixão do município-mãe (ou não oherdou e ficou virtualmente sem onde dispor seu lixo). Ambos, agora,sofrem ações e multas.

• Município que dispõe de um incinerador, recebe solicitações de municípiosvizinhos para resolver a eliminação de seus resíduos de serviços de saúde.

• Uma empresa particular, que trabalha no tratamento e disposição deresíduos, instala-se num município e vence licitações (ou é subcontra-tada por outra empresa) para prestar esse atendimento a municípiosvizinhos.

Essas circunstâncias, muitas vezes, resultam em efetivo trânsito de resídu-os sólidos entre municípios e tratamento e/ou disposição final comuns, poucose sabendo dos arranjos institucionais que as viabilizam formalmente.

O presente trabalho pretende oferecer um primeiro esboço para futuroestudo mais detalhado desses arranjos. Para tanto, faremos inicialmenteuma breve abordagem a questões relativas às competências sobre o serviçode limpeza pública, bem como as possíveis formas de cooperação

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

50 Chamamos de lixão ao local inadequado para disposição final de lixo, no qual resíduosurbanos são lançados e deixados descobertos, sem tratamento ou controle.51 Com fácil acesso rodoviário, distância adequada de assentamentos populacionais, próxi-ma às fontes de geração de resíduos e distante de corpos d´água.

○ ○ ○124 •


intermunicipal que poderiam ser estabelecidas para a institucionalizaçãodesse serviço de maneira compartilhada. Em seguida, apresentaremos, combase em levantamentos realizados em municípios paulistas, um painel dasituação encontrada no Estado de São Paulo.

Quem É o Responsável?É do município a titularidade dos serviços relacionados à limpeza urba-

na – organização, gerenciamento e execução das atividades de varrição,coleta, transporte, transbordo, tratamento e disposição final dos resíduossólidos – assim como é do município a competência para a regulação dascondutas do cidadão, quanto ao manejo e acondicionamento do lixo.

E é o município, portanto, que pode outorgar a prestação desses servi-ços a entidades públicas ou paraestatais, assim como delegar sua execu-ção a uma empresa privada, por contrato (permissão, concessão, contra-to de prestação de serviço), mediante processo licitatório.

As frases acima somente não são consensuais quando se trata de muni-cípios em regiões metropolitanas (RM).

Desde a instituição das RM pela Constituição de 1967, os serviços delimpeza pública (com exceção da coleta domiciliar) podem ser considera-dos de interesse metropolitano e, assim, ser gerenciados por entidademetropolitana.

Nas RM o modelo pode ser centralizado52 , como o existente na RM deSalvador, descentralizado como na RM de São Paulo, ou de gestão inte-grada53 , como vem sendo preconizado por alguns estudos recentes.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

52 “A premissa maior da gestão centralizada é a concentração, no plano metropolitano,como competência privativa do Estado, de todas ou de quase todas as atividades operacionaisdos serviços, para todas as suas fases, com exceção da fase da coleta domiciliar do lixo”. Cf.Relatório Final Consolidado da Proposta Básica do Modelos de Gestão de Resíduos Sólidospara a RM de São Paulo, Assessoria de Projetos Especiais da Secretaria do Meio Ambiente –SMA/SP, com base em estudo do Prof. Alaôr Caffé Alves.53 “A gestão integrada compreende a articulação orgânica dos diferentes agentes públicoslocais e regionais atuantes na região metropolitana, mediante planejamento integrado, co-ordenação, controle e fiscalização participativos, e execução descentralizada.” Cf. Relatórioacima citado.

• 125○ ○ ○


Ademais, desde a Constituição de 88, é competência comum dos trêsníveis de governo cuidar da saúde, proteger o meio ambiente e combater apoluição em qualquer de suas formas, bem como promover a melhoria dascondições habitacionais e de saneamento básico (art. 23, II, VI e IX, da CF).

Assim, a competência municipal, plena sobre os serviços de interesselocal, poderia ser relativisada em alguns casos, como no de limpeza públi-ca. Merecem ser observadas, nesse particular, as propostas de PolíticaNacional de Saneamento que tramitam no Congresso54 .

Cooperação entre MunicípiosAgentes políticos de municípios vizinhos articulam-se constantemente

em busca de mútuo fortalecimento para solução de problemas comuns epara reivindicação a terceiros, o que resulta numa teia de relações com osmais variados matizes.

O “acordo de cavalheiros” entre prefeitos, informal, comum em articu-lações políticas, é insuficiente quando se pretende implementar ocompartilhamento de serviços de natureza continuada, pois não fornecea necessária segurança institucional exigida para o seu desenvolvimento.

É comum, nesses casos, ocorrer uma formalização do acordo: os prefei-tos assinam um termo de compromisso em que estabelecem as bases dacooperação administrativa e solicitam autorização às câmaras municipais55

para o celebrarem.

Esse tipo de cooperação é o que entendemos por consórcio, em termosestritos, também chamado de consórcio administrativo, que se caracteri-za por corresponder a um acordo firmado entre entes de mesma nature-za jurídica.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

54 O projeto de lei de iniciativa do senador José Serra, por exemplo, estabelece normas paraa organização do sistema de saneamento básico nos Estados, Distrito Federal e municípios,especialmente quanto às competências dos poderes concedentes dos serviços do setor, bemcomo às diretrizes para as concessões e permissões da prestação desses serviços. Nesseprojeto, também são tratadas as relações de controle entre o poder regulador e os órgãos ouentidades públicas ou privadas que prestam os serviços de saneamento básico.55 Há quem defenda que esse ato não seja obrigatório, pois o Executivo possui autorizaçãoampla para a execução de serviços públicos de sua competência.

.

○ ○ ○126 •


O consórcio administrativo não contrata, compra ou vende. Por lhe fal-tar personalidade jurídica, está impedido de assumir obrigações em nomepróprio ou exercer direitos. As atividades são realizadas, então, medianteo uso compartilhado de recursos humanos e materiais dos municípiossignatários, que os colocam á disposição do consórcio, conforme estabe-lecido no termo de compromisso que o instituiu.

Mas isso pode também ser insuficiente se, por exemplo, o consórciopretender autonomia para relacionar-se com órgãos do Estado ou da União,para buscar financiamentos privados, para vender os materiais recicláveisretirados do lixo ou terceirizar o serviço para o qual foi instituído.

É por essa razão que tem sido comum a organização de uma entidadeparalela, que administra os seus interesses e realiza os objetivos comodesejado pelos consorciados.

Assim, um “consórcio” determinado pode escolher, como figura jurídi-ca, a fundação, a sociedade civil sem fins lucrativos (quase totalidade doscasos) ou a empresa pública intermunicipal56 , por exemplo, dependendoda natureza das atividades a realizar e da visão dos sócios.

Nesse caso, cumpre aos consorciados também estabelecer como serãorateados os custos e quais as fontes de receita, elaborar os estatutos soci-ais, obter autorização legislativa, eleger os dirigentes e os conselheiros,escolher os executivos e implementar o trabalho.

De uma forma geral, preconiza-se o consórcio intermunicipal para resí-duos sólidos por apresentar as seguintes vantagens:

• Possibilitar o planejamento integrado entre municípios vizinhos.

• Otimizar o uso de áreas para disposição final.

• Proporcionar ganhos pelo aumento de escala.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

56 A idéia de empresa pública intermunicipal para a gestão de resíduos sólidos - Epir surgiupor volta de 1992, como resposta a uma questão formulada ao Cepam pela Secretaria deCiência e Tecnologia do Estado de São Paulo, que desenvolvia um programa de apoio àadoção de usinas de reciclagem de lixo por consórcios intermunicipais. Esta iniciativa geroua formalização de algumas Epirs, que ficaram apenas no papel, devido à descontinuidadeadministrativa. O Cepam produziu uma publicação, em 1993, sobre o assunto.

• 127○ ○ ○


• Favorecer a adoção de tecnologia mais avançada.

• Reduzir os custos operacionais.

• Minimizar os riscos e impactos ambientais.

Cooperação Intermunicipal e Limpeza UrbanaO objeto da cooperação entre municípios, referente à limpeza urbana,

poderia se limitar ao planejamento e execução de alguns dos serviçosespecíficos (como triagem, transbordo, tratamento e disposição final), ouentão almejar a gestão plena dos resíduos dos partícipes.

Para investigar qual tem sido o objeto da constituição de consórciosnessa área e avaliar o grau de institucionalização que alcançaram, realiza-mos um breve levantamento da situação, usando como base o Inventáriopublicado em 2000 pela Cetesb (dados coletados em 1999 e 2000), so-bre a Disposição Final de Resíduos Sólidos Domiciliares no Estado de SãoPaulo; o Relatório Modelos de Gestão de Resíduos Sólidos para a RM deSão Paulo, publicado em 1999 (dados coletados em 1994 e atualizadosem 1999), pela Secretaria do Meio Ambiente/SP; e o Cadastro de Con-sórcios mantido pelo Cepam.

Os relatórios da Cetesb e da SMA, quando anunciam a existência deconsórcios intermunicipais, o fazem com base nos dados operacionaislevantados em campo, em que se verifica o trânsito de resíduos entremunicípios vizinhos e tratamento ou disposição final comuns, não impor-tando como essa parceria foi formalizada, se o foi.

Logramos obter informações complementares de pouco mais da metadedas indicações encontradas. Em sete delas, a relação institucional entremunicípios ou órgãos municipais é mais semelhante a um contrato de pres-tação de serviço, que pouco caracteriza a cooperação entre eles. Nessescasos, o beneficiado simplesmente paga ao prestador do serviço um valorpreviamente acertado, mesmo que sob a denominação de consórcio.

Isso ocorre, por exemplo, quando um município possui um aterro, umausina de compostagem superdimensionada, ou um incinerador que sepresta ao tratamento de resíduos de serviços de saúde, e se interessa em

○ ○ ○128 •


ampliar seu uso. Ou quando estão nele sediadas as instalações de umaempresa particular que trata e dispõe resíduos e quer alcançar economiade escala, buscando contratos com outros municípios. Em muitos dessescasos o consórcio, se formalizado, corresponde apenas ao meio jurídicoencontrado para equacionar a vontade dos interessados.

Em outros cinco casos, sequer ocorrem relações diretas entre os municí-pios, pois as relações são intermediadas por empresas de iniciativa priva-da por meio de contratos.

Em dois casos a relação corresponde a um “acordo de cavalheiros”,sem formalização. Num deles trata-se de relações entre um municípioque se emancipou e o município-mãe. No outro, um dos municípios acei-ta dispor o lixo de outro até que este termine seu próprio aterro.

Apenas dois são casos típicos de consórcio formalizado. O ConsórcioIntermunicipal para Aterro Sanitário – Cias, que dispõe os resíduos emVárzea Paulista, presta serviços de destinação final adequada de resíduossólidos domiciliares, industrial, classes II e III, bem como de incineraçãodaqueles resultantes de serviços de saúde, aos municípios consorciados ea empresas do setor privado. Os custos de operação, deles subtraídos osvalores obtidos pela prestação de serviços ao setor privado, é rateadoentre os municípios proporcionalmente ao uso mensal do aterro sanitá-rio. Para a operação, foi contratada, por licitação, uma empresa privada.

O outro é o Consórcio Intermunicipal para Tratamento e Disposição Fi-nal do Lixo – Cotralix, que opera uma usina de reciclagem em Parapuã,construída pelos municípios consorciados. Este consórcio tem obtido re-cursos financeiros do Fundo Estadual de Recursos Hídricos – Fehidro.

Identificamos, ainda, dois consórcios que foram recentemente extintosou desativados: o Consórcio Intermunicipal para Aterros Sanitários – Cipas,que congregava os Municípios de Águas de Lindóia, Amparo, Itapira,Lindóia e Serra Negra; e o Consórcio Intermunicipal para Aterro Sanitário,constituído pelos Municípios de Salto de Pirapora, Piedade e Votorantim.Fora do Estado de São Paulo, temos conhecimento apenas do Consórcio

• 129○ ○ ○


Intermunicipal de Tratamento de Resíduos Sólidos Urbanos – Citresu, for-mado pelos Municípios gaúchos de Bom Progresso, Campo Novo,Crissiumal, Humaitá, Sede Nova, São Martinho e Três Passos.

Para melhor ilustrar a situação encontrada, segue um quadro-síntesedos municípios paulistas relacionados nas fontes consultadas.

Cooperação entre Municípios no Tratamento e Disposição Final de Lixo Município-Sede Municípios Partícipes

1. Adamantina (Usina de Compostagem Junqueirópolis, Mariápolis

e Aterro)

2. Amparo Monte Alegre do Sul, Serra Negra

3. Araraquara (Usina de Compostagem) Américo Brasiliense, Santa Lúcia

4. Barra Mansa-RJ Bananal

5. Biritiba Mirim (Aterro Controlado Salesópolis

Municipal)

6. Franca Cristais Paulista, Rifaina

7. Guará (Ambitec) Aramina, Ituverava, Miguelópolis

8. Guaratinguetá Potim

9. Hortolândia Sumaré

10. Itapecerica da Serra (Lixão Municipal) São Lourenço da Serra

11. Itapira Lindóia

12. Itaquaquecetuba (Aterro Controlado Arujá, Ferraz de Vasconcelos, Poá

Municipal) (também RS Industrial), Suzano

13. Jacareí Igaratá, Santa Branca

14. Mauá (Aterro Controlado Particular Diadema, Mauá, Ribeirão Pires, Rio Grande

Lara / Sertãozinho) da Serra, São Bernardo do Campo

(também RS Industrial), São Caetano do Sul

15. Monte Sião – MG Águas de Lindóia

16. Parapuã (Consórcio Intermunicipal para Bastos, Iacri, Rinópolis (instalação

Tratamento e Disposição Final do Lixo) compartilhada de usina de compostagem

e aterro; recursos do Fehidro)

17. Paulínia (incinerador) Diadema (resíduos de serviços de saúde)

18. Pereiras Conchas e Porangaba (construção

compartilhada de aterro sanitário;

consórcio não formalizado)

(continua)

○ ○ ○130 •


Cooperação entre Municípios no Tratamento e Disposição Final de Lixo (cont.)

Município-Sede Municípios Partícipes

19. Pirassununga Santa Cruz da Conceição

20. Rio das Pedras Mombuca

21. São José dos Campos (Urban) Caçapava, Jambeiro, Paraibuna

22. São Paulo (Aterro Sanit. Munic. Taboão da Serra

Bandeirantes)

23. São Paulo (Incinerador – Estr. Mauá (resíduos de serviços de saúde)

Sapopemba)

24. São Paulo (Incinerador – Vergueiro) Guararema, Mogi das Cruzes, Poá,

Suzano, São Caetano do Sul (resíduos

de serviços de saúde)

25. São Pedro Águas de São Pedro

26. Suzano (incinerador) Arujá, Ferraz de Vasconcelos,

Itaquaquecetuba, Salesópolis,

Suzano, Mogi das Cruzes (resíduos de

serviços de saúde)

27.Tremembé (Sasa) Campos do Jordão, Santo

Antônio do Pinhal

28. Várzea Paulista (Consórcio Cajamar, Campo Limpo Paulista, Jarinu,

Intermunicipal para Aterro Sanitário) Jundiaí, Louveira, Vinhedo

Fonte: Cetesb, 1999 e SMA, 1999

Referências BibliográficasFUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM. Consórcio intermunicipal:

estudos, pareceres e legislação básica. Informativo Jurídico do

Cepam, São Paulo, ano X, n. 11, nov./95.

——. Consórcio intermunicipal para o tratamento de resíduos sólidos.

2a ed. Elizabeth T. Lima e Lesley Gasparini Leite. Série Manuais. v.3,

São Paulo, 1997

INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLÓGICAS – CEMPRE. Lixo municipal:

manual de gerenciamento

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 8a ed. Atualizada.

São Paulo: Malheiros ,1996.

• 131○ ○ ○


MOISÉS, Hélvio N. Modelos de gerenciamento entre municípios. SãoPaulo: Gazeta Mercantil. 1999. (Apresentações do Seminário AsQuestões do Lixo Urbano)

SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE SÃO PAULO. Mode-los de gestão de resíduos sólidos para a ação governamental naregião metropolitana de São Paulo: aspectos institucionais, legais efinanceiros. São Paulo. 1999. (Projeto BRA/92/017: gestão e tecno-logia de tratamento de resíduos).

CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS DE SAÚDE, EDUCAÇÃO EASSISTÊNCIA SOCIAL NO ESTADO DE SÃO PAULO57

Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz58

São Paulo é um Estado com grandes riquezas e disparidades regionais.Possui 645 municípios, com população de 35.284.072 habitantes59 . Dosmunicípios paulistas, 74,72% têm até 30.000 habitantes, abrangendo13,08% da sua população (Quadro 1). Como a maioria dos municípios éde pequeno porte, exige-se que muitos dos seus problemas sejam resol-vidos de forma articulada e integrada.

Quadro 1 – Distribuição dos municípios paulistas, por faixa populacional ehabitantes

Faixa Populacional Municípios % Habitantes %

1 a 10 mil habitantes 301 46,67 1.403.072 3,97

10 mil a 20 mil habitantes 119 18,44 1.677.952 4,75

(continua)

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

57 Este texto é baseado no artigo Consórcios Intermunicipais no Estado de São Paulo: Saúde,Educação e Assistência Social apresentado no V Congresso do Conselho Latino-americanode Desarrollo, em Santo Domingo em outubro de 2000. O levantamento realizado contoucom a colaboração dos estagiários Pedro Murilo Sales Nunes e Andréa Oliveira Villela, ereferência bibliográfica por Maria Aparecida A. Soares.58 Administradora Pública e mestre em Administração e Planejamento Urbano pela Escola deAdministração de Empresas de São Paulo- Fundação Getúlio Vargas, técnica da FundaçãoPrefeito Faria Lima - Cepam, professora da pós-graduação da Faculdade Tibiriçá e da gradu-ação da Faculdade Sudoeste Paulistano/SP, e-mail: [email protected] Fonte: Estimativa populacional 1998/FIBGE

○ ○ ○132 •


Quadro 1 – Distribuição dos municípios paulistas, por faixa populacional ehabitantes (continuação)

Faixa Populacional Municípios % Habitantes %




50 mil a 60 mil habitantes 10 1,55 555.352 1,57






Acima de 150 mil habitantes 39 6,04 22.605.954 64,06

TOTAL 645 100,00 35.284.072 100,00

Fonte: Estimativa populacional 1998/FIBGE

Com a aprovação da Constituição Federal de 1988, o município foi con-siderado como um ente federado. Os municípios passaram a assumir no-vas tarefas que antes eram desempenhadas pelo Poder central. Torna-ram-se responsáveis por outras atividades e serviços para os quais nãotinham competência prevista e experiência acumulada até então. Deixa-ram de se preocupar tão-somente com a limpeza de ruas, a urbanizaçãode praças e outras atividades para também assumirem a prestação deserviços de saúde, de educação, de assistência social, de proteção e recu-peração de rios, entre outras.

Assim, a partir da Constituição, os municípios assumiram maiores com-petências, principalmente em relação às políticas sociais descentralizadas– saúde, educação e assistência social –, o que tem exigido que essa esfe-ra disponha de recursos financeiros, materiais e humanos para a sua im-plementação.

Entretanto, especialmente os municípios de pequeno porte, não possu-em recursos suficientes para a implantação de serviços mais complexos, oque os coloca, quase sempre, em situação de dependência em relaçãoaos grandes municípios ou municípios-pólo. Sendo assim, os Poderes Lo-

• 133○ ○ ○


cais necessitam repensar a sua atividade estatal60 , de forma a poder assu-mir novos papéis e responsabilidades.

Nesse contexto, muitos municípios têm inovado e criado novas formasde prestação de serviços e de organização. Com essas novas responsabi-lidades, verifica-se que a solução para muitos dos problemas municipaistranscende o território municipal, tornando necessário que sua atuaçãoseja discutida com os municípios vizinhos. Não há como um municípioisoladamente decidir sobre a despoluição de um rio, se os vizinhos não seconscientizarem sobre o problema.

Inicia-se assim, uma discussão de “parceria” entre os municípios, cha-mada por alguns de cooperação horizontal, ou, ainda, de cooperaçãointermunicipal. Os municípios passam a discutir os seus problemas numarelação de “igualdade”, em que a decisão de cada parceiro tem o mesmopeso; a cooperação horizontal coloca-os em um mesmo patamar, quan-do tentam obter o consenso.

Nesse contexto, surgem os pactos, os consórcios como sociedade civilsem fins lucrativos, as agências, as redes, os fóruns. São formas que osmunicípios têm encontrado para se associarem e resolver problemas co-muns. Essas formas de cooperação intermunicipal têm se apresentado comoum instrumento para a implementação de diversas políticas públicas.

Apesar de não serem instrumentos recentes61 , observa-se que, após a Cons-tituição Federal de 1988, e da promulgação de algumas leis complementa-res, essas formas têm sido buscadas com maior freqüência pelos municípios.

A criação desses instrumentos de cooperação intermunicipal foi utiliza-da como parte da estratégia de descentralização de algumas políticaspúblicas e tem se colocado como uma das alternativas para a racionaliza-ção do modelo de gestão. A área da saúde tem se utilizado desses instru-mentos, basicamente o consórcio intermunicipal, como uma forma deorganizar os sistemas descentralizados de atendimento.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

60 Abruccio e Couto, 1996: 40-41.61 Segundo Ana Thereza Junqueira, técnica do Cepam, “a idéia de consorciamento estavapresente já na primeira Constituição paulista, de 1891”.

○ ○ ○134 •


Os consórcios têm sido apontados como um instrumento que podepermitir ganhos de escala nas políticas sociais, além de ser um novo mo-delo gerencial que pode viabilizar a gestão microrregional das políticaspúblicas. Têm possibilitado a discussão de um planejamento regional; aampliação da oferta de serviços por parte dos municípios; a racionaliza-ção de equipamentos; ampliação de cooperação regional; a flexibilizaçãodos mecanismos de aquisição de equipamentos e de contratação de pes-soal; a viabilização de investimentos; entre outras.

É inegável que os municípios necessitam definir formas de se associar,para prestar determinados serviços, que transcendam o seu território ouque, por uma necessidade econômica, sejam mais viáveis. Os municípiosdevem se articular para conseguir qualidade de vida para os cidadãos e,em algumas microrregiões, os consórcios têm sido uma alternativa quecontribui para a mudança das condições de vida. Deve ser chamada aatenção que não existe um modelo único a ser adotado no Estado ouno País como um todo. Cada realidade deve encontrar o seu referencial.O consórcio é uma das formas que os municípios têm encontrado parase associar com um objetivo ou interesse comum. Nesse contexto, é im-portante conhecer as experiências existentes.

Este artigo apresentará as experiências existentes nas áreas de saúde,educação e assistência social no Estado de São Paulo.

Levantamento das Experiências Paulistas nas Áreas deEducação, Saúde e Assistência Social

A Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam realizou uma atualização dasexperiências de saúde, educação e assistência social existentes (Quadro2) na base de dados Formas de Cooperação Intermunicipal em novembrode 200062 . O levantamento mostra que havia, no Estado de São Paulo,

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

62 Esse levantamento está sendo encaminhado para as Secretarias de Estado de AssistênciaSocial, Educação e Saúde, bem como para o Conselho dos Secretários Municipais de Saúde– Cosems/SP, União dos Dirigentes Municipais de Educação – Undime/SP e Frente Paulistados Dirigentes Públicos Municipais de Assistência Social, para que sejam identificadas outrasexperiências que não constem desse levantamento.

• 135○ ○ ○


cinco Consórcios Intermunicipais de Saúde desativados e dez em funciona-mento. Havia ainda dois consórcios em funcionamento na área de assistên-cia social e um desativado na área de educação. Todos os consórcios aquiapresentados assumem a forma de sociedade civil sem fins lucrativos63 .

Quadro 2 – Número de consórcios, com personalidade jurídica de sociedadecivil, na área de saúde, educação e assistência social, por estágiode funcionamento

Estágio de funcionamento Saúde Educação Assistência Social Total

Em Funcionamento 1064 0 265 12

Desativados 5 1 0 6

Informação não disponível 366 - 3

Fonte: Base Formas de Cooperação Intermunicipal, da FPFL-Cepam, nov. 2000

Os seis consórcios desativados (cinco da saúde e um da educação) sãoaqueles com município-sede em Ferraz de Vasconcelos, Capão Bonito,Amparo, Embu67 e Lupércio (os cinco referentes à saúde) e Casa Branca(referente à educação).

Os dez consórcios em funcionamento na área de saúde têm como mu-nicípios-sede Assis, Dracena, Ourinhos, Birigüi, Conchas, Itapetininga,Penápolis, Pariquera-Açu (Codivar), Divinolândia e Santa Fé do Sul.Osconsórcios em funcionamento na área de assistência social têm sedeem Bauru e Corumbataí.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

63 Os consórcios podem ou não assumir personalidade jurídica de sociedade civil sem finslucrativos. Entretanto, esse texto tratará apenas daqueles com personalidade jurídica dedireito privado.64 Os dados dos consórcios de Conchas, Codivar (Pariquera-Açú) e Condergi (Itapetininga)referem-se à pesquisa de 1998, em função do questionário não ter sido entregue a tempo.65 O Consórcio da Microrregião de Corumbataí está em funcionamento. O Cepam mantevecontato, mas não recebeu as informações do levantamento.66 O Cepam tem informação que estavam sendo organizados os consórcios nas regiões deLimeira, São Pedro e Americana. Entretanto, não conseguiu identificar com os agentes locaisse os consórcios foram formalizados.67 Esse consórcio teve seus serviços municipalizados para um dos municípios participantesdo consórcio.

○ ○ ○136 •


Consórcios Paulistas de SaúdeEm novembro de 2000, havia dez consórcios de saúde em funciona-

mento (Quadro 3), envolvendo 120 municípios, o que representa cerca

de 18,6% dos municípios paulistas, abrangendo uma população de

2.126.652 habitantes, cerca de 6,03% da população do Estado68 . A

média de municípios, por consórcio, é 12. Entretanto, o Cisa – com sede

no município de Conchas – tem cinco municípios consorciados, e o

Codivar – com sede em Pariquera-Açu – tem 26 municípios integrando

o consórcio.69

Quadro 3 – Municípios participantes dos consórcios paulistas de saúde emfuncionamento, com personalidade jurídica de sociedade civil,discriminados por município-sede e a população abrangida

Consórcio Municípios participantes População

intermunicipal abrangida

(sede)

Assis Assis, Borá, Cândido Mota, Cruzália, Echaporã, Florínia, 232.230

Ibirarema, Iepê, Lutécia, Maracaí, Palmital, Paraguaçu

Paulista, Pedrinhas Paulista, Platina, Tarumã

Penápolis Alto Alegre, Avanhandava, Barbosa, Braúna, Glicério, 84.479

Luiziânia, Penápolis

Divinolândia Águas da Prata, Aguaí, Casa Branca, Divinolândia, Espírito 439.395

Santo do Pinhal, Itobi, Mococa, Santa Cruz das Palmeiras,

Santo Antônio do Jardim, São João da Boa Vista, São José

do Rio Pardo, São Sebastião da Grama, Tambau, Tapiratiba,

Vargem Grande do Sul, Caconde

Conchas Anhembi, Bofete, Conchas, Pereiras, Porangaba 36.846

Pariquera-Açu Apiaí, Barra do Chapéu, Barra do Turvo, Cajati, Cananéia, 467.114

(Codivar)

(continua)

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

68 A estimativa populacional do IBGE em 1998, para o Estado de São Paulo, é de 35.284.072habitantes.69 JUNQUEIRA, A. T. M., MENDES, A. N., CRUZ, M. C. M. T. Consórcios intermunicipais desaúde no Estado de São Paulo: situação atual. Revista de Administração de Empresas – RAE,1999.

• 137○ ○ ○


Quadro 3 – Municípios participantes dos consórcios paulistas de saúde emfuncionamento, com personalidade jurídica de sociedade civil,discriminados por município-sede e a população abrangida

(continuação)

Consórcio Municípios participantes Populaçãointermunicipal abrangida(sede)

Pariquera-Açu Eldorado, Iguape, Ilha Comprida, Iporanga, Itaóca, 467.114(Codivar) Itanhaém, Itariri, Itapirapuã Paulista, Jacupiranga, Juquiá,

Juquitiba, Miracatu, Mongaguá, Pariquera- Açú, Pedro deToledo, Peruibe, Registro, Ribeira, São Lourenço da Serra,Sete Barras, Tapiraí

Itapetininga Angatuba, Alambari, Boituva, Campina do Monte Alegre, 394.340Capela do Alto, Cerquilho, Cesário Lange, Guareí,Itapetininga, São Miguel Arcanjo, Sarapuí, Tatuí, Tietê

Santa Fé do Sul Nova Canaã Paulista, Rubinéia, Santa Clara D’Oeste, 41.410Santa Fé do Sul, Santa Rita D’Oeste, Três Fronteiras

Dracena Dracena, Flora Rica, Junqueirópolis, Monte Castelo, 106.726Nova Guataporanga, Ouro Verde, Panorama, Paulicéia,Santa Mercedes, São João do Pau D´Álho e Tupi Paulista

Ourinhos Bernardino de Campos, Canitar, Chavantes, Espírito Santo 191.895do Turvo, Ipauçu, Óleo, Ourinhos, Ribeirão do Sul, SantaCruz do Rio Pardo, São Pedro do Turvo e Timburi

Birigüi Birigüi, Buritama, Brejo Alegre, Coroados, Clementina, 132.217Gabriel Monteiro, Lourdes, Piacatu, Santópolis doAguapeí, Turiúba

Fontes: Estimativa populacional 1998/FIBGE e Base Formas de Cooperação Intermunicipal

da FPFL-Cepam, nov. 2000

Dos dez consórcios em funcionamento, todos são formados, princi-palmente, por municípios com população de até 30.000 habitantes.No consórcio, há um ou dois municípios com mais de 30.000 habitan-tes que assumem, na maioria, o papel de município-pólo. Dos 120municípios consorciados, 102 têm até 30.000 habitantes (84,17%),17 municípios entre 30.000 a 100.000 habitantes (14,17%) e apenasum (Itapetininga) tem população maior do que 100.000 habitantes(0,83%).

Seis desses consórcios já existiam na década de 1980, permanecendopor mais de quatro gestões de prefeitos.

○ ○ ○138 •


A estrutura organizacional desses consórcios é composta por um Con-

selho de Prefeitos dos municípios pertencentes ao consórcio; um Conse-

lho Fiscal, composto por representantes indicados pelas respectivas câ-

maras municipais, pelos membros dos Conselhos Municipais de Saúde,

ou, ainda, pelos Executivos municipais; e, também, por uma Secretaria

Executiva e/ ou Coordenadoria Geral, com função executiva. A maioria

segue o modelo organizacional divulgado por Penápolis, um dos consór-

cios mais antigos do Estado.

Os consórcios em funcionamento vêm atuando basicamente na aten-

ção médico-ambulatorial especializada e no atendimento hospitalar. Essa

forma de parceria tem possibilitado que vários municípios assumam essa

prestação dos serviços, o que não seria possível isoladamente dada a ne-

cessidade de capacidade técnica e financeira.

Dos dez consórcios, todos têm cota de contribuição municipal. A contri-

buição municipal varia de acordo com o consórcio, podendo ser propor-

cional à utilização dos serviços; proporcional à população; combinação

das duas anteriores; proporcional ao faturamento do SIH e SIA/SUS; um

valor fixo e uma parcela proporcional à utilização dos serviços; e uma

porcentagem do Fundo de Participação dos Municípios - FPM. Sete têm

recursos do Sistema Único de Saúde - SUS. Nas experiências levantadas, a

principal fonte de recursos é aquela proveniente do SIA e SIH /SUS70 .

Cinco dos consórcios tiveram em 2000 convênios com a Secretaria Esta-

dual de Saúde. A Secretaria Estadual tem financiado ainda recursos hu-

manos e equipamentos dos mesmos71 .

Quanto aos recursos humanos dos consórcios em funcionamento, a

maioria é contratada pelos próprios consórcios, via CLT. Entretanto, os

consórcios também possuem recursos humanos cedidos pelas prefeitu-

ras, pelos governos estadual e federal.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

70 Sistema de Informações Ambulatoriais -SIA e Sistema de Informações Hospitalares – SIH.71 Dois consórcios não responderam a essa questão.

• 139○ ○ ○


Todos os consórcios em funcionamento, na área de saúde, são consór-cios intra-regionais, isto é, nem todos os municípios que compõem umaregional de saúde do Estado fazem parte do consórcio.

É importante destacar ainda que, do levantamento realizado pelo Cepamem 1997, para o atual (novembro de 2000), um consórcio de saúde foidesativado, um teve os seus serviços municipalizados para um dos muni-cípios participantes do consórcio e quatro foram criados (Quadro 4). Dosque foram criados nesse período, observa-se que apenas um assumiu apersonalidade de pacto, com a participação do Governo do Estado incen-tivando essa parceria. Entretanto, não serão analisados neste artigo osconsórcios na forma de pacto.

Quadro 4 – Consórcios Intermunicipais de Saúde e seu estágio de funciona-mento em 1997 e em novembro de 2000

Consórcio Estágio de Funcionamento Estágio de Funcionamento

Intermunicipal (sede) 1997 2000

Assis Em funcionamento (pacto) Em funcionamento

Embu Em funcionamento Desativado - os serviços foram

municipalizados para Embu

Penápolis Em funcionamento Em funcionamento

Divinolândia Em funcionamento Em funcionamento

Conchas Em funcionamento Em funcionamento

Lupércio Em funcionamento Desativado

Pariquera-Açu Em funcionamento Em funcionamento

Itapetininga Em funcionamento Em funcionamento

Santa Fé do Sul Em funcionamento Em funcionamento

Capivari Em articulação Em funcionamento (pacto)

Dracena Em articulação Em funcionamento

Pirapozinho Em articulação Não foi formado

Cruzeiro Em articulação Não foi formado

Taiúva Em articulação Não foi formado

Ourinhos Em articulação Em funcionamento

Limeira Em articulação Sem informações

São Pedro Em articulação Sem informações

Americana Em articulação Sem informações

(continua)

○ ○ ○140 •


Quadro 4 – Consórcios Intermunicipais de Saúde e seu estágio de funciona-mento em 1997 e em novembro de 2000 (continuação)

Consórcio Estágio de Funcionamento Estágio de Funcionamento

Intermunicipal (sede) 1997 2000

Ferraz de Vasconcelos Desativado Desativado

Capão Bonito Desativado Desativado

Amparo Desativado Desativado

Birigüi Não existia Em funcionamentoFonte: Base Formas de Cooperação Intermunicipal da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam,nov. 2000

Consórcios Paulistas de Assistência SocialNo Estado de São Paulo, há dois Consórcios que assumiram a persona-

lidade jurídica de sociedade civil. A sede desses consórcios é em Bauru eCorumbataí (Quadro 5).

O Consórcio Intermunicipal de Promoção Social da região de Bauru é omais antigo consórcio do Estado de São Paulo. Foi criado em 1960 eabrange dois municípios (Bauru e Piratininga). Existe, portanto, há 40 anose ao longo dos anos houve mudanças no número de municípios “parcei-ros”. Sua atividade tem se concentrado basicamente em cursos profissio-nalizantes. Também é formalizado como uma sociedade civil sem fins lu-crativos.

Na década de 80, foram criados alguns consórcios intermunicipais comfoco de atenção em programas municipais de alimentação que atendiamà merenda escolar, projetos sociais e também de apoio a pequenos pro-dutores rurais. Um exemplo dessas experiências é o Consórcio Intermuni-cipal de Promoção Social da região Centro Paulista que abrange novemunicípios, possui sede em Corumbataí e também assumiu a personali-dade jurídica de sociedade civil sem fins lucrativos. Apesar desse consór-cio não ser prioritariamente para programas de assistência social atuacom populações de baixa renda.

Deve ser salientado que, apesar da Lei Orgânica da Assistência Social –Loas prever a constituição de consórcios como um instrumento de gestãodescentralizada, os municípios não têm se utilizado dessa forma de ges-tão na área de assistência social.

• 141○ ○ ○


Na prática, o que tem ocorrido nessa área são algumas experiências defóruns intermunicipais, de acordos consorciais ou de rede72 . Assim, ape-nas os consórcios das microrregiões de Bauru e Corumbataí assumiram aforma jurídica de sociedade civil sem fins lucrativos.

Quadro 5 – Municípios participantes dos consórcios paulistas de assistênciasocial em funcionamento, discriminados por município-sede epopulação abrangida

Consórcio Municípios participantes População

(sede) abrangida

Bauru Bauru e Piratininga 317.205

Corumbataí Analândia, Brotas, Cordeirópolis, Corumbataí, Ipeúna, 237.307

Itirapina, Rio Claro, Santa Gertrudes, Torrinha

Fontes: Estimativa populacional 1998/FIBGE e Base Formas de Cooperação Intermunicipal

da FPFL-Cepam, nov. 2000

Consórcio de EducaçãoNo levantamento realizado pelo Cepam, há um único consórcio de edu-

cação e, este, se encontrava desativado. O consórcio foi criado no inícioda década de 1990, na região de governo de São João da Boa Vista, comsede em Casa Branca, com a finalidade de planejar as ações de educação,com intuito de melhoria do ensino fundamental, com o apoio da Funda-ção de Desenvolvimento da Universidade do Estado de São Paulo –Fundunesp. Não há registro sobre outra forma de parceria intermunicipalna base de dados do Cepam.

Considerações FinaisCom base no levantamento realizado, observa-se que a maioria dos

consórcios em funcionamento é antiga, instituída na década de 1980, jáatingindo mais de dez anos de existência. Destaque deve ser dado ao

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

72 O movimento Criança Prioridade 1 na região do Grande ABC, a Rede Adolescente naregião de São João da Boa Vista, o Pacto Metropolitano para a Infância da região de Santos,são alguns exemplos dessas formas de cooperação intermunicipal não institucionalizadacomo sociedade civil sem fins lucrativos.

○ ○ ○142 •


Consórcio de Promoção Social da região de Bauru, que foi criado em1960 e continua em funcionamento.

Ao longo desses anos de instituição, os consórcios passaram por dificul-dades quanto aos recursos financeiros, humanos e materiais, mas os ser-viços por eles ofertados continuam em funcionamento. Alguns consórci-os ampliaram a prestação de serviços ao longo dos anos. Uma exceção éo consórcio de Bauru que teve suas atividades reduzidas.

Na área da saúde, observa-se que há outros consórcios em fase de articu-lação. Isso não está acontecendo com as áreas de educação e de assistên-cia social, apesar dessas políticas também terem sido descentralizadas.

Uma hipótese para a predominância de consócios, que assumiram aforma jurídica de sociedade civil sem fins lucrativos, na área de saúde e aquase inexistência nas áreas de assistência e educação, pode ser a datade promulgação das leis que regulamentam a descentralização/municipalização dessas políticas sociais. A saúde foi a primeira área adescentralizar e seu aparato legal é extremamente amplo. O modelo dedescentralização da assistência social foi baseado na experiência da saú-de, mas é mais freqüente a forma de organização regional de pactos eredes nessa área. Entretanto, a hipótese da data parece não ser amplasuficientemente para esclarecer essa questão.

Isso necessita ser melhor pesquisado pois, no Estado de São Paulo, temsido ampliada a formação de consórcios, como pactos, o que pode repre-sentar uma vontade política dos atuais prefeitos em não criar uma insti-tuição mas sim utilizar os recursos que cada prefeitura tem.

Seria importante que fossem elaborados estudos aprofundados para iden-tificar quais são os instrumentos utilizados nas áreas de saúde, educação eassistência que respondam à descentralização/municipalização dessas polí-ticas sociais e que possam suprir a falta de recursos materiais, financeiros ehumanos existentes principalmente em pequenos e médios municípios.

Esses estudos não deveriam se restringir apenas aos consórcios formali-zados como sociedade civil sem fins lucrativos, mas a todas as formas decooperação intermunicipal, sejam elas formalizadas ou não. Devem ser

• 143○ ○ ○


ampliados para entender às diversas parcerias que hoje têm sido firmadascom os municípios e outros agentes que também interferem nas políticassociais – empresários, entidades da sociedade, governo do Estado etc.Essas pesquisas precisam verificar até que ponto essas formas de coope-ração intermunicipal têm alterado as condições de vida de seus municípi-os através dessa forma consorciada.

Por fim é importante observar que, como a maioria dos municípios bra-sileiros tem até 30.000 habitantes, não é possível pensar na organizaçãode alguns serviços sem se considerar a necessária cooperação intermuni-cipal. Em momentos de crise do Estado, a associação entre os municípiospode ser uma alternativa para a utilização dos recursos de forma maiseficiente e eficaz, transformando as políticas sociais, de fato, efetivas,melhorando a qualidade de vida da população.

Referências BibliográficasABRUCCIO, F. L., COUTO, C.G. A definição do papel do estado no âm-

bito local. Rev. Perspectiva, São Paulo: Fundação Seade, v.10, n. 3,jul./set. 1996.

AFFONSO, Rui de Brito Alvares, SILVA, Pedro Luiz Barros, orgs. Reformatributária e federação. São Paulo: Fundap:Unesp, 1995. (Federa-lismo no Brasil). p. 206

AMARAL, H. K., BARONI, M. Consórcios intermunicipais e entidadesregionais: novos arranjos institucionais e desafios para a imple-mentação de políticas públicas, In: A nova organização regional doestado de São Paulo. São Paulo: Fundap, 1992.

BRASIL (país). Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condi-ções para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organizaçãoe o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providên-cias. Diário Oficial da União, Brasília, n. 182, p. 18055-9, 10 set. 1990.

____. Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre as condi-ções de participação da comunidade na gestão do Sistema Únicode Saúde – SUS.

○ ○ ○144 •


BRASIL (país). Lei 8.069, de 13 de junho de 1990. Dispõe sobre o Esta-tuto da Criança e do Adolescente.

____. O consórcio e a gestão municipal em saúde. Brasília : Ministérioda Saúde, 1997. 32 p.

CARVALHO, Guido Ivan de, SANTOS, Lenir. Sistema Único de saúde:comentários à Lei Orgânica de Saúde (Lei 8.080/90 e Lei 8.141/90),2a ed., atualizada e ampliada. São Paulo: Hucitec, 1997.

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Brasília : Sena-do Federal, 1988. 292 p.

COSTA, Nilson do Rosário, RIBEIRO, José Mendes Consórcios municipaisno SUS. Brasília: Ipea, set.1999.

CRUZ, Maria do Carmo M. T. Consórcio Intermunicipal: uma alternativade integração regional ascendente. São Paulo: Fundação GetúlioVargas: BID: Polis, São Paulo, 2001. (no prelo)

____. Consórcios intermunicipais no Estado de São Paulo: saúde, edu-cação e assistência social apresentado no V Congresso do ConselhoLatinoamericano de Desarrollo, em Santo Domingo em outubro de2000. (mimeo.)

____. O consórcio intermunicipal de saúde da microrregião de Penápolis.Dissertação Eaesp/FGV, São Paulo, 1992.

DOWBOR, L. O que é poder local. São Paulo: Brasiliense, 1994.

FONTES, A. Consórcios intermunicipais: um instrumento para o plane-jamento local, Revista de Administração Municipal, Rio de Janeiro,v.38 n.198, 1991, p. 45-46.

FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA-CEPAM. Consórcio intermunicipal:estudos, pareceres e legislação básica. In: Informativo Jurídico, SãoPaulo: FPFL-Cepam, ano X, n.11, 1995.

____. Consórcio intermunicipal para o tratamento dos resíduos sólidos.2a ed. Séries Manuais, v.3, 1997.

____. O município no século XXI: cenários e perspectivas. Ed. Especial.São Paulo, 1999. 400 p.

• 145○ ○ ○


FUNDAP. Novas formas de gestão dos serviços públicos: a relação públi-co-privada. São Paulo: Fundação para o Desenvolvimento Adminis-trativo, 1995.

JUNQUEIRA, A.T.M. Consórcio intermunicipal, um instrumento de ação.Revista Cepam, São Paulo, v. 1, n. 2, abr./jun. 1990, p. 29-35.

JUNQUEIRA, A T. M., MENDES, A. N., CRUZ, M.C.M.T. Consórcios inter-municipais de saúde no Estado de São Paulo: situação atual. Revistade Administração de Empresas – RAE, v. 39, n. 4, out./dez. 1999.

LEX: Coletânea de Legislação Básica. Nova Política de Financiamento doSUS. Brasília, 1991, p. 27-8 .

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo:Malheiros, p. 354.

MELLO, D.L. de. Associativismo como instrumento de desenvolvimentodos governos locais: a experiência brasileira e de outros países, Revis-ta de Administração Pública v. 31, n.6, nov./dez., 1997, p-55-66.

DESCENTRALIZAÇÃO E PARCERIA ESTADO-MUNICÍPIO: OCONSÓRCIO COMO INSTRUMENTO DA POLÍTICA ESTADUALDE SAÚDE73

Tania Margarete Mezzomo Keinert74

Tereza Etsuko da Costa Rosa75

O trabalho tem como objetivo discutir, através da análise da experiênciade Consórcios de Saúde, no Estado do Paraná, o papel de coordenador e

73 Este trabalho discute resultados parciais da pesquisa Gestão Estratégica de Políticas Públi-cas pelos Governos Subnacionais: Análise da Experiência Municípios Saudáveis e Consórci-os de Saúde no Estado do Paraná, financiado pelo Núcleo de Pesquisas e Publicações - NPPda Eaesp/FGV.74 Administradora, doutora pela Eaesp/FGV e pesquisadora científica do Instituto de Saúdeda Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo e professora da Escola de Administração deEmpresas de São Paulo – FGV.75 Pesquisadora científica II, mestra pela Faculdade de Saúde/USP, do Instituto de Saúde daSecretaria de Estado da Saúde de São Paulo.

○ ○ ○146 •


de articulador dos Estados subnacionais na formulação de políticas públicas ena organização dos serviços de saúde ao nível microrregional e regional .

Os Consórcios de Saúde possuem um potencial muito grande no sentidode articulação microrregional e de implementação de uma política de saú-de neste nível. Pretende-se, desta forma, resgatar uma experiência funda-da na idéia de parceria entre as partes componentes do pacto federativo,recuperando as noções de cooperação intergovernamental e de solidarie-dade territorial e social, componentes essenciais da idéia de federação.

A Descentralização enquanto Estratégia para oFortalecimento da Capacidade de Governança

Nos países de primeiro mundo, depois da II Guerra, implantaram-se osEstados de Bem-Estar Social, onde, por um lado, os Estados intervêm nasrelações sociais para regular as atividades econômicas e, por outro, ga-rantem alguns direitos sociais dos cidadãos. No início dos anos 70, osEstados de Bem-Estar Social, intervencionistas e centralizados em gran-des aparelhos burocráticos, começaram a dar sinais de esgotamento. Oconceito de descentralização se desenvolve fortemente nesse contextocomo resposta à crise dos Estados de Bem-Estar Social (MENDES, 1998;VIANA,1998 ).

Pode-se dizer que o desenvolvimento da descentralização no Brasil, in-fluenciado por esse processo internacional, inicia-se no final da décadade 70 com o movimento municipalista. Este movimento pode sercaraterizado como aquele em que alguns municípios passam a ter notori-edade por gestões tidas como inovadoras e são copiados, e como eliciadorda luta pela descentralização e pela redemocratização.

Considera-se que o forte movimento de prefeitos aliados a alguns go-vernadores e as mudanças na repartição de recursos pró-instânciassubnacionais de governo, que ocorreram nesse período, foram elemen-tos fundamentais do processo de descentralização, catalisado pela crisedo Estado brasileiro e pelo processo de democratização no País. O pro-cesso fica fortalecido com a eleição de diversos governadores, em 1982,que tinham como lema, a descentralização.

• 147○ ○ ○


“Nesse período, por conta também de um novo padrão de urbaniza-ção, os governos locais se deparam com a necessidade de organizar servi-ços sociais para dar conta tanto das novas exigências colocadas pelo de-senvolvimento econômico, quanto do crescente nível de desigualdade epobreza que surge nas novas periferias dos espaços urbanos”. (VIANA,1998: 29).

Em 1987, iniciou-se no Brasil o desenvolvimento de Sistemas Locais deSaúde (Silos), especialmente motivado pelo documento Health for All inthe Year 2000 da WHO. Particularmente, o processo de descentralizaçãotoma forma com a proposta de organização de “distritos sanitários”, baseorganizacional e operativa do reordenamento dos serviços de saúde emnível local, elaborados com o objetivo de fundamentar o Sistema Unifica-do e Descentralizado de Saúde - Suds76 .

Este foi o início de uma tentativa de unificar, sob um controle gerencialcentralizado, a responsabilidade de intervenção na área de atenção à saú-de, operacionalmente dispersa entre os vários níveis de governo.

A Constituição de 1988, através da implantação do Sistema Único deSaúde – SUS, com princípios tais como a universalidade e integração dasações; a prioridade à prevenção e participação popular; a descentraliza-ção da gestão e o fortalecimento do papel dos municípios - unificando agestão dos serviços ao nível local ; formula a política pública de saúdeatualmente em vigor no Brasil77 .

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

76 - Vilaça Mendes, E. Distrito sanitário: o processo social de mudança das práticas sanitáriasdo Sistema Único de Saúde. São Paulo-Rio de Janeiro: Hucitec/Abrasco , 1995.77 - O Sistema Único de Saúde, como foi mencionado acima, constitui-se na política públicade saúde, definida na Constituição Federal e em Lei Complementar. Além disso, constitui-setambém na rede de prestação de serviços do Estado. Assim, quando se fala do SUS, pode-se estar falando tanto da política pública, quanto do sistema estatal de prestação de servi-ços. Temos no Brasil um sistema plural de atenção à saúde, composto pelo subsistemaestatal (rede do SUS), pelo subsistema de atenção médica supletiva (conveniada e contrata-da pelo SUS) e pelo subsistema de desembolso direto (convênios, seguros e pagamentoindividual pelos serviços). Neste texto estamos nos referindo à “política SUS”, a qual deve sesubmeter o sistema de saúde como um todo.

○ ○ ○148 •


Pode-se dizer que esse é o contexto do aparecimento dos consórcios in-termunicipais, dos quais o de saúde é uma particularidade, que surgemespontaneamente das necessidades dos municípios de resolverem pro-blemas de interesse comum. Embora as experiências de consórcios desaúde no Estado de São Paulo já tivessem sido iniciadas na década de 80(JUNQUEIRA, A.T.M., MENDES, A., CRUZ, M.C.T., 1999), a disseminaçãodesse tipo de associação intensificou-se na década de 90, momento emque se consolidava o processo de descentralização/municipalização dosserviços e da gestão em saúde no País.

O Consórcio como Estratégia de Descentralização dosServiços de Saúde no Paraná

Em 1995, quando se iniciou a gestão de governo aqui em análise, oParaná não fugia ao movimento acima descrito e já contava com pelomenos três experiências espontâneas, bem sucedidas de consórcios desaúde: Paranavaí, Campo Mourão e Umuarama.

Entretanto, pode-se considerar que as demais associações intermunici-pais que surgiram em todo o Estado foram resultado de uma política quedirecionou e incentivou os municípios para a formação desse tipo de as-sociações, com base na Lei Orgânica da Saúde 8.080/90 e na Lei Federal8.142/90. Os três consórcios existentes que haviam se formado e funcio-nado sem a interferência direta do nível estadual passam a ser referênciapara a Secretaria Estadual de Saúde. Ela adota a formação dos consórcioscomo instrumento de política deliberada de descentralização, entenden-do ser este instrumento de redistribuição de recursos, de ordenação dautilização dos recursos disponíveis, de forma a reduzir a ociosidade dosequipamentos municipais. Além disso, da observação de que, mediante acriação de uma associação civil de direito privado, poderiam racionalizar eagilizar os processos de compra e contratação de serviços, transforman-do o modelo da Administração Pública, burocratizada e lenta.

A municipalização dos serviços de saúde no Paraná foi um processo quese desenvolveu de modo relativamente rápido, onde os municípios foram

• 149○ ○ ○


estimulados e assessorados pelas regionais estaduais de saúde na habili-tação à gestão das ações dos serviços de saúde. Atualmente, todos os399 municípios paranaenses estão habilitados na gestão básica do siste-ma (PAB) e 13 estão em Gestão Plena. Entretanto, com o intenso proces-so de municipalização, emerge o problema da falta de recursos humanose materiais mínimos para que os pequenos municípios possam assumir aoperação dos serviços de saúde, principalmente, aquelas de maior com-plexidade tecnológica.

Portanto, se por um lado a secretaria estadual estimulava a criação dosconsórcios, por outro lado, a indisponibilidade de recursos humanos einfra-estrutura, principalmente, nos pequenos municípios, além do prin-cípio da economia de escala, predispunha os municípios a aderirem àproposta de formação dos consórcios.

Num primeiro momento, os consórcios também aparecem como alter-nativa da escala regional na administração dos Centros Regionais de Es-pecialidades, até então sob a coordenação e execução da Secretaria Esta-dual de Saúde. Em seguida, a formação dos consórcios passa a ser instru-mento de organização da política estadual de atenção secundária e terciáriado SUS.

O trecho de entrevista de Arnaldo Agenor Bertone, atual diretor geralda Secretaria Estadual da Saúde do Paraná, sintetiza essas afirmações:“Em 1983, existia a Unidade da Secretaria Estadual em todos os municí-pios do Paraná, para tratar da atenção básica, e essas unidades forammunicipalizadas. O projeto que se seguiu foi o de que todos os municípi-os, na sua parte de atenção básica, assumissem essa atenção, tanto é quehoje, no Paraná, todos os municípios têm PAB, todos têm gestão básicado sistema, todos os 399 municípios, sendo que 13 deles têm GestãoPlena... Então houve, na Gestão anterior, uma estratégia importante parafazer funcionar o serviço, e a gente queria mais do que isso; a gentequeria, além de fazer funcionar melhor o serviço, então como estratégiade gestão de um determinado serviço, queríamos também que ele não seperdesse, ou seja, que ele não tomasse rumo diverso no resto do Estado,

○ ○ ○150 •


que ele obedecesse uma política estadual. Ao mesmo tempo, a genteimplementou isso com firmeza e como projeto de governo, virou progra-ma de governo; um dos programas de governo era : Apoio Total aosConsórcios Intermunicipais de Saúde, com gestão colegiada.

A Descentralização na PráticaO modelo médico-assistencial privatista construído e consolidado por

um conjunto de políticas públicas vigentes, principalmente, na década de70, tem como conseqüência o centralismo sanitário. Ou seja, os investi-mentos, nesse período, foram relativamente concentrados na expansão eno incremento de serviços de alta densidade tecnológica e portanto loca-lizados nos grandes centros urbanos. (MENDES, 1995)

Dentro dessa tradição do centralismo sanitário, Curitiba, Londrina, Cas-cavel e Maringá eram os grandes centros urbanos onde se concentraramos recursos especializados do Estado do Paraná. Parece inegável, que,com a implementação dos consórcios, os níveis de atenção secundária eterciária se viabilizaram de forma mais equilibrada e melhor distribuídaneste Estado, desconcentrando-se daqueles centros. Como é apontadona entrevista de Isaías Contoia Luiz, assessor da Macrorregião de CamposGerais: “Você tem que pegar algumas outras regiões do Estado - aí é opapel reitor do Estado, papel importante do Estado, aí o Estado tem queajudar, porque sozinha aquela região não vai conseguir. Ali o Estado temum papel fundamental, que o Estado tem que chegar lá e... investir emcima, controlar. Pega a questão do câncer, por exemplo, quer dizer, areferência para câncer no Estado hoje, tem... duas ou três referências;nós temos que melhorar isso daí, temos que pôr mais referências paratratamento do câncer”.

Custeio do SistemaUma das questões que a Secretaria Estadual de Saúde tem discutido

com os consórcios e seus respectivos municípios associados é a do custeiodo sistema. Existe uma defasagem entre a organização do nível primário– pouco desenvolvido – nos municípios e dos níveis secundários e terciários

• 151○ ○ ○


– mais desenvolvidos – dos consórcios. A partir da facilidade de acesso emaior organização do consórcio, os municípios tendem a “forçar” aten-dimentos que poderiam ser resolvidos ao nível do município. “Se o gestormunicipal não tiver consciência de que o consórcio é uma unidade pararesolver o que efetivamente ele não consegue resolver no âmbito munici-pal, o consórcio se inviabiliza do ponto de vista financeiro – porque ele vaiter que pagar um custo muito alto para isso, e duas vezes, porque elepaga uma atenção básica também” (Isaías Cantoia Luiz, assessor daMacrorregião de Campos Gerais).

Nesse sentido, observa-se que, com a experiência acumulada desde aformação dos consórcios, “os municípios começaram a perceber que oconsórcio custa caro, para eles encaminharem para o consórcio coisasque eles poderiam estar resolvendo no município” (idem). A participaçãodo Estado tem sido ativa nesse sentido, levantando questões e sugestõesaos municípios com o objetivo de melhorar a organização dos serviços desaúde nos seus diferentes níveis de atenção, primário, secundário eterciário. Por exemplo, a discussão, com os municípios, da introdução de“agentes comunitários” nas unidades básicas de saúde, como uma dassoluções para uma atenção primária mais eficiente e efetiva, não focadana doença em si.”

Planejamento IntegradoPode-se observar que os municípios contaram com o apoio logístico e

financeiro das instâncias estaduais e federais e que foram articulados poruma política estadual de atenção secundária e terciária do SUS. Entretan-to, parece que uma das maiores dificuldades na criação e organizaçãodesses consórcios é o planejamento integrado. Os municípios têm papelsecundário na elaboração e gestão da política de saúde microrregional.Embora caibam também aos secretários municipais de saúde a decisãoem relação à programação pactuada e integrada (PPI), na prática, o pla-nejamento de atendimento do consórcio é feito a partir da demanda aoserviço. Ou seja, o consórcio passa a ofertar serviços de saúde definidos edirecionados exclusivamente pela demanda local e espontânea, sem a

○ ○ ○152 •


preocupação de um planejamento do ponto de vista das necessidadesepidemiológicas microrregionais.

O Consórcio e os Conselhos Municipais de SaúdeComo todos os municípios do Estado do Paraná estão habilitados em

alguma forma de gestão, segundo a NOB 01/93, todos os municípios têmo seu Conselho de Saúde. Entretanto, pelo menos em dois dos consórciosvisitados (Campo Mourão e Toledo), não existia mecanismo de participa-ção dos Conselhos Municipais de Saúde nos consórcios ou a participaçãoera bastante incipiente. Portanto, os Conselhos de Saúde acabam nãoexercendo nenhuma influência no que se refere às políticas de saúde ouao controle do sistema de saúde.

Nesse sentido, o papel de controle social é desempenhado pelo Conse-lho Fiscal do Consórcio. Compete ao Conselho Fiscal fiscalizar a contabi-lidade do consórcio, emitir parecer sobre o plano de atividades, propostaorçamentária, balanços e relatórios de contas em geral, a serem submeti-dos ao Conselho de Prefeitos e acompanhar, avaliar e fiscalizar os serviçosprestados à população pelo consórcio.

O consórcio de Campo Mourão possui atualmente uma ouvidoria, cujademanda se refere principalmente aos casos de mau atendimento porparte dos médicos e funcionários em geral.

Consórcio Prestador de Serviço ou Gestor Microrregional?Atribuir ao consórcio o papel de simples prestador de serviço ou exigir

dele também a função de gestor da microrregião? Esta, parece ser umadas questões mais complexas enfrentadas pela secretaria estadual doParaná e que ainda não foi respondida.

A secretaria estadual paranaense espera que os serviços desenvolvi-dos pelos consórcios envolvam também ações promocionais, preventi-vas e curativo-reabilitadoras, segundo o princípio da integralidade. En-tretanto, existe uma tendência geral (no País) dos consórcios em seestruturarem como uma organização a mais, prestadora de serviços,

• 153○ ○ ○


além das normais existentes no Estado e nos municípios. Os consórciosno Paraná também parecem assumir muito mais facilmente o papel deprestador de serviços. Estes passaram a supervalorizar as ações curati-vo-reabilitadoras, com ênfase na doença, investindo principalmente emequipamentos de complexidade tecnológica. Isto fica claro na entrevis-ta de Isaias Cantoia Luiz, assessor da Macrorregião de Campos Gerais:“A gente pode medir bem dois momentos do consórcio. Os consórcioshoje, estão passando por uma fase de provação... porque os consórcios,quando surgiram, surgiram como uma... estratégia de utilização de umaestrutura ambulatorial que já existia e que, muitas vezes, estava... po-tencialmente sub-utilizada e que o conjunto de municípios teria condi-ção, naquele momento, de otimizar esse recurso e ter um ganho emqualidade de assistência para todas as pessoas. Mas o que aconteceu?Com o passar do tempo, os consórcios seguiram uma vertente da assis-tência. Então o que aconteceu com os consórcios? Alguns, hoje, sãograndes prestadores de Serviços de Saúde.

E os consórcios não enveredaram por essa outra vertente, que é a ver-tente da prevenção, da vigilância, das ações preventivas; quer dizer, osconsórcios cada vez mais foram se equipando, para dar conta da assistên-cia, e pouco se equiparam para dar conta da prevenção e da organizaçãodo serviço”.

O papel gestor do consórcio só poderia ser exercido, como situa Men-des (1996), a partir de uma sintonia com a esfera estadual na coordena-ção. No caso do Paraná, embora a Comissão Bipartite, criada no ato daformação dos consórcios, tenha o papel de manter comunicação e nego-ciação permanente da organização dos serviços, a articulação entre Esta-do, município e consórcio não se tem dado de forma adequada. Comopodemos observar na entrevista de Arnaldo Agenor Bertone, diretor ge-ral da Secretaria, este fato tem sido detectado e tentativas reparadorassão apontadas: “Eu estou trabalhando muitas vezes com municípios pe-quenos. De cinco mil habitantes, de oito mil habitantes, de dez mil ha-bitantes, que têm concretamente, a tendência em encaminhar tudo para

○ ○ ○154 •


o Centro Regional de Especialidade, porque lá é resolutivo, porque elenão consegue fazer lá (no seu município). Isso é um problema seriíssimo.Um problema porque perde a razão de se ter um Centro de Referênciaque é para ser referência e tem a contra-referência no município.

Do ponto de vista da atenção à saúde, esse é o problema; do ponto devista da gestão daquele serviço também. Muitas vezes o Conselho dePrefeitos, que deveria ter um acompanhamento grande sobre aquelagerência, não tem e deixa muitas vezes na mão de uma figura chamadaCoordenador do Consórcio. (Este) começa a ter um poder do qual elenão foi investido. Muitas vezes realiza atos que é muito de proveito parao Consórcio e não de proveito para os usuários ou para os municípios.Passa a ser uma “grande figura”, de gerenciadora de um sistema deserviço, como se fosse um sistema próprio em detrimento de secretáriosmunicipais, e aí em última instância, dos usuários. Então esse é um riscoque a gente correu aqui no Paraná, e ainda corre, porque tem aconteci-do, nos últimos anos, uma virada em relação a isso, dos presidentes deconsórcios, que é sempre um prefeito. (Ele) começa a ter uma preocu-pação maior em relação a isso daí, acompanhando mais de perto, e temtido bons resultados porque ele não deixa acontecer esse tipo de coisaque eu disse anteriormente. Então são esses assim, grandes perigosque aconteceram, e há o outro, que é o que a gente tenta resolveratravés da comissão, é que ele fique totalmente desligado da políticaestadual de saúde, que ele seja uma coisa à parte, que a gente não temnem como parceiro”.

ConclusõesA partir dos dados coletados através de entrevistas e visitas a dois dos

consórcios, observamos que a experiência acumula avanços em diversosaspectos:

• Evidências empíricas levantadas durante o trabalho de campo no Es-tado do Paraná - junto à secretaria estadual, consórcios e prefeiturasmunicipais - permitem afirmar, que o fato de existirem 20 consórcios

• 155○ ○ ○


em pleno funcionamento em todo o Estado (aproximadamente 70%dos municípios consorciados), se deve muito ao esforço da secretariaestadual, estimulando e organizando os municípios para isso.

• Com a formação dos consórcios, melhorou sensivelmente o acesso dapopulação, em todo o Estado, aos serviços de saúde em nível de se-gunda linha (atendimentos de especialidades). Os municípios que maisse beneficiaram foram principalmente os de pequeno porte que nãotinham recursos técnicos para formar um quadro e manter os servi-ços. Melhorou também no sentido da complexidade do serviço pres-tado. Por exemplo, diversos exames que só eram realizados em Curitibaou em Londrina, passaram a ser realizados nos consórcios, a partir dacompra de equipamentos de alta tecnologia, ou pela compra dos ser-viços de clínicas particulares conveniadas aos consórcios.

• A criação de Conselhos Consultivo-Paritários, formados por duascomissões técnico-consultivas e uma paritária, composta por mem-bros da secretaria estadual e outra, composta por membros do con-sórcio, é prevista em cláusula no termo de adesão dos municípios aoconsórcio. Estes conselhos têm o papel de assessorar tecnicamenteos aspectos referentes a recursos humanos, recursos financeiros, in-vestimentos e administrativos. Além disso, os conselhos, aliados àrelação dos municípios com as regionais estaduais de saúde que emgeral estão localizadas no município-sede do consórcio, são funda-mentais na condução e manutenção das políticas públicas de saúdepara todo o Estado.

• Consideramos também como de maior relevância o fato dos consórciosterem conformação programática pela tipologia empregada por Men-des, 1999, pelo menos em sua “tendência”: são uma parceria entreEstado e municípios e destes com instituições não-governamentais paraorganizar os níveis secundários e terciário de atenção à saúde.

• Os Consórcios Intermunicipais de Saúde no Estado do Paraná são umaassociação de direito civil criados não somente para prestar serviços

○ ○ ○156 •


de atenção secundária e terciária, mas, sob orientação estadual, “ten-dem” a articular os organismos prestadores já existentes, estatais eprivados, racionalizando e potencializando sua ação, segundo os cri-térios da descentralização e da redistributividade.

Referências BibliográficasBRASIL . Ministério da Saúde. 1997: ano da saúde no Brasil. 1997.

(mimeo.)

BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano dire-tor da reforma do aparelho do estado. Brasília: Imprensa Nacional.1995.

CEPAL. Salud, equidad y transformación productiva en America Latina,Washington. 1994.

FERRAZ, S. T. Promoção da saúde: viagem entre dois paradigmas. Revis-ta de Administração Pública, v.32, 1998, pp.49-60.

JUNQUEIRA, L. A. P. Descentralização e intersetorialidade: a construçãode um modelo de gestão municipal. Revista de Administração Pú-blica, v. 32, 1999, pp.11-22.

JUNQUEIRA, A.T.M, MENDES, A., CRUZ, M.C. T. Consórcios intermuni-cipais de saúde no Estado de São Paulo: situação atual. Revista deAdministração de Empresas, São Paulo: Eaesp/FGV, v. 39, n.4, out./dez., 1999.

INOJOSA, R M. Intersetorialidade e a configuração de um novo paradigmaorganizacional. Revista de Administração Pública,v. 32, 1998, pp.35-48

KEINERT, T. M. M. Do oficial ao legítimo: o subsistema não-institucionalde atenção à saúde em São Paulo. São Paulo: Eaesp/FGV, 1992.(Dissertação de mestrado) (mimeo.)

____. Do estatal ao público: crise e mudança de paradigmas na produ-ção técnico-científica em administração pública no Brasil. São Pau-lo: Eaesp: FGV, 1999. (Tese de doutoramento)

• 157○ ○ ○


KEINERT, T. M. M. Política pública de saúde, inovação e o plano de aten-dimento à saúde do município de São Paulo, Revista de Administra-ção de Empresas, São Paulo, v. 37, n. 3, jul./set. 1997

____. A reforma administrativa nos anos 90: o caso da prefeitura muni-cipal de São Paulo. Revista de Administração de Empresas. v. 33, n.4, pp. 66-81, 1993.

____. Paradigmas da administração pública no Brasil (1900-92). Revistade Administração de Empresas, v. 34, n. 3, 1994, pp. 33-40.

____. Globalización, estado nacional ed instancias locales de poder enAmerica Latina. Revista Nueva Sociedad, Caracas/Venezuela, v.142,mar./abr. 1996. p. 96-107 ; publicado também em Portugal In:Revista Estudos de Economia, Portugal: Instituto Superior de Eco-nomia e Gestão, Universidade Técnica de Lisboa v.15, n.2, jan./mar.1995, p. 220-236; e em francês In: Alternatives sud – pouvoirslocux et décentralization, 3a ed., L’Harmattan, Paris/Montreal., 1997.

____. Descentralización y democratización: una propuesta de reformaadministrativa de la alcaldia de San Paolo. In: GONZALEZ, G.,OGLIASTRI, E. La gerência pública: assunto privado? Bogotá: TMEdiciones Uniandes, 1995.

____. O simbólico, a cultura, o moderno: trajetórias de usuários do sis-tema de saúde em São Paulo. Anais do V Encontro Nacional daAnpur - Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Pla-nejamento Urbano e Regional, Belo Horizonte: Anpur: Cedeplar,pp.1.003-1.010.

____. Planejamento governamental e políticas públicas: a estratégia“cidades saudáveis”. Saúde & Sociedade. São Paulo: Faculdade deSaúde Pública/USP, v.6, n.2, 1997.

____. Le politiche sanitarie pubbliche in Brasile: il riolo dello stato, ildecentramento e le esperienze innovattive, management ed eco-nomia sanitaria, v. 25, 1998.

○ ○ ○158 •


OLIVEIRA, A M. F. de. Os dilemas da municipalização da saúde no con-texto de uma região metropolitana: o caso de Campinas. Campi-nas: Instituto de Economia da Universidade de Campinas. Tese deDoutorado, 1995.

MENDES, E. V. As políticas de saúde no Brasil nos anos 80. In: MENDES,E. V. (org.) Distrito sanitário: o processo social de mudança das prá-ticas sanitárias do Sistema Único de Saúde. São Paulo-Rio de Janei-ro: Hucitec-Abrasco, 1995.

____. Uma agenda para a saúde. São Paulo, 1996

____. A organização da saúde no nível local. São Paulo: Hucitec, 1998.

MEDICI, A.C. Sistema de saúde brasileiro, aspectos econômicos. PortoAlegre: Iahcs, 1996.

WORL BANK. Investing in Health. World Bank Report 1993. New York:Oxford University Press, 1993.

VIANA, A. L. D’A. Novos riscos, a cidade e a intersetorialidade das polí-ticas públicas. Revista de Administração Pública, v. 32, pp. 23-32,1998

• 159○ ○ ○


EXPERIÊNCIAS DE GESTÃO COMPARTILHADA

GESTÃO COMPARTILHADA, LIMITES E POSSIBILIDADES: AEXPERIÊNCIA DO GRANDE ABC

Celso Daniel78

Nadia Somekh79

A globalização e a chamada reestruturação produtiva provocaram cres-cente desemprego na região do Grande ABC80 . De 1991 até hoje, foramperdidos mais de 70 mil empregos e a taxa de desemprego atual, segun-do pesquisa realizada pelo PED/Seade-Dieese, atinge patamares de 20%,superando a taxa da Região Metropolitana de São Paulo.

A crise do fordismo implica uma crise de regulação, marcada pelo equi-líbrio entre Estado, mercado e comunidade (Leite, 1999). Para Scott (1999),a região do Grande ABC, até o final da década de 80, era caracterizadapor uma estrutura institucional relativamente frágil. Como resposta à cri-se econômica, instalou-se a Câmara do Grande ABC, cujo principal enfoqueconsiste em encontrar um novo modelo de crescimento e desenvolvimen-to para a região. A Câmara representa, pois, uma nova articulação entreEstado, mercado e comunidade.

Neste artigo, descrevemos a experiência de gestão compartilhada de-senvolvida pela região do Grande ABC. Há quase dez anos, mais exata-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

78 Prefeito do Município de Santo André e professor de Administração da Escola de Adminis-tração de Empresas de São Paulo – Fundação Getúlio Vargas (Eaesp-FGV) e de Economia daPontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).79 Assessora de Ação Regional da Prefeitura de Santo André e coordenadora do Programade Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Mackenzie/SP.80 As sete cidades que compõem a região do Grande ABC são Santo André, São Bernardo doCampo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra.

○ ○ ○160 •


mente em dezembro de 1990, os sete prefeitos das cidades que com-põem essa região se associaram, criando o consórcio intermunicipal. Acriação do consórcio foi fundamental para a região, que é consideravel-mente conurbada e que, por isso, depende de soluções integradas. Foiessencial a consciência dos prefeitos em buscarem soluções conjuntaspara os problemas comuns de transporte, sistema viário, habitação e meioambiente. Entretanto, a busca de soluções efetivas para os problemasurbanos depende do envolvimento de outros atores locais, principalmen-te a sociedade civil e ainda outras esferas governamentais. Desde então,as lideranças regionais desenvolveram outras formas de associativismo,dentre as quais a Câmara do Grande ABC, que envolve prefeituras, ogoverno do Estado de São Paulo, sindicatos, empresários e outros mem-bros da sociedade civil. É essa experiência que julgamos interessante rela-tar dentro do quadro de desenvolvimento da região.

Berço da indústria automobilística brasileira, a região é composta porsete municípios. Está situada no setor sudeste da Região Metropolitanade São Paulo, a maior do País, com 17 milhões de habitantes, e sua popu-lação constitui-se de dois milhões e duzentos mil habitantes, compondoo terceiro mercado consumidor do País81 .

É importante ressaltar que 56% da superfície da região se encontra emárea de proteção de mananciais. Os problemas do Grande ABC advêmprincipalmente de dois âmbitos específicos. Em primeiro lugar, a maiorregião metropolitana do País não teve, desde sua criação, nos anos 70,um planejamento efetivo. Planos e leis foram formulados, o que acaboupor agravar os problemas já existentes. Os planos metropolitanos mostra-ram-se pouco efetivos em virtude de sua construção tecnocrática, quenão considerou a realidade dos municípios. A legislação ambiental, poroutro lado, provocou um efeito perverso: em vez de cumprir seu objetivoprimeiro, o da preservação dos mananciais de água, acabou por provocar

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

81 O primeiro mercado consumidor do País é a cidade de São Paulo e o segundo a cidade doRio de Janeiro. Fonte: Target Consultoria, janeiro de 2000.

• 161○ ○ ○


uma intensa ocupação irregular, principalmente, por loteamentos desti-nados à população de baixa renda.

A Câmara do Grande ABC e seus AntecedentesEm dezembro de 1990, os sete prefeitos da região criaram uma associ-

ação: o Consórcio Intermunicipal das Bacias Billings e Tamanduatehy. Comodemonstra seu próprio nome, o consórcio seguia um modelo voltado paraa gestão de recursos hídricos, tendo em vista que um de seus objetivosespecíficos consistia na questão da destinação dos resíduos sólidos daregião; outro objetivo, mais genérico, voltava-se para a questão do de-senvolvimento urbano e econômico.

Com a finalidade de reduzir impostos e preços, bem como de manter onível de emprego, a Câmara Setorial Automobilística (de 1992-1993) reu-niu numa mesma mesa sindicalistas, empresários e representantes do PoderPúblico. Embora tenha sofrido críticas, a experiência constituiu-se numaprática articuladora inovadora da região.

Com a mudança nas Administrações Municipais, em 1993, o processode articulação regional sofreu um esvaziamento. Esse vácuo permitiu amobilização, por parte da sociedade civil, que culminou, em 1994, nacriação do Fórum da Cidadania do Grande ABC, que vem a ser uma asso-ciação da ampla maioria de movimentos e organizações da região, com-posta, portanto, por ambientalistas, sindicalistas, empresários, etc.

Em 1995, o governo do Estado, com base nas experiências das câmarassetoriais, normatizou o Decreto de Produtividade e Competitividade, queprevê a criação de câmaras regionais no Estado de São Paulo. O únicoexemplo implementado no Estado até hoje é o da Câmara do GrandeABC. A justificativa para esse fato está justamente no tecido social previ-amente constituído, base fundamental do processo de gestão comparti-lhada.

Em 1996, a idéia da criação da Câmara do Grande ABC foi discutida naregião por lideranças, pelo Fórum da Cidadania, pelos deputados estadu-ais e pela Secretaria de Ciência e Tecnologia e Desenvolvimento Econômi-

○ ○ ○162 •


co. Esse debate não envolveu todas as prefeituras, uma vez que algumasse mostravam desinteressadas pelo processo de articulação regional. Noentanto, os candidatos ao cargo de prefeito, conscientes da importânciadessa articulação para a resolução de problemas municipais, envolveram-se na discussão e na sua maioria foram eleitos no pleito do mesmo ano.

A Experiência da Câmara do Grande ABCA Câmara do Grande ABC foi instalada em 12 de março de 1997, com

a presença do governador do Estado de São Paulo. Seu regimento nãoformaliza uma instituição com personalidade jurídica. Dentre seus objeti-vos e finalidades, contidos na constituição informal, prevê-se um espaçode negociação e formalização de acordos visando ao desenvolvimentosustentável da região.

A estrutura da câmara e seu funcionamentoA Câmara, segundo seu regimento, é composta por um Conselho

Deliberativo, uma Coordenação Executiva e Grupos de Trabalho. O Con-selho Deliberativo é constituído pelo governador do Estado de São Pauloe os secretários de Estado envolvidos nos debates da região, bem comopelos sete prefeitos, pelos presidentes das câmaras de vereadores, pelosdeputados da região (estaduais e federais), por cinco representantes doFórum da Cidadania, por outros cinco de entidades sindicais e por maiscinco de entidades empresariais. Atualmente, o conselho conta, em suaformação, com 67 membros. A Coordenação Executiva segue uma com-posição análoga, sendo comandada sempre pelo presidente do Consór-cio de Municípios. Atualmente, é composta de 25 membros.

Inicialmente, foram criados quatro grupos de trabalho: Desenvolvimen-to Econômico, Desenvolvimento Urbano e Ambiental, DesenvolvimentoSocial e Aspectos Tributários e Administrativos. Esses grupos desdobra-ram-se na abordagem de 21 temas específicos, reunindo cerca de 300pessoas, e, a partir da instalação da câmara, fizeram uma leitura dos prin-cipais problemas da região e selecionaram cinco propostas relevantes,cada um totalizando um rol de 101 Ações de Planejamento Estratégico.

• 163○ ○ ○


Os grupos tiveram como diretriz básica a Carta do Grande ABC, formu-lada e assinada em 20 de maio de 1997, pelo seu Conselho Deliberativo,após a realização do Seminário Internacional de Experiências Regionais.Nesse seminário, foram apresentadas as experiências de Detroit (EstadosUnidos), Galícia (Espanha), Leipzig (Alemanha), Roterdã (Holanda) e umbalanço da Comissão Econômica para América Latina - Cepal do desen-volvimento de pequenas e médias empresas na América Latina.

O seminário constituiu-se num momento do processo de elaboração daestratégia econômica do Grande ABC. A partir dele, produziu-se umdocumento baseado na negociação e no consenso, envolvendo direta-mente os agentes regionais relevantes, com o objetivo geral de estabele-cer diretrizes para a formulação de propostas de ação.

As 101 propostas de ação dos Grupos de Trabalho foram discutidasnum seminário realizado nos dias 14 e 15 de julho de 1997. Na discussão,foram eleitas 31 prioridades que reestruturaram os Grupos de Trabalho,resultando, em novembro do mesmo ano, na assinatura dos primeirosacordos.

Os acordos assinados em 1997 e em 1998Os acordos assinados em novembro de 1997 e em agosto de 1998

podem ser agrupados em torno de três grandes temas. O primeiro deles,o desenvolvimento físico-territorial, prevê a implementação de um planode macrodrenagem com o propósito de combater os problemas advindosdas enchentes que ocorrem na região. Nenhum aglomerado urbano in-dustrial pode pleitear novos investimentos, tendo em vista os sérios pro-blemas de inundações que enfrenta a região, impedindo totalmente suaacessibilidade e uma circulação adequada. Outros acordos estabelecerama implementação de obras no sistema viário e prevê-se a implementaçãode transporte coletivo regional, assim como a construção de quatro milunidades habitacionais para a relocação da população de baixa renda,que hoje se encontra nas áreas de mananciais, e ainda a definição desoluções para os efluentes hídricos industriais.

○ ○ ○164 •


O debate em torno do tema do desenvolvimento social resultou na cri-ação do Movimento de Alfabetização de Adultos-Mova, que tem comometa a erradicação do analfabetismo da região, num plano de integraçãoe complementação dos equipamentos públicos de saúde e num movi-mento voltado para a reintegração social de meninas e meninos de ruada região.

A abordagem ao tema do desenvolvimento econômico resultou no acor-do de criação de um pólo tecnológico, de um programa de requalificaçãoprofissional e de grupos de trabalho, prevendo o aumento da competiti-vidade das cadeias produtivas da região, compostas pelos setores auto-mobilístico, petroquímico, moveleiro e de turismo. Finalmente, em outu-bro de 1998, foi criada a Agência de Desenvolvimento Econômico doGrande ABC. Trata-se de uma entidade composta pelo consórcio, quedetém 49% dos votos e custeio, e por cinco segmentos de associados, asaber, as sete associações comerciais; os quatro centros de indústria; oServiço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas-Sebrae; empresas dosetor petroquímico e sindicatos filiados à Central Única dos Trabalhado-res-CUT; e os sindicatos dos químicos, dos metalúrgicos, das costureiras edos empregados da Indústria da Construção Civil-ICC, detendo, por suavez, 51% dos votos e custeio.

O impacto positivo dos acordos e o planejamentoestratégico regional

A criação da Agência de Desenvolvimento Econômico foi um dos maisimportantes passos da Câmara do Grande ABC. Instituída com a finalida-de de ser um braço executivo da câmara, a Agência tem uma tripla mis-são: estabelecer ações de marketing regional a fim de atrair novos inves-timentos, produzir conhecimento sobre os processos econômicos em cur-so na região e estimular pequenas e médias empresas. Para tanto, foramobtidos recursos da ordem de US$ 300 mil do Programa Hábitat, umprograma incentivado pelo Banco Mundial e pelo Banco Interamericanode Desenvolvimento-BID.

• 165○ ○ ○


Em decorrência do Acordo de Macrodrenagem, já foram construídas,ou se encontram em fase de implantação, seis bacias de retenção, quecontaram com o aporte de R$ 57 milhões do governo do Estado de SãoPaulo, cabendo às prefeituras a cessão do terreno de implantação e amanutenção das bacias. No sistema viário/rodoviário, os investimentossuperam a casa dos R$ 25 milhões, sendo que o anel periférico em voltada metrópole (Rodoanel) teve adiantado em 24 meses o prazo de iníciodas obras para a região.

O Mova regional, coordenado pelo Sindicato dos Metalúrgicos, com oapoio das prefeituras, já formou 17.723 alunos, desde sua instituição, em1997. O número de trabalhadores requalificados pelo Projeto Alquimiachega a 1.335 e 1.190 novos alunos compõem a turma do ano 2000.

O Planejamento Estratégico Regional-PER foi reorganizado em 1999.Um documento, denominado Cenário de Futuro, contendo a projeçãodas necessidades para o ano 2010 foi construído e assinado por lideran-ças da região. A partir desse documento, os Grupos de Trabalho foramreorganizados em torno de sete eixos estruturantes, quais sejam: Eixoestruturante 1: educação e tecnologia; Eixo estruturante 2: sustentabilidadedas áreas de mananciais; Eixo estruturante 3: acessibilidade e infra-estru-tura; Eixo estruturante 4: fortalecimento e diversificação das cadeias pro-dutivas; Eixo estruturante 5: ambiente urbano de qualidade; Eixoestruturante 6: identidade regional; Eixo estruturante 7: inclusão social.

Para cumprir as metas de cada eixo, os grupos de trabalho estabelece-ram um rol de ações a serem implementadas e, com o apoio do BID,através da Agência de Desenvolvimento, estão sendo verificadas as possí-veis fontes de financiamento (orçamentárias, do setor privado ou fontesinternacionais). O novo PER foi objeto de novos acordos firmados emjaneiro de 2000.

Um Novo Modelo de Gestão Metropolitana?Quisemos dar ênfase a essa experiência com o objetivo de fornecer

maiores detalhes acerca da possibilidade de aplicação de um novo mode-

○ ○ ○166 •


lo de planejamento e gestão regional em face do reconhecido insucessono Brasil de formas efetivas de articulação metropolitana nos moldes pro-postos no final dos anos 70. A questão central que requer uma reflexão éa avaliação dos alcances e limites de novas formas de gestão.

A partir do final dos anos 80, a reconhecida falência dos modelos deplanejamento regional teve como solução parcial o modelo de gestãode recursos hídricos, que substituiu a forma anterior, centralizada, poruma nova, dessa vez articulando cidades que compõem bacias hidro-gráficas. As formas encontradas por esse novo modelo, apesar de maisdemocráticas, envolvendo a sociedade civil, são limitadas; necessárias,mas não suficientes, especialmente em relação à questão do desen-volvimento sustentável. Por outro lado, a associação de municípios,que constitui o consórcio, não incluía a comunidade, o que limita aimplementação dos planos e reduz a possibilidade de transparência econtrole social.

As iniciativas de desenvolvimento sustentável dizem respeito a açõesconcretas, envolvendo o governo local (em geral) e segmentos da própriacomunidade local, com vistas a estimular o crescimento econômico e ageração de empregos na localidade. Defende-se aqui a idéia de que umaproposta de gestão metropolitana, construída a partir de uma base local,não deve se limitar à captação e à redistribuição de recursos, tampoucodeve estar somente a cargo do Poder Público. Isso aponta uma limitaçãoao escopo de trabalho do consórcio que necessariamente deve envolver apopulação local.

É igualmente necessário estimular a geração de riqueza, trabalho erenda, tendo em conta que a maneira pela qual se dá o desenvolvimen-to econômico condiciona, de imediato, o caráter da participação dosagentes envolvidos, bem como a distribuição da renda gerada. A ques-tão que se coloca, neste ponto, é saber se a esfera local tem condiçõesde agir nesse campo. A experiência da atuação da Câmara do GrandeABC, que aqui descrevemos, pode fornecer elementos esclarecedores aessa discussão.

• 167○ ○ ○


A reestruturação produtiva, os efeitos da crise econômica e as novasdesigualdades sociais colocam em pauta a necessidade de elaboração deestratégias que articulem os diversos agentes sociais, não apenas as pre-feituras, para o enfrentamento de problemas urbanos e regionais, semnegar os conflitos existentes, e com o foco na geração de trabalho erenda.

Num contexto de crise e reestruturação econômica, bem como deredefinição do papel do Estado, vários autores apontam a necessidade deformas empreendedoras de ação, formuladas e implementadas num ní-vel local, visando à promoção do desenvolvimento econômico. Tais estra-tégias vêm sendo experimentadas por governos locais comandados pordiferentes correntes políticas (Harvey, 1989). Poucas são as análises comrelação a essas experiências – a literatura está marcada pelo estudoempírico dessas iniciativas. Destacam-se o esforço de Harvey (1989), natentativa de sistematizar as características pertinentes a essas iniciativaseconômicas num nível local (Pacheco, 1990), e o do próprio Cepam, cujostrabalhos têm se voltado ao Poder municipal, na busca da construção deconhecimentos a ele referentes.

Constituem características fundamentais do que Harvey (1989) de-nomina empreendedorismo local a capacidade de articulação de ato-res e forças sociais e o desenvolvimento de formas das chamadas par-cerias entre o Poder Público e o setor privado. Considerando que opoder, para organizar o espaço, deriva de um conjunto complexo deforças mobilizadas por diversos agentes sociais, Harvey identifica umpapel específico a ser desempenhado pelo governo local: o de coorde-nar e agilizar uma ampla coligação de forças, exercitando a urbangovernance, cujo significado supera o do conceito tradicional de “go-verno urbano”.

Lipietz (1994) também aborda essa questão, apontando o foco paraas formas de regulação intermediárias entre a materialidade da aglo-meração urbana e o governo, a legislação e a ação do Estado. O mes-mo autor define o conceito de governance: trata-se de todas as for-

○ ○ ○168 •


mas de regulação que não são nem mercantis, nem próprias do Esta-do. Para esse autor, governance ou governança é a sociedade civilmenos o mercado, mais a sociedade política local, os notáveis e asprefeituras (Lipietz, 1994).

Borja e Castells (1996) afirmam que os governos locais adquirem im-portância central com a crise na estrutura de poder que afeta as naçõesno novo sistema global. Para eles, o Estado Nacional é pequeno demaispara controlar e dirigir os fluxos globais de poder, riqueza e tecnologiacontemporâneos e, por outro lado, muito grande para representar apluralidade dos interesses sociais e as identidades culturais da socieda-de, perdendo, portanto, legitimidade como instituição representativa ecomo organização eficiente. Segundo os mesmos autores, do ponto devista administrativo e financeiro, os governos locais dependem dos Es-tados Nacionais e detêm menor poder e poucos recursos para controlaragentes econômicos e políticos globais. Por outro lado, apresentam van-tagens por estarem mais próximos dos agentes produtores do espaçourbano na gestão de um novo sistema técnico-econômico (Borja eCastells, 1996).

As experiências de articulação entre o setor público e o privado revelamuma possível reorientação dos governos locais mediante a introdução, naagenda política local, de questões relativas ao desenvolvimento econômi-co e social. Para isso, faz-se necessário distinguir com clareza as iniciativasde desenvolvimento econômico local das propostas de política urbanaabarcadas pelo conceito de desenvolvimento urbano, bem como do con-ceito de desenvolvimento sustentável.

Além desses autores que apontam teoricamente a importância do Po-der local nos rumos do desenvolvimento sustentável, podemos citar cor-retamente o exemplo da Terceira Itália no desenvolvimento de redes depequenas e médias empresas, que consolidaram e ampliaram a econo-mia italiana. Constitui-se num exemplo prático para a filosofia de ação daexperiência do Grande ABC.

• 169○ ○ ○


Embora a experiência relatada consista efetivamente num processo re-cente, mas bem-sucedido, de cooperação entre agentes locais, somenteo futuro poderá mostrar se essa iniciativa terá fôlego suficiente para su-perar os problemas regionais existentes e consolidar a reconversão indus-trial num processo de desenvolvimento sustentável.

Ao lado da inovação em termos de gestão em que consiste a expe-riência do Grande ABC e seus resultados esperados, outros limitespodem ser indicados para o desenvolvimento local. Primeiramente, oesforço local de desenvolvimento tem uma autonomia relativa e, por-tanto, não pode prescindir de uma Política Nacional de Desenvolvi-mento Regional efetiva, composta sobretudo de investimentos es-tratégicos. Ademais, falta um enquadramento institucional claro quepermita aos municípios ou aos conjuntos de municípios se articula-rem entre si, como no caso do consórcio, e a outros agentes locais afim de se constituírem em unidades administrativas e, dessa manei-ra, se sintam habilitados a superar problemas de natureza financeira.Outro limite reside no individualismo da cultura municipalista e em-presarial que pode, eventualmente, desestruturar esforços coletivos.Como vimos, a associação dos municípios no consórcio foi essencialà promoção da experiência aqui relatada. Nesse sentido, julgamosque a busca de soluções enfrentada coletivamente pelas prefeiturasconstitui o primeiro passo para o estabelecimento de formas atuaisde gestão local.

Fazendo um balanço dos limites e alcances da experiência, entendemosque o exemplo da Câmara do Grande ABC vem demonstrando que umacultura do empreendedorismo e de cooperação pode ser desenvolvidacom bons resultados, o que depende sobretudo da consciência das lide-ranças locais.

Referências BibliográficasBORJA, J., CASTELLS, M. Local and global: the management of the cities

in the information age. Istambul: United Nations Center for HumanSettlements Habitat II, 1996.

○ ○ ○170 •


DANIEL, C. Governo local e reforma urbana num quadro de crise estru-

tural, In: Globalização, fragmentação e reforma urbana, Rio de Ja-

neiro: Civilização Brasileira, 1994.

____. Uma experiência de desenvolvimento econômico local: a Câmara

Regional do Grande ABC. São Paulo, 1999. (mimeo.)

DANIEL, C. , SOMEKH, N. Novas estratégias de ação regional. Trabalho

apresentado na VIII Anpur, Porto Alegre, 1999.

FINGERMANN, H. & LOUREIRO, M. R. Mudanças na relação público-

privado e a problemática do controle social: algumas reflexões sobre

a situação brasileira, In: Ludivicie e Bernareggi, Parceria público

privado, v. I, 1993.

HARVEY, D. From manegerialism to entrepreneurialism; the

transformations in urban governance in late capitalism. Estocolmo:

Geoografiska Annaler, 1989.

LEITE, M. de P. Desenvolvimento econômico local e descentralização na

América Latina: a experiência da Câmara do Grande ABC. Decisa/

Unicamp, Projeto Cepal GTZ, 1999. (mimeo.)

LIPIETZ, A. O local e o global: personalidade regional ou inter-

regionalidade?, In: Revista Espaço e Debates, n. 38, 1994.

LIPIETZ, A. , GEORGES, B. As regiões ganhadoras. Lisboa: Celta Editora,

1994.

PACHECO, R. S. Iniciativa econômica local: a experiência do ABC, In:

Lodovici e Bernareggi, Parceria público privado, vol. II, 1993.

PACHECO, R. S. et alli. Atores e conflitos em questões ambientais urba-

nas, In: Revista Espaço e Debates, n. 35, 1992.

SCOTT, A. Revitalização industrial nos municípios do ABC, São Paulo.

Relatório apresentado ao BID, Santo André, 1999.

• 171○ ○ ○


O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DAS BACIAS DOS RIOSPIRACICABA E CAPIVARI E A GESTÃO COMPARTILHADA DOSRECURSOS HÍDRICOS

Francisco Carlos Castro Lahóz82

Dalto Favero Brochi83

As bacias dos rios Piracicaba e Capivari encontram-se, em sua maiorparte, no Estado de São Paulo (51 municípios) e uma menor parte no suldo Estado de Minas Gerais (4 municípios). Sua área é de 14.500 km2,cerca de 5% da área do Estado de São Paulo. A população estimada é de3,5 milhões de habitantes. Trata-se de uma região de grande desenvolvi-mento econômico onde já existem conflitos pelo uso da água.

A produção de água durante a estiagem fica em situação crítica para oabastecimento público das cidades das bacias. Adicionalmente a essa de-manda, há também reversão de 31m3/s, pelo Sistema Cantareira, para oabastecimento de 55% da população da Região Metropolitana de São Paulo.

A atividade industrial é intensa, sendo o mais importante núcleo indus-trial do Estado, depois da Grande São Paulo, demandando cerca de 16,5m3/s. A atividade agrícola também é muito forte, com a irrigação consu-mindo cerca de 6,5 m3/s.

Para agravar a situação, somente 12% dos esgotos domésticos passampor tratamento. Quanto aos efluentes industriais, cerca de 75% das car-gas são removidas.

Com relação aos resíduos sólidos domésticos, estima-se que sejam ge-radas, diariamente, duas mil toneladas, sendo que 60% dispostos em

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

82 Engenheiro civil. Mestre em Irrigação e Drenagem pela Universidade de São Paulo – Esalq.Coordenador-geral do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e [email protected] Economista. Coordenador de Projetos do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos RiosPiracicaba e Capivari e secretário executivo da Rede Brasil de Organismos de Bacias Hidro-gráficas – Rebob. [email protected]

○ ○ ○172 •


aterros e os 40% restantes em lixões e a céu aberto. Quanto aos resíduosindustriais, apesar de possuir controle, não existem locais adequados paraseu tratamento e disposição final.

O Consórcio Piracicaba-Capivari como Associação deUsuários

A necessidade de empreender trabalhos regionais tem sido sentida embacias e regiões metropolitanas, onde os impactos ambientais sobre as águassão mais constantes. Há alguns anos era comum a organização de associa-ções de municípios ou de consórcios de municípios, entre prefeituras, vi-sando realizar trabalhos de interesse comum, como aterros de resíduosdomésticos, hospitais regionais e compra e utilização de máquinas.

Atualmente, entretanto, novos efeitos catalisadores desse processo es-tão ocorrendo, não apenas favorecendo a associação entre os governosmunicipais, mas também envolvendo empresas, principalmente, as usuáriasdas águas. Os maiores responsáveis têm sido as novas legislações de re-cursos hídricos, nacional e estaduais. Outro efeito catalisador é o de natu-reza técnica e econômica, pois soluções que permitem abrangência regi-onal possuem melhores concepções técnicas e econômicas, além de fa-vorecer a possibilidade do uso dos recursos públicos, em face das parceri-as necessárias.

As prefeituras e empresas estão cientes de que não basta apenas umaboa gestão ambiental interna. Existem trabalhos e ações que demandamarticulação e execução regionais, na bacia hidrográfica.

As soluções desses problemas exigem medidas de integração munici-pal, com apoio dos governos federal e estadual, além da participação doempresariado e da população local. A forma ágil e eficaz de atuação doPoder Público foi encontrada através de formação de consórcio entre osmunicípios.

O Consórcio Piracicaba-Capivari, como associação de usuários, busca amaior valorização técnica e econômica, que permite vencer as divergênci-as pessoais, político-partidárias e outras, próprias das articulações inter-

• 173○ ○ ○


municipais. Por outro lado, caso as autoridades locais e empresas da re-gião não se organizarem, a implementação da legislação de recursoshídricos pode ser feita sem a participação desses autores, o que significa-rá, sem dúvida, maiores dificuldades de sua efetiva implantação, princi-palmente no que se refere ao seu suporte financeiro, ou seja, à real im-plementação da cobrança pelo uso das águas. Defende, também, que osrecursos da futura cobrança pelo uso das águas fiquem nas bacias emque forem arrecadados e seja administrado pelo sistema comitê-agência.

O enfoque regional, a integração dos municípios e a busca de soluçõesglobais têm marcado sua atuação. É considerada de fundamental impor-tância a participação de técnicos e dirigentes dos serviços autônomos deágua e esgoto, a fim de que as soluções encontradas sejam coerentes epossam ser efetivamente implantadas.

A cultura organizacional do consórcio tem permitido realizar uma sériede trabalhos e ações ambientais intermunicipais, trabalhos estes quecomplementam as atividades ambientais exclusivamente internas às pre-feituras e às empresas.

A idéia de reunir as prefeituras da região para recuperar a bacia do RioPiracicaba surgiu de movimentos sociais, entre os quais a Campanha Ano2000 – Redenção Ecológica da Bacia do Rio Piracicaba (1985), organizadapela Associação dos Engenheiros e Arquitetos e pelo Conselho Coorde-nador das Entidades Civis, ambas de Piracicaba, que propunha a realiza-ção de trabalhos conjuntos e integrados na região.

O Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari foifundado em 13/10/89, como uma associação de municípios, baseando-se nas experiências de outros consórcios, mas com algumas particularida-des. O consórcio conseguiu obter independência financeira e capacidadede aplicar recursos em programas e ações.

O Consórcio é dirigido por um Conselho de Municípios, com um presi-dente e uma Diretoria, composta de representantes das empresas e prefei-tos, estes provenientes das mais diversas correntes político-partidárias. Pos-

○ ○ ○174 •


sui um Conselho Fiscal e uma Secretaria Executiva, esta formada por umpequeno grupo de técnicos. A sociedade civil, principalmente as entidadesambientalistas, é incentivada a participar e influenciar nos trabalhos desen-volvidos, através de um conselho organizado pelas próprias entidades.

Em junho de 1996, após alteração estatutária, o consórcio recebeu ade-são de novos membros (empresas públicas e privadas). Mais que umafrente política suprapartidária, o consórcio passou a ser, legalmente, umaassociação de usuários públicos e privados das águas que reúne hoje 42municípios e 27 empresas (públicas e privadas), que estão alocando re-cursos num caixa regional, para subsidiar programas de proteção e recu-peração dos rios de nossas bacias hidrográficas.

A finalidade da entidade é contribuir para a implantação de uma gestãodescentralizada dos recursos hídricos e desenvolver, em parcerias comoutras entidades, públicas e privadas, projetos e ações práticas visando àrecuperação e preservação dos rios da região, de forma a garantir o de-senvolvimento econômico.

O consórcio não sobrepõe suas atividades com as outras entidades,públicas ou privadas. Participa do Comitê de Bacia (estadual) e forneceapoio técnico, legal e institucional aos seus membros, para intervir juntoao Comitê e demais colegiados do sistema de gestão dos recursos hídricos,nacional e estadual.

A figura jurídica adotada pelo Consórcio Piracicaba-Capivari lhe dá gran-de agilidade operacional. É possível, por exemplo, organizar projetos deinteresse de todos ou de parte de seus membros, cada um deles com oseu centro de custo e conta bancária independentes. A contratação outerceirização de serviços é incentivada, para evitar custo operacional ele-vado. O consórcio goza de prestígio junto à opinião pública e tem sidomodelo e referencial para outras iniciativas semelhantes em várias baciashidrográficas no Brasil e mesmo no Exterior.

O consórcio luta pela implantação de um novo modelo de gestão dosrecursos hídricos, descentralizado e com maior influência e participação

• 175○ ○ ○


dos usuários públicos e privados, tanto nos órgãos colegiados, como nasagências de bacia, essas entidades executivas e de apoio aos comitês debacia, a serem criadas, ainda.

Financiamento da EntidadeAs receitas do consórcio provêm de duas fontes: própria e de terceiros.

A receita própria corresponde aos repasses de cada membro e é efetuadade duas maneiras: custeio e investimento. A contribuição de custeio éobrigatória para todos os membros. A de investimento pode serestabelecida para todos ou parte dos membros e a receita de terceirosprovém de convênios, doações, patrocínios, entre outras fontes.

O orçamento anual de custeio do Consórcio Piracicaba-Capivari é daordem de R$ 500 mil, proveniente de quotas mensais de contribuição deseus membros, mas já chegou a ser de R$ 1 milhão por ano. Através deparcerias e captação de recursos junto aos órgãos estaduais e federais e àiniciativa privada, é possível aplicar, anualmente, cerca de outro R$ 1 mi-lhão em obras e ações ambientais de âmbito regional.

Os municípios membros do consórcio estão retomando a contribuição deinvestimento suspensa em 1993, através do repasse de R$ 0,01/m3 de águaconsumida em cada município, significando uma estimativa de arrecada-ção de R$ 2 milhões/ano para aplicação em obras e ações por bacia.

Há uma compreensão clara de que uma entidade regional, de baciahidrográfica, precisa ter autonomia técnica, administrativa e financeira, paraque as finalidades sejam atingidas em sua plenitude, bem como para realizarparcerias e conseguir efeito multiplicador em sua dotação orçamentária.

Ações e Trabalhos DesenvolvidosO Consórcio Piracicaba-Capivari desenvolveu, ao longo de seus dez anos

de existência, vários trabalhos e ações ambientais regionais, envolvendo,ora todos os membros associados, ora parte deles.

Para este ano, o Plano de Atuação do Consórcio contempla as seguin-tes ações:

○ ○ ○176 •


• Programa de Financiamento de Obras de Tratamento de Esgotos;

• Programa de Resíduos Sólidos;

• Programa de Proteção aos Mananciais de Abastecimento (Refloresta-mento Ciliar);

• Programa de Educação Ambiental;

• Programa de Desenvolvimento Tecnológico (Combate às Perdas deÁgua, etc.);

• Programa de Gestão de Bacias Hidrográficas;

• Programa de Apoio aos Municípios.

Programa de Financiamento de Obras de Tratamento deEsgotos

O principal problema ambiental da região é a falta de tratamento deesgotos domésticos. Após uma fase inicial de incentivo à elaboração deprojetos de engenharia, o consórcio e o Governo do Estado, através doDepartamento de Águas e Energia Elétrica - Daee, aplicaram cerca de R$3 milhões nessa etapa. Agora os esforços estão sendo conduzidos para aorganização de um amplo programa de obras de tratamento de esgotos,a ser financiado por entidades nacionais ou bilaterais de crédito. Os estu-dos contam com o apoio do Programa de Qualidade da Água – PQA, doMinistério de Orçamento e do Planejamento e da Secretaria de RecursosHídricos, Saneamento e Obras, do Governo de São Paulo.

Programa de Resíduos SólidosA Companhia Estadual de Tecnologia de Saneamento Ambiental – Cetesb

e a Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo – SMA estãoapoiando e incentivando o enfoque regional para o tratamento final deresíduos sólidos, pois é difícil atuar localmente em todos os municípios eem todas as empresas. Os projetos regionais possibilitam ganhosambientais, técnicos e econômicos. O Consórcio Piracicaba-Capivari temsido o instrumento disponível para viabilizar os trabalhos regionais, casohaja interesse nesse sentido.

• 177○ ○ ○


O Consórcio Piracicaba-Capivari está desenvolvendo, em parceria comoutras entidades e órgãos de governo, programas regionais de resíduosdomésticos, de saúde e industriais. O mais recente deles, na área de saú-de, equaciona um projeto que abrangerá, em sua plenitude, 20 municípi-os, com cerca de um milhão de habitantes, e deve ser terceirizado paraque uma empresa privada assuma o tratamento e a destinação final des-ses resíduos. Inicialmente, os municípios envolvidos são: Americana, Li-meira, Santa Bárbara d’Oeste, Piracicaba e Rio Claro.

Quanto aos resíduos industriais, o consórcio, a Federação das Indústriasdo Estado de São Paulo e o Centro das Indústrias do Estado de São Paulo– Fiesp/Ciesp e a Cetesb estão retomando as discussões sobre um amploprojeto, que visa ao estabelecimento de centrais regionais de tratamentode resíduos industriais.

Programa de Proteção aos Mananciais de Abastecimento(Reflorestamento Ciliar)

Um importante fator para a melhoria da qualidade e de quantidadeda água é, sem dúvida, o reflorestamento das margens dos córregos eribeirões.

O consórcio iniciou esse programa em 1991, com apoio da CompanhiaEnergética de São Paulo – Cesp, nos Municípios de Capivari, Sumaré eNova Odessa, através de projetos piloto, fornecendo mudas de essênciasnativas e assistência técnica aos produtores rurais.

Até fins de 1997, haviam sido plantadas aproximadamente 250 milmudas de espécies nativas, nesses três municípios, com recursos dos en-volvidos e parcerias com a iniciativa privada, sindicatos e ONGs e doadasmais de 35 mil mudas para os interessados.

A partir de 1997, o programa de reflorestamento ciliar contou com umgrande reforço do Programa de Execução Descentralizada – PED, medi-ante recursos provenientes dos governos federal e estadual, passando aincluir mais nove cidades, totalizando 12 municípios.

○ ○ ○178 •


Desde 1999, o consórcio coordena um projeto de reflorestamento ciliar

para mais 13 municípios, prevendo o plantio de mais 80ha de mata ciliar

(aproximadamente 140 mil mudas). Esse projeto conta com recursos na

ordem de R$ 290 mil, através de convênio com o Fehidro.

O Consórcio Piracicaba-Capivari comemorou seus dez anos de existên-

cia com a expressiva marca de um milhão de mudas nativas plantadas nos

mananciais da região.

Programa de Educação AmbientalO Programa de Educação Ambiental desenvolvido pelo consórcio tem

como principal projeto a Semana da Água, cujo objetivo é promover a

sensibilização sobre a importância da água e dos mananciais para o de-

senvolvimento de nossa região. A Semana da Água diferencia-se dos pro-

jetos tradicionais, por enfocar a necessidade de os agentes locais das ba-

cias hidrográficas organizarem estruturas e recursos financeiros regionais

para resolver seus problemas ambientais.

A intenção é mostrar que a recuperação dos rios depende do cidadão,

inclusive através da cobrança pelo uso da água, e que somente com a

implantação de uma gestão descentralizada dos recursos hídricos é que

poderemos salvar nossos mananciais.

O custo desse projeto para o consórcio resume-se à manutenção de

dois professores em tempo integral, ao apoio geral da Secretaria Executi-

va e da Diretoria e a cerca de R$ 70 mil por ano gastos em materiais e

despesas gerais, principalmente, de treinamento de professores. O res-

tante é coberto pelos próprios membros e patrocinadores públicos e pri-

vados. O material visual, vídeos, livros publicados e manuais estão sendo

distribuídos por todo o Brasil.

O programa já atingiu cerca de 200.000 alunos, pelo menos 800.000

adultos e mobilizou 4.000 professores das redes pública e privada de en-

sino dos municípios da região.

• 179○ ○ ○


Programa de Desenvolvimento Tecnológico (Combate àsPerdas)

Visa reunir as atividades inerentes à melhoria da eficácia dos serviços desaneamento ambiental, principalmente em relação a:

• Estudo de política tarifária de água e esgoto;

• Redução de perdas físicas e financeiras nos sistemas de abastecimen-to de água;

• Cursos, seminários, treinamento e capacitação de pessoal, inclusivepara entendimento da concessão de serviços públicos.

O programa foi iniciado na Gestão 97/98, com apoio do Fehidro e visaincentivar a melhoria da eficácia dos serviços de saneamento ambiental.O trabalho foi denominado Plano Demonstrativo de Combate a PerdasFísicas de Água em Sistemas de Abastecimento Público (Perdas I).

Trata-se de um projeto piloto que executado nos Municípios de Atibaia,Amparo, Indaiatuba, Rafard e Rio Claro para demonstrar, em cada local edivulgar regionalmente, a importância do controle e do combate às per-das físicas.

Entre os resultados obtidos, destacamos os da área piloto de Amparo,cujo índice de perdas, conforme a metodologia desenvolvida, passou de47% para 19%. O programa teve continuidade em 1999 (Perdas II), aten-dendo aos Municípios de Americana e Sumaré, que foram contempladoscom a aplicação da mesma metodologia e em 2000 deu-se início ao Pro-grama Perdas III, que atenderá aos Municípios de Analândia, Bom Jesusdos Perdões, Holambra e Saltinho.

Os recursos do Fehidro para o Programa Perdas I foram da ordem de R$300 mil. Para o Programa Perdas II, foi aprovado o total de R$ 84 mil e parao Programa Perdas III, o aporte de recursos do Fehidro será de R$ 250 mil.Os municípios dão, em média, contrapartida de 20% do total dos projetos.

O Programa Regional de Combate às Perdas fomentou a criação de umGrupo Técnico, que está iniciando suas atividades com a missão de “raci-onalizar o uso para não racionar a água”.

○ ○ ○180 •


Atualmente, os serviços municipais de água e esgoto estão sendo vistoscomo um complexo industrial, o qual produz, distribui e vende seu pro-duto em domicílio, utilizando mão-de-obra e profissionais das mais varia-das categorias.

A água é o insumo fundamental e insubstituível para o funcionamentoda indústria de água potável. Portanto, é necessário efetuar um controlequantitativo e qualitativo desde a fonte natural até atingir o consumidorfinal.

O desenvolvimento desses programas nos Serviços Municipais de Águae Esgoto deve ocorrer de forma abrangente, não se limitando às áreas deoperação. É igualmente importante, o envolvimento das áreas de plane-jamento, expansão, administração, finanças, enfim, de todas que contri-buam direta e indiretamente para a empresa desempenhar bem o seupapel.

Sendo assim, o Controle de Perdas em sistemas de abastecimento deágua é um importante aspecto para a utilização racional e eficiente dosrecursos naturais, e das instalações existentes, para o seu melhor aprovei-tamento.

Os projetos e investimentos concentravam-se, em geral, nas ampliaçõesda capacidade de produção e distribuição, incluindo-se na composiçãodas demandas os elevados índices de perdas, sem que fossem questiona-dos os parâmetros vigentes de operação e controle das diversas unidadesoperacionais dos sistemas.

Atualmente, com a escassez gradual dos recursos hídricos e as limita-ções impostas aos recursos financeiros disponíveis, o controle operacionalassumiu a mais alta prioridade.

Programa de Gestão de Bacias HidrográficasA atuação do consórcio objetiva a defesa dos interesses de seus mem-

bros perante a nova legislação de recursos hídricos, federal e estadual.Para atuar com eficácia, o consórcio construiu, ao longo de vários anos,um conjunto de parcerias dentro e fora do País.

• 181○ ○ ○


O consórcio defende uma gestão descentralizada, com maior influênciados usuários públicos e privados, tanto nos órgãos colegiados, como nasagências de água (ou de bacia), entidades executivas e de apoio aos co-mitês de bacia. Defende, também, que os recursos da futura cobrançapelo uso das águas fiquem nas bacias de origem e administrado pelosistema comitê-agência.

O Consórcio Piracicaba-Capivari foi o primeiro a defender a criação dasagências de bacia e, para isso, muito contribuiu o intercâmbio mantidocom a Agência das Águas Sena-Normandia, da França. A cooperaçãorestringe-se à área institucional e de convencimento e sensibilização danecessidade de uma gestão descentralizada, democrática e participativa,com um discreto predomínio dos usuários.

Atualmente, o consórcio participa das articulações visando criar um co-mitê federal único ou de integração entre as partes mineira e paulista (o RioJaguari, formador do Rio Piracicaba é de domínio federal). Também estáacompanhando o processo de criação da Agência das Bacias dos RiosPiracicaba, Capivari e Jundiaí, com base na legislação federal e estaduais.Incentiva e apóia modelos como no Estado do Paraná e na Bacia do RioDoce (MG e ES), onde primeiro está sendo previsto criar uma associação deusuários para depois, então, organizar o comitê e a iniciar a cobrança.

Para acompanhar o processo de instalação do Sistema Nacional deGerenciamento de Recursos Hídricos, o Consórcio Piracicaba-Capivari temparticipado do Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH, desdesua instalação.

Para difundir e trocar experiências na área de gestão de recursos hídricos,o consórcio participa, em nível nacional, da Rede Brasil de Organismos deBacias Hidrográficas – Rebob, da qual é fundador, tendo seu representanteeleito para a presidência da entidade, além de manter a Secretaria Executi-va da Rebob. Em nível internacional, tem participado ativamente na RedeInternacional de Organismos de Bacia – Riob, em que seu representante émembro do Comitê de Ligação e também faz parte da Rede Latino-Ameri-cana de Organismos de Bacia – Relob, como entidade observadora.

○ ○ ○182 •


As redes temáticas são de fundamental importância, tanto para o inter-câmbio técnico e de informações, quanto para aglutinação de força téc-nica e política. São a base da modernidade atual, constituindo-se em ins-trumento para fluir as informações e também influenciar a tomada dedecisão.

A Experiência Compartilhada em Gestão de BaciaHidrográfica

Em julho de 1993, foi formado um Grupo Executivo Regional compostopor representantes de organismos estaduais (Daee, SMA, Cetesb e Fundap)e representantes dos municípios (indicados pelo Consórcio Piracicaba-Capivari e pela bacia do rio Jundiaí), que desenvolveram trabalhosdirecionados para a formação e instalação do Comitê das Bacias Hidro-gráficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí – CBH-PCJ, o primeiro a sercriado no Estado de São Paulo, em 18/10/93.

Os comitês de bacia em São Paulo são fóruns tripartites formados porrepresentantes do Estado, dos municípios e da sociedade civil, cabendo aeles aprovarem os Planos de Bacia e proporem os critérios e valores aserem cobrados pelo uso da água. Sem personalidade jurídica, os comitêsexercem o papel de Parlamento das Águas.

A fundação do Consórcio Piracicaba-Capivari deu-se quatro anos antesda instalação do Comitê dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí – CBH-PCJ. Na época, o consórcio era o único fórum regional e através de suapersonalidade jurídica e agilidade administrativa, recebeu condições téc-nicas e financeiras para atuar em recursos hídricos, saneamento, resíduossólidos, reflorestamento ciliar e educação ambiental, configurando-senuma entidade executora ou gerenciadora de obras, projetos e ações.

As ações do Consórcio Piracicaba-Capivari e do Comitê PCJ não sãoconcorrentes e sim complementares. Apesar das duas instituições teremcondições e capacidade de planejar ações para a recuperação dos recur-sos hídricos individualmente, não ocorre a superposição dessas ações,pois a articulação permanente das equipes técnicas evita essas situações.

• 183○ ○ ○


Os técnicos do consórcio participam ativamente nas Câmaras Técnicasdo Comitê PCJ, e na parte política, os prefeitos consorciados participamtambém do comitê, havendo, portanto, uma interação entre as institui-ções. A convivência e as experiências acumuladas nesses anos de traba-lho em conjunto têm mostrado que os planos gerais são discutidos eaprovados no âmbito do comitê e o consórcio atua numa linha mais exe-cutiva, coordenando a execução de projetos de interesse regional.

O papel exercido pelo consórcio, hoje, é de “agente facilitador” paraaplicação de verbas do Fehidro em ações que envolvam dois ou maismunicípios, em que o consórcio é o tomador dos recursos, contratandoos serviços e os municípios beneficiados participam das contrapartidas,quando houver. Como exemplo, podemos citar os seguintes projetos eprogramas de interesse regional: Plano de Bacia; Programa de Combateàs Perdas nos Sistemas Municipais de Abastecimento; Programa de Prote-ção aos Mananciais - Reflorestamento Ciliar; Empresa Regional de Sane-amento, todos aprovados pelo Comitê PCJ e com recursos do Fehidro.

Referências BibliográficasBROCHI, D.F. O Consórcio Piracicaba-Capivari e a luta pela água. Eco-

nomia em Perspectiva – Carta de Conjuntura. São Paulo: ConselhoRegional de Economia – Corecon, n.156, nov., 1998.

COMITÊ DAS BACIAS HIDROGRÁFICAS DOS RIOS PIRACICABA,CAPIVARI E JUNDIAÍ. Implantação, resultados e perspectivas. Cam-pinas, 1996.

CONSÓRCIO PIRACICABA-CAPIVARI. Gestão de recursos hídricos ou debacias hidrográficas – resumo – estudo de caso. Secretaria Executi-va. Seminários em Nível Nacional – Convênio com o Fundo Nacionaldo Meio Ambiente, Americana, 1997.

CONSÓRCIO PIRACICABA-CAPIVARI, DAEE, FUNDAP. Semana de de-bates sobre recursos hídricos e meio ambiente – Piracicaba. Publi-cação nº. 8 do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos RiosPiracicaba e Capivari, 1992.

○ ○ ○184 •


CONSÓRCIO PIRACICABA-CAPIVARI. Convênio Cesp/Consórcio: Resu-mo das Atividades 1989-1996; Plano de Atuação da Gestão 1997 –1998. Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba eCapivari, São Paulo: Cesp, 1998.

LAHÓZ, F.C.C., BRAGA, A.R. Programa semana da água – informaçõespara o professor. Relatório Interno: Consórcio Intermunicipal dasBacias dos Rios Piracicaba e Capivari, 1995.

MONTICELI, J.J., MARTINS, J.P.S. A luta pela água nas bacias dos riosPiracicaba e Capivari. São Paulo: Eme, 1993.

MONTICELI, J.J., ET AL. Semana da água: um programa de educaçãoambiental para adultos e crianças. São Paulo: Consórcio Intermuni-cipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari, 1996.

POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS. Lei n. 9.433, de 8 dejaneiro de 1997. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, dos Recur-sos Hídricos e Amazônia Legal, 1997.

SECRETARIA ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. Coordenadoria de Edu-cação Ambiental. Política e gestão de recursos hídricos no Estadode São Paulo. São Paulo, 1993. (Série Seminários e Debate).

REDE DE COMPROMISSO SOCIAL: NOVA FORMA DECOOPERAÇÃO INTERMUNICIPAL84

Rose Marie Inojosa85

A sociedade tem feito sucessivas reinvenções para administrar proble-mas complexos que a afligem como um todo e punem, particularmente,os seus grupos mais vulneráveis.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

84 Uma versão deste trabalho foi apresentada no V Congreso Internacional del Clad sobre laReforma del Estado y de la Administración Pública, de 2000.85 Técnica em Planejamento e Gestão da Diretoria de Gestão de Políticas Governamentais daFundap e Doutoranda em Saúde Pública, FSP/USP.

• 185○ ○ ○


Os convênios e os consórcios nasceram para articular esforços e recur-sos de diferentes instituições e buscar resultados mais efetivos. Atual-mente, vem ganhando espaço a idéia de rede.

O modelo das redes tem sido transportado do ambiente de produçãopara o mercado, onde está largamente difundido, para o campo da ges-tão social, como uma forma de abordar questões sociais complexas, cujoequacionamento não tem sido exitoso, quer por organizações isoladas,quer pela ação do Estado. Trata-se, assim, de mais uma possibilidade dearticulação, que apresenta oportunidades e desafios.

Este trabalho tem o objetivo de estimular a discussão das redes decompromisso social como uma alternativa de articulação intermunicipale/ou regional.

No primeiro item, trabalha-se a questão da gestão social compartilhadae as características das redes de compromisso social. Em seguida, é co-mentada uma experiência de rede de compromisso social que está emcurso na região de São João da Boa Vista, no Estado de São Paulo, ressal-tando as formas de articulação. E, finalmente, são comentados algunsdos desafios que a rede encontra para se constituir como modelo alterna-tivo, capaz de gerar soluções criativas e de caráter transformador para asociedade e para a gestão pública.

A Gestão Social Compartilhada e as Redes de CompromissoSocial

Situações sociais complexas demandam uma sinergia que ações solitá-rias e setorializadas não têm capacidade de alcançar. As redes apresen-tam-se como uma possibilidade de reunir parceiros autônomos, livremen-te articulados, trazendo para a formulação de planos e programas as suasdiferentes visões, opiniões e riquezas.

Assim, a atual emergência das redes, como forma alternativa para aação social, tem sido impulsionada pela crítica aos resultados da gestãodas políticas publicas através de estruturas organizacionais, públicas ou

○ ○ ○186 •


privadas, que se articulam em sistemas onde as partes são interdepen-dentes, mas cujo modo de operar, na prática, tem sido fragmentado.

Rede é uma imagem que supõe entes conectados entre si, formandoum tecido. Esse tecido pode revelar-se como um modelo em constantemovimento, como é próprio das redes abertas, ou como um conjunto derelações temporariamente estável. Mas sempre se trata da vinculação tem-porária de entes com identidade própria.

Transportando essa imagem para o campo social, podemos ver a redeem duas dimensões. Como processo que se expressa na linguagem dosvínculos que se estabelecem entre entes, e como a trama resultante,capaz de sustentar os objetivos que mantêm um conjunto de entes vin-culados.

No modelo em rede, os integrantes relacionam-se horizontalmente ede forma multidimensional, já que todos têm o mesmo status e são inde-pendentes. Os entes têm, em princípio, o mesmo poder de decisão, assimcomo são igualmente co-responsáveis pelo atingimento dos objetivoscomuns.

Isso não quer dizer que nas redes haja uma distribuição simétrica depoder. A assimetria, que ocorre em qualquer situação social, passa pelassingularidades dos interesses particulares, ainda que num ambiente deobjetivos comuns. Passa, também, pelos diferentes níveis de conhecimentoe de relações de cada ente. Entretanto, não há uma determinação desubmeter um ente à vontade do outro, como ocorre na organização pira-midal tradicional.

Como lembra Whitaker (2000), “tanto as redes como as pirâmides fun-cionam melhor se entre seus membros se aprofunda a colaboração, asolidariedade, a ajuda mútua, a transparência e a co-responsabilidade”,entretanto, essas condições tenderiam a se desenvolver mais facilmenteem estruturas horizontais do que em estruturas piramidais.

Solidariedade, transparência e co-responsabilidade são elementos in-dispensáveis para a gestão de interesses públicos e deveriam estar pre-

• 187○ ○ ○


sentes em todos os momentos da gestão social, desde a análise de situa-ções e riscos e escolhas estratégicas até a avaliação de resultados.

Segundo Castells (1999: 426): “o principal agente identificado em nos-sa jornada pelos campos povoados por movimentos sociais consiste emuma forma de organização e intervenção descentralizada e integrada emrede, característica dos novos movimentos sociais (...). Essas redes fazemmais do que simplesmente organizar atividades e compartilhar informa-ções. Elas representam os verdadeiros produtores e distribuidores de có-digos culturais. Não só pela Rede, mas em suas múltiplas formas de inter-câmbio e interação”.

As redes, como uma nova forma de parceria, podem articular pessoasfísicas, pessoas jurídicas ou ambas, famílias, organizações públicas e/ouorganizações privadas, Estados, envolvendo e promovendo relaçõesinterpessoais, interorganizacionais, intergovernamentais e intersetoriais.

Essas relações são orientadas por objetivos comuns, que motivam a atra-ção e a manutenção dos vínculos. Assim, todas as redes estão, de algumaforma, voltadas para a produção, quer de idéias, quer de bens e serviços,para seus próprios membros, para o mercado ou para a sociedade.

Especificar a rede de compromisso social significa explicitar sua nature-za e singularizá-la em relação às redes de mercado, arranjo organizacionaltípico da sociedade capitalista contemporânea.

Redes de mercado são aquelas em que os parceiros articulam-se emfunção da produção e apropriação do bem ou serviço que faz parte dafinalidade da existência de cada um: rede de serviços educacionais, redede lojas, rede de serviços.

Nas redes de mercado, a condição de parceria é oferecer, no todo ouem parte, um bem ou serviço que contribua para a oferta ou apropriaçãode outro bem ou serviço, complementar ou suplementar. Nesse tipo derede, convivem a competição e a cooperação. Os parceiros podem com-pletar-se ou potencializar-se em face do mercado e as relações são per-passadas pelos interesses desse mesmo mercado.

○ ○ ○188 •


As redes de compromisso social86 são aquelas em que os parceiros mo-bilizam-se a partir da percepção compartilhada de uma situação ou pro-blema que rompe ou coloca em risco o equilíbrio da sociedade ou asperspectivas de seu desenvolvimento e para cujo equacionamento nãoseja suficiente a ação isolada de organizações públicas e/ou privadas.

Trata-se, portanto, de uma reapropriação do problema pela sociedade,numa dimensão de co-responsabilidade ou de solidariedade social, emque os parceiros articulam-se em redes para produzir idéias, bens e servi-ços para a sociedade.

Se nas redes de mercado a tendência é que o papel que cabe a cadaparceiro esteja muito claro desde o início, com divisão de responsabilida-des e uma cobrança mútua, nas redes de compromissos sociais isso não étão simples, pois nem sempre as pessoas e instituições mobilizadas emtorno de uma questão social conseguem dividir claramente as responsa-bilidades e as bases de cooperação. Os resultados e sobretudo os impac-tos da ação de redes de compromisso social, na maioria das vezes, nãosão imediatos e os custos de adesão costumam ser de longo prazo.

As redes de compromisso social podem, em princípio, articular sujeitosde diferentes naturezas e as parcerias podem se institucionalizar, mas nãogeram uma nova pessoa jurídica, com direitos e obrigações próprias. Umarede pode transformar-se em uma pessoa jurídica, mas nesse momentodeixa de ser uma rede, pois seus entes abrem mão, no todo ou em parte,de sua existência independente.

Quanto à abrangência de atuação, as redes podem estender-se peloespaço geográfico alcançado pelos parceiros ou focalizar um grupopopulacional, quer por critério geográfico, quer por outros critérios, comorenda, gênero, faixa etária, condição de vulnerabilidade.

A permanência de cada ente na rede depende do seu nível deengajamento no objetivo comum e da sua articulação para o alcance de

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

86 Não chamo simplesmente de rede social porque esta expressão significa “todas as rela-ções que um indivíduo percebe como significativas ou define como diferenciadas da massaanônima da sociedade” (Sluzki:42).

• 189○ ○ ○


seus próprios objetivos. O controle é compartilhado pelos entes ou loca-lizado segundo sua escolha e, portanto, pode mudar de locus. Esse tipode rede trabalha por pactuação.

As redes de compromisso social supõem, em qualquer caso, um processode tecelagem contínuo que vai se dando através do compartilhamento deinterpretações e sentidos e da realização de ações articuladas pelos parceiros.

A Rede Adolescente: Interações pela Vida! É uma rede de compromisso social, constituída por uma parceria vo-

luntária e autônoma, de instituições públicas, organizações não-governa-mentais e pessoas, com o propósito de contribuir para melhorar a quali-dade de vida dos adolescentes e para reduzir o consumo de drogas deuma região paulista, que congrega municípios de uma região do Interiordo Estado de São Paulo.

Essa rede nasceu de um trabalho de planejamento intersetorial, iniciadoem dezembro de 1997, com um grupo de 66 dirigentes e funcionáriosdas áreas de saúde, educação e assistência social dos municípios e a Dire-ção Regional de Saúde XX87 , orientado pela Fundação do Desenvolvi-mento Administrativo - Fundap88 .

A partir da analise de um elenco de problemas sociais comuns à região,foi selecionado, como foco do trabalho do grupo, o aumento do consu-mo de drogas pela população adolescente, causa ou conseqüência de

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

87 A DIR XX é órgão regional da Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo, com sede emSão João da Boa Vista e cuja região de abrangência tem 25 municípios: Arthur Nogueira,Engenheiro Coelho, Estiva Gerbi, Itapira, Jaguariúna, Mogi-Guaçu, Mogi-Mirim, Santo An-tonio da Posse, Casa Branca, Itobi, Santa Cruz das Palmeiras, Tambaú, Tapiratiba, São Josédo Rio Pardo, Águas da Prata, Divinolândia, Espírito Santo do Pinhal, Santo Antonio doJardim, São João da Boa Vista, São Sebastião da Grama, Vargem Grande do Sul, Holambra,Mococa, Caconde e Aguaí.88 O planejamento intersetorial foi proposto pelo prof. dr. Luciano A. Prates Junqueira à sra.Ana Lúcia Navarro, dirigente de planejamento da DIR XX e aos prefeitos da região, reunidosem um seminário. Aceita a proposta, a Fundap orientou o processo, utilizando umametodologia de planejamento participativo orientado por objetivos, apoiada no Ziel OrientiertProjekt Planung – Zopp.

○ ○ ○190 •


vários outros problemas como gravidez precoce, aumento das doençassexualmente transmissíveis, evasão escolar, desocupação, etc.

No processo de aprofundamento da reflexão conjunta sobre esse pro-blema, o grupo estabeleceu como objetivo articular e realizar ações ca-pazes de melhorar a qualidade de vida da população adolescente, demodo a reduzir os riscos do consumo de drogas e de outros problemasque afetam a saúde e o bem-estar dessa população. E, analisando asestratégias possíveis, considerou que tecer uma rede seria a melhor ma-neira de realizar esse objetivo.

Essa estratégia foi escolhida considerando que o adolescente tem umadinâmica de vida que não se enquadra confortavelmente nos esquemasburocráticos das organizações públicas, que ofertam serviços para essapopulação, principalmente, no que se refere a condições de acesso. E,também, porque as organizações públicas, por mais que se articulem,podem não alcançar resultados efetivos, sem estabelecer parceria comoutras organizações da sociedade civil.

A partir dessa visão, o grupo inicial empreendeu um processo demobilização, em cada município, de outras organizações da sociedadecivil e mesmo pessoas físicas que estivessem trabalhando com crianças eadolescentes89 .

Desse modo, começou a articulação de uma rede de compromisso soci-al que, de um lado, se insere no movimento de multiplicar os locais inter-médios de composição social e, de outro lado, visa reinserir os cidadãosem redes de solidariedade diretas.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

89 Foram realizados dois grandes eventos: o Encontro de Mobilização, em abril de 1998, eum outro encontro, em maio de 1998, que teve por objetivo trabalhar com os prefeitos daregião. Estiveram presentes representantes de vários Conselhos, como dos Direitos da Crian-ça e do Adolescente, Tutelares, de Saúde, de Entorpecentes, de Ação Social , de outrosórgãos públicos, como Delegacias de Ensino, Delegacias da Mulher, Comissário de Menorese Polícia Militar, e de organizações não-governamentais, muitas religiosas, como as igrejascatólica e evangélicas, entidades espíritas, maçonaria, comunidade Baha´I, Alcoólicos Anô-nimos, Al.Anon, Apae, Lions, etc.

• 191○ ○ ○


A Rede Adolescente constituiu-se em duas dimensões: a das RedesMunicipais, tecidas em cada cidade participante, com instituições go-vernamentais municipais, estaduais, organizações não-governamen-tais que trabalham com adolescentes e voluntários, com o objetivo depromover a melhoria da qualidade de vida dos adolescentes da suacidade, formulando e realizando projetos intersetoriais e de forma ar-ticulada; e da Rede Regional, formada pelas redes municipais, com oobjetivo de dinamizar a relação entre as redes municipais e possibilitarações regionais.

Cada rede municipal da Rede Adolescente tem um perfil peculiar, queadvém da sua composição. É da característica das redes a preservaçãodas diferenças e identidades e, assim, a dinâmica de cada rede respondeàs singularidades da sua composição – predominância da prefeitura, maiorou menor participação de organizações não-governamentais, participa-ção ou não de voluntários, etc.

Essa dinâmica de composição foi desde o início valorizada, em se tra-tando de uma rede de compromisso social, na qual quanto mais repre-sentada estiver a sociedade melhor, e considerando, também, que sãoredes abertas. 90

Na primeira avaliação, pouco mais de um ano depois do início daprimeira mobilização, observou-se que as redes municipais da RedeAdolescente tinham muitas diferenças entre si, apesar da idéiaabraçada coletivamente e dos objetivos compartilhados. De um lado,isso gerava uma riqueza representada por diferentes caminhos e es-tratégias para realizar os objetivos. De outro, trazia dificuldades paraa construção da identidade comum nos relacionamentos municipal eregional.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

90 Significa que os parceiros permanecem enquanto estiverem mobilizados pelo mesmo pro-pósito e novos parceiros podem aderir ao objetivo comum. Não há nenhum compromissoformalmente expresso para adesão à rede, apenas compromissos simbólicos e é a resistênciadesses compromissos que dá a medida da estabilidade da rede, isto é, a permanência dosvínculos durante o tempo necessário à realização dos objetivos.

○ ○ ○192 •


Em algumas redes as prefeituras tinham um papel decisivo de orga-nização, mobilizando as parcerias e fornecendo os projetos ou asidéias de projeto. Tratava-se de redes em que os representantes dasprefeituras eram dirigentes de órgãos ou coordenadores de áreas so-ciais, que “venderam” a idéia para o prefeito ou tinham suficienteautonomia para implementar ou articular projetos. Seus parceiros eram,sobretudo, os conselhos e outros órgãos e autoridades públicas, comodelegacia de ensino, delegacia da mulher, juízes. O resultado é que,nesses casos, passou a existir possibilidade de haver uma integraçãoda ação pública, antes fragmentada e isolada. Também é interessanteque a ação com os adolescentes, nessas redes, tenha passado por equi-pamentos e programas governamentais. Mas tudo isso não implicauma mobilização da mesma ordem no que diz respeito a outras parce-rias com a sociedade civil.

Em outras redes, os parceiros da prefeitura desapareceram ou eram maisfracos – funcionários e técnicos com pouca influência nas decisões. Nessescasos, ou o tecido inicial da rede esgarçou-se e alguns componentes insisti-am em manter a proposta, mas sem realizar ações efetivas, ou outros parcei-ros assumiram um papel mais decisivo. Isso ocorreu até mesmo com pessoasque se integraram à rede como voluntários independentes, sem representarnenhuma instituição. Em pelo menos duas redes municipais a estabilidadecontinuou sendo mantida pela mobilização desses voluntários.

A própria rede regional revelava, após um ano, alguma dificuldade emmanter-se como rede autônoma. Muitos dos participantes demonstravamdesejar que ela atuasse como uma rede tutelada, esperando do órgão esta-dual, que deu início ao processo, a “coordenação” da rede regional e umtipo de ação tutelar que é comum na relação entre os órgãos estaduais e asprefeituras. Uma explicação para esse fenômeno é o fato de que o núcleoinicial de mobilização da rede foi esse órgão estadual regional, que conti-nua colaborando na viabilização de processos de capacitação de profissio-nais para trabalhar com crianças e adolescentes e dos próprios encontrosregionais91 . Outro motivo é que a maior parte dos representantes das redes

• 193○ ○ ○


municipais, que compareciam regularmente às reuniões regionais, eram –e são ainda – funcionários ou dirigentes de áreas sociais das prefeituras emuitos tinham contato com o órgão regional em outros projetos. E, ainda,a maior parte das redes municipais não tinha – e continua não tendo –recursos para bancar projetos próprios e, portanto, esperavam conseguí-los através da rede regional, que teria mesmo esse papel enquanto parceiroda rede, mas não enquanto órgão estadual regional.

Finalmente, poucas redes municipais estavam, no primeiro ano, traba-lhando efetivamente com adolescentes. Embora todas elas já tivessemalguma atividade voltada para o adolescente, no mais das vezes isso ocor-ria em serviços ou programas já existentes, sem maiores articulações. Istosignifica que os adolescentes não estavam participando da constituiçãodas redes municipais, como parceiros.

Num encontro posterior, ocorrido em 26/12/2000 e articulado pela rederegional – com o apoio decisivo do órgão estadual –, esse conjunto mos-trou uma nova face. A Rede Adolescente estava completando dois anos.

Observou-se que, se muitas redes municipais realmente se esfacelaram,outras tantas conseguiram manter suas conexões e trouxeram o adoles-cente como protagonista da rede. Nesse encontro, dois terços do auditó-rio – umas 250 pessoas – eram compostos de adolescentes, de váriasredes municipais, com suas camisetas, painéis (desenhos, textos,documentário fotográfico de realizações) e exibições (canto, dança e tea-tro), discutindo o tema da Rede – qualidade de vida e o problema dasdrogas na população adolescente.

Há casos de grupos de adolescentes já existentes, como o Tummm, deMocóca, que se vincularam à rede municipal. Em outros casos, adoles-centes mobilizados pelas redes municipais estão formando grupos e po-dem qualificar-se para integrá-la como sujeitos, protagonistas, como ocorreem Mogi-Mirim, Mogi-Guaçu, Espírito Santo do Pinhal, Artur Nogueira.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

91 O envolvimento passa por um conjunto de profissionais, nem sempre expressando umapolítica dos órgãos estaduais e regionais.

○ ○ ○194 •


Algumas redes municipais têm a forte presença das respectivas prefei-turas, outras continuam sendo mobilizadas por voluntários autônomos eorganizações não-governamentais.

A Rede Adolescente de Mogi-Mirim, por exemplo, embora tenha oapoio decisivo da Prefeitura Municipal da Cidade92 , exibe uma vitalidadeque passa pelas parcerias que tem conseguido articular:

• órgãos da prefeitura, do governo estadual, do Poder Judiciário, doMinistério Público, do Poder Legislativo local, o Saae (Serviço Autôno-mo de Água e Esgoto);

• representantes dos Conselhos Municipais de Defesa dos Direitos daCriança e do Adolescente, de Assistência Social e da Comissão Muni-cipal de Empregos;

• organizações não-governamentais, como Senai, CGT/ICT, Sesi, Apae,Grupo Alerta, Guarda Mirim, Abrigo Alma Mater, Grupo de EscoteirosEncanto das Matas;

• empresas, como a Dow Agro Sciences e produtores locais de leite;

• voluntários, muitos dos quais participam dando cursos gratuitos paraadolescentes.93

As várias parcerias da Rede de Mogi-Mirim organizam-se em três co-missões: Comissão de Ações Diretas, responsável pela atenção direta à

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

92 Logo de início, a prefeitura cedeu um espaço na Central de Serviços Públicos para a Salade Referência da Rede. Depois articulou uma parceria com a Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor para cessão de um prédio, com o objetivo de desenvolver atividadesdirecionadas para os adolescentes do município. Lá nasceu o Projeto Campeão – assimdenominado pelos adolescentes – que oferece atividades de esporte, lazer, cultura, inicia-ção profissional, formação pessoal e oportunidades de protagonismo juvenil. O ProjetoCampeão tem um Conselho Gestor, composto por representantes de organizações que searticulam na Rede e é coordenado pela também diretora do Departamento de PromoçãoSocial da Prefeitura.93 Já foram realizados cursos de pintura em tela, corte e costura, embalagem, marcenariaartesanal, encadernação, auxiliar de departamento pessoal, letreiros, técnicas básicas devendas, garçon, pintura em tecido, artesanato.

• 195○ ○ ○


criança e ao adolescente; Comissão de Atenção à Família, responsávelpor ações de apoio às famílias dos adolescentes e Comissão de Capacita-ção, responsável por ações de capacitação dos profissionais que atuamna área.94

A presença da rede na cidade tem motivado a mobilização de redeslocalizadas, como as que vêm sendo tecidas no Sub-Distrito de MartinFrancisco, com encontro de jovens, realização de cursos profissionali-zantes e apoio ao atendimento de adolescentes em situação de risco;no Assentamento 12 de Outubro, onde se constituiu um grupo de tea-tro que trabalha ativamente com a questão das drogas; na Comunidadeda Fazenda Esmeralda, onde 60 adolescentes solicitaram orientação paramobilização local.

“Resultados relâmpagos, fórmulas mágicas não temos. Temos, sim, en-quanto parceiros da rede, bastante persistência e confiança de que, mes-mo diante de muitas adversidades, a rede foi tecida e continuará sendotecida para fazer a grande diferença na vida de todos – adolescentes,familiares, voluntários, técnicos, funcionários, enfim, parceiros.” 95

Dos dois momentos de avaliação da Rede Adolescente da região de SãoJoão da Boa Vista – ainda muito jovem – fica a indicação de alguma rela-ção positiva entre a estabilidade das redes municipais e a capacidade deformular e implementar projetos de ação local para concretizar os objeti-vos e, também, entre o êxito em manter a mobilização de redes munici-pais e o acolhimento do protagonismo do adolescente, que passa a sercomponente da rede e não destinatário de ações e serviços.

Desafios para as Redes de Compromisso SocialA experiência da Rede Adolescente: Interações pela Vida! permite a

identificação de alguns dos desafios que emergem no processo de desen-volvimento das redes de compromisso social.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

94 Conforme Relatório de Atividades da Rede Adolescente de Mogi-Mirim, jun.98/jun.200095 Idem Ibidem, p.4

○ ○ ○196 •


O primeiro desafio parece ser o compartilhamento, pelos entes, de umaperspectiva para a sociedade, o que implica um posicionamento político-ideológico semelhante.

As redes de compromisso social não se constituem para ser um braçoassistencialista da sociedade ou do Estado, mas para contribuir na repar-tição mais equânime das riquezas existentes na sociedade, num determi-nado momento histórico, e para a redução das desigualdades, que aspolíticas assistencialistas jamais pretenderam resolver.

Entretanto, as posições político-ideológicas nem sempre são explicitadasno processo de mobilização das redes e, muitas vezes, sob uma mesmadeclaração ou bandeira ficam abrigadas várias posições mais ou menoscompatíveis e, até, contraditórias.

Isso também ocorre nas organizações públicas e privadas tradicionais –de desenho piramidal e fatiado no qual estão as corporações, os grupos deinteresse e o loteamento político. A diferença fundamental é que, nessecaso, as pessoas que dão corpo e realizam uma determinada política nãoestão, necessariamente, mobilizadas pelo objetivo, por uma idéia compar-tilhada, mas, apenas, por uma tarefa hierarquicamente definida. Muitasvezes, até discordam da visão política que define a ação da organização.96

Nas redes de compromisso social, em que os componentes se vinculampor livre vontade, para realizar uma visão compartilhada, é indispensávelque essa visão esteja informada por uma perspectiva política semelhante.Por isso, na prática, quando as perspectivas políticas são contraditórias, arede não tem condição de manter-se ou sequer passa dos primeiros mo-vimentos de mobilização.

Embora as redes de compromisso social, na perspectiva da solidarie-dade, nasçam da ampliação da visibilidade da sociedade para ela pró-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

96 Esse talvez seja um dos motivos pelos quais as estruturas hierárquicas piramidais atendammais confortavelmente às políticas chamadas de assistencialistas, de caráter compensatório,onde não há uma intenção de transformar a sociedade e para cuja realização não é deman-dado o engajamento político de todos os agentes.

• 197○ ○ ○


pria, é certo isso que não basta para mobilizar a ação. Esse é o segun-do desafio.

A disponibilidade e o compartilhamento de informações geram umaprontidão, que só é canalizada para a ação quando um grupo ou umente empreende a mobilização, no sentido usado por Toro (op.cit) de que“mobilizar é convocar voluntários a um propósito, com interpretações esentidos compartilhados” 97 . Portanto, há dois níveis de mobilização:

• a mobilização de cada ente em função da ampliação da visão da soci-edade e a consciência da impossibilidade de resolver sozinho ou pelasvias tradicionais os problemas com que se depara;

• a vinculação dos entes, assim sensibilizados, para compartilhar propó-sitos e realizar ações conjuntas.

Para que a mobilização ocorra, é preciso construir imaginários capazesde movimentar, identificar e instrumentalizar reeditores e gerar processosde coletivização. É o componente que se expressa através de representa-ção e é capaz de mobilizar a paixão e gerar condições para a adesãovoluntária à rede.

Na origem da rede, estão entes sensibilizados por uma situação social eque desejam vincular-se a outros entes igualmente sensibilizados pelamesma situação. Esse é o primeiro movimento de mobilização, cujo obje-tivo é atrair a participação para integrar a rede, isto é, para conquistarparceiros, o que poderíamos chamar de mobilização de prontidão, a qualse dá em torno do compartilhamento da idéia, do propósito da rede.

Estabelecidos os vínculos, a rede de compromisso social precisa mobili-zar-se, continuamente, para a ação cooperativa. Essa nova e contínuamobilização dá-se em torno de projetos, nos quais as responsabilidades sãodistribuídas e há um horizonte de tempo para se conseguir os resultados.

Uma boa mobilização de prontidão pode não resistir, se não for rapida-mente articulado um projeto de ação que mantenha os parceiros em con-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

97 Lembrando que o autor identifica quatro componentes da definição de mobilização: liber-dade, paixão, necessidade pública e comunicação.

○ ○ ○198 •


tato e envolvidos em uma produção comum. De outro modo os eventosaté conseguem atrair possíveis parceiros, mas nem sempre conseguemtransformar essa mobilização de prontidão em mobilização para a ação.

Para a mobilização, a figura do reeditor é fundamental. Reeditor é umapessoa que tem público próprio, com liderança na comunidade onde arede de compromisso social vai atuar. A reedição é indispensável ao pro-cesso de mobilização e estabilidade das redes, garantindo a sua capaci-dade de manter o propósito comum, realizar objetivos e cumprir as metasa que se propõe. É o reeditor que vai, ao mesmo tempo, reformulando edisseminando o propósito da rede, ganhando e mantendo adesões.

Muitas vezes, as redes perdem seus reeditores. Isso aconteceu em algu-mas redes municipais da Rede Adolescente: Interações pela Vida!. Pesso-as com perfil de reeditor, mas que não puderam ou não quiseram conti-nuar na rede, foram substituídas por outras da sua organização original.Os novos elos da rede nem sempre têm perfil de reeditor. Se o indivíduoque representa a instituição não é um reeditor, ou não quer fazer essepapel, por não ter sido mobilizado, ele próprio, pelo imaginário que dáorigem à rede, a instituição não será parceira ou será parceira tutelada.Algumas redes desarticulam-se com a saída de elos reeditores.

Manter vinculado um grupo de reeditores coesos e com públicos signi-ficativos, do ponto de vista das necessidades e interesses da rede, pareceum desafio importante para se conseguir um tecido resistente para a rede.

Outro desafio, ligado a essa dimensão da mobilização, é a estabilidadeda rede, isto é, a manutenção dos vínculos entre os entes, para realizar ospropósitos. Essa estabilidade tem relação com a capacidade de persistên-cia dos movimentos sociais.

As redes de compromisso social são redes abertas, isto é, os parceirospermanecem enquanto estiverem mobilizados pelo mesmo propósito enovos parceiros podem aderir ao objetivo comum. Entretanto, para al-cançar objetivos, a rede precisa de estabilidade durante o tempo necessá-rio para realizar, no todo ou em parte, os objetivos que a mobilizam.

• 199○ ○ ○


Aí está outra diferença fundamental entre as redes de produção de bense serviços para o mercado e as redes de compromisso social. Nas primei-ras, os entes se complementam ou se suplementam na produção de de-terminado bem e serviços e os papéis e responsabilidades de cada parcei-ro são estabelecidos desde o início. Isso implica a contratualização deprazos e os entes sabem por quanto tempo devem manter os vínculospara realizar os objetivos comuns. Essa contratualização também ocorrenos convênios e consórcios, esclarecendo os papéis dos parceiros.

Nas redes de compromissos sociais, isso não é tão simples. Para pessoas einstituições mobilizadas em torno de uma questão social, nem sempre épossível dividir muito claramente as responsabilidades e as bases de coope-ração tornam-se um elemento crítico. Os efeitos da ação das redes sociais,na maioria das vezes, não são imediatos e os custos de adesão costumamser de longo prazo, ainda que se traduzam apenas a horas/voluntário.

Essas características dificultam a manutenção dos vínculos. Muitas re-des, que começam a ser tecidas com grande entusiasmo dos parceiros,vão, rapidamente, se esgarçando.

Uma das formas que as redes costumam utilizar para manter a sua esta-bilidade é a de buscar tutela. Abrem mão de parte de sua autonomia paraapoiar-se em um ente que lhes garanta alguma condição de estabilidade,como, por exemplo, financiamento. Podem transformar-se no mesmomodelo tutelado das várias redes que estão surgindo sob a égide gover-namental, que tem se utilizado do modelo em rede, como forma de dele-gar tarefas e aumentar a capilaridade operacional.

Há três riscos importantes nessa estratégia:

O primeiro é de que o “parceiro forte” tenda a tratar os demais entesda rede como se fossem partes singulares de um convênio, determinandoo que fazer e como fazer, isto é, ditando as regras e rompendo as relaçõeshorizontais características das redes. A prática da rede orgânica supõe oestabelecimento compartilhado e dinâmico das regras de parceria e, por-tanto, não comporta tutela.

○ ○ ○200 •


O segundo, é de que, ao ditar as regras, o tutor também procure imporsua visão político-ideológica aos tutelados.

O terceiro, é de que, assim delineado, o modelo de rede deixe de seruma alternativa da sociedade, para responder a problemas complexos epasse a ser apenas mais um modo de operação das mesmas instituiçõesjá existentes.

As redes tuteladas possivelmente estão mais afeitas a um tipo de parti-cipação integradora, já que não criam seus próprios caminhos.

Na experiência da Rede Adolescente: Interações pela Vida! é interes-sante notar que quanto mais as redes municipais se fortalecem menoselas solicitam tutela. Entretanto, cresce, na mesma medida, a vontadede institucionalizar a rede como uma organização não-governamental,com pessoa jurídica própria. É possível que seja essa a tendência dasredes que alcançam alguma estabilidade. Porém, novamente, abre-semão do modelo em rede como alternativa da sociedade aos modelosexistentes.

Não parece fácil manter um trabalho de participação transformadoraquando a rede deixa de ser aberta e conforma-se como uma pessoa jurí-dica, que terá estatutos, hierarquia e tenderá a limitar as parcerias.

Uma forma de enfrentar o desafio da estabilidade de uma rede é atra-vés da articulação de um projeto de ação, que mantenha os parceiros emcontato e envolvidos em uma produção comum, gerando uma identida-de de projeto.

As redes municipais mais estáveis da Rede Adolescente: Interações pelaVida!, que têm resultados para mostrar e conseguem visibilidade na socie-dade,98 são aquelas cujos entes conseguiram desenvolver projetos capa-zes de ir realizando o propósito que os mobiliza, o que, ao mesmo tempo,reitera essa mobilização.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

98 A Rede Adolescente da cidade de Mogi-Mirim foi convidada para apresentar sua experi-ência e seu Projeto Campeão, no Education for Peace International Meeting, em Genebra,ocorrido de 4 a 8 de setembro de 2000.

• 201○ ○ ○


Para trabalhar o desafio da estabilidade das redes, é indispensável aformulação de projetos que especifiquem objetivos, explicitem as ações aserem desenvolvidas e os recursos envolvidos, organizem a divisão deresponsabilidades e permitam acompanhar e avaliar resultados. Mas, alémdisso, os projetos deverão ser planejados e realizados de maneira efetiva-mente democrática e orientada para resultados

Apesar de todos os riscos e desafios, resultados das articulações e par-cerias que já podem ser observados da Rede Adolescente: Interações pelaVida!, em alguns municípios, assim como outras experiências existentesna sociedade, trazem uma esperança muito grande de que o modelo deredes de compromisso social possa ser, de fato, uma possibilidade detrabalho efetivo e cooperativo para o desenvolvimento social e oenfrentamento de problemas sociais complexos.

A distinção essencial das redes de compromisso social, que poderárevelar, ao longo do tempo, se este é de fato um bom modelo para agestão social, na perspectiva da construção de uma sociedade solidária,certamente passa pelo processo de aprendizado de um novo relaciona-mento cooperativo, baseado em vínculos e fluxos, capazes de superaras práticas típicas das políticas assistencialistas e de reprodução da ex-clusão.

Referências BibliográficasCASTELLS, M. O poder da identidade. In: A era de informação: econo-

mia, sociedade e cultura, São Paulo: Paz e Terra, v. 2, 1999.

CASTELLS, M. et al. Flujos, redes e identidades: una teoria crítica de lasociedad informacional. In: Nuevas pespectivas críticas en educación.Barcelona: Paidós Ediciones, 1994, pp.15-53

FISCHER, Tânia (org. e coord.) Poder local e cidadania. Rio de Janeiro:FGV, 1993.

GOHN, M. G. Teoria dos movimentos sociais: paradigmas clássicos econtemporâneos. São Paulo: Loyola, 1997.

○ ○ ○202 •


INOJOSA, Rose Marie. Redes de compromisso social. Revista de Admi-nistração Pública - RAP, Rio de Janeiro: FGV, v. 33, n. 5, set./out.,1999. pp. 115-141.

JACOBI, P. Movimentos sociais e políticas públicas: demandas por sane-amento básico e saúde: São Paulo, 1974-84. São Paulo: Cortez,1989, pp. 3-20

JARA, O . Concepção dialética da educação popular. Cepis, 2 ,1985.

JUNQUEIRA, Luciano Prates. Descentralización, intersectorialidade y reden la gestión de la ciudad. Revista del Clad Reforma e Democracia,Caracas: Clad, n. 12, oct., 1998, pp.89-108.

MONTORO, Tânia S. (coord.) Comunicação e mobilização social, SérieMobilização Social, Brasília: UnB, v.1, 1996.

MOTTA, Paulo Roberto. Transformação organizacional: a teoria e a prá-tica de inovar. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1997.

PACKMAN, Marcelo. Redes: uma metáfora para prática de intervençãosocial In: DABAS, E., NAJMANOVICH, D. Redes: el Lenguaje de losvínculos. Buenos Aires: Paidós, 1994, p.203-207

PREFEITURA MUNICIPAL DE MOGI-MIRIM. Relatório de atividades daRede Adolescente – Interações pela Vida! – junho de 1998 a junhode 2000, Mogi-Mirim, 2000.

ROSANVALLON, Pierre. A crise do estado-providência. Trad. Joel Pimentelde Ulhôa, Goiânia: UFG, Brasília: UnB, 1997.

SLUZKI, Carlos E. A rede social na prática sistêmica: alternativas tera-pêuticas. Trad. Cláudia Berliner, São Paulo: Casa do Psicólogo, 1997.

TORO, Bernardo. Mobilização social: uma teoria para a universalizaçãoda cidadania.

WHITACKER, Francisco. O que são as redes? In: http://www.rits.org.br/redes, visitada em 28/7/2000.

• 203○ ○ ○


ENTREVISTA

CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS Chopin Tavares de Lima99

Valéria Chalegre100 : Como o Sr. introduziria a questão dos consórciosintermunicipais?

Dr. Chopin Tavares de Lima: Nos dias de hoje, nós nos lembramosmuito dos atos heróicos. Quando Colombo partiu com sua frota, foi umato heróico, não sabia o que vinha pela frente. Ele, com sua liderança,impôs e descobriu a América. Pedro Álvares Cabral, a mesma coisa: quan-do surgiu para ir às Índias, foi um ato heróico. E, por isso, nós nos lembra-mos de Cristóvão Colombo, de Pedro Álvares Cabral. Se eu perguntasse,no entanto, como é o nome do homem que pela primeira vez pôs o pé nalua? Alguns até sabem, mas a grande maioria não. Sabe por quê? Porquenão foi um ato heróico, só dele. Há muito mérito pessoal, sem dúvida,mas o grande mérito foi do trabalho conjunto e exaustivo das centenasde técnicos da Nasa, que perderam noites e noites de sono, aqui na Terra.Com esse exemplo, podemos nos remeter à questão dos municípios. Nãoé mais tempo de atos heróicos, mas de trabalho de equipe. Nossos prefei-tos precisam unir-se, para conseguir o desenvolvimento de suas cidades.E o consórcio intermunicipal é um instrumento para isso.

Valéria: De que maneira o senhor acredita que a promoção de consór-cios entre municípios pode ser fator de desenvolvimento?

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

99 Advogado, procurador de Justiça, líder do MDB na Assembléia Legislativa do Estado deSão Paulo, secretário de Estado do Interior (1983 a 1986) e da Educação (1987 a 1989).100 Jornalista pela PUC/RS, diretora de Conteúdo da Core Connection – Agência de Conteú-do para a Internet, e-mail: [email protected]

○ ○ ○204 •


Dr. Chopin: Sem dúvida, é um fator de desenvolvimento. Como umdos dirigentes da campanha do Montoro, a governador de São Paulo,alicercei a campanha em três itens, num tripé: descentralização, partici-pação e geração de empregos. O PMDB estava, há 21 anos, em oposiçãoà ditadura militar. Não tínhamos vivência administrativa. Foi o primeirogoverno democrático e, boa parte dos integrantes não tinha experiênciagovernamental. Como secretário do Interior, fui testar como poderia serfeita a descentralização. Foi aí que ressuscitamos a figura do consórciointermunicipal, que não foi criado por nós, mas que, na verdade, eramuito pouco utilizado. Imaginamos, então, fazer um consórcio intermu-nicipal entre os municípios das microrregiões. O governo Montoro já ti-nha criado 42 escritórios regionais pelo Estado, compostos de sete a dezmunicípios, dependendo das características das regiões.

Voltando à pergunta. Incentivar os consórcios intermunicipais foi umcaminho para a concretização da descentralização. Naquele tempo, eram,aproximadamente, 500 municípios, alguns relativamente pequenos e quenão tinham força e competência para implantar um determinado progra-ma, porque sua população e, conseqüentemente, seu orçamento, erampequenos e, na verdade, o instrumental era caro. Para prestar serviço auma pequena população, ele ficaria ocioso. Se realmente fizéssemos essetrabalho intermunicipal, poderíamos otimizar esses equipamentos. Foi oque aconteceu: criamos mais de uma centena de consórcios intermunici-pais, das mais variadas naturezas. Com isso, abrimos uma porta para aconcretização da descentralização, fazendo com que a participação po-pular se desse, porque as pessoas jurídicas de direito público, ou melhor,os municípios, eram membros desses conselhos, e a câmara municipal, apopulação e a sociedade, nos mais diversos segmentos, passaram a fisca-lizar, a participar. Assim, a descentralização ficou ao lado da participaçãopopular, caracterizando o espírito e a filosofia da campanha do Montoro,que era abrir o governo democrático. Aliás, nesse sentido, para nossasatisfação, esse trabalho que fizemos na Secretaria do Interior mereceuuma tese de doutorado na USP, que abordou exatamente esse aspecto da

• 205○ ○ ○


descentralização. O grande instrumento da concretização desses princípi-os, foi a Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam.

Valéria: Que experiências e exemplos o senhor poderia dar, da sua ges-tão como secretário do Interior, para ilustrar a questão dos consórciosintermunicipais?

Dr. Chopin: Centenas de exemplos. De memória, eu poderia lembrardo consórcio intermunicipal de saúde pública, na região de Penápolis. Oprefeito, um médico, liderou a implantação do consórcio naquela região,fazendo com que as diversas cidades tivessem os equipamentos de quenecessitavam. Numa cidade, levaram equipamentos para cirurgia; na ou-tra, para oftalmologia; na outra, para laringologia, e assim por diante, deacordo com as carências de cada uma. Os consórcios serviam à popula-ção toda, nos mais diferentes prismas da saúde pública e da medicina. Foirealmente um trabalho maiúsculo, que, ao que sei, ainda presta os me-lhores serviços.

Na região de Franca, os prefeitos viam que parte dos munícipes ia aoposto de saúde e o médico receitava os remédios, mas esses eram caríssi-mos, não podiam ser comprados. Os cidadãos iam, então, pedir auxílioao prefeito. O resultado é que cada prefeito tinha uma despesa muitogrande, mensalmente, só para atender a essas famílias carentes. Diantedessa realidade, o diretor do Escritório Regional de Franca liderou, juntoaos municípios vizinhos, a implantação de um consórcio intermunicipal,para manter uma farmácia. Esse consórcio comprava os remédios da Fun-dação do Remédio Popular – Furp, que os vendia a preço de custo, por-tanto, mais barato que o preço de comércio. Esses remédios eram distri-buídos para os diversos municípios, claro que os mais usuais.

Para sairmos dos exemplos da área de saúde, naquele tempo os compu-tadores estavam surgindo e a indústria desejava vendê-los para todos osmunicípios da região. Em São João da Boa Vista, foi montado um consór-cio de informática, que centralizava a produção das contas de água, deluz, do imposto predial e a distribuía para todos os municípios da região...

○ ○ ○206 •


Além disso, nós, da Secretaria do Interior, impulsionamos o Escritório Re-gional de São João da Boa Vista, para fazer projeções sobre o crescimentoda população e das carências que existiam. Foi um sucesso.

No Município de Murutinga do Sul, foi feito um consórcio para asfaltaras cidades. Os equipamentos ficavam um mês, em cada cidade da região.Depois de certo tempo, todas as ruas, de todas as oito cidades, estavamasfaltadas. Ao invés de extinguir o consórcio, os prefeitos, que eram osdirigentes, resolveram mantê-lo, para asfaltar as estradas vicinais.

Mas, então, surgiram consórcios variados: hospital regional, fábrica deartefatos de cimento, plantação... No Vale do Paraíba, na região deGuaratinguetá, plantou-se arroz, que depois era distribuído para a me-renda escolar dos vários municípios. Seriam dezenas de exemplos, dosmais diversos, mas sempre com sucesso muito grande.

Na região do Vale do Ribeira, houve um consórcio para a produção deárvores ornamentais, utilizadas para arborizar aquelas cidades. Podería-mos continuar, mas não é preciso. Se refizer uma pesquisa na Revista doInterior, publicada pela Secretaria do Interior, ao tempo em que fomossecretário, podem-se verificar centenas de consórcios que prestaram osmelhores serviços, naquela época.

Valéria: Na área da educação, de que maneira o senhor vê o papel dosconsórcios intermunicipais?

Dr. Chopin: Aí a criatividade não tem limite, porque, na parte da edu-cação, a compra de livros, os impressos, as gráficas, poderiam prestarserviços mais baratos e melhores. Como secretário da Educação, no go-verno posterior ao de Franco Montoro, na região de Jaú, pensei em pro-mover uma inovação um pouco ousada. Não teve desempenho tãosatisfatório. Imaginamos que houvesse um professor especialista em ida-de média, que tivesse, portanto, uma biblioteca sobre idade média, foto-grafias, mapas, ilustrações... Esse assunto poderia ser dado por esse mes-mo professor em vários municípios. Na nossa proposta, não era obrigató-rio que ele ficasse vinculado à escola da qual era titular. Era uma atividade

• 207○ ○ ○


extracurricular, mas que aproveitava valores e capacidades. Como secre-tário de Educação, também, tentamos fazer jogos intermunicipais, tea-tro. Alguém, em uma cidade, durante meses, preparava textos, ensaiavaa peça, e a apresentava uma duas, três, quatro, cinco vezes, na mesmacidade. Não era justo que aquele esforço todo morresse aí. Havia cidades,vizinhas: oito a doze, conforme o número de partícipes do consórcio.Poderíamos fazer com que o grupo de teatro estudantil percorresse ascidades. Assim, outros valores, não só de educação, mas sobretudo cultu-rais, poderiam beneficiar-se dos consórcios intermunicipais. Fez-se umaexperiência no Escritório Regional de Jaú. Entretanto, isso não se dá numsó exercício governamental, são gastos seis meses para convencer as lide-ranças sobre o que se faz necessário, mais outro tanto, para o preparo doprojeto. Quando se vê, o tempo do mandato exauriu-se. É preciso quehaja continuidade para que se possam colher resultados. Muitos consór-cios intermunicipais permaneceram, mas outros feneceram, fracassarampor falta de vontade política de continuar. É essa a mania: muda-se ogoverno, tem que mudar o projeto político, para que as características dogoverno sejam as do atual titular. Essa prática é um atestado de subde-senvolvimento. Quanto menor a cidade, mais alto é esse sentimento dedescontinuísmo. Como os consórcios eram dirigidos pelos prefeitos, e oanterior é que o iniciara, o atual não desejava dar continuidade. É umafalta de educação política, de maturidade democrática. Isso tudo deve-mos à ditadura militar, porque o exercício da democracia depende doexercício da musculatura democrática. Nós ficamos 21 anos sem esse exer-cício, que se atrofiou, por falta de vontade democrática. A falta de educa-ção política se deve, ainda, a essa herança nociva da ditadura militar.

Valéria: As bases jurídicas para que os consórcios sejam efetivados ain-da existem e continuam à disposição dos municípios. De onde deveriapartir a iniciativa para que esses consórcios se estabelecessem? Dos pre-feitos, dos próprios governos? Onde está a falha da descontinuidade?

Dr. Chopin: No nosso tempo, no governo Montoro, na Secretaria doInterior, a iniciativa sempre partiu de nós. Mas, é claro que precisa da

○ ○ ○208 •


adesão e da liderança dos prefeitos. No governo subseqüente, não houveinteresse, não houve continuidade, até o contrário, não obstante o gover-nador se declarasse um municipalista, ele extinguiu a Secretaria do Interi-or. Mas não conseguiu apagar tudo: a Fundação Prefeito Faria Lima –Cepam tem todos esses dados disponíveis. É claro que é preciso uma leimunicipal, em cada município, para que ele se insira em um consórciointermunicipal. Mas, o que falta é vontade política. Se um prefeito deuma cidade desejar se congregar, ele tem liderança suficiente, ou o secre-tário, ou o governador, ou os deputados. Na verdade, tudo o que é preci-so é vontade política, acreditar na coisa, sabendo que não é fácil. Ascoisas fáceis, qualquer um faria. É preciso liderança, desprendimento,maturidade política. E estudo, pois há toda uma legislação que regula-menta isso, tanto federal quanto estadual. A Fundação Prefeito Faria Lima,como dizem os jovens, é nota dez. Se não fosse ela, no tempo do gover-no Montoro, não teríamos conseguido a extensão do trabalho que obti-vemos.

Valéria: Na sua opinião, como o governo do Estado de São Paulo deve-ria interferir para fomentar os consórcios? Qual é o papel do governo, naquestão dos consórcios intermunicipais?

Dr. Chopin: Para o meu gosto, há muito pouca vontade e trabalhonesse sentido. Prioridade do atual governo não é a descentralização. Noentanto, não a impede. Precisa ser feita justiça. Existem consórcios aindaatuantes. Na verdade, um pouco independentes do governo, eles têmautonomia. Eles não são dependentes do governo do Estado ou federal.Eles constituídos, é claro, têm que obedecer à legislação vigente, mastêm autonomia administrativa. Existem, em muitas regiões, consórciosem pleno funcionamento e com os melhores resultados possíveis.

Valéria: O senhor diria que os municípios, os prefeitos, desconhecemo instrumento dos consórcios como meio de desenvolvimento para assuas regiões? Seria, talvez, falta de informação, o pouco uso desse re-curso tão amplo?

• 209○ ○ ○


Dr. Chopin: É falta de informação, sim, mas precisa, também, que oprefeito, a câmara municipal, as autoridades municipais, tenham maturi-dade, tenham dimensão democrática. Um exemplo, daquele tempo: numadeterminada região, a cidade-sede constituiu um consórcio agrícola. Paratanto, a Secretaria do Interior ia dar um trator. Acontece que havia umavárzea, que se colocava mais num determinado município do que no mu-nicípio-sede. O trator era do consórcio e ia atuar naquele município paratrabalhar naquela várzea. Aí, o prefeito do município-sede disse: “eu nãoquero. Se o trator não ficar na minha cidade, Eu não quero”. Mas eudisse: “Olhe, prefeito, não fui eu quem fez a várzea naquele município,foi Deus. Na verdade, todos nós vamos usufruir dos seus produtos”. Commuito custo, conseguimos convencer os prefeitos a entrarem.

É, preciso um pouco de trabalho, de desprendimento, não pode haverbairrismo. Precisamos transpor as barreiras do município e fazer umaminiglobalização, para usar a expressão da moda, de que, aliás, eu nãogosto. Com isso, realmente, faríamos com que a união desses municípiosobtivesse uma força bem maior. Mas, além disso, precisaríamosarregimentar a população, para participar, para criticar, convocar os maisdiversos segmentos da sociedade: câmara municipal, imprensa, professo-res, estudantes, associações de classes, igrejas. Todos deveriam estar atu-antes, ser criativos. Não se pode mais ficar esperando que o governador,o presidente da República, os secretários de Estado, dêem as idéias. Elastêm que partir dos moradores da região, que sabem bem mais do quenós, aqui, fechados nos gabinetes.

Valéria: Sobre esse assunto, o senhor deu outros exemplos, anterior-mente, de uma vaca mecânica e de um bode. Eram exemplos de necessi-dades locais, que talvez os governos centralizados não pudessem imagi-nar. O senhor poderia contar um pouco mais sobre isso?

Dr. Chopin: No governo Montoro, nós colaboramos muito para a des-centralização da merenda escolar, o que trouxe uma economia e eficiên-cia muito maiores. Os alimentos dos escolares eram produzidos nos pró-prios municípios. Barateamos consideravelmente o custo, e era um ali-

○ ○ ○210 •


mento mais do gosto das crianças. Não eram esses alimentos desidrata-dos, essas sopas, de que as crianças não gostam. Estamos acostumadoscom arroz e feijão e isso pode ser feito nas próprias escolas. Tambémintroduzimos o uso do leite de soja. É um pouco imprópria a expressãoleite. Trata-se de um suco de soja, muito nutritivo do aspecto protéico. Obagaço da soja, também aproveitado, era adicionado à massa do pão,também enriquecendo-o com essas vitaminas. Essas miniusinas de leite esuco de soja, ou leite de soja, chamavam-se “vaca mecânica”. Algumasvezes, um prefeito perguntava se nós, do governo do Estado, daríamosuma vaca mecânica para seu município. Eu dizia que nós não dávamos,porque o número de alunos daquela cidade era relativamente baixo. En-tão perguntávamos qual era o município mais próximo. Sugeríamos, apartir daí, que fizessem um consórcio com outros prefeitos para recebe-rem a vaca de soja e produzirem para os dois municípios. Isso foi feito emvárias regiões. Na cidade de Icém, foi feita uma central de alimentos, quedistribuía o leite e o pão para diversas cidades.

Com relação ao bode é mais ou menos pitoresco. O prefeito de CapãoBonito disse: “Nós poderíamos ter, no nosso município, um bode deraça, para cobrir e melhorar a criação da região? Faríamos um consór-cio, pois os outros municípios poderiam levar as fêmeas ao município-sede, e, lá, ser feita a inseminação”. Parecia brincadeira, mas, na verda-de, estávamos testando idéias ousadas, novas, e foi feito. A única restri-ção que pusemos foi que a liberação da verba fosse para a aquisição deum animal, escolhido pelo veterinário, porque nem eu, promotor públi-co, nem o prefeito, que era médico, entendíamos de bodes de raça. Aí,o veterinário fez e foi implantado. O pessoal todo caçoava: era o con-sórcio do bode.

Valéria: Nessas situações de consórcios entre os municípios, eles en-tram com uma verba e o governo do Estado, com outra? É uma comprapartilhada? Como isso funciona?

Dr. Chopin: O Estado não tem que participar. O consórcio tem auto-nomia. Cada município vai participar com uma fração. Depende do pro-

• 211○ ○ ○


jeto e da participação do município. Quem pode mais, paga mais. Eusempre dizia: a população maior tem que pagar mais, proporcional-mente. O governo do Estado pode, ocasionalmente, auxiliar na comprade um determinado equipamento, mas não significa que ele esteja vin-culado, ou seja obrigado. No orçamento do Estado, não há vinculaçãonenhuma, há autonomia. Senão, nós ficaríamos fazendo discurso sobredescentralização no vazio. Não, é descentralizar mesmo, dar autono-mia. Não que o Estado não deva auxiliar. Sobretudo no começo, precisaamparar para que se viabilize, se concretize. No começo, sempre hádificuldades.

Valéria: Essas dificuldades são encontradas também na comunica-ção entre um município e outro? Seria papel do Estado identificar asnecessidades de cada município e fazer com que participassem de umconsórcio?

Dr. Chopin: Não. A coisa era mais estabelecida. No governo Montoro,a Secretaria do Interior fez um longo estudo sobre a criação de 42 regi-ões, de escritórios regionais. Pois, antigamente, as regiões administrati-vas tinham 50 municípios: um prefeito não conhecia o outro, não ti-nham nada a ver. Então foi feita uma redivisão, com os escritórios regi-onais, compostos de oito, dez, doze municípios. Esse estudo procuravacaracterizar cada minirregião, com suas necessidades de telefone, con-tas bancárias, ônibus intermunicipais, etc. O afluxo todo, vinha parauma determinada cidade, que ficava sendo a capital da minirregião. Osprefeitos reuniam-se e faziam um levantamento das necessidades daregião, que são diferentes entre si. Não se pode comparar o Vale doParaíba com a Alta Mogiana, ou com o Vale do Ribeira. São regiões comcaracterísticas diversas. Os prefeitos é que tinham que levantar essascarências, essas necessidades, e fazer suas sugestões para a propostaorçamentária, para trabalhar na direção do problema eleito pelo con-sórcio intermunicipal. Mas, naquele tempo, a reunião do consórcio acon-tecia uma vez em cada um dos municípios, assim os prefeitos iam atodas as cidades.

○ ○ ○212 •


Fazíamos reuniões dos prefeitos com os diretores regionais e, muitasvezes, eles não se conheciam. Assim, havia uma integração. Era funda-mental, pois, que todas as secretarias tivessem a ver com o governo damicrorregião. Era um colégio de prefeitos que se introsava com delega-dos regionais, das diversas secretarias, dava informações ou apresentavareclamações, com relação aos serviços estaduais, nas diversas secretarias.

• 213○ ○ ○


LEGISLAÇÃO TEMÁTICA

LEGISLAÇÃO FEDERAL

Constituição da República Federativa do Brasil de 5/10/88“Art. 23 – é competência comum da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios:

I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições de-mocráticas e conservar o patrimônio público;

II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia daspessoas portadoras de deficiência;

III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor históri-co, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais no-táveis e os sítios arqueológicos;

IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras dearte e outros bens de valor histórico, artístico e cultural;

V – proporcionar os meio de acesso à cultura, à educação e à ciência;

VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer desuas formas;

VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimentoalimentar;

IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria dascondições habitacionais e de saneamento básico;

X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização,promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

○ ○ ○214 •


XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pes-quisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territó-rios;

XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança dotrânsito;

Parágrafo único. Lei complementar fixará normas para cooperação entrea União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista oequilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

................................................................................................................................................................

Art. 30 – Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

................................................................................................................................................................

VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Es-tado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamen-tal;

VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Esta-do, serviços de atendimento à saúde da população;”

BRASIL. Constituição (1998). Constituição da República Federativa doBrasil. Brasília: Senado Federal/Imesp, 1993. p. 10 e 12.

Emenda Constitucional 19 de 4/6/98Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração

Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finançaspúblicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outrasprovidências.

“Art. 241 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disci-plinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de coopera-ção entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviçospúblicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços,pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.”

LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 62, 1o sem.1998, p.2.027-2.037

• 215○ ○ ○


Lei Complementar 101 de 4/5/2000 (Lei deResponsabilidade na Gestão Fiscal)

Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilida-de na gestão fiscal e dá outras providências.

CAPÍTULO I – Disposições Preliminares

“Art. 1o – Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públi-cas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo noCapítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1o – A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada etransparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes deafetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de me-tas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e con-dições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas compessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão degarantia e inscrição em Restos a Pagar.

§ 2o – As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Esta-dos, o Distrito Federal e os Municípios.

§ 3o – Nas referências:

I – à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estãocompreendidos:

a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunaisde Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;

b) as respectivas administrativas diretas, fundos, autarquias, fundaçõese empresas estatais dependentes;

II – a Estados entende-se considerando o Distrito Federal;

III – a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União,Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contasdos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

○ ○ ○216 •


Art. 2o – Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:

I – ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cadaMunicípio;

II – empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social comdireito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federa-ção.

III – empresa estatal dependente: empresa controlada que recebado ente controlador recursos financeiros para pagamento dedespesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital,excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumentode participação acionária;

IV – receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de con-tribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, trans-ferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:

a) na União, os valores transferidos aos Estado e Municípios por de-terminação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadasna alínea do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Consti-tuição.

b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinaçãoconstitucional;

c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidorespara o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e asreceitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art.201 da Constituição.

§ 1o – Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valo-res pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Dispo-sições Constitucionais Transitórias.

§ 2o – Não serão considerados na receita corrente líquida do DistritoFederal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da

• 217○ ○ ○


União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o doart. 19.

§ 3o – A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitasarrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas asduplicidades.

CAPÍTULO – Do Planejamento

SEÇÃO I – DO PLANO PLURIANUAL

Art. 3o – (VETADO)

SEÇÃO II – DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

Art. 4o – A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o doart. 165 da Constituição e:

I – disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipó-teses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso IIdo § 1o do art. 31;

c) (VETADO)

d) (VETADO)

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultadosdos programa financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a enti-dades públicas e privadas.

II – (VETADO)

III – (VETADO)

§ 1o - Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo deMetas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores cor-rentes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e

○ ○ ○218 •


primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referireme para os dois seguintes.

§ 2o – O Anexo conterá, ainda:

I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória emetodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos,comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evi-denciando a consistência delas com as premissas e os objetivos dapolítica econômica nacional;

III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercíci-os, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com aalienação dos ativos;

IV – avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores pú-blicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.

V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita eda margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter conti-nuado.

§ 3o – A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais,onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes deafetar as contas públicas, informando as providência a serem tomadas,caso se concretizem..

§ 4o – A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, emanexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial,bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados evariáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.

SEÇÃO III – DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

Art. 5o – O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma com-patível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias ecom as normas desta Lei Complementar:

• 219○ ○ ○


I – conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programa-ção dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documentode que trata o § 1o do art. 4o ;

II – será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias dereceita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montan-te, definido com base na receita líquida, serão estabelecidos na lei dediretrizes orçamentárias, destinada ao:

a) (VETADO)

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fis-cais imprevistos.

§ 1o – Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual,e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

§ 2o – O refinanciamento da dívida pública constará separadamente nalei orçamentária e nas de crédito adicional.

§ 3o – A atualização monetária do principal da dívida mobiliáriarefinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previstona lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.

§ 4o – é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidadeimprecisa ou com dotação ilimitada.

§ 5o – A lei orçamentária não consignará dotação para investimentocom duração superior a um exercício financeiro que não esteja previstono plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme dis-posto no § 1o do art. 167 da Constituição.

§ 6o – Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orça-mentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargossociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e as-sistência aos servidores, e a investimentos.”

Fonte: Diário Oficial da União. Brasília.- DF. Ano CXXXVIII. n. 86, 5/5/2000.p.1-9.

○ ○ ○220 •


Código Comercial - Lei 556, de 25/6/1850, e Atualizações(Consórcios com Atividades Comerciais)

“Art. 287 – É da essência das companhias e sociedades comerciais queo objeto e fim a que se propõem seja lícito, e que cada um dos sócioscontribua para o seu capital com alguma quota, ou que esta consista emdinheiro ou em efeitos e qualquer sorte de bens, ou em trabalho ou in-dústria.

Art. 288 – É nula a sociedade ou companhia em que se estipular quea totalidade dos lucros pertença a um só dos associados, ou em quealgum seja excluído, e a que desonerar de toda contribuição nas per-das as somas ou efeitos entrados por um ou por mais sócios para ofundo social.

Art. 289 – Os sócios devem entrar para o fundo social com as quotas econtingentes a que se obrigarem, nos prazos e pela forma que estipularno contrato. O que deixar de o fazer responderá à sociedade ou compa-nhia pelo dano emergente da mora, se o contingente não consistir emdinheiro; constituindo em dinheiro pagará por indenização o juro legalsomente (art. 249). Num e noutro caso, porém, poderão os outros sóciospreferir, à indenização pela mora, a rescisão da sociedade a respeito dosócio remisso.

Art. 290 – Em nenhuma associação mercantil se pode recusar aos sóci-os o exame de todos os livros, documentos, escrituração e correspondên-cia, e do estado da caixa da companhia ou sociedade, sempre que orequerer; salvo tendo-se estabelecido no contrato ou outro qualquer títu-lo da instituição da companhia ou sociedade, as épocas em que o mesmoexame unicamente poderá ter lugar.

Art. 291 – As leis particulares do comércio, a convenção das partessempre que lhes não for contrária, e os usos comerciais, regulam toda asorte de associação mercantil; não podendo recorrer-se ao direito civilpara decisão de qualquer dúvida que se ofereça, senão na falta de lei ouuso comercial.

• 221○ ○ ○


Art. 292 – O credor particular de um sócio só pode executar os fundos

líquidos que o devedor possuir na companhia ou sociedade, não tendo

este outros bens desembargados, ou se, depois de executados, os que

tiver não forem suficientes para o pagamento.

Quando uma mesma pessoa é membro de diversas companhias ou so-

ciedades com diversos sócios, falindo uma, os credores dela só podem

executar a quota líquida que o sócio comum tiver nas companhias ou

sociedades solventes depois de pagos os credores destas.

Esta disposição tem lugar se as mesmas pessoas formarem diversas

companhias ou sociedades; falindo uma, os credores de massa falida

só têm direito sobre as massas solventes depois de pagos os credores

destas.

Art. 293 – Os sócios administradores ou gerentes são obrigados a dar

contas justificadas da sua administração aos outros sócios.

Art. 294 – Todas as questões sociais que se suscitarem entre os sócios

durante a existência da sociedade ou companhia, sua liquidação ou parti-

lha, serão decididas em juízo arbitral.

................................................................................................................................................................

Art. 300 – O contrato de qualquer sociedade comercial só pode pro-

var-se por escritura pública ou particular; salvo nos casos dos artigos

304 e 325. Nenhuma prova testemunhal será admitida contra e além do

conteúdo no instrumento do contrato social.

Art. 301 – O teor do contrato deve ser lançado no Registro do Comércio

do Tribunal do distrito em que se houver de estabelecer a casa comercial

da sociedade (art.10, n.2), e se esta tiver outras casas de comércio em

diversos distritos, em todos eles terá lugar o registro.

As sociedades estipuladas em países estrangeiros com estabelecimento

no Brasil são obrigadas a fazer igual registro nos Tribunais do Comércio

competentes do Império antes de começarem as suas operações.

○ ○ ○222 •


Enquanto o instrumento do contrato não for registrado, não terá vali-dade entre os sócios nem contra terceiros, mas dará ação a estes contratodos os sócios solidariamente (art. 304).”

BRASIL. Leis, etc. Código Comercial/organização dos textos, notas re-missivas e índices por Juarez Machado. São Paulo: Saraiva, 1986. 31a ed.p. 40-42.

Código Civil - Lei 3.071, de 1o/1/1916“Art. 16 – “São pessoas jurídicas de direito privado:

I – as sociedades civis, religiosas, pias, morais, científicas ou literárias,as associações de utilidade pública e as fundações;

II – as sociedades mercantis.

§ 1o – As sociedades mencionadas no no I só se poderão constituir porescrito, lançado no registro geral (art. 20, § 2o), e reger-se-ão pelo dispos-to a seu respeito neste Código, Parte Especial.

§ 2o – As sociedades mercantis continuarão a reger-se pelo estatuídonas leis comerciais.

Art. 17 – As pessoas jurídicas serão representadas, ativa e passivamen-te, nos atos judiciais e extrajudiciais, por quem os respectivos estatutosdesignarem, ou, não o designando, pelos seus diretores.

Art. 18 – Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito pri-vado com a inscrição dos seus contratos, atos constitutivos, estatutos oucompromissos no seu registro peculiar, regulado por lei especial, ou coma autorização ou aprovação do Governo, quando precisa.

Parágrafo único – Serão averbadas no registro as alterações, que essesatos sofrerem.

Art. 19 – O registro declarará:

I – a denominação, os fins e a sede da associação ou fundação;

II – o modo por que se administra e representa, ativa e passiva, judiciale extrajudicialmente;

• 223○ ○ ○


III – se os estatutos, contrato ou o compromisso são reformáveis notocante à administração, e de que modo;

IV – se os membros respondem, ou não, subsidiariamente pelas obriga-ções sociais;

V – as condições de extinção da pessoa jurídica e o destino do seu pa-trimônio nesse caso.

Art. 20 – As pessoas jurídicas têm existência distinta da dos seus membros.

§ 1o – Não se poderão constituir, sem prévia autorização, as sociedades,as agências ou os estabelecimentos de seguros, montepio e caixas econô-micas, salvo as cooperativas e os sindicatos profissionais e agrícolas, le-galmente organizados.

Se tiverem de funcionar no Distrito Federal, ou em mais de um Estado,ou em territórios não constituídos em Estados, a autorização será doGoverno Federal; se em um só Estado, do Governo deste.

§ 2o – As sociedades enumeradas no art. 16, que, por falta de autoriza-ção ou de registro, se não reputarem pessoas jurídicas, não poderão aci-onar a seus membros, nem a terceiros; mas estes poderão responsabilizá-las por todos os seus atos.

Art. 21 – Termina a existência da pessoa jurídica:

I – pela sua dissolução, deliberada entre os seus membros, salvo o di-reito da minoria e de terceiros;

II – pela sua dissolução, quando a lei determine;

III – pela sua dissolução em virtude de ato do Governo, que lhe casse aautorização para funcionar, quando a pessoa jurídica incorra ematos opostos aos seus fins ou nocivos ao bem público.

Art. 22 – Extinguindo-se uma associação de intuitos não econômicos,cujos estatutos não disponham quanto ao destino ulterior dos seus bens,e não tendo os sócios adotado a tal respeito deliberação eficaz, devolver-se-á patrimônio social a um estabelecimento municipal, estadual ou fe-deral, de fins idênticos, ou semelhantes.

○ ○ ○224 •


Parágrafo único – Não havendo no Município ou no Estado, no DistritoFederal ou no território ainda não constituído em Estado, em que a associ-ação teve sua sede, estabelecimento nas condições indicadas, o patrimôniose devolverá à Fazenda do Estado, à do Distrito Federal, ou à da União.

Art. 23 – Extinguindo-se uma sociedade de fins econômicos, o remanes-cente do patrimônio social compartir-se-á entre os sócios ou seus herdeiros.”

BRASIL. Leis, etc. Código Civil/organização dos textos, notas remissivas eíndices por Juarez de Oliveira. 40ª ed. São Paulo: Saraiva, 1990. p. 12-15.

Lei 6.015, de 31/12/73Dispõe sobre os registros públicos e dá outras providências.

“Art. 114 – “No registro civil de pessoas jurídicas serão inscritos:

I – os contratos, os atos constitutivos, o estatuto ou compromissos dassociedades civis, religiosas, pias, morais, científicas ou literárias, bemcomo o das fundações e das associações de utilidade pública;

II – as sociedades civis que revestirem as formas estabelecidas nas leiscomerciais, salvo as anônimas.

Parágrafo único. No mesmo cartório será feito o registro dos jornais,periódicos, oficinas impressoras, empresas de radiodifusão e agências denotícias a que se refere o art. 8o da Lei 5.250, de 9/2/1967.

Art. 115 – Não poderão ser registrados os atos constitutivos de pessoasjurídicas, quando o seu objeto ou circunstâncias relevantes indiquem des-tino ou atividades ilícitos, ou contrários, nocivos ou perigosos ao bempúblico, à segurança do Estado e da coletividade, à ordem pública ousocial, à moral e aos bons costumes.

Parágrafo único. Ocorrendo qualquer dos motivos previstos neste arti-go, o oficial do registro, de ofício ou por provocação de qualquer autori-dade, sobrestará no processo de registro e suscitará dúvida para o juiz,que a decidirá.

Art. 116 – Haverá, para o fim previsto nos artigos anteriores, os seguin-tes livros:

• 225○ ○ ○


I – Livro A, para os fins indicados nos números I e II, do art. 114, com300 folhas;

II – Livro B, para matrícula das oficinas impressoras, jornais, periódicos,empresas de radiodifusão e agências de notícias, com 150 folhas.

Art. 117 – Todos os exemplares de contratos, de atos, de estatuto e depublicações, registrados e arquivados, serão encadernados por períodoscertos, acompanhados de índice que facilite a busca e o exame.

Art.118 – Os oficiais farão índices, pela ordem cronológica e alfabética,de todos os registros e arquivamentos, podendo adotar o sistema de fi-chas, mas ficando sempre responsáveis por qualquer erro ou omissão.

Art. 119 – A existência legal das pessoas jurídicas só começa com regis-tro de seus atos constitutivos.

Parágrafo único – Quando o funcionamento da sociedade depender deaprovação da autoridade, sem esta não poderá ser feito o registro.

Art. 120 – O registro das sociedades e fundações consistirá na declara-ção, feita no livro, pelo oficial, do número de ordem, da data da apresen-tação e da espécie do ato constitutivo, com as seguintes indicações:

I – a denominação, o fundo social, quando houver, os fins e a sede daassociação ou fundação, bem como o tempo de sua duração;

II – o modo por que se administra e representa a sociedade, ativa epassivamente, judicial e extrajudicialmente;

III – se o estatuto, o contrato ou o compromisso é reformável, no to-cante à administração, e de que modo;

IV – se os membros respondem ou não, subsidiariamente, pelas obriga-ções sociais;

V – as condições de extinção da pessoa jurídica e nesse caso o destinodo seu patrimônio;

VI – os nomes dos fundadores ou instituidores e dos membros da dire-toria, provisória ou definitiva, com indicação da nacionalidade, es-

○ ○ ○226 •


tado civil e profissão de cada um, bem como o nome e residênciado apresentante dos exemplares.

Art. 121 – Para o registro serão apresentados dois exemplares do jornaloficial, em que houver sido publicado o estatuto, compromisso ou con-trato, além de um exemplar deste, quando a publicação não for integral.Por aqueles se fará o registro mediante petição, com firma reconhecida,do representante legal da sociedade, lançando o oficial, nos dois exem-plares, a competente certidão do registro, com o respectivo número deordem, livro e folha, um dos quais será entregue ao representante e ooutro arquivado em cartório, rubricando o oficial as folhas em que estiverimpresso o contrato, compromisso ou estatuto.”

Registros públicos: Lei n. 6015, de 31/12/73 e Legislação. São Paulo:Atlas, 1992. 11a ed. p. 33-35 (Manuais de Legislação Atlas, 8).

Lei 6.223/75 (com Redação Alterada pela Lei Federal6.525/78)

Dispõe sobre a fiscalização financeira e orçamentária da União, peloCongresso Nacional, e dá outras providências.

“Art. 7o – As entidades com personalidade jurídica de direito privado,de cujo capital pertença, exclusiva ou majoritariamente à União, ao Esta-do, ao Distrito Federal, o município ou qualquer entidade da respectivaAdministração Indireta, ficam submetidas à fiscalização financeira do Tri-bunal de Contas competente, sem prejuízo do controle exercido pelo PoderExecutivo.

§ 1o – A fiscalização prevista neste artigo respeitará as peculiarida-des da entidade limitando-se a verificar a exatidão das contas e alegitimidade dos atos, e levará em conta os seus objetivos, naturezaempresarial e operação segundo os métodos do setor privado da eco-nomia.”

LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 39, 3o trim. de 1975,p. 413.

• 227○ ○ ○


Lei 8.069, de 13/6/90 (Criança e Adolescente)Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente, e dá outras pro-

vidências.

“Art. 86 – A política de atendimento dos direitos da criança e do ado-lescente far-se-á através de um conjunto articulado de ações governa-mentais e não-governamentais, da União, dos Estados, do Distrito Fede-ral e dos Municípios.

................................................................................................................................................................

Art. 88 – São diretrizes da política de atendimento.

I – municipalização do atendimento;

................................................................................................................................................................

III – criação e manutenção de programas específicos, observada a des-centralização político-administrativa;”

LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 54, 3o trim. de 1990,p. 848-894

Lei 8.080, de 19/9/90 (Saúde)Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da

saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes.

“Art. 7 – As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privadoscontratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde – SUSsão desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no artigo 198 daConstituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios:....

................................................................................................................................................................

XI – a Conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais ehumanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípi-os na prestação dos serviços de assistência à saúde da população.

................................................................................................................................................................

Art. 10 – Os municípios poderão constituir consórcio para desenvolver,em conjunto, as ações e os serviços de saúde que lhe correspondam.

○ ○ ○228 •


§ 1o – Aplica-se aos consórcios administrativos intermunicipais o princí-pio da direção única, e os respectivos atos constitutivos disporão sobresua observância.

§ 2o – No nível municipal, o Sistema Único de Saúde - SUS poderá orga-nizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas epráticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde.

................................................................................................................................................................

Art. 18 – A direção municipal do Sistema Único de Saúde - SUS compete:

................................................................................................................................................................

VII – formar consórcios administrativos intermunicipais.”

LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 54, 3o trim. de 1990,p.1.060-1.073

Lei 8.142, de 28/12/90 (Saúde)Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Úni-

co de Saúde – SUS e sobre as transferências intergovernamentais de re-cursos financeiros na área da saúde e dá outras providências.

“Art. 3o – Os recursos referidos no inciso IV do artigo 2o desta Lei serãorepassados de forma regular e automática para os Municípios, Estados eDistrito Federal de acordo com os critérios previstos no art. 35 da Lei8.080, de 19 de setembro de 1990.

................................................................................................................................................................

§ 3o – Os municípios poderão estabelecer consórcio para execução deações e serviços de saúde, remanejando, entre si, parcelas de recursosprevistos no inciso IV do artigo 2o desta Lei”.

LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 54, 4o trim. de 1990,p. 1.464.

Lei 8.666, de 21/6/93Regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas

para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.

• 229○ ○ ○


“Art. 1o – Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratosadministrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, com-pras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados,do Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único – Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãosda administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaçõespúblicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e de-mais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados,Distrito Federal e Municípios.

................................................................................................................................................................

Art. 3o – A licitação destina-se a garantir a observância do princípio cons-titucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Ad-ministração e será processada e julgada em estrita conformidade com osprincípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igual-dade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instru-mento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.

§ 1o – É vedado aos agentes públicos:

I – admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulasou condições que comprometam, restrinjam ou frustem o seu cará-ter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razãoda naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualqueroutra circunstância impertinente ou irrelevante para o específicoobjeto do contrato;

II – vetado pela Lei 8.883, de 8 de junto de 1994.

§ 2o – Em igualdade de condições, como critério de desempate, seráassegurada preferência, sucessivamente, aos bens e serviços:

I – produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacio-nal;

II – produzidos no País;

III – produzidos ou prestados por empresas brasileiras.

§ 3o – A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao públi-co os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propos-tas, até a respectiva abertura”.

○ ○ ○230 •


BRASIL. Lei 8.666, de 21/6/93 Licitações e Contratos Administrativos -Consolidação determinada pelo art. 3o da Lei 8.883/94 e publicada noDiário Oficial da União de 6/7/94. São Paulo: NDJ, 1994. p. 1-2.

Lei 8.742, de 7/12/93 (Assistência Social)Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências.

Lei Orgânica da Assistência Social

“Art. 13 – Compete aos Estados:

................................................................................................................................................................

II – apoiar técnica e financeiramente os serviços, os programas e os pro-jetos de enfrentamento da pobreza em âmbito regional ou local;

IV – estimular e apoiar técnica e financeiramente as associações e con-sórcios municipais na prestação de serviços de assistência social;

................................................................................................................................................................

Art. 26 - O incentivo a projetos de enfrentamento da pobreza assentar-se-á em mecanismos de articulação e de participação de diferentes áreasgovernamentais e em Sistema de Cooperação entre organismo governa-mentais, não governamentais e da sociedade civil.”

LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 57, 4o trim. de 1993,p. 1.013-1.022

Lei 8.987, de 13/2/95Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de servi-

ços públicos previstos no artigo 175 da Constituição Federal e dá outrasprovidências.


Lei 9.074, de 7/7/95Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e per-

missões de serviços públicos e dá outras providências.


• 231○ ○ ○


Lei 9.433, de 8/1/97 (Recursos Hídricos)Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional

de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art.

21 da Constituição Federal, e altera o art. 1o da Lei 8.001, de 13/3/90,

que modificou a Lei 7.990, de 28/12/89.

“Art. 47 – São consideradas, para os efeitos desta Lei, organizações

civis de recursos hídricos:

I – consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas;

................................................................................................................................................................

Art. 51 – Os consórcios e associações intermunicipais de bacias hi-

drográficas mencionadas no art. 47 poderão receber delegação do

Conselho Nacional ou dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos,

por prazo determinado, para o exercício de funções de competências

das Agências de Água, enquanto esses organismos não estiverem cons-

tituídos.”

LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 61, jan/fev. 1997, p.

18-29

Decreto 2.612, de 3/6/98 (Recursos Hídricos)“Art. 1o – O Conselho Nacional de Recursos Hídricos, órgão consultivo e

deliberativo, integrante da estrutura regimental do Ministério do Meio

Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, tem por compe-

tência:

................................................................................................................................................................

Parágrafo único – O Conselho Nacional de Recursos Hídricos, nos ter-

mos do art. 51 da Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, ouvido o Comitê de

Bacia Hidrográfica respectivo, poderá delegar, por prazo determinado,

aos consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas, le-

galmente constituídas, com autonomia administrativa e financeira, o exer-

○ ○ ○232 •


cício e funções de competência de Agência de Água, enquanto esta não

estiver constituída.

Art. 2o – O Conselho Nacional de Recursos Hídricos será presidido pelo

Ministro de Estado do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Ama-zônia Legal e terá a seguinte composição:

................................................................................................................................................................

VI – três representantes de organizações civis de recursos hídricos.

................................................................................................................................................................

§ 4o – Os representantes referidos no inciso VI deste artigo, e seus su-plentes, serão indicados, respectivamente:

I – pelos comitês, consórcios e associações intermunicipais de baciashidrográficas;”

LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 62, jun. 1998, p.1.996-1.999

Portaria 2.203 do Ministério da Saúde, de 5/11/96 - Nor-ma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde (Saúde)

Aprova a Norma Operacional Básica da Saúde

“..............................................................................................................................................................

4. Sistema de Saúde Municipal

A totalidade das ações e de serviços de atenção à saúde, no âmbito doSUS, deve ser desenvolvida em um conjunto de estabelecimentos, orga-nizados em rede regionalizada e hierarquizada, e disciplinados segundosubsistemas, um para cada município – o SUS–Municipal – voltado aoatendimento integral de sua própria população e inserido de formaindissociável no SUS, em suas abrangências estadual e nacional.

................................................................................................................................................................

5. Relações entre os Sistemas Municipais

Os sistemas municipais de saúde apresentam níveis diferentes de com-plexidade, sendo comum estabelecimentos ou órgãos de saúde de um

• 233○ ○ ○


município atenderem usuários encaminhados por outro. Em vista disso,quando o serviço requerido para o atendimento da população estiver lo-calizado em outro município, as negociações para tanto devem ser efeti-vadas exclusivamente entre os gestores municipais.

Essa relação, mediada pelo Estado, tem como instrumento de garantiaa programação pactuada e integrada na CIB regional ou estadual e sub-metida ao Conselho de Saúde correspondente. A discussão de eventuaisimpasses, relativos à sua operacionalização, deve ser realizada tambémno âmbito dessa Comissão, cabendo, ao gestor estadual, a decisão sobreproblemas surgidos na execução das políticas aprovadas. No caso de re-cursos este deve ser apresentado ao Conselho Estadual de Saúde – CES.

Outro aspecto importante a ser ressaltado é que a gerência (comando)dos estabelecimentos, ou órgãos de saúde de um município é da pessoajurídica que opera o serviço, sejam estes estatais (federal, estadual oumunicipal) ou privados. Assim, a relação desse gerente deve ocorre so-mente com o gestor do município onde o seu estabelecimento estásediado, seja para atender a população local, seja para atender areferenciada de outros municípios.

O gestor do sistema municipal é responsável pelo controle, pela avalia-ção e pela auditoria dos prestadores de serviços de saúde (estatais ouprivados) situados em seu município. No entanto, quando um gestormunicipal julgar necessário uma avaliação específica ou auditagem deuma entidade que lhe presta serviços, localizada em outro município, re-corre ao gestor estadual.

Em função dessas peculiaridades, o pagamento final a um estabeleci-mento pela prestação de serviços requeridos na localidade ou encami-nhados de outro município é sempre feito pelo Poder Público do municí-pio-sede do estabelecimento.

Os recursos destinados ao pagamento das diversas ações de atenção àsaúde prestadas entre municípios são alocados, previamente, pelo gestorque demanda esses serviços, ao município-sede do prestador. Este mu-

○ ○ ○234 •


nicípio incorpora os recursos ao seu teto financeiro. A orçamentação éfeita com base na programação pactuada e integrada entre gestores, que,conforme já referido, é mediada pelo Estado e aprovada na CIB regional eestadual e no respectivo Conselho de Saúde.

Quando um município, que demanda serviços a outro, ampliar a suaprópria capacidade resolutiva, pode requerer, ao gestor estadual, que aparte de recursos alocados no município vizinho seja realocada para o seumunicípio.

Esses mecanismos conferem um caráter dinâmico e permanente ao pro-cesso de negociação da programação integrada, em particular quanto àreferência intermunicipal.

................................................................................................................................................................

9 – Bases para um Novo Modelo de Atenção à Saúde

................................................................................................................................................................

Assim, tendo como referência os propósitos anteriormente explicitados,a presente Norma Operacional Básica constitui um importante mecanismoindutor da conformação de um novo modelo de atenção à saúde, na medi-da em que disciplina o processo de organização da gestão desta atenção,com ênfase na consolidação da direção única em cada esfera de governo ena construção da rede regionalizada e hierarquizada de serviços.

Programação, controle, avaliação e auditoria

11.1 – Programação Pactuada e Integrada – PPI

11.1.1– A PPI envolve as atividades de assistência ambulatorial e hos-pitalar, de vigilância sanitária e de epidemiologia e controle de doenças,constituindo um instrumento essencial de reorganização do modelo deatenção e da gestão do SUS, de alocação dos recurso e de explicitaçãodo pacto estabelecido entre as três esferas de governo. Essa Programa-ção traduz as responsabilidades de cada município com a garantia deacesso da população aos serviços de saúde, quer pela oferta existenteno próprio município, quer pelo encaminhamento a outros municípios,

• 235○ ○ ○


sempre por intermédio de relações entre gestores municipais, mediadaspelo gestor estadual.

................................................................................................................................................................

11.1.4 – A Programação observa os princípios da integralidade das açõesde saúde e da direção única em cada nível de governo, traduzindo todo oconjunto de atividades relacionadas a uma população específica e desen-volvidas num território determinado, independente da vinculação institu-cional do órgão responsável pela execução destas atividades. Os órgãosfederais, estaduais e municipais, bem como os prestadores conveniados econtratados têm suas ações expressas na programação do município emque estão localizados, na medida em que estão subordinados ao gestormunicipal.

................................................................................................................................................................

15 – Condições de Gestão do Município

................................................................................................................................................................

15.1– Gestão Plena da Atenção Básica

15.1.1– Responsabilidades

................................................................................................................................................................

e) Prestação dos serviços relacionados aos procedimentos cobertos peloPAB e acompanhamento, no caso de referência interna ou externa aomunicípio, dos demais serviços prestados aos seus munícipes, conforme aPPI, mediado pela relação gestor-gestor com a SES e as demais SMS.

................................................................................................................................................................

15.2

................................................................................................................................................................

15.2.1– Responsabilidades

................................................................................................................................................................

e) Garantia da prestação de serviços em seu território, inclusive os servi-ços de referência aos não-residentes, no caso de referência interna ou

○ ○ ○236 •


externa ao município, dos demais serviços prestados aos seus munícipes,conforme a PPI, mediado pela relação gestor-gestor com a SES e as de-mais SMS.

f) Normalização e operação de centrais de controle de procedimentosambulatoriais e hospitalares relativos à assistência aos seus munícipes e àreferência intermunicipal.

................................................................................................................................................................

17. Disposições Gerais e Transitórias

................................................................................................................................................................

17.11 – O gestor do município habilitado na condição de Gestão Plena daAtenção Básica que ainda não dispõe de serviços suficientes para garantir, àsua população, a totalidade de procedimentos cobertos pelo PAB, pode ne-gociar, diretamente, com outro gestor municipal, a compra dos serviços nãodisponíveis, até que essa oferta seja garantida no próprio município.”

LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 60, nov./dez. 1996, p.3.030-3.058

Portaria 35 do Ministério da Previdência e AssistênciaSocial, de 26/12/97 (Assistência Social)

Aprova a Norma Operacional Básica que disciplina o processo de des-centralização político-administrativo das três esferas de governo no cam-po da política de assistência social.

“Art. 1o - aprovar a Norma Operacional Básica disciplinadora do proces-so de descentralização político-administrativo das três esferas de governono campo da Política da Assistência Social.

................................................................................................................................................................

ANEXO À PORTARIA 35, DE 26/12/97Norma Operacional Básica que Disciplina o Processo de Descentraliza-

ção Político-Administrativo das Três Esferas de Governo no Campo daPolítica de Assistência Social.

• 237○ ○ ○


A Lei Orgânica de Assistência Social – Loas, que regulamenta os arti-gos 203 e 204 da Constituição Federal101 , de 5/10/88, estabelece, den-tre suas diretrizes, que as ações de assistência social passa a ser orga-nizada em sistema descentralizado e participativo. Este sistemaoportuniza a efetiva partilha de poder, a definição de competênciasdas três esferas de Governo, a prática da cidadania participativa pormeio de Conselhos de Assistência Social e as transferências de respon-sabilidades pela execução dos serviços, programas e projetos para Es-tados, Distrito Federal e Município, devidamente acompanhados docorrespondente repasse de recursos, cooperação técnica, acompanha-mento, avaliação e fiscalização.

A gestão intergovernamental, estratégica de governo para a constru-ção do sistema de proteção social, consiste em relações de complemen-taridade e cooperação, que permitem a ampliação do alcance social pormeio de parcerias para a racionalização de recursos financeiros, huma-nos e materiais nas três esferas de governo.

................................................................................................................................................................

2.2 – Diretrizes

................................................................................................................................................................

I – descentralização político-administrativa para os Estados, o DistritoFederal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera degoverno.

................................................................................................................................................................

Entende-se por Sistema Descentralizado e Participativo da AssistênciaSocial aquele que propicia a efetiva partilha de poder, a definição de com-petências das três esferas de governo, a prática da cidadania participativaatravés dos Conselhos de Assistência Social e as transferências de respon-sabilidades pela execução dos serviços, programas e projetos para os Es-tados, Distrito Federal e Municípios, devidamente acompanhados do cor-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

101 Leg.Fed.,1998, pág.709.

○ ○ ○238 •


respondente repasse de recursos. Estabelece, também, o princípio do co-mando único em cada nível de governo e a necessária participação dapopulação, por meio de organizações representativas, na formulação daspolíticas e no controle das ações desenvolvidas.

A descentralização da assistência social caracteriza-se por uma ges-tão intergovernamental democrática e transparente na aplicação dosrecursos públicos, partilhada e de co-responsabilidade das três esfe-ras de governo no tocante às questões de financiamento, em cum-primento da legislação em vigor. Permite o exercício da cidadaniaparticipativa no planejamento, acesso e controle no que se refereaos benefícios, serviços, programas e projetos preconizados pela LeiOrgânica da Assistência Social, que são prestados pela rede de assis-tência social, constituída pelas organizações governamentais e não-governamentais.

................................................................................................................................................................

l) articulação junto aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, nastrês esferas de governo, para discutir a funcional programática na área daassistência social e a legislação em vigor, buscando a definição de instru-mentos legais que possibilitem a flexibilidade e o remanejamento de re-cursos de acordo com as prioridades estabelecidas nos Planos de Assis-tência Social.

................................................................................................................................................................

5.3 – Compete aos Órgãos da Administração Pública Municipal, Gesto-res da Política de Assistência Social:

a) mobilizar, instrumentalizar e articular a rede intergovernamental, coma participação efetiva de representantes de segmentos da sociedade, detrabalhadores da área e de universidades e/ou instituições de nível supe-rior para elaboração dos Planos de Assistência Social, adequando-os àsdiretrizes da Política Nacional e Estadual de Assistência social;

................................................................................................................................................................

• 239○ ○ ○


6 – Modelo de Gestão

A gestão intergovernamental é uma estratégia capaz de revisar o papeldo Estado no campo da assistência social, baseada na definição de com-petências político-administrativas em cada esfera de governo.

Esta gestão consiste em relações de complementaridade e cooperaçãointergovernamental do Poder Executivo com os Poderes Legislativo e Ju-diciário.

O modelo intergovernamental ocorre nas redes de assistência social queconstituem pela interconexão de agente, benefícios, serviços, programase projetos, assim como de organizações governamentais, movimentossociais e comunidades locais.

O grande mecanismo da gestão intergovernamental é criar condiçõesde articulação e de parceria entre os agentes envolvidos e o cumprimentode metas, ampliando o alcance das ações de assistência social.

Entre suas características fundamentais sobressaem a definição de es-tratégias na racionalização de recursos financeiros, humanos e materiaispara o maior alcance social e melhoria da qualidade das ações, bem comono enfoque da solução de problemas e busca de resultados.

É de fundamental importância para os gestores desse modelo manterestratégias na administração de problemas, fortalecendo os conselhos eo poder local, com atenção especial na intercomunicação das redes, in-clusive com a possibilidade da criação de Fóruns de Assistência Socialpara acompanhamento do processo de descentralização de assistênciasocial, com a participação dos três níveis de governo, das ONGs e derepresentantes da sociedade civil.

................................................................................................................................................................

f) aperfeiçoamento do processo de cooperação técnica da rede públicae privada de assistência social.”

LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 61, dez.1997, p.

5.329-5.340

○ ○ ○240 •


Portaria 3.120 do Ministério da Saúde, de 1o/7/98 (Saúde)Aprova a Instrução Normativa de Vigilância em Saúde do Trabalhador

no SUS

“Anexo

................................................................................................................................................................

3 – Princípios

................................................................................................................................................................

3.5 – Hierarquização e descentralização: consolidação do papel do mu-nicípio e dos distritos sanitários como instância efetiva de desenvolvimen-to das ações de vigilância em saúde do trabalhador, integrando os níveisestadual e nacional do Sistema Único de Saúde, no especto da ação, emfunção de sua complexidade.

................................................................................................................................................................

5 – Estratégias

................................................................................................................................................................

5.3 – Dada a abrangência e as dificuldades operacionais de seimplementarem, simultaneamente, ações de vigilância em todos os am-bientes de trabalho, em um dado município ou região, faz-se necessárioo planejamento dessas ações com o estabelecimento de prioridades, vi-sando a intervenções de impacto, com efeitos educativos e disciplinadoressobre o setor.”

Diário Oficial da União. Brasília, 14/7/98, p.28

LEGISLAÇÃO ESTADUAL

Constituição do Estado de São Paulo, de 5/10/89“Art. 32 – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional

e patrimonial do Estado, das entidades da administração direta e indiretae das fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, quanto àlegalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e re-

• 241○ ○ ○


núncia de receitas, será exercida pela Assembléia Legislativa, mediantecontrole externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.

Parágrafo único – Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, dedireito público ou de direito privado, que utilize, arrecade, guarde, gerencieou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais o Estadoresponda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de naturezapecuniária”.

“Art. 201 – O Estado apoiará a formação de consórcios entre os Muni-cípios, objetivando a solução de problemas comuns relativos à proteçãoambiental, em particular à preservação dos recursos hídricos e ao usoequilibrado dos recursos naturais.”

São Paulo. Constituição (1989). Constituição do Estado de São Paulo.São Paulo: Assembléia Legislativa/Imesp, 1989. p. 8 e 32.

Lei Complementar 709, de 14/1/93Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado.

“Art. 14 – O Tribunal de Contas tem jurisdição própria e privativa sobreas pessoas e matérias sujeitas à sua competência, a qual abrange todosos responsáveis, bem como seus fiadores, herdeiros e sucessores, e qual-quer pessoa física ou jurídica, de direito público ou de direito privado, queutilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre bens e valores públicosou pelos quais o Poder Público responda, ou que, em nome deste assumaobrigações de qualquer natureza.

Art. 15 – Estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas e só pordecisão deste podem liberar-se de suas responsabilidades:

................................................................................................................................................................

II – qualquer pessoa física ou jurídica de direito público ou direito priva-do que houve arrecadado ou recebido depósito, auxílio, subvençãoe contribuição do Estado ou Município, ou tenha sob sua guarda eadministração bens ou valores públicos;

................................................................................................................................................................

○ ○ ○242 •


IV – qualquer pessoa ou entidade mantida, ainda que parcialmente pe-los cofres públicos.”

LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo - 2o.sem. de 1991. São Paulo, ano 55, 2o sem. de 1991, p. 54-55.

Lei Complementar 791, de 9/3/95 (Saúde)Estabelece o Código de Saúde no Estado.

“Art. 4o – No território do Estado as ações e os serviços de saúde sãoexecutados e desenvolvidos pela administração direta, indireta efundacional do Estado e dos municípios, e pela iniciativa privada, na for-ma desta lei e da sua respectiva regulamentação.

§ 2o – A hierarquização e a regionalização dos serviços e ações de saúdeconstituem base e estratégia de descentralização administrativa, demunicipalização do atendimento e de integração finalística, sendo aregionalização objeto de decisão conjunta do Estado e dos municípios.

................................................................................................................................................................

Art. 18 – Compete à direção municipal do SUS, além da observância dodisposto nos artigos 2o e 12 deste Código:

................................................................................................................................................................

XII - formar consórcios administrativos intermunicipais:

................................................................................................................................................................

§ 2o – Quando os Municípios constituírem consórcio administrativo in-termunicipal para desenvolver, em conjunto, ações e serviços públicos desaúde, aplicar-se-á ao consórcio o princípio da direção única, a ser defini-da no ato constitutivo da entidade que ficará sujeita às mesmas normasde observância obrigatória pelas pessoas jurídicas de direito público inte-grantes do SUS.”

................................................................................................................................................................

Art. 222 – As ações e os serviços de saúde executados e desenvolvidospelos órgãos e instituições públicas estaduais e municipais, da adminis-

• 243○ ○ ○


tração direta, indireta e fundacional, constituem o Sistema Único de Saú-de, nos termos da Constituição Federal, que se organizará ao nível doEstado, de acordo com as seguintes diretrizes e bases:

I – descentralização com direção única no âmbito estadual e no decada Município, sob a direção de um profissional de saúde;

................................................................................................................................................................

III – integração das ações e serviços com base na regionalização ehierarquização do atendimento individual e coletivo, adequado àsdiversas realidades epidemiológicas;

................................................................................................................................................................

Art. 223 – Compete ao Sistema Único de Saúde, nos termos da lei, alémde outras atribuições.

................................................................................................................................................................

IX – a implantação de atendimento integral aos portadores de deficiên-cias, de caráter regionalizado, descentralizado e hierarquizado emníveis de complexidade crescente, abrangendo desde a atençãoprimária, secundária e terciária de saúde, até o fornecimento detodos os equipamentos necessários à sua integração social;”

LEX: Legislação do Estado de São Paulo e município de São Paulo. SãoPaulo, ano 59, 1o sem. de 1995, p. 250-275.

Lei 7.663, de 30/12/91 (Recursos Hídricos e MeioAmbiente)

Dispõe sobre o estabelecimento de normas de orientação à Política Es-tadual de Recursos Hídricos, bem como ao Sistema Integrado deGerenciamento de Recursos Hídricos.

“Art. 5o – ................................................................................................

§ 3o – O Estado incentivará a formação de consórcios entre os municípi-os tendo em vista a realização de programas de desenvolvimento e deproteção ambiental, de âmbito regional.

○ ○ ○244 •


................................................................................................................................................................

Art. 28 – O Comitê Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hídricos -Corhi, terá organização estabelecida em regulamento, devendo contar comapoio técnico, jurídico e administrativo dos órgãos e entidades estaduais com-ponentes do Sigrh, com cessão de funcionários, servidores e instalações.

§ 1o – Aos órgãos e entidades da Administração direta ou indireta doEstado, responsáveis pelo gerenciamento dos recursos hídricos, no que serefere aos aspectos de quantidade e de qualidade, caberá a direção exe-cutiva dos estudos técnicos concernentes a elaboração do Plano Estadualde Recursos Hídricos, constituindo-se nas entidades básicas do Corhi paraapoio administrativo, técnico e jurídico.

§ 2o – Para a hipótese de consecução de recursos financeiros, os órgãose entidades referidos no parágrafo1opoderão atuar sob a forma de con-sórcio ou convênio, responsabilizando-se solidariamente em face de ter-ceiros.

...............................................................................................................................................................

Art. 31 – O Estado incentivará a formação de consórcios intermunici-pais, nas bacias ou regiões hidrográficas críticas, nas quais o gerenciamentode recursos hídricos deve ser feito segundo diretrizes e objetivos especiaise estabelecerá convênios de mútua cooperação e assistência com os mes-mos”.

LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. SãoPaulo, ano 55, 2o sem. de1991, p. 1.391-1.410.

Lei 7.750, de 31/3/92 (Saneamento)Dispõe sobre a Política Estadual de Saneamento e dá outras providências.

“Art. 11 – O Sistema Estadual de Saneamento-Sesan é composto diretaou indiretamente, entre outros, dos seguintes agentes:

................................................................................................................................................................

XI – os consórcios intermunicipais por bacias hidrográficas.

• 245○ ○ ○


Art. 12 – O Sistema Estadual de Saneamento – Sesan, como instrumen-to catalisador, articulador e integrador dos agentes institucionais referi-dos no artigo anterior para a realização da Política Estadual de Sanea-mento, será concebido, estruturado e operacionalizado com base nasseguintes premissas:

................................................................................................................................................................

II – os serviços públicos de saneamento de âmbito regional serão geri-dos mediante articulação e integração intermunicipal ou entre oEstado e Municípios;

Art. 13 – As funções básicas que definem o caráter do Sistema Estadualde Saneamento-Sesan são os seguintes:

................................................................................................................................................................

II – formulação e implantação de mecanismos de articulação e integra-ção intermunicipal e entre Estado e os municípios para o tratamen-to de questões de saneamento cuja solução dependa de equacio-namentos de âmbito regional.

................................................................................................................................................................

XI – promoção da integração participativa dos agentes referidos no arti-go 11 da Lei.

Art. 14 – Para assegurar os benefícios do saneamento à totalidade dapopulação, o Sistema Estadual de Saneamento – SESAN deverá contarcom mecanismos institucionais e financeiros que permitam a ação articu-lada e integrada entre o Estado e os Municípios, cabendo:

I – ao Estado ou à entidade intermunicipal, na forma da lei estadual, agestão das questões intermunicipais, visando racionalizar ações deinteresse comum dos Municípios;

................................................................................................................................................................

Art. 17 – As Comissões Regionais de Saneamento Ambiental – Cresan,assegurada a participação paritária dos Municípios em relação ao Estado,serão compostas por:

○ ○ ○246 •


................................................................................................................................................................

IV – representantes dos consórcios intermunicipais cujas atividades se relacio-nem com o saneamento, sediados na região ou sub-região correspon-dente;”

LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. SãoPaulo, ano 56, 1o sem. de 1992, p. 161-177.

Decreto 37.300, de 25/8/93 (Recursos Hídricos)Dispõe sobre a regulamentação do Fundo Estadual de Recursos Hídricos

– Fehidro, criado pela Lei 7.663, de 30/12/91.

“Art. 12 – A aplicação de recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos– Fehidro, obedecerá ao disposto no artigo 37 da Lei 7.663, de 30/12/91,podendo habilitar-se à obtenção de recursos:

................................................................................................................................................................

IV – consórcios Intermunicipais regularmente constituídos;”

LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. SãoPaulo, ano 57, 2o sem. de 1993, p. 825-829.

Decreto 44.274, de 23/9/99 102

................................................................................................................................................................

Decreta:

Art. 1o – Fica criado o Fórum de Desenvolvimento Sustentável para osMunicípios da Área de Influência da Duplicação da Rodovia Fernão Dias –“FDS – Entre Serras e Águas”.

................................................................................................................................................................

Art. 2o – “O FDS – Entre Serras e Águas” tem por objetivos:

I – promover a participação e a integração das ações de todos os agentessociais e econômicos interessados na implementação do desenvolvi-mento sustentável, dentro dos princípios firmados na Agenda 21;

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

102 Apesar de instituído por Decreto Estadual, é um Fórum que propicia as ações intermuni-

cipais para viabilizar o desenvolvimento sustentável, com os princípios da Agenda 21 Local.

• 247○ ○ ○


................................................................................................................................................................

V – contribuir para que sejam feitas gestões com os municípios contí-guos à área de influência da duplicação da Rodovia Fernão Diaspara reintegrá-los aos objetivos do “FDS – Entre Serras e Águas”;

LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. SãoPaulo, 2o sem. de 1963, p. 1.107.

Resolução 50/95 da Secretaria da Cultura do Estado de SãoPaulo de 24/11/95 103 (Cultura)

Institui o Fórum Regional de Política Cultural

“Art. 1o – Instituir o Fórum regional de Política Cultural em cada umadas Delegacias Regionais de Cultura, que sediará.

Parágrafo Único – em razão das características geográficas locais, asDelegacias Regionais de Cultura poderão propor a instituição de mais deum Fórum em cada uma delas, indicando-se a sede neste caso.

Art. 2o – O Fórum Regional de Política Cultural tem as seguintes atribuições:

I – promover a integração da política cultural da região, estimulandopráticas e processos que ampliem a participação da comunidade ede seus diversos agentes;

................................................................................................................................................................

III – propor medidas para harmonizar a distribuição dos recursos e pro-jetos a serem executados, buscando o equilíbrio regional;

................................................................................................................................................................

Art. 3o – O Fórum Regional de Política Cultural será composto por:

I – Delegado Regional de Cultura, que o presidirá;

II – um funcionário público do quadro dos integrantes do respectivoFórum, que exercerá as funções de Secretário;

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

103 Apesar de ser instituído por uma Resolução Estadual é um Fórum Intermunicipal quepropicia a discussão das ações da política cultural intermunicipal.

○ ○ ○248 •


III – dirigente municipal de cultura da região, e seu suplente, indicadospelo Prefeito, sendo um (01) por município;

IV – representante do poder legislativo municipal e seu suplente, de pre-ferência membro da Comissão de Educação e Cultura, indicadopelo Presidente da Câmara, sendo 01 (um) por município.

V – de um a três representantes das áreas culturais de cada município e

seus suplentes, indicados pelas respectivas entidades de classe.

Parágrafo único – As entidades culturais indicarão seus representantes

por meio de processo eletivo, quando não houver consenso na escolha.”

Diário Oficial do Estado de São Paulo. São Paulo, v. 105, n. 225, p.19,

abr., 1995, seção 1.

Resolução 4/98 do Tribunal de Contas do Estado de SãoPaulo de 9/9/98

TC–A–21358/026/95

O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, no uso de suas

atribuições legais, com fundamento, no artigo 2o, inciso XXIII da Lei Com-

plementar n. 709, de 14 de janeiro de 1993 e à vista do contido no pro-

cesso TC–A 21358/026/95,

RESOLVE:

“Art. 1o – ficam aprovadas as Instruções n. 1/98, que dispõem sobre a

fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,

exercida por meio de controle externo, relativamente aos consórcios ad-

ministrativos intermunicipais personalizados juridicamente, ou daqueles

mantidos como pactos de cooperação, com gestão por pessoa jurídica

instituída com finalidade exclusiva para tal, ou daqueles que, embora

mantidos como pactos de cooperação, sejam geridos por um dos municí-

pios partícipes.

................................................................................................................................................................

• 249○ ○ ○


INSTRUÇÕES 1/98

TCA – 21358/026/95

Dispõem sobre a fiscalização orçamentária, financeira, patrimonial,

operacional e contábil, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade

e julgamento das respectivas contas e sobre normas a serem observadas

pelos Consórcios Intermunicipais, abrangidos os que se constituem comopactos de cooperação, com gestão de um dos Municípios partícipes, osque mantêm como pactos de cooperação geridos por entidades de direi-to privado criadas especificamente para tal fim e aqueles personalizadosjuridicamente como entidades de direito privado.

Considerando que chamados Consórcios Intermunicipais, personaliza-dos ou não juricamente, constituem formas descentralizadas de gestãode recursos para prestação de serviços públicos (sociais, comerciais ouindustriais) ou de realização de interesses comuns e convenientes aosMunicípios participantes;

Considerando que chamados Consórcios Intermunicipais mantidos sim-plesmente como acordos de cooperação, com gestão paralela por umdos Municípios partícipes, reclamam prestação de contas específica combase nos artigos 70, parágrafo único da Constituição Federal, artigo 32,parágrafo único da Constituição Estadual e Lei Complementar 709/93,sem prejuízo daquela referente a auxílios, subvenções e contribuições (in-clusive originados de convênios) realizada nos termos da Instruções 2/76,Ordem de Serviço 1/76, Ordem de Serviço 3/90 e artigo 116, incisos e Par.da L. F. 8.66/93 e suas alterações;

Considerando não haver vedação para adoção de Contabilidade Públi-ca ou Comercial pelos Consórcios Intermunicipais

RESOLVE baixar as seguintes Instruções:

Art. 1o – Para fins de fiscalização da aplicação dos recursos transferidosaos Consórcios Intermunicipais geridos por um dos Municípios associa-dos, seja, distintamente, a título de quotas de contribuição, ou qualquerforma de repasse de auxílios, subvenções e contribuições, assim como

○ ○ ○250 •


receitas próprias; para fins de fiscalização e de julgamento das contas dosConsórcios Intermunicipais personalizados juridicamente, para fins de fis-calização e de julgamento das contas de entidade gestora criada paraexecução dos Consórcios Intermunicipais, deverão estes, qualquer queseja o modelo adotado, encaminhar até 31 de março do exercício seguin-te ao que se encerrou, os seguintes documentos:

I – relatório do Conselho Municipal de Prefeitos ou equivalentes sobreas atividades desenvolvidas no exercício encerrado;

II – certidão de que contem os nomes dos membros titulares, respectivossubstitutos ou suplentes dos Conselhos existentes e/ou de todas asestruturas administrativas, discriminando período de exercício;

III – cópias das seguintes peças contábeis:

A – NO CASO DE ADOÇÃO DE CONTABILIDADE PÚBLICA:

a) Balanço Orçamentário;

b) Balanço Financeiro;

c) Demonstração das Variações Patrimoniais;

d) Balanço Patrimonial do exercício em exame (encerrado) e de dois exer-cícios imediatamente anteriores (se houver);

e) Balancetes da Receita e da Despesa de dezembro do exercício encer-rado;

f) comparativos da Receita Prevista com a Arrecadada e da DespesaFixada com a Realizada;

g) Demonstrativo da Dívida Fundada;

h) Demonstrativo da Dívida Flutuante;

i) Relação de Restos a Pagar, identificando os processados e não pro-cessados;

B – NO CASO DE ADOÇÃO DE CONTABILIDADE COMERCIAL:

a) Balanço Patrimonial do exercício encerrado (em exame) e de dois exer-cícios imediatamente anteriores (se houver);

• 251○ ○ ○


b) Demonstração dos Lucros ou Prejuízos Acumulados;

c) Demonstração de Resultado do exercícios encerrado (em exame) ede dois exercícios imediatamente anteriores (se houver);

d) Demonstração da Origem e Aplicação de Recursos do exercício en-cerrado;

e) balancete analítico do mês de encerramento do exercício social;

C – PARA QUALQUER TIPO DE CONTABILIDADE ADOTADA:

a) parecer do Conselho Fiscal;

b) certificados de auditoria, se existentes ou declaração a respeito

c) certidão do CRC sobre profissional habilitado responsável pela Con-tabilidade;

d) ato de designação do responsável pelo Controle Interno, nos termosdas Instruções 1/90;

e) cópias dos orçamentos, de previsões plurianuais e de diretrizes orça-mentárias, se existentes e nos casos que couberem;

f) no caso de ausência de registros ou demonstrativos contábeis solici-tados, justificativas a respeito.

IV – relação dos Municípios Consorciados e forma de contribuição;

V – relação dos processos licitatórios realizados, constando: modali-dade, data de abertura, data de encerramento, objeto, vence-dor, data de assinatura de contratos (quando couber). A relaçãodeve abranger compras/serviços, obras/serviços, cessão de uso,concessões, alienações, etc.;

VI – relação nos mesmos moldes citados acima (no que couber), dosprocessos de inexigibilidade e de dispensa licitatória, abrangendocompras/serviços, obras/serviços, dação, doação, permuta, etc.;

VII– relação de contratos de valor inferior ao limite estabelecido no arti-go 23, II, “b” da LF 8.666/93 e suas alterações (valor máximo paraTomadas de Preços para compras e serviços);

○ ○ ○252 •


VIII – relação dos recursos recebidos de entidades públicas, identifican-do os concessores, datas de recebimento, valores, datas de pres-tação de contas, se auxílios, contribuições ou subvenções, e quaissão originados de convênios. As prestações de contas devem serarquivadas no Município gestor para efeitos de fiscalização, inde-pendente daquelas enviadas aos Municípios;

IX – relação dos recursos concedidos, identificando a entidade benefi-ciada, endereço, atividade, data da concessão, valor, data da pres-tação de contas, se na forma de auxílios, contribuições ou sub-venções e se efetuados através de convênios;

X – relação de todos os convênios que estejam vigendo, firmados comentidades públicas ou privadas, objetos, datas e valores indepen-dentemente do exercício;

XI – relação de empréstimos ou financiamentos recebidos através deinstituições financeiras oficiais no exercício, ou declaração a res-peito;

XII – relação de empréstimos por Antecipação da Receita Orçamentá-ria (ARO), com instituições oficiais ou privadas, nominando-as,citando datas e valores dos contratos;

XIII – relação de servidores/funcionários/empregados admitidos nos exer-cícios em exame, contendo nomes, cargos/funções/empregos,datas e formas de provimento (concurso, processo seletivo, porprazo determinado, comissionado, afastados de outros órgãospúblicos ou privados, com ou sem prejuízo de vencimentos);

XIV – relação dos servidores/funcionários/empregados demitidos no exer-cício em exame, contendo: nomes, cargos/funções/empregos, da-tas e motivos da dispensa (por justa causa, sem justa causa, apedido, aposentadoria, retorno ao órgão de origem);

XV – relação de pessoal com nível superior que necessite de tal atribu-to para exercícios do cargo/função/emprego que venha a ocupar,com posição em 31 de dezembro do exercício em exame, conten-do: nome, R.G., data de admissão (independentemente de exer-

• 253○ ○ ○


cício), forma de provimento, horário de trabalho, jornada de tra-balho e cargos/funções/empregos ocupados;

XVI – quadro de pessoal com número e denominação dos cargos/fun-ções/empregos, criados por lei, preenchidos e vagos, com posi-ção de 31 de dezembro do exercícios em exame, incluindo oscargos em comissão;

XVII – cópia da(s) lei(s) que regulamenta(m) os casos de contrataçõespor prazo determinado e relação com nomes, cargos/funções/em-pregos com posição em 31 de dezembro do exercício em exame;

XVIII– declaração constando os pagamentos a título de remuneração,mês a mês, dos membros dos Conselhos e/ou de outras estrutu-ras administrativas existentes e cópia do dispositivo legal (ou cita-ção, quando for norma estatutária) sobre a forma de fixação. Senão existirem, declaração a respeito;

XIX – relação da carteira de ações em poder da entidade, da qual cons-tem tipo, quantidade e valor;

XX – relação das ações negociadas, no exercício, na qual constem ovalor, tipo de operação e instituições envolvidas;

XXI – relação das ações negociadas, no exercício, na qual constem otipo, quantidade e valor, bem como as instituições envolvidasna operação.

Art. 2o – A prestação de contas das quotas de contribuição ou outraforma de repasse que não se caracterize como auxílio/subvenções/contri-buições, dos Consórcios Intermunicipais com gestão paralela por um dosMunicípios partícipes, deverá ser detalhada e obedecer as seguintes re-gras:

I – deverá conter identificação dos Municípios repassadores, datas, va-lores, classificação contábil das transferências (correntes ou de ca-pital);

II – os comprovantes de despesas serão relacionados de acordo com ostipos de transferências realizadas (corrente e de capital), constandodatas, fornecedores, objetos e valores;

○ ○ ○254 •


III – o município gestor arquivará todas as prestações de contas dos as-sociados para efeitos de fiscalização, independentemente das cópi-as remetidas aos respectivos Municípios;

IV – as prestações de contas deverão ser efetuadas mensalmente.

Art. 3o – os Consórcios Intermunicipais observarão, ainda, os seguintesaspectos no tocante à remessa de documentos e atendimento às Instru-ções deste Tribunal:

I – a movimentação de pessoal para fins de registro será encaminhadaa este Tribunal nos termos das Instruções 1/92 e do Aditamento 01;

II – a comprovação de pagamentos em ordem cronológica do mês an-terior será efetuada até o 20o dia útil de cada mês, nos termos dasInstruções 295 e seu Aditamento 1/97;

III – os Consórcios Intermunicipaos remeterão até o dia 20 (vinte) domês subseqüente ao da assinatura, cópias de todos os contratos ouatos jurídicos análogos, no valor igual ou superior ao que dispõe oartigo 23, II, “b” da LF 8.666/93 e suas alterações (valor máximopara Tomada de Preços para compras e serviços, reajustado men-salmente, bem como de todos os termos aditivos de qualquer valor,além daqueles situados no mesmo limite acima citado, vinculados aacordos, que por seu valor inicial não tenham sido enviados a esteTribunal;

a) os processos licitatórios dos quais se originaram os contratos e ter-mos aditivos acima citados, deverão ser encaminhados juntamentecom os mesmos, contendo toda a documentação exigida pelo Esta-tuto das Licitações e/ou regulamentos próprios suplementares. Sehouve dispensa ou inexigibilidade, justificativa competente eembassamento legal;

b) em se tratando de obras e ou serviços de engenharia, anexar cópiasdo cronograma físico-financeiro, memorial descritivo, projeto básico,projeto executivo.

IV – a remessa de relatórios, pareceres ou declarações (caso nada tenhaocorrido) sobre aspectos do controle interno, do mês anterior, sedará mensalmente nos termos das Instruções 1/90 deste Tribunal;

• 255○ ○ ○


V – o comunicado relativo às sanções previstas nos incisos III e IV doartigo 87 da LF 8.666/93 e suas alterações, aplicadas no mês ante-rior (quando existirem), será encaminhado ao Tribunal de Contasaté o dia 10 de cada mês, nos termos das Instruções 1/95;

Art. 4o – Para fins de elaboração de Cadastro, os Consórcios Intermuni-cipais encaminharão até o 30o dia, a partir da publicação destas Instru-ções, os seguintes documentos:

I – lei de criação, constituição e/ou autorização para formação e/ouparticipação nos Consórcios Intermunicipais;

II – decreto regulamentador;

III – estatuto e suas alterações;

IV – regimento Interno e suas alterações;

V – comprovante de assentamento do Estatuto para constituição depessoa jurídica no Registro de Pessoas Competentes (no caso deConsórcios personalizados juridicamente ou de entidade de direi-to privado criada especificamente para gestão do mesmo);

VI – ata da reunião para constituição do Consórcio;

VII – ata da reunião para eleição dos membros dos Conselhos e/ou ou-tras estruturas administrativas existentes, inclusive substitutos ousuplentes;

VIII – ata da reunião para fixação de remuneração dos membros dosConselhos e/ou outras estruturas administrativas existentes (quan-do for prevista remuneração);

IX – ata da reunião do Conselho dirigente ou de estrutura administra-tiva equivalente, referente às demonstrações financeiras do exer-cício encerrado;

X – ata da reunião do Conselho Fiscal ou de estrutura administrativaequivalente, em que foi emitido o parecer sobre as contas do exer-cício encerrado;

○ ○ ○256 •


XI – termos de posse dos Conselhos e/ou outras estruturas equivalentes;

XII – atas das reuniões dos Conselhos pertinentes e/ou estruturas admi-nistrativas equivalentes, sobre as deliberações quanto a retirada

ou exclusão de associados;

Parágrafo único – Remetida a documentação solicitada, até 31 de mar-

ço do exercício seguinte, serão enviadas apenas as alterações que ocorre-

rem relativas aos incisos, I, III, IV, VII, VIII, sem prejuízo do envio dos outrosdocumentos a cada exercício, ou quando ocorrerem alterações nos casos

dos itens IX, X e XI.

Art. 5o – Na hipótese de eventual extinção ou dissolução dos Consórcios

Intermunicipais, devem ser encaminhados ao Tribunal os respectivos do-

cumentos, no prazo de 30 dias.

Art. 6o – Para efeitos de fiscalização, através de requisições apropriadas,

e para seu convencimento, por ocasião do julgamento das contas, o Tri-bunal de Contas poderá solicitar, ainda, dos Consórcios Intermunicipais,

personalizados juridicamente, de forma direta ou que possuem gestão

paralela por entidade criada para tal fim, outros documentos e informa-ções que entender necessários.

Parágrafo único – A mesma disposição se aplicará para efeitos de apre-ciação da aplicação dos recursos recebidos, a qualquer título, aos Consór-

cios Intermunicipais que permanecem com acordos de cooperação sem

personalidade jurídica, não se falando, neste caso, em julgamento decontas.

Art. 7o – A inobservância destas Instruções implicará nas sanções e pe-nalidades previstas na Lei Complementar 709/93.

Art. 8o – As presentes Instruções entrarão em vigor na data de sua pu-blicação.”

www.tce.sp.gov.br/legis 1.htm

www.saude.gov.br

• 257○ ○ ○


LEGISLAÇÃO MUNICIPAL

Leis Orgânicas MunicipaisNas Leis Orgânicas dos Municípios deve estar explícita a possibilidade

dos municípios realizarem obras ou serviços de interesse comum atravésde consócios com outros municípios, desde que seja aprovada a sua cons-tituição pela câmara municipal. Caso não esteja expressa na Lei Orgânicanenhuma vedação à hipótese do município integrar qualquer entidadede cooperação, poderão se consorciar baseando-se na Constituição Fe-deral, artigo 30, incisos I e V.

○ ○ ○258 •


• 259○ ○ ○


PARECERES NA ÍNTEGRA

REPASSE FINANCEIRO DE ENTIDADES GOVERNAMENTAIS ENÃO-GOVERNAMENTAIS AOS CONSÓRCIOSINTERMUNICIPAIS104

CONSÓRCIO – Instrumento jurídico capaz de unir vários municípios comobjetivos comuns. Personalidade jurídica. Repasses de recursos financei-ros federais, estaduais e municipais e de entidades internacionais.

Lesley Gasparini Leite

CONSULTA

O presidente de consórcio intermunicipal, prefeito de município, con-sulta-nos sobre a possibilidade de o consórcio intermunicipal receber re-passes financeiros de entidades governamentais e não-governamentaisnacionais e estrangeiras.

PARECER

Para responder ao indagado, são necessárias algumas considerações prévias.

Consórcio intermunicipal, também denominado consórcio administrati-vo, é acordo firmado entre municípios, para a realização de objetivos ouinteresses comuns, mediante a utilização de recursos materiais e huma-nos que cada um dispõe.

Para Hely Lopes Meirelles, nos consórcios “as municipalidades reúnemrecursos financeiros, técnicos e administrativos que uma só prefeitura nãoteria para executar o empreendimento desejado e de utilidade geralparatodos”(In: Direito municipal brasileiro. 5a ed. São Paulo: Revista dosTribunais, 1985, p.310). Aí nasce o consórcio.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

104 Parecer elaborado em 23/3/92

○ ○ ○260 •


Para ilustrar: os municípios A, B e C pretendem despoluir o rio queabastece de água as suas cidades. Ao município A, pode se estabelecer,compete emprestar as máquinas; ao município B, pode caber o ofereci-mento dos técnicos responsáveis pelos serviços; e ao município C, podetocar a cessão do pessoal necessário à execução de tal empreitada. E, porfim, todos, separadamente, tratarão os seus esgotos, antes de serem lan-çados nos cursos d’água, e promoverão a realização de outras obras eserviços em benefício de todos os consorciados.

Denota-se tão-só uma união de forças (recursos) que já existe e queestá à disposição de cada município que, em separado, não produziria osresultados desejados (despoluição do rio).

Para a celebração de um consórcio intermunicipal, basta uma leiautorizadora de cada município interessado, permitindo integrá-lo ao ajus-te. Essa lei há de ser prévia à formalização do ajuste, onde serão estabe-lecidos os direitos e as obrigações de cada consorciado. O início dos tra-balhos só pode acontecer depois dessa formalidade. Se for necessárioassegurar, previamente, a união dos interessados, é possível a assinatura,pelos prefeitos, de um protocolo de intenções. Não há necessidade denenhum registro, embora deva ser mantido nos municípios consorciadosum controle desse ajuste.

Ressalte-se ainda que o consórcio não tem personalidade jurídica, e por-tanto não é agente capaz de direitos e obrigações. Trata-se de mero ajuste.Os municípios, separadamente, é que têm personalidade jurídica, mas aunião deles pelo consórcio não cria uma nova personalidade jurídica.

Todas as despesas e responsabilidades são assumidas pelos municípiosconsorciados. Assim, se a intenção dos municípios não é a reunião dosrecursos, mas a sua produção através da união, é necessária a constituiçãode uma pessoa jurídica, a exemplo de uma sociedade civil ou comercial.

Uma sociedade civil ou comercial, cuja criação foi previamente autorizadapelas câmaras municipais interessadas, é detentora de direitos e obrigações,e portanto pode assumir o que for necessário à execução dos seus objetivos

• 261○ ○ ○


(contratar pessoal, comprar e vender bens, contrair empréstimos nacionaisou estrangeiros), observada, evidentemente, a legislação pertinente. Sendoestes os interesses dos municípios, não se fala mais em consórcio, mas emsociedade. São situações distintas, que não se confundem.

Segundo consta, o consórcio intermunicipal é resultado da união devários municípios que constituíram uma sociedade civil sem fins lucrativoscujos fins e objetivos estão fixados no seu Estatuto Social.

Assim sendo, consideraremos aqui Consórcio Intermunicipal o nomefantasia da sociedade civil. Não há que se falar, portanto, em consór-cio, instrumento jurídico, conforme demonstrado. Estamos diante deuma sociedade legalmente constituída capaz de direitos e obrigações,totalmente independente da pessoa de seus sócios (municípios).

Diante dessas premissas, já é possível responder afirmativamente à in-dagação do consulente, isto é, a sociedade civil denominada ConsórcioIntermunicipal pode firmar acordos e receber repasses financeiros e técni-cos de entidades governamentais e não-governamentais, nacionais e es-trangeiras, nos termos exigidos por legislação pertinente.

Em princípio, o instrumento jurídico mais utilizado para o repasse derecursos técnicos e financeiros, seja para entidades públicas ou privadas,é o convênio; contudo, nada obsta que, nos termos da lei, sejam utiliza-dos o contrato ou a adoção.

Para nós, o convênio é “o ajuste administrativo, celebrado por pessoaspúblicas de qualquer espécie ou realizado por essas pessoas e outras denatureza privada, para a consecução de objetivos de interesses comunsdos convenentes” (GASPARINI, Diogenes. In: Direito administrativo. 2a

ed. São Paulo: Saraiva, 1992. p 294).

O convênio não é contrato. No convênio têm-se partícipes quepropugnam por objetivos de interesses comuns e que podem a qualquermomento denunciar o convênio e dele se retirar, respondendo pelas obriga-ções assumidas e auferindo as vantagens até esse momento. Não há comose obrigar os partícipes a permanecerem no ajuste, isso só é possível emcontrato. Nos convênios ainda há a necessidade de que, no mínimo, um

○ ○ ○262 •


dos partícipes seja pessoa pública. Neste momento, retomamos nossosconceitos iniciais relembrando que o consórcio intermunicipal é pessoaprivada e não pública, e, portanto, só pode firmar convênio com pessoaspúblicas (governo federal, governo estadual, governo municipal, autarquiae fundações), nacionais ou estrangeiras.

Do breve exposto, concluímos pela possibilidade do consórcio intermunici-pal, por tratar-se de pessoa civil de direito privado e dispor de personalidadejurídica, firmar convênio com entidades governamentais nacionais e estran-geiras e celebrar contratos com entidades governamentais e não-governa-mentais internas e externas, para o recebimento de recursos financeiros etécnicos, observada, evidentemente, a legislação pertinente.

Observamos ainda não haver necessidade de autorização legislati-va dos municípios integrantes do consórcio, pois o estatuo já contémestá permissão, salvo se, em razão do convênio ou contrato, foremnecessárias alterações estatutárias, por exemplo, nas finalidades, ouainda, se não houver dotação orçamentária suficiente para saldar asquotas de participação e/ou contribuição, de responsabilidade de cadamunicípio.

É o nosso parecer.

TEMPO DE SERVIÇO EXERCIDO JUNTO A CONSÓRCIOINTERMUNICIPAL105

FUNCIONÁRIO PÚBLICO – Serviço prestado junto a consórcio intermu-nicipal é de natureza privada, não podendo ser computado como de ser-viço público.

Yara Darcy Police Monteiro

CONSULTA

Consulta-nos câmara municipal se o tempo de serviço prestado junto aConsórcio Intermunicpal de Promoção Social pode ser acrescido ao perío-do de exercício, em caráter efetivo, no cargo de contador do quadro per-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


• 263○ ○ ○


manente da câmara, para fins de poder o funcionário beneficiar-se davantagem prevista em lei municipal.

PARECER

Para o deslinde da questão, há que se esclarecer preliminarmente anatureza jurídica da entidade “consórcio intermunicipal”, para os efeitosdo disposto no artigo de lei municipal que determina seja computado otempo de serviço público, prestado anteriormente, para a percepção doadicional por tempo de serviço.

Com efeito, consórcio é acordo firmado entre entidades da mesma espé-cie – no caso em tela, pelas prefeituras –, para consecução de interessescomuns dos partícipes, como ensina Hely Lopes Meirelles, que prossegue:

“Com essa ‘cooperação associativa’ as municipalidades reúnem recursosfinanceiros, técnicos e administrativos que uma só prefeitura não teria paraexecutar o empreendimento desejado e de utilidade geral para todos.

Repisemos que os consórcios dependem de autorização legislativa paraserem validamente celebrados, e como não são pessoas jurídicas, não têmcapacidade para exercer direitos e assumir obrigações em nome próprio,pelo que é de toda conveniência a organização de uma entidade civil oucomercial, paralela, que administre os seus interesses e realize os seus obje-tivos como desejado pelos consorciados”. (Direito municipal brasileiro. 3a

edição–refundida. Revista dos Tribunais, 1977, p. 434). (grifo nosso)

Daí resulta que o consórcio, muito embora formado pela associação deentidades de direito público, tem personalidade de direito privado, por-quanto constitui, a partir do registro dos respectivos estatutos no cartóriocivil ou comercial competente, uma entidade autônoma e distinta dosórgãos participantes.

Ante o exposto e com suporte nos ensinamentos do jurista trazido àcolação, uma vez que os consórcios são registrados nos termos da legisla-ção civil, adquirindo, pois, personalidade jurídica própria, de natureza pri-vada, não há como se considerar o serviço prestado a tais associaçõescomo público.

○ ○ ○264 •


Nessas circunstâncias, não obstante a lei municipal ensejar o cômputodo tempo de serviço público, desempenhado anteriormente, para a per-cepção de adicional de tempo de serviço, não poderá o funcionário, obje-tivado na consulta, beneficiar-se do permissivo legal, posto ser de serviçoprivado o período prestado junto ao Consórcio Intermunicipal de Promo-ção Social.

É o parecer.

TRANSPORTE PÚBLICO DE PASSAGEIROS106

Não se tem como viabilizar uma autarquia intermunicipal para gerenciare mesmo executar e explorar essa atividade ou outra qualquer e as quelhe são correlatas no Vale do Aço (MG) ou em outra conurbações seme-lhantes.

Diogenes Gasparini

CONSULTA

Gerente Geral do Subprojeto Aglurb/Vale do Aço (MG), da responsa-bilidade da Superintendência de Articulação com os Municípios – Supam,órgão da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geraldo Estado de Minas Gerais, remete-nos alguns documentos (históricodo aglomerado Urbano do Valo do Aço; parecer sobre a Análise doPrograma de Racionalização dos Transportes Coletivos; modelos de con-vênio, estatuto e de regimento interno de uma possível autarquia inter-municipal para executar e explorar o serviço de transporte público depassageiro intra e intermunicipal do Vale do Aço, elaborados pelo Geipote parecer de advogado que conclui pela impossibilidade da implantaçãodessa entidade) e pede nossa manifestação jurídica sobre a proposta doGeipot e, se for o caso, a indicação do caminho certo para a constitui-ção de uma entidade composta por municípios do Vale do Aço paragerir e, se conveniente e oportuno, executar e explorar os serviços detransporte coletivo de natureza intermunicipal e da compe-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


• 265○ ○ ○


tência estadual e os de natureza estritamente municipal e da compe-tência de cada um dos municípios.

PARECER

1. A instituição, organização e execução de certo serviço público mu-nicipal podem representar pesados ônus para o município que o deseja.Ademais, esse serviço pode ser do interesse de mais de um município,ou ainda, sua instituição, organização e execução podem ter reflexosdiretos e imediatos em outros municípios. São exemplos de serviços comtais características os de transporte público de passageiros, os de mata-douros e frigoríficos, os de captação e distribuição de água, os de coletae destino final de lixo e os de captação e afastamento de esgoto. Ocor-rendo uma ou outra das citadas circunstâncias, torna-se possível, comoo fito de minimizá-la, a instituição, organização e execução do serviçopor meio de consórcios, celebrados entre os municípios interessados,consoante é permitido pela Lei Orgânica dos Municípios de Minas Ge-rais (Lei Complementar 3/72) no artigo 24. Os serviços são, desse modo,prestados indiretamente pelos municípios consorciados aos seus res-pectivos munícipes.

2. Os consórcios são ajustes efetivados entre entidades de administra-ção centralizada ou descentralizada da mesma espécie, para se alcançarinteresse comum dos partícipes. São assim os ajustes entre dois municípi-os, dois ou mais Estados federados, duas ou três autarquias para aconcretização de interesses comuns. Não são, portanto, contratos, poisos partícipes buscam, com o ajuste, os mesmos interesses. Não há nosconsórcios interesses contrapostos (uma das partes quer o bem, outra opreço), embora possa existir cooperação específica a cargo de cada inte-grante do consórcio. É nesse sentido, a lição de Hely Lopes Meirelles (In:Direito municipal brasileiro. 3a ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1977,p.484) oferecida nestes termos: “Consórcios administrativos são acordosfirmados entre entidades estatais, autárquicas ou paraestatais, sempre damesma espécie, para realização de objetivos de interesse comum dospartícipes”. (grifos originais).

○ ○ ○266 •


3. O consórcio, embora largamente utilizado para minorar aquelas difi-culdades e adequado para que a prestação de certo serviço da responsabi-lidade municipal ocorra mediante atividade conjunta de mais de um muni-cípio, não é o único instrumental posto pelo ordenamento jurídico à dispo-sição das pessoas públicas (União, Estado-membro, município). Com efei-to, os municípios podem obter os mesmos resultados instituindo pessoasde direito privado, a exemplo das empresas públicas e sociedade de econo-mia mista, de caráter intermunicipal, do mesmo modo que alguns autores(Celso Antônio Bandeira de Mello. In: Manual das autarquias, publicação,s.d., do Serviço Nacional dos Municípios – Senam, órgão do Ministério doInterior) entendem possível a criação de autarquia intermunicipal.

Assim há de ser ante a autonomia que cabe ao município para disporsobre a instituição, organização e execução dos serviços públicos de suaresponsabilidade, conforme prescreve a Constituição Federal (art. 15, II,“b”). De sorte que não se pode estranhar esse comportamento. Se isola-damente podem criar empresa pública e a ela atribuir determinadas com-petências, resta seguro dizer que dois ou mais municípios podem se unirpara criar uma entidade dessa natureza de caráter intermunicipal e lheatribuir competências comuns, isto é, da responsabilidade dos municípi-os, a exemplo da execução do serviço de transporte público por meio deônibus. Ademais, se por expressa disposição constitucional se reconheceao município o poder de organizar os seus serviços públicos há de seentender que possa livremente dispor sobre sua prestação, executando-os isolada ou conjuntamente com outros municípios. Por fim, diga-se quenão há princípio jurídico ou disposição legal que vede a associação dedois ou mais municípios para o alcance de certo objetivo e que se admiteque a empresa pública observa o regime aplicável às empresas privadasdeve-se entender permitida a sua constituição por associação de municí-pios, de Estado-membro e assim por diante, para a cura de problemasque interessem a ambos, a exemplo do transporte intermunicipal. A em-presa assim criada, depois de devidamente autorizada, executará o servi-ço antes, por exemplo, da competência de um dos seus sócios.

• 267○ ○ ○


4. Assentando que municípios interessados nessa prestação conjuntade alguns serviços que existem em seus respectivos territórios podem cri-ar uma empresa pública intermunicipal, isto é, integrada por essascomunas. Isto não significa que vemos como juridicamente inviável a uti-lização de uma sociedade de economia mista, mas, tão-só, que a enxer-gamos menos prática para os mesmos fins, pois só pode ser instituída nosmoldes do Direito Comercial. A empresa pública tanto pode ser civil comomercantil. O mesmo se pode dizer da fundação, embora a razão de suanão utilização seja outra. Essa entidade governamental é indicada para aprestação de serviços de educação e cultura. No que respeita à não-utili-zação de uma autarquia intermunicipal, as razões serão expostas maisadiante.

5. A autarquia municipal e, obviamente a intermunicipal, ante o nossoordenamento vigente, deve ter seu orçamento aprovado por decreto, sal-vo se disposição legal expressa determinar que o seja por lei, na dicção doartigo 107, da Lei Federal 4.320, de 17/3/64, que “Estatui normas geraisde direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balan-ços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”, assimredigido: e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados,dos Municípios e do distrito Federal”, assim redigido:

“Art. 107 – As entidades autárquicas ou paraestatais inclusive de previ-dência social ou investidas de delegação para arrecadação de contribui-ções parafiscais da União, dos Estados, dos municípios e do Distrito Fede-ral terão seus orçamentos aprovados por decreto do Poder Executivo,salvo se disposição legal expressa determinar que o sejam pelo PoderLegislativo”.

Desse modo, se nada dispuser a lei, a aprovação cabe, por decreto, aoExecutivo. Mas qual no caso da autarquia intermunicipal? Ou a aprova-ção cabe a todos? Mas se assim for, cabe perguntar: não seria, ao menosesquisito, alguém aprovar o que outra já aprovou? A segunda aprovaçãoseria uma ratificação? E a terceira seria uma ratificação de ratificação? Ecomo ficaria se um aprovasse e dois não? Nada melhora e as dúvidas

○ ○ ○268 •


permanecem se a competência da aprovação do orçamento autárquicofor da competência do Legislativo.

6. Essas dificuldades não ocorrem com a empresa pública, dado queinteiramente submetida às normas aplicáveis às empresas privadas (Direi-to comercial ou Civil, conforme seja, ou não, de natureza mercantil), in-clusive quanto ao Direito do Trabalho e ao das Obrigações, com efeito,estabelece o § 2o do art. 170, da Carta Magna Federal:

“Art. 170 – Às empresas privadas compete, preferencialmente, como estímulo e apoio do Estado, organizar e explorar as atividades eco-nômicas.

................................................................................................................................................................

§ 2o – Na exploração, pelo Estado, da atividade econômica, as empresaspúblicas e as sociedades de economia mista reger-se-ão pelas normasaplicáveis às empresas privadas. Inclusive quanto ao direito do trabalho eao das obrigações”.

7. Dificuldade de ordem prática também foi anotada pelo douto RochaLagôa, consultor jurídico, do Instituto Brasileiro de Administração Munici-pal - Ibam, ao afirmar:

“Surge apenas uma limitação. Trata-se da necessidade da criação daautarquia por lei, a qual, no caso, deverá ser lei idêntica de cada municí-pio participante, a qual deverá obedecer aos princípios gerais de direito,mencionando a sede, a competência, o patrimônio, os órgãos de gestão,etc. Há uma certa dificuldade técnica no caso”.

8. Ante o exposto e fundamentada asseguramos ser, pelo menos emtermos práticos, inviável a criação de uma autarquia intermunicipal inte-grada pelos Municípios componentes do chamado Vale do Aço, em Mi-nas Gerais, e os de transporte entre uma e outra e sugerimos, como amelhor opção, a criação de uma empresa pública intermunicipal, sob aforma de sociedade civil de fins econômicos.

É o nosso parecer, S.M.J.

• 269○ ○ ○


PARECERES - RESUMOS107

AQUISIÇÃO DE BENS PÚBLICOS

16.827/94

Trata da impossibilidade de Associação Intermunicipal de Prefeitos pro-mover consórcio para compra de bens duráveis. Ressalta que tal associa-ção é uma sociedade civil sem fins lucrativos, portanto detentora de direi-tos e obrigações, diferentemente do consórcio que não tem personalida-de jurídica. Esclarece que, juridicamente, os municípios associados nãopodem consorciarem-se para recolher mensalmente determinada quan-tia em dinheiro, cujo montante seria sorteado mensalmente entre as onzeprefeituras associadas, até que todas recebessem sua parte, para pode-rem efetivar a compra de veículo ou máquina para prestar serviços ao seumunicípio. Alerta que não existe Lei específica que permita ao Poder Pú-blico efetivar a compra de qualquer bem para sorteá-lo em consórcio.Este tipo de consórcio é comumente utilizado entre particulares, não po-dendo ser confundido com o Consórcio Intermunicipal (instrumento jurí-dico que une vários municípios com objetivos comuns).

MEDEIROS, Regina Maria de

AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA

06.907/80

Trata da validade da autorização legislativa concedida a município paraintegrar sociedade civil sem fins lucrativos, denominada movimento deAção Cultural do Interior – Maci, visando à criação de um consórcio

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

107 Izaias José de Santana, reviu e manteve os resumos de pareceres e respostas do Cepam,que permanecem válidos com as mudanças de legislação que ocorreram no decorrer dastrês últimas décadas.

○ ○ ○270 •


intermunicipal. Esclarece, segundo a doutrina, que os consórcios, sendoum pacto, não têm personalidade jurídica, necessitando da instituição deuma entidade paralela para administrar seus interesses, a ser criada após acelebração do consórcio por meio de autorização legislativa. Entretanto, aLei Orgânica do Município, em disposição expressa, confunde o pacto coma própria entidade a ser criada, o que torna perfeitamente válida e legal acelebração do consórcio mediante a formação da entidade que irá admi-nistrar seus interesses, conforme ocorreu no caso concreto. Ressalta tam-bém que a sociedade civil sem fins lucrativos representa a melhor forma deentidade consorcial a ser criada pelo consórcio.

CASTRO, Arabela Maria Sampaio

19.569/2000

Trata da legalidade de projeto de lei, de iniciativa do chefe do Executivo,que autoriza o município a participar de consórcio intermunicipal voltadoà conservação de vias públicas municipais.

JARDIM, Manuel Silvino

2.135/74

Discorre sobre o desligamento de prefeitura municipal de consórcio re-gional. Esclarece que o procedimento a ser adotado pela municipalidadeenvolve a edição de lei, autorizada pela câmara. Acrescenta que esta au-torização só seria dispensável se a lei que permitiu a vinculação da prefei-tura ao consórcio, expressamente, autorizasse a desvinculação.

FRONTINI, Ana Maria Souza Pinto

CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO

15.488/92

Versa sobre a possibilidade do Consórcio Intermunicipal das Bacias doAlto Tamanduateí receber repasses financeiros de entidades governamen-tais e não-governamentais nacionais e estrangeiras. Explica que o consór-cio é resultado da união de vários municípios que constituíram uma socie-dade civil sem fins lucrativos, cujos fins e objetivos estão fixados no seuEstatuto Social. Neste contexto, dispõe de personalidade jurídica, poden-

• 271○ ○ ○


do firmar acordos, isto é, convênio, contrato ou doação, com entidadesgovernamentais internas ou externas, para recebimento de recursos fi-nanceiros e técnicos, observada a legislação pertinente.

LEITE, Lesley Gasparini

15.578/92

Trata da possibilidade de consórcio intermunicipal, celebrar convêniocom o governo do Estado. Esclarece que se a intenção dos municípiosnão for a reunião de recursos, mas a sua produção através da união, faz-se necessária a constituição de uma pessoa jurídica. E mais, se o consór-cio municipal for uma sociedade civil e dispuser de personalidade jurídicade direito privado, poderá firmar convênios com entidades governamen-tais nacionais e estrangeiras e celebrar contratos com entidades governa-mentais e não-governamentais nacionais ou estrangeiras. Acrescenta ain-da, que a fiscalização do convênio pelo governo do Estado dar-se-á pormeio da secretaria responsável e pelo Tribunal de Contas, a quem compe-te a fiscalização da aplicação dos recursos públicos.


CESSÃO DE BENS PÚBLICOS

11.757/86

Trata da cessão de terras públicas a consórcio intermunicipal para culti-vo e posterior aproveitamento social dos alimentos. Expõe duas alternati-vas de solução: o comodato (instituto do direito civil) e a concessão deuso de bem público (instituto administrativo), argumentando que o pro-prietário da terra (Daee)não precisa obrigatoriamente utilizar-se da con-cessão de uso, embora seja indiscutível que esta traz maiores vantagensao concedente (possibilidade de rescisão unilateral ou alteração unilateraldo ajuste, assim como restrições com relação à subconcessão), enquantoo contrato de comodato, mais favorável ao consórcio, coloca os contra-tantes em pé de igualdade, restringindo a possibilidade de rescisão unila-teral aos casos elencados na legislação e vinculados ao reconhecimentojudicial de sua ocorrência. Acrescenta ainda que a opção eleita deverá ser

○ ○ ○272 •


consubstanciada em um contrato, resultado do acordo a que chegarão aspartes envolvidas.

TAMBELLINI, Guilherme Luís da Silva

CONSTITUIÇÃO DE CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL

18.541/98

Trata da legalidade e constitucionalidade da formação de consórcio entremunicípios, com o objetivo de desenvolvimento regional e de captação derecursos financeiros com entes públicos e privados. Esclarece que os municí-pios interessados, após obterem autorização das câmaras municipais respec-tivas, deverão criar uma sociedade civil ou comercial, cujo estatuto estabele-cerá as regras necessárias, na conformidade das legislações pertinentes, umavez que esta sociedade obedecerá a normas de direito privado civil.

COZERA, Celi

EXECUÇÃO DE SERVIÇOS E OBRAS

11.155/85

Dispõe sobre a desapropriação do solo para aproveitamento de jazidas esobre a possibilidade de consórcio intermunicipal ser o beneficiário dessadesapropriação. Esclarece que, em se tratando de pedreira já explorada, adesapropriação deverá recair sobre o direito à exploração e, se ainda nãoexplorada, sobre o solo, para, na qualidade de seu proprietário, o municí-pio exercer a faculdade exclusiva de aproveitamento da jazida nele existen-te. O que não se admite ao município é a desapropriação da jazida, porqueesta pertence à União, a quem compete autorizar a pesquisa e conceder alavra. Decidida e efetuada a desapropriação, sua execução pode ser pro-movida também por outras entidades exercentes de serviços públicos me-diante delegação de competência expressa em lei ou contrato. Assim, nadaimpede que o município desaproprie em favor do consórcio de que é inte-grante, passando-lhe a titularidade do bem expropriado mediante ulterioralienação. Exige-se, apenas, que o consórcio tenha adotado a forma depessoa jurídica capaz de direitos e obrigações, tal como a sociedade civil.

CASTRO, Arabela Maria Sampaio

• 273○ ○ ○


11.189/85

Dispõe sobre a utilização do consórcio como instrumento adequadopara formalização de acordo entre autarquias de diferentes municípiospara execução de obras e prestação dos serviços de fornecimento de água.Esclarece que para celebração legal do acordo, deve estar manifesto ocaráter comum das obras e serviços a serem realizados, devendo tambémser instituído uma estrutura associativa mínima exigida em lei. E mais, aformação válida do consórcio intermunicipal depende de autorização le-gislativa das câmaras dos respectivos municípios e de recursos financeirospara atendimento dos encargos assumidos. Ressalta também que no ins-trumento do consórcio deverão ser definidas as atribuições de cada con-sorciado (municípios envolvidos) para consecução do objetivo comum, eque o projeto de lei autorizadora do consórcio é de iniciativa exclusiva dochefe do Executivo.

CASTRO, Arabela Maria Sampaio de

12.150/87

Dispõe sobre a constituição de uma entidade intermunicipal para gerir,executar e explorar os serviços de transporte coletivo dos municípios doVale do Aço. Esclarece que a instituição, organização e execução de al-guns serviços municipais, entre os quais se insere o serviço de transportede passageiros, podem representar pesado ônus ao município mas, sen-do esses serviços de interesse de mais de uma localidade, a prestaçãopoder ser feita por meio de consórcio; que nada mais é que acordo firma-do entre entidades estatais, autarquias ou paraestatais sempre da mesmaespécie, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.Ressalta, também, que o consórcio não é o único instrumental posto peloordenamento jurídico à disposição das pessoas públicas (União/Estado/Município). A instituição de sociedades de economia mista, de empresaspúblicas, e, até, de fundações, de caráter intermunicipal, depois de devi-damente autorizadas, também, podem possibilitar a prestação conjuntade alguns serviços. Entretanto, essas empresas são consideradas menospráticas que os consórcios, quando viabilizados por empresas públicas,

○ ○ ○274 •


na medida em que só podem ser instituídas nos moldes do direito comer-cial, e a empresa pública tanto pode ser civil como mercantil. Acrescenta,ainda, que, também a autarquia, se torna inviável para a finalidade emtela, pois, segundo as normas legais vigentes, tais estruturas devem terseu orçamento aprovado por decreto do Poder Executivo (ou do Legislati-vo e disposição expressa em lei assim determinar), constituindo uma difi-culdade técnica na viabilização da autarquia intermunicipal. Por fim,enfatiza que a melhor opção para a prestação conjunta do serviço detransporte público de passageiro (local e intermunicipal) é a criação deuma empresa pública intermunicipal, sob a forma de sociedade civil defins econômicos

GASPARINI, Diogenes

15.587/92

Discorre sobre a competência do município para dispor sobre os servi-ços de interesse local, a exemplo dos de saneamento básico, enquadran-do-se a coleta e o destino final do lixo urbano. Esclarece, que a execuçãodos serviços públicos pode ser feita de forma centralizada, ou seja, reali-zada por órgãos que estejam sob a inteira responsabilidade do Estado, ouainda de forma descentralizada, sendo realizada por outra entidade dis-tinta da Administração. Alega, por fim, que os serviços públicos comuns amais de um município, como os de coleta e destino final do lixo, podemser executados por convênio ou consórcio, sendo este último um ajusteadministrativo celebrado por pessoas públicas da mesma espécie, para aconsecução de objetivos de interesse comum dos partícipes.


4.767/77

Dispõe sobre a ilegalidade da instituição do sistema de autofinanciamentopara a execução de obras públicas municipais nos moldes dos consórciospara aquisição de bens duráveis. Expõe que nosso sistema jurídico acolhe afigura do consórcio como reunião de empresas (consórcio empresarial) oucomo acordos entre entidades estatais (consórcio administrativo) ou comoplano de autofinanciamento (consórcio de automóveis, casas, etc.). Escla-

• 275○ ○ ○


rece que o custeio das obras e serviços públicos tem regime jurídico próprioe a utilização do sistema de autofinanciamento se constitui em meio inade-quado para a finalidade propugnada, caracterizando uma ilegalidade.

GASPARINI, Diógenes

NATUREZA JURÍDICA

06.324/79

Dispõe sobre a contagem do tempo de serviço exercido por funcionáriopúblico junto a consórcio intermunicipal para percepção de adicional portempo de serviço. Esclarece que o consórcio, embora formado pela asso-ciação de entidades de direito público, tem personalidade de direito pri-vado, em razão de seus estatutos serem registrados no cartório civil oucomercial competente, constituindo uma entidade autônoma e distintados órgãos participantes. Assim, não há como considerar o serviço pres-tado por tal entidade como público, e, portanto, não poderá o funcioná-rio em tela beneficiar-se da lei municipal que permite o cômputo do tem-po de serviço desempenhado anteriormente, para percepção da vanta-gem pecuniária, posto ser esse período de serviço privado.

MONTEIRO, Yara Darcy Police

3.348/76

Dispõe sobre a natureza jurídica dos consórcios intermunicipais. Escla-rece que os consórcios são acordos ou ajustes firmados por dois ou maismunicípios para realização de obras, serviços ou atividades de interessecomum. Diferentemente dos convênios, que são celebrados entre pesso-as jurídicas de espécies diferentes, os consórcios são realizados por enti-dades da mesma espécie. Eles dependem de autorização legislativa e pornão serem pessoas jurídicas não têm capacidade para exercerem direitose assumirem obrigações em nome próprio. Diante disso, recomenda aorganização de uma entidade civil ou comercial paralela para administrarseus interesses e realizar seus objetivos. Acrescenta ainda que os consór-cios intermunicipais podem tomar a natureza de autarquias, empresaspúblicas e sociedades de economia mista intermunicipais, o que lhes atri-

○ ○ ○276 •


buirá personalidade jurídica. Decorrente da natureza dessas entidades, osconsórcios serão de direito público ou de direito privado, uma vez quenão têm personalidade jurídica própria.

CONCEIÇÃO, Maura Helena

PARTICIPAÇÃO DE AGENTE POLÍTICO

16.608/93

Examina situação funcional de membro da edilidade que, cumulativa-mente ao exercício da vereança, ocupa cargo de diretor de hospital inter-municipal. Constata que a empresa pública administradora do hospitalfoi constituída por consórcio de prefeituras e é gerenciada por um conse-lho de prefeitos. Enfatiza que, em razão de um dos prefeitos, membro doconselho, pertencer à mesma cidade do vereador citado, este deve afas-tar-se dos quadros do hospital, em obediência ao princípio constitucionalda independência e harmonia entre os Poderes.

ESPALLARGAS, Janice I. R.

17.106/94

Discorre sobre incompatibilidade funcional de vereador. Enfoca que suaparticipação junto com a vereança, no Conselho Fiscal de Consórcio In-termunicipal, não caracteriza incompatibilidade funcional, pois a funçãode conselheiro será exercida junto a uma sociedade civil intermunicipal.Contudo, afronta o princípio da independência dos Poderes, ao fiscalizar,como vereador, ato que ele mesmo pratica enquanto membro do conse-lho. Para contornar o problema, sugere que a câmara indique servidoresou mesmo outros cidadãos para integrarem o referido conselho.

ESPALLARGAS, Janice I. R.

PATRIMÔNIO

05.452/78

Discorre sobre as formalidades legais para cessão em comodato de imó-vel de propriedade de consórcio intermunicipal para viabilização de convê-nio ajustado entre a prefeitura e a Secretaria das Relações do Trabalho.

• 277○ ○ ○


Expõe, com base na LOM, que, apesar da cessão em comodato independerde lei autorizadora para ser outorgada, o exame das disposições referentesaos bens imóveis contidas no estatuto do consórcio é necessário, pois,embora em fase de extinção, o ajuste não foi desenvolvido de direito. Nahipótese de haver obrigatoriedade de autorização legislativa, os membrosdas entidades consorciadas deverão aprovar lei autorizando a cessão. Essalei não se refere ao Poder Legislativo de cada município, pois o imóvel emquestão não é de propriedade das comunas, mas sim do consórcio. Ressal-ta, finalmente, que, necessite ou não de autorização legislativa, a formali-zação da outorga se realiza mediante termo de aditamento ao convêniocelebrado entre o município e a Secretaria do Trabalho.

MONTEIRO, Yara Darcy Police

PESSOAL

13.405/89

Dispõe sobre a impossibilidade de servidor celetista admitido pela pre-feitura mediante concurso público ser posto a disposição de ConsórcioIntermunicipal de Saúde, integrado pelo município em questão. Esclarecepreliminarmente, com base em lei municipal, que o consórcio não é umaempresa pública, mas uma associação civil sem fins lucrativos, ou seja,uma entidade com personalidade jurídica de direito privado, organizadapara administrar os interesses e realizar os objetivos desejados pelos seusassociados e, como tal, pode prescindir da realização de concurso públicopara admissão de pessoal. Entretanto, na medida em que o consórcio éfirmado entre entes políticos municipais, que, em virtude da celebraçãode convênios, repassam verbas públicas para auxiliá-lo em seu custeio,deverão os municípios consorciados adotarem o procedimento alusivo àseleção pública, menos rigoroso do que o disposto na Constituição, po-rém obedecendo aos princípios nela contidos. Assim, para o servidor inte-grar os quadros do referido consórcio, deverá submeter-se à seleção alu-dida, não podendo utilizar-se do concurso público exigido para seu in-gresso na prefeitura.

MACRUZ, José Carlos

○ ○ ○278 •


PODER EXECUTIVO

16.856/94

Versa sobre a inconstitucionalidade de projeto de lei de iniciativa de verea-dor que altera lei municipal que autoriza o município a integrar consórciointermunicipal. Esclarece que a propositura revela atos de governo, e estessão próprios do prefeito, autoridade a quem cabe a decisão sobre a conveni-ência e a oportunidade do município participar do referido consórcio, care-cendo o edil de poder de iniciativa para deflagrar processo que impõe aoExecutivo a observância de determinadas condições para a desistência dessaparticipação. Aconselha, baseando-se na flagrante inconstitucionalidade porusurpação de competência e por ferir o princípio da tripartição dos Poderes,receber o projeto em questão parecer desfavorável da Comissão Permanentee, se vier a prosperar, o plenário deverá rejeitá-lo.

MARCONATO, Alicir A.

SAÚDE PÚBLICA

16.200/93

Analisa a possibilidade de Consórcio Intermunicipal de Saúde prestar contasao TCE e firmar convênio com empresas privadas. Esclarece que o consór-cio intermunicipal é uma sociedade civil regida pelo direito privado, cujaspartes integrantes e provedoras configuram-se como instituições do PoderPúblico. Aponta, portanto, que o referido consórcio precisa anualmentesubmeter sua contas ao Tribunal de Contas do Estado. Acrescenta, ainda,que, por ser uma sociedade civil detentora de direitos e obrigações, podereunir recursos para alcançar seus objetivos, contratando pessoas, contra-indo empréstimo, comprando e vendendo bens e serviços, bem como fir-mar contratos com empresas privadas. Entretanto para celebração de con-vênios, há necessidade da participação de pessoa de direito público, umavez que o consórcio em estudo é de natureza privada.

TOLEDO JR., Flávio Corrêa de

16.875/94

Expõe a impossibilidade jurídica de municípios integrantes de Consór-cio Intermunicipal de Saúde concederem isenção de IPMF àquela entida-

• 279○ ○ ○


de, pois, por se tratar de tributo federal, compete exclusivamente à Uniãoconceder isenção desse imposto. Alerta que, embora não seja competên-cia do município legislar sobre matéria de âmbito federal, há que se veri-ficar a hipótese de o consórcio ser contemplado pelo instituto da imuni-dade tributária se for caracterizado como “entidade de cooperação”, istoé, provedor de políticas governamentais nas áreas de saúde ou previdên-cia ou de assistência social. Acrescenta ainda, que a entidade beneficiadadeve atender aos requisitos do artigo 14 do CTN.

SILVA, Fernando Fernandes da

TRIBUTOS

13.001/88

Empresas administradoras de consórcio, exercendo efetivamente suasatividades em mais de um município, através de estabelecimento prestador,estão sujeitas à incidência do ISS no município onde se localiza o estabe-lecimento prestador.

SILVA, Edgard Neves da

13.404/89

Examina a possibilidade de consórcio intermunicipal prestar serviços amunicípios não consorciados. Esclarece que o consórcio em tela é umasociedade civil sem fins lucrativos e que, segundo o exame dos dispositi-vos de seu estatuto que tratam do uso de bens e serviços, esta organiza-ção consorcial somente poderá prestar serviços aos seus integrantes, e,em caso de efetuar algum tipo de venda, deverá contribuir com o ICMS.

VASQUES, Jandira Barbosa

• 281○ ○ ○

RESPOSTAS - RESUMOS108

AQUISIÇÃO DE BENS PÚBLICOS

080/94

Trata da compra de ambulância, caminhões e carros por meio de con-sórcio. Informa que o Tribunal de Contas do Estado entende ser possívelao município adquirir bens de capital através da participação da prefeitu-ra em quotas de consórcio. Ressalta a exigência de que tal modalidade decompra tenha a devida aprovação legislativa e atenda aos procedimentoslicitatórios. Apresenta, em conclusão, o roteiro a ser seguido para acontabilização da referida aquisição.

FREGONEZI, Mara Regina

CONTABILIDADE

444/85

Discorre sobre os procedimentos seguidos na contabilização e presta-ção de contas dos recursos do consórcio intermunicipal às prefeiturasconveniadas e à Secretaria do Interior, nos termos da Resolução 114/76 eInstrução 2/76. Na seqüência, esclarece que os consórcios não estão obri-gados às normas da Lei 4.320/64, e, por serem entidades de direito priva-do, deverão elaborar contabilidade mercantil, nos moldes estabelecidospelo Código Comercial Brasileiro. Informa também, que o produto daaplicação dos recursos repassados pela Secretaria do Interior constituiráuma receita orçamentária da prefeitura, que deverá repassá-la ao consór-cio, se o convênio assim exigir.

ALBANEZ, Oswaldo

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

108 Izaias José de Santana, reviu e manteve os resumos de pareceres e respostas do Cepam,que permanecem válidos com as mudanças de legislação que ocorreram no decorrer dastrês últimas décadas.

○ ○ ○282 •


EXECUÇÃO DE SERVIÇOS E OBRAS

395/85

Examina a possibilidade de construção de ponte ligando municípios serviabilizada por consórcio intermunicipal. Esclarece que o empreendimen-to envolve problemas de divisas municipais, ou seja, a construção da pon-te por um único município ocasionaria ingerência na autonomia do muni-cípio vizinho. Assim, a criação de consórcio intermunicipal é a soluçãomais adequada para execução da obra pretendida. Alerta, finalmente,que tal celebração entre as localidades interessadas depende da préviaautorização legislativa das respectivas câmaras municipais.

LADEIRA, Adiles Lorza

LICITAÇÃO E CONTRATOS

091/89

Trata da aplicabilidade da legislação federal e estadual sobre licitação aosconsórcios intermunicipais. Esclarece, a despeito da natureza jurídica deassociação civil, que tais consórcios devem observar os princípios básicos delicitação (obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade de licitar), expressosno Decreto-Lei federal 2.300/86, uma vez que a realização de qualquernegócio (compra, alienação e permuta) importa no dispêndio de dinheiropúblico e, também, em razão de seu estatuto não apresentar previsão deregulamentação de procedimento licitatório próprio. Acrescenta ainda que,na hipótese de edição de um regulamento próprio, este poderá prever umprocedimento seletivo mais simplificado do que os previstos no decretofederal e na lei estadual, sem contudo ferir os princípios básicos citados.

PIRES, Cynthia de F. Dardes

097/95

Discorre sobre a obrigatoriedade do consórcio intermunicipal subme-ter-se aos procedimentos licitatórios para efetuar qualquer contrato, querseja para aquisição de bens, quer seja para prestação de serviços, em faceda Constituição Federal e de disposições no seu Estatuto. Esclarece que a

• 283○ ○ ○


exigência, disposta na lei de licitação, de que as minutas dos editais, con-tratos, acordos, convênios e ajustes sejam examinadas e aprovadas pelaAssessoria Jurídica da administração objetiva, principalmente respaldar alegalidade do processo. Inexistindo o assessor jurídico do consórcio, nadaimpede que seja indicado o assessor jurídico de alguma prefeitura consor-ciada para exercer a referida função. Expõe, também, procedimentos ade-quados para a montagem de registro de preço e para firmar contrato defornecimento de material de escritório e de limpeza, tendo em vista aimpossibilidade de estocagem.

BORTOLOTE, Marisa Becker Bispo

SAÚDE PÚBLICA

177/96

Dispõe sobre a comercialização de remédios por Consórcio Intermunici-pal de Saúde – Cisa. Esclarece que dentre as finalidades do consórcioelencadas em seu estatuto está a aquisição de medicamentos direto dafarmácia de manipulação criada para atender aos consorciados. Ressaltaque, por falta de amparo legal, a venda direta aos municípios não inte-grantes do consórcio não é possível. Entretanto, há a possibilidade dacomercialização da produção excedente e de serviço, por empresas cria-das para esse fim, mediante processo licitatório.

BORTOLOTE, Marisa Becker Bispo

TRIBUTOS

092/89

Trata de diversas questões relacionadas à instituição e ao funcionamen-to de Consórcio Intermunicipal de Saúde. Esclarece que tais consórciosdevem organizar-se sob a forma de associação civil sem fins lucrativos,regulada pelas normas do direito civil e, para que possam desenvolversuas atividades, deverão ter personalidade jurídica mediante registro doato constitutivo em cartório competente. Assim, sendo entidades de di-reito privado, deverão adotar o sistema de contabilidade mercantil, salvo

○ ○ ○284 •


se os estatutos determinarem outra forma. Elenca também as condiçõesestabelecidas no Regulamento do imposto de Renda para que a Associa-ção goze da isenção do referido imposto, além de informar sobre a imu-nidade fiscal em relação ao ICM. Acrescenta, ainda, que as disposições dalei eleitoral não atingem as entidades de natureza privada, podendo osconsórcios contratar e demitir livremente. E mais, os consórcios estãoobrigados ao recolhimento mensal do PIS/Pasep e isentos da contribuiçãosindical.

TAGATA, Hyoshiuki

TURISMO

138/98

Tece considerações sobre a participação de município em Consórcio In-termunicipal de Desenvolvimento do Turismo. Analisa a minuta dos esta-tutos sociais da entidade e sugere que o município aprecie seu conteúdono intento de verificar se seus interesses estão sendo atendidos.

MACRUZ, João Carlos

• 285○ ○ ○


OUTRAS MANIFESTAÇÕES

COOPERAÇÃO INTERMUNICIPAL: ASPECTOS JURÍDICOS109

Vera Lúcia de Oliveira Alcoba

Expõe a posição do Cepam frente aos aspectos jurídicos que envolvem aformação de consórcios intermunicipais, entidade esta intermediária entreo Estado e o município. Esclarece que os consórcios, por não possuírempersonalidade jurídica própria, podem ser personificados através da criaçãode uma sociedade civil sem fins lucrativos, que contenha uma estruturamínima , a saber. Conselho Consultivo, Autoridade Executiva e um Conse-lho Fiscal. Na seqüência, faz distinção entre as expressões convênio e con-sórcio, firmados entre entidades estatais da mesma espécie. Assim, se aentidade que personificar o consórcio for regulada pelas normas do direitocivil, não será possível deixar de lado os princípios do direito administrativoe, conseqüentemente, a obediência aos princípios licitatórios, visto seremseus integrantes pessoas de direito público. Acrescenta, no tocante à ces-são de funcionários estatutários municipais ao consórcio, ser indispensávelhaver dispositivo legal disciplinando o assunto. Já os celetistas interessadosem prestar serviço à nova entidade, deverão, primeiramente, obter a sus-pensão do contrato. Finalmente, manifesta-se sobre a possibilidade dosconsórcios intermunicipais obterem o competente registro junto ao Depar-tamento Nacional de Produção Mineral – DNPM a fim de explorarem aatividade de mineração sem intuitos econômicos.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

109 Documento elaborado sob a forma de perguntas e respostas, representando a posiçãodo Cepam no ano de 1984. A íntegra está à disposição na Biblioteca.

• 287○ ○ ○

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO:MANIFESTAÇÕES110

Consórcio – Aquisição de Bens

TC 044.863/026/90

Decisão do Tribunal Pleno – 5/9/90

Relator: conselheiro Paulo de Tarso Santos

Parecer: 14/11/90

Ementa: Consulta formulada por município, acerca da possibilidade de

se fazer consórcio intermunicipal para aquisição de veículos. Consulta

conhecida e, quanto ao mérito, respondida negativamente.

Decisão: DOE, 18/10/90 – p. 24-25

Parecer: DOE, 15/11/90 – p.28

Consórcio – Auxílio e Subvenção

TC: 102/001/98

Sentença

Relator: Conselheiro Eduardo Bittencourt Carvalho

Ementa: Análise do exercício de 1996 do Consórcio Intermunicipal de Saúde

TC: 2017/001/97

Auxílio e subvenção

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

110 Pesquisa e coletânea elaborada por Vera Lúcia Oliveira Alcoba e Maria do Carmo M. T.Cruz e classificação feita por Elizabeth Sardelli Mazini

○ ○ ○288 •


Interessado: Órgão concessor: Prefeitura Municipal. Órgãos beneficiá-rios: Pronto Socorro da Santa Casa de Misericórdia, no valor de r$ 3.000,00e Consórcio Intermunicipal de Saúde, no valor de R$25.212,43

Sentença

Relator: Conselheiro Claudio Ferraz de Alvarenga

Ementa: Comprovações das aplicações das subvenções recebidas

pelas entidades, quitando os respectivos responsáveis.

TC 68/008/94

Decisão da 1a Câmara – 19/9/94

Relator: conselheiro Fulvio Julião Biazzi

Ementa: Auxílio e/ou subvenção concedido por prefeitura municipal aconsórcio intermunicipal,. Comprovação de despesas. Obrigatoriedadedo envio das contas anuais do consórcio ao TCE. Proibição de recebimen-to de novos auxílios e/ou subvenções enquanto não regularizada a situa-ção perante o TCE.

Decisão: DOE, 27/9/94 – p. 37-38

Acórdão: DOE, 30/11/94 – p.56

TC 327/001/92

Decisão da 1a Câmara – 13/7/92

Ementa: Auxílio e/ou subvenção concedido pela prefeitura municipal aconsórcio intermunicipal. Comprovação de despesas. Obrigatoriedade doenvio das contas anuais do consórcio ao TCE. Proibição de recebimento denovos auxílios e/ou subvenções enquanto não regularizada perante o TCE.

Decisão: DOE, 21/7/92 – p. 26-27

Acórdão: DOE, 18/8/92 – p. 27

Consórcio – Constituição e Registro – Licitação

TC 58.313/90

Decisão da 2a Câmara

• 289○ ○ ○


Relator: conselheiro Edgar Camargo Rodrigues

Ementa: Considerados ilegais a inexigibilidade de licitação, o contrato,os termos de alteração e as despesas decorrentes em face da não com-provação da singularidade do objeto licitado e da falta de registro doinstrumento de constituição do consórcio.

Decisão: (s/data) RTCESP, 73, outubro de 1993, p. 87

Consórcio – Fiscalização pelo TCE

TC: 5437/026/00

Relatório anual – Consórcio Intermunicipal

Relator: Substituto de conselheiro Wallace de Oliveira Guirelli (sentença)

Ementa: Análise das contas do exercício de 1998.

Sentença: Julgo regulares as contas anuais do consórcio intermunicipal

DOE, 18/4/2000

TC: 21774/026/99

Matéria: Relatório anual

Relator: conselheiro Antonio Roque Citadini (despacho)

Ementa: Notificação para conhecimento do relatório da auditoria – re-ferente ao exercício de 1998 do consórcio intermunicipal

Exercício: 1998

Despacho: DOE, 11/12/99

TC: 18896/026/99

Matéria: Relatório anual

Ementa: Análise do exercício de 1998 do Consórcio Intermunicipal deTelevisão

Relator: conselheiro Renato Martins Costa (despacho)

Despacho: DOE, 18/12/99

Sentença: Julgados regulares

DOE, 18/5/2000

○ ○ ○290 •


TC: 18894/026/99

Relatório anual – Consórcio Intermunicipal de Preservação das Bacias

Ementa: Análise das contas do exercício de 1998

Relator: conselheiro Edgard Camargo Rodrigues

Sentença: Julgados regulares

DOE, 18/5/2000

TC: 7715/026/98

Relatório anual – Consórcio Intermunicipal para Aterro Sanitário

Sentença

Relator: conselheiro Edgard Camargo Rodrigues (despacho)

Ementa: Relatório de auditoria

DOE, 5/10/99 e DOE, 11/2/2000, p. 17

TC: 2237/026/97

Relatório anual

Sentença

Relator: conselheiro Robson Marinho

Ementa: Julgamento das contas do exercício: (balanço geral) de 1996do Consórcio Intermunicipal para Aterro Sanitário

TC: 24485/026/96

Relatório anual

Relator: conselheiro Claudio Ferraz de Alvarenga substituta da conse-

lheiro Maria Regina Pasquale

Sentença

Ementa: Notificação para conhecimento do relatório de auditoria doexercício de 1995

DOE, 14/1/97

• 291○ ○ ○


TC: 24485/026/96 –

Julgo, nos termos do artigo 33, I, da Lei Complementar estadual número709/93, regulares as contas em exame, quitando-se o responsável e reco-mendado a origem que observe o artigo 37, II, da Constituição Federal.Alerto, também, a origem sobre a conveniência da publicação do quadrode cargos e funções, conforme dispõe o artigo 115, parágrafo 5°, da Cons-tituição Estadual. a auditoria deverá verificar, oportunamente, o concretoimplemento da medida anunciada pela origem quanto às licitações. Estadecisão não alcança os atos pendentes de apreciação por este Tribunal.

DOE, 2/9/97, p. 15.

TC: 839/004/96

Relator: conselheiro Eduardo Bittencourt Carvalho

Ementa: Julgamento de contas – Consórcio Intermunicipal de Saúde

Objeto: exercício de 1995

Decisão singular: Julgo regulares as comprovações apresentadas.

DOE, 25/2/97, p. 14

TC 310/009/94


Relator: conselheiro Renato Martins Costa

Ementa: Consórcio integrado por prefeituras municipais. Obrigatorie-dade de prestação de contas ao TCE. A figura dos consórcios alimentadospor verbas municipais e estaduais deve merecer, no TCE, os devidos cuida-dos – aspecto a ser enfatizado pelas auditorias responsáveis pela fiscaliza-ção.

Decisão: DOE, 1/6/95 – p. 26-28

Acórdão: DOE, 7/6/95 – p. 30

TC 11.945/026/91

Decisão do Tribunal da Corregedoria – 10/1/95

○ ○ ○292 •


Conselheiro Corregedor: Antônio Roque Citadini

Ementa: Consórcio Intermunicipal para Aterro Sanitário. Considerado claro odever de regular prestação de contas, por serem as receitas do consórcioadvindas, unicamente, de recursos transferidos pelos municípios consorciados.

Decisão: DOE, 13/1/95 – p. 54

Consórcio – Contratos – Licitação

TC: 20737/026/97

Relator: conselheiro Renato Martins Costa – presidente

Ementa: presidente do Conselho de Prefeitos do Consórcio Intermuni-cipal de Informática perguntou sobre os procedimentos a serem adotadosno tocante à contabilidade, à obrigatoriedade de observância das normasregentes de licitações e contratos públicos e à contratação de pessoal.

Decisão: Já existe jurisprudência acerca da matéria análoga.

Publicação: DOE, 13/11/97, p. 11

TC: 34648/026/96

Contrato – Consórcio Intermunicipal para Aterro Sanitário

Decisão: Primeira Câmara

Ata da 15a sessão ordinária da primeira câmara, realizada em 6/5/97


Ementa: A Egrégia Câmara decidiu julgar regulares a concorrência pú-blica e o contrato, bem como legais as despesas decorrentes.

DOE, 21/5/97, p. 13.

Acordão, DOE, 5/6/97, p. 18.

TC: 27570/026/96

Representação



DOE, 10/10/96 – p. 13/15

• 293○ ○ ○


Ementa: Representação contra a concorrência pública do consórcio inter-municipal objetivando a concessão, por 20 anos, da prestação de serviçosde operação, precedidos de instalação e montagem de aterros sanitários,de usinas de triagem e compostagem e de sistema de tratamento de resí-duo sólidos, de serviço de saúde, para atendimento ao tratamento e desti-no final dos resíduos sólidos produzidos nos municípios consorciados.

Recursos: TC: 27570/026/96

Ata da 33a sessão ordinária do Tribunal Pleno, realizada em 2/10/96 –out./96

Ementa: O egrégio plenário, em face do contido nos autos, decidiu julgarparcialmente procedente a representação formulada contra o edital da con-corrência número 1/96 determinando-se ao consórcio intermunicipal nos ter-mos do artigo 113, parágrafo 2º da Lei 8.666/93 que retifique o preço dapasta, limitando-a ao efetivo custo das reprografias que a compõem.

Consórcio - Licitação

TC: 34647/026/96

Contrato – Consórcio Intermunicipal para Aterro Sanitário

Relator: conselheiro Claudio Ferraz de Alvarenga (despacho)

substituta de conselheiro Maria Regina Pasquale (14SO1C)

Ementa: Julgamento da concorrência pública

Decisão: Primeira Câmara

Ata da 14a sessão ordinária da primeira câmara, realizada em 5/5/98 –maio/98

DOE, 13/5/98, p. 26/29

Acórdão

DOE, 19/5/98, p. 26

Ementa: Implantação e operação de planta de incineração de resíduosprovenientes da área de saúde.

DOE,17/2/98

• 295○ ○ ○

MODELOS

CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE: ORIENTAÇÃO ÀSPREFEITURAS MUNICIPAIS111

A seguir são apresentados alguns modelos de ata, lei que autoriza a

prefeitura a participar do consórcio intermunicipal de saúde e um modelo

de estatuto.

Deve ser ressaltado que esses modelos são orientadores e não devem

ser reproduzidos sem que haja discussão na região de abrangência do

consórcio.

É fundamental ressaltar que para a constituição dos consórcios é impor-

tante a existência de interesse comum entre os municípios; iniciativa, vi-

são e espírito de cooperação entre os prefeitos no sentido de se associa-

rem na busca de soluções para os seus problemas.

Modelo 1

Ata no ..../00

Aos....dias do mês de....do ano de...., às....horas, tendo por local as

dependências...., reuniram-se os prefeitos, sr.....(cidade); sr....(cidade);

sr.....(cidade); sr.....(cidade); sr.....(cidade); sr.....(cidade); sr.....(cidade);

sr.....(cidade); sr.....(cidade); sr.....(cidade), com o objetivo de fundar o Con-

sórcio Intermunicipal de Saúde. Dando abertura aos trabalhos, o prefeito

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

111 Este texto é parte do documento Manual de orientação às prefeituras municipais – con-sórcio intermunicipal de saúde, elaborado pela Superintendência de Planejamento e Coor-denação, Centro de Modernização Administrativa, da Secretaria de Estado da Saúde deMinas Gerais. Na publicação Informativo Jurídico do Cepam, n. 11 (Consórcios Intermunici-pal: Estudos, Pareceres Legislação Básica), de 1995, foi reproduzida esta parte e, novamen-te, o Cepam a faz, em função da demanda existente.

○ ○ ○296 •


de...., sr..... deu as boas vindas a todos. Prosseguindo, o secretário daSaúde de........., sr.........., colocou em discussão o Estatuto do ConsórcioIntermunicipal de Saúde, o qual foi aprovado por unanimidade. A seguir,foi escolhido, por aclamação dos prefeitos presentes, o sr.............., pre-feito municipal de ........ e presidente da (nome do consórcio), presidentedo Consórcio Intermunicipal de Saúde e vice-presidente, sr....., prefeitomunicipal de .... e vice-presidente do (nome do consórcio). Dando prosse-guimento à escolha da diretoria do Consórcio Intermunicipal de Saúde,foi indicado o sr......, para secretário executivo, com a aprovação dos pre-sentes. Logo após, foi escolhida a sede e foro do Consórcio Intermunici-pal de Saúde, que por decisão da maioria dos prefeitos ficou estabelecidaa cidade de ..... Participaram da reunião do (nome do consórcio), os pre-feitos municipais de .... e ...., que pela proximidade da região farão partedo Consórcio Intermunicipal de Saúde. Os municípios a seguir relaciona-dos, ingressarão, a partir desta data, no Consórcio Intermunicipal de Saú-de, tendo a Lei Municipal aprovada por suas respectivas câmaras:.... – Leino. .... ; .... – Lei no..... ; .... – Lei no. .... ; .... – Lei no. .... ; .... – Lei no. .... ; ....– Lei no. .... ; .... – Lei no. .... ; .... – Lei no. .... ; .... – Lei no. .... ; .... – Lei no. ....Nada mais havendo a relatar, a reunião foi encerrada, da qual eu, secretá-rio do (nome do consórcio), lavrei a presente Ata, que vai assinada pormim e demais prefeitos presentes, (local, data).

Presidente

Modelo 2

Lei que Autoriza a Prefeitura a Participar do Consórcio Intermuni-cipal de Saúde

Lei no. .... , de (dia) do (mês) de (ano)

Autoriza o Município de .... , a Participar do Consórcio Intermunicipalde Saúde e Dá outras Providências.

...., prefeito municipal de ...., Estado de ....

Faço saber que a câmara municipal decretou e eu sanciono e promulgoa seguinte Lei:

• 297○ ○ ○


Art. 1o – Fica o Poder Executivo municipal autorizado a promover a par-ticipação de .... no Consórcio Intermunicipal de Saúde constituído pormunicípios do Estado de .... , para a consecução das seguintes finalida-des:

a) Realizar ações conjuntas de promoção, prevenção e recuperação daSaúde;

b) Planejar, adotar e executar programas e medidas em consonânciacom as diretrizes do Sistema Único de Saúde;

c) Integrar pessoa jurídica, se assim for deliberado e convir ao bom de-sempenho do Consórcio

Art. 2o – O Consórcio somente será constituído de municípios regular-mente autorizados pelas respectivas câmaras municipais.

Art. 3o – Fica o Executivo municipal autorizado a abrir crédito Especial,na importância de ....Ufirs para atender despesas iniciais decorrentes daexecução da presente Lei, podendo ser suplementada se necessário, de-vendo ser consignadas, nos orçamentos futuros, dotações próprias paraa mesma finalidade.

Art. 4o – Revogam-se as disposições em contrário.

Art. 5o – Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.

Gabinete do Prefeito Municipal de ....,....(dia)....de....(mês)....de....(ano)....

Prefeito Municipal

OBS: As finalidades acima foram citadas como exemplo.

Modelo 3

Minuta de EstatutoPelo presente instrumento, os municípios representados pelos prefeitos

municipais infra-assinados, devidamente autorizados pelas Leis que indi-cam junto a seus nomes, constituem, nos termos do artigo 30 da Consti-tuição Federal e do artigo 10 da Lei Federal 8.080/90. Consórcio Intermu-nicipal, que se regerá pelas normas a seguir articuladas.

○ ○ ○298 •


CAPÍTULO I – Da Constituição, Denominação, Sede e Duração

Art. 1o – O Consórcio Intermunicipal de Saúde – CIS constitui-se sob aforma jurídica de associação civil, devendo reger-se pelas normas da le-gislação pertinente, pelo presente estatuto e pela regulamentação quevier a ser adotada pelos seus órgãos, bem como normas e princípios dedireito público aplicáveis.

Art. 2o – Considerar-se-á constituído o CIS tão logo tenha subscrito opresente instrumento, o número mínimo de seis municípios, representa-dos por seus prefeitos, formalmente autorizados pelas respectivas câma-ras municipais

Art. 3o – É facultado o ingresso de novo(s) associado(s) no CIS, a qual-quer momento, a critério do Conselho de Prefeitos, o que se fará portermo aditivo firmado pelo seu presidente e pelo(s) prefeito(s) do(s)município(s) que desejar (em) consorciar-se, do qual constará a Lei Muni-cipal autorizadora.

Art. 4o – O CIS terá sede e foro na cidade de ....

Parágrafo único – a sede do foro do CIS poderá ser transferida paraoutra cidade, por decisão do Conselho de Prefeitos, pelo voto de, nomínimo, dois terços dos membros.

Art. 5o – A área de atuação do Consórcio será formada pelos territóriosdos municípios que o integram, constituindo uma unidade territorial,inexistindo limites intermunicipais para as finalidades a que se propõe.

Art. 6o – O CIS terá duração indeterminada.

CAPÍTULO II – Das Finalidades

Art. 7o – São finalidades do CIS

I – Representar o conjunto dos municípios que o integram, em assun-tos de interesse comum, perante quaisquer outras entidades, espe-cialmente perante as demais esferas constitucionais de governo;

II – Planejar, adotar a executar programas e medidas destinadas a pro-mover e acelerar o desenvolvimento socioeconômico da região com-preendida no território dos municípios consorciados;

• 299○ ○ ○


III – Planejar, adotar a executar programas e medidas destinadas a pro-mover a saúde dos habitantes da região e implantar os serviçosafins.

Parágrafo único – Para o cumprimento de suas finalidades, o CIS poderá:

a) adquirir os bens que entender necessários, os quais integrarão o seupatrimônio;

b) firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receberauxílios, contribuições e subvenções de outras entidades e órgãos dogoverno;

c) prestar a seus associados serviços de qualquer natureza, fornecendoinclusive recursos humanos e materiais.

CAPÍTULO III – Da Organização Administrativa

Art. 8o – O CIS terá a seguinte estrutura básica:

I – O Conselho de Prefeitos;

II – Presidente;

III – Conselho Intermunicipal de Saúde (facultativo);

IV – Secretaria Executiva.

Art. 9o – O Conselho de Prefeitos é o órgão deliberativo, constituídopelos prefeitos dos municípios consorciados.

§ 1o – O Conselho de Prefeitos será presidido pelo prefeito de um dosmunicípios consorciados, eleito em escrutínio secreto para o mandato deum ano, após a apreciação das contas do mandato anterior, permitindo areeleição para mais um período.

§ 2o – Acontecendo empate, proceder-se-á o novo escrutínio. Persistin-do a situação será escolhido o mais idoso.

§ 3o – Na mesma ocasião e condições dos parágrafos anteriores, seráescolhido um vice-presidente, que substituirá o presidente nas suas au-sências e impedimentos.

§ 4o – A eleição do presidente e do vice-presidente serão realizadas emjaneiro de cada ano.

○ ○ ○300 •


Art. 10 – O Conselho Intermunicipal de Saúde é o órgão de controlesocial e de fiscalização constituído por tantos membros quantos sejam osmunicípios participantes, indicados pelos respectivos Conselhos Munici-pais de Saúde ou pelas Câmaras Municipais de Vereadores onde não houverConselhos Municipais de Saúde constituído, devendo, cada um, escolherapenas um representante.

§ 1o – O Conselho Intermunicipal de Saúde será presidido por um deseus membros, eleito em escrutínio secreto para o mandato de 1 (um)ano, após a apreciação das contas do mandato anterior.

§ 2o – Na mesma ocasião e condições do parágrafo anterior serão esco-lhidos o vice-presidente e o secretário do Conselho.

§ 3o – Os membros do Conselho Intermunicipal de Saúde poderão sermantidos ou renovados anualmente pelos respectivos conselhos ou câ-maras indicantes.

Art. 11 – A Secretaria Executiva é o órgão executivo, constituído por umsecretário executivo e pelo apoio técnico e administrativo integrado peloquadro de pessoal a ser aprovado pelo Conselho de Prefeitos.

Parágrafo único – O secretário executivo será indicado pelo Conselhode Prefeitos e contratado por seu presidente.

Art. 12 – Compete ao Conselho de Prefeitos.

I – deliberar, em última instância, sobre os assuntos gerais do consór-cio;

II – aprovar e modificar o regimento interno do Consórcio, bem comoresolver e dispor sobre os casos omissos;

III – aprovar o plano de atividade e a proposta orçamentária anual,ambos elaborados pelo secretário executivo, de acordo com asdiretrizes do Conselho de Prefeitos;

IV – definir a política patrimonial e financeira e os programas de inves-timento do Consórcio;

V – deliberar sobre o quadro de pessoal e a remuneração de seus em-pregados, inclusive a do secretário executivo;

• 301○ ○ ○


VI – indicar o secretário executivo, bem como determinar o seu afasta-mento, a sua demissão ou a sua substituição, conforme o caso;

VII – aprovar relatório anual das atividades do CIS, elaborado pelo se-cretário executivo;

VIII – apreciar, no primeiro trimestre de cada ano, as contas do exercícioanterior prestadas pelo secretário executivo e analisadas pelo Con-selho Intermunicipal de Saúde;

IX – prestar contas ao órgão público concessor dos auxílio e subven-ções que o CIS venha a receber;

X – deliberar sobre as quotas de contribuição dos municípios consorcia-dos;

XI – autorizar a alienação dos bens do consórcio, bem como seu ofere-cimento como garantia de operações de crédito;

XII – aprovar a requisição de funcionários municipais para servirem noconsórcio;

XIII – deliberar sobre a exclusão de associados, nos casos previstos noartigo 25;

XIV – propor e, tendo em vista o parecer do Conselho Intermunicipal deSaúde, deliberar sobre a alteração do presente estatuto;

XV – autorizar a entrada de novos associados;

XVI – deliberar sobre a mudança de sede.

Art. 13 – O Conselho de Prefeitos reunir-se-á ordinariamente, por con-vocação do seu presidente, na segunda semana de cada mês ou sempreque houver pauta para a deliberação e, extraordinariamente, quandoconvocado por, ao menos, um terço de seus membros.

Art. 14 – Compete ao presidente do Conselho de Prefeitos:

I – presidir as reuniões e o voto de qualidade;

II – dar posse aos membros do Conselho Intermunicipal de Saúde;

III – representar o Consórcio, ativa e passivamente, judicial ou extraju-dicialmente, podendo firmar contratos ou convênios, bem como

○ ○ ○302 •


substituir procuradores ad negotia e ad juditia, podendo esta com-petência ser delegada parcial ou totalmente ao secretário executi-vo, mediante decisão do Conselho de Prefeitos;

IV – movimentar, em conjunto com o secretário executivo, as contasbancárias e os recursos do Consórcio, podendo esta competênciaser delegada total ou parcialmente.

Art. 15 – Compete ao Conselho Intermunicipal de Saúde:

I – fiscalizar permanentemente a contabilidade do Consórcio;

II – acompanhar e fiscalizar, sempre que considerar oportuno e con-veniente, quaisquer operações econômicas ou financeiras da enti-dade;

III – exercer o controle de gestão e de finalidade do CIS;

IV – emitir parecer sobre o plano de atividade, proposta orçamentária,balanços e relatórios de contas em geral, a serem submetidos aoConselho de Prefeitos pelo secretário executivo;

V – emitir parecer sobre a proposta da alteração do presente estatuto;

VI – eleger seu presidente, vice-presidente e secretários;

VII – assegurar o controle social;

VIII – veicular as propostas e reivindicações da sociedade civil;

Art. 16 – O Conselho Intermunicipal de Saúde, através de seu presiden-te e por ocasião da maioria de seus integrantes, poderá convocar o Con-selho de Prefeitos, para as devidas providências, quando forem verificadasirregularidades na escrituração contábil, nos atos de gestão financeira oupatrimonial ou, ainda, na inobservância de normas legais estatutárias ouregimentais.

Art. 17 – compete ao secretário executivo:

I – promover a execução das atividades do consórcio;

II – propor a estruturação das atividades de seus serviços, o quadro depessoal e a respectiva remuneração, a serem submetidas à apro-vação do Conselho de Prefeitos;

• 303○ ○ ○


III – contratar, enquadrar, remover, demitir e punir empregados, bem

como praticar todos os atos relativos ao pessoal administrativo;

IV – propor ao Conselho de Prefeitos a requisição de servidores muni-

cipais para servirem ao Consórcio;

V – elaborar o plano de atividades e proposta orçamentária anuais, a

serem submetidas ao Conselho de Prefeitos;

VI – elaborar o balanço e o relatório de atividades anuais, a serem sub-

metidas ao Conselho de Prefeitos;

VII – elaborar os balancetes para a ciência do Conselho de Prefeitos;

VIII – elaborar a prestação de contas dos auxílios e subvenções concedi-

das ao Consócio para ser apresentada pelo Conselho de Prefeitos

ao órgão concessor;

IX – publicar, anualmente, em um jornal de circulação nos municípios

consorciados, o balanço anual do Consórcio;

X – movimentar, em conjunto com o presidente do Conselho de Pre-

feitos, ou com quem por este indicado, as contas bancárias e os

recursos do Consórcio;

XI – autorizar compras, dentro dos limites do orçamento aprovado pelo

Conselho de Prefeitos, e fornecimento que estejam de acordo com

o plano de atividades aprovado pelo mesmo Conselho;

XII – autenticar livros de atas e de registro do Consórcio.

Art. 18 – Aos servidores municipais requisitados será concedido afasta-

mento sem vencimentos, sem prejuízo das vantagens gerais de seu cargo

ou emprego, devendo ser administrados sob o regime da legislação tra-

balhista.

Art. 19 – Não remunerar e nem conceder vantagens ou benefícios, por

qualquer forma de título, a seus diretores, conselheiros, associados,

instituidores, benfeitores ou equivalentes.

○ ○ ○304 •


CAPÍTULO IV – Do Patrimônio e dos Recursos Financeiros

Art. 20 – O patrimônio do CIS será constituído:

I – pelos bens e direitos que vier a adquirir a qualquer título;

II – pelos bens e direitos que lhe forem doados por entidades públicase particulares.

Art. 21 – Constituem recursos financeiros do CIS:

I – a quota de contribuição anual dos municípios integrantes aprova-da pelo Conselho de prefeitos;

II – a remuneração de seus próprios serviços;

III – os auxílios, contribuições e subvenções concedidos por entidadespúblicas ou particulares;

IV – as rendas de seu patrimônio;

V – os saldos do exercício;

VI – as doações e legados;

VII – o produto da alienação de seus bens;

VIII – o produto das operações de crédito;

IX – as rendas eventuais, inclusive as resultantes de depósitos e de apli-cações de capitais.

Parágrafo Único – A quota de contribuição será fixada pelo Conselhode Prefeitos, até o último dia do mês de .... de cada ano, a vigir no exercí-cio seguinte, e será paga em duodécimos, até o dia 10 de cada mês.

CAPÍTULO V – Do Uso dos Bens e Serviços

Art. 22 – Terão acesso ao uso dos bens e serviços do CIS todos aquelesassociados que contribuírem para a sua aquisição. O acesso, entretanto,daqueles que não contribuíram dar-se-á nas condições a serem liberadaspelos que contribuíram.

Art. 23 – Tanto o uso dos bens como dos serviços será regulamentado,em cada caso, pelos respectivos associados.

• 305○ ○ ○


Art. 24 – Respeitadas as respectivas legislações municipais, cada associ-ado pode colocar à disposição do CIS os bens de seu próprio patrimônioe dos serviços de sua própria administração para uso comum, de acordocom a regulamentação que for avençada com os associados.

CAPÍTULO VI – Da Retirada, da Exclusão eCasos de Dissolução

Art. 25 – Cada associado poderá se retirar da associação, desde quedenuncie sua intenção com prazo nunca inferior a 60 dias do exercícioseguinte, cuidando os demais associados de acertar os termos daredistribuição dos custos dos planos, programas ou projetos de que parti-cipe o retirante.

Art. 26 – Serão excluídos do quadro social, ouvido o Conselho de Prefei-tos, os associados que tenham deixado de incluir no orçamento de des-pesas, a dotação devida ao consórcio, ou se incluída, deixado de efetuaro pagamento, sem prejuízo da responsabilização por perdas e danos, atra-vés de ação própria que venha a ser promovida pela associação.

Art. 27 – O (nome do consórcio) somente será extinto por decisão doConselho de Prefeitos, em reunião extraordinária, especialmenteconvocada para esse fim e pelo voto de, no mínimo, dois terços de seusmembros.

Art. 28 – Em caso de extinção, os bens e recursos do CIS reverterão aopatrimônio dos associados, proporcionalmente às participações feitas naassociação.

Art. 29 – Aplicam-se as hipóteses do artigo anterior aos casos de encer-ramento de determinada atividade do CIS cujos investimentos se tornemociosos.

Art. 30 – Os associados que se retirarem espontaneamente e os excluí-dos do quadro social somente participarão da reversão dos bens e recur-sos da associação quando da sua extinção, ou encerramento de ativida-des de que participou, e nas condições previstas nos artigos 24 e 27 dopresente estatuto.

○ ○ ○306 •


Parágrafo único – Qualquer associado, entretanto, pode assumir os di-reitos daquele que saiu, mediante ressarcimento dos investimentos queesse fez na associação.

CAPÍTULO VII – Das Disposições Gerais e Transitórias

Art. 31 – Os estatutos do CIS somente poderão ser alterados pelos vo-tos de, no mínimo, dois terços dos membros do Conselho de Prefeitos,em reunião extraordinária especialmente convocada para essa finalidade.

Art. 32 – Ressalvadas as exceções expressamente previstas no presenteestatuto, todas as demais deliberações serão tomadas pelo voto da maioriaabsoluta.

Art. 33 – Havendo consenso entre seus membros, as eleições e demaisdeliberações dos respectivos Conselhos poderão ser efetivadas atravésde aclamação.

Art.34 – Após a aprovação deste Estatuto, o Conselho de Prefeitos sereunirá para a eleição de seu presidente e vice-presidente, bem comopara a indicação do secretário executivo.

Art. 35 – Os votos de cada membro do Conselho serão singulares, inde-pendentemente das participações feitas pelo município que representamna associação.

Art. 36 – A quota de contribuição dos consorciados, para o correnteexercício, será fixada na primeira reunião após a eleição do presidente evice-presidente do Conselho de Prefeitos;

Art. 37 – A diretoria do Conselho de Consórcio Intermunicipal de Saúdeserá eleita tão logo tenham sido indicados seus membros, pelos respecti-vos Conselhos Municipais de Saúde ou Câmaras.

Art. 38 – Os municípios-sócios do CIS respondem solidariamente pelasobrigações assumidas pela associação.

Parágrafo único – Os membros da diretoria do CIS não responderãopessoalmente pelas obrigações assumidas com a ciência em nome daassociação, mas assumirão as responsabilidades pelos atos praticados deforma contrária à Lei ou às disposições contidas no presente estatuto.

• 307○ ○ ○


Art. 39 – O primeiro exercício social do CIS encerrar-se-á em.....

Art. 40 – Enquanto não for eleito o presidente, os aditamentos paraingresso de novos associados serão firmados por todos os participantesdo Conselho de Prefeitos.

Art. 41 – Fica autorizado o Conselho de Prefeitos a obter o registro dopresente instrumento no Cartório de Registro de Título e documentos, nacidade de sua sede, para que adquira personalidade jurídica de uma asso-ciação civil.

consorcio uma forma de-cooperacao intermunicipal-estudos legislacao basica e pareceres

Documents