Comparando políticas energéticas para la mitigación del cambio climático en Latinoamérica: Hacia un acuerdo climático internacional ambicioso y equitativo

Noviembre 2014 Por Alison Kirsch

Universidad de Brown Traducido por Camila Bustos

y Ximena Carranza Risco  

251.9

69.1

Brasil

0.797

7.22

República Dominicana

218.9

56.1

México

1.863 1.488

Nicaragua

INTRODUCCIÓN Desde la aprobación del Protocolo de Kioto en 1997, el Producto Interno Bruto (PIB) regional de Latinoamérica y el Caribe ha crecido en un 62%.1 En el 2011, las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de la región constituyeron el 9% del total global.2 El sector energético está jugando un rol cada vez más importante en las emisiones de gases invernadero en Latinoamérica: desde 1990, las emi-siones del uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura (UTCUTS) han disminuido en un 44%, mientras que las emisiones del sector energético incrementaron en un 77%. La elaboración de las políticas nacio-nales del sector energético puede asegurar infraestructura, obtener con-fianza en un desarrollo bajo en car-bón, y corroborar el discurso de la po-lítica climática internacional. Por lo tanto, una examinación crítica y com-parativa de políticas energéticas es esencial mientras que los miembros de la Convención Marco de las Nacio-nes Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se preparan para com-prometerse a contribuir al esfuerzo global para mitigar el cambio climático. Este reporte analiza las políticas de cambio climático en los sectores ener-géticos de Brasil, la República Domi-nicana, México, Nicaragua y Perú, con el fin de identificar los éxitos, obstácu-los y oportunidades para progresar.

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Perú

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BRASIL El “boom” del gas natural y el descubrimiento de nuevas re-servas de petróleo bajo capas de sal (“pre-sal”) han transfor-mado el sector energético de Brasil, el sexto mayor emisor de gases de efecto invernadero del mundo. Brasil se propone mantener su matriz energética nacional limpia mientras explo-ra provechosas reservas de petróleo para exportación.3 Bajo ley se encuentra un objetivo de reducción voluntaria de emi-siones de GEI en un 36.1-38.9% por debajo de las proyeccio-nes “business as usual” (todo sigue igual) para el 2020,4 así como también lograr producir 16% de la electricidad con fuen-tes renovables (excluyendo hidroelectricidad a gran escala) para el mismo año.5 Adicionalmente, Brasil ha implementado normas para incentivar una generación de electricidad distri-buida y para promover la construcción de grandes nuevos proyectos hidroeléctricos. Según el Climate Equity Reference Calculator, para el 2020 los compromisos voluntarios de Brasil lograrán reducir sólo 50% de las emisiones que conforman la cuota que le correspondería según un acuerdo climático inter-nacional equitativo.6

REPÚBLICA DOMINICANA En el 2012, la República Dominicana se convirtió en el primer país en vías de desarrollo en asumir un compromiso incondi-cional para reducir sus emisiones de GEI en un 25% por deba-jo de los niveles del 2010 para el 2030,7 aún cuando en otro plan aspira dinamizar el crecimiento de su PIB en un 140%.8 El país obtiene 90% de su energía de combustibles fósiles impor-tados, pero se ha comprometido bajo ley a generar el 25% de su energía con fuentes renovables para el 2025.9 La Repúbli-ca Dominicana está implementando lentamente una variedad de políticas que promueven infraestructuras energéticas efi-cientes y limpias, como sistemas de medición neta.10 Con el fin de reducir su dependencia en energía importada se están desarrollando nuevos proyectos de hidrocarburos, los cuales superan las concesiones efectuadas para instalaciones de energía renovable.

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MÉXICO La progresiva legislación climática nacional de México del 2012 fijó un objetivo de 25% de electricidad renovable para el 2024, así como también objetivos condicionales de reducción de emisiones de GEI en un 30% por debajo de niveles base para el 2020, y en un 50% para el 2050 con respecto a niveles del año 2000.11 Estos objetivos de reducción de GEI resulta-rían en una reducción del 72% de la cuota equitativa de emi-siones correspondiente a México para el 2020. Alineada con el deseo para seguridad energética, la economía de México de-pende considerablemente de exportaciones de petróleo, lo cual resulta incongruente con sus ambiciosas e innovadoras políticas energéticas y climáticas. A pesar de que México cuenta con un impuesto al carbono, el precio de éste es muy bajo y exime al gas natural.12 Además, en el 2014, México in-trodujo un paquete de reformas energéticas que abre el ca-mino para una importante expansión de exploraciones de pe-tróleo y gas altas en carbono.13 NICARAGUA La ubicación de Nicaragua ha hecho potencialmente exitosas la energía geotérmica y otras fuentes de energía renovable, aún cuando los combustibles fósiles constituyen el 44% de la matriz energética del país.14 Nicaragua no cuenta con objeti-vos de reducción de emisiones, pero sí con un objetivo extre-madamente ambicioso de lograr obtener el 90% de su energía con fuentes renovables para el 2020.15 Incentivos para ener-gías renovables han beneficiado algunos grandes proyectos hidroeléctricos y eólicos, mientras proyectos de combustibles fósiles han sido desarrollados simultáneamente. Las medidas de eficiencia no han recibido mucha atención en las políticas energéticas de Nicaragua, a pesar de que el 74% de electrici-dad se pierde antes de llegar a los consumidores. PERÚ Tanto la presidencia de Perú de la CMNUCC Conferencia de las Partes en diciembre de 2014, como el reciente paquetazo legislativo que debilita las regulaciones ambientales, han 3

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atraído atención internacional hacia las políticas de Perú sobre el cambio climático.16 Perú no tiene un objetivo general de re-ducción de emisiones, sino objetivos en distintos sectores. Su bajo objetivo para generación de electricidad con fuentes re-novables de 5% para el 201217 no ha sido actualizado, aunque tiene un objetivo voluntario bajo la CMNUCC de 40% renova-bles en el consumo de energía para el 2021.18 Un plan de efi-ciencia energética para el 201819 está en efecto, pero necesita el apoyo de regulaciones nuevas. Sin embargo, donde care-cen las políticas e implementación, Perú ha encontrado la vo-luntad política para convocar múltiples reportes y grupos para prepararse para el cambio climático dentro de diversos esce-narios a largo y corto plazo.

ANÁLISIS COMPARATIVO Los países en este reporte difieren significativamente en los contextos geográficos, sociales y políticos desde los cuales abordan las políticas de cambio climático. El cambio de uso de suelo y la deforestación han sido, comprensiblemente, el eje principal del enfoque reciente de Latinoamérica y el Caribe para mitigar la emisión de gases de efecto invernadero, espe-cialmente debido a los vastos recursos de hídricos de la región que han permitido a los gobiernos nacionales potenciar las matrices de energía baja en carbono.

Sin embargo, las exportaciones de combustibles fósiles no pueden ser ignoradas, especialmente en los casos de Bra-sil y México, cuyos objetivos individuales de reducción de emi-siones estarán significativamente anulados por la creciente exportación de combustibles fósiles a grandes consumidores de petróleo. En estos dos países, los más grandes de los ana-lizados en este reporte, el discurso sobre el cambio climático dentro del sector energético no ha podido superar el atractivo de los combustibles fósiles en la búsqueda de inversiones ex-tranjeras. En Brasil, el enfoque en políticas para UTCUTS ha evitado lidiar con las inconsistencias que existen entre las ga-nancias de la exploración de petróleo pre-sal y la reducción de emisiones dentro del país. Las reformas energéticas de Méxi-co plantean la misma contradicción en relación a su progresiva

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Ley General de Cambio Climático. A pesar de que el petróleo no será quemado dentro de las fronteras de estos países, las emisiones generadas por la fracturación hidráulica, la extrac-ción y el transporte del petróleo serán significativas. Dentro del marco de la política nacional, los gobiernos han priorizado im-pulsar reformas energéticas basadas en combustibles fósiles en lugar de potenciar otras políticas públicas, como por ejem-plo leyes generales sobre el cambio climático. Esto sugiere al público que la implementación de políticas para la reducción de emisiones de GEI no sólo es excluida de asuntos energéti-cos, sino que también es de baja prioridad.

Los dos países más pequeños que son analizados en este informe, la República Dominicana y Nicaragua, tienen al-gunos de los compromisos más ambiciosos en materia de energía renovable y reducción de emisiones de GEI, pero también son los más dependientes de importaciones de ener-gía – principalmente de petróleo de Venezuela. Por lo tanto, un aumento de la independencia energética de estos países también traería beneficios económicos al reducir sus deudas con este país. Aunque ya hay incentivos para el desarrollo de energía renovable, las matrices energéticas sólo serán más limpias si el ritmo del desarrollo de estas tecnologías excede la demanda creciente de energía. La República Dominicana tiene una robusta variedad de políticas, mientras que el desa-rrollo de energía renovable en Nicaragua consiste principal-mente en proyectos de energía geotérmica e hidroeléctrica a gran escala. Aunque estos proyectos reducen emisiones, de-penden de estructuras de transmisión ineficientes y generan efectos ecológicos cuestionables. Estos dos países tienen al-tas capacidades de energía renovable y la oportunidad de es-timular su crecimiento económico sin un desarrollo tradicional alto en carbono. Sin embargo, las líneas de desarrollo que es-tos países están persiguiendo presentan mejoras poco signifi-cativas en relación al modelo tradicional, y por lo tanto no es-tán generando los cambios fundamentales necesarios para responder adecuadamente al cambio climático.

Perú sobresale en este informe como un ejemplo in-teresante de un país en medio de los grupos Brasil/México y Nicaragua/República Dominicana. Está en el medio en térmi- 5

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nos de tamaño, PIB y emisiones de GEI, y produce tres cuar-tos de su energía doméstica. Estas características y la aten-ción pública que ha recibido por su liderazgo en la COP20 en Lima podrían, en teoría, darle al país la oportunidad de pro-gresar en materia de mitigación del cambio climático en el sec-tor de energía. Perú ha producido una gran cantidad de inves-tigación y desarrollado planes hipotéticos en respuesta al cambio climático. Sin embargo, Perú ha quedado rezagado en relación a estos otros países en términos de reducción de emisiones a través de cambios legislativos en todos los secto-res de la economía, así como en sus objetivos de energía re-novable. Aún teniendo en cuenta los 3.4 billones de dólares invertidos en energía limpia en Perú del 2006 al 201320 y los proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio, Perú no puede permitir que no se le dé prioridad a las políticas energéticas – o peor aún, que sean ignoradas a favor de la explotación de hidrocarburos, la cual es rentable sólo a corto plazo. Quizás, son estos objetivos de energía los que explican por qué Perú ha vacilado en establecer y actualizar objetivos de reduccio-nes de GEI jurídicamente vinculantes y/o objetivos de energía limpia. Sin embargo, este enfoque podría ser considerado co-mo más realista que el de Nicaragua.

Todos los países in-cluidos en este informe de-muestran un nivel de discor-dancia entre el desarrollo de proyectos de energía y políti-cas de cambio climático en el sector energético, además de discrepancias similares entre la retórica internacional y la implementación doméstica. Es posible encontrar evidencia de ello en cada país estudiado en el cual existe un Ministerio de Energía y Minas que no es parte del Ministerio de Ambiente o de Recursos Naturales. En-fatizar la conexión entre el cambio climático y temas ambienta-les más tradicionales (principalmente el manejo de bosques y uso del suelo) ayuda a los gobiernos a disipar las preocupa-ciones climáticas relacionadas a proyectos energéticos altos en 6

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carbono, los cuales son promocionados como esfuerzos para alcanzar desarrollo económico.  UNA MIRADA HACIA LAS INDCs Cada una de las partes de la CMNUCC ha acordado identificar una contribución prevista y determinada a nivel nacional para mitigar el cambio climático global (INDC, por sus siglas en in-glés). Las INDCs deben estar listas para presentarse a inicios del 2015, y constar de los objetivos, proyectos y políticas de mitigación del país que la presenta.21 Las conclusiones pre-sentadas en este informe señalan las oportunidades para la convergencia entre los objetivos multifacéticos del proceso INDC y el potencial de mitigación en el sector energético en estos países. Por ejemplo, Perú tiene un documento de plani-ficación que aplica hasta el 2021 y otro que cubre el periodo del 2021 al 2050. Esto le da la oportunidad al país de proponer una INDC ambiciosa para el 2020 que tenga en cuenta ambos documentos. Su compromiso puede utilizar predicciones y propuestas existentes para identificar objetivos de reducción de emisiones de GEI en todos los sectores de la economía y mecanismos de implementación. Igualmente, la sección de mitigación de la INDC del Perú debe presentar una explicación más detallada de sus compromisos en el sector energético que examine la necesidad del país de favorecer una transición a energía renovable. Ya que Perú se ha tardado en actualizar sus objetivos de energía eléctrica renovable, el proceso de INDC le da la oportunidad de describir sus metas con más cla-ridad y especificidad para el periodo post-2020. Estos cambios en el sector eléctrico pueden ser parte de una mitigación adaptativa, considerando los efectos que el cambio climático tendrá en la capacidad de generación hidroeléctrica. En este aspecto, Perú lleva la delantera ya que ha empezado a pensar en su INDC y ha solicitado el apoyo financiero de Alemania hasta julio de 2015 para desarrollar su plan.22

En Brasil, el inventario de GEI, proyecciones actuales y objetivos de reducción de emisiones permiten al país tener un fuerte enfoque en el proceso de planificación de la INDC. Desafortunadamente, en este momento no es políticamente viable para Brasil comprometerse a abandonar la explotación

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petrolera de la capa pre-sal, a pesar de que este sería un paso importante en el sector energético para que la retórica externa de Brasil se alinee con sus acciones domésticas. Dado que los compromisos actuales pre-2020 solo cubren la mitad de su contribución equitativa la mitigación global de GEI, un régimen post-2020 con un fuerte enfoque en la división equitativa de responsabilidad podría golpear fuertemente a Brasil. Mientras tanto, su INDC podría considerar la implementación completa de un mercado de carbono nacional basada en la Política Na-cional sobre el Cambio Climático y de esta manera influenciar las fuerzas del mercado y facilitar su transición hacia una eco-nomía más limpia.

Los objetivos a largo plazo en energía renovable y re-ducción de emisiones de México pueden ser un marco para su INDC, la cual es una oportunidad para clarificar y desarrollar los proyectos de mitigación. Dependiendo de la decisión inter-nacional sobre el periodo de compromiso para la INDC (ac-tualmente se debate si será entre cinco, diez o más años), su plan puede ser actualizado periódicamente para lograr los ob-jetivos planificados hasta el 2054. Un paso importante en el sector de energía sería aumentar y hacer más estricto el im-puesto al carbono para así incentivar la mitigación necesaria post-2020.

En la CMNUCC, la Asociación Independiente de Lati-noamérica y el Caribe (AILAC, de la cual Perú es miembro) ha propuesto que las INDCs tengan una estructura dividida en dos partes, donde los países en desarrollo indiquen los com-promisos a los cuales se pueden adherir con y sin apoyo fi-nanciero internacional. La República Dominicana puede utili-zar esta estructura en su INDC para complementar su com-promiso incondicional de reducción de emisiones de GEI al detallar cómo podría fortalecer esta ambición con apoyo finan-ciero. Su INDC debe incluir políticas de energía renovable bien desarrolladas y proyectos que continúen disminuyendo su de-pendencia en petróleo venezolano, garantizando que sus obje-tivos de reducción de emisiones sean viables. Tiene como fuente principal el Plan para el Desarrollo Económico Compa-tible con el Cambio Climático.

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Por último, si Nicaragua logra los niveles de energía renovable que ha prometido para el 2020, su INDC podría li-diar con las medidas de eficiencia en el sistema de fuentes de energía renovable, así como promover el desarrollo de un in-ventario de GEI. Ya que los proyectos existentes de Nicaragua dependen significativamente de financiamiento externo, el país también haría bien en aclarar en la INDC sus capacidades sin apoyo financiero y así comprometerse a adoptar medidas con-tra el cambio climático sin importar los resultados internaciona-les en financiamiento climático. Dicho esto, dado el enfoque de Nicaragua en las responsabilidades comunes pero diferen-ciadas dentro de la Convención, y en particular en la respon-sabilidad histórica por emisiones de GEI, es probable que la INDC de Nicaragua esté compuesta de acciones que tengan co-beneficios, como la independencia energética a través de energías renovables.  

En general, los sectores energéticos de estos países latinoamericanos presentan oportunidades a nivel internacio-nal para consolidar su retórica nacional, avanzar planes ambi-ciosos y prepararse para una mitigación comprehensiva en sus INDCs. Por ahora, no hay claridad absoluta sobre cuáles serán los requisitos para la entrega de INDCs, ya que la deci-sión final será tomada durante la COP20. Sin embargo, es cla-ro que las contribuciones incluirán algún componente de miti-gación. Por eso, los países incluidos en este informe deben considerar sus crecientes demandas de energía y estructuras legislativas existentes mientras trazan sus planes de mitiga-ción de cambio climático post-2020.

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EMISIONES 2011 1 = más alto, 5 = más bajo

Total emisiones

GEI

Ran-king

% de emisiones totales

provenientes del sector energético

Ran-king

Emisiones de energía per cápita

Ran-king

Unidades MtCO2e Porcentaje tCO2e Brasil 1419.1 1 31% 3 2.22 2

República Dominicana 29.96 5 64% 2 1.89 3

México 723.19 2 68% 1 4.1 1

Nicaragua 46.51 4 12% 4 0.93 5 Perú 153.65 3 31% 3 1.6 4

POLÍTICA DE RECURSOS ENERGÉTICOS RENOVABLES (RER) 1 = más ambicioso, 5 = menos ambicioso

% de RER en la matriz energé-

tica* 2012

Objetivos de RER

Objetivos de reducción de GEI

en toda la economía

% del objetivo para el 2020 que será al-

canzado con el nivel de com-

promiso actual

Ran-king Total

Brasil 36% 16% de

electricidad para el 2020

Voluntario 36.1-38.9% por debajo

de niveles actuales para el 2020

51-56% 2

Repú-blica

Domi-nicana

10%

10% de electricidad para

el 2015, 25% para el 2025

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para el 2030

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Mé-xico 6%

35% de electricidad para

el 2024, 40% para el 2034, 50% para el

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5% de electrici-dad para el

2013, 40% de energía

consumida para el 2021

Ninguno** N/A 3

*RER incluyen los biocombustibles, los residuos, la energía geotérmica, solar, mareomotriz, eólica, y proyectos hidroeléctricos de pequeña y gran escala. **Perú tiene objetivos en distintos sectores económicos.

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América Latina y el Caribe

Total Emisiones

% Provenientes de Energía

% Provenientes UTCUTS

 

RECONOCIMIENTOS La autora desea expresar su agradecimiento a Camila Bus-tos, Ximena Carranza Risco, Mariana Castillo, Guy Ed-wards, Tania Guillén Bolaños, Jeanne Loewenstein, Enrique Maurtua Konstantinidis, Evaydee Pérez, J. Timmons Ro-berts, Daniel Ryan y Dov Sax.

Las opiniones expresadas en este artículo son exclusiva responsabilidad de la autora y no reflejan los puntos de vis-ta de la Universidad de Brown ni Climate Action Network Latinoamérica. Escribe a la autora para leer el informe completo: alison_kirsch@brown.edu

NOTAS [1] CEPALSTAT Base de Datos Publicaciones Estadísticas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Actualizado 13 octubre 2014. Consultado 3 noviembre 2014. [2] Todos los datos sobre emisiones GEI vienen de: WRI, CAIT 2.0. 2014. Climate Analysis Indicators Tool: WRI’s Climate Data Explorer. Washington, DC: World Resources Institute. Accesible en: http://cait2.wri.org. [3] “PDE 2023: Brasil Será Grande Produtor de Petróleo Mantendo Matriz Energética Limpa,” Empresa de Pesquisa Energética, 10 septiembre 2014, consultado el 12 October 2014. [4] “Institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC e dá outras providências,” 29 diciembre 2009, Ley 12.187/2009, Brasil. [5] Brasil, Ministério de Minas e Energia, Empresa de Pesquisa Energética. Plano Decenal de Expansão de Energia 2020 / Ministério de Minas e Energia. Empresa de Pesquisa Energética. Brasilia: MME/EPE, 2011 2 v.: il. [6] Escenario de compromiso basada 50% en la capacidad y 50% en la res-ponsabilidad histórica desde 1990. El compromiso lleva Brasil a 422-457 MtCO2e bajo de business-as-usual, mientras su cuota equitativa es reducir 830 MtCO2e bajo del BAU. Climate Equity Reference Calculator beta, Greenhouse Development Rights 2014, EcoEquity and the Stockholm Environment Institute, accesible en http://www.gdrights.org/calculator/#. [7] “Ley 1-12: Estrategia Nacional de Deas-rrollo 2030,” Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. Santo Domingo 2012. [8] “Plan DECCC,” Presidente de la República Dominicana, Santo Domingo: Septiembre 2011. [9] “Ley 57-07 sobre Incentivo al Desarrollo de Fuentes Renovables de Energía y de sus Regímenes Especiales,” El Congreso Nacional, Santo Domingo: May 7, 2007. [10] Xing Fu-BBertaux, “Where is The Cash? Finan-cing Renewable Energies in the Dominican Republic — Part 3,” Revolt, Worldwatch Institute, 21 sep-tiembre 2011. [11] “Ley General de Cambio Climático,” Diario Oficial de la Federación, Ciudad de México: 6 junio 2012. [12] "Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios," Diario Oficial de la Federación, Ciudad de México: 11 diciembre 2013. [13] “Reforma energética — Qué es?” México: Gobierno de la República, Ciudad de México, 2014. [14] Todos los datos de las balances de energía vienen de: "Energy Balance Flows," International Energy Agency, 2014. [15] “Intervención del vice presidente de la república de Nicaragua, General de ejército Moisés Omar Halleslevens Acevedo,” Plenario de la cumbre sobre el clima 2014 de las Naciones Unidas, Nueva York: 23 septiembre 2014. [16] “Entrevista a César Gamboa de DAR: Proyecto del Ejecutivo Debilita al Ministerio del Ambiente,” Enlace Nacional, Peru: 29 June 2014. [17] “Decreto Legislativo No 1002 de Promoción de la inversión para la generación de electricidad con el uso de energías renovables,” Lima: 13 septiembre 2010. [18] “Contexto Nacional para la formulación de formulación de NAMAs en el Perú,” Ministerio del Ambiente, Lima: 14 y 15 marzo 2013. [19] “Plan Referencial del Uso Eficiente de Energia 2009-2018,” Ministerio de Energía y Minas, Lima: 4 septiembre 2009. [20] “Climatescope 2014: Mapping the Global Fronteirs for Clean Energy Investment,” Bloomberg New Energy Finance. [21] Niklas Höhne, Christian Eller-mann, and Lina Li, "Intented Nationally Determined Contributions under the Unfccc - Discussion Pa-per," (Colonia: Ecofys, 11 junio 2014). [22] “Support Project for the Preparation of the Peruvian Inten-ded Nationally Determined Contribution (INDC),” International Partnership on Mitigation and MRV, 2014. Fotografías: [a] Seanews.com.tw [b] Mark Graham  

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