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Estimulando el cambio:Un manual para el desarrollo de estrategias de

gestión integrada de recursos hídricos (GIRH) y de optimización del agua

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TEC)

Elaborado por el Comité Técnico del Global Water Partnership (GWP)

con la colaboración del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega

Espanol

Catalyzing change SPANSK 05-04-11 16.29 Sida 50

Impresión: Elanders 2005

Producción: Svensk Information, www.sinfo.se

Fotografía: DigitalVision’s Aqua Blue. Cubierta, Stock Image.

ISBN: 91-85321-55-9

En su afán por promover el avance hacia enfoques más sostenibles encuanto al desarrollo y gestión de recursos hídricos, la Cumbre Mundialsobre Desarrollo Sostenible (WSSD), celebrada en 2002, hizo un lla-mamiento a todos los países para que elaboraran una estrategia de gestiónintegrada de recursos hídricos (GIRH) y de optimización del agua parafinales de 2005. Dichas estrategias tienen como fin apoyar a los países ensus esfuerzos por cumplir con los objetivos de desarrollo, tales como lareducción de la pobreza, el afianzamiento del suministro alimentario, lapromoción del crecimiento económico y la protección de los ecosistemas,así como atajar desafíos específicos relacionados con el agua, como, porejemplo, el control de las inundaciones, el alivio de los efectos de la sequía,el fomento del acceso al agua corriente y las instalaciones sanitarias, unarespuesta a la demanda incrementada de agua y la escasez de recursoshídricos.

El presente documento, elaborado por el Comité Técnico (TEC) del GWP,pretende dotar a los países del conocimiento necesario para actuar en lalínea de las recomendaciones de la WSSD de la manera que les resulte másútil. Las estrategias deben estimular a la acción, no posponerla. Cada paísdebe determinar el alcance y el calendario apropiado para su proyecto decambio a partir de sus objetivos y medios. Lo importante es dar losprimeros pasos.

El TEC del GWP es un grupo de profesionales y científicos dereconocimiento internacional especializados en distintos aspectos de lagestión de aguas. Este comité, cuyos integrantes proceden de distintasregiones del planeta, ofrece apoyo y asesoramiento técnico al resto de enti-dades del GWP y a esta sociedad en su conjunto.


Estimulando el cambio:Un manual para el desarrollo de estrategias degestión integrada de recursos hídricos (GIRH)

y de optimización del agua

Elaborado por el Comité Técnico del Global Water Partnership (GWP)

con la colaboración del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega


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Índice

Prólogo ..........................................................................................................................................................3CONCEPTOS..................................................................................................................................................5Razones para promover una GIRH ........................................................................................................6

Agua y desarrollo sostenible ..............................................................................................................6Definiendo el factor “integrado” en la GIRH ................................................................................6Ventajas de una GIRH ..........................................................................................................................7La importancia de la optimización del agua ................................................................................9GIRH como instrumento para el cambio ......................................................................................11

CONTENIDO ..............................................................................................................................................13Una estrategia para provocar y guiar el cambio ............................................................................14

Ideas esenciales del objetivo fijado por la WSSD ......................................................................14Elección de un punto de acceso ....................................................................................................15Definición de los asuntos a tratar y fijación de prioridades ..................................................16

Pasos en pro de un desarrollo y gestión más integrados ..............................................................18Áreas de cambio de la GIRH ............................................................................................................18Creación de vínculos entre sectores y escalas............................................................................21

PROCESO ....................................................................................................................................................25Elementos básicos del desarrollo estratégico..................................................................................26

La diferencia entre plan y estrategia ............................................................................................26Definición de responsabilidades ....................................................................................................26Implicación de las distintas partes ................................................................................................27Creación de una base de conocimientos......................................................................................29Fijación de un calendario y de puntos de referencia ................................................................31Supervisión y evaluación ..................................................................................................................32

Haciendo frente a los escollos potenciales ......................................................................................34La búsqueda de apoyos ....................................................................................................................34La búsqueda de recursos financieros ............................................................................................36La búsqueda de recursos humanos................................................................................................37

ACCIÓN ......................................................................................................................................................39Garantizar una ejecución eficaz ..........................................................................................................40

Evitar la inacción ................................................................................................................................40Poner en práctica las reformas........................................................................................................41Aprendizaje global..............................................................................................................................42

ANEXOS ......................................................................................................................................................43Anexo 1: Artículo 26 del Plan de aplicación de la WSSD........................................................44Anexo 2. Un ejemplo de marco de resultados estratégicos....................................................45Anexo 3: Lista de agencias colaboradoras ..................................................................................46


Para alcanzar los objetivos nacionales dedesarrollo sostenible y acometer los desafíosespecíficos que plantea el agua, los paísesnecesitan invertir en infraestructurashidrológicas: conducciones, pozos, plantas detratamiento, sistemas de irrigación, plantashidroeléctricas e instalaciones de almace-namiento. También han de realizar inver-siones destinadas a mejorar la gestión de susrecursos hídricos actuales. La creación de unsistema de gestión integrada de recursoshídricos (“GIRH” en su sigla inglesa) y deestrategias de optimización del agua permitena los países sacar un máximo partido de dichasinversiones, posibilitando asimismo una dis-tribución equitativa de las ventajas resultantesy unos beneficios sostenibles sin merma delecosistema.

En su afán por promover un enfoque mássostenible en el ámbito del desarrollo ygestión hídricos, la Cumbre Mundial sobreDesarrollo Sostenible (WSSD), celebrada en2002, hizo un llamamiento a todos los paísespara que elaboraran estrategias de GIRH y deoptimización del agua1 para finales de 2005.Dichas estrategias tienen como fin servir deapoyo a los países en los siguientes puntos:• El cumplimiento de los objetivos de desa-

rrollo, tales como la reducción de lapobreza, el afianzamiento del suministroalimentario, la promoción del crecimientoeconómico y la protección de los ecosis-temas.

• La resolución de los desafíos específicosrelacionados con el agua, como, por ejem-plo, el control de las inundaciones, el ali-vio de los efectos de la sequía, el fomentodel acceso al agua corriente y las instala-ciones sanitarias, la respuesta a la demandaincrementada de agua y la escasez derecursos hídricos.El presente documento no ofrece directri-

ces rígidas para la elaboración de una estrate-gia. Pretende, sin embargo, dotar a los paísesdel conocimiento necesario para actuar en lalínea del objetivo delineado por la WSSD dela manera que les resulte más útil.

Las estrategias deben estimular a la acción,no posponerla. Cada país debe determinar el

alcance y el calendario apropiados para suproyecto de cambio a partir de sus objetivos ymedios. Lo importante es dar los primerospasos.

AvanzandoA finales de 2003, el GWP llevó a cabo unestudio oficioso para calibrar el progreso delos países en pos de un enfoque mássostenible e integrado dentro del ámbito deldesarrollo y gestión hídricos y, en particular,en sus esfuerzos por cumplir con el objetivo 2

fijado por la WSSD. Los resultados preli-minares demuestran que de los 108 paísesanalizados hasta la fecha, cerca de un 10% haavanzado adecuadamente hacia un enfoquemás integrado, un 50% ha adoptado algúntipo de medida en este sentido, pero necesitaredoblar sus esfuerzos, y el 40% restante seencuentra aún en la fase inicial del proceso.

Los resultados de este estudio sugieren quea algunos países les cuesta trabajo detectar lamanera en que una estrategia de GIRHpuede ayudarles a impulsar su desarrollosocioeconómico, mientras que otros se estántopando con diversos escollos en sus esfuer-zos por hacer despegar el proceso. Confiamosen que las recomendaciones y experienciasque aquí ofrecemos servirán para ayudar a sal-var ambos tipos de obstáculos.

Alentando un enfoqueestratégicoHemos optado por emplear el término“estrategia” en lugar de “plan” para hacerhincapié en la naturaleza dinámica y orienta-da al cambio de este proceso. No consiste encrear un plan hidrológico tradicional conmedidas para el desarrollo y gestión del agua aimplementar a lo largo de un período deter-minado, sino en producir un marco dinámicoque estimule una planificación y un procesode toma de decisiones más adecuados deforma continuada.

Ha habido un conjunto de países que hansabido apreciar la importancia de adoptar unenfoque de GIRH, incluso con anterioridada la WSSD, y ya han recorrido un tramo con-

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Prólogo

1 El enunciado específico del Plande aplicación fijado por la WSSD es“planes para la gestión integradade recursos hídricos y opti-mización del agua”. No obstante,consideramos que el término“estrategia” refleja de un modomás apropiado el espíritu del lla-mamiento realizado por la WSSD 2 Para acceder al informe en su integridad, visite www.gwpforum.org.


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siderable en su proceso de cambio. Hemostratado de vincular las enseñanzas extraídas deestas experiencias en beneficio de aquellosque están empezando ahora. Para los másavanzados ofrecemos algunas directrices des-tinadas a la optimización y aplicación de susestrategias.

Aprendiendo de las enseñanzasextraídasLas conclusiones y recomendaciones queaquí ofrecemos han sido recogidas a través dela red global de socios del GWP y gracias auna serie de talleres organizados para tal fin,que permitieron reunir a representantes depaíses asiáticos, africanos y latinoamericanosimplicados en la preparación de estrategias.Expertos y profesionales procedentes de unextenso espectro de disciplinas relacionadascon la gestión de aguas y desarrollo tambiéncontribuyeron a este manual mediante unamplio proceso de consulta y revisión.

A lo largo del manual hemos incluido re-ferencias a informes preparatorios del GWP

TEC, estudios de caso y herramientas delGIRH ToolBox. El objetivo ha sido propor-cionar a sus usuarios una presentación generalde los recursos disponibles y los conocimien-tos necesarios para saber a dónde dirigirse conel fin de obtener información adicional sobrelos asuntos relacionados con su situación.

A todos los usuarios de esta guía se lesaconseja la lectura de los informes preparato-rios 4 y 10 del TEC: “Integrated WaterResources Management” e “…IntegratedWater Resources Management (GIRH) andWater Efficiency Plans by 2005”. En ellos sedescribe el fundamento conceptual y loscomponentes específicos del proceso deGIRH, mientras que aquí hemos optado porcentrarnos en los primeros pasos prácticosrequeridos para hacer avanzar un proceso deestas características.

Roberto LentonPresidente del Comité TécnicoGlobal Water Partnership


Conceptos


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Agua y desarrollo sostenibleEl agua es un elemento crítico, pero con fre-cuencia obviado, en el ámbito del desarrollosostenible. Klaus Toepfer, Director Ejecutivodel Programa de las Naciones Unidas para elMedio Ambiente (PNUMA), comenta losiguiente en relación a los resultados de laWSSD: “. . la WSSD evidenció que el agua nosólo es la más básica de las necesidades, sinotambién el núcleo del desarrollo sostenible y elelemento esencial para la erradicación de lapobreza. El agua está íntimamente ligada a lasalud, la agricultura, la energía y la biodiversi-dad. En caso de no avanzar en el tema del agua,será difícil, si no imposible, lograr los Objetivosde Desarrollo del Milenio.”

Los países deben ser capaces de garantizar elsuministro fiable y de fácil acceso de agua nocontaminada para la mejora de las condicionessanitarias, la reducción de la mortalidad infantily la promoción social de la mujer. El agua es unfactor clave en el fomento de los entornosrurales, el cultivo de alimentos, la producciónde energía, el impulso a la industria y el sectorservicios y la integridad de los ecosistemas y delos bienes y servicios que éstos proporcionan.

El agua también presenta sus propiosdesafíos al desarrollo: las inundaciones, sequíasy enfermedades transmitidas por ella puedenejercer un tremendo impacto sobre lapoblación y sin duda también en las economíasde los países. Según el Informe sobre Desarro-

llo Global del Agua de las Naciones Unidas de2003, entre 1991 y 2000 más de 665.000 per-sonas murieron a causa de 2.557 desastres natu-rales, un 90% de ellos relacionados con el agua,y un 97% de esas víctimas se localizaron enpaíses en desarrollo.3 Las pérdidas económicasanuales asociadas a estos desastres se han incre-mentado de 30.000 millones de USD en 1990a 70.000 millones en 1999. Así pues, ¿de quémanera pueden los países superar estos desafíosy satisfacer las necesidades de agua de lapoblación, la industria y los ecosistemas? Latáctica que cada país escoja para hace frente aesta cuestión dependerá de su situación y prio-ridades de desarrollo, pero, a fin de optimizar lacontribución del agua en el desarrollosostenible, cualquier respuesta que se propongadeberá tener en consideración los siguienteselementos:• Los numerosos y complejos vínculos entre

las actividadºes que influyen y se veninfluenciadas por el desarrollo y gestión delagua, lo cual sólo es posible aplicando unenfoque de GIRH.

• La forma de estimular un uso más eficaz delagua como recurso limitado.

Definiendo el factor “integrado”en la GIRHEl enfoque de GIRH fomenta el desarrollo ygestión coordinados de los recursos de agua,

3 Programa de Valoración Globaldel Agua de Naciones Unidas.2003. Informe sobre DesarrolloGlobal del Agua de las NacionesUnidas: Water for People, Waterfor Life. París, Nueva York y Oxford,UNESCO (Organización de lasNaciones Unidas para la Edu-cación, la Ciencia y la Cultura) yBerghahn Books.

Razones para promover una GIRHLa GIRH es una flexible herramienta que ayuda a afrontar los retos que plantea el agua y a optimizar la contribución de ésta en un proceso de desarrollo sostenible. No se trata de una meta en sí misma.

La GIRH permite reforzar las estructuras de gestión de aguas al objeto de fomentar una adecuadatoma de decisiones en respuesta a unas necesidades y situaciones siempre cambiantes. Pretende evitarla pérdida de vidas, el despilfarro de dinero y el agotamiento de los recursos naturales derivados de unproceso de toma de decisiones que no toma en cuenta las ramificaciones más amplias de las accionessectoriales. Su fin es garantizar un desarrollo y gestión equitativos del agua y dar respuesta a las distin-tas necesidades que tienen en este ámbito el colectivo de mujeres y las capas de población más desfa-vorecidas. Busca asegurar un empleo del agua en pro de los objetivos de desarrollo socioeconómicos delos países, en una manera que no aventure la sostenibilidad de los ecosistemas esenciales ni ponga enpeligro la capacidad de las generaciones futuras a la hora de satisfacer sus demandas de agua.

En el siguiente capítulo se ofrece una visión de conjunto del concepto de GIRH: principios básicos,ventajas e implicaciones para la gestión de medios hídricos.


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tierra y otros asociados al objeto de optimizarde un modo equitativo los beneficios socio-económicos resultantes sin menoscabo de lasostenibilidad de los ecosistemas esenciales 4.

Ello implica una mayor coordinación en eldesarrollo y gestión de:• tierras y agua,• aguas superficiales y subterráneas,• cuencas fluviales y entornos costeros y mari-

nos adyacentes, e• intereses río arriba y río abajo.

Pero la GIRH no se limita a la gestión derecursos físicos, sino que se implica también enla reforma de los sistemas humanos con el fin dehabilitar a la población –hombres y mujeres porigual– para que los beneficios derivados dedichos recursos reviertan en ellos.

En la definición de políticas y planificación,la adopción de un enfoque de GIRH requiereque:• las políticas y prioridades consideren la

repercusión sobre los recursos hídricos,incluyendo la relación mutua existente entrelas políticas macroeconómicas y el desarro-llo, gestión y empleo del agua,

• se efectúe una integración intersectorial en eldesarrollo de políticas,

• las partes interesadas puedan implicarse en laplanificación y gestión del agua, garantizan-do en especial la participación de mujeres ycolectivos de pocos recursos.

• las decisiones relacionadas con el agua adop-tadas a nivel local o en la cuenca hidrográficaestén en la línea o, por lo menos, nochoquen con la consecución de objetivosnacionales más amplios,

• la planificación y estrategias en el ámbitohidrológico se integren en objetivos sociales,económicos y ambientales más amplios.En la práctica, ello implica otorgar al agua el

lugar que le corresponde en la agenda políticanacional, crear una mayor “concienciaciónsobre el agua” entre los responsables de diseñarlas políticas en el ámbito de la economía y en lossectores relacionados con el agua, poner en piecanales de comunicación más eficaces y un pro-ceso de toma de decisiones consensuado entrelos organismos gubernamentales, organiza-ciones, grupos de intereses y colectivos civiles y

estimular a la población a superar las defini-ciones sectoriales tradicionales.

Ventajas de un enfoque de GIRHSolucionando problemas: Muchos paísessufren problemas relacionados con los recursoshídricos que se antojan insolubles con los tradi-cionales enfoques unisectoriales. Algunosejemplos: sequía, inundaciones, agotamientode aguas subterráneas, enfermedades de trans-misión acuática, deterioro de suelos y aguas,daño continuado en los ecosistemas, pobrezacrónica en áreas rurales y escalada de conflictospor los recursos de agua. La solución a estosproblemas con frecuencia se encuentra más alládel área de competencia de las instancias públi-cas a cargo y requieren la colaboración denumerosos sectores. En dichos casos, elenfoque de GIRH facilita considerablemente laidentificación y aplicación de soluciones efi-caces. También ayuda a salvar una situación tanfrecuente como que la resolución de un proble-ma genere otro.

Evitando inversiones deficientes y errorescostosos: La toma de decisiones basada en unavisión sectorial de corto plazo raras veces esefectiva a la larga y puede resultar en erroresmuy caros, en forma de beneficios nosostenibles, consecuencias inesperadas y opor-tunidades perdidas.

Las inversiones deben decidirse a partir deuna evaluación de costos y beneficios tanto deamplio espectro como a largo plazo. Además,han de tener en cuenta las implicacioneseconómicas del mantenimiento de lasinfraestructuras, el suministro de agua y poten-cial de recuperación de la inversión y elimpacto medioambiental, tanto a corto como alargo plazo. Los gestores también deben con-siderar la situación macroeconómica delmomento y la forma en que las políticas macro-económicas –tales como los tipos de interés yde cambio– afectan a la inclusión del agua en eldesarrollo y la sostenibilidad de las instalacioneshidrológicas. Chile es un buen ejemplo decómo una política macroeconómica adecuadapuede fomentar la incorporación del agua enlos procesos de desarrollo y en la asequibilidad

4 Comité Técnico Consultivo delGlobal Water Partnership, informepreparatorio nº4 del TEC: Integrat-ed Water Resources Management(Estocolmo: Global Water Partner-ship, 2000), pág. 22.


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de la provisión de recursos hídricos.En un planteamiento de miras estrechas o

sectorial, normalmente el medio ambiente es elque sale perdiendo, con consecuencias negati-vas tanto para el desarrollo social comoeconómico. Por ejemplo, en el desastre del marde Aral, el desarrollo de los sistemas de irri-gación ocasionó la pérdida de valiososcaladeros, un cambio climático a nivel regionaly problemas continuados debido a la desecacióndel mar. El enfoque de GIRH promueve laconsideración de los impactos medioambien-tales desde un primer momento. Ello permiteevitar las pérdidas asociadas a un desarrollo nosostenible y el alto costo que conlleva deshacer aposteriori el daño infligido. Por ejemplo, se haestimado que la reparación de los efectos de ladegradación de terrenos y recursos hídricos enAsia cuesta anualmente 35.000 millones deUSD6. En Estados Unidos, sólo la recuperación

de los humedales de Everglades ha sido pre-supuestada en 10.000 millones de USD.

Obteniendo un máximo beneficio delcapital invertido en infraestructuras:La planificación, diseño y, por último, gestiónde infraestructuras a partir de un enfoque deGIRH garantiza un máximo rendimiento–tanto social como económico– de las inver-siones. El desarrollo en sí de las infraestructurasgenera ganancias bastante limitadas. Con fre-cuencia se precisa de otros ingredientes paraque la población se beneficie de ello. Tomandoun ejemplo muy simple, imaginémonos lasituación de una de las cada vez más numerosasagricultoras del África subsahariana que trata deproducir alimentos para sus hijos y un ingresobásico a partir de su parcela familiar. Sólo podráaprovechar la oportunidad que le brinda lainfraestructura de irrigación si ella –y su familia–

Cuadro 1. Principios básicos de GIRH

El GIRH no es un marco dogmático, sino un enfoque flexible y lleno de sentido común para la gestión y desarrollohídricos. Si bien el GIRH no estipula “reglas”, el enfoque se basa en los principios de Dublín, en los que seestablece los siguientes puntos:

1. El agua dulce es un recurso limitado y vulnerable, esencial para la preservación de la vida, el desarrollo y elmedio ambiente. Dado que el agua es sostén de vida, una eficaz gestión de ésta requiere un planteamientoholístico, así como la vinculación del desarrollo socioeconómico a la protección de los ecosistemas naturales.Una administración efectiva ha de vincular los usos de los terrenos y las aguas en el conjunto de una cuencahidrográfica o acuífero subterráneo.

2. El desarrollo y gestión hídricos deben fundamentarse en un enfoque participativo, en el que se involucre a losusuarios, planificadores y gestores a todos los niveles. El enfoque participativo conlleva una sensibilizaciónacerca de la importancia del agua tanto entre los gestores como en la opinión pública. Significa que las deci-siones deben adoptarse al nivel más bajo posible, a partir de una consulta pública plena y la participación deusuarios en la planificación y aplicación de los proyectos hidrológicos.

3. Las mujeres desempeñan un rol crucial en el suministro, gestión y protección de las aguas; ese papel decisivode las mujeres como proveedoras y usuarias del agua, así como de guardianas del entorno vital pocas veces seha visto reflejado en los proyectos institucionales destinados al desarrollo y gestión de los recursos hídricos. Laaceptación y puesta en práctica de este principio precisa de políticas positivas destinadas a satisfacer lasnecesidades específicas de la mujer al objeto de habilitarlas y capacitarlas para su participación a todos losniveles en los programas de recursos hídricos, incluyendo los procesos de toma de decisiones y aplicación, deacuerdo a las formas definidas por ellas.

4. El agua tiene un valor económico en todos sus usos en conflicto y debe ser asumida como un bien económico.Dentro de este principio, resulta fundamental reconocer, en primer lugar, el derecho básico de todos los sereshumanos a disponer de agua pura y de servicios de saneamiento a un precio asequible. El no reconocimientodel valor económico del agua en el pasado ha dado lugar al despilfarro de este recurso y a usos perjudicialesdesde el punto de vista medioambiental. La gestión del agua como un bien con valor económico es un factorfundamental para conseguir un empleo efectivo y equitativo de ésta, así como para promover la conservacióny protección de los recursos hídricos. 5

5 De la Declaración de Dublín sobreAgua y Desarrollo Sostenible, Conferencia Internacional sobreAgua y Desarrollo, Dublín, 1992.

6 Jalal, K. y P. Rogers. 1997. Mea-suring Environmental Quality inAsia. Cambridge: Harvard University Press.


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disfruta de buena salud, es capaz de hacer valersus derechos sobre el agua y sobre un servicio deirrigación fiable, y si tiene acceso a aportacionesagrícolas, los conocimientos necesarios, merca-dos, créditos y medios para arar, recolectar ytransportar sus cosechas. La integración deldesarrollo hidrográfico en procesos de planifi-cación más amplios ayuda a garantizar que lasinversiones interactúen sinérgicamente,generando un rendimiento superior al quehubiera sido posible en caso de adoptar unenfoque unisectorial.

Un enfoque de GIRH en el diseño y gestiónde infraestructuras también permite explotar lassinergias potenciales, por ejemplo, mediante lacombinación de pesquería y sistemas de irri-gación, o la elaboración de programas deabastecimiento que provea a la gente de aguapara uso doméstico y productivo.

Asignando agua sinérgicamente: Tras elexamen de su enfoque actual en relación a lagestión de aguas, muchos países han descu-bierto lo siguiente: 1) que no han prestado lasuficiente consideración a la asignaciónestratégica de ésta a la luz de sus objetivosnacionales; 2) que la ordenación de las aguas,aunque se deje en manos del nivel de gestióncorrespondiente más bajo, precisa de orien-tación a través de un marco concebido para lacuenca fluvial en cuestión o a nivel nacional;3) que las conexiones entre las estructuras dedistribución y los procesos de planificacióneconómica y de desarrollo nacional son débiles

o simplemente inexistentes.Una distribución estratégica precisa de la

supeditación de las necesidades de cada sectorespecífico y de los colectivos de usuarios a losobjetivos más amplios de la sociedad. Unenfoque de GIRH otorga libertad a los paísespara disponer su configuración hídrica en uncontexto más general de metas de desarrollosostenible (consúltese, por ejemplo, el caso deYemen, cuadro 2).

La asignación estratégica raras veces se logra agolpe de decreto administrativo. Se suele con-seguir de modo indirecto –a menudo incre-mentando la eficacia en el empleo de las aguas–con la ayuda de herramientas tales como la tari-ficación y gravámenes sobre el agua, la intro-ducción de estímulos y subsidios adecuados y laeliminación de otros incentivos desacertados, yasea dentro o fuera de los ámbitos relacionadoscon el agua. En el norte de China, el Gobiernopudo transferir agua desde la agricultura paracubrir la demanda creciente de las ciudades y laindustria a través de un programa integrado detarificación del agua, incentivos y la introduc-ción de innovaciones tecnológicas. El apropia-do uso del abanico de herramientas disponiblesde redistribución indirecta necesita de la coope-ración entre sectores.

La importancia de la optimización del aguaLa optimización del rendimiento del agua y losrecursos relacionados (incluyendo aquí losmedios financieros) es otra vía para maximizar

7 Estudio de caso facilitado porAslam Chaudhry.

Cuadro 2. Un enfoque de GIRH para estimular el desarrollo económico en Yemen

La iniciativa de Yemen en el avance hacia una perspectiva de GIRH se encuadró en una serie de reformaseconómicas, financieras y administrativas diseñadas para sacar al país del borde del colapso. En la primera mitadde la década de los 90, Yemen sufría un alto índice de desempleo, inflación y déficits presupuestarios. Se estimaque la extracción de aguas subterráneas para el regadío en muchas cuencas fluviales costaban al país unos 500millones de USD al año. La gestión de aguas en Yemen se caracterizaba por su fragmentación institucional, unadeficiente administración y un marco estratégico inapropiado.

El enfoque de GIRH ayudó a los representantes políticos a atajar los problemas derivados de la extracción deaguas subterráneas apoyándose en una perspectiva más eficaz con varias vertientes, que incluía la reducción delos subsidios en el diesel y la eliminación de la ayudas para los equipos de bombeo. También ofreció una nuevapercepción en torno a la asignación de los escasos recursos hidrográficos del país en lo relativo a la meta deldesarrollo económico. Dicho análisis proponía una estrategia de transferencia de aguas desde la agricultura (quereclamaba un 85-90% del suministro de agua, pero sólo contribuía con un 15% al PNB) a nuevas aplicaciones demayor. 7


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el bienestar económico y social derivado del agua,concebida como un recurso escaso, y formaparte integral de un enfoque de GIRH. Antesque simplemente “suministrar más agua” (locual con frecuencia implica la construcción deuna nueva y costosa infraestructura), el primerpaso debería consistir en examinar las opcionesde optimización del agua, ya sea reduciendo sudespilfarro o mediante su redistribución. En elnorte de Francia, cuando las ciudades e indus-trias vieron peligrar su abastecimiento de agua acausa de la rápida bajada de nivel de las capasfreáticas por la sobreexplotación de aguas sub-terráneas, se propusieron soluciones por el ladodel suministro: la construcción de un embalseen un río situado a unos 50 km y la conducciónde agua desde allí, o bien la edificación de unaplanta desalinizadora. ¿Cuál era el costo? Elequivalente a 1.000 millones de USD, a abonarpor el contribuyente francés. Pero los respon-sables políticos se decantaron por una soluciónen el ámbito de la demanda: crearon unpequeño impuesto que gravaba cada metrocúbico de agua extraído del acuífero. Enfrenta-dos a esta tasa, los operadores industriales y ciu-dades comprendieron que, después de todo,podían reducir su consumo de agua y, a resultasde ello, el aprovechamiento de las aguas subter-ráneas en la zona es ahora sostenible. 8

El objetivo fijado por la WSSD resalta dosaspectos diferentes en cuanto al rendimiento:por una parte, la optimización tecnológica en elempleo del agua; por la otra, la optimización dis-tributiva, es decir, la eficacia con que la sociedadasigna los recursos hídricos y relacionados enaras de un desarrollo socioeconómicosostenible. El primer aspecto induce a interveniren la gestión de la demanda, mientras que elsegundo implica la asignación estratégica delagua (como ya se ha abordado en la secciónanterior). Desde una perspectiva de GIRH,tanto la optimización tecnológica como distrib-utiva exigen el reconocimiento del valor social,medioambiental y económico del agua.

Aspectos en la optimización tecnológicadel agua:Optimización de los usuarios: La mejora en laefectividad de los usuarios se suele lograr medi-

ante un cambio en el patrón de comportamien-to de éstos; por ejemplo, a través de campañasinformativas, incentivos económicos y mediostecnológicos (dosificación y actualización de losmedios), a lo que se denomina con frecuencia“gestión de la demanda”. En el ejemplo francésanterior, el rendimiento se incrementó comoresultado del impuesto aplicado a cada metrocúbico de agua extraído del acuífero. En Chile,a los usuarios del sistema de aguas con fines agrí-colas se les anima a mejorar el aprovechamientono mediante el costo de ésta, que es mínimo,sino por el alto valor de sus cosechas en el mer-cado internacional. Un uso más eficaz del aguaconlleva la posibilidad de irrigar un área másextensa, incrementando así la producción y, conello, los beneficios.

Reciclaje y reutilización del agua: El reciclaje y lareutilización son ya procesos muy extendidosen la mayor parte de las cuencas con déficit deagua. Por ejemplo, en Egipto y norte de China,la instalación de pequeñas bombas en las zanjasde drenaje para poder reutilizar el agua es unapráctica común entre los campesinos. El orga-nismo encargado de gestionar los sistemas deirrigación apoya dicha estrategia de reutilizaciónmezclando agua pura con agua de desagüe a finde incrementar el suministro útil. Los princi-pales retos en la gestión de aguas relacionadoscon el reciclaje y reutilización de éstas son elcontrol de la contaminación, la prevención de lasalinización de suelos y aguas y, en particular, lareutilización de aguas residuales, mediante laeliminación de los riesgos sanitarios que conlle-van.

Optimización del suministro: El rendimiento enel suministro de agua viene determinado por laeficacia en el funcionamiento de los sistemas deirrigación, los programas de abastecimiento deagua a las ciudades y otras infraestructuras hidro-gráficas. Entre las posibles intervenciones para laoptimización del suministro se incluye lareparación de fugas en los sistemas de cana-lización urbanos, la rehabilitación de sistemas deregadío y la introducción de innovaciones talescomo el riego por goteo y el alcantarillado seco.En la aplicación de medidas para la mejora del

8 Estudio de caso suministradopor Ivan Chéret.

Antes que simple-mente “suministrarmás agua” (lo cualcon frecuenciaimplica la construc-ción de una nueva ycostosa infraestruc-tura), el primer pasodebería consistir enexaminar lasopciones de opti-mización del agua,ya sea reduciendo sudespilfarro omediante su redistribución.


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abastecimiento de las áreas irrigadas, es impor-tante tener en cuenta dos factores: 1) Dado elpredominio de los procesos de reciclaje y reuti-lización del agua en los sistemas de irrigación, lasiniciativas de mejora del rendimiento en el su-ministro deben ser consideradas en un contextoque integre toda la cuenca hidrográfica; dehecho, es posible que las filtraciones de agua delos canales de irrigación y los campos estén recar-gando las aguas subterráneas o los ecosistemas deapoyo. 2) Las medidas de optimización del su-ministro deben ir acompañadas de políticas des-tinadas a garantizar que el agua ahorrada seareasignada a aplicaciones de provecho.

Aspectos en la optimización distributiva:La eficacia distributiva se consigue a través de unpaquete de medidas que permitan asegurar la asi-gnación del agua a los empleos de mayor valor–por ejemplo, instaurando mercados del agua,derechos sobre el agua, sistemas u otros mecanis-mos de distribución económica o normativa– asícomo mediante una evaluación adecuada y rea-lista de viabilidad financiera. Es fundamental

que, en una perspectiva de GIRH, la determi-nación de los “empleos de mayor valor” tengaen cuenta tanto las consideraciones sociales ymedioambientales como las económicas. Deigual manera, es preciso evaluar los beneficios entérminos sociales, ambientales y económicos.Ello implica, por ejemplo, una priorización delos valores productivos y de biodiversidad en losecosistemas terrestres y acuáticos, garantizandounos flujos ambientales apropiados con ayuda deinstrumentos económicos o normativos.

En los países de baja renta, conlleva asimismohacer un especial hincapié en la reducción de lapobreza, es decir, en cómo puede la sociedadcontribuir de la mejor manera posible a ampliarel acceso a los recursos y a las iniciativas genera-doras de ingresos para hombres y mujeres através del desarrollo y la gestión hídricos.

GIRH como instrumento para elcambioEl enfoque de GIRH precisa de un cambio posi-tivo en el entorno de capacitación, en las fun-

Cuadro 3. Las 13 áreas clave de cambio de la GIRH

El entorno de capacitación1. Políticas – definición de objetivos para el aprovechamiento, protección y conservación del agua.2. Marco legislativo – normas a seguir para la consecución de las políticas y objetivos.3. Financiación y estructuras de incentivos – asignación de recursos financieros destinados a satisfacer las

necesidades de agua.Responsabilidades institucionales

4. Creación de un marco organizativo – formas y funciones.5. Capacitación institucional – desarrollo de recursos humanos.

Instrumentos de gestión6. Evaluación de recursos hídricos – comprensión de los recursos y necesidades.7. Planificación de GIRH – combinación de opciones de desarrollo, aprovechamiento de recursos e

interacción humana.8. Gestión de demanda – empleo más eficaz del agua.9. Instrumentos de cambio social – fomento de una sociedad civil con una mayor concienciación respecto

al agua.10. Resolución de conflictos – gestión de litigios, distribución equitativa de los recursos hídricos.11. Instrumentos de regulación – asignación y limitación del uso del agua.12. Instrumentos económicos – utilización del valor y los precios para una máxima eficacia y equidad.13. Gestión e intercambio de información – ampliación de conocimientos para una mejor gestión del agua.


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ciones institucionales y en los instrumentos degestión (ver cuadro 3, página 11). Consiste bási-camente en un cambio en la forma de adminis-trar el agua, es decir, en el abanico de sistemaspolíticos, sociales, económicos y administra-tivos establecidos para el desarrollo y gestión delos recursos hídricos y el suministro de serviciosen este ámbito en los diferentes niveles sociales.

Teniendo en cuenta que el cambio es unaparte fundamental del enfoque, la GIRH debeser entendida como un proceso y no como unenfoque puntual, es decir, como una iniciativa alargo plazo y de progresión, pero iterativa y nolineal por naturaleza (ver la figura 1). Un ele-mento inherente a esta perspectiva es la necesi-dad de un marco eficaz de gobernabilidad quepromueva una adecuada toma de decisiones demodo continuado en respuesta a las necesidadesy situaciones en transformación. En tanto queproceso de reforma que pretende cambiar lossistemas de desarrollo y gestión hídricos desdesus actuales formas sin sostenibilidad, la GIRHcarece de puntos de partida o finales fijos. Laeconomía y sociedad globales son de carácterdinámico y el entorno natural también es obje-to de transformación. Por lo tanto, los sistemasde GIRH deben saber responder a los cambiosy ser capaces de adaptarse a las nuevas condi-ciones económicas, sociales y ambientales y alos valores humanos cambiantes.

A los responsables políticos y gestores lesresultaría fácil concluir, ante la perspectiva deun cambio total en la estructura de gobernabili-dad, que todo es demasiado complejo y que son

demasiadas las contraprestaciones y decisionesque hay que adoptar. Pero la aceptación de unaGIRH no implica abandonar todo y empezarde cero. Con frecuencia se traduce en laadaptación y ampliación de instituciones y pro-cedimientos de planificación ya existentes parala obtención de un enfoque más integrado.

La mayoría de los países que han llevado acabo una evaluación honesta de su situaciónactual en el aspecto hidrológico han optado pororientarse hacia un enfoque de GIRH. Han lle-gado a la conclusión de que los planteamientossectoriales resultaban fallidos en un conjunto deámbitos fundamentales. En Malasia, losplanteamientos sectoriales se demostraron insu-ficientes para la eficaz distribución de los escasosrecursos hídricos, el control de las inundacioneso la contaminación y la protección del medioambiente. En Costa Rica no permitieronresolver los conflictos asociados al empleo delagua, los problemas ambientales y las inunda-ciones. En Yemen fueron incapaces de detenerla grave explotación de las aguas subterráneas ode ayudar a revitalizar una economía estancada(ver cuadro 2, página 9).

Estos países y otros han reconocido que laeficaz resolución de esta problemática es esen-cial para el bienestar de la población y la pros-peridad del país. Un enfoque holístico más inte-grado que incluya el agua como elementoestratégico en el contexto de distintos sistemasinstitucionales, los empleos diversos y amenudo en conflicto y la escasez de recursosconstituyen el núcleo del desarrollo sostenible.

Determinación del estado y objetivos generales• Áreas relacionadas con

los recursos hídricos• Objetivos y avance del

marco de GIRH• Acontecimientos

internacionales recientes

Sensibilización sobre el proceso de reforma• Voluntad política• Concienciación• Diálogo multipartito entre

las distintas partes interesadas

Análisis de carencias• Necesariedad de las

funciones de gestión hídrica• Posibilidades y limitaciones

en la gestión

Preparación de la estrategia y el plan de acción• Entorno de capacitación• Funciones institucionales• Gestión de instrumentos• Vinculación con políticas

nacionales

Fomento de la implicación enlas acciones• Adopción política• Aceptación de las partes• Búsqueda de financiación

Ejecución de los marcos• Marco de GIRH• Marco para el desarrollo de

la infraestructura de aguas• Generación de capacidad

Supervisión y evaluación de los avances• Indicadores de progreso de la

GIRH y del marco dedesarrollo de la infraestruc-tura hidrográfica

Figura 1. La GIRH es un proceso continuado que da respuesta a las situaciones y necesidades siempre en evolución.


Contenido


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Ideas esenciales del objetivofijado por la WSSDEl artículo 26 del Plan de aplicación de laWSSD, aparte de realizar un llamamiento aldesarrollo de estrategias de GIRH y de opti-mización del agua, incluye también una seriede recomendaciones concretas acerca de losámbitos sobre los que deben incidir lasestrategias y también, en cierta medida, losmétodos para hacerlo (ver el anexo 1 para verel enunciado íntegro del artículo 26). Lospaíses deben evaluar cuáles de estas recomen-daciones son de utilidad para ellos y cuálesresultan irrelevantes o de baja prioridad.Algunas de los conceptos genéricos que hal-lamos en el artículo 26 y que pueden ser útilesen el desarrollo de una estrategia son los si-guientes: • Las estrategias deben asistir a los países y

regiones a avanzar hacia una gestiónintegrada de las aguas y hacia un empleomás eficiente de los recursos hídricos

empleando todos los instrumentos políti-cos a su alcance.

• Las estrategias deben incluir una reformainstitucional, financiera y tecnológica yfomentar la actuación a todos los niveles.

• Como unidad básica dentro del proceso degestión integradora debe utilizarse la cuen-ca fluvial (o hidrográfica).

• Las estrategias deben otorgar prioridad a lasatisfacción de las necesidades humanasbásicas, garantizando en especial el accesode los colectivos económicamente másdesfavorecidos.

• Las estrategias han de enfrentarse al reto deequilibrar la necesidad de restaurar y prote-ger los ecosistemas y los requisitos de otrosusuarios del agua (ver cuadro 4, página 16:Inclusión del aspecto del agua en el desafíoambiental).

• La implicación de las distintas partes intere-sadas, las iniciativas de capacitación, lasupervisión de los resultados y una mayor

Una estrategia para provocar y guiar el cambioEl proceso de elaboración de una estrategia ofrece una oportunidad a los países de adoptar unenfoque coherente, y no ad hoc, para la mejora de los resortes de desarrollo, gestión y empleo de losrecursos hídricos con el fin de impulsar los objetivos de desarrollo sostenible.

Algunos países quizá prefieran empezar considerando las distintas formas en que el desarrollo ygestión de los recursos hídricos pueden contribuir a promover u obstaculizar sus objetivos de progreso.Otros tal vez opten por un enfoque más dirigido y se centren en problemas específicos relacionados conel agua que supongan un impedimento para la consecución de sus metas.

Habrá otros estados que se decidan por crear estrategias partiendo de cero, basarse en una GIRH oplan de aguas anterior o incorporar el ámbito de las aguas a las estrategias de desarrollo nacional encurso.

Independientemente del enfoque inicial, las estrategias deben ir más allá de las actuaciones nece-sarias para solventar los problemas actuales o la consecución de objetivos inmediatos, orientándose a lainstitucionalización de cambios que promuevan una toma de decisiones más estratégica y coordinadade modo permanente.

En el siguiente capítulo se facilitan algunas directrices para la elección de un punto de acceso alproceso de desarrollo estratégico y la definición de los asuntos y reformas esenciales que la estrategiadebe acometer.


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transparencia en las actuaciones de organis-mos públicos y empresas privadas son todosellos elementos de una estrategia eficaz.

• La estrategias deben respetar y estar adap-tadas a las condiciones locales.

Elección de un punto de accesoEn teoría, un enfoque de conjunto que tratede optimizar la contribución del agua a undesarrollo sostenible global debería ejercer unmayor impacto. En la práctica, comenzar contemas concretos puede ofrecer mejores resul-tados. Una excesiva ambición inicial –igno-rando los problemas políticos, sociales ycapacitativos que deben resolverse para unaeficaz aplicación– puede desembocar en unaestrategia con un aspecto inmejorable sobreel papel pero incapaz de traducirse enacciones viables. Las experiencia nos indicaque no son necesarias reformas iniciales deenvergadura para estimular el cambio. Confrecuencia, los primeros pasos, de fácil ejecu-ción, son suficientes para acometer un proce-so de transformación hacia un desarrollo ygestión hídricos más sostenibles.

Según el estudio inoficial del GWP, lospaíses que más han avanzado hacia enfoquesintegradores y sostenibles en relación al aguahan empezado a menudo concentrándose endesafíos de carácter puramente hidrológicoasociados a objetivos de desarrollo. Sudáfricaelaboró uno de los enfoques más progresivosdel mundo con respecto al agua, dando ini-cialmente prioridad al reto de facilitar accesi-bilidad a agua potable de buena calidad atodos y cada uno de los ciudadanos.

Este tipo de enfoque “a partir de un prob-lema” conduce más fácilmente a una estrate-gia de acción fundamentada en asuntos tangi-bles e inmediatos y puede contribuir a laobtención de una amplia aceptación social.No obstante, es susceptible también dedesembocar en un punto de estancamiento oal mismo tipo de gestión miope que hallamosen los enfoques con un carácter más sectorial.Las claves para evitar estos riesgos pasan porgarantizar la firme vinculación de la estrategiacon objetivos más amplios de desarrollosostenible y que el fin no se limite a solu-

cionar un problema en particular, sino queaproveche para activar procesos que asegurendecisiones de desarrollo y gestión hídricasmás apropiadas de un modo continuado.

Algunos posibles puntos de acceso:• Los países que hayan centrado sus esfuer-

zos en la consecución de los Objetivos deDesarrollo del Milenio tal vez necesitenrecurrir a una armonización del desarrolloy gestión hídricos para lograr este conjun-to de objetivos y metas en tanto que puntode acceso para ellos.

• Otros países puede que prefieran dar prio-ridad a la resolución de un problemarecurrente en el ámbito hidrográfico queobstaculice el desarrollo nacional, como,por ejemplo, reducir su vulnerabilidadante las sequías e inundaciones a través dela mejora de sus estrategias de contención,tanto estructurales como no estructurales.

• Los países industrializados quizá opten porbuscar primero vías para la resolución desituaciones no sostenibles y paliar el costoambiental de políticas anteriores.

• Los países que comparten ríos transfron-terizos y, en especial, aquellos ubicados ríoabajo respecto a vecinos poderosos,pueden concentrarse inicialmente en losdesafíos relacionados con la repartición derecursos hídricos (ver cuadro 6, página24), no sólo como un nivel añadido en elproceso de integración, sino como unpotencial catalizador de mecanismos detoma de decisiones más eficaces y efectivosen el ámbito nacional.

• Los pequeños países insulares en desarrollopueden volcarse en la gestión de zonascosteras, mediante el fomento de vínculosen la gestión de recursos de agua dulce ycosteros. En los estados que carezcan del amplio

apoyo político necesario para hacer despegarel proceso de creación de una estrategia deGIRH, puede resultar de utilidad la defini-ción de un punto de acceso geográfico,haciendo especial hincapié en una o dos áreasen las que los problemas hidrográficos seanespecialmente urgentes y utilizando éstos


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como casos piloto para demostrar la eficaciade la GIRH.

Definición de los asuntos atratar y fijación de prioridadesUna vez que se haya convenido un punto deacceso, se ha de proceder a la identificaciónde los asuntos que emanen de dicho punto.En esta fase, es especialmente importantetener en cuenta el posible papel de otrosrecursos (cultivos, energía, caladeros,bosques, ganado, etc.) y otros sectores (agri-cultura, turismo, transportes, medio ambi-ente, sanidad, educación, economía, indus-tria, etc.) en la resolución de la problemáticao cuestión.

Ejemplos de cuestiones que facilitan ladefinición de áreas sustanciales:En relación a la reducción de la pobreza:• ¿Cómo se puede extender el acceso al agua

para fines productivos; por ejemplo, através del desarrollo de las aguas subterrá-neas, las tecnologías asequibles a pequeñaescala y los sistemas múltiples de sumi-nistro?

• ¿Cómo se pueden definir las necesidadesde agua de los colectivos más pobres?

• ¿Qué tipos de desarrollo hidrológico y

oferta de servicios son los más apropiados,teniendo en cuenta las necesidades de losusuarios, su nivel retributivo y su capaci-dad para gestionar y mantener lasinfraestructuras?

• ¿Qué elementos adicionales se requierenpara que la población obtenga un máximoprovecho del agua en los ámbitos de laagricultura, ganadería, pesca y conser-vación rural?

En relación a la escasez del agua y a lasdemandas enfrentadas de suministro:• ¿Cómo se puede asignar el agua estratégi-

camente?• ¿Cómo es posible mejorar el rendimiento

del agua y promover la gestión en elámbito de la demanda?

• ¿Qué potencial presenta el desarrollo derecursos hídricos no convencionales?

En relación a la promoción de la mujer:• ¿Cómo se puede ofrecer un suministro

cercano de agua potable y para uso domés-tico de calidad aceptable?

• ¿En qué tipo de actividades generadoras deingresos que requieran del abastecimientode agua se implican las mujeres?

• ¿Cómo se puede garantizar legalmente losderechos sobre el agua de las mujeres?

Cuadro 4. Inclusión del aspecto del agua en el desafío ambiental

Uno de los requisitos resaltados en el objetivo establecido por la WSSD y que subyace en el concepto en sí de laGIRH, es la armonización de la protección de los ecosistemas con otras necesidades.

Algunos puntos centrales:

• La protección de ecosistemas debe tener en cuenta tanto los ecosistemas terrestres como acuáticos.

• Los ecosistemas terrestres se ven influidos por la disponibilidad del agua, pero también ejercen un impactosobre dicha disponibilidad. Por ejemplo, en los trópicos secos, la modificación del cubrimiento de los terrenos,especialmente en la silvicultura, puede impactar en el flujo de las corrientes y alterar el reabastecimiento delas aguas subterráneas.

• Los ecosistemas acuáticos dependen en altísima medida de la cantidad, disponibilidad y calidad de los flujos deagua.

• Los requisitos de flujos ambientales han sido definidos de muchos modos diferentes en todo el mundo y oscilanglobalmente entre el 20 y el 50% del flujo anual medio de una cuenca.

• A la hora de evaluar los ecosistemas, es importante tener en cuenta la contribución a los objetivos tantosociales como económicos.


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• ¿Qué alternativas existen para enlazarestratégicamente la problemática de lamujer en instituciones y programas rela-cionados con el agua?

• ¿Cómo se puede implicar a las mujeres enel diálogo sobre los recursos hídricos y ase-gurar que sus opiniones y necesidades seanatendidas?

• ¿Qué formas hay de involucrar a lasmujeres en las estructuras de toma de deci-siones?

En relación a la protección de los eco-sistemas:• ¿Cómo se puede distribuir el agua para

obtener unos flujos medioambientalesadecuados?

• ¿Cómo se han de configurar los recursoshídricos para ajustarlos a las necesidades deabastecimiento y calidad del agua de losecosistemas, así como la cantidad?

• A la hora de evaluar los elementos com-pensatorios, ¿cómo es posible valorar losbienes y servicios que ofrecen los ecosis-temas?

• ¿Cómo se puede reducir la contaminaciónacuática?

• ¿De qué manera repercute la gestión delagua dulce en los entornos costeros ymarinos?

• ¿Cómo se puede reflejar el impacto de losecosistemas terrestres en el equilibriohidrográfico?

• ¿Cómo se puede garantizar un usosostenible de las aguas subterráneas y losvalles interiores?

En relación a la salud pública:• ¿Cómo pueden un desarrollo y gestión

hídricos optimizados reducir las enfer-medades transmitidas por el agua como lamalaria, la esquistosomiasis y patologíasdiarreicas?

• ¿Qué opciones existen para la mejora delas instalaciones de saneamiento en áreasurbanas y rurales?

• ¿En qué manera pueden vincularse losrecursos hídricos y las instalaciones sani-tarias a los programas de educación sobrehigiene?

• ¿Qué opciones hay disponibles para asegu-rar el suministro sostenible de agua e insta-laciones de saneamiento para los núcleosmás desfavorecidos económicamente?

En relación al desarrollo económico:• ¿Qué actividades económicas se ven afec-

tadas por la disponibilidad y calidad delagua?

• ¿Cómo se puede distribuir el agua entrelos sectores de manera que se aliente eldesarrollo económico sin dejar de tener encuenta los objetivos de lucha contra lapobreza y la sostenibilidad medioambien-tal?

• ¿De qué modo se puede generar unentorno macroeconómico que conduzca auna gestión adecuada de las aguas?


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Áreas de cambio de la GIRHLa adopción de un enfoque más sostenible eintegrado con respecto a la gestión y desarrol-lo de aguas requiere de cambios en muchasáreas y en numerosos niveles. Y, aunque ellopueda parecer una propuesta abrumadora, esimportante recordar que los cambios grad-uales rendirán resultados más sostenibles queacometer de una tacada la revisión integraldel sistema. En el momento de iniciar el pro-ceso de cambio, considérese lo siguiente:• ¿Qué cambios deben producirse para lograr

las metas convenidas?• ¿Dónde se pueden implementar los cam-

bios teniendo en cuenta la situación social,política y económica?

• ¿Cuál es la secuencia lógica del cambio?¿Qué cambios han de aplicarse primeropara hacer posible otros más tarde? La “caja de herramientas” del GWP

(conocida como “GIRH ToolBox”) sumi-nistra instrumentos y estudios de caso rela-cionados con cada una de las 13 áreas de cam-bio. Dichas herramientas y ejemplos puedenayudar a orientar el proceso de cambio, pero,para que sean efectivas, han de adaptadarse ala situación social, política y económica.

El entorno de capacitación: Un apropia-do entorno de capacitación garantiza losderechos y activos de la totalidad de las partesimplicadas (tanto individuos como com-pañías y organizaciones del sector público yprivado, mujeres y hombres, personas de bajoy alto nivel renta) y permite proteger bienestales como los valores ambientales intrínse-cos. Básicamente, el entorno de capacitaciónviene determinado por las políticasnacionales, provinciales y locales, así comopor la legislación, que constituye “las reglasdel juego”, y habilita a todas las partes para eldesempeño de sus respectivos roles en eldesarrollo y gestión de los recursos hídricos.También se encuadran aquí los foros ymecanismos, incluido la información y ge-neración de capacidades, creados paraestablecer dichas “reglas de juego” y al objetode facilitar y ejercer la participación de losdistintos actores.

Desde el nivel más alto al más bajo: Para lograruna gestión de aguas eficaz, equitativa ysostenible en el ámbito del enfoque deGIRH, es necesario un considerable cambio

Pasos en pro de un desarrollo ygestión más integradosUna vez que el país ha decidido la vía a seguir –en términos de metas, objetivos y prioridades–,el siguiente paso consiste en reflexionar acerca de la manera de conseguirlo a través de las áreasespecíficas de cambio de GIRH definidas en el cuadro 3 (página 11). ¿Qué cambios se requierenen las políticas, instituciones y prácticas aplicadas para hacer realidad las soluciones integradas,una gestión sostenible y una toma de decisiones más eficaz? Ello implica el examen del entornode capacitación, de las funciones institucionales y de los instrumentos de gestión.

Si bien los cambios concretos requeridos variarán según el país, en función de su actual marcode gobernabilidad y las metas perseguidas, la mayoría de ellos encontrarán que hay dos asuntosfundamentales que precisan de soluciones: 1) cómo promover un proceso de toma de decisionesmás coordinado entre los distintos sectores y 2) cómo mejorar la comunicación entre los dife-rentes niveles de decisión, desde el usuario del agua y las organizaciones locales de gestión deaguas hasta las estructuras de decisión de la cuenca hidrográfica y de ámbito nacional.


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institucional. Ha de promoverse la partici-pación de todas las partes, de arriba a abajo yviceversa, desde el ámbito nacional hasta anivel de cuenca hidrográfico o de línea divi-soria de aguas. El proceso de toma de deci-siones debe regirse por el principio de sub-sidiariedad, por el que se transfiere la respon-sabilidad hasta el nivel más bajo competente.

De compañías a comunidades: Aparte de lasagencias gubernamentales y empresas pri-vadas, el desarrollo y gestión hídricos tieneque involucrar a ONG, asociaciones ciu-dadanas con una participación plena demujeres y grupos desfavorecidos, así como aotros sectores de la sociedad civil. Todas estasasociaciones e instancias públicas tienen unimportante papel que desempeñar en aras deuna mayor accesibilidad del agua, en labúsqueda de un equilibrio entre conser-vación y desarrollo y en el tratamiento delagua como un bien social y económico.

Áreas objetivo del cambio:• Políticas – definición de objetivos para el

aprovechamiento, protección y conser-vación del agua. El diseño de políticasofrece una buena oportunidad para elestablecimiento de objetivos nacionales degestión de recursos hídricos y abaste-cimiento dentro de un marco de metasglobales de desarrollo.

• Marco legislativo – normas a seguir para laconsecución de las políticas y objetivos.Las leyes necesarias en materia de aguasabarcan la propiedad de los recursos hídri-cos, las licencias para usarlos (o contami-narlos), la posibilidad de transferencia dedichas licencias y los derechos consuetudi-narios. Sustentan las normativas en losámbitos, por ejemplo, de conservación,protección, prioridades y gestión de con-flictos.

• Financiación y estructuras de incentivos –asignación de recursos financieros destina-dos a satisfacer las necesidades de agua. Losproyectos de aguas tienden a ser indivisi-bles y de capital intensivo y son numerososlos países que tienen mucho trabajo pen-

diente en lo relativo al desarrollo deinfraestructuras hidrográficas. Los paísesprecisan de metodologías inteligentes definanciación y un adecuado sistema deincentivos para alcanzar las metas de desa-rrollo.

Responsabilidades institucionales: Eldesarrollo institucional es un elemento básicoen la formulación y aplicación de políticas yprogramas de GIRH. Lo que es apropiado encada contexto lo determinan un conjunto defactores. Fase de desarrollo, mediosfinancieros y humanos, normas tradicionalesy otras circunstancias, todo ello desempeñaun papel. La deficiente delimitación deresponsabilidades entre los actores, unosinadecuados mecanismos de coordinación,las lagunas o solapamientos jurisdiccionales yla incapacidad para hacer corresponder lasresponsabilidades con la autoridad y lacapacidad de acción, son todo ello fuente deproblemas en la ejecución de una perspectivade GIRH. Los organismos involucrados en lagestión de recursos hídricos deben ser tenidosen cuenta en las distintas configuracionesgeográficas, de acuerdo a la estructura políticadel país, la unidad del recurso dentro de lacuenca o acuífero y la existencia y capaci-dades de las organizaciones ciudadanas. Eldesarrollo institucional no consiste simple-mente en la creación de organizaciones for-malmente constituidas (por ejemplo, instan-cias de provisión de servicios, organismos ocomités consultivos). También implica latoma en consideración de un amplio cuerponormativo, de distintas costumbres y prácti-cas, ideas e información, así como de dife-rentes grupos de interés o redes de asocia-ciones civiles, que juntos proporcionan elcontexto o marco institucional en el queoperan los actores y demás elementos deciso-rios en el área de gestión de aguas.

La importancia de la existencia de mecanismosde coordinación eficaces: Uno de los factoresesenciales es la creación de ágiles mecanismosde coordinación entre las diversas instanciaspúblicas. La integración en el sentido de con-


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solidación organizativa no conduceautomáticamente a la cooperación y coordi-nación, ni a una gestión más efectiva de losrecursos hídricos. Las responsabilidades frag-mentadas y compartidas son una realidad y noes probable que dejen de serlo. Existennumerosos ejemplos de organismos o áreas deresponsabilidad que han sido fusionados sinque por ello se haya mejorado su rendimien-to. A la inversa, hay también casos en los queunos mecanismos de coordinación eficaceshan permitido el conveniente tratamiento delos problemas pese a implicar a varios orga-nismos. El simple acto de concentrar todas lasfunciones relacionadas con el agua en unasola instancia no eliminará necesariamente losconflictos de intereses y puede resultar en unapérdida de transparencia.

Áreas objetivo del cambio:• Creación de un marco organizativo – formas

y funciones. Partiendo del concepto dereforma institucional como medio parauna mejor gobernabilidad de los recursoshídricos, el gestor debe tener en cuenta lasorganizaciones e instituciones necesarias,desde el nivel transfronterizo al de cuencahidrográfica, y desde los cuerpos norma-tivos hasta las autoridades locales y asocia-ciones ciudadanas.

• Capacitación institucional – desarrollo derecursos humanos. Ello incluye la opti-mización de las cualidades y capacidad decomprensión de los responsables públicos,gestores de recursos hídricos y profesio-nales de todos los sectores, así como lacapacitación de los cuerpos reguladores yen beneficio de los colectivos de lasociedad civil.

Instrumentos de gestión: Los instrumen-tos de gestión son los elementos y métodosque hacen posible y asisten a los responsablespúblicos en la adopción de decisionesracionales y fundamentadas entre distintasalternativas. Dichas opciones deben basarseen políticas consensuadas, los recursosdisponibles, los impactos medioambientales ylas repercusiones socioeconómicas. Los análi-

sis de sistemas y el examen de las operacionesy la teoría sobre gestión ofrecen un amplioabanico de métodos cuantitativos y cualita-tivos. Dichos métodos, en combinación conlos conocimientos en economía, hidrología,hidráulica, ciencias medioambientales, so-ciología y otras disciplinas asociadas al pro-blema en cuestión, contribuirán a definir yevaluar las distintas opciones en la gestión derecursos hídricos y en la aplicación de losprogramas. La GIRH se basa en elconocimiento de los elementos y métodosdisponibles y en la selección, ajuste y apli-cación de la combinación adecuada de acuer-do a las circunstancias correspondientes.

Áreas objetivo del cambio:• Evaluación de recursos hídricos – compren-

sión de los recursos y necesidades. Incluyela recogida de datos hidrológicos, fisiográ-ficos, demográficos y socioeconómicosmediante la configuración de sistemas parael procesamiento de datos y la notificaciónde éstos.

• Planificación – combinación de opcionesde desarrollo, aprovechamiento de recur-sos e interacción humana. La planificaciónde cuencas de ríos, acuíferos y lagos con-lleva el exhaustivo procesamiento y mo-delado de datos de todos los ámbitos perti-nentes. El proceso de planificación debereconocer las necesidades sociales,económicas y ambientales con el empleode una serie de herramientas de eva-luación.

• Gestión de la demanda – un empleo máseficaz del agua. La gestión de la demandaimplica el equilibrio entre oferta y deman-da, otorgando especial prioridad a un usomás eficaz del agua extraída o a mitigar suconsumo excesivo antes que al desarrollode nuevos suministros.

• Instrumentos de cambio social – fomento deuna sociedad civil más consciente respectoal agua. La información es una poderosaherramienta para el cambio de conductasen el ámbito de los recursos hídricos,mediante programas de estudios, cursosuniversitarios dedicados al agua y forma-

La deficiente deli-mitación de respon-sabilidades entre losactores, unos inade-cuados mecanismosde coordinación, laslagunas o sola-pamientos jurisdic-cionales y la inca-pacidad para hacercorresponder lasresponsabilidadescon la autoridad y lacapacidad de acción,son todo ello fuentede problemas en laejecución de unaperspectiva deGIRH.


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ción profesional y de capacitación. Latransparencia, el etiquetado de productosy el acceso a la información son otrosinstrumentos clave.

• Resolución de conflictos – gestión de litigios,distribución equitativa de los recursoshídricos. La gestión de conflictos presentaun enfoque independiente, dado que ennumerosos lugares los litigios son endémi-cos en la gestión de aguas, por lo que sedebe tener modelos de resolución a mano.

• Instrumentos de regulación – asignación ylimitación del uso del agua. La regulaciónen este contexto abarca la calidad del agua,la provisión de servicios, la utilización delos terrenos y la protección de los recursoshídricos. Las normativas son esenciales enla aplicación de planes y políticas y puedencombinarse provechosamente con instru-mentos económicos

• Instrumentos económicos – utilización delvalor y los precios para una máxima efica-cia y equidad. Entre las herramientaseconómicas se incluyen los precios, sub-sidios y otras medidas de mercado quegeneren incentivos para un uso cuidadoso,eficiente y lo menos contaminante posibleentre todos los usuarios de los recursoshídricos.

• Gestión e intercambio de información –ampliación de conocimientos para unamejor gestión del agua. Las tecnologías ymétodos de puesta en común de datospromueve el acceso de los actores a lainformación guardada en bancos dedominio público y sirve de eficaz comple-mento de los métodos más tradicionales deinformación pública.

Creación de vínculos entre sectores y escalasMuchas organizaciones cuya función pri-maria no está relacionada con la gestión deaguas ejercen la responsabilidad sobre sec-tores en los que el impacto de y sobre losrecursos hídricos puede ser enorme. Losámbitos de la agricultura, la industria, el co-mercio y la energía son algunos ejemplos. Deigual manera, las entidades que gestionanrecursos hídricos han de tener en cuenta áreasdel dominio de otros organismos, tales comoel medio ambiente y el turismo.

Las estructuras institucionales varían segúnel país, pero, independientemente de su con-figuración específica, es esencial disponer demecanismos de diálogo y coordinación quegaranticen un cierto grado de integración. Ha

Cuadro 5. Una reforma institucional para una mejor gobernabilidad

Los modelos de gobernabilidad deben ajustarse a las particularidades sociales, económicas y culturales pre-dominantes en un país, pero determinados principios o atributos básicos son esenciales. El enfoque adoptadoen la gestión de aguas debe ser transparente, global, coherente y equitativo. De igual manera, los mecanis-mos de dirección tienen que dar cuenta de sus acciones, tener capacidad de respuesta y ser eficaces. Unadirección adecuada requiere la participación del gobierno, la sociedad civil y el sector privado; todos ellos sonactores fundamentales en sus distintas atribuciones para la satisfactoria ejecución de las reformas institu-cionales.

A la hora de reformar las instituciones para la optimización de su gobernabilidad, se ha de llevar a caboprimero una evaluación de los sistemas institucionales existentes que permita comprender quién hacer quépara quién, y ante quién son responsables. El análisis institucional debe ser capaz de identificar, por ejemplo,los posibles conflictos jurídicos, los solapamientos y la falta de claridad en cuanto a las competencias de lasdiferentes organizaciones, así como la jurisdicción de los distintos niveles de gestión: local, regional, nacionaly, cada vez en mayor medida, internacional. Los determinación de los elementos a modificar y la secuenciaque han de seguir las reformas es esencial para el éxito de este proceso.


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de buscarse un equilibrio entre el manten-imiento de un enfoque plenamente integra-do, donde puedan perderse áreas específicaspor falta de conocimientos o interés, y unaperspectiva sectorial, en la que se efectúa unseguimiento de las diferentes políticas sinprestar atención a las necesidades e impactossobre otros sectores.

En cierta medida, el proceso en sí de ela-boración estratégica deberá servir para reunirlos sectores relacionados con el agua e impul-sar el proceso de establecimiento de lazos másformales. Ahora bien, es importante que en laestrategia se formulen conexiones nítidasentre los procesos de decisión de los sectoresrelacionados con los recursos hídricos. A lahora de concitar apoyos, resulta de utilidadque la estrategia pueda demostrar de quémanera los cambios pueden contribuir aalcanzar los objetivos clave en los sectoresasociados al agua.

En algunos países se han creado nuevasorganizaciones o bien se ha modificado sus-tancialmente el mandato de las ya existentesdentro del proceso de reforma de GIRH. Lasentidades vértice y organizaciones de cuencafluvial son los ejemplos más comunes. Algu-nas de las razones para el establecimiento deestructuras de este tipo: el impulso de unaacción coordinada en el ámbito hidrográficoy áreas relacionadas, tales como gestión detierras, entre distintos sectores y niveles dedecisión, así como el fomento de una gestiónmás participativa de los recursos.

No obstante, la experiencia demuestra quela formación en sí de organizaciones queagrupan a cuencas fluviales o entidades vér-tice no garantiza un enfoque de GIRH, sinoque debe contar con el respaldo de las políti-cas, leyes e iniciativas de capacitación ade-cuadas. Sin embargo, la creación de estruc-turas de este tipo son esenciales para garanti-zar un enfoque de GIRH. Otras opcionesson la coordinación reforzada en el ámbitohidrográfico entre los organismos sectorialesya existentes o la atribución de este área a unorganismo con un amplio mandato sobre losrecursos naturales. Por ejemplo, en Vietnamlas aguas son gestionadas por el Ministerio de

Recursos Naturales y Medio Ambiente. Este apartado se centra en organizaciones

de transferencia de información y coordi-nación de actividades. Hay que recordarempero a una institución de otro tipo, con-cretamente, el mercado, que también puededesempeñar un papel importante, suminis-trando información a los usuarios e influyen-do en la conducta de éstos, en la fijación deprecios, en los subsidios y en los derechoscomercializables.

Entidades vértice:Las entidades vértices reúnen a una serie deinstancias tales como grupos de dirección dealto nivel dentro de los gobiernos nacionales,grupos de trabajo interinstitucionales (parafinalidades específicas como, por ejemplo, elcontrol de la contaminación acuática) y con-sorcios internacionales para la gestión de losrecursos hídricos.

Para impulsar la coordinación: La meta de estasentidades es la creación de estructuras decoordinación entre las distintas organiza-ciones involucradas en la gestión de los recur-sos hídricos. En ocasiones, la política ygestión hidrológicas están concentradas en unórgano de gobierno concreto, pero enmuchos casos la responsabilidad sobre el aguase la reparten una serie de organismos (minis-terios de irrigación, medio ambiente y obraspúblicas) que pueden experimentar dificul-tades a la hora de operar conjuntamente. Enese tipo de situaciones, una entidad vérticepuede ejercer una útil función coordinadora.

Para impulsar un enfoque más global en la tomade decisiones en el ámbito del agua: La creaciónde entidades vértice puede ayudar a liberar lasdecisiones sobre distribución de aguas de laadministración exclusiva de un sector con-creto, permitiendo una asignación másestratégica. También puede fomentar lasreformas que, aunque muy necesarias desde laperspectiva del desarrollo sostenible, es posi-ble que choquen con intereses políticos den-tro de un sector específico. En México, lacreación de la Comisión Nacional del Agua

...la experienciademuestra que laformación en sí deorganizaciones queagrupan a cuencasfluviales o entidadesvértice no garantizaun enfoque deGIRH, sino quedebe contar con elrespaldo de laspolíticas, leyes e iniciativas de capacitación adecuadas.


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(CNA), dependiente del Ministerio deMedio Ambiente, se ha convertido en una delas claves para hacer frente al uso nosostenible de las aguas subterráneas del país.Sin la capacidad de rebasar los límites estataleso su independencia del poderoso colectivode agricultores, la CNA no hubiera sidocapaz de llevar a la práctica muchas de lasnecesarias reformas referentes a las aguas sub-terráneas.9

Enseñanzas en el establecimiento de entidadesvértice a partir de la GIRH ToolBox:• Las experiencias satisfactorias recabadas

hasta la fecha en cuanto a la creación deentidades vértice robustas y respetadas sonbastante limitadas.

• La formación de una entidad vértice ocoordinadora puede requerir de un largoproceso, puesto que las estructuras nuevasnecesitan de tiempo para adquirir legitimi-dad.

• La eficacia de una entidad vértice vienedeterminada por el contexto político ehistórico en que opere.

• Para que una entidad vértice funcione ade-cuadamente, todos los actores implicadosen su ámbito de jurisdicción han de fortale-cer el compromiso respecto a ella y garanti-zar unas competencias apropiadas. En esteaspecto son importantes la gestión de con-flictos y las técnicas de concienciación.

Organizaciones a nivel de cuenca fluvial:Las organizaciones de cuenca hidrográficatrabajan con la gestión de recursos hídricos enla cuenca de un río, lago o acuífero de impor-tancia. Pueden ser útiles para superar las divi-siones administrativas tanto dentro de lospaíses como a nivel transfronterizo. Las orga-nizaciones de cuenca hidrográfica ofrecen unmecanismo para garantizar la inclusión de losusos y necesidades de las tierras en la gestiónde aguas, y viceversa. Sus funciones vandesde la distribución del agua y la gestión yplanificación hídricas hasta las iniciativas deformación de las comunidades que habitan enla cuenca y el desarrollo de estrategias y pro-

gramas de gestión de recursos naturales parala recuperación de terrenos y vías fluvialesdeteriorados. También pueden desempeñarun papel importante en la facilitación, laobtención de consensos y la gestión de con-flictos.

Para el impulso de una gestión integrada entrelos sectores y entre las fronteras regionales ynacionales: Las organizaciones de cuencahidrográfica, si funcionan de modo apropia-do, pueden contribuir a una gestión integradaentre los distintos sectores y más allá de lasdivisorias administrativas. La Autoridad delValle del Tennessee (TVA) es uno de losejemplos más conocidos de organización decuenca fluvial que ha rendido frutos tangi-bles. La TVA tiene a su cargo un conjunto deactividades relacionadas con el agua (preven-ción del riesgo de inundaciones, mante-nimiento de la navegación, establecimientode iniciativas recreacionales, protección de lacalidad del agua y producción de energía)dentro de la cuenca del río Tennessee, unárea de 106.000 km2 comprendida entre sieteestados norteamericanos.

En Malasia, los posibles avances conrespecto a un conjunto de desafíos en elámbito de las aguas se vieron coartados por larelativa impotencia del gobierno federal paraintervenir en asuntos relacionados con lagestión y distribución de aguas por ser com-petencia de los distintos estados.10 Para hacerfrente a esta problemática, el país aprobó unaley sobre aguas que prevé el establecimientode organizaciones basadas en cuencas hidro-gráficas con la potestad para rebasar las fron-teras federales y estatales.

Para impulsar una gestión más participativa:Los organismos de administración de cuencashidrográficas o fluviales también puedenservir de mecanismos de unión entre las ini-ciativas de planificación nacionales y la tomade decisiones a un nivel más local. EnSudáfrica se establecen a nivel central unosniveles mínimos ambientales en el área dedistribución de aguas y los organismos degestión de cuencas trabajan con las comu-

9 Ver Scott, C. A. and Shah T., 2004.Groundwater Overdraft ReductionThrough Agricultural Energy Policy:Insights from India andMexico. International Journal ofWater Resources Development,20(2):149-164.

10 Políticas y legislación sobre losrecursos hídricos nacionales – Uncaso facilitado a la GIRH ToolBox porLow Kwai Sim de Malasia.


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nidades para negociar los flujos ambientales apartir de unos mínimos de referencia.

Tailandia se basó en la creación de organi-zaciones de cuenca para mejorar la capacidadde reacción de las instancias de gestión deaguas a las condiciones locales.11 Durante lafase de desarrollo en Tailandia, la adminis-tración de los recursos hídricos adquirió uncarácter cada vez más centralizado, generan-do conflictos entre los beneficiarios y usos yaexistentes del agua. En un intento porresolver dichos litigios y desarrollar un proce-so de gestión más global, el país creo unoscomités de cuencas fluviales, integrados porun amplio abanico de actores relacionadoscon el agua.

Organizaciones fallidas a nivel de cuenca hidro-gráfica: Existen también multitud de ejemplosde entes gestores de cuencas fluviales que noestuvieron a la altura. En China, por ejemplo,se crearon en los años 50 los comités degestión de cuencas con el fin de gestionar laproducción de energía hidroeléctrica, paliarlos daños causados por las inundaciones yestablecer instalaciones de navegación, pero,finalmente, estos comités se han dedicadoexclusivamente al ámbito de la irrigación. LaAutoridad del Valle de Damodar, el intentoindio por adoptar el modelo de la TVA, noha conseguido ajustarse a su ambiciosomandato original y ahora, cuatro décadas

después de su establecimiento, solamenteadministra una planta termoeléctrica. Se hacuestionado en cierta medida que las organi-zaciones a nivel de cuenca hidrográfica seancapaces de solventar muchos de los retos másapremiantes de las cuencas en los países endesarrollo, especialmente aquellas con unelevado número de usuarios a pequeña escalaque obtienen su agua sin mediación algunade organismos públicos ni proveedores deagua autorizados.12

Características principales para un ópti-mo rendimiento de las organizacionesde gestión de cuencas fluviales en base alGIRH Toolbox:• Capacidad para establecer competencias

técnicas fiables;• Prioridad sobre los problemas recurrentes

de carácter grave, como las inundaciones,sequías y déficits en el suministro, asícomo la prestación de soluciones acepta-bles para todas las partes involucradas;

• Una amplia implicación por parte de losactores, donde se vele por la participaciónde las bases de la población en el conjuntode la cuenca hidrográfica (por ejemplo, através de foros sobre el agua);

• Capacidad para la recaudación de cuotas yobtención de ayudas y/o créditos;

• Una clara delimitación jurisdiccional ycompetencias apropiadas.

11 GWP GIRH ToolBox, Tailandia –Descentralización y desarrollo delos comités de cuencas fluviales,caso nº 186.

12 Ver Shah, T.; Makin, I.; Sak-thivadivel, R. 2002. “Limits toLeapfrogging: Issues in Transpos-ing Successful River Basin Man-agement Institutions in the Devel-oping World” in IntersectoralManagement of River Basins.Colombo: International WaterManagement Institute.

Cuadro 6. ¿De qué manera debe tratar una estrategia los asuntos transfronterizos?

Las estrategias las elabora cada país a nivel nacional. Ahora bien, éstas también han de tener en cuenta elempleo del agua, en particular cuando existe un considerable potencial de conflicto entre distintos usuarios delos recursos hídricos. Casi la mitad de la tierra firme mundial está situada en una cuenca hidrográfica transfron-teriza. Ya se han creado numerosos marcos de cooperación para dichos sistemas transfronterizos (en la cuencadel Mekong, por ejemplo), o bien están a punto de implantarse (como en la cuenca del Nilo). Estos acuerdos losestablecen los países a nivel regional, pero precisan de cambios de tipo político y reformas de ámbito nacional.

La preparación de una estrategia ofrece una excelente oportunidad para generar sinergias en la configuración demúltiples usos de los recursos hídricos y en la resolución de potenciales conflictos, incluyendo aquí la sostenibili-dad de los ecosistemas acuáticos. La instauración de una organización transfronteriza o de una comisión gestorade una cuenca fluvial puede coordinar los esfuerzos de planificación. La coordinación transfronteriza puede crearsinergias para el desarrollo de zonas ribereñas y ayudar a generar beneficios más allá de los cauces de los ríos.


Proceso


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La diferencia entre plan yestrategiaLa planificación y el desarrollo estratégicoson elementos estrechamente vinculados,pero, mientras que el objetivo de la planifi-cación es la identificación de actividadesconcretas, el desarrollo de estrategias pone elénfasis en la definición de directrices para elfuturo. En una estrategia se definen los obje-tivos y se determina la manera de logrardichas metas, tal vez incluso delineando unaserie de posibilidades adaptadas a distintascontingencias. La planificación es, en estesentido, la traducción concreta de la estrate-gia escogida en objetivos, activos y mediosasociados. En la tabla inferior se presentanalgunas de las diferencias esenciales entreplanificación y desarrollo estratégico.

Definición de responsabilidadesLa manera en que un país decida definir lasfunciones y responsabilidades dependerá engran medida de su situación particular,

incluyendo aquí su marco de planificación y suestructura de toma de decisiones. Algunospaíses cuentan con procesos de planificaciónde tipo centralizado, mientras que otros dele-gan a las provincias o regiones buena parte dela responsabilidad en la planificación y toma dedecisiones sobre la gestión de aguas. No existeun único modelo administrativo correcto.Ahora bien, sea cual sea el modelo preferido,las competencias y obligaciones de los distintosactores deben ser claramente precisadas en lafase inicial y se han de crear mecanismos ade-cuados de rendición de cuentas. En la tabla 2(página 28) se ofrece una propuesta de desglosede funciones y responsabilidades.

Constitución de un grupo de dirección:La creación de un grupo de dirección inter-ministerial –a ser posible apoyado por unequipo de gestión compuesto por profesionalescualificados– puede contribuir a la asimilaciónsimultánea de la estrategia por parte de los dis-tintos sectores y ayudar a hacer realidad las

Elementos básicos del desarrolloestratégicoEn la siguiente sección se abordan algunos de los puntos fundamentales en la gestión de unproceso de desarrollo de estrategia: funciones y responsabilidades, un marco para la implicaciónde las distintas partes, la creación de una base de conocimientos, el establecimiento de puntosde referencia e indicadores y la puesta en marcha de mecanismos de supervisión y evaluación.

13 Adaptado a partir de la StrategicOrientation (SOR), MDF Trainingand Consultancy, Ede, Países Bajos

Desarrollo estratégico Planificación

Define las directrices Establece directrices

Impulsa la innovación Se basa en ideas ya existentes

Se guía por visiones y metas Se guía por metas concretas

A largo plazo A corto plazo

Síntesis Análisis

Se centra en los potenciales Se centra en la resolución de problemas y oportunidades (puntos débiles, amenazas)

Basado en las posibilidades de futuro Basado en las tendencias del presente

Tabla 1. Algunas diferencias esenciales entre planificación y desarrolloestratégico13


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reformas aprobadas. Las experiencias extraídasen los programas respaldados por GEF para elexamen de los procesos de gestión integrada derecursos hídricos y terrestres que han sidodesarrollados en un conjunto de cuencas flu-viales repartidas por el mundo sugiere, entreotras cosas, que los comités interministerialesnacionales pueden desempeñar una funciónactiva en dichos procesos, no limitándose sim-plemente a la aprobación de los planes yestrategias ya elaborados, sino adoptando dehecho un papel concreto en la dirección delproceso. Dada la importancia de la funciónque ejerce el comité de dirección para el éxitode la estrategia, en la elección de sus inte-grantes se debe tener en cuenta tanto el nivelde influencia de éstos como su grado de impli-cación en el proceso. El mismo grupo dedirección puede supervisar también losavances registrados en su aplicación y some-terse a la autoridad de una instancia superior.En los compases iniciales del proceso de for-mulación ha de procederse a la identificaciónde un equipo de gestión altamente cualificado.

El hecho de encomendar a dicho equipo laresponsabilidad en la gestión del desarrollo deestrategia y el proceso de aplicación de lamisma fomenta su asimilación interior e

impulsa su dinamismo.

Distribución de funciones y responsabili-dades entre los distintos niveles de gobier-no: La estrategia debe estar bien cimentada entre losdiversos niveles de gobierno (central, regional ylocal), así como en el conjunto de la población,para evitar de este modo cualquier posibletrastorno a causa de un cambio de gobierno opor la salida de actores clave. Ello se logra me-diante la adecuada selección de los grupos dedirección y gestión y a través de organizacionesfacilitadoras, como, por ejemplo, las ONG.

Si buena parte de la responsabilidad deldesarrollo estratégico se localiza a nivel regional,han de crearse mecanismos de coordinaciónpara garantizar que el proceso resulte en unaestrategia única y coherente, y no en un multi-tud de estrategias sin conexión alguna o sola-mente tenues.

Implicación de las distintaspartesPara una máxima eficacia, las estrategias debenequilibrar dos requisitos con frecuencia en con-flicto. Por una parte, deben ganarse el amplio

Cuadro 7. Más allá de un plan convencional de aguas

La elaboración de una estrategia eficaz de GIRH requiere de un proceso algo diferente del empleado en lacreación de un plan específico de recursos hídricos. Algunas de las diferencias básicas son las siguientes:

Implicación multisectorial: Mientras que un plan de aguas normalmente lo diseña y aplica un organismo com-petente en este ámbito, la estrategia de GIRH precisa de los conocimientos y la participación de todos los sec-tores que influyen y se ven influidos por el desarrollo y gestión de aguas, como, por ejemplo: salud, energía,turismo, industria, agricultura y medio ambiente.

Un enfoque más amplio: Mientras que los planes de aguas tienden a concentrarse exclusivamente en aspec-tos relacionados con la demanda y disponibilidad del agua, una estrategia de GIRH considera los recursos hídri-cos en relación con otros factores necesarios para lograr unos objetivos de desarrollo más ambiciosos.

Dinámico antes que estático: A diferencia de los planes de aguas, que establecen una secuencia definitiva deacciones y decisiones, la estrategia de GIRH tiene como fin la elaboración de un marco donde desarrollar unproceso continuado y adaptativo de acción estratégica y coordinada.

Participación de las distintas partes: Al tratarse de un cambio –y, por lo tanto, de una incursión– a múltiplesniveles, el desarrollo de la estrategia precisa de una participación mucho más amplia y extensa de las partesinteresadas que en un proceso de planificación tradicional.


Gobierno nacional • Papel rector, ‘propietario’ del proceso• Organiza la financiación• Establece un entorno de política macroeconómica

Comité de dirección • Guía el proceso(grupo con una amplia representación) • Moviliza el apoyo entre los distintos sectores

y grupos de intereses• Garantiza la calidad del resultado• Supervisa los avances en la aplicación

Equipo de gestión • Gestiona los procesos cotidianos de (grupo de profesionales cualificados) desarrollo de estrategia, aplicación y capacitación

Institución facilitadora, en los casos aplicables • Ofrece una plataforma neutral para el diálogo(por ejemplo, ONG nacionales, asociaciones • Respalda el proceso de desarrollo estratégico regionales o internacionales en el ámbito mediante asesoramiento e informacióndel agua [GWP] o equipos locales de la ONU) • Fomenta la capacitación y formación

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apoyo de los actores para su exitosa aplicacióny, al mismo tiempo, deben evitar caer en latrampa de un proceso de consulta interminablea costa de la acción. La clave para equilibrardichas demandas consiste en asegurar unaextensa participación de los diferentes actoresde un modo organizado y a partir de un calen-dario concreto, con fases apropiadas, donde seincluyan mecanismos de resolución de conflic-tos. No obstante, es necesario reconocer que laobtención del apoyo y participación de losactores en la gestión y desarrollo integrados delos recursos hídricos es un proceso continuado,no un esfuerzo que simplemente se detenga alcompletarse la estrategia inicial.

Fomentando una valiosa participación:Las actividades de comunicación deben facilitara todos los colectivos involucrados la formaciónde una visión realista de conjunto acerca del usoy gestión de los recursos hídricos. Ha de asegu-rar también que todos ellos estén al tanto de lalabor de preparación de la estrategia y que com-prendan la manera en que pueden contribuir yla forma en que va a ser utilizada su aportación.La comunicación con los actores tiene que serbidireccional y tanto en sentido ascendente

como descendente. Tratar de “vender” lasdecisiones adoptadas a puerta cerrada no daráresultado.

Una “plataforma de participación” asociada,donde se encuadre un amplio espectro de foros–citas informales, talleres, procesos de consulta,reuniones públicas, entrevistas de grupo temáti-co, diálogos sobre políticas, mesas redondas yeventos mediáticos– puede ayudar a que distin-tos colectivos realicen importantes aportacionesal proceso de desarrollo estratégico. Unaplataforma de este tipo puede contribuir a pre-cisar de manera continuada las metas, objetivosy actividades. Lo ideal sería que la mencionadaplataforma fuera percibida por todos como elforo adecuado y lógico para tratar cualquiercuestión relacionada con la gestión de los recur-sos hídricos. Las estrategias tendrán más proba-bilidades de lograr sus objetivos si las mujeresadquieren en ellas un papel activo como parti-cipantes y responsables del proceso.

Negociación y gestión de conflictos: Con-tentar a todo el mundo es imposible, motivopor el cual los mecanismos de negociación yresolución de conflictos son un ingredienteimportante. Buena parte de la gestión integrada

Tabla 2. Propuesta de desglose de funciones y responsabilidades


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de recursos hídricos es esencialmente un pro-ceso de gestión de conflictos. En últimainstancia, recae sobre el gobierno nacional laresponsabilidad de solventar las disputas quepuedan surgir durante la fase de formulaciónde la estrategia. Aunque estas medidas ayu-darán a reducir el número de litigios quepuedan emerger en las fases subsiguientes deaplicación, no eliminarán éstos por completo.Así pues, normalmente será necesario estable-cer algún tipo de metodología formal para laresolución de conflictos sobre una base con-tinuada.

Entre los actores principales en la formu-lación de una estrategia se incluyen:• Los ministerios gubernamentales e institu-

ciones relacionadas que operan en elámbito de la planificación y fijación depolíticas de desarrollo nacional.

• Los ministerios gubernamentales e institu-ciones relacionadas involucrados en sec-tores esenciales asociados al agua, incluyen-do el abastecimiento e instalaciones desaneamiento de tipo doméstico, la irri-gación, la agricultura, el sector energético,el sector sanitario, la industria, los trans-portes, el sector pesquero y el turismo.

• Servicios públicos relacionados con el agua,organismos e instancias vinculadas (p.ej.,comités de desarrollo del agua).

Entre los actores a incluir en el procesoen sus fases principales estarán probable-mente muchos de los siguientes:• Colectivos locales y organizaciones de la

sociedad civil (por ejemplo, alcaldes ylíderes religiosos).

• El sector privado, incluyendo (pero noexclusivamente) proveedores de agua y deinstalaciones de saneamiento.

• Entidades financiadoras (por ejemplo,agencias donantes, bancos internacionales,instituciones microcrediticias).

• Grupos de intereses sectoriales, tales comoagricultores y pescadores.

• Colectivos y asociaciones de mujeres• Representantes de comunidades indígenas• Organizaciones no gubernamentales

• Representantes de medios de comuni-cación

• Instituciones de investigación y formación,como las universidades.

Creación de una base deconocimientosExisten dos aspectos en la creación deuna base de conocimientos para unaestrategia:• Reunir los conocimientos necesarios para

identificar los principales retos asociados alagua, determinar dónde se precisan loscambios y establecer una línea básica para lasupervisión de los avances e impactos.

• El desarrollo de sistemas que enriquezcande modo continuado los conocimientosempleados en el proceso de toma de deci-siones. Una valoración de la línea básica de los

recursos hídricos y áreas de desarrollo esen-ciales proporciona el fundamento adecuadopara la identificación y fijación de prioridadesacerca de los retos y objetivos en torno al agua.La Global Environment Facility recomiendaencarecidamente empezar por un análisisinterno de la cuenca sobre los usos en conflictode los recursos hídricos y acerca de las deci-siones sobre explotación de terrenos querepercuten sobre aquellos.

Elaboración de una evaluación de losrecursos hídricos: Una valoración de recur-sos hídricos implica la adopción de una pers-pectiva holística respecto a los recursos hídri-cos de un país o región en concreto a partir desu uso por parte de la sociedad. Ello abarcaámbitos relacionados con el suministro y lademanda de agua y las aplicaciones que no sonde consumo (producción de energía, trans-porte, etc.). Ejemplos de componentes quepueden integrar una evaluación de este tipo:• Cuestiones sustanciales relacionadas con el

agua y conflictos potenciales, nivel degravedad e implicaciones sociales, así comoriesgos y amenazas tales como las inunda-ciones y las sequías.

• Áreas relevantes relativas al desarrollosocioeconómico que pueden repercutir en


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la oferta y demanda del agua, como, porejemplo, el crecimiento urbano, las políticascomerciales y las estrategias de seguridad ali-mentaria.

• Las múltiples necesidades de agua por partede los colectivos más pobres y las mujeres, asícomo los niveles actuales de acceso al agua.

• Demanda de agua de las distintas alternativasde desarrollo.

• Aspectos socioeconómicos del empleo delagua, incluido conducta de los usuarios,flexibilidad de la demanda y efectos poten-ciales de una gestión de la demanda.

• Demanda de agua (incluyendo flujo de su-ministro y calidad), estado actual y peligrospotenciales para los ecosistemas, tanto te-rrestres como acuáticos.

• Cantidad y calidad de las aguas superficiales ysubterráneas, así como parámetros básicos delciclo hidrológico.La exhaustiva valoración de los recursos

hídricos es una acertada inversión, pero se tratade una ardua empresa. Algunos países tal vezopten por dar prioridad a sus necesidades deconocimiento, concentrándose inicialmente enlas áreas directamente relacionadas con el puntode acceso escogido.

Una evaluación apropiada de los recursoshídricos debe basarse en datos físicos y socio-económicos fiables. Las mediciones físicas ruti-narias efectuadas por las estaciones de super-visión y calibración deben realizarse en losmomentos oportunos y con una periodicidadsuficiente para que se puedan extraer conclu-siones válidas en la mencionada valoración.Ello, a su vez, presupone una financiaciónapropiada del sistema de supervisión por partedel gobierno.

Se puede recurrir a la aplicación de modelospara el estudio de los impactos y tendenciasresultantes de las diversas opciones de desarrollo.No obstante, para que estos modelos sean útilesen la búsqueda de soluciones sostenibles, debenatender y simular no sólo méritos técnicos ybeneficios y costos generales, sino también laspreferencias y prioridades de las partes impli-cadas. Si se desea que los mencionados modelossean realmente útiles como herramientas detoma de decisiones, han de integrarse en el con-

texto institucional y cultural de nivel local.Entre el conocimiento a recabar para el pro-

ceso de desarrollo estratégico se incluye:• Procesos actuales de planificación y gestión

en el ámbito hidrográfico y sectores rela-cionados, incluyendo una evaluación insti-tucional (ver cuadro 5, página 21: Unareforma institucional para una mejor go-bernabilidad).

• Es preciso vincular los recursos humanosdisponibles y las iniciativas de capacitacióncon el desarrollo y aplicación de una estrate-gia de GIRH.

• Experiencias nacionales e internacionales deinterés y herramientas de GIRH.

Desafíos en la formación de una base deconocimientos:• A menudo, el conocimiento necesario en el

desarrollo estratégico y la toma de decisionesestá disponible sólo en base a casos específi-cos entre profesionales y expertos en elámbito de los recursos hídricos y sectoresasociados con el agua.

• En ocasiones, los datos pueden ser pocofiables o, incluso, completamente inexis-tentes. No obstante, la falta de datos de cali-dad no puede ser aducida como excusa parano acometer la tarea. Los buenos profesio-nales pueden llegar muy lejos sin la ayuda deuna base de datos completa.

• La puesta en común de conocimientos no esla norma y precisa de lo siguiente: capacidadpara eliminar cuellos de botella en forma denormas burocráticas que impidan el libreintercambio de información entre departa-mentos y organismos, el refuerzo de la con-fianza y la existencia de incentivos para com-partir los conocimientos.

Una mayor accesibilidad del conocimien-to: A la hora de elaborar una base deconocimientos, la implicación de los usuariosfinales ayuda a asegurar que: 1) la base deconocimientos ataje las necesidades de lapoblación; 2) se presente de un modo fácil-mente accesible; 3) los usuarios finales sean con-scientes de los recursos disponibles.

La información, con frecuencia, sólo está

Una exhaustiva va-loración de losrecursos hídricos esuna acertada inver-sión, pero se tratade una arduaempresa. Algunospaíses tal vez optenpor dar prioridad asus necesidades deconocimiento, con-centrándose inicial-mente en las áreasdirectamente rela-cionadas con elpunto de accesoescogido.


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disponible para un grupo selecto de expertos ofuncionarios, lo cual provoca una “asimetríainformativa”. Se requieren acciones concretaspara resolver este desequilibrio. Una informa-ción fácilmente accesible es esencial para unaadecuada toma de decisiones, para la calibraciónde los avances logrados y para garantizar respon-sabilidades.

El establecimiento de bases de recursos infor-mativos permanentes y de libre acceso puedeayudar a los responsables políticos, a los gestoresde recursos naturales y a las partes implicadassobre el terreno a negociar contrapartidas y atomar decisiones fundamentadas que tengan encuenta tanto las distintas perspectivas como lascondiciones cambiantes. Las herramientas con-cebidas para elaborar o explorar posibles esce-narios adaptados a las necesidades de los actoressuelen ser mecanismos extraordinariamenteútiles para introducir nuevas formas de hacer lascosas.

Por supuesto, no basta con fomentar la acce-sibilidad de los conocimientos. También esnecesario incluir los factores sociales, políticos yeconómicos que hacen posible un empleo efi-caz de la información en los procesos de tomade decisiones.

Enseñanzas derivadas de la puesta encomún de conocimientos (de la GIRHToolBox):• La transferencia de conocimientos de un país

a otro debe tener en consideración los con-textos culturales y políticos específicos.

• La puesta en común de conocimiento precisade una mente abierta estimulada por incen-tivos apropiados. El desarrollo de una con-fianza mutua puede requerir su tiempo, peroes esencial.

• En el aspecto técnico, los sistemas de infor-mación y puesta en común de datos debenreunir las siguientes características:

■ Basarse en la gestión de recursos humanos(habilitación y capacitación de organiza-ciones) y tecnológicos y ser capaces de inte-grar información multidisciplinaria.■ Operarse en función de la demanda, deforma que el diseño, estructuración y resul-tados del sistema estén orientados hacia los

usuarios finales. ■ Ser flexibles, para que el mecanismo deinterconexión pueda emplearse en dife-rentes lugares y situaciones. ■ Ser transparentes y rigurosos, para quetanto las personas versadas en el aspecto téc-nico como las que no lo están (una ampliaparte de los actores) puedan mantenerse altanto del proceso de generación y eva-luación de la información.■ Ser interactivos al objeto de garantizar unproceso de toma de decisiones participati-vo. ■ Ser fáciles de entender y útiles en elfomento de la sensibilización acerca de lasproblemáticas.

Fijación de un calendario y depuntos de referencia¿Cuánto tiempo requiere la preparación de unaestrategia de GIRH? Depende. Algunos paísespuede que adopten un rápido enfoque inicial yluego vayan actualizándolo conforme llevan acabo su aplicación. Otros países pueden optarpor invertir más tiempo –quizá en el fomentode la participación y asimilación interior porparte de los actores– en el proceso de desarrolloestratégico. En cualquier caso, la fijación con-sensuada de puntos de referencia y de un calen-dario para llevar a cabo la estrategia es trascen-dental para su éxito.

Si bien la estrategia debe ser lo suficiente-mente flexible como para adaptarse a condi-ciones cambiantes en los ámbitos político,económico y ambiental, puede resultar de utili-dad acordar un calendario para su revisión yactualización periódicas. Muchas organiza-ciones afinan sus estrategias cada cinco años,pero pueden hacerlo más a menudo en perío-dos de intensa transformación.

La ejecución puede efectuarse paso a paso enlo relativo al alcance geográfico y a la secuenciay calendario de las reformas. El alcance, calen-dario y contenido de las medidas pueden ajus-tarse según la experiencia. Ello ofrece espaciopara las modificaciones, mejoras y ajustes deproceso, siempre que se hayan establecido pre-viamente unas bases apropiadas para la adecua-da toma decisiones.


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En el desarrollo de una estrategia y un marcode reforma, es importante aceptar la improba-bilidad de que dicho proceso de cambio searápido. La Comisión del Rin europea ha nece-sitado de medio siglo para evolucionar haciauna planificación más integrada, que incluyetanto río arriba como abajo Las organizacionesde las cuencas de los ríos Delaware y Susque-hanna, en Estados Unidos, han superado 60años de batallas en los tribunales mediante lacreación de foros multipartitos para una mayorintegración. La Comisión de la Cuenca delMurray-Darling, en Australia, ha llegado a suactual política de planificación integrada trastoda una generación enfrascada en discusiones.

Supervisión y evaluaciónLa definición de indicadores, el establecimien-to de baremos y la configuración de mecanis-mos que permitan una supervisión y eva-luación continuadas son todas ellas actividadesfundamentales en un plan de aplicación eficaz.Las iniciativas de supervisión y evaluacióntienen tres fines principales: comprobar si elproceso de aplicación va por buen camino,calibrar los impactos a corto y largo plazo yevaluar las repercusiones con objeto de deter-minar si las acciones están contribuyendo efec-tivamente a los objetivos de desarrollo másamplios definidos en la estrategia.

Criterios de supervisión y evaluación(“M&E” en sus siglas inglesas): La super-visión y evaluación de un proceso de reformade GIRH se realiza a muchos niveles dife-rentes, desde los simples avances de un proyec-to al impacto sobre los indicadores socioe-conómicos y medioambientales de conjuntode un país. Cuanto más elevado el nivel, másmetodológicas serán las cuestiones que seplantean y más trabajo costará localizar los indi-cadores descriptivos que permitan determinarlos impactos. Es imprescindible iniciar el pro-ceso estableciendo los objetivos y niveles, con-siderando asimismo la viabilidad del M&E, lavalidez y relevancia de los resultados esperadosy la aplicación y utilidad de dichos resultados.

Los instrumentos o modelos de supervisiónsuelen vincularse a un marco lógico del

proyecto, programa o proceso. El modelo deevaluación genérico incluirá los siguientes ele-mentos14:• Eficacia – “Eficacia en la transformación

de las aportaciones en resultados”. Quérelación guardan los resultados con elesfuerzo invertido, cómo se convierten lasaportaciones en resultados y si dichas conse-cuencias se podrían haber obtenido de unmodo mejor.

• Eficiencia – “Eficiencia de los resultadosen el logro de los objetivos”. En qué medi-da se han alcanzado los objetivos y si ello seha conseguido a partir de los resultados delproyecto, programa o proceso.

• Impacto – “Impacto relacionado con latransición desde objetivos a metas”. Cam-bios y efectos (positivos y negativos, planifi-cados e imprevistos) debidos al proyecto,programa o proceso que se han apreciadoen relación al colectivo objeto de la iniciati-va y otros implicados.

• Relevancia – “Correspondencia con lasprioridades de desarrollo”. El grado en elque el proyecto, programa o proceso,definido por resultados, objetivos y metas,coincide con las prioridades de desarrollode ámbito local o nacional.

• Sostenibilidad – “Impacto positivo con-tinuado en los niveles previstos”. La medidaen que se puede esperar que se prolonguenlos efectos positivos del proyecto basado enlos recursos nacionales.

Definición de indicadores: Los indicadoresson necesarios para medir los avances en elproceso de aplicación, los resultados directosde las intervenciones y los impactos a largoplazo. La determinación de los indicadorespara calibrar el grado en que las acciones plani-ficadas están contribuyendo a las metaseconómicas, sociales y ambientales, puederequerir de un cuidadosa reflexión a tenor dela gran cantidad de factores involucrados, perobien merece el esfuerzo. Unos indicadoresminuciosamente establecidos pueden con-tribuir a aclarar los objetivos durante el proce-so de desarrollo estratégico. En ausencia deellos, el ajuste de precisión que ha de acome-14 Adatado de Norad, 1993.

En lo que respectaal éxito a largoplazo de la estrate-gia, saber qué noestá funcionando ypor qué es, segura-mente, más impor-tante incluso queconocer aquello queva bien.


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terse durante el proceso de ejecución puederesultar complicado, si no imposible.

Implicación de las distintas partes: Unaadecuada supervisión y evaluación ha de contarcon la participación de los actores por dosmotivos: 1) a menudo, la evaluación cualitativano es posible sin la aportación de las partes; 2) laevaluación puede ser una potente herramientapara suscitar apoyos en el proceso de ejecución,pero sólo si los actores confían en el esfuerzo deevaluación y son conscientes de los resultados.La implicación de mujeres y otros grupos des-favorecidos puede ser de particular importanciapara hacerse una idea precisa de la eficacia de lasintervenciones en el impulso de las metas dedesarrollo.

Fomento del aprendizaje: Los resultados deM&E deben retroalimentarse en el proceso.Han de incluir información de utilidad tantoacerca de las actuaciones fallidas como de loséxitos. En lo que respecta al éxito a largo plazode la estrategia, saber qué no está funcionandoy por qué es, seguramente, más importanteincluso que conocer aquello que va bien.

Desafíos en el ámbito de la supervisión yla evaluación:La Comisión de Desarrollo Sostenible ha iden-tificado varios escollos potenciales de M&E ensu documento orientativo para la preparaciónde estrategias de desarrollo nacional que tam-

bién resulta de interés recoger aquí: 15

• La ausencia de una cultura evaluativa y, confrecuencia, la presencia de una actitud ne-gativa respecto a las iniciativas de valoración

• Los procesos de evaluación gestionados porfuentes externas pueden resultar difíciles deasimilar e implican asimismo capacidadesvalorativas que no desembocan en una eval-uación participativa por parte de los actoreslocales (por ejemplo, haciendo hincapié enlas evaluaciones de terceros por la necesidadde rendir cuentas ante los financiadores);

• El temor a que la evaluación resulte en unacomparación poco halagüeña a nivel inter-nacional;

• La falta de acuerdo sobre las definiciones eindicadores, que puede desembocar en unadeficiente consistencia de los datos;

• El difícil acceso a la información y a losactores involucrados (esto último departicular importancia para la evaluación delproceso);

• La integración de distintas evaluacionesefectuadas por diferentes organizaciones(por ejemplo, las valoraciones procedentesde entidades de la sociedad civil y del go-bierno, o de los diversos ministerios) y lasdificultades a la hora de garantizar su com-plementariedad;

• La estructuración de la valoración de formaque se minimice el riesgo de quedar“archivada” a causa de una oposiciónpolítica.

Cuadro 8. Las bases de una estrategia de éxito

• El consenso sobre metas y objetivos.• La creación de un marco para la optimización del proceso continuado de toma de decisiones.• La vinculación con metas de desarrollo más amplias y con procesos de planificación de desarrollo de ámbito

nacional.• La anticipación de los requisitos de cualificación y la realización de inversiones adecuadas destinadas a

mejorar la capacitación.• La implicación y obtención del apoyo de los distintos actores, incluidos el colectivo de mujeres y personas

de renta baja.• La asignación al proceso de una cantidad suficiente de recursos humanos y financieros.• La fijación de un calendario con puntos de referencia y objetivos.• El establecimiento de mecanismos de supervisión y evaluación que retroalimenten el proceso.

15 United Nations Depart-ment of Economic andSocial Affairs, 2002. Nation-al Sustainable DevelopmentStrategy: Managing Sus-tainable Development in theNew Millennium.


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La búsqueda de apoyosEs necesario contar con respaldo, desde lasesferas políticas superiores hasta las bases de lapoblación. Sin un firme apoyo político quecomience por los principales dirigentes delpaís, e integre también a los gobiernoslocales, resultará difícil hacer arrancar siquierael proceso de desarrollo estratégico. Y sin uncompromiso continuado a este nivel, la eje-cución de los cambios necesarios para avanzarhacia enfoques integrados es prácticamenteimposible. Por otra parte, si el proceso no sepreocupa por lograr una amplia aprobaciónentre las bases, encomendándose entera-mente a la voluntad política para progresar,puede verse completamente desbancado porun cambio de régimen político. La partici-pación de los actores en el proceso de desa-

rrollo y ejecución se asegura en muy altamedida si se consigue generar apoyos.

En el proceso de búsqueda de respaldo sedebe prestar especial atención a las personasresponsables de la aplicación práctica de laGIRH y de las medidas de optimización delagua. Hay que ser consciente de que los fun-cionarios públicos tal vez perciban la estrate-gia como una posible amenaza para su con-tinuidad laboral o bien como trabajo adi-cional que se impone a una jornada ya de porsí cargada. Suministrar a alguien una he-rramienta útil es relativamente fácil; con-vencerlo para usarla es una cuestión comple-tamente diferente.

El primer paso en la obtención de apoyossuele ser la concienciación. La adopción deun enfoque de GIRH respecto a la gestión y

Haciendo frente a los escollos potencialesDe acuerdo al estudio informal del GWP y a los comentarios y reacciones de los socios, las tresrazones más comunes por las que los países ven ralentizados o paralizados su desarrollo de estrategiay los procesos de aplicación de ésta son los siguientes: un respaldo insuficiente del proceso, unadeficiente financiación y una falta de cualificación.

La falta de apoyo, compromiso o liderazgo de alto nivel –a menudo lastrado por una insuficientecomprensión acerca de lo que es una estrategia y cómo administrarla– es el obstáculo principal parahacer despegar el proceso. Y sin un amplio soporte de base –que se extienda desde el primer ministroal campesino en su parcela– es poco verosímil que se logre un satisfactoria aplicación.

Una financiación limitada no puede ser excusa para dejar de elaborar una estrategia. La mayoríade los países cuentan con los medios para costear por su cuenta este proceso, pero para aquellos queno, hay una serie de donantes dispuestos a ofrecer su apoyo. En lo que respecta a la aplicación, laausencia de un plan de financiación adecuado y esperar a haber conformado la estrategia para iniciarla búsqueda de financiación son los dos principales peligros.

No desarrollar las capacidades adecuadas dentro del país es otro paso en falso que retarda la pro-gresión en distintos puntos del proceso. En algunos casos, se carece de los conocimientos necesariosdentro de las fronteras propias. De ocurrir esto, se precisa favorecer la transferencia de competenciasen vez de depender simplemente de consultores externos.

En el siguiente capítulo se presentan algunas sugerencias para hacer frente y, a ser posible, evitarestos escollos.


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desarrollo hídricos supone cambios a dife-rentes niveles (en las políticas seguidas, lasinstituciones, las prácticas, etc.), pero debecomenzar por un cambio en la forma de pen-sar. La gente –desde los responsables políticosa los campesinos sobre el terreno– necesitacomprender de qué manera les va a beneficiarel proceso de reforma y cómo va a resolversus inquietudes y desafíos, aparte de las metasmás amplias de la sociedad.

Promoción de ejemplos positivos: Unaforma de concitar apoyo en múltiples niveleses difundiendo casos positivos de GIRH (aser posible, ejemplos en un país donde elaspecto de integración ya sea una realidad).Este tipo de ejemplos los encontramos en lamayoría de los países, implicando a menudola cooperación entre numerosas instanciaspúblicas con las comunidades al objeto desolventar un problema relacionado con elagua. En Sri Lanka, sin ir más lejos, la Autori-dad del Mahaweli (el organismo encargadodel desarrollo y gestión hídricos de la cuencadel Mahaweli), el Ministerio de Sanidad yorganizaciones campesinas locales colabo-raron en la búsqueda de soluciones para hacerdisminuir la incidencia de la malaria. Estaalianza les permitió atajar el problema desdedistintos ángulos, entre otros, con la elimi-nación de distintos focos de reproducción demosquitos en los programas de irrigación y laidentificación de actuaciones más eficaces degestión de aguas y tierras dentro de la comu-nidad. La propagación de los beneficios deestas perspectivas integradas puede contribuirdecisivamente a convencer a la gente de quela GIRH es un instrumento de utilidad que sefundamenta en el sentido común, y no unateoría extravagante de nuevo cuño que ten-drá un escaso impacto, aparte de dificultarmás su labor diaria.

Añadir valor: Otra táctica eficaz consiste enla identificación de situaciones “de fruta defácil recolección”, en las que el enfoque deGIRH y una pequeña inversión puedenrendir beneficios inmediatos. El facilitar a losresponsables políticos un análisis de costos y

beneficios de las oportunidades que ofrece laGIRH puede ayudar a vender el conceptogeneral de la estrategia, lo cual permitiría lainstauración de mecanismos para la identifi-cación y actuación sobre dichas oportu-nidades de modo continuado. Eche un vista-zo a las inversiones en infraestructuras yaexistentes o en proyecto. ¿Hay espacio paraañadir valor a estas inversiones mediante laaplicación de un enfoque más integrado? LaGIRH ToolBox del GWP es un buen lugardonde buscar inspiración en el esfuerzo deidentificación de oportunidades. Pero noolvide que para que estas intervenciones deGIRH sean eficaces más allá del papel, tendráque involucrar a los usuarios finales.

Cálculo del costo que supone noaprovechar las oportunidades: Tambiénexiste la posibilidad de proceder a la inversa,es decir, ofrecer ejemplos de lo que cuesta noadoptar un mayor enfoque de GIRH. Porejemplo, en un análisis económico delproyecto de irrigación del río Kano, en elnorte de Nigeria, y las tierras que quedaninundadas durante la crecida río abajo, losinvestigadores llegaron a la conclusión de queel beneficio económico neto de dicha crecida(agricultura, pesca y madera para com-bustión) ascendía a un mínimo de 32 USDpor cada 1.000 m3 de agua, mientras que elprograma de irrigación rendía como mucho1,73 USD por 1.000 m3 (0,04 USD por 1.000m3 al incluir los costos operativos).16 Laextensión del área inundada ya ha disminuidomás de dos tercios debido al desarrollo de lairrigación río arriba. Los investigadores hancalculado que, teniendo en cuenta la alta pro-ductividad de la crecida, la realización de losembalses y de los programas de irrigación alarga escala previstos río arriba arrojaría unaspérdidas de unos 20 millones de USD. Eneste caso, la adopción de un enfoque deGIRH desde un comienzo habría tenido mássentido en el aspecto económico. En Yemen,el gobierno se convenció de la necesidad deaplicar un nuevo enfoque en la gestión deaguas tras las realización de estudios quedemostraban las pérdidas económicas resul-

16 Ver Acreman, M. 2000. Back-ground study for the World Com-mission of Dams and Barbier, E.B.; Thompson, J. R. 1998. Thevalue of water: Floodplain versuslarge-scale irrigation benefits innorthern Nigeria. Ambio,27(6):434-440.


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tantes de la continuación de una gestión defi-ciente y unas prácticas no sostenibles, lo cualabrió la vía a un proceso de concienciación ybúsqueda de consenso.

La búsqueda de recursosfinancierosEn el ámbito de la financiación hallamos dosaspectos que deben ser atajados. El primerotiene que ver con los recursos financierosnecesarios para la preparación de estrategiasde GIRH; el segundo hace referencia a losmedios requeridos para la ejecución de tantolos cambios en la administración de las aguasidentificados en la estrategia como de lainfraestructura que haga éstos posibles. A serposible, los esfuerzos por obtener finan-ciación deben correr paralelos al proceso dedesarrollo estratégico. De lo contrario, existeel riesgo de perder empuje y apoyos mientrasse reúne la financiación necesaria.

Garantizar la financiación: La mayoría delos países industrializados y de renta mediaestán en disposición de ejecutar el proceso dedesarrollo estratégico con sus propios recur-sos. Sin embargo, algunos países de bajosingresos simplemente carecen de los medioshumanos, técnicos o financieros para cumplircon el objetivo fijado por la WSSD para2005. El Plan de aplicación de la WSSDreconoce esta limitación y destaca su firmerespaldo a estos países.

Algunos donantes se han comprometidoya a apoyar a los países en desarrollo en lapreparación de sus estrategias, o bien estánconsiderando acciones de este tipo, ya seamediante mecanismos bilaterales o multila-terales. Canadá (CIDA), Países Bajos,Noruega, Estados Unidos de Norteamérica(USAID) y la Global Environment Facility(GEF) están ofreciendo o estudiando ofrecersu ayuda a través del GWP a varios procesosde desarrollo de estrategias. Otros paísesdonantes, como Dinamarca, Alemania yReino Unido, prestan apoyo para el desa-rrollo y ejecución de estrategias de GIRH deforma directa a distintos países mediante pro-cesos bilaterales.

Un presupuesto para la ejecución: Losrecursos necesarios para llevar a la prácticauna estrategia son obviamente mucho másimportantes. Por una parte está el importantevolumen de capital necesario para el de-sarrollo de recursos hídricos e infraestructuras(canalizaciones, sistemas de depósito, irri-gación, plantas de tratamiento de aguas, etc.).Por la otra tenemos los medios financieros(así como técnicos y humanos) precisos paralas intervenciones “blandas”, tales como laejecución de políticas, legislación, reformasinstitucionales y administrativas, el desarrollode instrumentos de gestión y capacitación,etc.

La experiencia demuestra que una asi-gnación temprana de los fondos en los pre-supuestos nacionales son fundamentales paralograr el éxito. Algunos países han encontra-do práctico el desarrollo en los inicios delproceso de estimaciones aproximadas de losrequisitos financieros necesarios para la eje-cución, lo cual permite su inclusión en elfuturo presupuesto nacional. Ello ayuda amantener un control de tipo real durante laformulación de la estrategia y garantizaasimismo una acción inmediata. Es posibleque se necesite destinar algunas partidasespecíficas a resolver los “puntos calientes”identificados durante la elaboración de laestrategia, en vez de esperar a que ésta seacompletada y aprobada.

En el caso de los países que cuentan con elapoyo de los donantes para la ejecución, lacelebración de reuniones de donantes en lasque asegurarse una provisión de fondosdurante la preparación de la estrategia seantoja como una práctica acertada. La orga-nización de actividades relacionadas en fasesdentro de “programas” puede resultar máseficaz que un enfoque “todo incluido” obien poco sistemático a la hora de solicitarfinanciación. Ahora bien, en ocasionespuede resultar útil incluir una cartera de sub-proyectos (como el fortalecimiento en larecogida de datos) susceptible de obtener unafinanciación inmediata.

A ser posible, losesfuerzos por obte-ner financiacióndeben correr parale-los al proceso dedesarrollo estratégi-co. De lo contrario,existe el riesgo deperder empuje yapoyos mientras sereúne la finan-ciación necesaria.


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La búsqueda de recursoshumanosMuchos países están comprendiendo quetienen una serie de necesidades de capa-citación asociadas a aspectos del proceso dedesarrollo de estrategias y en la aplicación deéstas. Obviamente, la elaboración del con-tenido sustancial propio de una estrategia deGIRH requiere de cualificaciones técnicas enuna serie de áreas especializadas. Pero tam-bién se precisa de capacitación para gestionarlos procesos participativos que son un com-ponente trascendental para un eficaz dedesarrollo estratégico, es decir, de destreza,por ejemplo, en los ámbitos de comuni-cación, negociación, resolución de conflic-tos, facilitación, búsqueda de consenso,gestión de calendario y movilización decomunidades.

Si no se cuenta con la experiencia nece-saria dentro del país, los consultores externospueden desempeñar una valioso papel en lacapacitación local y a la hora de promover elproceso de desarrollo estratégico. El riesgoconsiste en una excesiva dependencia de losexpertos externos en la suministro de lascapacidades necesarias o el impulso del pro-ceso.

La capacitación para el desarrollo deestrategias y su ejecución es un proceso con-tinuado. Cada paso abre la puerta a unamayor necesidad de conocimiento y compe-tencias que ayuden a comprender nuevasdirecciones, favorezcan el compromiso ypermitan desarrollar las respuestas apropiadasa los desafíos de gestión de recursos.

Entre los requisitos de capacitación seincluirán probablemente los siguientes:• Conocimientos técnicos en áreas de

gestión, como supervisión y evaluación;ingeniería y ciencias aplicadas, como lahidrología y la ecología; y ciencias sociales,en particular economía, ciencias políticas,derecho y administración pública.

• Creación de modelos y análisis de infor-mación, así como el desarrollo y mante-nimiento de bases de datos.

• Resolución de conflictos, habilidades

negociadoras, cooperación y planificacióntransfronterizas y búsqueda de recursosfinancieros.

• Formación (preparación de módulos deproyecto de corto plazo que sirvan comoformación de refresco para gestores deaguas, responsables administrativos ypolíticos y promoción de intercambios depersonal y puesta en común de experien-cias). Los esfuerzos de capacitación no deben

limitarse a los organismos de gestión guber-namentales, sino que deben incluir tambiéncentros de conocimiento, entidades rele-vantes dentro del sector privado, organiza-ciones no gubernamentales que operen sobreel terreno e individuos implicados que deseenparticipar.

El desarrollo y la formación profesionalesde tipo individual no son muy eficaces a noser que vayan acompañados de un fortale-cimiento institucional, es decir, por la mejoraen la dirección y gestión de las instituciones(ver cuadro 5, página 21). Entre los ejemplosde afianzamiento institucional se incluyevelar por que cada institución tenga una mi-sión, estrategia y plan de trabajo biendefinidos, orientar la contratación de person-al a las necesidades del organismo y asegurarsede que las instituciones tengan un pre-supuesto operativo acorde con su ámbito deacción y estrategia. La oferta de salarios yoportunidades lo suficientemente atractivoscomo para retener la cualificación dentro delas fronteras y evitar el conocido fenómenode la “fuga de cerebros” es también un asuntoal que numerosos países deben hacer frente.El objetivo primordial es contar con institu-ciones fuertes dotadas de profesionales cuali-ficados.


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Acción


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Evitar la inacciónEn 1995, Nicaragua acometió la preparaciónde un Plan de Acción Nacional sobre el Aguapara hacer frente a los retos de la gestiónintegrada del agua dentro del marco institu-cional, legislativo, económico, político y téc-nico ya existente en el país. Después de 29meses, el proyecto produjo sus informesfinales, que abarcaban trece volúmenesdonde se recogían, entre otras cosas, políticas,legislación, aspectos institucionales, instru-mentos económicos, asuntos técnicos y lasrecomendaciones en sí para el plan deacción.17

El posterior seguimiento del plan ha sidomínimo, pese a la participación activa deinstituciones relevantes en la puesta en prácti-ca de las actividades del proyecto y lapreparación de informes de proyecto.Entonces, ¿por qué el Plan de Acción no hadado lugar a actuación alguna? Uno de losfactores identificados por los ejecutores delproyecto fue la incapacidad a la hora deestablecerse los mecanismos de seguimientoeficaces necesarios para asegurar que no seperdiera el impulso tras el cierre de la fase deproyecto. Otro posible motivo es que el Plande Acción fue enfocado como un “proyec-to”, cuyo resultado era más un plan porescrito que un conjunto de acciones prácti-cas.

Aunque sea útil plasmar la estrategia en undocumento físico, ello no debe considerarsecomo el fin del proceso, el cual ha de ser decarácter continuado. A continuación, algunas

de las sugerencias ya mencionadas en aparta-dos anteriores que pueden ayudar a impedirla inacción:• Asegurar el capital para la ejecución

durante la fase de formulación de laestrategia, al objeto de evitar la pérdida deempuje durante la búsqueda de finan-ciación para la puesta en práctica.

• Prestar la debida atención a los aspectos decapacitación y refuerzo institucional paragarantizar que las organizaciones seancapaces de aceptar nuevas responsabili-dades y desafíos.

• Buscar un amplio apoyo de base funda-mentado a diferentes niveles de gobierno yen la sociedad en su conjunto, con el fin deque la estrategia no sea vulnerable a loscambios de régimen político o al aban-dono de personal clave.

• Encomendar al mismo organismo respon-sable de dirigir el desarrollo de la estrategiala tarea de supervisar su ejecución y some-ter a éste al control de una instancia supe-rior.

• Adoptar una actitud realista en cuanto a lasmetas realizables de acuerdo al contextoactual en el ámbito socioeconómico, insti-tucional y político.

• Garantizar que el desarrollo hídrico y elsuministro de servicios se correspondancon las necesidades de los usuarios y seansostenibles en términos de financiación ymantenimiento.

• Velar por que las actividades de super-

Garantizar una ejecución eficazEn última instancia, el éxito o fracaso de una estrategia dependerá de su capacidad para estimu-lar un cambio. Eso es lo importante, no el proceso en concreto ni el diseño del documentoestratégico, sino si resulta o no en una acción positiva. En el siguiente capítulo hemos tratadode incluir algunas sugerencias finales para ayudar a los países a asegurarse de que sus estrate-gias no terminen acumulando polvo, sino que provoquen un proceso de cambio continuado queresulte en un uso más sostenible, equitativo y eficaz de sus recursos hídricos.

17 GWP GIRH ToolBox, Nicaragua– Evaluación del Plan de AcciónNacional sobre el Agua, caso nº 12


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visión y evaluación se retroalimenten en elproceso para poder atajar de modoinmediato los problemas u obstáculospotenciales.

• Aplicar un proceso de ejecución que sea losuficientemente flexible como para adap-tar las condiciones cambiantes yaprovechar las nuevas oportunidades.

La definición de una estrategia de tran-sición que ayude a pasar de la situación ac-tual al escenario de futuro ambicionado en lorelativo a las áreas de cambio concretas deGIRH, según se exponen en el cuadro 3(página 11), con sus puntos de referencia y sucalendario, es otro componente importantepara garantizar la acción. Aquí se debe incluirla manera en que los enfoques actuales van aser modificados para alinearlos con el nuevoenfoque pretendido, los indicadores para lamedición de los impactos y los mecanismosde supervisión y evaluación de la eficacia deesta transición.

La vinculación a otros planes y estrate-gias nacionales es otra forma de alentar laacción y de asegurar la pertinencia de laestrategia. Ejemplos de planes y estrategiasrelevantes con los que debe conectar unaestrategia de GIRH: • Planes nacionales quinquenales o estrate-

gias de desarrollo sostenible• Planes nacionales para el desarrollo y

emancipación de la mujer• Estrategia nacional sobre biodiversidad y

planes de acción• Planes nacionales para combatir la deserti-

ficación • Informes estratégicos para la reducción de

la pobreza (PRSP)• Estrategias nacionales para el cumplimien-

to de los Objetivos de Desarrollo delMilenio

Poner en práctica las reformasLos cambios pueden resultar dolorosos y amenudo se topan con oposición porquecrean incertidumbre entre las personas,incluso aunque se comprenda su nece-

sariedad. Las leyes acertadas y las revisionesadecuadas de procedimientos suelen fracasarsi no son entendidas o aceptadas por los fun-cionarios públicos o la población. La reformainstitucional hay que llevarla a cabo con unenfoque participativo y consultivo, que abar-que los sectores formales e informales, a finde estimular la comprensión y asimilación delproceso de cambio.

Si bien cada país debe determinar la ma-nera de ejecutar su reforma –dependiendo desu situación actual y de sus perspectivas parael futuro– la experiencia acumulada en laGIRH ToolBox nos ofrece algunas enseñan-zas básicas:• Las reformas deben efectuarse de un modo

coherente e integrador y ajustarse a losprogramas sociales y políticos generales delpaís.

• ratar de implementar demasiadas reformascon demasiada rapidez puede suscitarresistencia. Un enfoque más efectivoincluye la determinación de prioridades yuna secuencia calibrada de acciones para laadaptación a dichas prioridades.

• Se deben evitar las reformas poco realistasque no sean política o socialmente acepta-bles.

• La concienciación, puesta en común deinformación y un debate plenamente par-ticipativo son elementos fundamentales decualquier proceso de reforma.

• La reforma es un proceso dinámico e itera-tivo, puesto que el único elemento seguroes el cambio en sí.

• Los intereses creados y grupos de influen-cia deben ser incluidos en el debate, perolos gestores deben evitar ser “captados”por grupos de intereses específicos.

• En cualquier reforma, la regulación de losproveedores de servicio, tanto públicoscomo privados, es un elemento clave, porlo que los reguladores deben mantenerseindependientes y firmes.

• En las reformas se debe evitar confundir lasfunciones de gestión de recursos (respon-sabilidad del gobierno) y el suministro deservicios (mecanismos de operación públi-ca o privada).


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• Las reformas en la gobernabilidad del aguano deben limitarse al sector hidrológico,sino que debe tener en cuenta tambiénotros sectores que impactan y se veninfluidos por la toma de decisiones relati-vas al agua.

Aprendizaje globalLa ejecución de las estrategias de GIRH es unproceso de ensayo y error. No existen mode-los ni normas infalibles de validez universal.No obstante, los países pueden ayudarse delas herramientas existentes y aprender de lasexperiencias de otros, con lo que incremen-tarán sus opciones de éxito.

La GIRH ToolBox es un mecanismo paracompartir ese conocimiento. Permite reunirherramientas ya contrastadas y enseñanzassólidas extraídas de experiencias reales deimplementación en distintos puntos del pla-neta, ofreciendo asimismo enlaces a organi-zaciones especializadas de interés y productosinformativos.

Los estudios de caso incluidos en la Tool-Box presentan tres características:• Describen las experiencias y acciones

prácticas que se han adoptado para respon-der a los problemas, así como las conclu-siones y enseñanzas derivadas.

• Ilustran la manera de utilizar las he-rramientas, con ejemplos tanto positivoscomo negativos.

• Se basa en una proceso de revisión poriguales a través de la red de GWP, concen-trándose en la perspectiva de GIRH ysobre cómo avanzar hacia ella.

Las herramientas incluidas en la ToolBoxrepresentan un amplio abanico de opcionesdisponibles, pero no se trata de una listadefinitiva y en ninguna manera pretende sernormativa. Los tipos de herramientas utili-zables y la manera en que pueden combinarsevariará de un lugar a otro y de una sociedad aotra.

La ToolBox organiza las herramientas entres tipos: aquellas que generan un “entornode capacitación”, las leyes, proyectos deinversión y políticas que constituyen elmarco de otras herramientas; la creación deinstituciones apropiadas y la cualificacióndentro de dichas instituciones; y, finalmente,las herramientas de gestión, todas las cualespueden emplearse en un enfoque de GIRH.

La ToolBox es un recurso dinámico, porlo que se anima a sus usuarios a contribuir amejorarla mediante comentarios acerca de lasherramientas y estudios de caso, o bien através de nuevas aportaciones.

La reforma institu-cional hay que llevarla a cabo conun enfoque partici-pativo y consultivo,que abarque los sectores formales einformales, a fin depromover la comprensión yasimilación del proceso de cambio.


Anexos


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Anexo 1: Artículo 26 del Plan de aplicación de la WSSDJohannesburgo, septiembre de 2002

Elaborar planes de gestión integrada derecursos hídricos y de optimización delagua para 2005, con el apoyo a países endesarrollo, a través de acciones a todos losniveles para:

(a) Desarrollar y ejecutar estrategias, planesy programas nacionales/regionales entorno a la gestión integrada de cuencasfluviales, líneas divisorias de aguas yaguas subterráneas y aplicar medidaspara la mejora del rendimiento de lasinfraestructuras hidrológicas al objeto deminimizar las pérdidas e intensificar elreciclaje del agua;

(b) Emplear todos los instrumentos admi-nistrativos al alcance, incluyendo regu-lación, supervisión, medidas volun-tarias, herramientas de mercado y deinformación, gestión de tierras y recu-peración de costos en los servicios deabastecimiento de aguas, sin que la recu-peración de costos constituya una ba-rrera para el acceso a un agua segura porparte de los colectivos más desfavoreci-dos, y la adopción de un enfoque inte-grado de cuenca hidrológica;

(c) Mejorar la eficacia en el uso de recursoshídricos y promover su distribuciónentre usos en conflicto, de manera quese otorgue prioridad a la satisfacción delas necesidades humanas básicas, asícomo equilibrar las demandas de preser-vación y restauración de los ecosistemasy sus funciones, en particular en losentornos frágiles, con las necesidadeshumanas de tipo doméstico, industrial yagrícola, incluida la garantía de calidaddel agua potable;

(d) Desarrollar programas para paliar losefectos de los fenómenos extremos aso-ciados al agua;

(e) Apoyar la difusión de tecnologías ycapacitación sobre recursos hídricos noconvencionales, así como tecnologíasde conservación, en los países y regionesen desarrollo con escasa disponibilidadde agua o sujetos a sequías y procesos dedesertificación, a través del respaldo téc-nico y financiero e iniciativas de capa-citación.

(f) Respaldar cuando se requiera los esfuer-zos y programas de alto rendimientoenergético, sostenibles y rentables en elámbito de la desalinización, captación yreciclaje de aguas marinas en zonascosteras de países en desarrollo, me-diante medidas de asistencia tecnológi-ca, técnica y financiera, así como enotras modalidades;

(g) Favorecer el establecimiento de alianzasentre el sector público y privado y otrasformas de asociación que den prioridada las necesidades de los más desfavoreci-dos, dentro de un marco reguladorestable y transparente de ámbitonacional que esté auspiciado por losgobiernos, con el respeto de las condi-ciones locales, la implicación de todas laspartes, la supervisión de los resultados yla mejora en los procesos de rendiciónde cuentas por parte de las institucionespúblicas y las compañías privadas.


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Este marco, procedente de la Sociedad deDesarrollo de Aguas de África (PAWD), está

siendo actualmente utilizado en la preparaciónde planes de GIRH en cinco países africanos.

Anexo 2. Un ejemplo de marco deresultados estratégicos

OBJETIVO: Facilitar la gestión integrada de recursos hídricos (GIRH) a nivel nacional y regional mediante una planifi-cación orientada a la acción y la ejecución de los marcos de GIRH, la integración de los PRSP sobre el agua y el refuerzode las alianzas en los países y regiones africanas seleccionados.

ACTIVIDADES

A) Apoyar el desarrollo de los marcos nacionales de GIRHActividades orientadas al proceso1. Los países crean sistemas de gestión de proyectos y lle-

van a cabo un programa de sensibilización acerca de losprincipios de GIRH.

2. La gestión de proyectos favorece la creación de la volun-tad y compromiso políticos respecto al proceso de GIRH.

3. Los principales actores participan en una alianzanacional en el ámbito de las aguas y están representa-dos en una gestión global de proyecto, estableciéndoseun sistema de consulta nacional más amplio, al que serecurre en puntos estratégicos del desarrollo del plan deGIRH.

Actividades orientadas al contenido4. Realización de actividades de capacitación en respaldo

del proceso de planificación en pro de una mejor com-prensión de la GIRH, de las estrategias y de las opcionesde optimización de la gestión de recursos hídricos, asícomo para la preparación de la ejecución.

5. Revisión de actividades y experiencias pasadas y encurso relacionadas con la gestión de recursos hídricos,con el agua y la pobreza y la optimización del agua, asícomo el análisis y empleo de esta información (gestiónde conocimientos) para orientar los pasos a nivelnacional e internacional conducentes a la creación deplanes de GIRH y su ejecución.

6. Identificación, valoración y establecimiento de priori-dades en el área de la GIRH en cada país y a todos losniveles.

7. Identificación de estrategias, funciones y estructuras degestión para resolver los asuntos relacionados con lagestión de recursos hídricos, en colaboración con losactores implicados y teniendo en cuenta las posibili-dades y limitaciones de los actuales sistemas de gestión.

8. Elaboración por parte de los gobiernos de borradores deplanes de GIRH con la aportación y participación de losdistintos actores.

Actividades orientadas a la ejecución9. Presentación y discusión del plan de GIRH con los minis-

terios y actores respectivos, seguido de la aprobación yel respaldo en los altos niveles políticos correspon-dientes.

10. Elaboración de acciones en programas de ejecuciónfinanciables y carteras de proyectos en búsqueda definanciación por parte de fuentes nacionales y donantesinternacionales, así como capacitación para la ejecu-ción.

B) Apoyo al desarrollo institucional de alianzas sobre elagua

11. Capacitación de los socios de las plataformas multipar-titas en competencias esenciales (tales como enfoquesde participación, resolución de conflictos, búsqueda definanciación, planificación y gestión) y respaldo en elfuncionamiento de la plataforma en términos de costosoperacionales y de personal limitados.

C) Apoyo a la integración del agua en los PRSP.

11. Preparación de un documento donde se delimite la vin-culación de la gestión sostenible de recursos hídricoscon el desarrollo económico y la erradicación de lapobreza.

12. Iniciativas de formación/talleres para todos los actores,con especial hincapié sobre los ministerios responsablesde la administración de las aguas y de los procesos dePRSP.

RESULTADOS

Resultados orientados al proceso1. Concienciación en torno a la GIRH.

2. Creación de voluntad política y apoyo al proce-so de reforma.

3. Establecimiento de un marco para la ampliaparticipación de los actores. Resultados orien-tados al contenido

4. Inicio de actividades de capacitación para laejecución del proceso de reforma

5. Compilación y accesibilidad de experiencias delas actividades pasadas y en curso sobre las quese puede basar el proceso (gestión deconocimientos).

6. Identificación de los desafíos y elementos rela-cionados con la gestión de recursos hídricos demanera participativa.

7. Funciones y condiciones asociadas a la gestiónde recursos hídricos necesarias para abordar loselementos prioritarios y la gestión sostenible delas aguas.

8. Plan de acción y estrategia para la transición auna GIRH estructurada de modo participativo.

Resultados orientados a la ejecución9. Adopción de un plan de acción y estrategia

para la transición en todos los niveles políticos.

10.Preparación de un programa detallado y unaestrategia de financiación para el proceso dereforma.

11.Optimización de las capacidades y competen-cias de los socios.

12.Desarrollo de directrices (en los idiomas perti-nentes) y métodos de integración de la GIRH enel proceso de PRSP.

13.Capacitación de los actores y ministerios parasu influencia en el proceso de PRSP.

CONSECUENCIAS

• Establecimiento o progresión adecuadade marcos nacionales de gestiónsostenible de recursos hídricos y sumi-nistro de servicios en los países escogi-dos.

• Asimilación de los marcos nacionales ydesarrollo del proceso por parte de todoslos actores.

• Mejora de la gestión de los recursoshídricos y del abastecimiento del agua.

• Colaboración más estrecha con poten-ciales instituciones financieras de rele-vancia para el apoyo a la preparación deproyectos.

• Alianzas reforzadas a nivel regional ynacional en los países escogidos paragarantizar su funcionamiento como efi-caces plataformas multipartitas.

‘

• Integración de la perspectiva del agua enlos PRSP en un conjunto de paísesafricanos escogidos.

IMPACTOS

• Contribución de la gestiónsostenible de recursos hídri-cos a la igualdad social, elrendimiento económico y lasostenibilidad medioambien-tal de los países africanosescogidos.

• Contribución de un enfoqueparticipativo racionalizadode carácter multipartito auna eficaz administración delas aguas.

META: Apoyar a los países africanos en el ámbitode la gestión sostenible de sus recursos hídricoscomo factor de erradicación de la pobreza eimpulso a su nivel de bienestar y protección.


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Anexo 3: Lista de agencias colaboradoras

Banco de Desarrollo Africano (AfDB)El AfDB mantiene una política que anima alos solicitantes de crédito a adoptar y aplicarun enfoque integrado en relación a lagestión de recursos hídricos. Los objetivosde esta política es racionalizar y afianzar lasintervenciones del grupo bancario dentrodel sector hidrográfico.

http://www.afdb.org/

Banco de Desarrollo Asiático (ADB)El ADB es una institución financiera dedesarrollo multilateral consagrada a la reduc-ción de la pobreza en Asia y la zona del Pací-fico. Fue creado en 1996 y en la actualidades propiedad de sus 63 socios, la mayor partede ellos de la región.

http://www.adb.org/default.asp

Agencia Canadiense de DesarrolloInternacional (CIDA)La CIDA mantiene un interés activo en losplanes de GIRH y ha aportado 10 millonesde USD a través de la Global Water Partner-ship (GWP) para colaborar en la preparaciónde estructuras nacionales de GIRH y en laintegración de la perspectiva del agua en losinformes estratégicos para la reducción de lapobreza (PRSP) en una serie de paísesafricanos, así como en el desarrollo institu-cional de alianzas de GWP nuevas y ante-riores a nivel regional y nacional en África.

http://www.acdi-cida.gc.ca/index.htm

Agencia Danesa de Desarrollo Interna-cional (DANIDA)La erradicación de la pobreza en los países endesarrollo es una de las prioridades básicas dela cooperación danesa. Hay una serie de áreasmultidisciplinares incorporadas al modelo deasistencia al desarrollo de DANIDA: la parti-cipación de la mujer en las iniciativas de pro-greso, el medio ambiente, la promoción de lademocracia y el respeto de los derechoshumanos. Estos ámbitos multidisciplinaresestán integrados de forma general en lasactividades de desarrollo de DANIDA.

http://www.um.dk/english/

Departamento de Desarrollo Internacional (DFID)El objetivo global de este departamentogubernamental británico es reducir los nivelesde pobreza en el mundo y el fomento deldesarrollo sostenible, en particular medianteel cumplimiento de los Objetivos de Desa-rrollo del Milenio (MDG). La contribucióndel DFID se centra en los países más pobresdel África subsahariana y Asia, pero tambiénparticipa en labores de reducción de lapobreza y desarrollo sostenible en países derenta media, entre otros, en Latinoamérica yEuropa del Este.

www.dfid.gov.uk

Agencia Alemana para la CooperaciónTécnia (GTZ)La GTZ es una organización de cooperaciónal desarrollo que trabaja en todo el mundocon proyectos de desarrollo sostenible. Suobjetivo es la mejora de las condiciones devida y de las perspectivas de la población delos países en desarrollo y de renta media.

www.gtz.de


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Fundación Development GatewayLa Development Gateway es una fundaciónque establece alianzas y sistemas de informa-ción para impulsar la accesibilidad de losconocimientos en las iniciativas de desarrollo.Dispone de una amplia sección dedicada alagua, que incluye recursos específicos sobregestión integrada de recursos hídricos.

http://www.developmentgateway.org/node/130676/

Unión Europea (UE)El fin último de las políticas de la UE consisteen otorgar a las poblaciones desfavorecidasdel Tercer Mundo el control sobre su propiodesarrollo. Ello supone atajar las causas pri-marias de su vulnerabilidad, entre otras, eldeficiente acceso a los alimentos y al aguapotable, así como a la educación, la sanidad,el empleo, la tierra, las prestaciones sociales,las infraestructuras y a un entorno saneado.También implica la erradicación de enfer-medades y la disponibilidad de fármacosbaratos para combatir plagas como elVIH/SIDA, así como las actuaciones encami-nadas a aligerar su endeudamiento. Casi lamitad del capital invertido en ayuda a los paí-ses pobres proviene de la Unión Europea ysus estados miembros, lo que la convierte enla principal entidad donante del mundo.

http://europe.eu.int/

Ministerio de Asuntos Exteriores de Fin-landia / Cooperación al DesarrolloLa Política Finlandesa sobre Relaciones conlos Países en Desarrollo establece como obje-tivos de su cooperación al desarrollo los si-guientes: la promoción de la seguridad global,la reducción de la pobreza generalizada, elimpulso de los derechos humanos y lademocracia, la prevención de los problemasmedioambientales de carácter global y elfomento del diálogo económico.

http://global.finland.fi/

Fundación FordLa meta de la Fundación Ford es afianzar losvalores democráticos, erradicar la pobreza y lasinjusticias y promocionar la cooperación inter-nacional y la mejora del progreso humano.

www.fordfound.org

Fondo para el medio ambiente mundial(GEF)La GEF, creada en 1991, ayuda a financiarproyectos y programas en países en desarrollodestinados a la protección del entorno global.La GEF apoya proyectos en el ámbito de labiodiversidad, el cambio climático, las aguasinternacionales, el deterioro de suelos, protec-ción de la capa de ozono y los contaminantesorgánicos persistentes.

http://www.gefweb.org/

Banco Interamericano de Desarrollo(BID)En el sitio web del Banco Interamericano deDesarrollo hay disponible una práctica serie depublicaciones distribuidas en subseccionessobre buenas prácticas, estrategias y políticas,estudios técnicos y actas de conferencias.

http://www.iadb.org/sds/ENV/publica-tion_188_e.htm

Academia Internacional del Agua deNoruegaEl objetivo de esta academia es impulsar laexistencia de una comunidad de expertos conel fin de contribuir en la gestión y empleo delagua para beneficio de la Humanidad. La aca-demia organizó en noviembre de 2003 unaconferencia internacional bajo el lema “Aguapara los más pobres” a fin de facilitar el diálogo,la adquisición de conocimientos y el compro-miso de acción en las áreas de abastecimiento ysaneamiento sostenible del agua.

http://www.thewateracademy.org/


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Agencia Japonesa de CooperaciónInternacional (JICA)La JICA tiene como objetivo declarado pro-mover la cooperación internacional me-diante la puesta en común de conocimientosy experiencias y trabaja en pro de un mundomás pacífico y próspero.

http://www.jica.go.jp/english

Cooperación al Desarrollo de los PaísesBajosLos Países Bajos aspiran a combatir lapobreza de un modo sostenible. Ésa es laesencia de su cooperación al desarrollo. Lasideas que encierra los Objetivos de Desarro-llo del Milenio, que fueron adoptados porNaciones Unidades y en los que la comu-nidad internacional define sus metas para2015, son uno de los pilares de la política decooperación holandesa.

http://www.minbuza.nl/

Agencia Noruega para la Cooperaciónal Desarrollo (NORAD)El objetivo primordial de la cooperación aldesarrollo noruega es contribuir a la mejoraduradera de las condiciones económicas,sociales y políticas bajos las que viven los ciu-dadanos de los países en desarrollo, con espe-cial hincapié en las iniciativas que beneficiana los colectivos más desfavorecidos de lacomunidad.

http://www.norad.no/default.asp?V_DOC_ID=244

Agencia Sueca para el DesarrolloInternacional (ASDI)El ASDI (Agencia Sueca para el DesarrolloInternacional) es un organismo guberna-mental bajo la jurisdicción del Ministerio deAsuntos Exteriores de Suecia. La meta por laque se guía el ASDI es la mejora del nivel devida de los pueblos más desfavorecidos y, alargo plazo, la erradicación de la pobreza. El

ASDI también gestiona los proyectos decooperación en los países de Europa Centraly del Este.

http://www.sida.se/Sida/jsp/polopoly.jsp?d=107

Agencia Suiza para el desarrollo y lacooperación (COSUDE)La Estrategia del Agua para 2004 de laCOSUDE apoya y promueve una perspecti-va global en el ámbito del ciclo del agua basa-da en la GIRH, donde se reconoce la nece-sariedad de adoptar una enfoque integradode las conexiones entre el agua y la salud, lahigiene, la nutrición y la productividad.

http://www.sdc.admin.ch/mainportal.

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)USAID promueve el crecimiento económi-co, la agricultura, el comercio, la salud glo-bal, la democracia, la prevención de conflic-tos y la asistencia humanitaria. Otra de susprioridades principales es la conservación y eldesarrollo ecológico de los recursos hídricosdel planeta.

www.usaid.gov

Banco MundialLa misión del consorcio del Banco Mundiales combatir la pobreza y mejorar los nivelesde vida de los ciudadanos del mundo endesarrollo. Se trata de un banco de impulso aldesarrollo que ofrece créditos, asesoramientoestratégico, asistencia técnica y servicios deinformación a países de ingresos bajos ymedios con el fin de mitigar la pobreza.

http://www.bancomundial.org/


En primer lugar deseamos dar las gracias al Mi-nisterio de Asuntos Exteriores del Gobierno deNoruega por el apoyo financiero que nos haprestado para hacer realidad el presente manual.También queremos expresar nuestro agrade-cimiento a los centenares de personas de todo elmundo que nos han ayudado a crear este docu-mento, incluyendo aquí a los participantes deltaller organizado por el GWP en Estocolmo, enfebrero de 2004, en torno al desarrollo deestrategias para los países africanos; el taller dejunio de 2004 celebrado en Kuala Lumpur; larevisión electrónica del manual (en la quecolaboraron más de cien actores repartidos porel globo) y el taller de Buenos Aires, en junio de2004, sobre el tema de la planificación de recur-sos hídricos, que fue convocado por el BancoInteramericano de Desarrollo y la ComisiónEconómica para Latinoamérica. Las sugerenciasy las agudas observaciones que emergieron enestos foros de debate desempeñaron un papelfundamental en la conformación de esta versióndefinitiva del documento, que ha sido preparadapor Sarah Carriger bajo la dirección del ComitéTécnico del GWP.Dado el gran número de personas implicadas eneste extenso proceso, nos resulta simplementeimposible reconocer la labor de cada una de laspersonas que han contribuido de modo directoo indirecto al presente manual. No obstante,nos gustaría expresar nuestra especial gratitud a:• Sarah Carriger, por su paciencia y perseveran-cia en la producción de un texto coherente quebasa su eficacia en un gran número de contribu-ciones, sin perder por ello consistencia en suestilo y enfoque.

• Los miembros del Comité Técnico delGWP: Mohamed Aït-Kadi, Hartmut Brühl,Malin Falkenmark, Simi Kamal, Judith Rees,Peter Rogers, Miguel Solanes, AlbertWright y Yang Xiaoliu, por su firme direc-ción y orientación intelectual desde los ini-cios hasta la consecución de este documento.

• Per Bertilsson, Margaret Catley-Carlson, AlDuda, Emilio Gabbrielli, Alan Hall, Jan Has-sing, Torkil Jønch-Clausen, Henrik Larsen yJacques Rey, por sus amplias aportaciones alos distintos borradores.

• George de Gooijer, por la organización deltaller de Estocolmo y su contribución alprimer borrador del documento.

• Jerry delli Priscolli, por su labor de mode-ración en el taller de Kuala Lumpur y en laconferencia electrónica, así como por susnumerosas y útiles sugerencias.

• Kwai Sim y Aslam Chowdry, por el sumi-nistro de material relacionado con estudiosde caso.

• Leanne Burney y Christie Walkuski, por sudecidido respaldo editorial y administrativo alo largo de todo el proceso.

• Nidhi Ladha, por su asistencia en la tarea decompilación del material de referencia.

• James Lenahan y Ann Milton, por su firmeapoyo en las fases de diseño y producción,soportando un intensa presión.

Roberto LentonPresidente del Comité TécnicoGlobal Water Partnership

Agradecimientos


Secretaría de GWPHantverkargatan 5

SE-112 21 Stockholm, SueciaE-mail: [email protected]

Sitio web: www.bancomundial.org

La Global Water Partnership (GWP), establecida en 1996, es una redinternacional abierta a todas las organizaciones que trabajan en elámbito de gestión de recursos hídricos: instituciones gubernamentalesde países industrializados y en desarrollo, agencias de Naciones Unidas,bancos de desarrollo bilaterales y multilaterales, asociaciones profe-sionales, instituciones de investigación, organizaciones no guberna-mentales y del sector privado. Su misión consiste en apoyar a los paísesen la gestión sostenible de sus recursos hídricos.

A través de su red de actuación, el GWP promueve la gestión integra-da de los recursos hídricos (GIRH). La finalidad de la GIRH es garantizarel desarrollo y gestión coordinados del agua, los terrenos y recursos rela-cionados al objeto de optimizar el progreso social y económico sinmenoscabo de la sostenibilidad de los ecosistemas esenciales. El GWPfomenta la GIRH a través del impulso del diálogo a nivel global, regional,territorial, nacional y local con el fin de apoyar a las partes implicadas enla puesta en práctica de la GIRH.


comité técnico (tec) - gwp

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