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Comité de Peritos Independentes

PRIMEIRO RELATÓRIO

sobre

acusações relativas a fraude, má gestão e

nepotismo na Comissão Europeia

(15 de Março de 1999)

ÍNDICE

Página

Página regulamentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

1. INTRODUÇÃO

1.1. Mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61.2. Independência e estatuto do Comité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.3. Alcance das investigações. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81.4. Natureza dos actos reprováveis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81.5. Normas de comportamento adequado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.6. A questão da responsabilidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

2. TURISMO

2.1. Quadro jurídico e dotações orçamentais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132.2. Estrutura organizativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142.3. Cronologia dos acontecimentos e descoberta das irregularidades . . . . . . . . . . 152.4. O dossier disciplinar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192.5. Dossier Euroconseil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232.6. Dossier IPK-ECODATA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252.7. Dificuldades deparadas pela Comissão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272.8. A gestão da crise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292.9. Conclusões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

3. PROGRAMAS "MED"

3.1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323.2. A cronologia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343.3. Considerações jurídicas: a delegação de competências e a ausência

de concurso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423.4. A falta de pessoal na Comissão: um argumento insuficiente . . . . . . . . . . . . . . 433.5. A questão do conflito de interesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433.6. Má gestão, irregularidades ou fraude? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453.7. O papel e a responsabilidade dos Comissários . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463.8. A responsabilidade do Colégio dos Comissários . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

4. ECHO

4.1. O "caso ECHO": historial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494.2. Questões suscitadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534.3. Conclusões: responsabilidade dos Comissários. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

5. LEONARDO DA VINCI

5.1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 645.2. O Programa, o Gabinete de Apoio Técnico (GAT) e o contrato . . . . . . . . . . . 645.3. Conclusões da auditoria ao GAT Leonardo/Agenor realizada pelos serviços de

auditoria da própria DG XXII . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

5.4. Conclusões da auditoria realizada pela DG XX, Direcção-Geraldo Controlo Financeiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

5.5. Procedimentos posteriores na Comissão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 735.6. Ignorância por parte do Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765.7. A missão do Professor Reiffers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 785.8. Conclusões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

6. O SERVIÇO DE SEGURANÇA

6.1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 846.2. A sequência dos acontecimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 846.3. Observações sobre o ambiente de trabalho no Serviço de Segurança . . . . . . . . 896.4. Alegações relativas ao processo de concurso para o novo contrato

de Serviços de Segurança (1997) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 916.5. Conclusões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

7. SEGURANÇA NUCLEAR

7.1. Quadro regulamentar e orçamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 967.2. Estrutura organizativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 977.3. O Relatório do Tribunal de Contas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 987.4. As transferências de resonsabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 987.5. Os contratos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1017.6. Execução e seguimento dos projectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1047.7. Conclusões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1067.8. Responsabilidades dos Comissários . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

8. OS CASOS DE "FAVORITISMO"

8.1. Dossier da Sra. Cresson . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1098.2. Dossier do Sr. Liikanen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1168.3. Dossier do Sr. Marín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1178.4. Dossier do Sr. Pinheiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1178.5. Dossier do Sr. Santer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1188.6. Dossier da Sra. Wulf-Matthies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

9. CONCLUSÕES

9.1. O mandato do Comité e o âmbito dos inquéritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1219.2. Responsabilidade da Comissão e dos Comissários . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1219.3. Avaliação à luz das normas de conduta adequada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1239.4. Reformas a considerar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

ANEXO 1Casos específicos analisados (não relacionados com favoritismo): Comissários eserviços responsáveis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

ANEXO 2 Direcções-Gerais e Serviços da Comissão. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

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Na sessão de 14 de Janeiro de 1999, o Parlamento Europeu aprovou a Resolução sobre a melhoriada gestão financeira da Comissão Europeia, solicitando inter alia a constituição de um comité "deperitos independentes, sob a égide do Parlamento e da Comissão" (B4-0065, 0109 e 0110/99).

Na sua reunião de 27 de Janeiro de 1999, a Conferência dos Presidentes do Parlamento Europeuapreciou e aprovou uma "Nota sobre o Comité de Peritos Independentes", estabelecendo acomposição e as competências do Comité de Peritos Independentes.

Na mesma reunião, o Presidente da Comissão deu o seu acordo à composição e às competências doComité de Peritos Independentes.

Em carta dirigida ao Presidente do Parlamento Europeu, com data de 1 de Fevereiro de 1999, oPresidente da Comissão confirmou o acordo da Comissão no que diz respeito à composição e àscompetências do Comité de Peritos Independentes.

Em 2 de Fevereiro de 1999, o Comité de Peritos Independentes realizou a sua primeira reunião,tendo designado presidente o sr. André MIDDELHOEK.

Em 15 de Março de 1999, o Comité apresentou o seu primeiro relatório ao Presidente do ParlamentoEuropeu e ao Presidente da Comissão Europeia.

oo o

São os seguintes os membros do Comité de Peritos Independentes:

Sr. André MIDDELHOEK (Presidente)Sra. Inga-Britt AHLENIUS

Sr. Juan Antonio CARRILLO SALCEDOSr. Pierre LELONG

Sr. Walter VAN GERVEN

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1. INTRODUÇÃO

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1. INTRODUÇÃO

1.1. Mandato

1.1.1. Na sessão de 14 de Janeiro de 1999, o Parlamento Europeu adoptou uma Resolução sobrea melhoria da gestão financeira da Comissão Europeia.

O nº 1 da citada resolução é do seguinte teor:

"Solicita a constituição de uma comissão de peritos independentes, sob a égide doParlamento e da Comissão, encarregada de examinar o modo como a fraude, a má gestãoe o nepotismo são detectados e tratados pela Comissão e de proceder a uma revisãofundamental das práticas da Comissão na atribuição de todos os contratos financeiros, aqual deverá apresentar até 15 de Março de 1999 um relatório sobre, em primeiro lugar, asua avaliação do Colégio dos Comissários;"

1.1.2. A solicitação formulada na resolução do Parlamento Europeu, no sentido de o Comité"examinar o modo como a fraude, a má gestão e o nepotismo são detectados e tratados pelaComissão e de proceder a uma revisão fundamental das práticas da Comissão na atribuição de todosos contratos financeiros" visa manifestamente um exame dos processos e práticas seguidos pelaComissão aquando de casos específicos, mais do que uma investigação aprofundada da substânciade cada caso individual. Tal investigação implicaria, de facto, uma repetição do exame de muitas dasactividades da Comissão já efectuado pelos órgãos competentes, tais como a Comissão do ControloOrçamental do Parlamento Europeu, os serviços de Controlo Financeiro (DG XX) da Comissão ea UCLAF.

1.1.3. Tal abordagem comportaria, ademais, o risco de interferir em investigações em curso,efectuadas pelas autoridades competentes no âmbito de processos disciplinares ou penais contrafuncionários das Comunidades ou terceiros. Este Comité não dispõe de competência para interferirem tais processos, nem é sua intenção fazê-lo. Tendo em mente os factos enunciados, o Comitéprescindiu da audição de particulares, mesmo numa base voluntária, dado que tal poderia pôr emcausa processos judiciais futuros ou em curso, para além de obrigar o Comité a seguir normasprocessuais que não estão ao seu alcance.

1.1.4. Na sua reunião de 27 de Janeiro de 1999, a Conferência dos Presidentes do ParlamentoEuropeu aprovou uma nota sobre o Comité de Peritos Independentes, a qual determina no seu nº 6(Competências), primeiro e segundo parágrafos:

"É muito escasso o tempo disponível para a elaboração de um primeiro relatório (prazo até15 de Março, nos termos da resolução). O primeiro relatório poderia tentar estabelecer até que ponto a Comissão, enquanto órgãocolegial, ou os Comissários a título individual são concretamente responsáveis pelosrecentes exemplos de fraude, má gestão ou nepotismo, suscitados nos debates do Parlamentoou através de afirmações produzidas durante os mesmos debates."

1.1.5. O objectivo declarado da Conferência dos Presidentes para o primeiro relatório, o qualconsiste em "estabelecer até que ponto a Comissão, enquanto órgão colegial, ou os Comissários atítulo individual são concretamente responsáveis", centra as atenções na Comissão enquanto órgãoe nos Comissários a título individual, mais do que nos serviços administrativos da Comissão. Com

V. carta do Presidente da Comissão ao Presidente do Parlamento Europeu, com data de 11

de Fevereiro de 1999.

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esta ressalva, o Comité tomou em consideração, sempre que necessário, a estreita inter-relaçãoexistente entre a administração e os Comissários. No entanto, uma vez que faz parte do mandato doComité examinar o modo como a Comissão detecta e trata casos de fraude, má gestão e nepotismo,o que manifestamente inclui também actos reprováveis cometidos pelos serviços administrativos daComissão, não poderá o Comité ignorar a conduta da administração e dos seus funcionários noscasos em apreço.

1.1.6. De acordo com a resolução e com o mandato preciso descrito supra, o primeiro relatório doComité limitar-se-á a transmitir a sua opinião fundamentada sobre a questão da "responsabilidadeconcreta" da Comissão enquanto órgão colegial e dos Comissários a título individual numa série decasos específicos, seguindo para tal os critérios e a metodologia descritos infra.

1.1.7. No seu segundo relatório, o Comité propõe-se fornecer uma apreciação mais vasta da cultura,das práticas e dos procedimentos da Comissão, no contexto das matérias suscitadas no primeirorelatório.

1.2 Independência e estatuto do Comité

1.2.1. Nos termos do nº6 da supracitada nota da Conferência dos Presidentes, terceiro parágrafo,o Comité decidirá "livremente a organização dos seus trabalhos e a distribuição interna das suastarefas". Tal liberdade é interpretada não apenas no sentido de independência em questõesorganizativas, mas também de autonomia na definição da abordagem a seguir, das questões a suscitare da natureza das conclusões a formular.

1.2.2. Não sendo constituído ao abrigo dos Tratados ou de qualquer regulamento aplicável àsInstituições Europeias, o Comité não é, pois, nem uma instituição nem uma agência comunitária.Não é, com toda a certeza, um tribunal comunitário, nem dispõe de poder formal de investigação.Apenas lhe é conferida autoridade em virtude de um acordo entre a Comissão e o Parlamento, nostermos do qual (i) seria disponibilizada toda a documentação relevante que o Comité pretendesseanalisar e (ii) o pessoal das instituições ficaria dispensado de todos os deveres de confidencialidadeque lhe são impostos pelo Estatuto.

1.2.3. Por tal motivo, o Comité encara-se a si próprio como um comité consultivo temporário, quedispõe de permissão para actuar e cuja autoridade decorre da resolução do Parlamento, bem comodo compromisso, assumido pelo Parlamento e pela Comissão, de apoiar os seus trabalhos ereconhecer os factos apurados.1

1.2.4. Por tal motivo, não é intuito do Comité "julgar", no sentido judicial do termo, nem dar"instruções", mas sim proporcionar uma avaliação (jurídica ou politicamente) não vinculativa docomportamento da Comissão e dos Comissários nos casos em apreço.

1.2.5. O Comité gozou de plena independência ao longo de todo o seu mandato. Emboraconstituído "sob a égide" do Parlamento Europeu e da Comissão, orientou-se por um princípio de

Cf. artigo 1º da Convenção estabelecida com base no artigo K.3 do Tratado da União2

Europeia, relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades, adoptada por Acto doConselho de 26 de Julho de 1995 (JO C 316 de 27.11.95, p. 48).

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imparcialidade em relação a ambas as Instituições, entendendo que apenas tem de responder peloexercício do seu mandato, sendo o público em geral a única entidade à qual deverá prestar contas.

1.2.6. Em termos práticos, o Comité fez rodear os seus trabalhos de condições de confidencialidade,a fim de impedir qualquer interferência externa.

1.3. Alcance das investigações

1.3.1. Dadas as limitações extremas do tempo disponível para a elaboração do seu primeirorelatório, o Comité restringiu-se à apreciação e avaliação de um número limitado de casos.

1.3.2. Embora se possa argumentar que tal selectividade comporta o risco de conduzir a conclusõesparciais (isto é, incompletas), o Comité entendeu que cada um dos casos escolhidos para apreciaçãomais atenta nesta fase era em si suficiente para permitir conclusões significativas no âmbito datarefa que lhe foi atribuída, a qual consiste em emitir observações sobre os processos e as práticasutilizados pela Comissão a fim de detectar e tratar a fraude, a má gestão e o nepotismo. A escolhados casos baseou-se nos debates recentes do Parlamento, conforme proposto na nota da Conferênciados Presidentes relativa ao mandato do Comité. O facto de não terem sido apreciados outrosdomínios de actividade, não deverá, todavia, entender-se como significando necessariamente queos mesmos se encontrem isentos de objecções fundamentadas.

1.3.3. No que diz respeito aos casos escolhidos para apreciação, o Comité efectuou todas asdiligências para obter informações tão fidedignas e substanciais quanto possível. Cumpre-lhe, noentanto, salientar que não procurou "provas" no sentido judicial do termo. Partindo da informaçãodisponível e da documentação fornecida pela autoridades competentes, e confirmada através deentrevistas e de outras fontes, o Comité baseou o seu juízo em elementos credíveis, os quais ou nãoforam contestados ou puderam ser verificados pelo próprio Comité, no âmbito dos poderes limitadosque lhe foram conferidos.

1.4. Natureza dos actos reprováveis

1.4.1. A resolução do Parlamento Europeu menciona "fraude, má gestão e nepotismo" enquantoactos reprováveis, cujo modo de detecção e tratamento por parte da Comissão o Comité deveráapreciar.

1.4.2. Fraude designa quaisquer actos ou omissões intencionais, tendentes a lesar os interessesfinanceiros das Comunidades, englobando irregularidades intencionalmente cometidas na elaboraçãode documentos, não comunicação de informações e desvio de fundos com o objectivo de obterbenefícios, financeiros ou outros, ilegítimos, em detrimento dos interesses financeiros daComunidade .2

Como termo de comparação, o Provedor de Justiça Europeu define "má administração"3

(termo utilizado no artigo 138º-E do Tratado CE, que cria o serviço do Provedor de Justiça Europeu)do seguinte modo: (fonte: http:/wwww.europalr.ep.ec/ombudsman)

"Má administração significa administração insuficiente ou deficiente, que se verifica no casode uma instituição se abster de adoptar uma acção que lhe competia, adoptá-la seguindo umprocedimento incorrecto ou adoptar uma acção indevida. Alguns exemplos:- irregularidades administrativas- injustiça- discriminação- abuso de poder- incapacidade ou recusa de prestar informações- atraso desnecessário"Cf. Oxford English Dictionary e Petit Robert4

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1.4.3. Má gestão é um conceito mais lato. No entender do Comité, implica, de um modo geral,infracções graves ou repetidas dos princípios de boa administração e, em especial, actos ou omissõesque permitam ou incentivem a ocorrência ou a persistência de fraude ou de irregularidades. Taisinfracções poderão ser cometidas intencionalmente, mas consistirão, com maior frequência, emconduta negligente ou na ausência de medidas cautelares no exercício de funções de gestão pública.3

1.4.4. Nepotismo é um conceito diferente (de natureza não jurídica). Em sentido comum, designauma manifestação de favoritismo em relação a parentes ou amigos, designadamente no que dizrespeito à nomeação para cargos apetecíveis, sem base no mérito ou na justiça .4

1.4.5. No entender do Comité, resulta da globalidade das considerações supra que os conceitos defraude, má gestão e nepotismo se referem a diversas categorias de conduta reprovável,designadamente:

(i) irregularidades, isto é, infracções às normas comunitárias ou nacionais pertinentes, quercometidas de modo intencional, implicando nesse caso muitas vezes fraude, quer emresultado de negligência grave;

(ii) comportamento fraudulento, isto é, intencional, consistindo em actos ou omissões (incluindocorrupção) no intuito de obter benefícios ilícitos à custa dos interesses financeiros dasComunidades;

(iii) comportamento eticamente reprovável, como proceder a nomeações para cargos públicos,atribuir contratos ou recomendar a atribuição de recompensas ou benefícios a pessoasindividuais (ainda que sem comissão de fraude ou de irregularidades) com base, não nomérito, mas sim no favoritismo em relação a familiares, amigos ou conhecidos;

(iv) infracções graves ou repetidas aos princípios da boa administração.

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1.5. Normas de comportamento adequado

1.5.1. As categorias supramencionadas apresentam obviamente sobreposições, não sendo fácil (nemnecessário ao Comité) distinguir entre as mesmas num caso determinado. Tal distinção é aquiestabelecida apenas para servir de indicador quanto às normas que o Comité pretende aplicar, asquais se baseiam na sua interpretação dos requisitos de comportamento adequado no exercício defunções públicas e na necessidade de respeitar os níveis mais elevados na administração públicaeuropeia. As referidas normas aplicam-se, antes de mais, aos Comissários e membros dos respectivosgabinetes. Como garantia do respeito que as Instituições europeias no seu conjunto deverão merecerao público em geral, esse nível elevado de normas implica que não sejam criadas possibilidades,reais ou aparentes, de eventuais conflitos de interesses, que prejudicariam a imagem pública daComissão ou da Comunidade nos seu conjunto.

1.5.2. O Comité está consciente de que - na ausência de regras específicas ou de códigos de conduta- o próprio conceito de normas de comportamento adequado implica zonas de avaliação difusas. OComité acredita, todavia, na existência de um núcleo comum de "normas mínimas", para além dasregras explícitas que vinculam os detentores de altos cargos públicos, como os Comissários emembros dos respectivos gabinetes pessoais. Quanto mais elevadas as funções, tanto mais exigentessão as normas que impõem aos detentores dos cargos uma conduta adequada, a nível das aparênciase do comportamento efectivo.

1.5.3. O artigo 157º do Tratado CE dispõe, no seu nº 2, que "os membros da Comissão exercerãoas suas funções com total independência no interesse geral da Comunidade. No cumprimento dosseus deveres, não solicitarão nem aceitarão instruções de nenhum Governo ou qualquer outraentidade. Os membros da Comissão abster-se-ão de praticar qualquer acto incompatível com anatureza das suas funções. (...) [A]ssumirão o (...) o compromisso solene de respeitar, durante oexercício das suas funções e após a cessação destas, os deveres decorrentes do cargo, nomeadamenteos de honestidade e discrição, relativamente à aceitação, após aquela cessação, de determinadasfunções ou benefícios". Tal dever de honestidade e discrição aplica-se sem margem para dúvida, epor maioria de razão, ao período de exercício de funções por parte dos Comissários.

1.5.4. As regras de conduta que fazem parte do núcleo comum de "normas mínimas"supramencionado podem ser definidas do seguinte modo:

- agir no interesse geral da Comunidade e em total "independência", o que obriga a que asdecisões sejam tomadas unicamente em termos do interesse público, com base em critériosobjectivos e sem influência de interesses particulares, próprios ou alheios;

- adoptar um comportamento caracterizado pela integridade e discrição, em consonância -acrescentaria o Comité - com os princípios da responsabilidade e abertura perante a opiniãopública, o que implica que sejam dados a conhecer os motivos das decisões tomadas, que osprocedimentos seguidos sejam transparentes, e ainda que sejam honesta e publicamentereconhecidos quaisquer conflitos de interesses pessoais.

Cf."Seven principles of public life", enunciados no primeiro relatório sobre Normas do5

Serviço Público, do Comité Nolan (actualmente Neill) do Reino Unido, 1995, p. 14.A distinguir da responsabilidade extracontratual, prevista no segundo parágrafo do artigo6

215º do Tratado CE, na qual a Comunidade pode incorrer em resultado de danos causados pelas suasInstituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.

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Apenas o respeito de tais normas permitirá aos detentores de altos cargos disporem da autoridadee da credibilidade necessárias ao exercício da liderança que deles se espera .5

1.6. A questão da responsabilidade

1.6.1. Os termos utilizados na resolução do Parlamento Europeu, segundo os quais o Comité deverá"examinar o modo como a fraude, a má gestão e o nepotismo são detectados e tratados pelaComissão", deverão ser relacionados com os termos contidos na nota da Conferência dosPresidentes, segundo os quais o Comité deverá "estabelecer até que ponto a Comissão, enquantoórgão colegial, ou os Comissários a título individual são concretamente responsáveis". A referência,contida na resolução, ao modo como a Comissão detecta e trata casos de fraude, má gestão enepotismo indica que a análise do Comité deverá colocar a ênfase na má gestão por parte daComissão, enquanto órgão, ou dos Comissários, a título individual, conforme referido na nota daConferência dos Presidentes. A tarefa atribuída a este Comité reside, pois, essencialmente na análiseda práticas seguidas pela Comissão, com o objectivo de detectar e tratar casos de fraude, má gestãoe nepotismo cometidos (eventualmente) por membros da própria Comissão, bem como (maisfrequentemente) por funcionários ao serviço da Comissão, ou ainda por terceiros, agindo em nomeda Comissão ou no âmbito de contratos com a mesma celebrados. De facto, como o demonstram oscasos individuais analisados infra, a maior parte das acusações produzidas, e apreciadas pelo Comité,diz respeito a administração insuficiente ou deficiente por parte da Comissão, enquanto órgão, oude Comissários a título individual e membros dos respectivos gabinetes, no que diz respeito àdetecção ou tratamento de fraude, má gestão ou nepotismo. Tal não implica que o Comité não tenhaigualmente tratado algumas acusações de nepotismo por parte de membros da própria Comissão, masnão acusações de fraude ou de corrupção.

1.6.2. A conduta reprovável por parte da Comissão, enquanto órgão, ou de Comissários, a títuloindividual - mais particularmente (como vimos) má gestão na detecção ou tratamento de fraudes, mágestão ou nepotismo dos serviços administrativos da Comissão ou de terceiros que para a mesmatrabalham - implica obviamente a responsabilidade da Comissão no seu conjunto, ou de Comissáriosa título individual. A responsabilidade de que este Comité se ocupa é a responsabilidade ética, ouseja, a responsabilidade por um comportamento discordante das normas adequadas de serviçopúblico, conforme supra referido (ponto 1.5.1.). Tal responsabilidade deverá distinguir-se daresponsabilidade política da Comissão, visada no artigo 144º do Tratado CE, cuja determinaçãocompete ao Parlamento Europeu, bem como da responsabilidade disciplinar dos Comissários a títuloindividual, visada no artigo 160º do Tratado CE, cuja determinação compete ao Tribunal de Justiça,a pedido do Conselho ou da Comissão . Tal não impede todavia que, no momento de tomar decisões6

em matéria de responsabilidade política ou disciplinar, a Instituição relevante venha, sem dúvida,a basear em parte a sua apreciação nos factos apurados pelo Comité sobre o comportamento colegialou individual da Comissão ou dos Comissários.

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2. TURISMO

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2. TURISMO

Introdução

2.0.1. O dossier turismo é o mais antigo dos dossiers que põem em causa a Comissão. Foi iniciadoem 1989 com o lançamento do "Ano Europeu do Turismo" (AET). Em 1999, 76 organismos oupessoas ainda são alvo de acções penais nos Estados-Membros ou de investigações complementaresa nível da Comissão. O dossier suscitou críticas severas sobre a gestão da Comissão, tanto por partedo Parlamento Europeu e do Tribunal de Contas, como em numerosos artigos de imprensa.

2.0.2. Devido ao número de acções envolvidas, o Comité de Peritos debruçou-se em particularsobre três dossiers específicos que não tinham sido tratados de forma suficientemente aprofundadaou adequada. Trata-se do dossier disciplinar e dos contratos com EURO-CONSEIL e IPK.

2.1. Quadro jurídico e dotações orçamentais

2.1.1. Na sequência das resoluções adoptadas em 1983 e 1984 pelo Parlamento Europeu e oConselho sobre uma política comunitária do turismo e, subsequentemente, da resolução doParlamento Europeu de 22 de Janeiro de 1988 sobre a promoção e o financiamento do turismo, aComissão propôs ao Conselho um programa de acção destinado a sublinhar a importância económicada actividade turística na Comunidade e a integrar mais estreitamente a política do turismo nasrestantes políticas comunitárias.

2.1.2. Em 21 de Dezembro de 1988, o Conselho proclamou 1990 como "Ano Europeu do Turismo"(Decisão do Conselho 89/46/CEE). A decisão previa que a Comissão, em consulta com um comitéorganizador, tomaria as medidas adequadas para aplicar o programa, dando especial atenção àcoordenação dos organismos públicos e privados de turismo nos Estados-membros. Por seu turno,estes seriam responsáveis pela pré-selecção dos projectos e pelo controlo da respectiva execução,devendo igualmente apresentar relatórios à Comissão das Comunidades Europeias.

2.1.3. O artigo 3º da decisão do Conselho previa uma dotação orçamental de 5 milhões de ecus parao financiamento do programa relativo ao Ano Europeu do Turismo. A este montante, haverá queacrescentar 8,8 milhões de ecus para custos administrativos. Simultaneamente, foram inscritos noorçamento 7,5 milhões de ecus para a realização de acções, designadamente estudos, no domínio doturismo. Iniciadas em 1990, estas acções prosseguiram em 1991 e 1992.

2.1.4. Em 13 de Julho de 1992, o Conselho adoptou um plano de acções comunitárias a favor doturismo com uma duração de três anos (1 de Janeiro de 1993 - 31 de Dezembro de 1995) (Conselho/92/421/CEE), no âmbito do qual é atribuída à Comissão a responsabilidade pela sua execução, bemcomo pela coordenação com as diferentes políticas comunitárias através das várias Direcções-Geraisenvolvidas.A Comissão seria assistida por um comité composto por representantes dos Estados-Membros epresidido pelo representante da Comissão e adoptaria, após parecer emitido por este comité, medidasimediatamente aplicáveis.

2.1.5. O montante dos financiamentos comunitários necessários à execução do plano era estimadoem 18 milhões de ecus.

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2.1.6. O plano de acção foi a última decisão adoptada neste domínio.

2.1.7. Outras políticas comunitárias, tais como a política social do ambiente, dos transportes, dasredes transeuropeias, da investigação, da formação e da educação, da cooperação e da acção cultural,foram dotadas de orçamentos destinados a financiar projectos com um efeito significativo para odesenvolvimento do turismo.

2.1.8. Segundo o Relatório nº 3/96 do Tribunal de Contas, independentemente das dotaçõesdestinadas ao AET, a autoridade orçamental concedeu:

§ 15,9 milhões de ecus para acções no domínio do turismo (de 1989 a 1992),§ 1,750 milhões de ecus para o fomento do turismo comunitário em países terceiros e § 21,7 milhões de ecus entre 1993 e 1995, para o plano de acção a favor do turismo,

ou seja, um montante total de 39,350 milhões de ecus.

2.2. Estrutura organizativa

2.2.1. De 1988 a 1995, os Comissários incumbidos da política do turismo foram:

§ de 1989 a Janeiro de 1993: Sr. Cardoso e Cunha§ de Janeiro de 1993 a Janeiro de 1995: Sr. Vanni d'Archirafi§ desde Janeiro de 1995: Sr. Papoutsis.

2.2.2. Tanto no que respeita às acções directas como à coordenação das acções indirectas, aresponsabilidade pela execução da política do turismo coube à DG XXIII - Dir ecção A: Promoçãoda Empresa e Melhoria do seu Enquadramento.

2.2.3. Dentro da Direcção A, foi criada uma unidade específica incumbida da execução da políticacomunitária em matéria de turismo. Os efectivos desta unidade eram, de acordo com o organigramaem vigor em Junho de 1990, 1 A3, 2 A7-A4, 1 B e 1 C, ou seja, 5 funcionários, 5 agentes auxiliares(3 A e 2 C), três peritos nacionais em regime de destacamento e 1 trabalhador temporário. A fim decolmatar a insuficiência da unidade em termos de pessoal, a empresa EURO-CONSEIL foiseleccionada em resultado de um convite à apresentação de propostas com o objectivo de assegurara gestão técnica do Ano Europeu do Turismo, de Maio de 1989 a Outubro de 1990.

2.2.4. Os gestores orçamentais competentes para autorizar as despesas eram o Director-Geral e oDirector da Direcção A, estando os restantes directores-gerais e o assistente do Director-Geralhabilitados a assinar as ordens de pagamento. A gestão corrente das dotações, ou seja, a preparaçãode autorizações de despesas e das ordens de pagamento, o controlo das facturas, etc., era efectuadapor um funcionário da categoria B da Unidade "Turismo" e por uma célula dirigida por umfuncionário da mesma categoria sob a responsabilidade do Director-Geral. Na prática, os assistentesdo Director e do Director-Geral estavam também estreitamente implicados na gestão das dotaçõesdestinadas ao turismo.

2.2.5. O comité de organização previsto pela resolução do Conselho foi criado e reuniu-se entreMarço de 1989 e Fevereiro de 1991. Foram igualmente criados em cada Estado-Membro comitéslocais, que, embora não se encontrassem previstos na decisão, eram tidos como indispensáveis para

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o bom êxito do AET. Na realidade, numerosas decisões foram tomadas a nível bilateral, sendo ocomité de organização simplesmente informado das mesmas.

OS FACTOS

2.3. Cronologia dos acontecimentos e descoberta das irregularidades

2.3.1. Por forma a exercer as missões que o Conselho confiara à Comissão, a DG XXIII lançou:

- concursos que, com excepção dos contratos de consultoria celebrados comEURO-CONSEIL, tinham geralmente por objecto contratos de estudos, sobretudo emmatéria estatística. Como todos os concursos, estavam submetidos às disposiçõesfinanceiras aplicáveis, ou seja, ao Regulamento Financeiro, às suas modalidades deexecução e às regras internas da Comissão, obedecendo os contratos - em função da suasua natureza e do seu montante - a regras estritas em matéria de concorrência com vistaa assegurar a transparência das operações, a igualdade entre os proponentes e a boagestão financeira. A selecção era efectuada pelo gestor orçamental e pelos serviçosgestores após consulta da CCAM e a aposição do visto pelo auditor financeiro. Todavia,o relatório do Tribunal de Contas entregue em Setembro de 1992, constata gravesirregularidades e pagamentos injustificados, inclusivamente nas acções submetidas aprocedimentos rigorosos (ver dossier EURO-CONSEIL).

- Convites à apresentação de propostas para acções específicas subvencionadas peloorçamento comunitário. Este procedimento não está coberto por qualquerregulamentação e diz respeito às subvenções. Permite às associações e pessoasinteressadas apresentarem um pedido de subvenção e obriga os serviços do gestororçamental a comparar estes pedidos entre si.

2.3.2. Efectivamente, a DG XXIII concedeu sobretudo subvenções ad hoc a projectos apresentadospelos beneficiários por sua própria iniciativa e que não se enquadravam no âmbito de um conviteà apresentação de propostas. Este instrumento foi utilizado massivamente para o AET, tendo sidoaplicado a metade dos projectos no período de 1991-1992 e a um quarto dos mesmos no que respeitaao plano de acção.

2.3.3. Todavia, em conformidade com o Relatório Especial do Tribunal de Contas nº 3/96, noâmbito do plano de acções, o processo de selecção efectuado com base num concurso e convite àapresentação de propostas aberto em 1994 enfermou de problemas técnicos, designadamente ao níveldo registo das propostas, e o procedimento de selecção de 1995, se bem que aperfeiçoado, nãopermitiu assegurar sistematicamente a igualdade de tratamento entre os proponentes.

2.3.4. Paralelamente, o chefe da unidade "Turismo", como confirma o Tribunal de PrimeiraInstância no acórdão proferido em 19 de Março de 1998 no processo T-74/94, teria efectuado, comdeliberação e persistência, actividades externas não autorizadas que eliminavam todas as garantiasquanto à sua independência e que eram susceptíveis de gerar graves conflitos de interesses com oexercício das suas funções, descurando gravemente os deveres de responsabilidade, deindependência e de honorabilidade que lhe incumbiam enquanto alto funcionário chamado a exercer,no seio da instituição funções de gestão importantes num sector específico e sensível. Mais adiante,salienta-se que o facto de, deliberada e continuamente, ter ocultado à Comissão a verdadeira

Tradução não oficial (N.da T.).7

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natureza das suas actividades e das ligações que estabelecera com empresas cujo objecto se situavano âmbito das suas próprias funções junto da Comissão constituía grave incumprimento do seu deverde lealdade para com a Instituição e, conformava uma violação do artigo 12º do Estatuto. E concluique, por conseguinte tinha "lesado gravemente a imagem, a reputação e os interesses daComissão"(ponto 178 do acórdão) .7

2.3.5. Por outras palavras, o chefe da unidade "Turismo" exercia actividades externas nãoautorizadas no âmbito das suas atribuições, que implicavam desvio de fundos, corrupção efavoritismo.

2.3.6. Outro agente temporário da unidade "Turismo" de grau A4, ex-perito nacional destacado,estava implicado num dos comités nacionais incumbido da pré-selecção de projectos susceptíveisde receber financiamento comunitário, projecto este que ele próprio geria a nível comunitário.

Segundo uma auditoria levada a cabo pela Comissão em Julho de 1998, um outro perito nacionaldestacado durante o programa AET estaria igualmente implicado num conflito de interesses damesma natureza.

Os sinais de alerta

2.3.7. Em 1989, um deputado ao Parlamento Europeu apresentou três perguntas escritas,subsequentemente retiradas sobre a gestão do AET e a escolha de EURO-CONSEIL, bem comosobre determinados aspectos do contrato.

2.3.8. Em 9 de Abril de 1990, o Parlamento Europeu expressava a sua inquietação a propósito dagestão do projecto e de eventuais irregularidades relativas a acções no domínio do AET, solicitandoo parecer do Tribunal de Contas a esse respeito.

2.3.9. Em Junho de 1992, o Presidente da Comissão Europeia do Turismo enviava uma carta àComissão para protestar contra a actuação do chefe da unidade "Turismo" que, alegadamente, teriafavorecido a escolha de um organismo extremamente duvidoso, a empresa DEMETER.Considerando tratar-se de uma manobra destinada a excluir um concorrente, o Director-Geral e odirector competente da DG XXIII decidiram, após consulta do chefe de unidade, ignorar a missiva.

2.3.10. Em 30 de Setembro de 1992, o relatório do Tribunal de Contas solicitado pelo ParlamentoEuropeu constatava irregularidades nos procedimentos aplicados para a celebração dos contratos esua execução, na concessão das subvenções financeiras e sua utilização pelos beneficiários, norespeito pela regulamentação orçamental e contabilística e criticava, em termos gerais, a gestãofinanceira relativa à totalidade do AET. O Tribunal constatava ainda a insuficiência das verificaçõesdo auditor financeiro, tanto em matéria de autorizações de despesas como de pagamentos.

2.3.11. Estes sinais deveriam ter alertado não só o Comissário e o Director-Geral responsáveis mastambém, eventualmente, o Colégio dos Comissários para a gestão da política do turismo. Tal nãoaconteceu: apenas no segundo semestre de 1993 foram assinalados pela DG IX problemas gravesna unidade "Turismo".

Autoridade investida do poder de nomeação (ou entidade competente para proceder a7

nomeações).

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Os inquéritos internos da Instituição e o recurso à justiça

2.3.12. Em Março e Abril de 1993, a DG XXIII realizou um inquérito interno, tendo solicitado, emJulho, a assistência da DG XX - Controlo Financeiro. A partir do segundo semestre de 1993, oinquérito interno foi alargado a toda a DG XXIII. O inquérito permitiu constatar irregularidadesocorridas a partir de 1989 e susceptíveis de dar lugar a ordens de cobrança e a riscos de fraude.Após uma discussão destes resultados com o Secretariado-Geral da Comissão e a DG IX - Pessoale Administração - a AIPN decidiu proceder à reafectação no interesse do serviço do chefe da7

unidade "Turismo", com efeitos a partir de 15 de Março de 1994.

2.3.13. O dossier foi enviado em 8 de Julho de 1994 à unidade de coordenação da luta anti-fraudeda Comissão (UCLAF) que, dada a natureza das supostas irregularidades (fraudes, corrupção),imprimiu imediatamente aos seus trabalhos uma orientação pré-judiciária. A UCLAF associou-sea uma parte das missões de controlo efectuadas nos Estados-Membros pela DG XX.

2.3.14. Com base nestas informações, a Comissão apelou em Dezembro de 1994 para doisEstados-Membros, a fim de dar início, sendo necessário, a uma informação judiciária (Bélgica) e uminquérito preliminar (França). Em Fevereiro de 1995, um deputado do Parlamento Europeuapresentou uma queixa às autoridades judiciárias belgas. Em Março de 1995, foi solicitado a umterceiro Estado-Membro (Grécia) que iniciasse inquéritos preliminares.

As sanções

2.3.15. Em 22 de Junho de 1995, o Director-Geral da DG IX, na sua qualidade de AIPN, demitiucom efeitos a partir de 1 de Agosto de 1995 o chefe de unidade, sem redução ou supressão do direitoà pensão de antiguidade, observando por conseguinte o parecer do Conselho de Disciplina, aprovadopor unanimidade em 23 de Maio de 1995. Em 28 de Julho de 1995, rescindiu o contrato do agentetemporário com efeitos a partir de 1 de Agosto de 1995, contrariamente ao parecer emitido porunanimidade pelo Conselho de Disciplina, em 30 de Junho de 1995, que recomendava à Autoridadehabilitada a celebrar contratos que aplicasse ao agente a sanção de descida de escalão.

A prossecução dos inquéritos tanto a nível interno como nos Estados-Membros e a informaçãodas autoridades de controlo

2.3.16. Para efeitos do seu inquérito, as autoridades judiciárias belgas solicitaram à Comissão, emFevereiro e Novembro de 1995, o levantamento da imunidade de determinados funcionários, bemcomo autorização para interrogarem alguns outros. Após as verificações habituais, a Comissãoacedeu ao pedido de levantamento da imunidade ou do segredo profissional.

2.3.17. Em Abril de 1996, em conformidade com o disposto no artigo 6º da Decisão do Conselho92/421/CEE, a Comissão transmitiu ao Parlamento um relatório elaborado por uma empresa externasobre a avaliação do plano de acção comunitário a favor do turismo (1993-1995). O relatório emcausa procedia a uma análise crítica das decisões adoptadas assim como das orientações seguidas,mas constatava que um certo número de projectos tinham sido levados a cabo com êxito.

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2.3.18. Em Junho de 1996, as autoridades judiciárias belgas apresentaram o pedido de levantamentoda imunidade do Director-Geral da DG XXIII, do director responsável pelo turismo e de umcolaborador. A DG IX solicitou justificações adicionais, tendo o Colégio dos Comissáriosrespondido, em 12 de Setembro, que não poderia aceder a esse pedido. A Comissão alegou que asrazões invocadas pelo Ministério Público belga não eram suficientes e que os inquéritos internos nãotinham revelado motivos que justificassem os levantamentos de imunidade. Em 16 de Outubro de1996, a Comissão aplicou, na sua qualidade AIPN, o artigo 50º do Estatuto (afastamento nointeresse do serviço) ao Director-Geral da DG XXIII. Esta decisão produziu efeitos a partir de 1 deDezembro de 1996.

2.3.19. Em Novembro de 1996, o Tribunal de Contas apresentou o seu Relatório Especial nº 3/96relativo à política do turismo e à sua promoção e, em Dezembro de 1996, o novo Director-Geral daDG XXIII criou uma task force entre a DG XX, a DG XXIII e a UCLAF com o objectivo dereexaminar todos os dossiers relativos ao turismo.

2.3.20. Em Junho de 1997, a Comissão constituiu-se parte civil no âmbito do processo do chefe deunidade e, em Novembro de 1997, as autoridades belgas renovaram o seu pedido de levantamentoda imunidade parlamentar do Director-Geral, do Director e a um dos seus colaboradores. AComissão acedeu a este pedido em 13 de Novembro.

2.3.21. Em 1998, a DG XX renovou os inquéritos efectuados em 1993 e o Parlamento Europeu, nasequência dos relatórios De Luca e Wemheuer, aprovou duas resoluções críticas (A4-0040/98 eA4-0049/98) sobre as acções de acompanhamento efectuadas pela Comissão no domínio do turismoe sobre a atitude da Comissão perante as acusações de fraude e de irregularidades no sector doturismo.

2.3.22. Em 14 de Julho de 1998, a task force criada pela DG XXIII publicou uma auditoria sobre agestão anterior da política do turismo, destinada ao Parlamento Europeu e ao Tribunal de Contas,de onde se infere que haviam sido identificados 236 dossiers de pagamentos indevidos e emitidas193 ordens de cobrança para um montante de 3,1 milhões de ecus. Estavam em curso 24 ordens decobrança para um total de 1,3 milhões de ecus, constituindo o restante, ou seja, 0,4 milhões de ecus,diversos casos que requeriam investigações suplementares ou que correspondiam a uma situação emque o beneficiário deixara de existir (associação etc.). Por último, 61 beneficiários tinham reposto0,56 milhões de ecus. No que respeita ao período compreendido entre 1990 e 1995, a auditoria datask force avalia os pagamentos em excesso em 4,5 milhões de ecus para 31,4 milhões de ecusrelativos a 718 acções inscritas em despesas; os pagamentos em excesso são imputáveis, em largamedida, a acções fraudulentas. As acções diziam respeito, em 1998, a 76 organismos ou pessoasque, em alguns casos, haviam sido alvo de acções judiciárias nos Estados-Membros e, noutros,justificavam investigações complementares.

2.3.23. O número de dossiers em causa demonstra a amplitude das irregularidades e dos riscos defraude.

2.3.24. A nível das autoridades judiciárias dos Estados-Membros, os inquéritos ainda estão em curso.

2.3.25. No final esta cronologia, cumpre destacar a passividade dos comités instituídos pelasdecisões do Conselho de 21.12.1988 e de 13.7.1991. Compostos por representantes dosEstados-Membros e presididos pelo representante da Comissão, estes comités deveriam serconsultados pela Comissão sobre a execução dos programas de acção no domínio do turismo.

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Todavia, no quadro do AET, o comité foi informado sobre as decisões adoptadas pela DG XXIIIcom os comités locais. Não foi previamente consultado. Quanto ao comité criado no âmbito do planode acção 1993-1995, o seu papel nunca é mencionado.

2.3.26. A mesma observação é aplicável aos Estados-Membros que, no âmbito do AET, eramresponsáveis pela pré-selecção dos projectos e pelo controlo da sua execução e que deveriamapresentar um relatório à Comissão. Todavia, os Estados-Membros não detectaram as numerosasirregularidades e fraudes que a Comissão veio a descobrir ulteriormente.

2.4. O dossier disciplinar

2.4.1. As irregularidades constatadas a nível da gestão dos projectos relativos ao turismo diziamrespeito a gestão administrativa, orçamental e financeira, bem como a fraudes e utilização abusivados fundos comunitários. Os inquéritos concluíram que, a nível dos serviços da Comissão, as fraudese a utilização abusiva de fundos comunitários eram essencialmente imputáveis ao chefe de unidadee ao seu colaborador, agente temporário.

O dossier do chefe de unidade

2.4.2. Sem que a AIPN tivesse conhecimento e quando era ele o responsável pela unidade"Turismo", o chefe de unidade mantinha interesses em diversas empresas quer directamente,administrando-as, quer transferindo as suas quotas para familiares e amigos (companheira ou mãeda mesma) ou ainda domiciliando estas empresas na sua residência privada. Trata-se das empresasIMMOFLO, LEX GROUP, GROUPE DYNAMIQUE GRECE e GROUPE DYNAMIQUEBELGIQE, duas das quais participaram em programas comunitários e beneficiaram das subvençõesdaí decorrentes.

2.4.3. O chefe de unidade efectuou igualmente pagamentos de montantes significativos não elegíveisà empresa 01 PLIROFORIKI, concedeu subvenções que excediam as obrigações da Comissão emcondições de segurança jurídica e financeira extremamente duvidosas - ou insólitas - às empresasDEMETER E ETOA, atribuíu ajudas sem justificações, empolou artificialmente um orçamento deapoio à empresa WES com vista ao financiamento de um subcontratante, por ele designado, semprestações efectuadas como contrapartida, concedeu subvenções a contratantes utilizando uma falsaqualidade ou uma falsa identidade e alterou o orçamento da subvenção paga, apesar de o projectonão ter sido concluído no caso da empresa WAINFELD CONSULTANTS, etc.

2.4.4. Foi no segundo semestre de 1993 que a DG XX detectou a existência de problemas a nível dagestão da unidade "Turismo". No início de 1994, um artigo de imprensa, publicado em Julho de1993, na Grécia, que punha em causa o chefe de unidade, foi levado ao conhecimento dos seussuperiores hierárquicos.

2.4.5. Em 15 de Março de 1994, o chefe de unidade foi reafectado no interesse do serviço.

2.4.6. Subsequentemente, foi instaurado contra ele um processo disciplinar, que obedeceu aoseguinte calendário:

12 de Julho de 1994: Comunicação ao interessado da decisão de instaurar um processodisciplinar.

20 de Julho de 1994: Audição.

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3 de Agosto de 1994: Suspensão de funções com retenção de metade do salário.4 de Dezembro de 1994: Reintegração nos direitos pecuniários com a manutenção da

suspensão, não tendo sido tomada qualquer decisão sobre o seu caso.8 de Dezembro de 1994: Nova audição.22 de Dezembro de 1994: Consulta do Conselho de Disciplina.9 de Março de 1995: O Conselho de Disciplina suspende os seus trabalhos a fim de

proceder a averiguações quanto ao funcionamento do sector turístico.14 de Março de 1995: O funcionário é ouvido - uma terceira vez - a fim de explicitar as suas

ligações com diversas empresas, ligações estas de que a AIPN apenasteve conhecimento no final de Fevereiro.

5 de Abril de 1995: Apresentação pela AIPN de um relatório complementar ao Conselhode Disciplina.

23 de Maio de 1995: Parecer do Conselho de Disciplina, emitido por unanimidade, nostermos do qual é recomendado à AIPN, que seja aplicada comosanção disciplinar a demissão, sem perda dos direitos à pensão.

1 de Junho de 1995: Parecer notificado ao interessado.12 de Junho de 1994: Audição final pela AIPN.22 de Junho de 1995: Decisão da AIPN no sentido de manter todas as acusações que havia

submetido à apreciação do Conselho de Disciplina e de infligir comosanção ao interessado a demissão, sem redução ou supressão dosdireitos à pensão de reforma. Esta decisão foi notificada aointeressado em 23 de Junho de 1995.

1 de Agosto de 1995: Data em que produz efeitos a decisão de demissão.

2.4.7. Este dossier coloca dois problemas:

E O prazo decorrido entre o momento em que as fraudes foram detectadas e a decisão dedemissão aplicada relativamente aos factos verificados a partir de 1989.

E A brandura da sanção.

2.4.8. Decorreram cerca de dois anos entre o momento em que a DG XX detectou as fraudes e adata em que o funcionário incriminado foi demitido; 4 meses entre a sua reafectação e a decisão daAIPN de instaurar um processo disciplinar; 5 meses entre a primeira audição e a consulta doConselho de Disciplina.

2.4.9. Quanto ao Conselho de Disciplina, este não respeitou os prazos previstos pelo artigo 7º doAnexo IX do Estatuto ao não emitir o seu parecer até ao final de Março de 1995, como deveria terfeito, mas sim 2 meses mais tarde, em 23 de Maio de 1995.

2.4.10. O Director-Geral do Pessoal, na sua qualidade de AIPN, respeitou os prazos estatutários,muito embora o processo disciplinar propriamente dito se tenha prolongado por 1 ano. Por último,a decisão de demissão notificada em 23 de Junho de 1995 poderia ter produzido efeitos a partir dessadata ou em 1 de Julho, o mais tardar, em vez de ter sido diferida para 1 de Agosto, quando ofuncionário se encontrava há 1 ano na situação de suspensão de funções.

2.4.11. A lentidão do processo encontra explicação, por um lado na complexidade do dossier e nanecessidade de proceder a um inquérito e, por outro, na prudência que as instituições comunitáriasdevem observar em matéria disciplinar a fim de que o Tribunal de Primeira Instância não anule as

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suas decisões. Todavia, o Conselho de Disciplina deveria ter acelerado os seus trabalhos e a AIPNnão deveria ter aguardado mais de 1 mês para aplicar a sanção.

2.4.12. Tendo em conta a gravidade das acusações de que era alvo, o Director-Geral da DG IV, naqualidade de AIPN, poderia:

- não observar o parecer do Comité de Disciplina e demitir o chefe de unidade com asupressão dos seus direitos à pensão de reforma, ou

- pôr em causa a sua responsabilidade ao abrigo do disposto no artigo 22º do Estatuto, nostermos do qual um funcionário pode ser obrigado a reparar, na totalidade ou em parte, oprejuízo sofrido pelas comunidades, em consequência de culpa grave em que tiver incorridono exercício das suas funções.

2.4.13. Quando foi ouvido pelo Comité de Peritos, o Secretário-Geral da Comissão explicou:

§ que o Comissário responsável pelas questões de pessoal e os Comissários responsáveis pelasDG a que pertencem os funcionários em causa são consultados sobre as sanções infligidasantes de a AIPN adoptar a decisão relativa à sanção.

§ que a necessidade de fundamentar com grande precisão a decisão quando esta se afasta dasanção proposta pelo Conselho de Disciplina conduzia a AIPN a observar este seu parecere a não agravar a sanção.

O Comité considera que este último argumento não é pertinente.

Dossier do agente temporário

2.4.14. As acusações contra este agente eram da mesma natureza, embora de gravidade inferior àsque eram dirigidas contra o seu chefe de unidade.

2.4.15. Tratava-se de actividades externas não autorizadas no domínio do turismo, susceptíveis deprejudicar a actividade das Comunidades, da aceitação de bilhetes de avião para a sua companheiraoferecidos por um organismo com o qual trabalhava e cujos dossiers destinados à Comissão erampor ele instruídos, pondo, assim, em causa a sua independência e imparcialidade.

2.4.16. O processo disciplinar decorreu de acordo com o seguinte calendário:

29 de Junho de 1994: Comunicação ao interessado da decisão de instauração de um processodisciplinar e audição prévia.

7 de Julho de 1994: Decisão de suspensão com privação de metade dos vencimentos.8 de Novembro de 1994: Reintegração nos seus direitos pecuniários com manutenção da

suspensão.29-30 de Novembro e6 de Dezembro de 1994: Audições.25 de Janeiro de 1995: Consulta do Conselho de Disciplina.30 de Junho de 1995: Parecer do Conselho de Disciplina, notificado, em 12 de Julho, à entidade

competente para proceder a nomeações, recomendando a sançãodisciplinar de descida de escalão (de A4-escalão 4 para A4-escalão 1).

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28 de Julho de 1995: Decisão da entidade competente para proceder a nomeações de se afastardo parecer do Conselho de Disciplina e de rescindir o contrato temporáriodo interessado.

1 de Agosto de 1995: Produção de efeitos da sanção

2.4.17. Foram necessários sete meses à entidade competente para proceder a nomeações, a contarda data de audição do agente temporário, para consultar o Conselho de Disciplina, o qual demoroucinco meses até emitir um parecer. Ao contrário do que se passou com o dossier anterior, a entidadecompetente para proceder a nomeações afastou-se do parecer, tendo agravado a sanção e, neste caso,de forma imediata.

2.4.18. Na sequência da referida rescisão, o agente recebeu um montante de 3.833.807 FB, repartidoda seguinte forma:

- montante retido a título da sua contribuição para o regime de pensões, acrescentado da parteda contribuição paga pela entidade patronal: 1.720.955 FB;

- subsídio de rescisão de contrato (artigo 47º do RAA): 1.964.838 FB;- férias não gozadas: 270.870 FB;

ou seja, no total, 3.955.663 FB, montante do qual foram retidos 122.856 FB para a regularização dosvencimentos e das despesas de viagem.

2.4.19. A Comissão pagou indevidamente ao seu ex-agente um montante de 1.984.838 FB. Comefeito, as disposições sobre o termo do contrato por tempo determinado, sem pré-aviso e por razõesdisciplinares, diferem das disposições aplicáveis aos contratos por tempo determinado previstas noartigo 47º, não se justificando, no caso em espécie, o pagamento do subsídio de rescisão. Estainterpretação foi confirmada pelo Serviço Jurídico da Comissão em nota de 8 de Julho de 1998. ADG IX teria solicitado, no momento da saída do agente temporário, um parecer ao Serviço Jurídicosobre esta questão e, não tendo recebido esse parecer, decidiu que, na ausência de regras específicasque permitissem derrogar a aplicação do artigo 47º, o interessado gozava, também neste caso, dodireito ao subsídio de rescisão.

2.4.20. Efectivamente, o agente deveria receber 1.848.969 FB e não 3.833.807 FB.

2.4.21. A apreciação em paralelo dos dois dossiers - do chefe de unidade e do agente temporário -revela a lentidão dos inquéritos e do trabalho do Conselho de Disciplina e realça a solicitude daentidade competente para proceder a nomeações para com o chefe de unidade, já que esta não seafastou do parecer emitido pelo Conselho de Disciplina, tendo aplicado, diferindo-a, a decisão, bemcomo para com o agente temporário, aplicando a interpretação mais favorável do Estatuto, apesarde a mesma não ser compatível com o espírito dos textos em vigor, pagando ao interessado1.964.838 FB a que este não tinha direito.

2.4.22. Finalmente, aquando da sua audição pelo Comité de Peritos Independentes, o ComissárioPapoutsis declarou não ter sido informado das sanções infligidas ao chefe de unidade e ao agentetemporário, não julgando necessário manifestar a sua posição sobre as referidas sanções. Quanto aoSecretário-Geral, este informou o Comité de Peritos de que tinha sido emitida uma ordem dereembolso para recuperar os montantes indevidamente pagos ao agente temporário.

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2.4.23. Apesar das afirmações do Comissário Papoutsis, e tendo em conta as numerosasirregularidades verificadas, o Comité não ficou persuadido de que tenha sido efectuado um esforçode reorganização suficiente nos respectivos serviços.

2.5. Dossier Euroconseil

2.5.1. Em 1988, a Comissão propôs ao Conselho um programa de acção em matéria de turismo,tendo, na perspectiva da sua participação no desenvolvimento dos projectos e, nomeadamente, noAET, decidido recorrer aos serviços de um consultor externo, a quem caberia disponibilizar peritose pessoal qualificado, instalações e toda a infra-estrutura necessária. Esta empresa ficaria igualmenteresponsável pela contabilidade detalhada das despesas efectuadas.

2.5.2. O predecessor do chefe de unidade referido no ponto 2 elaborou o dossier. O directorcompetente da DG XXIII transmitiu o dossier à CCAM, tendo concluído o contrato e dadoseguimento ao mesmo através do seu assistente, sob a sua autoridade, frequentemente em oposiçãocom o chefe de unidade.

Abertura à concorrência

2.5.3. Foi necessário abrir três concursos para seleccionar o co-contratante. O concurso, nãopublicado no Jornal Oficial, e isto apesar das recomendações constantes do Vademecum da CCAMque então estava em vigor, foi enviado a sessenta empresas, tendo seis apresentado propostas.Segundo o relatório do gestor orçamental à CCAM "o concurso relativo ao Euroconseil demonstravauma compreensão clara das tarefas a realizar e propunha uma abordagem imaginativa e bemestruturada do trabalho. A empresa dispunha de escritórios nas proximidades da Comissão e podiafornecer pessoal altamente qualificado, com experiência nos domínios do turismo, da gestão e deequipamento de burótica a preços muito competitivos. O custo diário do principal perito estavacompreendido entre 125 e 200 ecus (ver Anexo 4), o que constituía o preço mais baixo que foiproposto. O preço global deste concurso foi de 285.833 ecus para os sete meses da fase depreparação em 1989 e de 490.000 ecus para os doze meses da fase de execução em 1990."

2.5.4. Atendendo ao montante do contrato, o concurso deveria ter previsto a constituição de umacaução, nos termos do artigo 56º do Regulamento Financeiro que esteve em vigor até 1990. Alémdisso, o caderno de encargos previa a avaliação da capacidade técnica e financeira dos proponentes,avaliação essa que não foi feita.

Execução e renovações do contrato

2.5.5. O primeiro contrato de sete meses, que decorreu de Maio de 1989 a Dezembro de 1989,respeitava o caderno de encargos. No entanto, a partir de Setembro de 1989, a rede decorrespondentes que estava prevista funcionar nos Estados-Membros foi suprimida com o acordoda DG XXIII para aumentar os honorários individuais dos peritos. Foi pago pela referida rede aoconsultor um montante de 50.000 ecus, sem que, porém, os correspondentes tenham sidoremunerados. Em 1990, foi instaurada uma nova rede com base numa dotação para autorizaçõesespecífica de 248.000 ecus.

2.5.6. Além disso, não era exercido o controlo dos consultores (não havia folhas de presença, porexemplo) e, segundo o relatório do Tribunal de Contas de 1992, os consultores assumiram

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responsabilidades de gestão que incumbem aos funcionários e desempenharam um papel importantena selecção e controlo dos projectos.

2.5.7. As renovações do contrato, de 15 de Janeiro de 1990 a 15 de Junho de 1990 e,posteriormente, de 16 de Junho de 1990 a 30 de Janeiro de 1991, não correspondiam à propostainicial da empresa Euroconseil:

E os preços unitários passaram dos 200 ecus previstos no contrato inicial para 370 ecusaquando da primeira renovação e, posteriormente, para 440 ecus aquando da segundarenovação;

E foi acrescentada uma cláusula que permitia que o consultor recebesse 20% dos montantesobtidos junto de eventuais sponsors, cláusula susceptível de gerar conflitos de interesses anível do consultor.

2.5.8. Na medida em que comportavam alterações substanciais, as renovações deveriam ter sidotransmitidas, para parecer, à CCAM, tal como previsto nas modalidades de execução doRegulamento Financeiro, tanto mais que o contrato tinha sido adjudicado principalmente com baseno nível das tarifas diárias praticadas pelos peritos. O parecer da CCAM teria certamente permitidodetectar o conflito de interesses que representava a cláusula relativa ao sponsorship.

2.5.9. A partir de 15 de Janeiro de 1990, o pessoal do consultor implicado na AET ocupou asinstalações da Comissão, sem qualquer compensação, em violação dos termos do caderno deencargos.

2.5.10. Os pagamentos injustificados pagos ao Eurocontrol no quadro dos referidos contratos sãoos seguintes:

! 50.218 ecus de dias suplementares não previstos no contrato para a assistência técnica;! 50.000 ecus pagos para a rede de correspondentes, em conformidade com o contrato de 1989;

ora, os correspondentes não receberam os pagamentos devidos;! 125.000 ecus relativos aos serviços de uma empresa de comunicações que não foram pagos.

Os conflitos de interesses:

2.5.11. Para além da cláusula relativa ao sponsorship, o consultor teria proposta a sua assistência,mediante pagamento, a um candidato às subvenções comunitárias, quando era ele próprio oresponsável pelo registo das candidaturas e quem recomendava os projectos à Comissão para arespectiva aceitação. Propôs igualmente a um fornecedor de material de promoção da AET que lhepagasse royalties pela autorização de utilização de um logo que era propriedade da Comissão.

2.5.12. Embora o Euroconseil tenha recebido um montante inferior ao que figura no parecer daCCAM, convém recordar que este contrato foi antecipadamente anulado em Outubro de 1990, ouseja, três meses antes da sua expiração, em virtude de a sociedade ter deixado de ser solvente. Seconsiderarmos os pagamentos injustificados, a cláusula sobre o sponsorship e a ausência de controloda execução do contrato, já que nem o pessoal da empresa nem os produtos estavam devidamentecontrolados, é ilegítimo afirmar que o orçamento consagrado a esta empresa se manteve nos limitesautorizados.

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2.5.13. No relatório de auditoria da DG XX, datado de 18 de Junho de 1998, indica-se que eraoportuno aguardar as conclusões do inquérito das autoridades judiciais belgas antes de ponderar apossibilidade de intentar uma acção disciplinar contra os funcionários da Comissão que tinhamconcluído e executado o contrato com o consultor.

2.5.14. Como o dossier não era da responsabilidade do chefe da unidade "Turismo" que forasuspenso, é lamentável que não tenha sido efectuado um inquérito administrativo imediato e rigorosoa fim de examinar a eventual existência de fraudes e de determinar as responsabilidades dosfuncionários nas irregularidades, incluindo da alta hierarquia (director e director-geral) relativamenteaos quais o Colégio dos Comissários exerce os poderes de autoridade competente para proceder anomeações.

2.6. Dossier IPK-ECODATA

2.6.1. Aquando da adopção definitiva do orçamento para o exercício de 1992, o ParlamentoEuropeu decidiu que "um montante de, pelo menos, 530.000 ecus se destinaria a apoiar a instauraçãode uma rede de informação sobre os projectos de turismo ecológico na Europa".

2.6.2. Em 26 de Fevereiro de 1992, a DG XXIII publicou no Jornal Oficial um convite àapresentação de propostas no sentido de apoiar projectos no domínio do turismo e do ambiente.

2.6.3. Em 22 de Abril de 1992, a sociedade IPK apresentou um projecto que criava um banco dedados sobre o turismo ecológico na Europa (ECODATA). A IPK, responsável pela coordenação dostrabalhos, previa, para a realização do projecto, a colaboração de três parceiros: a empresa francesaInnovence, a empresa italiana Topconsult e a empresa grega 01-Pliroforiki. A proposta não continhaesclarecimentos quanto à repartição das tarefas entre estas empresas.

2.6.4. Em 4 de Agosto de 1992, a DG XXIII concedeu um apoio de 530.000 ecus à IPK para oprojecto ECODATA.

2.6.5. Em 23 de Setembro de 1992, a declaração foi assinada pela IPK.

2.6.6. Em Novembro de 1992, o chefe da unidade "Turismo" convocou a firma IPK e um dos seussubcontratantes, a 01-Pliroforiki, para uma reunião em que, segundo o testemunho da empresa IPKperante o Tribunal de Primeira Instância, não contestado pela Comissão, o chefe de unidade teriaproposto que o essencial do trabalho e o essencial de subsídios fossem dados à 01-Pliroforiki (ponto9 do acórdão).

2.6.7. No decurso de uma nova reunião realizada em 19 de Fevereiro de 1993, a IPK foi convidadaa aceitar a participação da empresa alemã SFT no projecto, empresa esta que não fora mencionadana proposta de projecto formulada pela IPK, dado que a referida empresa estava a trabalhar numprojecto de turismo ecológico chamado ECOTRANS.

2.6.8. No acórdão proferido em 15 de Outubro de 1997, o Tribunal de Primeira Instância indicano ponto 47: "Apesar de a requerente ter dado indícios de que um ou vários funcionários daComissão se ingeriram, de forma inquietante, neste projecto, durante o período compreendido entreNovembro de 1992 e Fevereiro de 1993...".

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2.6.9. Em 12 de Março de 1993, numa nota dirigida ao seu Director-Geral, o chefe de unidaderecordava que a SFT não apresentara propostas no âmbito do concurso relativo ao ECODATA, quea Comissão não tinha o direito de a impor a um parceiro externo, que a SFT tinha beneficiado, nopassado, de subvenções da Comissão, que a DG XXIII não podia continuar a subvencionarindefinidamente as mesmas pessoas e que as pressões exercidas pela SFT sobre a Comissão tinhamido demasiado longe. Precisava que, na impossibilidade de convencer o seu director-geral e emconformidade com as instruções recebidas, solicitara oralmente à empresa IPK que incluísse a SFTno seu projecto. A SFT teria alegadamente constituído um lobby poderoso na Alemanha a fim deconvencer a DG XXIII a garantir-lhe o pagamento da maioria dos fundos comunitários ou, naimpossibilidade, a anular o projecto, bem como o contrato em curso.

2.6.10. No seu dossier sobre as irregularidades cometidas por certos funcionários, o chefe de unidadeanexava 3 documentos (71-72-73) susceptíveis de corroborar as suas acusações.

2.6.11. A IPK apresentou um primeiro relatório em Abril de 1993, seguido de um segundo em Julhode 1993 e do relatório final em Outubro de 1993. A empresa IPK convidou igualmente a Comissãopara uma apresentação dos trabalhos realizados, apresentação esta que foi efectuada em 15 deNovembro.

2.6.12. Por carta de 30 de Novembro de 1993, a Comissão comunicou ao IPK que o relatórioapresentado sobre o projecto ECODATA revelava que o trabalho efectuado até 31 de Outubro de1993 não correspondia de forma satisfatória ao que estava previsto na proposta de 22 de Abril de1992 e que não se encontrava, por conseguinte, em condições de pagar os restantes 40%. Por cartade 28 de Dezembro de 1993, a IPK manifestou o seu desacordo, tendo continuado a desenvolver oprojecto e a apresentá-lo publicamente.

2.6.13. Em 15 de Março de 1994, o chefe de unidade foi reafectado por razões de interesse doserviço.

2.6.14. Em 29 de Abril de 1994, foi realizada uma reunião entre a IPK e a DG XXIII, tendo, em 3de Agosto de 1994, a DG comunicado à empresa que não seria efectuado qualquer pagamentorelativamente a este projecto. Na sequência desta decisão, a empresa IPK intentou um recurso juntodo Tribunal de Primeira Instância (Processo T-331/94), tendo o mesmo sido rejeitado e,posteriormente, objecto de apelação.

2.6.15. Na sequência do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Outubro de 1997, odirector competente em matéria de turismo sugeria, por escrito, que a auditoria financeira do projectoECODATA fosse concluído rapidamente. Assinalava que era conveniente determinar os montantesa recuperar e recordava que, na auditoria efectuada em 24 de Setembro de 1993, a DG XX constataraque a contribuição da Comunidade só se justificava para um montante de 76.303 ecus, quandotinham sido pagos 300.018 ecus no início de 1993. Por carta de 10 de Novembro de 1997, o referidodirector consultou a UCLAF para conhecer a sua posição quanto a uma eventual fraude no caso IPK.

2.6.16. A auditoria geral da Comissão sobre as acções relativas ao turismo, transmitida em 14 deJulho de 1998, não menciona o dossier ECODATA, com excepção do acórdão proferido peloTribunal de Primeira Instância.

2.6.17. O Comité considera lamentável que, neste processo, não tenha sido efectuado um inquéritoadministrativo que determinasse a origem e a natureza das eventuais ingerências junto da empresa

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IPK para a levar a aceitar como parceira a SFT ou, como parceira quase exclusiva, a 01-Pliroforikie que não tenha permitido saber se a recusa da IPK em aceitar a SFT esteve na origem da decisãoda DG XXIII de recusar o pagamento do montante da contribuição financeira por liquidar.Por esse motivo, não foi possível determinar as responsabilidades de cada um dos funcionários emcausa e, nomeadamente, do Director-Geral, particularmente no tocante às pressões que teriam sidoexercidas sobre a IPK.

OBSERVAÇÕES

2.7. Dificuldades deparadas pela Comissão

Problemas de pessoal

2.7.1. A Comissão propôs ao Conselho de Ministros a execução de projectos em que tencionavadesempenhar um papel activo (de tipo AET) sem dispor dos recursos humanos necessários para asua organização.

2.7.2. Os problemas de pessoal então constatados foram os seguintes:

Uma afectação de recursos humanos quantitativamente insuficiente e estatutariamente heteróclita

2.7.3. A responsabilidade de gerir a política comunitária no domínio do turismo, ou seja, emprimeiro lugar a AET e, posteriormente, os planos de acção, foi confiada a onze pessoas enquadradaspela Instituição, por um funcionário temporário e por um gabinete de consultores externos. Amaioria destes agentes não podia assinar contratos superiores a um ano, renováveis duas vezes, salvose fossem nomeados para um lugar temporário. Os peritos nacionais destacados e os consultoresparticipam, em princípio, nos trabalhos da Instituição, em virtude da sua qualificação técnica numdomínio determinado, não sendo, porém, competentes para as funções de gestão administrativa efinanceira, competência esta que é exclusiva dos funcionários. No entanto, apesar da diferença deestatuto que deveria ter levado a respectiva hierarquia a distinguir e a hierarquizar as competênciasde cada categoria de pessoal, foram cometidas a outras categorias de agentes que não funcionáriosou ao gabinete de peritos atribuições como a selecção ou o controlo de projectos, ou mesmo, apreparação das respostas às perguntas escritas dos deputados europeus.

Nomeações e afectações contestáveis

2.7.4. A nomeação para um lugar do nível de responsabilidade de chefe de unidade (A3), dedirector (A2) ou de director-geral (A1) requer as mais altas qualidades de competência, derendimento e de integridade. O chefe da unidade "Turismo" demonstrou claramente neste dossierque não cumpria estes critérios. O director e director-geral, por seu lado, não assumiramcorrectamente nem as suas responsabilidades hierárquícas nem as suas responsabilidades degestores orçamentais.

2.7.5. O Comité de Peritos interroga-se sobre a capacidade da Instituição em nomear ou promoveros melhores candidatos e em afectar a "boa" pessoa ao "bom" lugar. A nomeação e a afectação dosfuncionários de categoria A1 e A2 é da competência do Colégio dos Comissários.

Inobservância pelos funcionários do seu dever de independência

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2.7.6. O elemento federador que deveria constituir a obrigação de trabalhar com toda aindependência e no interesse exclusivo da Comunidade não desempenhou o seu papel de contrapesoface às intervenções diversas e às protecções que daí podem resultar. Ora, esta protecção transmite,àqueles que as aceitam, um sentimento de impunidade.

Negligências administrativas

2.7.7. A insuficiência dos recursos humanos e a sua gestão incoerente eram de natureza a produzirlacunas e erros de gestão e a gerar conflitos de interesses e operações fraudulentas.

2.7.8. Os sucessivos relatórios revelam graves falhas a nível administrativo: dossiers incompletos,informações tardias, registo incorrecto do correio, concursos e propostas imprecisos,acompanhamento e avaliação dos projectos incompletos e "arranjados", controlos insuficientes, etc.

2.7.9. O dossier "Turismo" suscita igualmente a questão da atribuição das dotações ad hoc queescapam aos mecanismos de abertura à concorrência em que intervêm normas de publicidade, umexame comparativo das propostas com a preocupação de um tratamento equitativo dos proponentese a verificação dos órgãos de controlo. As subvenções ad hoc constituem, como o assinalou oTribunal de Contas, um procedimento de alto risco para a Instituição, atendendo a que, mesmoquando são atribuídas com o rigor e a imparcialidade exigidas, autorizam dificilmente o exercícioda defesa em caso de críticas.

2.7.10. Coloca-se igualmente a questão da aposição de vistos, já que todas as operações irregularesforam aceites por órgãos de controlo interno que deram mesmo o seu visto a posteriori a operações.Finalmente, é conveniente assinalar a dificuldade da DG XX (Controlo Financeiro) de levar a caboa auditoria num sector após terem sido anteriormente aprovadas pelaa mesma direcção todas asoperações deste sector.

Papel do comité de organização AET

2.7.11. Cabe assinalar a passividade do comité de organização AET, composto por representantesdos Estados-Membros e presidido pela Comissão, que aceitou apenas ser informada sobre asdecisões tomadas conjuntamente pela DG XXIII e pelos comités nacionais, quando a regulamentaçãolhe conferia um papel consultivo a priori. De igual modo, o comité de organização previsto para aexecução do plano 1993-1995 não parece ter desempenhado um papel significativo.

Lacunas dos Estados-Membros

2.7.12. Assinalem-se ainda as lacunas verificadas a nível dos Estados-Membros, ou de alguns deles,a quem incumbia a responsabilidade pelo controlo da execução do projecto e que eram obrigadosa apresentar um relatório à Comissão no quadro da AET.

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2.8. A gestão da crise

A detecção e a sanção das irregularidades

2.8.1. A Comissão foi lenta a verificar se as acusações formuladas contra a unidade "Turismo" eo respectivo chefe eram fundamentadas e a detectar as irregularidades e as fraudes. Esta inspecçãofoi não só tardia mas também incompleta, na medida em que não foram levados a cabo inquéritosadministrativos com a celeridade necessária e, sobretudo, de forma exaustiva nos dossiersEuroconseil e IPK. Além disso, o dossier "Turismo" foi confiado tardiamente (em Julho de 1994)à UCLAF, que foi, uma vez mais, consultada sobre o dossier IPK em 1997.Embora caiba assinalar a lentidão do processo disciplinar, esta lentidão não é exclusivamenteimputável à Comissão. Esta fica igualmente a dever-se, em grande parte, à preocupação de pôr asdecisões tomadas ao abrigo de críticas que seriam formuladas pelo Tribunal de Primeira Instânciaem caso de recurso. Em contrapartida, importa assinalar a insuficiência da sanção aplicada ao chefede unidade e a sua morosidade, bem como as falhas dos serviços administrativos (DG IX) quelevaram a Instituição a pagar 2.000.000 FB a mais ao agente temporário.

2.8.2. A acusação que é legítimo dirigir ao Colégio dos Comissários e, nomeadamente, aoComissário responsável é a de ter protegido a alta hierarquia, não levando até ao fim os inquéritos,quando esta podia estar implicada, bem como o facto de ter aguardado vários meses após o pedidodas autoridades belgas antes de aceitar o levantamento da imunidade dos A2 e A1 em causa.

A Instituição resolveu o problema "Turismo" sancionando disciplinarmente duas pessoas e aplicandoo artigo 50º (rescisão no interesse do serviço) ao director-geral em questão.

2.8.3. Pode igualmente ser alvo de críticas o facto de, nos termos do Regulamento Financeiro e doartigo 22º do Estatuto, nunca ter sido posta em causa a responsabilidade pecuniária dos funcionáriosimplicados nestas irregularidades.

Transmissão do dossier à justiça e informação das autoridades de controlo

2.8.4. Após a instrução das provas de fraude e de irregularidades, a Comissão consultou asautoridades judiciárias, atendendo a que as questões entre as autoridades judiciárias e os Estados-Membros não são da sua responsabilidade. Nesse momento, o Tribunal de Contas e o ParlamentoEuropeu tinham já tomado posição.

2.9. Conclusões

2.9.1. Conclusões relativas às responsabilidades do Colégio dos Comissários no seu conjunto oudos comissários a título individual, quer se trate do actual Colégio dos Comissários ou doscomissários que se encontravam em funções no momento dos factos:

(i) Terem proposto, em 1988, ao Conselho a execução de projectos que implicam activamenteos serviços da Comissão sem disporem dos recursos humanos necessários para a referidaexecução. Ademais, o sector do Turismo abrange uma multiplicidade excepcional deempresas e de dossiers a tratar num domínio em que o carácter imaterial das contrapartidastorna a gestão dos contratos extremamente difícil. Teria sido desejável que se tivessem

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interrogado mais sobre a fiabilidade de uma política de repartição de subvençõescomunitárias neste sector.

(ii) Não terem tomado, no período compreendido entre Abril de 1990 e Julho de 1993, qualquermedida, apesar dos sérios sinais de alerta que constituíam as inquietações do ParlamentoEuropeu e o relatório do Tribunal de Contas de 30 de Setembro de 1992.

(iii) Terem aceite, em Junho de 1995, que a entidade competente para proceder a nomeações, ouseja, o Director-Geral da DG IX (Pessoal e Administração) não agravasse a sanção propostapelo Conselho de Disciplina (comissários responsáveis pelas pastas do Pessoal e do Turismo,respectivamente, Srs. Liikanen e Papoutsis).

(iv) Terem tardado a aceitar (de Setembro de 1996 a Novembro de 1997) o levantamento daimunidade do director-geral, do director e de um dos seus colaboradores e terem aplicado,em Outubro de 1996, o artigo 50º a um director-geral que exercera, de forma insuficiente,as suas responsabilidades hierárquicas e de gestor orçamental e, eventualmente, pressõessobre uma empresa para favorecer outra.

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3. PROGRAMAS "MED"

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3. PROGRAMAS "MED"

OS FACTOS

3.1. Introdução

O contexto

3.1.1. Os programas MED, destinados à cooperação descentralizada com os países mediterrânicos,tiveram início em 1992, após a guerra do Golfo com o Iraque, consistindo o seu objectivo emreforçar a cooperação política e económica com o Sul do Mediterrâneo, como forma decontrabalançar o apoio dado aos países da Europa Central e Oriental. Após uma interrupção, queadiante se verá, foram relançados em Abril de 1998.

3.1.2. Em função dos parceiros envolvidos, distinguiam-se cinco programas diferentes: Med URBS(autarquias locais), Med CAMPUS (universidades), Med INVEST (empresas), Med AVICENNE(centros de investigação) e Med MEDIA (profissionais dos meios de comunicação).

3.1.3. Os parceiros estavam em contacto directo entre si, regra geral sem a interposição dasautoridades centrais do Estado. Por conseguinte, a Comissão também não podia contar com o apoioadministrativo dos Estados-Membros. Com efeito, a ideia principal dos programas consistia emevitar as estruturas governamentais e canalisar os fundos destinados à cooperação através desubvenções a organizações não governamentais. Tratava-se de estar "perto da sociedade civil".

3.1.4. O envelope orçamental plurianual previsto para os programas MED para o período de 1992-1996 ascendia a 116,6 mecus, dos quais 78 mecus tinham sido objecto das respectivas autorizaçõesà data da suspensão (decisões de Outubro de 1995 adiante citadas).

3.1.5. Até ao final de 1992 o Comissário responsável pelo dossier era o Sr. Matutes, enquanto quea partir de 1 de Janeiro de 1993 o dossier foi assumido pelo Sr. Marín.

A estrutura de gestão

3.1.6. Em geral, a estrutura de gestão do sistema comportava quatro níveis: 1) Comissão, 2) ARTM(Agence pour les Reseaux Transméditerranéens, competente para a gestão administrativa e financeirados cinco programas), 3) Gabinetes de assistência técnica - GAT - (um por programa, competentespara a fiscalização técnica dos programas) e 4) Projectos (reunidos em redes), no total de 496.

3.1.7. O Comité de Autorização de Despesas (comité de gestão), um por programa, era formadopor representantes da Comissão, da ARTM e do GAT respectivo (este sem direito de voto). O comitéexaminava e aprovava os pagamentos.

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3.1.8. A ARTM tinha sede social em Bruxelas e regia-se pela lei belga, enquanto que a FERE temsede social em Paris e se rege pelo direito francês, e, por último, a ISMERI tem sede social emRoma, sendo regida pelo direito italiano.

3.1.9. Como se refere no ponto 26 do Relatório do Tribunal de Contas nº 1/96 "a gestão deste novoinstrumento foi articulada em torno de dois elementos centrais, a subcontratação da gestão destesprogramas a organismos privados e a separação das funções administrativas e financeiras dasrelativas ao acompanhamento técnico. As primeiras foram confiadas à ARTM. As segundas foramatribuídas a GAT distintos para cada um dos programas".

3.1.10. A ARTM foi criada em 24 de Setembro de 1992 com o estatuto de associação belgainternacional com fins filantrópicos e científicos.Dois administradores do seu conselho de administração eram também directores de dois GAT(FERE e ISMERI), tendo sido substituídos - pelo menos formalmente - em 6 de Abril de 1995.Tinham anteriormente, e em numerosas ocasiões, desempenhado funções de consultoria para aComissão. Além disso, a ISMERI detinha 15% do capital da FERE.A Comissão assistia, com estatuto de observador, às reuniões do conselho de administração destaassociação.

3.1.11. Como se refere no ponto 27 do atrás citado Relatório nº 1/96, "os recursos da ARTM provêmexclusivamente dos contratos que a Comissão lhe atribui".

3.1.12. Trata-se, neste caso concreto, da existência de uma rede de firmas que controlam a execuçãode uma política e que foi criada por consultores externos, por iniciativa da Comissão. Com efeito,a gestão financeira e administrativa dos programas é atribuída à ARTM em 1992 por iniciativa daComissão (actualmente a Direcção-Geral IB - Relação externas: Mediterrâneo do Sul, Médio ePróximo Oriente, América Latina, Ásia do Sul e do Sudeste e cooperação Norte-Sul), chegando estaao ponto de ter suportado as despesas de constituição, e sem qualquer concurso. Assim, a ARTMfoi criada e financiada "ex nihilo" pela DG IB com base no procedimento de ajuste directo previstono artigo 58º do Regulamento Financeiro. Não foram encontrados dados que permitam afirmar queo serviço gestor das dotações procedeu a qualquer espécie de pesquisa no mercado antes de chegarà conclusão de que nenhuma outra organização reunia as qualificações requeridas.

3.1.13. Se o primeiro contrato entre a Comissão e o ARTM foi celebrado por ajuste directo, estaassociação venceu, no entanto, o concurso realizado em meados de 1994. Neste caso, a ARTMobteve o contrato (1 de Setembro de 1994) após concurso e parecer da CCAM.

3.1.14. Em 8 de Setembro de 1997, a ARTM foi dissolvida.

3.1.15. Quanto ao acompanhamento técnico das redes e respectivos projectos, foi atribuído agabinetes de assistência técnica (GAT). Um "GAT" é uma estrutura externa, de natureza jurídicavariável (asbl, Fundação, Agência, s.p.r.l., Universidade, etc.), que presta de forma contínua o seuapoio à Comissão, em ligação com a execução de um programa comunitário, regra geral apósconcurso.

3.1.16. Até meados de Julho de 1994, os contratos adjudicados aos GAT no âmbito dos programasMED foram, também eles, celebrados por ajuste directo.

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3.1.17. A ISMERI ficou incumbida do MED CAMPUS, enquanto que a FERE ficou responsávelpelo MED URBS. Estas duas empresas tinham previamente preparado os programas MED URBSe MED CAMPUS, respectivamente.

3.1.18. No que se refere aos projectos (no total de 496), o Tribunal de Contas verificou que foramfinanciadas despesas não elegíveis, e que a atribuição dos contratos por concurso era a excepção, enão a regra.

3.2. A cronologia

A origem: actos de base, a constituição e designação das sociedades implicadas

3.2.1. Em 29 de Junho de 1992, é adoptado o Regulamento nº 1763/92, relativo à cooperaçãofinanceira respeitante ao conjunto dos países terceiros mediterrânicos. O nº 1 do seu artigo 6º prevêque "as acções a que se refere o presente regulamento, financiadas pelo orçamento dasComunidades, são geridas pela Comissão". O nº 1 do artigo 7º prevê, por sua vez, que "a Comissãoserá assistida pelo Comité MED" instituído pelo Regulamento nº 1762/92 e adoptado na mesmadata.

3.2.2. Em 24 de Setembro de 1992, a ISMERI-EUROPA, a FERE CONSULTANTS, a CLESEUROPEAN RESEARCH NETWORK, bem como uma pessoa singular, a título individual,constituem a "associação internacional com fins filantrópicos e científicos" ARTM. Estas quatropessoas (colectivas e singulares) foram os membros fundadores. A associação foi constituída aoabrigo da lei de 25 de Outubro de 1919, que confere personalidade civil às associaçõesinternacionais. Importa referir que este tipo de associações não possui capital estatutário.Note-se, ainda, que, como já referimos, a Comissão financiou a constituição da associação.

3.2.3. Em 21 de Outubro de 1992, a DG IB estabelece um documento-quadro que fixa as condiçõesde execução de MED-URBS e do MED-CAMPUS. Este documento tinha sido preparado pelaunidade competente, mas não tinha sido formalmente aprovado pelo Director-Geral, emborafigurasse como anexo em certos contratos com a ARTM por ele assinados. O documento tambémnão foi aprovado pelo colectivo da Comissão. Nesse documento, pode ler-se que "a Comissão deve,pois, recorrer a um organismo externo para a execução dos programas de cooperaçãodescentralizada ... Trata-se de criar uma estrutura de gestão delegada ... Importa, no entanto, quea Comissão conserve o controlo sobre a operação... Os GAT são seleccionados de acordo com osprocedimentos em vigor na Comissão ... Após a decisão de financiamento da Comissão, dada aurgência de execução em 1992, e a fim de assegurar a continuidade entre a montagem das redese o arranque das respectivas acções, os GAT são, durante o ano experimental, os que prepararamo programa para a Comissão ... A ARTM está obrigada a celebrar contrato com a agênciadesignada pela Comissão ou a agência vencedora dos concursos". O documento compreende uma"análise funcional da ARTM, a arquitectura de agência", onde até os membros do seu conselho deadministração são previstos, "a Mesa" deste, etc.

Um outro documento-quadro, de 15 de Janeiro de 1993, reporta-se à execução do Med URBS, doMed CAMPUS e do Med INVEST.

3.2.4. Em 12 de Novembro de 1992, o Chefe de Unidade responsável pelos programas submete aoServiço Jurídico da Comissão, para parecer, os contratos relativos ao Med URBS e ao Med

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CAMPUS, juntamente com os documentos que fixam as condições de gestão das acções previstasnesses programas. Refere-se nesse documento que "trata-se, para a DGI, de uma inovação arespeito da qual o Controlo Financeiro deseja apoiar-se em parecer prévio do Serviço Jurídico".

3.2.5. Em 25 de Novembro de 1992, foi assinado o contrato por ajuste directo entre a Comissão,representada pelo Director-Geral para as relações Norte-Sul, e a associação ARTM, tendo comoobjecto (artigo 1º) a "execução da decisão de financiamento da Comissão relativa ao programaMed-URBS (apoio à cooperação entre as autarquias locais da Europa e as autarquias locais dos paísesterceiros mediterrânicos)". Por decisão de 23 de Julho de 1992, o programa tinha previamente sidoobjecto de adopção formal pela Comissão .Nos termos do contrato (artigo 2º), "a Comissão, na qualidade de gestor orçamental principal,comete a execução da decisão de financiamento do Med ... à Agência ARTM, cujas obrigações sãoobjecto do presente contrato". A ARTM comprometia-se a gerir o programa "estabelecendo, paraefeitos de distribuição da ajuda, relações contratuais com 16 redes financiadas, redes essasenumeradas no anexo IV, e com o gabinete de assistência técnica; gerir o fundo de reserva sobproposta da Comissão; criar um sistema de acompanhamento contabilístico e administrativo e umsistema de controlo de gestão".O artigo 8º do contrato prevê a inclusão de anexos, nomeadamente a decisão do financiamento daComissão relativa ao Med URBS, os termos de referência, bem como o documento-quadro que fixaas condições de execução do programa.Os citados termos de referência previam, por sua vez, que "1) a ARTM recebe e gere a totalidadeda ajuda comunitária ... para o efeito, a ARTM firmará contratos com as redes beneficiárias deapoio comunitário e com um gabinete de assistência técnica ... 5) a ARTM criará um sistema deacompanhamento contabilístico e administrativo de cada uma das redes e de todo o programa noseu conjunto".

3.2.6. Este foi o primeiro contrato celebrado entre a Comissão e a ARTM, a que se seguiram outrossimilares (Med CAMPUS, com a mesma data) para os programas MED. Assim, o MED INVESTfoi assinado em 6 de Abril de 1993 e o MED MEDIA em 23 de Agosto de 1993.Até 1994, e tal como atrás referimos, todos os contratos eram celebrados por ajuste directo.

3.2.7. Em 2 de Dezembro de 1992, o Serviço Jurídico da Comissão considera que "as funçõesligadas ao controlo, ou que impliquem o exercício de um poder de apreciação discricionário noquadro de uma verdadeira política comunitária, incluindo a execução orçamental, só poderão serexercidos por funcionários ... Tratando-se, neste caso, de uma prestação de serviços, o contratodeverá ser celebrado após concurso ..., eventualmente por ajuste directo devidamente justificado... No caso vertente, o Serviço Jurídico interroga-se sobre a justificação que permite à Comissãocelebrar o contrato por ajuste directo com a ARTM. O Serviço Jurídico mantém, além disso, todasas suas reservas quanto à participação da Comissão e de outras instituições no funcionamento daARTM ... Por último, quanto à forma do contrato, o Serviço Jurídico reserva-se o direito de emitiro seu parecer quando o projecto definitivo lhe for remetido". O projecto definitivo não chegou a serremetido ao Serviço Jurídico e, em todo o caso, como acabámos de ver, o contrato já tinha sidocelebrado em 25 de Novembro de 1992.Em 30 de Setembro de 1993, o Serviço Jurídico da Comissão constata que "os procedimentos deexecução e o método de funcionamento da ARTM foram fixados por um documento-quadro daComissão de 21 de Outubro de 1992".

3.2.8. No que se refere à assistência técnica, verifica-se que, em 14 de Dezembro de 1992, e viaARTM, o programa Med URBS foi atribuído à FERE. Com efeito, foi assinado nessa data o contrato

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entre a ARTM e a FERE Consultants que tem por objecto "a assistência técnica e a execução doprograma Med URBS". No seu artigo 2º, prevê-se que "a ARTM fica incumbida da gestãocontabilística e administrativa do programa ... e entrega a parte relativa à assistência técnica àempresa FERE, que foi designada pela Comissão das Comunidades Europeias para a faseexperimental do programa, assegurando-se assim a continuidade em relação à montagem dosprojectos-piloto que compõem o Med URBS".

3.2.9. O MED CAMPUS, por seu lado, foi atribuído - via ARTM - à ISMERI em 21 de Dezembrode 1992. Tal como no caso da ARTM, e até 1994, estes contratos foram celebrados por ajustedirecto.

A descoberta do problema pelo Tribunal de Contas e a reacção da Comissão

3.2.10. Em 22 de Setembro de 1995, o Serviço Jurídico do Tribunal de Contas remeteu aoSr. Karlsson, Membro do Tribunal de Contas, um parecer jurídico em que chega às seguintesconclusões: a) "a delegação das competências de gestão da Comissão relativas aos programas MEDna associação internacional ARTM afigura-se irregular tendo em conta que há violação doRegulamento MED (nº 1 do artigo 6º do atrás citado Regulamento 1763/92) e há violação de certasregras relativas à delegação de poderes ..." b) "mesmo na hipótese dessa delegação de poderes serpossível, só por decisão adoptada pelo colectivo de Comissários poderia ter ocorrido: se aComissão desejava delegar as suas competências num organismo como a ARTM, só por decisãoexplícita adoptada pelo colectivo o poderia ter feito. Com efeito, a própria decisão de entregar agestão de uma política comunitária a um organismo externo constitui uma "decisão de princípio"".

3.2.11. Em 6 de Outubro de 1995, o Tribunal de Contas informou o Vice-Presidente competente daComissão (Sr. Marín) de certas irregularidades, nomeadamente quanto aos aspectos relativos àdelegação e às situações de conflito de interesses.

3.2.12. Em 23 de Outubro de 1995, o Chefe de Gabinete do Sr. Marín, em nome deste, ordena aoDirector-Geral em exercício da DG IB que não prorrogue o contrato com a ARTM, que submeta asua gestão a certas medidas de controlo, que prepare um novo esquema de delegação decompetências, que prepare um novo concurso e que eventualmente remeta para os tribunais belgasa questão do conflito de interesses.

3.2.13. Em reunião com o Sr. Karlsson de 7 de Novembro de 1995, o Sr. Marín declara ter tomadoconhecimento da situação em Outubro passado, ao ler um documento de trabalho transmitido peloTribunal de Contas.

Neste mesmo sentido, na entrevista de 1 de Dezembro de 1997 inserida no inquérito administrativoadiante examinado, o atrás citado Director-Geral responsável afirma que, "no Gabinete, o interesseia principalmente para o processo de paz no Médio Oriente, e, até o relatório provisório doTribunal de Contas lhe ser apresentado, eram aí desconhecidos quaisquer problemas específicos".

3.2.14. Em 23 de Novembro de 1995, o Sr. Marín informa o Sr. Karlsson das medidas adoptadas:não renovação dos dois contratos com o ARTM que terminariam em Janeiro de 1996, realização deuma auditoria à ARTM pela DG XX, não renovação dos contatos actuais com os GAT (TVE, FERE,CUD, ISMERI), realização de um inquérito para o apuramento das eventuais responsabilidadesinternas e estudo de eventuais acções a empreender contra os responsáveis da ARTM.

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3.2.15. Em 23 de Fevereiro de 1996, o Chefe de Gabinete do Comissário Marín escreve aoDirector-Geral lembrando-lhe o citado pedido de 23 de Outubro no sentido da "determinação daexistência de fundamento para intentar uma acção nos tribunais belgas contra os responsáveis daARTM e dos GAT que eventualmente tivessem tirado proveito de decisões em que se suscitasseconflito de interesses ... O Vice-Presidente assumiu o compromisso com o Sr. Karlsson, por cartade 23 de Novembro do ano passado, de elucidar esta questão... Por conseguinte, solicito, em nomedo Vice-Presidente Marín, que entre imediatamente em contacto com o Director-Geral do ServiçoJurídico e eventualmente com os responsáveis da UCLAF a fim de determinar o mais depressapossível a posição da Comissão quanto às acções que possa empreender contra os responsáveis daARTM" (a última frase está sublinhada no original).

3.2.16. Em 18 de Março de 1996, o Gabinete do Sr. Marín chama a atenção do Director-Geral paraa importância da questão e solicita-lhe que acelere e termine os trabalhos tendo em vista a aplicaçãoconcreta de certas medidas anunciadas (novo esquema aprovado pela Comissão e eventuais acçõesjudiciais).

O Relatório do Tribunal de Contas

3.2.17. Em 30 de Maio de 1996, é adoptado o Relatório nº 1/96 do Tribunal de Contas. Este relatórioconsidera que a transferência de poderes para a ARTM (“tendo em conta a natureza e o âmbito dospoderes conferidos à ARTM, está-se na presença de uma verdadeira delegação de facto dascompetências da Comissão a um organismo terceiro e não de simples contratos de prestação deserviços"), realizada por iniciativa da Comissão, carece de base legal, que a Comissão não tinhatomado qualquer decisão de princípio sobre esta questão, que a Direcção-Geral competente nãoaguardou sequer o parecer do Serviço Jurídico antes do lançamento dos programas e não informouo Controlo Financeiro antes da assinatura do primeiro contrato com a ARTM.

3.2.18. O relatório constata igualmente que "se verificaram graves conflitos de interesses na gestãodos programas MED, aos quais a Comissão foi incapaz de pôr termo em tempo oportuno. O riscoda ocorrência de tais situações era evidente desde o início e deveria ter levado a Comissão a pôrem questão o próprio sistema ... Recorreu-se demasiado a contratos por ajuste directo, sem arealização de um verdadeiro concurso. A celebração de contratos por ajuste directo impregnou todaa estrutura dos programas MED, e é um dos elementos que está na origem dos referidos conflitosde interesses".

3.2.19. As principais críticas suscitadas pelo Tribunal de Contas são, sem dúvida: a delegação depoderes na ARTM, o conflito de interesses suscitado pela presença de GATs no seu conselho deadministração, os contratos por ajuste directo e a fraca gestão e controlo.

Seguimento dado: inquéritos administrativos e relatórios do Parlamento

3.2.20. O relatório do serviço de Controlo Financeiro da Comissão de 8 de Julho de 1996, relativoà auditoria à ARTM, conclui que "a execução das funções de gestão que estão cometidas à ARTMrevela-se em geral satisfatória ... Foram detectadas irregularidades significativas nos sistemasfinanceiros da DG IB, que substancialmente controla a gestão dos programas por meio da ...selecção de beneficiários e de contratantes para todos os tipos de despesas. Certas situações,nomeadamente de possíveis conflitos de interesses, serão remetidas à atenção da UCLAF".No relatório sobre os GAT elaborado pelo mesmo serviço, chega-se à conclusão de que, "no sistemade gestão dos programas MED, importará ter em atenção as seguintes questões: - importa elaborar

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uma lista das tarefas susceptíveis e não susceptíveis de delegação; -o reembolso das despesas deestadia e alojamento dever-se-á basear nas despesas efectivamente suportadas ..."Por último, no relatório do serviço de Controlo Financeiro sobre os "projectos", considera-se que "oscontrolos executados levaram à identificação de certas questões ... que se reportamfundamentalmente: ao aperfeiçoamento dos contratos usados actualmente (importa que o ServiçoJurídico seja consultado para cada caso); à melhoria da supervisão financeira: neste aspecto, asatribuições da agência financeira dos programas devem ser formalizadas pela DG IB por meio deum manual de procedimentos; a realização de visitas de fiscalização não deve ser descurada, comono caso da ARTM ...".

3.2.21. Em 17 de Julho de 1996, é adoptado pela Comissão (sob proposta do Sr. Marín), umacomunicação sobre o "quadro geral aplicável aos programas descentralizados da Comunidade naAmérica Latina, Ásia e Mediterrâneo", que nomeadamente prevê que a utilização de um organismoexterno de gestão só pode ser decidida pela Comissão, a separação entre as funções técnicas e asfunções financeiras e a definição das funções que não podem ser delegadas pela Comissão. Umasegunda comunicação reporta-se concretamente ao sistema de gestão dos programas de cooperaçãodescentralizada no Mediterrâneo.

3.2.22. Ao comparecer na Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu, em 25 deSetembro de 1997, o Sr. Karlsson reconhece que a Comissão tinha feito tudo para responder semdemora às críticas, pelo menos no plano decisional.

3.2.23. Em 16 de Janeiro de 1997, e sob proposta do Sr. Marín, a Comissão adopta quatro modelosde contrato aplicáveis aos programas de cooperação descentralizada, e que nomeadamente contêmdisposições sobre a prevenção de situações de conflito de interesses, o regime de incompatibilidades,a confidencialidade e as sanções.

3.2.24. Em 15 de Maio de 1997, a UCLAF (Unidade de Luta Anti-Fraude da Comissão) apresentaum relatório sobre o tema "ARTM/Programas MED", onde considera que, "para além daconfirmação das observações do Tribunal em matéria de contratos públicos e de conflito deinteresses, os auditores - DG XX - detectaram desvios relativamente importantes entre os montantespagos pela Comissão e os custos reais documentados". Recorde-se que as conclusões das auditoriasdo serviço de Controlo Financeiro motivaram a emissão de diversas ordens de cobrança (355.660ECU contra a ARTM, 424.023 ECU contra a FERE e 1.204.582 ECU contra a ISMERI).O montante respeitante à ARTM "resulta da sobredeclaração à Comissão dos diferentes custos compessoal ... esses desvios foram considerados produto de erros e não de qualquer tentativa deempolar deliberadamente as declarações". No que se refere ao montante respeitante à FERE, "osfactos relatados não se revestem de especial gravidade fora as ligações existentes com a ISMERI".Por último, no que se refere à ISMERI, "os documentos apresentados pela ISMERI não sãoconvincentes e parecem ter sido elaborados para “justificar” declarações que permitissem obtera totalidade dos montantes orçamentados desde o início".No que se refere às investigações internas, o relatório verifica que o exame dos documentos e asentrevistas "não revelaram factos susceptíveis de pôr pessoalmente em causa funcionários noexercício das suas funções, a todos os níveis da hierarquia". Porém, no que se refere àsinvestigações externas, "foram dirigidos aos correspondentes nacionais da UCLAF na Bélgica, emFrança e em Itália, pedidos de abertura de inquérito às sociedades, tendo em vista detectar aexecução de transferências de encargos e de lucros, bem como à situação pessoal dos seusdirigentes".

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No que se refere às acções judiciais, "tendo em conta a total implicação dos seus serviços (segundoo Serviço Jurídico, as acções referidas pelo Tribunal de Contas foram adoptadas com oconhecimento e o acordo da hierarquia da Direcção Mediterrâneo), a Comissão não poderáreclamar a reparação de prejuízos emergentes do incumprimento das regras aplicáveis aoscontratos públicos".Em conclusão, o relatório considera que, "excluindo as acções judiciais externas, de concretização,sem dúvida, limitada, importa referir as dificuldades dos serviços da Comissão para, neste contexto,fundamentarem a exclusão das empresas sob inquérito para efeitos da concessão de novosfinanciamentos".

3.2.25. O atrás citado relatório segue-se a um outro, muito sucinto, datado de 20 de Novembro de1996, intitulado "Relatório de Síntese", em que se conclui que não se afigura que os agentes daComissão tenham cometido, com conhecimento de causa, acções delituosas contrárias aos estatutos.A UCLAF solicitou às autoridades judiciais belgas competentes que apreciem as condições deinstauração de procedimentos penais com fundamento no delito de conflito de interesses.

3.2.26. Em 10 de Junho de 1997,a pedido do Sr. Marín, é tomada a decisão de abertura de uminquérito administrativo interno (preliminar). Em 14 de Julho seguinte, o Director-Geral da DG XXIIé incumbido do inquérito pelo Secretário-Geral da Comissão (Sr. Williamson).

3.2.27. A Resolução do Parlamento Europeu de 17 de Julho de 1997, sobre o Relatório nº 1/96 doTribunal de Contas, solicita à Comissão que transmita às autoridades judiciais dos Estados-Membrosem questão todos os elementos do processo, a fim de serem verificadas as suas eventuais incidênciaspenais: "manifesta a sua surpresa pelo facto de a delegação pela Comissão dos seus poderes àARTM ... ter sido feita abertamente, sem que qualquer funcionário, durante três anos, tenhalevantado qualquer objecção; ... lamenta o atraso com que a Comissão detectou a amplitude doproblema no âmbito de outras Direcções-Gerais".

3.2.28. Em 28 de Julho de 1997, surgem as conclusões do atrás citado inquérito administrativo. Porum lado, observa-se que, "especialmente na fase inicial do programa, a explosão do interessepolítico e das dotações orçamentais foi simplesmente impossível de gerir ... Importa referir quetodos os procedimentos relevantes foram observados em relação à gestão financeira dos contratos... todos insistem em que o trabalho foi feito de forma séria e profissional ... parecem ter sidoseguidos os procedimentos aplicáveis à avaliação e selecção dos projectos e à adopção da lista deprojectos após a consulta do Comité MED ...".Mas, por outro lado, as conclusões consideram que, "face à premência da situação, houveseguramente situações de conflito de interesses entre os promotores dos projectos, os membros docomité de avaliação e os contraentes finais. Os funcionários da Comissão participaram nestesexercícios sem a devida orientação e controlo em relação às suas funções e responsabilidades. Esta"cultura" está bem patente no facto de não descortinarem qualquer problema na sua participaçãocomo observadores nas reuniões do conselho de administração da ARTM ... Em suma, verificou-seefectivamente uma situação de conflito de interesses num contexto de ausência quase total decontrolo e orientação dos dirigentes. Não existia qualquer código relativo à diferenciação entre asfunções e as responsabilidades dos funcionários da Comissão e a participação de terceiros ... aresponsabilidade principal recai seguramente nos “dirigentes”, e não neste ou naquele funcionárioindividual...".

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3.2.29. Na mesma data, o relatório intermédio elaborado pelo Secretário-Geral da Comissão sobrea "gestão dos programas descentralizados Med" conclui que houve "má gestão, sem que possaconcluir-se que tenha havido fraude ou omissão inidividual intencional por parte de funcionários".

3.2.30. Em 30 de Julho de 1997, o Chefe de Gabinete do Sr. Marín considera, em nota aoSecretário-Geral, que "é do interesse da Comissão ... que todos os factos sejam perfeitamenteapurados e que seja esclarecida a questão da conduta dos funcionários implicados neste dossier.Esta é a linha adoptada pelo Vice-Presidente Marín desde que tomou conhecimento do dossier ...o Vice-Presidente Marín considera que as conclusões formuladas no atrás citado relatório são decarácter provisório e, em conformidade com a decisão da Comissão, e como foi anunciado peloParlamento Europeu, espera que o inquérito vá até ao fim".

3.2.31. Em 18 de Setembro de 1997, o Sr. Marín solicita ao Sr. Liikanen que "as conclusõesprovisórias do (Director-Geral incumbido do inquérito) sejam completadas, com a maior brevidade,por meio de todas as investigações suplementares necessárias".O Secretário-Geral incumbe, assim, um "painel" de três directores-gerais da realização de uminquérito suplementar.O Sr. Trojan, Secretário-Geral da Comissão, solicita-lhes, por carta de 17 de Outubro de 1997, "quecompletem o inquérito com todas as investigações adicionais necessárias a fim de ser traçado umquadro completo do papel dos funcionários da Comissão no programa MED ... será indispensávelconversar com todos os gestores que trabalharam neste domínio durante o período de 1991-95".

3.2.32. Em 13 de Outubro de 1997, a DG IB propõe o relançamento dos programas. Em 10 deNovembro seguinte, o Comissário Marín comunica as condições e modalidades de relançamento dosprogramas MED.

3.2.33. Em 12 de Janeiro de 1998, o atrás citado painel de directores-gerais adopta as conclusões doinquérito administrativo interno. O inquérito conclui que a definição da estrutura de gestão enfermoude certos erros, erros esses que mais particularmente são da responsabilidade do director-geral e dodirector respectivos, e que se verificaram erros de gestão corrente e de controlo, que são daresponsabilidade do chefe de unidade respectivo.O inquérito não encontrou provas de fraude ou de enriquecimento pessoal de funcionários, pelo quese entendeu que os factos não careciam da instauração de processos disciplinares, devendo tão-sóser deles dado conhecimento aos três funcionários em questão, para que pudessem responder.Importa notar que as conclusões referem que, "foi-nos dado ouvir que a inspiração imediata paraeste tipo de cooperação partiu do chefe de unidade em questão, no final de 1991, e que a ideia foiposteriormente apoiada pelos seus superiores. A estrutura de gestão foi decidida a nível dosserviços, na medida em que a Direcção-Geral não submeteu à Comissão, para autorização, odocumento-quadro de Outubro de 1992 que fixa essa mesma estrutura, como não foram tambémconsultados os serviços horizontais. Os dirigentes máximos deveriam ter-se assegurado de que,apesar da pressão para o arranque dos programas, fossem estabelecidos mecanismos deacompanhamento e controlo suficientes, em particular tendo em conta o facto de que a gestãofinanceira seria assegurada por um serviço exterior à hierarquia da DG I. O painel entende que aresponsabilidade pela estrutura de gestão e as questões conexas, na parte relativa aos serviços,recai fundamentalmente no Director-Geral ... O Director deverá assumir uma parte daresponsabilidade pelos erros cometidos na fase inicial. O Chefe de Unidade, que propôs a estrutura,e que, nas circunstâncias acima expostas, descurou a obtenção dos pontos de vista dos outrosserviços sobre essa estrutura, participou plenamente na definição da mesma".

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Por outro lado, o painel considera que, "ao contrário da impressão deixada pelo Tribunal de Contasno seu relatório, as competências em matéria financeira não foram delegadas na ARTM. Todos ostrabalhos administrativos preparatórios foram transferidos para a ARTM, mas as decisões finaise os pagamentos eram efectuados por funcionários da Unidade ... O painel considera que aresponsabilidade pelos erros recai fundamentalmente no Chefe de Unidade... O painel entende queseria de ponderar a manifestação às atrás citadas pessoas da insatisfação suscitada pela seudesempenho na gestão dos programas MED... A origem principal dos programas MED reside noChefe de Unidade, em quem tinha sido delegada pelo Director-Geral a respectiva competência degestão... O Chefe de Unidade parece ter convidado diversas entidades, nomeadamente a FERE ea ISMERI, a constituirem uma”asbl” - ARTM".

3.2.34. Sublinhe-se, em todo o caso, que na sua carta de 25 de Fevereiro de 1998 ao painel, o Chefede Unidade manifesta a sua "surpresa pelo facto de a Instituição se virar contra o seu pessoal, aoqual, não só não conferiu os meios necessários para a execução da missão que lhe foi confiada ...a Comissão não colocou à sua disposição nem o quadro regulamentar nem os procedimentos queseriam indispensáveis para balizar administrativamente uma missão desenvolvida num terrenocompletamente virgem ... por seu lado, o pessoal da unidade exerceu a missão solicitada com totaltransparência perante a sua hierarquia e todos os serviços interessados, incluindo o serviço deControlo Financeiro".

3.2.35. Em 6 de Março de 1998, é enviada pelo Secretário-Geral aos antigos Director-Geral eDirector responsáveis pelo Mediterrâneo, bem como ao antigo Chefe de Unidade em funções aotempo dos programas descentralizados, uma carta que "vem manifestar a insatisfação suscitada peloseu desempenho na gestão do programa MED". Essa carta é a única crítica directamente emitida emrelação aos funcionários em questão. Importa acrescenta que a carta só foi inserida no dossierpessoal do último, isto é, o Chefe de Unidade (funcionário possuidor do menor grau).

3.2.36. Em 3 de Abril de 1998, o Sr. Marín autoriza o relançamento efectivo dos programas decooperação MED.

3.2.37. A resolução do Parlamento Europeu de 17 de Novembro de 1998, sobre o MED, verifica aexistência de 16 contratos de assistência técnica, dos quais 10 celebrados não por concurso (letra J),mas por ajuste directo, que dois dos quatro administradores da ARTM eram simultaneamentegerentes de dois GAT, do que resultava uma situação de conflito de interesses, que os funcionáriosda Comissão contribuíram para a criação de um sistema “que tornou impossível uma gestão correctados recursos comunitários (considerando P) ... solicita à Comissão ... que transmita às autoridadesjudiciais belgas, francesas e italianas a totalidade do dossier MED ... e não apenas, como até àdata, uma parte do referido dossier”.

3.2.38. Em 15 de Janeiro de 1999, a Comissão transmite ao Parlamento o segundo relatório relativoao acompanhamento da auditoria da empresa LUBBOCK FINE aos projectos. O relatório aponta que"os trabalhos de auditoria realizados até à data pela Comissão permitiram a identificação de 37casos ... em relação aos quais foram ou irão ser emitidas ordens de recuperação no montante totalde 1,9 MECU. O seguimento do relatório de exame dos projectos MED, incluindo as segundasauditorias e a emissão das ordens de recuperação necessárias, prosseguirá nas próximas semanas.No final de Fevereiro de 1999, será apresentado um relatório actualizado sobre a questão doseguimento".

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AVALIAÇÃO

3.3. Considerações jurídicas: a delegação de competências e a ausência de concurso

A delegação de competências

3.3.1. Dos factos expostos até aqui, resulta que a ARTM é uma pura criação da Comissão (quesuportou até as suas despesas de constituição), nomeadamente através do atrás citado documento-quadro de 21 de Outubro de 1992. De resto, as "raízes" administrativas e contratuais de toda aestrutura de gestão encontram-se nesse documento, que nunca foi formalmente aprovado.

3.3.2. O Serviço Jurídico da Comissão tinha, no entanto, alertado o serviço gestor para asinsuficiências e os riscos dessa arquitectura, nomeadamente no que se refere à delegação de poderese à obrigação de realização de concurso. Importa igualmente recordar que o primeiro contrato entrea ARTM e a Comissão tinha sido assinado antes da recepção do parecer (muito reticente) do ServiçoJurídico.

3.3.3. Tendo em conta a natureza e a extensão dos poderes conferidos à ARTM, estava-se peranteuma verdadeira delegação de competências da Comissão num organismo terceiro e nãosimplesmente perante contratos de prestação de serviços.

3.3.4. Ora, esta arquitectura parece dificilmente compatível com o Regulamento de base nº 1763/92e com as disposições de carácter financeiro e jurídico aplicáveis. Com efeito, como refere o Tribunalde Contas no seu Relatório nº 1/96, a delegação de competências está desprovida de qualquerfundamento jurídico claro e ocorre sem que a Comissão tenha, pelo menos, adoptado uma decisãode princípio sobre a matéria.

A ausência de concurso

3.3.5. Além disso, tanto a ARTM como os GAT foram designados, pelo menos numa primeira fase,por ajuste directo controlado pelos serviços da Comissão. De resto, em 29 de Fevereiro de 1996, umanota do Serviço Jurídico muito justamente considerava que, "nos termos do contrato celebrado entrea Comissão e a ARTM em 25 de Novembro de 1992, a ARTM já não estava contratualmenteobrigada à realização de concurso ... Assim, verifica-se que uma despesa importante financiadapelo orçamento comunitário escapou às salvaguardas previstas pelas directivas sobre contratospúblicos".

3.3.6. Se, de 1992 a Dezembro de 1993, a Comissão confiou, por ajuste directo, a gestãoadministrativa e financeira dos programas MED à ARTM, em 1994, esta obteve um novo contratoapós concurso. Ora, como refere o relatório do Tribunal de Contas "a Comissão só procedeu àabertura dos concursos quando os proponentes já não se encontravam em situação de igualdade,senão poderia desperdiçar-se a experiência adquirida nos dois anos anteriores. Além disso, osprogramas gémeos� lançados posteriormente no âmbito do processo de paz no Próximo Orienteforam igualmente confiados à ARTM através de contratos por ajuste directo, o mesmo acontecendocom o acompanhamento técnico, por exemplo o de um programa Peace celebrado por ajuste directocom a FERE Consultants em 18 de Janeiro de 1995".

3.3.7. Com efeito, quando as regras em matéria de concorrência são aplicadas, a sua aplicação estádistorcida, uma vez que, dado o conhecimento prévio e a informação transmitida aos GAT que já

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trabalhavam para a Comissão, se verifica uma desigualdade de tratamento em relação aos demaiscandidatos.

3.3.8. Os serviços da Comissão faltaram, sem dúvida, ao seu dever de fiscalização, tanto em matériade delegação de competências como em matéria de realização de concursos.

3.4. A falta de pessoal na Comissão: um argumento insuficiente

3.4.1. A Direcção IB-A (Direcção Mediterrâneo) da DG I da Comissão tinha decidido não gerir osprogramas directamente e confiara, assim, "a gestão técnica" (acompanhamento) bem como a "gestãoadministrativa e financeira" dos programas a empresas exteriores.

3.4.2. A razão desta decisão residirá na impossibilidade de a Comissão, devido à falta de recursoshumanos na DG IB e na Comissão em geral, assegurar o tratamento directo pelos seus serviços dagestão técnica e/ou da gestão financeira dos novos programas de cooperação descentralizada noMediterrâneo.

3.4.3. Ora, se esta situação não justifica, mas ajuda a compreender melhor, no seu contexto, aquestão da delegação de competências, o mesmo já não se poderá dizer da ausência de concurso paraa designação da ARTM e dos GAT. Seja como for, a falta de pessoal nunca poderia justificar oconflito de interesses que se suscitou, uma questão central do presente processo e que não temqualquer relação com a acima referida falta de pessoal.

3.5. A questão do conflito de interesses

3.5.1. O conflito de interesses manifesta-se neste processo de forma múltipla: em primeiro lugar,entre os funcionários da Comissão e a ARTM, e depois entre a ARTM e os GAT.

As "explicações" dos gestores

3.5.2. Em documento interno de 28 de Setembro de 1993, elaborado pela Unidade em questão,reconhece-se que "dois dos membros fundadores da ARTM, da ISMERI EUROPA e da FEREConsultants, tinham assistido tecnicamente a Comissão na elaboração dos programas decooperação descentralizada MED (URBS, CAMPUS e INVEST). Seguidamente, asseguraram,durante o ano-piloto, a assistência técnica aos programas MED CAMPUS e MED URBS ... Tendoem conta os prazos, a falta de pessoal e de meios existente na Comissão, considerando, além disso,a sua experiência, bem como o facto de os serviços não terem à sua disposição qualquer outraforma de colaboração mais apropriada para o arranque rápido dos programas, a DG I encarregoua ARTM de lhe prestar assistência nesta tarefa".

3.5.3. Num outro documento interno, pode ler-se: "disse-se que a FERE e a ISMERI foramescolhidas para prestar apoio à Comissão na elaboração dos programas MED pelo facto de serembem conhecidas, uma vez que já tinham trabalhado para a DG V ... Tendo já realizado o trabalhopreparatório para os futuros programas MED, a DG I considerou que as duas empresas eram asempresas possuidoras do know-how necessário mais bem posicionadas ... era lógico contratardirectamente com as mesmas empresas que já tinham preparado os programas para a execução dafunção de apoio técnico".

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3.5.4. Por último, na atrás citada nota de 28 de Setembro de 1993, diz-se que, "tendo em conta quea execução dos programas MED se encontra actualmente suficientemente avançada, não se justificajá a presença das empresas de consultoria atrás referidas (FERE e ISMERI) no conselho deadministração da ARTM, tanto mais que tal presença poderia ser um factor de ambiguidade".

3.5.5. Estas "explicações" são perfeitamente inaceitáveis, como o último parágrafo, aliás, já deixaadivinhar.

A situação assim criada

3.5.6. Com efeito, vimos que no contexto da gestão dos programas MED, a Comissão delegou assuas competências de gestão na associação ARTM, tendo duas das empresas fundadoras destaassociação (a FERE e a ISMERI) assegurado simultaneamente a assistência técnica aos referidosprogramas.Dois dos administradores pertencem simultaneamente à asbl e a essas mesmas empresas, o quesuscita um conflito de interesses manifesto. Assim, até Abril de 1995, esses dois administradores(no total de 4) da ARTM eram também dirigentes de dois dos GAT: FERE e ISMERI.

3.5.7. Tal como se refere no relatório do Tribunal de Contas, dois dos quatro administradores daARTM eram também, até Abril de 1995, dirigentes dos GAT (FERE Consultants e ISMERI)incumbidos do acompanhamento do programa MED: (ponto 56 do citado relatório) "quandofinalmente a Comissão tomou consciência do perigo desta situação acabou por pedir aos directoresdos GAT responsáveis pelo acompanhamento do programa que se demitissem do Conselho deAdministração da ARTM. As actas das reuniões do Conselho de Administração da agência mostrambem a resistência dos interessados em acatar os pedidos da Comissão. Foi necessário mais de umano e meio para que finalmente as acatassem e em condições mesmo assim contestáveis. Assim, aleitura da acta da Assembleia Geral de 11 de Outubro de 1994 revela que os dois administradoresem causa demitir-se-ão dos respectivos mandatos se, respectivamente: - FERE Consultants forescolhida pela Comissão Europeia para assegurar a assistência técnica do programa MED-Invest; -Ismeri Europa for reconduzida como gabinete de assistência técnica para o programa MED-Campus�. Os administradores em causa solicitavam ainda poder propor como seus substitutos umcandidato da sua escolha no caso de se demitirem. Como todas estas condições foram satisfeitas,os dois administradores demitiram-se do Conselho de Administração da ARTM em Abril de 1995".

3.5.8. Por último, no ponto 57 do mesmo relatório refere-se que, "dada a gravidade destasconstatações, o Tribunal levou-as imediatamente ao conhecimento da Comissão, a fim de que estapudesse tomar as medidas adequadas e, nomeadamente, verificar a eventual necessidade de umprocedimento criminal contra os responsáveis".

3.5.9. Ora, as circunstâncias "históricas" acima referidas não podem justificar que a FERE e aISMERI tenham obtido mais de 60% das dotações de assistência técnica previstas no orçamentocomunitário para os programas MED. Até porque, face ao seu duplo estatuto, essas empresaspuderam participar na negociação dos contratos celebrados com elas próprias. Com efeito, a ARTMatribuía contratos aos GAT por ajuste directo.

A implicação dos serviços da Comissão

3.5.10. Mas, pior ainda, e o que mostra ainda mais nitidamente a situação absurda que se tinhagerado, é que, como se refere em nota do Serviço Jurídico da Comissão de 13 de Março de 1996,

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"nas reuniões da ARTM que aprovaram a escolha da FERE e da ISMERI, terão estado presentesfuncionários da Comissão ... O Serviço Jurídico limita-se a observar que, face à implicação dosserviços da Comissão, afigura-se difícil vencer um processo contra a ARTM".

3.5.11. Com efeito, o estudo do dossier (nomeadamente o documento-quadro, os contratos entre aComissão e a ARTM e certos contratos celebrados entre a ARTM e os GAT, de que a Comissão éco-signatária) mostra que os contratantes da ARTM lhe foram impostos pela Comissão. Tal leva-nosa concluir que a ARTM, pelo menos numa primeira fase, foi obrigada pela Comissão a contratar aFERE e a ISMERI.

3.5.12. Em resumo, e como refere o relator do Parlamento no seu documento de 4 de Julho de 1997,preparatório da resolução sobre o Relatório nº 1/96 do Tribunal de Contas, "desde o começo, tudose passa à luz do dia. Ora, é precisamente isso que nos espanta. O relator não conseguiu apurarse a ideia partiu de um funcionário da Comissão. Mas ninguém contesta que, para a gestão destesprogramas, a Comissão contribuiu em grande medida para a criação de um sistema que quasefatalmente suscitaria situações de conflito de interesses com consequências graves".

3.6. Má gestão, irregularidades ou fraude?

3.6.1. Se a transmissão (real ou eventual) dos dossiers às autoridades judiciais competentes (belgas,italianas e francesas), e a recuperação de certos montantes podem colocar-nos num contexto defraude, importa referir que essas diligências se reportam apenas à "vertente externa", isto é, àsempresas ou entidades privadas que trabalharam com a Comissão.

3.6.2. Com efeito, tal iniciativa não se aplica - pelo menos para já - aos funcionários da Comissão,uma vez que, segundo os inquéritos realizados internamente pela Comissão, não foi encontradaqualquer prova de fraude cometida por funcionários.

3.6.3. Ora, entendemos que as conclusões dos inquéritos administrativos, ordenados peloSecretário-Geral da Comissão, são decepcionantes. Quanto à forma, poder-se-á igualmentequestionar o fundamento da realização de "inquéritos administrativos", figura jurídica não previstano Estatuto dos Funcionários. Com efeito, tendo em conta as circunstâncias do dossier, são osartigos 86º e segs. do Estatuto que, pelo menos para atingir os resultados mais brandos ("advertênciapor escrito" ou "repreensão"), importaria aplicar. É de referir que as cartas enviadas aos funcionáriosem questão não se inserem neste quadro jurídico.

3.6.4. Quanto à matéria de fundo, os inquéritos parecem não elucidar suficientemente a situaçãoque tinha sido criada, nem a questão da responsabilidade real dos diversos funcionários implicados,nomeadamente no que se refere à fundação da ARTM pela FERE e a ISMERI.

3.6.5. Assim, por exemplo, o "Relatório de Síntese" da UCLAF de 20 de Novembro de 1996, sobrea "ARTM/programas MED", que compreende no total três páginas, chega à conclusão de que "nãose afigura, salvo uma excepção (caso entretanto resolvido), que os agentes da Comissão a quemcoube negociar com os gestores da ARTM, bem como com os GAT dos programas MED, tenhamcometido, com conhecimento de causa, acções (delituosas) contrárias aos estatutos".Ora, este relatório, apesar de "confidencial", não contém a mínima observação sobre o procedimentoseguido, sobre as pessoas interrogadas ou entrevistadas, sobre os indícios em que se baseou, etc. Orelatório resume-se, com efeito, a uma simples e breve exposição histórica sobre o dossier, sobre o

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relatório do Tribunal de Contas e sobre as relações entre a ARTM, a FERE e a ISMERI já descritasno relatório.Assim, esse documento da UCLAF não pode ser qualificado de completo nem de aprofundado e nãotraz qualquer valor acrescentado que permita elucidar as actuações internas na Comissão queconduziram à situação aqui descrita.No que se refere ao relatório final de 15 de Maio de 1997, as suas conclusões não se afiguramsatisfatórias na medida em que conduzem ao "statu quo". De resto, verificou-se que os pedidos deinquéritos anunciados não o eram afinal, já que se limitaram a algumas informações, de restoirrelevantes.Em todo o caso, se forem descobertos novos factos, desconhecidos no momento do exame daUCLAF, o dossier deveria ser reaberto.

3.6.6. Seguidamente, verifica-se que os relatórios dos inquéritos administrativos são igualmentesuperficiais. Os resultados do inquérito preliminar de 28 de Julho de 1997 (desta vez, duas páginas!),solicitado pelo antigo Secretário-Geral, Sr. Williamson, são absolutamente inaceitáveis, que maisnão fosse pelo facto de nem mesmo os antigos Director-Geral e Chefe de Unidade responsáveis pelosprogramas terem sido ouvidos para a sua elaboração. Por vezes, o tom deste inquérito preliminardenota até uma certa ironia em relação à tarefa solicitada ("Considero que todas as pessoas semostraram colaborantes, mas curiosas quanto à necessidade e à natureza da tarefa que tinha emmãos!").Os resultados do inquérito final de 12 de Janeiro de 1998, embora mais pormenorizados, nãoconseguem também elucidar a génese do dossier e o apuramento de verdadeiras responsabilidadesde má gestão. É surpreendente, de resto, que o Chefe de Unidade seja designado como responsávelquase exclusivo: "O painel entende que a responsabilidade pelos erros recai fundamentalmente noChefe de Unidade... A origem principal dos programas MED reside no Chefe de Unidade, em quemtinha sido delegada pelo Director-Geral a respectiva competência de gestão". Este tipo deconsiderações só pode ser compreensível na ausência de qualquer hierarquia responsável. Adescrição das circunstâncias feitas neste inquérito, ao ser confiado o desenvolvimento e execuçãode um programa a um simples Chefe de Unidade, aponta, muito em contrário às suas conclusões,para uma pesada responsabilidade de toda a cadeia hierárquica.Assim, as conclusões são claramente contraditórias e exoneratórias de uma responsabilidadeindubitável.

3.6.7. Apesar disto, e salvo prova em contrário, no interior da Comissão, trata-se de um caso de mágestão (e não de fraude), por tão patente e inverosímil que isso possa parecer. Esta "má gestão" temorigem no incumprimento reiterado das regras do Regulamento Financeiro (Título XV do RF) emmatéria de realização de concursos e, em geral, e tal como acabamos de ver, na ausência de consultaglobal aos serviços técnicos (financeiro e jurídico) ou na não consideração dos seus pareceres, aoser lançada uma nova política. Verifica-se assim uma considerável tendência para a negligência euma certa atitude voluntarista conducente à dispensa dos procedimentos e ao próprio esquecimentodos princípios fundamentais em matéria de celebração de contratos.

3.7. O papel e a responsabilidade dos Comissários

3.7.1. Importa referir que, desde que o Tribunal de Contas alertou o Sr. Marín para asirregularidades detectadas, no segundo semestre de 1995, este empregou meios consideráveis(pedido de relatórios, paragem ou interrupção dos programas e contratos, estabelecimento de umnovo quadro, etc.) para a sua correcção.

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3.7.2. No que se refere à duração e às conclusões (convincentes ou não) dos inquéritosadministrativos, e em particular à investigação da eventual implicação de funcionários da Comissão,o Comissário não poderá ser responsabilizado. Em contrapartida, entendemos que o ComissárioMarín poderia ter solicitado um inquérito formal sobre as circunstâncias do dossier muito mais cedo,tendo em conta que decorreram 20 meses entre a transmissão da primeira carta do Tribunal deContas (Outubro de 1995) acompanhada de um documento de trabalho sobre auditoria dosprogramas MED, e a abertura do inquérito administrativo preliminar (Junho de 1997).

3.7.3. Em definitivo, parece ser de excluir, no que se refere à estrutura da política, aresponsabilidade directa do Comissário actualmente responsável pelo dossier (Sr. Marín). Comefeito, a única responsabilidade do Comissário Marín neste dossier é de ordem geral, em relação aoacompanhamento e à fiscalização dos domínios que integram as suas competências.

3.7.4. Por outro lado, no caso do anterior Comissário encarregado do dossier, parece existir umaresponsabilidade muito mais nítida e pesada. Com efeito, e como atrás examinámos, todos osproblemas provêm da génese do dossier em 1991-92.

3.7.5. Efectivamente, o Comissário então responsável é o Comissário responsável pelo arranquedos programas e pela assinatura dos principais contratos.

3.7.6. Ao tempo, os serviços da Comissão, em princípio os gestores dos programas, careceram dedirectivas claras e de enquadramento adequado, tanto mais importante quanto se tratava de umapolítica comunitária que então se iniciava e que abria o caminho para a entrada de empresas privadasna subcontratação de certos sectores da função pública (apesar dos pareceres no mínimo reticentesdos serviços técnicos competentes), que posteriormente não deixou de se acentuar. Face a estasituação, seria de esperar que o Comissário responsável exercesse uma vigilância mínima, que nãose verificou.

3.8. A responsabilidade do Colégio dos Comissários

3.8.1. Em 1992, a Comissão viu-se confrontada com um problema de insuficiência de recursoshumanos. A Comissão podia talvez operar uma melhor afectação do seu pessoal.

3.8.2. Sem que o Colégio de Comissários disso tivesse explicitamente consciência, e sem queefectivamente tivesse debatido a questão, foi criada uma política comunitária inteiramente nova, comum envelope orçamental considerável, e sendo delegadas no sector privado tarefas essenciais dafunção pública sem que a Comissão conservasse um controlo suficiente da situação.

3.8.3. Como refere o Tribunal de Contas no Relatório nº 1/96, tudo começou sem aguardar qualquerdecisão de princípio da Comissão, e sem aguardar ou seguir os pareceres dos serviços técnicospertinentes (jurídico e financeiro), tanto mais importantes num momento de inflexão, comoefectivamente era, da política comunitária.

3.8.4. A improvisação, a precipitação e mesmo a incompetência foram, pois, características dacriação e execução dos programas MED, com consequências muito graves: delegação irregular decompetências, não observância das regras em matéria de concursos e, sobretudo, conflitos deinteresses evidentes suscitados pelos próprios serviços da Comissão.

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4. ECHO

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4. ECHO

4.1. O "caso ECHO": historial

ECHO: Introdução

4.1.1. ECHO, o Serviço de Ajuda Humanitária da Comunidade Europeia, foi criado em 1 de Marçode 1992 com o objectivo de dotar a Comunidade Europeia de meios mais especializados e efectivosde prestação de ajuda em situações de emergência. A experiência adquirida no âmbito de anterioresemergências humanitárias havia mostrado à Comissão que os mecanismos administrativos por queas mesmas normalmente se pautavam eram excessivamente morosos para poderem prestar aassistência com a necessária urgência, não tendo, eventualmente, conseguido dar à participaçãocomunitária na ajuda de emergência a visibilidade adequada à sua importância. O Serviço ECHOconstitui uma Direcção adstrita à Comissão, que, do ponto de vista administrativo, se encontra soba tutela do Secretário-Geral.

4.1.2. Inicialmente sob a responsabilidade do Comissário Marín e, a partir de 1995, sob a tutela daComissária Bonino, o Serviço ECHO interveio numa série de situações de emergência bemconhecidas em países, tais como a Bósnia, o Ruanda, o Afeganistão e a Colômbia. Durante osprimeiros seis meses da sua existência foi despendido um montante de aproximadamente 3,500milhões de ecus a título de ajuda. Em grande parte, tal processou-se através das organizaçõesparceiras (ONG e outras).

Caso ECHO: uma síntese

4.1.3. O caso ECHO incide sobre quatro contratos adjudicados em 1993 e 1994, para efeitos defornecimento de operações de ajuda humanitária na ex-Jugoslávia e na região dos Grandes Lagos,em África. Os contratos em referência foram adjudicados a três empresas, verificando-seposteriormente que duas dessas empresas eram controladas ao abrigo de mecanismos fiduciários pelaterceira, sediada no Luxemburgo, que, ademais, directamente e mediante associados, desenvolveuma relação de longa data com inúmeros serviços da Comissão. Verificou-se no decurso de1997/1998 que estes contratos eram inteiramente fictícios, na medida em que nenhuma dasactividades ou aquisições a financiar ao abrigo dos alegados contratos - o que, de facto, foisubsequentemente transmitido à Comissão - existia na realidade. O montante total em causa, ou seja,2,4 milhões de ecus, representa, por conseguinte, uma despesa irregular.

4.1.4. Parece que as verbas em questão foram, em parte, usadas para financiar um grupo de onzefuncionários ("a célula externa" intra muros) que funcionava na qualidade de unidade financeira noseio da administração do ECHO em Bruxelas. Estes funcionários foram recrutados regularmentepelos contratantes, embora fossem, muitas vezes, propostos aos mesmos pelo Serviço ECHO combase em critérios não inteiramente claros. Não existem quaisquer indicações de que algum destesfuncionários estivesse a par da proveniência dos fundos utilizados para os recrutar.

4.1.5. As despesas de pessoal não representam, todavia, o montante total em questão, razão pelaqual as investigações terão ainda de incidir no paradeiro de todos os fundos perdidos. Embora umaparte desse montante tenha sido detectada em contas bancárias específicas, não há qualquer paradeiro

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concreto de, pelo menos, 600.000 ecus. A documentação relativa aos quatro contratos sobre os quaisrecaem as suspeitas extraviou-se subsequentemente.

4.1.6 A Comissão entregou a questão às autoridades judiciais luxemburguesas para investigaçãodos seus aspectos criminais. Um funcionário do Serviço ECHO foi suspenso, encontrando-sependentes processos disciplinares relativamente a dois outros. Um outro ex-funcionário da DG I foiigualmente suspenso na pendência de inquéritos sobre as ligações duvidosas com Perry Luxsuscitadas durante a investigação ECHO.

Cronologia dos acontecimentos

Empresa-mãe 1.08.1993 - 31.01.1994 (540.000 ecus)Filial A 1.12.1993 - 30.11.1994 (840.000 ecus) Datas dos contratos Filial B 1.01.1994 - 30.06.1994 (500.000 ecus) posteriormente investigadasFilial A 1.12.1994 - 30.06.1995 (541.080 ecus) pela UCLAF

2.02.1994 Subdelegação pela Comissão da responsabilidade pelas questões financeiras daajuda humanitária ao comissário competente.(Subsequentemente, subdelegada ao Director do ECHO).

9.02.1994 Nota do Comissário Marín, membro responsável pelo ECHO, ao Comissário VanMiert, membro da Comissão responsável pelo pessoal, requerendo pessoalsuplementar para integrar o Serviço ECHO.

17.02.1994 Nota do Sr. Van Miert ao Sr. Marín, realçando a necessidade de prescindir defuncionários denominados "submarinos" (isto é, pessoal não estatutário financiadoa cargo de dotações operacionais), em conformidade com as instruções daautoridade orçamental e , consequentemente, com a política da Comissão.

18.02.1994 O Director do ECHO escreve ao chefe de gabinete adjunto do Comissário Marín,informando-o da situação actual do ECHO, em termos de pessoal, embora semqualquer referência à "célula externa".

24.02.1994 Resposta do Sr. Marín ao Sr. Van Miert, declarando inter alia ter dado instruçõesao Director do ECHO para aplicar estritamente a política comunitária em matériade pessoal e prescindir de pessoal "submarino".

20.07.1994 "Relatório de Actividades" do contratante ao Director do ECHO (mencionando ocontrato em causa e descrevendo as actividades da "célula externa").

1994-5 Correspondência frequente sobre as questões de pessoal do ECHO (por exemplo,nota endereçada ao Comissário Liikanen, novo comissário responsável pelopessoal, da Comissária Bonino, nova comissária responsável pelo ECHO, comdata de 13.02.1995. Presença persistente de pessoal "submarino" reconhecida, pelomenos, até Junho de 1995).

28.07.1995 O relatório da "Inspecção-Geral dos Serviços" sobre o funcionamento do ECHOassinala uma dependência excessiva relativamente a pessoal externo e recomendaa respectiva redução progressiva.

3.01.1997 A auditoria feita ao ECHO pela DG XX assinala "a existência de uma unidade definanciamento independente" embora faça referência "a uma dependênciaexcessiva relativamente a pessoal não estatutário".

Março/Abril1997 Informações recebidas pela UCLAF de "fonte interna fidedigna" (acusação) pondo

em causa os quatro contratos supra-referidos.

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12.05.1997 O Tribunal de Contas publica o Relatório Especial nº 2/97. Não é feita qualquerreferência à "célula externa", embora sejam tecidas críticas ao número excessivode pessoal não estatutário (ponto 4.4.) e à "falta de transparência" de que enfermao seu recrutamento (ponto 4.6.).

Maio/Setembro1997 Análise preliminar de documentação por parte da UCLAF.24.06.1997 Reunião entre o Director da UCLAF e o Director do ECHO alusiva aos inquéritos

levados a efeito pela UCLAF.Outubro/1997 O inquérito da UCLAF é formalmente aberto.

14-17.10.1997 Visitas de controlo a empresas contratantes (as duas filiais) em Dublim por parteda UCLAF.

19.12.1997 Relatório da missão da UCLAF sobre a questão supra-referida. Confirmados osmotivos de suspeita. Recomendação no sentido de o antigo chefe da unidadefinanceira ser demitido de responsabilidades financeiras enquanto medidapreventiva. Trata-se de um relatório da UCLAF que permanece interno.

27.01-4.02.1998 Missão da UCLAF à ex-Jugoslávia. Controvérsia entre a UCLAF e o gabinete docomissário relativamente à nomeação de um funcionário do ECHO paraacompanhar a missão.

3.02.1998 O ex-chefe da unidade financeira informa o ex-director do ECHO de umainvestigação da UCLAF sobre os contratos sob suspeita.

4.02.1998 O antigo Director do ECHO informa a Comissária Bonino da nota supra-referidarecebida do antigo chefe da unidade financeira.

9.02.1998 O antigo chefe da unidade financeira presta informações à UCLAF sobre oscontratos fictícios.

12.02.1998 A Comissária Bonino pede ao chefe da unidade financeira que o seuprocedimento se paute pela consulta prévia da sua própria hierarquia.

20.02.1998 O Comissário Liikanen é informado da existência de um inquérito UCLAF pelochefe de gabinete da Comissária Gradin.

25.02.1998 O antigo Director do ECHO informa os Comissários Marín e Bonino de umaconversa telefónica mantida com o Director da UCLAF sobre a questão doinquérito ECHO e de uma próxima reunião entre os mesmos.

6.03.1998 Troca de cartas entre os Comissários Marín e Bonino, Santer e Gradin sobre aquestão de saber se e quando os comissários responsáveis por serviços específicosdevem ser informados de investigações em curso da UCLAF.

9.03.1998 O antigo chefe da unidade financeira requer uma discriminação de despesas aoabrigo dos quatro contratos por parte do proprietário da empresa-mãe contratantepara efeitos de "um controlo interno".

11.03.1998 O Director do ECHO endereça uma nota à Comissária Bonino, referindo-se aosseus contactos com a UCLAF relativamente ao inquérito ECHO.

11-18.03.1988 A UCLAF interroga o antigo Director do ECHO, o seu antigo assistente (E259/N)e um administrador da unidade financeira.

27.03.1998 A Comissária Gradin informa o Comissário Santer dos inquéritos da UCLAF.24.03.1998 A UCLAF inicia contactos preparatórios com as autoridades judiciais

luxemburguesas.6.05.1998 Visita de controlo da UCLAF ao contratante geral, fazendo-se acompanhar por um

funcionário do ECHO e um funcionário luxemburguês.

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12.05.1998 O contratante geral é notificado ao abrigo do sistema interno da Comissão dealerta precoce (razão pela qual todos os pagamentos efectuados ao mesmo pelosserviços da Comissão devem ser previamente notificados à UCLAF).

15.05.1998 Relatório da missão à ex-Jugoslávia da UCLAF.18.05.1998 Relatório sobre o inquérito da UCLAF estabelecendo conclusões preliminares

sobre o carácter fictício de quatro contratos e o envolvimento de quatrofuncionários da Comissão; a integralidade do dinheiro pago não reverteu a favordos objectivos estabelecidos (2,4 mecus), uma parte do dinheiro envolvido foiutilizado para financiar a "célula externa", outros fundos foram pagos a empresase pessoas identificadas por razões desconhecidas, sendo que o destino de umaoutra parte do dinheiro é completamente desconhecido.Relatório comunicado ao Secretário-Geral; ao Chefe de Gabinete da ComissáriaGradin (18 de Maio), ao Auditor Financeiro, ao Chefe do Serviço Jurídico (19 deMaio); ao Comissário Santer, Presidente da Comissão (pelo Secretário-Geral em20 de Maio); ao Tribunal de Contas (25 de Maio); aos Comissários Bonino eMarín e ao antigo e actual directores do ECHO (27 de Maio). O documento emcausa foi rapidamente objecto de amplas citações na imprensa.

19 e 29.05.1998 O Director da UCLAF apresenta informações orais preliminares à Comissão doControlo Orçamental do Parlamento Europeu.

2.06.1998 Reuniões entre a Comissária Bonino, a Deputada Theato (presidente da Comissãodo Controlo Orçamental), Deputados Bösch e Fabra Vallés (relatores da ComissãoParlamentar).

3.06.1998 O Director do ECHO informa o proprietário do contratante geral de que uma taskforce especial tentará reconstituir a documentação financeira relativa aos quatrocontratos identificados pela UCLAF. Esta task force jamais foi constituída.

18.06.1988 O Secretário-Geral da Comissão encarrega o actual e antigo directores do ECHOde apresentarem observações ao conteúdo do relatório da UCLAF (a ComissáriaGradin dá o seu acordo a este procedimento).

Cerca de 6.07.1998 Existem "provas suficientes" que permitem a transmissão oficial do dossier às

autoridades judiciais luxemburguesas.Inícios de Julho Série de entrevistas pelo actual e antigo directores do ECHO ao actual e antigo

pessoal deste mesmo serviço relativamente à condução do relatório sobre oinquérito da UCLAF de 18 de Maio de 1998.

10.07.1998 Identificação de pagamentos à mulher do antigo chefe da unidade financeira porparte do contratante geral (pretensamente contratada como tradutora). O dossieré transmitido oficialmente às autoridades luxemburguesas (carta doSecretário-Geral).Suspensão do antigo chefe da unidade financeira, funcionário responsável pelaunidade financeira do ECHO. Abertura de processo disciplinar.

16.07.1998 O actual e antigo directores do ECHO comunicam as suas posições críticas emresposta ao relatório sobre o inquérito da UCLAF.

20.07.1998 As autoridades luxemburguesas abrem oficialmente o inquérito judicial.24.07.1998 O Director da UCLAF responde às observações apresentadas pelo actual e pelo

antigo directores do ECHO (Nota de 24.07.1998 ao Secretário-Geral).7.08.1998 A Comissão suspende todos os pagamentos ao contratante.26.08.1998 O relator da Comissão do Controlo Orçamental publica o seu primeiro documento

de trabalho sobre o caso ECHO endereçando perguntas à Comissão.

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3.09.1998 O Secretário-Geral requer o inventário de todas as obrigações contratuais daComissão relativamente a empresas que se encontrem na alçada do grupo docontratante principal.

8.09.1998 Suspensão de pagamentos extensível às empresas associadas.10.09.1998 Nota de débito no valor de 540.000 ecus enviada ao contratante geral.11.09.1998 A Comissão responde ao documento de trabalho do Deputado Fabra Vallés de

26.08.1998.14.09.1998 Abertura do inquérito administrativo sobre o caso ECHO conduzido pelo

Director-Geral da DG XVIII.15.09.1998 A UCLAF informa um antigo funcionário da DG I de que se encontra sob

investigação na sequência da descoberta de ligações duvidosas com o contratantegeral.

25.09.1998 Segundo documento de trabalho da autoria do Deputado Fabra Vallés.30.09.1998 A UCLAF reúne com o magistrado incumbido das investigações designado pelas

autoridades luxemburguesas.1.10.1998 Suspenso antigo funcionário da DG I.5.10.1998 As autoridades luxemburguesas incumbidas da investigação visitam as instalações

do contratante geral.6.10.1998 Dossier relativo ao antigo funcionário da DG I enviado às autoridades

luxemburguesas.23.10.1998 Respostas da Comissão ao segundo documento de trabalho Fabra Vallés.3.11.1998 O relator da Comissão do Controlo Orçamental, Deputado Fabra Vallés, é

convidado pela Comissão a consultar o dossier ECHO, embora sem qualquerassistência (tradução ou secretariado).

9.11.1998 Concluído o relatório sobre o inquérito administrativo.12-20.11.1998 Abertura de processo disciplinar contra o antigo Director do ECHO e o seu antigo

assistente.

4.2. Questões suscitadas

4.2.1. As seguintes questões são suscitadas em relação aos acontecimentos supramencionados:

§ Dependência da Comissão face a consultores externos incumbidos da execução das missõesatribuídas ao ECHO e problemas daí decorrentes neste serviço.

§ Reacção tardia da Comissão aos problemas no ECHO.

§ Envolvimento de Comissários e respectivos gabinetes no decurso da investigação.

§ Informação do Parlamento Europeu.

§ Eventual favoritismo no decurso das actividades do ECHO.

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Dependência da Comissão face a consultores externos incumbidos da execução das missõesatribuídas ao ECHO e problemas daí resultantes para este serviço

Situação do Serviço ECHO em termos de pessoal

4.2.2. O Serviço ECHO foi criado em 1992 na qualidade de nova direcção responsável pelaorganização e coordenação das acções desenvolvidas pela Comunidade no domínio da ajudahumanitária. Nos anos subsequentes à sua constituição, as missões com que o serviço se viuconfrontado cresceram de forma exponencial, sem que se tivesse verificado um correspondenteaumento de pessoal. Um início assente meramente numa incitativa política equivalia igualmente apráticas e procedimentos financeiros e organizativos pouco estruturados, acrescendo, assim, àsdificuldades de arranque habituais o que se tornou uma carência de pessoal crónica.

"Mini-orçamentos": caminho aberto à fraude

4.2.3. Face a este pano de fundo, o ECHO procurou encontrar soluções adhoc para o problema depessoal, recorrendo, para o efeito, a um número extremamente elevado de agentestemporários/pessoal auxiliar e a "mini-orçamentos", o que implica o financiamento de pessoalexterno incumbido do desempenho de funções administrativas internas a cargo de dotaçõesoperacionais (parte B do orçamento). Esta prática foi autorizada pela regulamentação orçamental até1993, momento a partir do qual foi abolida pela autoridade orçamental. Os serviços da Comissãoforam então incumbidos, na sequência de um pedido do Comissário Van Miert a vários Comissários,de prescindir de tais operações a partir de 1993. Não obstante, no curto prazo, o serviço ECHO (e,com toda a probabilidade, outros serviços) continuaram a recrutar pessoal externo financiado, quera cargo de despesas administrativas, quer, contrariamente ao novo regime, a cargo de dotaçõesoperacionais do orçamento para fazerem face às necessidades de pessoal.

4.2.4. Todavia, no caso ECHO, a situação era diferente de outras situações análogas, na medida emque a fraude inequívoca foi alegadamente cometida pelo chefe de unidade, o que permitiu que osquatro contratos ilícitos fossem utilizados em benefício desse funcionário, sem o conhecimento -poderá supor-se - de outros funcionários. A par desta circunstância agravante, que constitui objectode processos criminais e disciplinares, a questão essencial reside em saber se a prática persistente,efectivamente tolerada, de utilizar dotações operacionais para financiar pessoal representa uma"mera" irregularidade administrativa ou algo mais grave. Grande parte dos dados essenciais relativosao caso ECHO advogam em favor da primeira hipótese. Para o efeito, aduzem essencialmente ummotivo de força maior, alegando que, sem essa irregularidade e à luz da inexistência de recursosadequados, teria sido impossível a execução das missões atribuídas, que, no caso do ECHO, serevestem de importância crucial. Se tomarmos todos os factores em consideração, o Comitésustentará a visão contrária: a tolerância de facto de práticas de recrutamento ilícitas representa graveperigo para a Comissão, na medida em que constitui um caminho aberto à fraude e gera uma culturainstitucional que se reputa inaceitável.

4.2.5 A verdade é que, quando "um sistema" é per se inadequado, convida à prática deirregularidades. Se, como se verifica no caso ECHO, o mecanismo envolver fraude inequívoca, aprática ultrapassa o âmbito de uma mera irregularidade e o convite é rapidamente irresistível parao infractor. Por conseguinte, mesmo na eventualidade de todo o dinheiro pago ter sido consagradoà remuneração do trabalho efectuado pelo pessoal "submarino", é errado tolerar um tal sistema, namedida em que os riscos de fraude daí decorrentes se afiguram excessivamente elevados.

Modelo de Contrato-Quadro de Parceria: Preâmbulo - "ECHO"8

Modelo de Contrato-Quadro de Parceria: Preâmbulo - "Organizações Parceiras"9

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4.2.6. A não observância das práticas de recrutamento da Comissão pode, lamentavelmente, nãoconstituir um caso único ou restrito. Os contratantes evidenciam, no caso vertente, um elevado nívelde sofisticação, não se tratando, ao que parece, de uma operação ocasional. As ligações entre asempresas envolvidas foram ocultadas mediante a utilização de acordos de natureza fiduciária e osfluxos financeiros foram dissimulados mediante o recurso a contabilidade offshore. Eventualmente,terão sido igualmente utilizadas técnicas mais "tradicionais", mas não menos aceitáveis, noestabelecimento de contactos com pessoas - com maior ou menor grau de disponibilidade, com maisou menos conhecimento do que se estava a passar - com o objectivo de propiciarem ao contratantea necessária cooperação "no interior" da própria Comissão.

4.2.7 Ademais, de acordo com o seu próprio material publicitário, este contratante possui (oupossuiu) contratos com 16 serviços destintos da Comissão (já para não referir o Parlamento e oTribunal de Justiça). Refira-se que esta informação (confirmada, em linhas gerais, nos própriosinquéritos da Comissão) não contempla naturalmente os contratos com empresas cuja ligação aocontratante geral era efectiva embora se encontrasse dissimulada. Inevitavelmente, ainda que oscontratos em causa sejam per se legítimos, devem ser considerados "de risco".

4.2.8 No caso ECHO, a situação é agravada em função da utilização duvidosa do contrato-quadrode parceria ("framework partnership agreement"). Este instrumento foi especificamente criado parao ECHO, na sequência da apresentação de uma proposta do Comissário Marín em 1993. Tratava-sede dotar o Serviço ECHO da necessária flexibilidade para efeitos de cooperação com organizaçõesparceiras no domínio da ajuda humanitária, mais concretamente, em situações de prementeemergência. O acordo-modelo de 28 de Abril de 1993 propiciou ao Serviço ECHO uma autonomiacompleta relativamente à escolha dos seus parceiros, estipulando meramente que o Serviço ECHOactua conjuntamente com organizações internacionais, governamentais e não governamentais eoutros organismos operantes no domínio da ajuda humanitária, com Estados-Membros daComunidade Europeia e com países terceiros . Relativamente às organizações parceiras, a sua missão8

é prestar auxílio a pessoas em situação de perigo, à escala internacional e sem qualquerdiscriminação em razão da raça, nacionalidade, religião ou opinião política, com o objectivo desalvar vidas humanas e minorar o sofrimento. No contrato em causa, considera-se que asorganizações parceiras possuem uma vasta experiência no domínio da ajuda humanitária e oferecemserviços de natureza especializada .9

4.2.9. A questão de saber se os vários contratantes que forneceram serviços administrativos aoECHO (não apenas no caso dos quatro contratos em questão) terão satisfeito estes critérios afigura-seextremamente discutível. No concernente ao dossier ECHO, a decisão de utilizar o Contrato-Quadrode Parceria com organizações de índole comercial fornecedoras de serviços de natureza nãohumanitária afigura-se igualmente questionável e baseia-se meramente na inclusão da expressão"outros organismos" constante do preâmbulo. O carácter dúbio desta prática é corroborado pelo factode a expressão "outros organismos" envolvidos em ajuda humanitária ter sido retirada, por ocasiãoda apresentação da proposta da Comissária Bonino de revisão das normas aplicáveis à Comissãoem Março de 1998, bem como pelo facto de terem sido reforçados os requisitos de controlo e deprestação de informações sobre as organizações parceiras.

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Reacção tardia da Comissão aos problemas no ECHO

Atrasos registados no arranque das investigações

4.2.10. O primeiro aspecto mais evidente da cronologia atrás apresentada reporta-se ao período detempo que medeia entre a assinatura e a implementação dos contratos sobre os quais recai a suspeitade serem fictícios e o início das investigações da UCLAF. O primeiro dos contratos produz efeitosa partir de 1 de Agosto de 1993. Os primeiros indícios de suspeita surgiram quatro anos mais tarde,apenas quando entrou em cena uma pessoa que denunciou as irregularidades em curso. Quer osmecanismos normais da gestão, quer os mecanismos de controlo, não conseguiram, por conseguinte,detectar qualquer anomalia nos contratos, que, no mínimo, não foram utilizados para os finspropostos. Tal ocorreu, além disso, num determinado contexto: nomeadamente, a presença de uma"célula externa" de onze pessoas, devidamente apetrechada com gabinetes, equipamento, etc.,deveria ter sido notória para todos quantos se encontravam ao serviço do ECHO.

Primeiros indícios

4.2.11. As investigações da UCLAF tiveram início em Maio de 1997 e as primeiras consultas como Director do ECHO, relativamente aos quatro contratos em questão, tiveram lugar em 24 de Junhode 1997. Nesta fase, e de acordo com os dossiers, não há conhecimento de ter sido tomada qualquermedida administrativa preventiva no seio do ECHO. Não existe tão-pouco qualquer informação deque o Director do ECHO tivesse informado o comissário responsável da existência de um inquéritoem curso.

Primeiras conclusões da UCLAF

4.2.12. Na sequência de uma visita de controlo a duas empresas contratantes na Irlanda, o relatóriointerno da UCLAF, de 19 de Dezembro de 1997, relativo a essa missão recomendava que o antigochefe da unidade financeira fosse destituído de quaisquer responsabilidades financeiras a título demedida preventiva. Ainda que, tal como sustentado pela UCLAF, o funcionário em causa deixassede ocupar uma tal posição, continuava, não obstante, a exercer grande influência no ECHO, podendotomar medidas "correctoras" que pudessem salvaguardar os seus próprios interesses. Com efeito,é bastante curioso verificar que a recomendação em causa, perfeitamente inequívoca, não foicomunicada ao exterior. A única explicação credível para o ocorrido prender-se-á com o facto de oDirector da UCLAF ter preferido manter a confidencialidade da investigação, mesmo relativamentea altos funcionários da Comissão e aos próprios Comissários.

4.2.13. A missão de controlo da UCLAF à ex-Jugoslávia no final de Janeiro confirmou,inequivocamente, a natureza fictícia dos contratos sob suspeita. A gestão do ECHO e o gabinete daComissária Bonino estavam claramente a par deste inquérito, graças à participação de umfuncionário do serviço ECHO. A despeito de uma tal situação, não há informação de que, no ECHO,tenham sido adoptadas medidas administrativas, em relação ao funcionário em causa, para solucionaro problema.

4.2.14. Decorrem aproximadamente dois meses entre a finalização do relatório da UCLAF, de 18de Maio de 1998, e a decisão de cometer a questão às autoridades judiciais competentes, ainda queas informações constantes do relatório da UCLAF constituíssem já uma clara e, pelo menos,parcialmente fundamentada, alegação de fraude. Do mesmo modo, o antigo chefe da unidade

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financeira permaneceu no seu posto até 10 de Julho de 1998, tendo, por conseguinte, o tempo e aoportunidade para interferir em eventuais elementos de prova.

Investigação interna no ECHO

4.2.15. O Secretário-Geral incumbiu o actual e o antigo directores do ECHO de procederem aocontrolo do conteúdo constante do relatório da UCLAF, em 18 de Junho de 1998. Tal deu origema uma série de entrevistas com o actual e o antigo pessoal do ECHO (interno e externo). Estasentrevistas, sobretudo com pessoal subordinado e que incidiram essencialmente no eventualenvolvimento ou conhecimento dos contratos fictícios por parte do antigo Director do ECHO,foram, na sua maior parte, conduzidas pelo próprio antigo director. Cumpre colocar a questão desaber se é apropriado, por princípio, que uma tal investigação seja conduzida por uma das pessoascitadas no relatório da UCLAF (que, consequentemente, se investiga a si próprio) e por que razãoo Secretário-Geral fez estas opções.

4.2.16. Nestas circunstâncias, e lançando um olhar retrospectivo, a investigação no ECHO poucomais fez do que protelar o início do inquérito administrativo integral em Setembro de 1998 (cf.infra), que, conduzido por um director-geral independente, abrangeu essencialmente a mesmamatéria.

Medidas disciplinares

4.2.17. O antigo chefe da unidade financeira foi suspenso em 10 de Julho de 1998, exactamente nomesmo dia em que o dossier foi enviado às autoridades luxemburguesas. No entanto, só em 14 deSetembro de 1998 foi aberto um inquérito administrativo relativamente às outras pessoas citadas(justificada ou injustificadamente) no relatório da UCLAF. O relatório daí resultante foi concluídoem 9 de Novembro de 1998 e originou a abertura de processos disciplinares contra dois outrosfuncionários pouco tempo depois. As acções disciplinares não podem, com efeito, ser consideradasexpeditas, ainda que tenham ocorrido imediatamente após a conclusão do relatório administrativo.Relativamente à questão crucial de saber se dois funcionários-chave estavam ao corrente da naturezafictícia dos quatro contratos, este relatório, devidamente fundamentado, reitera as conclusões quea UCLAF havia apresentado cerca de seis meses antes.

Envolvimento de Comissários e respectivos gabinetes no decurso das investigações

Conhecimento dos problemas de pessoal e utilização de pessoal " submarino"

4.2.18. Não existem quaisquer dúvidas de que os comissários responsáveis pelo Serviço ECHO,nomeadamente o Comissário Marín, até 1994, e a Comissária Bonino, após essa data, estavam aocorrente da situação extremamente difícil que se vivia no ECHO relativamente às questões depessoal e da existência de pessoal neste serviço financiado a cargo de dotações operacionais. Ambosos comissários apresentaram pedidos reiterados, oficiais e explícitos ao comissário responsável pelopessoal no sentido do recrutamento de mais pessoas. Embora o Comissário Marín tivesse dadoinstruções inequívocas relativamente à abolição da prática de recurso a pessoal "submarino" (em 24de Fevereiro de 1994), não há conhecimento de que tenha dado seguimento ulterior à questão ou deque tenha verificado se as suas instruções foram observadas, o que, segundo a documentaçãodisponível, de facto não aconteceu. Com efeito, o então Director do ECHO assinou o último doscontratos sob suspeita, que o próprio reconhece ter-se tratado de uma operação "mini-orçamento"

Audição do Comissário Marín (24.02.1999)10

Regime acordado com a autoridade orçamental autorizando a utilização de uma11

determinada proporção de dotações operacionais a título de despesas de funcionamento, aplicávelapenas aos Programas PHARE, TACIS e MEDA (cf., observações às rubricas orçamentais em causaem 1997).

O Comité recebeu informações orais credíveis, segundo as quais, logo em 1993, haviam12

sido veiculadas determinadas preocupações ao gabinete do comissário então responsável pelopessoal, relativamente às actividades desenvolvidas pelo funcionário subsequentemente maisimplicado na alegada fraude. Estas preocupações terão sido comunicadas ao gabinete do comissárioentão responsável pelo ECHO. Existem igualmente indicações de que um outro gabinete decomissário se havia oposto, numa fase precoce, a que o mesmo funcionário recebesse quaisquerresponsabilidades financeiras em função das suspeitas que recaíam sobre as suas actividadesanteriores. Revelou-se impossível provar estas informações.

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(embora negue o conhecimento de qualquer fraude associada), após ter recebido instruções paraprescindir de pessoal "submarino".

4.2.19. Pressionado relativamente a esta questão pelo Comité , o Comissário Marín acabou por10

admitir ter feito "vista grossa" à presença deste pessoal "submarino", embora tivesse assinalado queesta prática era compreensível à luz da situação extremamente difícil em termos de pessoal que sevivia no ECHO e que a experiência recolhida mostra ter sido (e ser) necessário efectuar "exercíciosde limpeza" nos serviços da Comissão. Além disso, atendendo ao facto de a Comissária Bonino, acomissária que se lhe sucedeu no cargo, ter sido explicitamente informada da presença dessesfuncionários "submarinos", é licito sugerir que a prática de recrutamento de tal pessoal -independentemente dos motivos muito "nobres", que, muito provavelmente, a justificaram - foitacitamente tolerada até, pelo menos, ter expirado o último dos contratos de financiamento da "célulaexterna" em 30 de Junho de 1995. Subsequentemente, o ECHO obteve um reforço de pessoalregular, e funcionou sem o recurso a pessoal "submarino", não obstante os esforços (infrutíferos)efectuados de persuadir a autoridade orçamental a prover pessoal ao abrigo do chamado "AcordoLiikanen" .11

Conhecimento de eventuais fraudes

4.2.20. Não existe qualquer indicação de que algum membro da Comissão ou de gabinete estivessea par da existência dos contratos fictícios (ao contrário dos mecanismos de recrutamento de pessoal"meramente" irregular) até ao início da investigação levada a efeito pela UCLAF . O primeiro12

indício constante do dossier de que a Comissária Bonino ficou ao corrente do inquérito da UCLAFocorre em 4 de Fevereiro de 1998, altura em que o antigo Director do ECHO a informou doscontactos que havia mantido com o antigo chefe da unidade financeira do ECHO, no âmbito dosquais havia sido discutido um inquérito da UCLAF sobre determinados contratos do ECHO naJugoslávia. Pouco tempo depois, em 20 de Fevereiro de 1998, o chefe de gabinete da ComissáriaGradin informou, confidencialmente, o Comissário Liikanen e o Secretário-Geral - no contexto deum processo de promoção - do inquérito. Nessa altura, os Comissários Bonino e Marín endereçaramuma série de cartas nas quais se aludem a "rumores" relativos à ocorrência de fraudes no ECHO,procurando obter clarificação por parte da Comissária Gradin. Subsequentemente, em 25 deFevereiro de 1998, as informações de que dispunham os dois comissários tornaram-se maisexplícitas quando o antigo Director do ECHO os informou dos contactos que manteve com oDirector da UCLAF.

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4.2.21. Todavia, no entender do Comité, afigura-se pouco credível sugerir que os comissários emquestão não tenham tido qualquer conhecimento da existência de um inquérito da UCLAF (em siuma indicação de alguma suspeita de fraude) durante o período de oito meses que decorre entre 24de Junho de 1997, quando o Director da ECHO tomou pela primeira vez conhecimento de uminquérito da UCLAF, e Fevereiro do ano subsequente.

Intervenção nas investigações

4.2.22. Do dossier constam duas alegações específicas em relação à Comissária Bonino e respectivogabinete.

4.2.23. Refira-se, em primeiro lugar, que o Director da UCLAF declara que o chefe de gabinete daComissária Bonino tentou inviabilizar e atrasar a missão de controlo da UCLAF à Jugoslávia,criando dificuldades relacionadas com a participação de um funcionário do ECHO, sob pretexto deas questões objecto de investigação serem de natureza administrativa menor. Esta "interferência",a ter ocorrido, não implicaria necessariamente uma vontade de ocultar um caso de fraude, maspoderá indicar o seguinte: a questão não era suficientemente grave para ser objecto de investigaçãoou o inquérito deveria ser conduzido de forma diferente. Em qualquer dos casos, é lamentável quea UCLAF e o gabinete em causa se tenham considerado antagonistas nesta questão. Além disso, porrazões de precaução, afigura-se inapropriado que um gabinete conteste a condução de um inquéritoda UCLAF sem estar na plena posse dos factos. Todavia, é judiciosa a fundamentação doComissário Marín e da Comissária Bonino segundo a qual os comissários competentes deveriam,de uma forma ou de outra, ter conhecimento, desde o início, da natureza do envolvimento defuncionários nos serviços pelos quais são responsáveis em investigações conduzidas pela UCLAF,embora, obviamente, dentro dos limites de confidencialidade que a investigação exige.

4.2.24. Em segundo lugar, segundo documentação da UCLAF, o antigo chefe da unidade financeiraalega ter sido contactado directamente pela Comissária Bonino, imediatamente após a missão daJugoslávia, solicitando-lhe que não tomasse qualquer medida sem a consultar primeiro. Adocumentação da UCLAF não contempla a interpretação alternativa deste contacto (que se reconheceter tido lugar), ou seja, tratou-se meramente de uma instrução a um funcionário no sentido derespeitar - e não de contornar - os procedimentos internos da Comissão aplicáveis à troca decorrespondência interna.

4.2.25. Mal-grado as circunstâncias formais em que foram feitas as alegações supramencionadas,cumpre referir tratar-se de declarações unilaterais e subjectivas que não podem ser tidas emconsideração para efeitos de "provas" de interferência.

Informação do Parlamento Europeu

4.2.26. Ao abrigo do artigo 206º do Tratado (alusivo à competência de quitação que incumbe aoParlamento) a Comissão "apresentará ao Parlamento, a pedido deste, todas as informaçõesnecessárias". O Parlamento interpretou este artigo como incluindo o direito de ser informado quantoà existência e/ou progressos das investigações sobre casos de fraude e de corrupção que incidamsobre interesses financeiros da Comunidade Europeia.

4.2.27. Importa, desde já, assinalar que a transmissão de informação ao Parlamento pela Comissãonão é fruto de uma atitude espontânea, tendo sido induzida por pressões externas. No primeiro caso,a pressão foi o resultado de uma fuga do relatório da UCLAF de 18 Maio de 1998, vinda a lume na

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imprensa (tendo mesmo sido publicada na sua quase integralidade); em segundo lugar, ficou a dever-se às perguntas directas e reiteradas apresentadas pelo relator da Comissão do Controlo Orçamental,Deputado Juan Manuel Fabra Vallés. À luz de uma interpretação stricto sensu do Tratado, a nãoinformação do Parlamento pela Comissão sem qualquer motivo não constitui, em si, umairregularidade, por muito lamentável que possa ser considerada.

4.2.28. Não obstante, os pedidos subsequentes do relator no sentido de obter os relatórios relevantesda UCLAF (mesmo aqueles já publicados na imprensa) foram objecto de recusas delongadas. Porfim, uma versão altamente censurada do relatório de 18 de Maio de 1998 e respectivos anexos foitransmitida ao relator do Parlamento. Todavia, a censura operada era de tal modo ampla, em nomeda protecção dos processos jurídicos em curso, que os documentos em questão se tornaramcompletamente ininteligíveis. Por fim, mais de dois meses após a apresentação do pedido inicial, aComissão concordou em autorizar o relator a visitar as instalações da Comissão para consulta dadocumentação, na condição de não efectuar cópias ou tomar notas. Ficou, além disso, estipulado queo deputado em causa não se poderia fazer acompanhar, quer por um assistente, quer por umintérprete. Nestas circunstâncias, o relator recusou-se a consultar os documentos.

4.2.29. Em contraste com esta relutância de fornecimento, a título oficial, de informações àautoridade incumbida da concessão de quitação, as fugas de informação desempenham um papelimportante no processo ECHO. Em primeiro lugar, refira-se que o relatório da UCLAF de 18 deMaio de 1998 foi, ele próprio, objecto de uma fuga para a imprensa. É provavelmente a esta fuga quea Comissária Bonino alude numa carta endereçada à Comissária Gradin com data de 15 de Setembrode 1998, referindo-se a "uma reunião informativa inesperada que poderá ter tido lugar entrefuncionários do UCLAF e membros e funcionários do PE, no âmbito da qual foram apresentadosdocumentos essenciais do dossier ECHO." Simultaneamente, outra correspondência de gabineteindica que a fuga em questão procedeu de um dos participantes numa reunião de comissários "superrestrita", levando à primeira referência pública na imprensa do nome do funcionário mais implicado.

4.2.30. Do mesmo modo, um pequeno excerto do relatório interno da UCLAF de 19 de Dezembrode 1997, alusivo a uma missão, incluindo a recomendação relativa à destituição do antigo chefe daunidade financeira de cargos de responsabilidade financeira, chegou às mãos do relator do PEmediante canais oficiosos.

4.2.31. O Comité não tem qualquer interesse em se debruçar sobre a questão de saber de ondeproveio a fuga (os casos atrás referidos constituem meros exemplos), podendo, no entanto,concluir-se que a gestão da informação e respectiva transmissão ao Parlamento não se processou deforma transparente.

"Transparência interna"

4.2.32. A comunicação interna no seio da própria Comissão, que, lamentavelmente, enferma dedeficiências, encontra-se intrinsecamente relacionada com as questões atrás referidas. No caso doECHO, grande parte da correspondência entre Comissários incide na questão de saber quando foramcomunicadas informações relevantes aos comissários competentes e por quem. Com efeito, grandeparte da informação relativa ao andamento do caso foi difundida, numa primeira instância (e,subsequentemente, de forma diferida) através de vários canais oficiosos: rumores, conversasoff-record, informações erradas, fugas e faltas de discrição, etc. Para além de constituir uma formade comunicação deficiente (obviando à procura atempada de soluções), o rumor distorceinevitavelmente a realidade, dando, consequentemente, azo a antagonismos desnecessários e, por

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vezes, a acusações exacerbadas. Faz-se votos por que as novas as directrizes da Comissão aplicáveisà divulgação de informações relativas aos inquéritos da UCLAF permitam introduzir uma culturamais transparente.

Eventual favoritismo no decurso das actividades do ECHO

Margem de violação das normas

4.2.33. Um aspecto relativo às operações do tipo "mini-orçamento" que não se pauta por critériosclaros relativamente ao emprego de pessoal ao abrigo dos contratos em causa diz respeito à margemde manobra que os mesmos permitem em termos de "favoritismo". No caso de contratos fictícios,a exemplo do que se observa no caso ECHO, que incidiam aparentemente em operações em paísesterceiros, esses critérios encontravam-se, por definição, ausentes.

4.2.34. É interessante verificar na documentação existente que a correspondência através da qual oECHO requer o reforço do seu pessoal aos contratantes contém normalmente duas partes: uma cartaformal requerendo o provimento de pessoas incumbidas do exercício de funções específicas emgraus especificados; e uma série de nomes (acompanhados de CVs sempre que os mesmos nãohaviam sido transmitidos previamente) de pessoas com as qualificações adequadas. Se o contratanteacatar, tal como foi o caso, a margem de abuso é inequívoca.

Abusos no caso ECHO

4.2.35. Nas suas declarações à UCLAF, o antigo chefe da unidade financeira declara que o Directordo ECHO "controlou" todas as nomeações na "célula externa". Acrescenta ainda ter apenasapresentado um número relativamente pequeno de recomendações. As declarações do Directorcontrastam com estas afirmações, dando a entender que só terá desempenhado um papel em trêscasos, que se circunscreveu à recomendação de nomes, sem entrar em quaisquer condições. Sejacomo for, a questão de princípio é a mesma.

4.2.36. Em primeiro lugar, cumpre assinalar que as intervenções pessoais são pouco salutares quandodesempenham um papel tão determinante na nomeação de pessoal, nomeadamente quando não têmlugar quaisquer controlos de critérios objectivos. Em segundo lugar, importa chamar a atenção parao facto de ser extremamente difícil saber se as intervenções pessoais confessadas (para não referiras que não são confessadas, em número certamente superior) representam "favoritismo" na acepçãoutilizada neste relatório (cf. pontos 1.4.4-5).

4.2.37. O antigo chefe da unidade financeira não esconde, por exemplo, o facto de ter recomendado(com êxito) amigos do seu filho. O facto de ser amigo do filho de um funcionário não retira, porprincípio, qualquer mérito às qualificações de uma determinada pessoa para um emprego. Tudoindica, aliás, que as pessoas em questão satisfizeram plenamente as missões que lhes foramatribuídas. Não obstante, não podemos deixar de expressar a nossa inquietação relativamente a estesprocessos personalizados de recrutamento que, embora teoricamente do sector privado, têm, de facto,em vista, o exercício de funções do sector público. A inquietação decorre sobretudo da possibilidadede abuso que tal actuação propicia - a possibilidade de "colocar" amigos e familiares que nãopossuem as qualificações requeridas. Em última instância, trata-se de abusos que terão de ser pagosa expensas do contribuinte (e, no caso ECHO, dos beneficiários da ajuda humanitária).

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4.2.38. Uma outra preocupação suscitada prende-se com a distorção nas "condições equitativas deconcorrência" que tal prática condiciona. Assim, são colocados entraves ao recrutamento de pessoasqualificadas que não pertencem ao "círculo de protegidos", quer em seu próprio detrimento, quer dopúblico, em geral.

Envolvimento de Comissários

4.2.39. Seja como for, o Comité não encontra provas convincentes na documentação relativa aoECHO de que os Comissários ou respectivos gabinetes terão aprovado ou tido conhecimento defavoritismo nos seus serviços. Existem alguns indícios neste sentido na documentação existente. Nãoobstante, após medidas de controlo por parte do Comité, que incluíram entrevistas com o membroda Comissão em causa, estes indícios não puderam ser provados.

4.3. Conclusões: responsabilidade dos Comissários

4.3.1. Os vários aspectos do caso atrás referido suscitam a questão da responsabilidade doscomissários competentes e/ou da Comissão no seu conjunto. À luz de todas as consideraçõessupra-referidas, não se verifica qualquer responsabilidade nem em respeito à natureza fictícia dosquatro contratos sob suspeita, nem em relação à questão do favoritismo. Todavia, a questão daresponsabilidade levanta-se na questão da tolerância de práticas de recrutamento de pessoal, práticasessas que se sabe (ou se deveria saber) serem irregulares. Assim sendo, o Comissário Marín permitiua presença de "submarinos" ao longo do período em que foi responsável pelo ECHO. Emcontrapartida, a Comissária Bonino, que passou a assumir a responsabilidade por este serviço,envidou diligências no sentido de assegurar que esse pessoal deixasse de estar ao serviço do ECHOapós a expiração do último contrato em Junho de 1995.

4.3.2. Tal como evidenciado de forma bastante mais patente no caso ECHO do que em qualqueroutro caso, a questão é a de saber se as práticas irregulares de recrutamento de pessoal podem serjustificadas à luz do contributo da UE para acções humanitárias em situações de prementenecessidade. Ao nível dos Comissários, a questão é a de saber se observaram, de forma cabal, aproibição geral de recurso a práticas irregulares de recrutamento de pessoal, não apenas a nível daComissão enquanto Colégio, mas também a nível das autoridades orçamentais. A nível da Comissão,enquanto órgão colegial, a questão é a de saber se é suficiente impor uma tal proibição sem, aomesmo tempo, prover os recursos humanos necessários que permitam que a proibição produzaefeitos. Trata-se de uma questão que se aplica, quer à anterior, quer à actual Comissão. O Comitépensa que a responsabilidade dos Comissários, e da Comissão no seu todo, se encontra presente nosdois casos: a Comissão não proveu esses recursos e os Comissários não explicaram cabalmente, querà Comissão, quer às outras instituições, que não poderiam assumir responsabilidade pela execuçãode todas as missões cometidas ao ECHO, nem que os objectivos que lhes haviam sido impostosrelativamente a uma determinada política não poderiam ser aplicados de forma realista.

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5. LEONARDO DAVINCI

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5. LEONARDO DA VINCI

5.1. Introdução

5.1.1. O Comité escolheu este dossier para análise porque as auditorias à execução do Programa"Leonardo da Vinci" e ao seu Gabinete de Apoio Técnico (GAT) revelaram diversos casos dealegada má gestão, de irregularidades e possivelmente fraude e outras infracções do âmbito penal.

5.1.2. Embora cada uma das várias acusações contra o GAT na apreciação do Programa Leonardomerecesse uma análise profunda, o Comité centrou a sua atenção nos problemas que surgiram porparte da Comissão e do Comissário responsável pelo Programa Leonardo da Vinci. Durante atotalidade do período em análise, o Programa Leonardo da Vinci foi da responsabilidade daComissária Cresson e do Director-Geral da DG XXII.

5.2. O Programa, o Gabinete de Apoio Técnico (GAT) e o contrato

5.2.1. A Comissão Europeia iniciou o Programa Leonardo da Vinci em 1995. Este programa foraformulado pela Direcção-Geral XXII (responsável pelas questões relativas à educação, formaçãoprofissional e juventude). Foi criado pela Decisão do Conselho 94/819/CE e o seu objectivo era aconcretização de uma política de formação profissional de apoio às iniciativas de cada um dosEstados-Membros. O programa deveria cobrir um período máximo de cinco anos (1995-1999) edispunha de dotações na ordem dos 620 milhões de ecus.

5.2.2. Normalmente um programa deste género teria sido executado pelos próprios serviços daComissão. No entanto, devido à falta de pessoal dentro da DG XXII e parecendo impossível destacaro pessoal necessário de outros serviços da Comissão, foi decidido encarregar da execução doprojecto um "Gabinete de Apoio Técnico" externo, escolhido por concurso público.

5.2.3. Realizado o concurso público em fins de 1994, foi assinado, com a Agenor SA, um contratode prestação de apoio técnico por cinco anos, renovável anualmente, de 1 de Junho de 1995 até 31de Maio de 2000. O GAT fornece à Comissão assistência técnica na gestão de algumas dasoperações realizadas no âmbito do programa Leonardo da Vinci. As acções descentralizadas sãogeridas pela Comissão sem o apoio do GAT. As principais operações que o GAT ajuda a geririncluem diversos milhares de propostas de projectos por ano e incluem complexos procedimentosde tratamento ao longo de uma cadeia de operações que levam à selecção pela Comissão de cercade 750 projectos por ano.

5.2.4. Os principais agentes na execução do programa europeu de formação profissional "Leonardoda Vinci" foram assim a DG XXII, subordinada à Comissária Cresson, e a empresa Agenor SA, quefoi seleccionada como GAT para o programa e que era chefiada pelo antigo representante daassociação sem fins lucrativos CESI, em Bruxelas, principal sócio da Agenor SA. Foram realizadasauditorias tanto por um serviço de auditoria da própria DG XXII e pela DG XX, Direcção-Geral doControlo Financeiro, que responde perante a Comissária Gradin. A Comissária Gradin era tambémresponsável pelo UCLAF, que entrou em cena logo que surgiram acusações sobre possíveis acçõesfraudulentas e infracções do âmbito penal.

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5.2.5. Como se afirmou já, a DG XXII confiou a execução do programa à Agenor SA, comoGabinete de Apoio Técnico (GAT). A Agenor SA é uma empresa francesa constituída por váriosaccionistas de diversos Estados-Membros. No entanto, o accionista principal é o Grupo francês CESI(Centro de Estudos Superiores Industriais).

5.2.6. O CESI (Centro de Estudos Superiores Industriais) é uma associação sem fins lucrativos, cujoobjecto social é a formação permanente de quadros superiores. O seu Conselho de Administraçãoreúne, numa base paritária, os sindicatos franceses de quadros, por um lado, e as duas organizaçõessindicais do sector e quatro grandes empresas (Renault, Rhône-Poulenc, Banque Scalbert Dupont,IBM), por outro lado. O Director-Geral do CESI é Jacques Bahry.

5.2.7. A SISIE (Service Industrie Stratégie Internationale Environnement) é uma sociedade anónima,com um capital de 3 milhões de FF, cujo objecto social é o aconselhamento de empresas. Osprincipais accionistas são o Grupo Schneider e a EDF. O seu Director-Geral é Nicolas Lebon.

5.2.8. O Sr. Pineau-Valencienne seria o Presidente do Conselho Fiscal da SISIE (a cuja direcçãopresidiu, antes de ser nomeada para a Comissão, Edith Cresson) e, por outro lado, Administrador doCESI, em representação do Sindicato da Metalurgia.

5.2.9. Logo em 1994, a Comissão realizou uma auditoria interna por intermédio da DG XXIIsobre a execução de um dos programas predecessores do Programa Leonardo, o "FORCE", tambémexecutado pela Agenor SA. O relatório de auditoria incluía diversas observações críticas sobre asredes e os produtos que tinham sido estabelecidos. Apontava indícios de dupla facturação e de gestãofinanceira insatisfatória. Outra auditoria interna foi realizada pela DG XXII a um projecto geridopela EWA, uma empresa subsidiária do CESI sediada em Berlim, que revelou também gravesdeficiências na gestão e controlo financeiros.Obviamente, as conclusões destes relatórios deveriam ter sido tomadas em consideração pela DGXXII quando foi tomada a decisão sobre a atribuição do GAT do Programa Leonardo.

5.2.10. A DG XXII da Comissão Europeia assinou um contrato com a Agenor SA em 13 de Junhode 1995 estabelecendo que a organização constituiria a necessária infra-estrutura administrativa paradar apoio à DG XXII no âmbito do lançamento e acompanhamento do Programa Leonardo da Vinci.Este contrato estabelecia, inter alia, os seguintes requisitos e obrigações:

"A adjudicatária fornecerá apoio técnico à Comissão pelo período referido no artigo 2º dopresente contrato no que se refere à execução do Programa Leonardo.

...A Comissão é a única responsável pela execução das decisões do Conselho e, em particular,pela liquidação dos contributos financeiros atribuídos à execução dessas decisões.

...O pagamento efectuado pela Comissão pelos serviços prestados pela adjudicatária serábaseado no programa de trabalho e no plano financeiro e de pessoal acordado pelaComissão.

...A adjudicatária será responsável pelo recrutamento e condições gerais de emprego dopessoal necessário para a execução do programa de trabalho. Para este fim, a adjudicatáriainformará a Comissão das condições gerais de emprego e dos nomes e condições salariaisde cada um dos funcionários recrutados para a execução do programa de trabalhoestabelecido no presente contrato.

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...

A adjudicatária obterá a autorização prévia da Comissão para qualquer alteração e/ouqualquer recrutamento a nível de gestão.A adjudicatária poderá efectuar alterações do Quadro de Pessoal com o assentimentoprévio da Comissão.

...A adjudicatária obterá a aprovação prévia da Comissão para a aquisição de qualquerequipamento ou mobiliário imputado ao capítulo II (Despesas correntes) do Anexo III aopresente contrato e procederá ao seu registo adequado nas contas e inventário.A adjudicatária obterá autorização prévia da Comissão para a aquisição de bens e serviçosrelacionados com a execução do presente contrato, desde que esses bens ou serviçosimpliquem custos superiores a 10 mil ecus durante o período do contrato.

...O presente contrato reger-se-á pelas normas e condições gerais aplicáveis aos contratosassinados pela Comissão das Comunidades Europeias, constantes no Anexo I ao presentecontrato, dos quais a adjudicatária declara ter tomado conhecimento e com eles concordar.Para além de quaisquer procedimentos de auditoria exigidos pelos procedimentos daprópria adjudicatária, a Comissão e o Tribunal de Contas das Comunidades Europeiasterão o direito de, para fins de realização de auditorias, aceder a todos os livros,documentos e registos da adjudicatária.

5.3. Conclusões da auditoria ao GAT Leonardo/Agenor realizada pelos serviços deauditoria da própria DG XXII

5.3.1. Uma primeira auditoria interna do GAT Leonardo/Agenor foi realizada pelos serviçosde auditoria da própria DG XXII de 1 de Junho de 1996 a 31 de Maio de 1997 durante oprimeiro ano de funcionamento (1995/96) do GAT Leonardo/Agenor e foi divulgada no âmbito daDG XXII em Outubro de 1997. Com base neste relatório de auditoria, que revelou diversoselementos críticos, a UCLAF estabeleceu já uma lista de questões que poderiam indicar gravesirregularidades e/ou fraude. Numa nota posterior (nº 2633) da UCLAF, de 17 de Abril de 1998, umacópia da qual foi apresentada à DG XX, era pedida a inclusão destes assuntos no quadro da auditoriada DG XX ao GAT Leonardo/Agenor, que foi realizada em 1998.

5.3.2. As principais alegações neste primeiro relatório de auditoria da DG XXII eram as seguintes:

* Alteração do caderno de encargos inicial por forma a conceder vantagens à empresa deimpressão "Forma in Quarto".Em circunstâncias normais, são pedidas estimativas de preços a diversas empresas deimpressão, para se conseguir a menos cara. Neste caso, no entanto, o caderno de encargosinicial foi alterado no último momento e foram pedidos por fax preços revistos. Verifica-seque a "Forma in Quarto" respondeu em todos os casos em último lugar, sendo os seus preços,em cada caso, ligeiramente inferiores aos melhores preços apresentados até então.

* Incumprimento deliberado da regra de que tem que ser escolhido o fornecedor com melhorespreços no caso de papel e produtos impressos, de novo em benefício da "Forma in Quarto".Ainda que as propostas apresentadas nos concursos relativos a papel e produtos impressosem Abril/Maio de 1998 demonstrassem claramente que a "Editions Européennes" tinhaapresentado a oferta mais favorável e embora a DG XXII tenha solicitado ao GAT Leonardo,

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numa nota de 07.05.1998, que não aceitasse a proposta da "Forma in Quarto", o GATLeonardo recomendou, apesar de tudo, esta empresa. Tal como demonstrou posteriormenteo relatório da auditoria da DG XX, a "Forma in Quarto" não estava, em qualquer caso, emcondições de fornecer os trabalhos de impressão requeridos.

* Despesas irregulares em benefício de um funcionário contratado pelo GAT Leonardo,cobradas pela DML Consult, uma empresa propriedade da esposa do funcionário. Essefuncionário trabalhava para o GAT com base num destacamento a 100% da empresa belgaVDAB, mas simultaneamente cobrava trabalhos de consultoria por meio da DML Consultda esposa.No período de 1 de Junho de 1995 a 1 de Julho de 1997, este funcionário recebeu assim, como acordo do Director do GAT Leonardo, "emolumentos" num total de 4 milhões de francosbelgas por ano (2,85 milhões pelo destacamento a tempo inteiro da VDAB e 1,2 milhões defacturas fictícias da DML Consult).A partir de 1 de Junho de 1997, o mesmo funcionário recebeu um montante adicional decerca de 100.000 FB por mês por meio de um contrato de consultoria entre o GAT e a DMLConsult.

* Uma factura alegadamente fraudulenta de 8 mil ecus. A factura dizia respeito a um estudosupostamente executado por uma organização designada Cendis-Ris. Uma análisepormenorizada desse estudo revelou que o documento tinha sido preparado por três outraspessoas com as quais o GAT Leonardo tinha assinado acordos de consultoria por intermédioda "Etudes et Formation". Além disso, não fora obtida da Comissão a autorização para arealização desse estudo.

* Taxas inaceitavelmente elevadas de honorários diários de 2.677 ecus de um professor daUniversidade de Exeter. Em 15 de Agosto de 1995, o GAT Leonardo confirmou um acordocom a Exeter University nos termos do qual esta forneceria peritos e know-how de redes aoPrograma Leonardo da Vinci. Os honorários orçamentados para este serviço totalizavam40.000 UK£ por ano com honorários diários de 2.699 ecus pagos ao professor. O contratofoi renovado para 1996/97 e 1997/1998.Nunca foi concedida pela Comissão qualquer autorização formal para os serviços da ExeterUniversity ou do professor, que aparentemente não prestou quaisquer serviços científicos quepudessem justificar os honorários consideráveis superiores a 40.000 UK£ por ano pagos àuniversidade pelo GAT.

* Uma factura alegadamente fraudulenta de 24.000 ecus de consultoria da empresa "Etudes etFormation".A factura nº 30, de 1 de Maio de 1997, num montante de 24.000 ecus, paga em 16 deSetembro de 1997, referia-se a serviços de consultoria prestados por pessoal da "Etudes etFormation" para os trabalhos relativos a um compêndio de 1996 durante os meses de Março,Abril e Maio de 1997. Para este trabalho de actualização de um compêndio já existente, nãopôde ser apresentado nem contrato, nem documentos justificativos, nem um acordo formalda Comissão.

5.3.3. Note-se que não foram tomadas quaisquer medidas pela DG XXII para apreciar as alegadasirregularidades e/ou reconsiderar os padrões de controlo e de cooperação com o GATLeonardo/Agenor.

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5.3.4. Os serviços de auditoria interna da DG XXII realizaram uma outra breve visita deauditoria ao GAT Leonardo/Agenor de 24 a 30 de Julho de 1997, abrangendo os doisprimeiros anos de funcionamento por amostras aleatórias. O relatório de auditoria desta visitafoi apresentado e debatido com o Director-Geral da DG XXII em Dezembro de 1997.

5.3.5. O relatório confirmou em muitos aspectos as conclusões anteriores e revelou os seguintesexemplos de alegada má gestão e práticas fraudulentas:

* As ordens de missão não indicavam o objectivo das missões;* Não puderam ser apresentados relatórios das missões;* Conflitos de interesses: o "Grupo de peritos" criado pelo GAT Leonardo/Agenor assinou

contratos em 1995 e 1996 e participou em contratos durante os mesmos anos;* Pré-facturação da "Forma in Quarto" de serviços de impressão na ordem de 93.676 ecus;* Factura de 300.000 francos belgas, sem indicação do número do IVA ou número de factura,

de um estudo de uma avaliação geral da base de dados do GAT Leonardo/Agenor pelo gestorde sistemas do próprio GAT;

* Dupla facturação de um estudo realizado pela Cenid-Ris;* Pré-facturação ou facturação fraudulenta de 200.000 francos belgas;* Honorários e pagamentos diários excessivos por serviços de consultoria da Exeter

University; * Pré-facturação ou facturas fraudulentas de 24.000 ecus da "Etudes et Formation";

5.3.6. Em resumo, a auditoria recomendou uma redução do montante reportado de 456.486 ecus eafirmava nas suas observações finais:"Tendo em conta a importância das observações, ... a auditoriainterna considera que a comunicação do presente relatório à DG XX e à UCLAF é umprocedimento-padrão"

5.3.7. Face às conclusões e recomendações atrás expressas, não se concebe que o Director-Geral daDG XXII não tenha informado a Comissária responsável, Edith Cresson. Dado que a UCLAF nãopodia intervir sem o comunicar ao membro competente da Comissão, a Comissária Gradin tevetambém necessariamente conhecimento da situação.

5.4. Conclusões da auditoria realizada pela DG XX, Direcção-Geral do Controlo Financeiro

5.4.1. Só depois de prolongados debates entre a DG XXII, a DG XX e a UCLAF, foi tomada umadecisão, em Fevereiro de 1998, pela DG XX e pela UCLAF, no sentido de realizar umaauditoria oficial ao GAT Leonardo/Agenor. O envolvimento deste dois serviços responsáveis,respectivamente, pelo controlo financeiro e pela luta contra a fraude não só indica que as acusaçõesforam finalmente tomadas a sério pelos serviços em questão, mas também, como se afirmou atrás,que os comissários responsáveis pelos serviços terão sido necessariamente informados pelos seusDirectores-Gerais. Por outro lado, apesar destas conclusões, não foi tomada qualquer iniciativa emtermos de acção imediata cautelar ou preventiva, como deveria ter acontecido.

5.4.2. O projecto de relatório de auditoria interna da DG XX foi divulgado logo em 20 de Julhode 1998. Revelava, inter alia, as seguintes alegações de possível fraude, irregularidades de gestãoe/ou infracções das normas disciplinares (a apresentação de casos não é exaustiva, para evitarrepetições demoradas, mas a selecção apresentada ilustra significativamente a natureza dasconclusões):

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* As actas do Conselho de Administração da Agenor sugerem que tinha um amploconhecimento prévio no que se refere ao concurso público do GAT, na sequência do qual aAgenor foi seleccionada para GAT.

* O Conselho de Administração da Agenor nunca estabeleceu procedimentos e normas dedefinição das competências decisórias do Director. Em áreas importantes, tais como orecrutamento, remunerações e promoções, o Director poderia tomar decisões unilaterais.

* Determinados projectos eram objecto de uma terceira avaliação realizada por representantesdos parceiros sociais, o que é contrário ao regulamento do Conselho, e, além disso,participavam nos projectos membros do Conselho de Administração da Agenor. O projectode relatório afirma quanto a esta matéria:

"Na nossa análise do processo de selecção, encontramos um documento no GAT que erauma lista de projectos com apoio directo do Gabinete Cresson. Vimos também documentosdefendendo a utilização do professor Reiffers, um consultor do Gabinete Cresson, comoavaliador suplementar de projectos relacionados com uma determinada prioridade noâmbito do Livro Branco. Organizações com ligações ao próprio professor Reiffersparticipam em projectos Leonardo quer como contratantes, quer como associados"

* Faltavam relatórios de missão ou, em certos casos, não foram escritos. A diversos elementosdo pessoal foram aparentemente atribuídas viagens a casa em vez da remuneração,modalidade cuja legalidade é questionável, já que os aumentos salariais das empresas belgas,nessa altura, eram limitados por lei. Uma factura, da ordem de 30.000 ecus, ao abrigo docontrato de 1996-97, incluía diversas missões do Director do GAT que não foram realizadas.

* Foram apresentadas facturas para pagamento sem documentação justificativa, sendo o único

requisito a aprovação do Director. Não havia qualquer sistema de ordens de aquisiçãocentralizado.

* Quase todas as encomendas de serviços de impressão e a totalidade do orçamento parapublicação foram atribuídas a uma empresa, a "Forma in Quarto". O volume de negócios da"Forma in Quarto" equivalia quase a 100% ao montante que lhe foi pago pela Agenor nosanos de 1996 e 1997, o que sugere que o GAT Leonardo/Agenor era o único cliente daempresa tipográfica. O facto de o número total de empregados da "Forma in Quarto" ser trêse de os investimentos em maquinaria terem sido apenas de 50 mil ecus é difícil de conciliarcom o montante de serviço facturado ao GAT Leonardo/Agenor, em média 300.000 ecusanuais, e leva-nos a concluir que o trabalho de impressão era subcontratado pela "Forma inQuarto".

A obrigação de obtenção de pelo menos três ofertas de preços para despesas superiores a10.000 ecus foi contornada com a repartição do montante facturado por facturas de montanteinferior a 10.000 ecus.

* Para alguns contratos, o GAT Leonardo/Agenor não pôde provar que tinham sido elaboradosrelatórios e, num caso, o mesmo relatório foi facturado uma segunda vez em nome de umcontratante diferente.

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* Um pagamento possivelmente fraudulento de 885.000 francos belgas ao Vice-Director doGAT Leonardo/Agenor. Este Vice-Director foi incluído na proposta do GATLeonardo/Agenor como Chefe de Finanças e Administração e foi despedido pelo Directordo GAT duas semanas após a sua nomeação. Afirmou-se que ele e o Director do GATLeonardo/Agenor nem sequer se conheciam. Não foi apresentada à DG XX qualquer provade que este despedimento tenha merecido a aprovação prévia da DG XXII. Outro montantede 250.000 francos belgas foi, por fim, também pago a um advogado do antigo Vice-Directorpor aconselhamento jurídico.

* Despesas com alegados "peritos-fantasma" imputadas à Comissão, relativamente aos quaiso GAT Leonardo/Agenor não dispõe de quaisquer registos de presença ou de tempo deocupação.

* Pagamento de aumentos salariais alegadamente ilegais num montante de 50.000 francosbelgas por mês ao Vice-Director do GAT Leonardo/Agenor e honorários adicionais de25.000 francos por missões alegadamente nunca executadas.

* Adiantamentos e empréstimos irregulares pagos ao pessoal do GAT Leonardo/Agenor; forampagos empréstimos, a alguns elementos do pessoal, superiores a 1 milhão de francos belgas,vencimentos que parecem extremamente elevados em relação aos vencimentos e ao reduzidocapital da Agenor.

* Alegada fraude da Chefe dos Serviços Administrativos. A partir de Outubro de 1996, dataa partir da qual dispôs da autoridade para efectuar pagamentos até 100.000 francos, a Chefedos Serviços Administrativos começou a emitir cheques em seu próprio nome de montantescompreendidos entre 50.000 e 100.000 francos belgas, totalizando 1.500.000 francos belgasem Março de 1998. Foi despedida quando a fraude foi detectada e depois de ter"regularizado" a situação. Esta funcionária é citada como tendo afirmado que receberaaprovação oral do Director e que essas transferências deveriam ser consideradas comoadiantamentos.

* A esposa do Director fora incluída na proposta inicial do GAT Leonardo/Agenor comoAssistente no Secretariado do Director com um vencimento de 89.000 francos belgas. Apóso despedimento da Chefe dos Serviços Administrativos em Março de 1998, foi designadaChefe dos Serviços Administrativos e Pessoal com um vencimento de 220.000 francosbelgas. Este vencimento tem que ser considerado excessivo para uma funcionária que nãotem qualquer grau académico adequado nem qualificações relevantes para o lugar ocupadoe não fala qualquer língua estrangeira.

* A futura nora do Director substitui a esposa do Director nas suas funções anteriores emMarço de 1998 como Chefe do Serviço de Selecção. Com esta promoção, o seu vencimentoilíquido mensal subiu de 107.000 francos belgas para 150.000.

* Uma outra Administradora, responsável pelo desenvolvimento das aplicaçõesadministrativas, começou com um salário de 125.000 francos belgas (Junho de 1995) e foiposteriormente aumentada para 200.000 francos belgas (Junho de 1996). Esta funcionáriacriou a sua própria empresa em Abril de 1997 e recebeu diversas encomendas do GATLeonardo/Agenor.

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* Facturas alegadamente falsas emitidas por uma empresa pela análise da estrutura das basesde dados do GAT Leonardo/Agenor. O relatório de análise em questão era, de facto, umasimples descrição da estrutura da base de dados do GAT Leonardo/Agenor, que deveria estardisponível após a aquisição da base de dados. Ao que parece, este pagamento era mais umpresente do que o pagamento de um serviço prestado com valor acrescentado.

* Uma factura alegadamente falsa de 8.800 ecus de um subcontratante por 22 dias de serviçoem Dezembro de 1997. O responsável pelo pessoal no GAT Leonardo/Agenor afirma nuncater visto ninguém a realizar o trabalho. Não houve 22 dias de trabalho em Dezembro de 1997no GAT.

5.4.3. As conclusões do projecto de relatório de auditoria da DG XX, bem como outros documentosde apoio, justificam a conclusão de que a execução do Programa Leonardo I por parte do GATLeonardo/Agenor pode caracterizar-se por

- falta de controlo interno das transacções financeiras;- condições de controlo deficientes no que se refere ao pessoal e às actividades, o que permitiu

que o pessoal cometesse graves irregularidades;- a consciência da existência de irregularidades que, em si mesma, tem que ser considerada

como um incentivo à corrupção, já que significava a oferta de indemnizações aos que eramsuspeitos de terem cometidos fraudes em vez de os ameaçar com procedimento judicial.

5.4.4. O projecto de relatório revela deficiências importantes nas funções de controlo do GATLeonardo/Agenor por parte da Comissão. Afirma-se neste contexto:

"O controlo da Comissão poderia descrever-se como primando mais pela forma do que pelasubstância. Ao que parece, nestas circunstâncias, o GAT aproveitou a oportunidade parareforçar a sua posição ao ponto de deixar de ser claro quem controlava quem, se era a DGXXII que controlava o GAT, ou vice-versa".

5.4.5. Em 6 de Novembro de 1998, o projecto de relatório de auditoria interna da DG XX, de 20de Julho de 1998, tornou-se o relatório provisório de auditoria final da DG XX e foi apresentado,para observações, à DG XXII.

5.4.6. Caberá registar que o lapso de tempo de quatro meses (de Julho a Novembro de 1998) deveráser considerado excessivamente longo, atendendo ao número e à natureza das conclusões contidasno projecto de relatório de auditoria de Julho de 1998, as quais teriam exigido uma acção imediatae decisiva por parte dos serviços responsáveis.

5.4.7. Embora tenha sido encurtado, no tocante a pormenores e considerações sobre umdeterminado número de aspectos, em relação ao projecto de relatório de auditoria de 20 de Julho de1998, o relatório provisório de auditoria final ainda continha importantes alegações, entre as quaismerecem destaque as seguintes:

- a Agenor disponha de informações pormenorizadas sobre os requisitos para o futuro GATLeonardo antes da publicação do anúncio de concurso;

- um número considerável de violações das condições contratuais, de diferente grau egravidade;

- não conformidade com a cláusula contratual relativa à tributação;

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- não conformidade com as legislações fiscais nacionais e outra legislação local, incluindo ospagamentos para a segurança social;

- violações dos procedimentos de concurso e da política de pessoal;- diversas áreas de possíveis irregularidades que a UCLAF foi aconselhada a examinar;- em geral, um sistema deficiente de controlo interno combinado com um estilo de gestão

altamente centralizado do director do GAT;- graves deficiências nas estruturas organizativas e de controlo, tal como evidenciado pelas

irregularidades já identificadas;- malversação de fundos;- falta de integridade no funcionamento da administração superior;- inexistência de políticas e de procedimentos objectivos no tocante ao recrutamento;- favoritismo no tocante à nomeação da mulher do director para uma posição-chave de gestão;- dispensa da aprovação da DG XXII em domínios do desenvolvimento do projecto;- controlos inadequados da DG XXII em domínios como o pessoal e a gestão, a informática

e as operações (isto é, em todos);- falta de cooperação e, por vezes, relutância do GAT Leonardo/Agenor em proporcionar

informação atempada e relevante;- insatisfação geral dos Estados-Membros (ENC) e dos promotores quanto ao tempo levado

pelo GAT Leonardo/Agenor e pela DG XXII para processar as candidaturas e quanto ànatureza burocrática do processo;

- os critérios de elegibilidade foram aparentemente aplicados de uma forma arbitrária;- falta de transparência no processo de pré-selecção e interferência do Gabinete do Comissário.

5.4.8. A DG XX conclui o seu relatório de auditoria supramencionado com a seguinte observação:

"Atendendo aos resultados gerais da presente auditoria, a equipa responsável pelamesma propõe que a DG XXII reconsidere seriamente o prosseguimento do contratoGAT com a Agenor. O problema fundamental é a gestão do GAT. Mesmo nos casosem que existem procedimentos adequados, estes são com frequência ultrapassadospelo Director."

5.4.9. Numa perspectiva mais afastada, os resultados supramencionados, que, no essencial, játinham sido referidos anteriormente no projecto de relatório de auditoria interna de 20 de Julho de1998, a conclusão retirada pela DG XX pode ser considerada como ficando para aquém dos factos.Coloca-se a questão de saber se a gestão, o controlo e a organização internas funcionaram de ummodo aceitável em qualquer domínio das actividades dos GAT.Para além dos procedimentos estabelecidos de controlos regulares, dos procedimentos de auditoriae dos controlos pontuais normais, deverá colocar-se a questão de saber se poderá ser consideradocredível ou provável que o número esmagador de deficiências reveladas, e que tinham sido previstas(tendo em conta o relatório de auditoria interna da DG XXII, realizado em 1994 sobre o Force, talcomo acima mencionado), poderiam ocorrer e continuar durante muitos anos sem que, pelo menos,se tivessem tornado conhecidos através de canais informais na Comissão e/ou entre o GATLeonardo/Agenor e a Comissão, aos níveis mais altos da DG XXII.

5.4.10. Em 10 de Novembro de 1998, o Director-Geral em exercício da DG XXII transmitiu orelatório provisório de auditoria final, acompanhado das suas observações preliminares, aEdith Cresson, Comissária responsável. Das diversas observações do Director-Geral dever-se-áconcluir que a DG XXII não se encontrava em posição de contestar os resultados factuais. Asobservações continham, além disso, referências a futuras investigações que poderiam ser necessárias,

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a encargos não especificados herdados do passado, a afirmações no sentido de que algumas dasavaliações eram "questionáveis", a controlos formais levados a cabo pela DG XXII, que oficialmentenão tinha o direito de interferir, ao facto de o contrato com o GAT Leonardo/Agenor não permitirnovas medidas de correcção, de - em seu entender - o funcionamento global do programa Leonardonão dever ser posto em causa, de terem sido introduzidas melhorias de menor importância, dedeterminados pagamentos não terem sido aceites pela Comissão e de pagamentos eventualmenteilegais ao GAT Leonardo/Agenor não dizerem respeito aos "fundos comunitários". Afirmava-seainda que a DG XXII se apoiava em informações prestadas pelo GAT Leonardo/Agenor, que asoutras auditorias internas da DG XXII ainda não tinham sido concluídas, que a Comissão não tinhaconhecimento da legislação social local, que seriam necessárias mais investigações e que,finalmente, algumas sugestões, tais como a informação da UCLAF, não tinham sido aceites.

5.4.11. Embora tenhamos de reconhecer que o contrato do GAT conferia um elevado nível deliberdade de acção ao GAT Leonardo/Agenor, a DG XXII permitiu um alargamento do âmbito deindependência mediante uma aceitação tácita e/ou indiferença. No presente parecer do Comité, asobservações do Director-Geral da DG XXII, embora escondessem os verdadeiros problemas,revelavam contudo problemas que deveriam ter alertado a Comissária, que por sua vez deveria terinformado a Comissão.

5.4.12. Os factos supramencionados inserem-se sem dúvida no âmbito das responsabilidades daComissária em questão: quer porque não interveio numa situação conhecida como altamenteinsatisfatória, quer porque não realizou investigações sobre a verdadeira situação num dossier que,desde o início (vide nº 3 supra), deveria ter sido acompanhado com especial atenção. Mas, como éevidente, essa responsabilidade deverá igualmente ser imputada às chefias da DG XXII e aosfuncionários responsáveis pelos contactos com o GAT Leonardo/Agenor e pela fiscalização eaplicação do programa. Todos eles se escudaram em disposições formais, atenuando as descobertasefectuadas e/ou demonstrando um extraordinário grau de indiferença.

5.5. Procedimentos posteriores na Comissão

5.5.1. Numa nota interna da UCLAF de 18 de Setembro de 1998, é efectuada uma síntese dedezasseis casos de eventuais violações do direito penal, quatro casos de eventuais violaçõescontratuais e administrativas e dois casos de eventuais violações disciplinares internas. Na sequênciadestes dados, que se baseiam no projecto de relatório de auditoria interna da DG XXII sobre o GATLeonardo/Agenor, de 20 de Julho de 1998, foi sugerido:

"o envio de uma carta ao Ministério Público em Bruxelas, solicitando umainvestigação criminal com base no artigo 209º-A do Tratado UE. Esta carta deveriaconter uma cópia do relatório de auditoria final da DG XX, bem como uma lista nãoexaustiva de pontos, que, no entender da Comissão, constituiriam acções de fraudee violações do direito penal belga. Todavia, a lista não exaustiva deveria conterapenas exemplos de fraude que pudessem ser imediatamente provados pordocumentação. O objectivo da lista consiste em convencer as autoridades judiciaisbelgas da necessidade de dar início a uma investigação policial. Por este motivo...deveria conter apenas os casos mais evidentes de fraude. Deveriam igualmente serconduzidas acções administrativas no tocante à empresa Agenor, tal como indicadono projecto de relatório de auditoria. Por último, no tocante ao aspecto do pessoalda Comissão, deveria ser considerado o envolvimento da DG IX na realização de

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uma investigação administrativa que determine as possíveis sanções disciplinarese/ou acções penais contra funcionários responsáveis da DG XXII."

5.5.2. Numa nota de 23 de Setembro de 1998 do Chefe da Unidade "Auditoria Interna" da DGXX.2 ao Director-Geral da DG XX, é feita referência a uma reunião com representantes da DGXXII para apreciação das observações da DG XXII sobre o projecto de relatório de auditoria internarespeitante ao GAT Leonardo/Agenor, que lhes fora transmitido em 18 de Setembro de 1998.O Chefe da Unidade DG XX.2 concluía a sua nota com as seguintes observações:

"Compete-me realçar, nesta fase, que a DG XXII não contestou as conclusõesrespeitantes ao GAT Leonardo da Vinci, o que significa que a DG XXII deveriaexaminar sem demora a sua abordagem relativa ao GAT Leonardo e às acções atomar no tocante ao contrato com o GAT que expira em 30 de Setembro. Ao queparece, a DG XXII não desenvolveu quaisquer planos de contingência no tocante àfutura gestão do programa Leonardo à luz das conclusões da nossa auditoria(recebidas em 24 de Julho de 1998)."

5.5.3. Caberá salientar que esta nota foi redigida bem antes de 10 de Novembro de 1998, data emque o relatório provisório de auditoria final foi transmitido à DG XXII (tal como referido no ponto5.4.9. supra).

5.5.4. De acordo com uma nota para o dossier da DG XX, realizou-se em 30 de Setembro de 1998uma reunião entre o Director-Geral da DG XX e o Director-Geral em exercício da DG XXII paraapreciar a renovação do contrato do GAT Leonardo/Agenor. Tendo em conta as conclusões dorelatório de auditoria, foi debatida a opção de pôr fim ao contrato com a Agenor com um pré-avisode seis meses e a contratação de um novo GAT. A DG XXII considerou que a rescisão do contratocriaria problemas para a continuidade do programa. Finalmente, foi decidido que o contrato seriaprorrogado por um período inicial de quatro meses - de Setembro de 1998 a Janeiro de 1999 - sendoas condições especiais para a melhoria estreitamente acompanhadas pela DG XXII. No tocante aodesempenho do Director do GAT, a DG XX solicitou à DG XXII que contactasse a Agenor comvista a negociar a substituição do actual director.

5.5.5. Nesta fase, não foi feita qualquer menção quer a uma intenção de informar os comissáriosresponsáveis e, através dos membros, a Comissão, quer a eventuais reacções ou medidas a tomarcom base nas conclusões do relatório da auditoria, tais como possíveis acções disciplinares ouprocedimentos judiciais.

5.5.6. Em dois documentos de trabalho confidenciais da UCLAF, de 16 de Outubro de 1998(nº 6903) e 3 de Novembro de 1998 (nº 7358) sobre reuniões realizadas entre os representantes daUCLAF e a DG XX em 1 de Novembro de 1998 e 13 de Outubro de 1998, foi debatida a questãode possíveis violações do direito penal e de novas investigações no tocante ao GATLeonardo/Agenor. Contudo, não há provas de que as reuniões tenham dado origem a qualquerespécie de acção imediata por parte dos Directores-Gerais ou dos Comissários envolvidos.

5.5.7. Em 4 de Novembro de 1998, realizou-se uma reunião entre o Director da UCLAF, oDirector-Geral da DG XXII e o Director-Geral Adjunto da DG XX. Nesta reunião, o relatório finalde auditoria, a publicar em 10 de Novembro de 1998 (ver ponto 5.5.2 supra), foi conhecido na suaversão manuscrita e foi decidido transmiti-lo, com nomes, ao Secretário-Geral, Sr. Trojan, e àComissária Gradin, e, sem nomes, ao Parlamento Europeu. Foi igualmente decidido criar um dossier

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com documentação comprovativa dos casos mais óbvios de fraude e conferir prioridade a cincomatérias que pareciam conter "os casos mais óbvios e mais facilmente comprovados deirregularidades".

5.5.8. Por conseguinte, caberá notar que as chefias, quer da DG XX, quer da UCLAF, tinhamconhecimento, não só de inúmeros casos de má gestão, mas também de práticas fraudulentas quejustificavam o envolvimento das autoridades judiciais.

5.5.9. Nesta fase, a DG XXII encontrava-se ainda envolvida no que é conhecido internamente como"processo contraditório". Mas torna-se também evidente que o relatório de auditoria elaborado pelaDG XX se encontrava à disposição dos serviços em questão, incluindo do Director-Geral daDG XXII e, por conseguinte, igualmente da Comissária responsável.

5.5.10. Por carta de 10 de Novembro de 1998, o Director-Geral em exercício da DG XXIIapresentou ao Chefe de Gabinete de Edith Cresson uma versão revista do relatório de auditoriasupostamente final da DG XX acompanhado das observações da DG XXII (referido no ponto 5.4.4supra). Do texto do relatório de auditoria, mas ainda mais das "observações" aditadas pela DG XXII,resultava que as conclusões do relatório deveriam ser consideradas graves, especialmente atendendoa que essas observações não contestavam as bases factuais das graves alegações feitas no relatório.A dada altura, a DG XXII admitiu pela primeira vez que a matéria em questão deveria serinvestigada pela UCLAF.

5.5.11. Em 23 de Novembro de 1998, o Auditor Financeiro Adjunto apresentou ao Director-Geralda DG XX cópias do relatório de auditoria final, na sequência do processo contraditório com a DGXXII, para posterior transmissão aos Comissários Gradin, Cresson e Liikanen, bem como aoSr. Trojan e ao Chefe de Gabinete do Presidente Santer. Poderemos depreender que, a partir destedia, a Comissão, no seu conjunto, tinha conhecimento do que fora revelado nos relatórios e do quese passava no GAT Leonardo/Agenor.

5.5.12. Numa carta com anexo do Director-Geral em exercício da DG XXII ao Director-Geral daDG XX, de 26 de Novembro de 1998, são apresentadas novas observações no tocante ao relatóriode auditoria da DG XX e afirma-se que esta resposta da DG XXII fora "examinada" com o Chefede Gabinete da Comissária Cresson, e que o mesmo fora igualmente transmitido ao Secretário-Geral,Sr. Trojan.

5.5.13. Em 10 de Dezembro de 1998, o processo contraditório respeitante ao relatório de auditoriada DG XX sobre o GAT Leonardo/Agenor foi "oficialmente" concluído e o Director-Geral daDG XX enviou uma cópia do relatório ao Presidente da Comissão do Controlo Orçamental doParlamento. As observações finais da DG XXII foram transmitidas mais tarde, em 7 de Janeiro de1999.

5.5.14. Em meados de Dezembro de 1998, um funcionário da Comissão, o Sr. Van Buitenen, enviarauma carta exaustiva ao Presidente do Grupo dos Verdes no Parlamento Europeu, revelando inter aliagrande parte das conclusões do relatório de auditoria sobre o GAT Leonardo/Agenor. A partir deentão, quer a informação, quer a acção por parte da Comissão conheceram rápidosdesenvolvimentos:

- em 19 de Janeiro de 1999, o Auditor Financeiro da Comissão e o Director-Geral da DG XXenviaram uma nota à Comissária Cresson com as conclusões do relatório de auditoria;

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- em 8 de Fevereiro de 1999, a UCLAF enviou uma nota ao Chefe de Gabinete da ComissáriaCresson, informando-o de que quatro processos relativos ao GAT Leonardo/Agenor seriamlevados à consideração do Ministério Público em Bruxelas, o que efectivamente aconteceuem 11 de Fevereiro de 1999.

5.5.15. Em 29 de Janeiro de 1999, a Comissão decidiu conceder à Agenor uma prorrogação docontrato GAT Leonardo por mais duas semanas, de 31 de Janeiro de 1999 até 15 de Fevereiro de1999, por forma a ganhar tempo para novas negociações respeitantes à melhoria da gestão internado GAT e para a retirada do Director que foi considerado responsável por um elevado número dasalegadas violações das regras. Uma vez que a Agenor não respondeu a esta prorrogação, a Comissãopôs termo ao contrato com a empresa com efeito a partir de 31 de Janeiro de 1999, por carta de 11de Fevereiro de 1999.

5.6. Ignorância por parte do Parlamento

5.6.1. Durante o Verão de 1998, o Parlamento Europeu trabalhou no seu relatório sobre a propostada Comissão relativa ao programa Leonardo II, o sucessor do programa Leonardo I actualmente emapreciação. De acordo com o calendário do Parlamento, o relatório da Comissão do Emprego e dosAssuntos Sociais sobre o programa Leonardo II, elaborado pela sua relatora, Deputada SueWaddington, seria debatido e votado no período de sessões do Parlamento de 4-5 de Novembro de1998. A Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais do Parlamento Europeu aprovou o seuprojecto de relatório para a sessão plenária de 27 de Outubro de 1998.

5.6.2. Não existem dúvidas de que todas as questões relativas à execução financeira, administrativae substantiva do Leonardo I teriam sido de importância determinante para a atitude do Parlamentoe para o processo de decisão relativo ao Leonardo II. É do mais elementar "senso comum" que aComissão deveria ter apoiado o processo de decisão do Parlamento, fornecendo-lhe todos os tiposde informação sobre as questões de fundo, e mesmo de aparentemente menor importância, queenvolviam o Leonardo I. Quaisquer informações sobre experiência passada poderiam ter servidocomo base para estruturar o programa sucessor.

5.6.3. Em 26 de Outubro de 1998, alguns dias antes do debate e da aprovação em primeira leiturada resolução do Parlamento sobre o programa Leonardo II em 5 de Novembro de 1998, os deputadosreceberam uma "carta aberta aos deputados do Parlamento Europeu", anónima, de 26 de Outubrode 1998, que culminava com o seguinte pedido: "Não votem a proposta relativa ao programaLeonardo da Vinci II na vossa sessão de Novembro". Em seguida, eram feitas algumas alegações notocante ao controlo democrático do programa, a procedimentos distorcidos de selecção dos projectos,a práticas inadequadas de informação e divulgação, bem como a uma gestão de muito má qualidade.Embora tivesse de ser classificado como um dos muitos documentos que pretendem influenciar adecisão política, facto corrente no Parlamento Europeu, o documento era de uma natureza quesugeria, pelo menos, alguma familiaridade com a execução do programa.

5.6.4. Até 26 de Outubro de 1998, dia da chegada da carta anónima, a relatora da Comissão doEmprego e dos Assuntos Sociais do Parlamento, Deputada Sue Waddington, não dispunha dequaisquer informações sobre as inúmeras irregularidades ocorridas na execução do programaLeonardo I. Com vista a obter a absoluta certeza de que as insinuações da carta anónima eram falsas,a deputada escreveu ao Presidente da Comissão em 5 de Novembro de 1998:

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"É evidente que não estou disposta a conferir qualquer credibilidade a materialenviado anonimamente e tenciono apresentar o meu relatório ao Parlamento comoprevisto.

Gostaria, contudo, que Vossa Excelência me garantisse que as alegações não têmfundamento e que a auditoria do Leonardo I foi satisfatória, bem como que aComissão teve em consideração as decisões do Parlamento sobre o Livro Branco".

5.6.5. Quatro dias mais tarde, em 9 de Novembro de 1998, o Presidente Santer respondeu àDeputada Waddington inter alia nos seguintes termos:

"Partilho da opinião da Senhora Deputada quanto à atitude a tomar em relação amaterial anónimo.

Estou em condições de confirmar que o Auditor Financeiro da Comissão estáactualmente a concluir um relatório de auditoria interna que suscita questões quantoa determinados aspectos da gestão do actual programa Leonardo pelo Gabinete deAssistência Técnica envolvido. Durante o período da auditoria, o contrato com oGabinete de Assistência Técnica foi prorrogado numa base temporária por formaa assegurar que, se necessário, sejam tomadas medidas de correcção.

A Comissão acompanhará de perto a prestação do Gabinete de Assistência Técnicae a posição deste será revista até finais do corrente ano."

5.6.6. A carta supramencionada de resposta do Presidente Santer pode ser interpretada numaperspectiva dupla: uma perspectiva formal e uma perspectiva que toma em consideração a substânciada questão suscitada pela Deputada Waddington quanto à natureza das acusações feitas na cartaanónima.

5.6.7. No tocante à perspectiva formal, o Presidente Santer respondeu correctamente ao afirmar queo Auditor Financeiro estava a concluir um relatório de auditoria interna e que certos aspectos dagestão do programa Leonardo pelo Gabinete de Assistência Técnica foram suscitados. Tinha tambémrazão em registar que a posição do Gabinete de Assistência Técnica seria revista até finais do ano.

5.6.8. No tocante à substância da carta da Deputada Waddington, contudo, a resposta foi evasivanuma medida que só pode ser qualificada de enganadora, uma vez que não mencionou todas asalegações e irregularidades de gestão factuais que eram conhecidas dos Directores-Gerais daDG XXII, da DG XX e da UCLAF nessa data.Não era feita qualquer referência à auditoria interna inicial, de Junho de 1996 a Maio de 1997 (videponto 5.3.4 supra) e às suas conclusões críticas, não era feita qualquer referência ao relatório davisita de auditoria ao GAT Leonardo/Agenor (vide ponto 5.4.1), o qual já havia reveladointernamente diversas alegações graves de má gestão e de práticas fraudulentas e, finalmente, nãoera feita qualquer referência ao projecto de relatório de auditoria interna da DG XX, nem aosprocedimentos subsequentes entre a DG XX, DG XXII e UCLAF (vide pontos 5.5.1-13 supra) quefornecia um panorama global da gestão desastrosa do GAT Leonardo/Agenor, e que se encontravapronto em 20 de Julho de 1998.

5.6.9. Mesmo que o Presidente da Comissão não tivesse ideia do que se estava a passar no GATLeonardo/Agenor quando assinou a carta de 9 de Novembro de 1998, teria sido imperativo escrever

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uma carta de rectificação à Deputada Waddington em 23 de Novembro de 1998, data em que agravidade da situação foi "formalmente" revelada ao Sr. Trojan e ao Chefe de Gabinete do PresidenteSanter, Sr. Cloos (vide ponto 5.5.11 supra).

5.6.10. Com vista a receber informações mais completas sobre o "relatório de auditoria interna quelevanta questões sobre determinados aspectos da gestão do actual programa Leonardo", tal comoafirmado na primeira resposta do Presidente Santer à Deputada Waddington, esta enviou outra cartaao Presidente, em 30 de Novembro de 1998, "relativa a alegações de fraude e deficiências naadministração do programa Leonardo." A deputada terminava a sua carta com o seguinte pedido:

"Agradecia que me fornecesse, enquanto relatora do Parlamento no tocante aoprograma, uma cópia do relatório de auditoria interna e também que me mantivesseplenamente informada de quaisquer acções que possam ser tomadas no tocante aoGabinete de Assistência Técnica.

Aguardo a resposta de Vossa Excelência."

Esta carta nunca recebeu uma resposta, apesar de o facto de a Comissária Cresson ter comparecidoperante a Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais do Parlamento Europeu em 5 de Janeiro de1999 ter obviado em certa medida à necessidade dessa resposta.

5.7. A missão do Professor Reiffers

5.7.1. A missão do Professor Reiffers

§ O Livro Branco sobre a "Educação e a Formação", adoptado pela Comissão em Novembrode 1995 sob proposta da DG XXII e da Comissária Cresson, destinava-se a promover novasabordagens no domínio da educação (towards the learning society) mediante o incentivo dosprogramas Leonardo e Sócrates. O Professor Reiffers da Universidade de Aix Marseilleprestou importantes contributos para a elaboração deste documento (cf. nota da ComissáriaCresson ao Comité de Peritos Independentes de 17.02.1999).

§ O Livro Branco propunha cinco objectivos, dos quais o primeiro dizia respeito "à promoçãoda aquisição de novos conhecimentos". Com vista à execução destes objectivos, o Colégiode Comissários designou em Julho de 1995, sob proposta da Comissária Cresson e com oacordo dos Comissários Bangemann e Flynn, um grupo de reflexão composto por 25membros, presidido pelo Professor Reiffers (montante pago ao Professor Reiffers:10.000 ecus), sendo os outros membros do grupo igualmente remunerados.

O Professor Reiffers, de cujo curriculum vitae o Comité tomou conhecimento, é sem dúvidauma personalidade que goza de uma firme reputação. Após ter desempenhado diversoscargos universitários, foi nomeado, nomeadamente em 1991/1992, conselheiro em matériade educação e formação junto da Primeira-Ministra Edith Cresson.

§ Em 29 de Dezembro de 1995, o Professor Reiffers obteve um contrato de assistência(30.000 ecus) para uma missão pontual no âmbito da aplicação do Livro Branco. Estecontrato foi adjudicado sem procedimento de pré-selecção. Não é de excluir que o contrato

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tenha sido celebrado em execução da alínea d) do artigo 59º do Regulamento Financeiro queautoriza, em certos casos, a celebração de contratos por ajuste directo.

§ Por cartas de 27 de Março de 1996, a Comissária Cresson designou, com o acordo doDirector-Geral da DG XXII, os chefes de projecto encarregados da realização dos cincoobjectivos contidos no Livro Branco. O Professor Reiffers foi designado chefe de projectodo objectivo nº 1, sendo os outros chefes de projecto chefes de unidade da Comissão. Na suacarta, a Comissária Cresson precisava que estes chefes de projecto trabalhavam sob aresponsabilidade do Director-Geral, o qual estava encarregado de assegurar "a adequaçãoentre o plano de encargos e os meios". Por fim, indicava-se que esta cooperação "deveriapermitir respeitar os processos de decisão... bem como as regras institucionais... em relaçãoàs autoridades públicas dos Estados-Membros". Estas designações foram igualmenteefectuadas sem qualquer procedimento de pré-selecção.

A função de chefe de projecto não era remunerada.

§ Em 31 de Maio de 1996, foi lançado um concurso relativo a uma prestação de consultoriapara a assistência à aplicação e ao acompanhamento do projecto europeu experimental deacreditação de competências. Foram igualmente celebrados contratos de consultoria para arealização dos objectivos nºs 3 e 4 do Livro Branco.

No quadro deste concurso relativo ao objectivo nº 1, foram registados 66 pedidos dedocumentação e quatro propostas foram consideradas conformes ao caderno de encargos. A"Reiffers Conseil" foi seleccionada uma vez que apresentava "a proposta economicamentemais vantajosa". Quando esta proposta foi apresentada à CCAM, esta solicitou informaçõescomplementares para permitir que o gestor orçamental analisasse "as possibilidades dedesignação do Professor Reiffers como perito no âmbito de outros procedimentos em vigore apurasse se o adjudicatário proposto não tinha tido qualquer influência na redacção doaviso de concurso e do caderno de encargos" (vide reunião do CCAM supracitada).

No seu relatório complementar, o Director-Geral da Direcção-Geral XXII observou que nãocompetia nem ao Colégio nem ao Comissário responsável proceder a essa designação.Escreveu o mesmo que "não me parece que a natureza das prestações de consultoriaesperadas do contratante deva requerer uma designação pelo Colégio. Trata-se de responderàs necessidades de serviços que não dispõem, neste momento, dos conhecimentosnecessários para a execução do projecto. Uma nomeação por parte dos responsáveis a nívelpolítico da Comissão desviaria a missão da sua finalidade que consiste em fornecerassistência aos serviços e não em desempenhar um papel de aconselhamento ou de orientaçãopolítica".

Posto isto, o Director-Geral aprovava o contrato do Professor Reiffers, considerando que nãohavia conflito de interesses com o facto de o Professor Reiffers ter sido nomeadocoordenador para o objectivo nº 1, uma vez que o mesmo não tinha participado na redacçãodo aviso de concurso ou do caderno de encargos.

Não é feita qualquer referência perante a CCAM da designação pela Comissária responsável,na sua carta de 27 de Março de 1996, do Professor Reiffers como chefe de projecto.

O montante do contrato estava avaliado em 80.000 euros/ano (contrato de um ano renovávelduas vezes) (reunião nº 370 da CCAM de 16 de Outubro de 1996).

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§ Consultado pela DG XXII, o Serviço Jurídico da Comissão indicou, em 3 de Dezembro de1997, que existia um conflito entre as duas funções exercidas pelo Professor Reiffers, nasequência do que este apresentou a sua demissão do cargo de consultor.

§ Uma carta endereçada ao Chefe de Gabinete da Comissária pelo Director-Geral da DG XXIIem 24.09.1996 reflecte uma vontade de não revelar determinados factos às instânciaschamadas a emitir o seu parecer sobre alguns aspectos do programa. Nesta carta pode ler-se:"Efectivamente, como sabe, alguns dos objectivos avançados pelo Livro Branco continuama encontrar reservas, senão mesmo oposição, por parte de alguns Estados-Membros econsidero necessário que não lhes seja dada a ocasião de aumentarem a pressão e decolocarem em dificuldades a Comissária Cresson, nomeadamente por ocasião do Conselhodos Ministros da Educação programado para 21 de Novembro".

Este caso suscita a seguinte apreciação:

5.7.2. A partir do momento em que o Professor Reiffers foi designado responsável pela concepçãoe do projecto e arquitecto à partida, não era irregular que o mesmo se tornasse igualmente o executorde um dos objectivos. Com efeito, nada impede em princípio que a pessoa seleccionada paraconceber um projecto assegure igualmente o controlo da obra e eventualmente participe na suaexecução. É caso a caso, em função das circunstâncias de cada contrato, que o gestor orçamentalescolhe a solução apropriada.

5.7.3. O Comité de Peritos não pôde, com base nos documentos de que dispunha, apurar se oProfessor Reiffers havia beneficiado de um contrato de consultoria para a realização do objectivonº 1 do qual era igualmente chefe de projecto ou se este concurso tinha em vista a sua designaçãocomo chefe de projecto.

Podia tratar-se, ou de um processo utilizado de forma inadequada com vista a remunerar de facto umchefe de projecto, o que explicaria a omissão, perante a CCAM, da designação anterior doSr. Reiffers ocorrida em 27 de Março de 1996, ou de um cúmulo de designação e/ou de contratosque deram lugar a uma mistura de interesses por concentração numa única e mesma pessoa do chefede projecto e do consultor.

5.7.4. O Comité deseja, a este respeito, recordar o ponto de vista que exprimiu numa outra ocasião,nomeadamente que o facto de respeitar as disposições legais e regulamentares não significa que umcomportamento deste tipo se justifique. Além disso, com ou sem o apoio tácito da Comissáriaresponsável, o Professor Reiffers colocou esta última numa posição delicada.

5.8. Conclusões

5.8.1. O dossier relativo ao programa Leonardo da Vinci suscita questões importantes no tocanteao funcionamento dos serviços da Comissão, até aos níveis mais elevados de chefia, osDirectores-Gerais, bem como os Comissários a título individual e a Comissão no seu conjunto. Asalegações proferidas quanto ao GAT Leonardo/Agenor numa fase inicial do funcionamento, emesmo antes (vide ponto 5.2.8 supra), eram tão graves e ilustrativas de um clima e de uma estruturade disfuncionamento organizativo que deveriam ter sido assinaladas pelos responsáveis. Constituemuma demonstração das lacunas dos canais de informação e dos mecanismos de controlo no seio daComissão, até ao mais alto nível. A nível individual, os Directores-Gerais e os Comissários tinham

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de facto conhecimento, pelo menos a partir de Julho de 1998, dos graves problemas enfrentados peloGAT Leonardo/Agenor, e os relatórios críticos eram conhecidos pelos Directores-Gerais em questãomuito antes dessa data, mas, na pendência de demoradas discussões entre os serviços da Comissãoimplicados, não conduziram a qualquer acção. Os principais problemas são identificados nosparágrafos seguintes.

5.8.2. Tal como decorre dos diversos temas discutidos no presente relatório, a questão de confiara contratantes privados a implementação de programas públicos europeus necessita de sercuidadosamente considerada e gerida. O Parlamento Europeu e o Conselho atribuíram à Comissãocada vez mais tarefas, aplicando simultaneamente restrições orçamentais rigorosas. Todavia, amultiplicação dos fundos operacionais em muitos domínios de actividade da Comissão ou aintrodução de novos programas que implicam muitos milhões de ecus sem prever o pessoalnecessário e/ou adaptar a regulamentação pertinente causará obviamente problemas.

5.8.3. A implementação de programas comunitários por contratantes privados só pode ser aceitecom base numa garantia de que a essência da função pública não seja abandonada e transferida paraas mãos de contratantes privados. Além disso, esses contratantes privados devem ser sujeitos adisposições contratuais que imponham obrigações estritas no interesse geral, e as autoridadespúblicas deverão supervisionar efectivamente esta acção. Torna-se evidente que essa supervisão nãofoi exercida com um cuidado suficiente no caso em apreço no tocante ao GAT Leonardo/Agenor.Aparentemente, foi conferida uma confiança excessiva ao GAT e, por conseguinte, registou-se umadependência excessiva de consultores externos (vide ponto 5.4.2 supra).

5.8.4. A DG XXII, que é responsável pelo programa, já tinha detectado irregularidades em 1994,quando conduziu uma auditoria interna sobre a aplicação pela Agenor de um programa anterior (videponto 5.2.9 supra). Deveria ter agido em conformidade, se não na selecção do Agenor como GATpara o Leonardo, pelo menos na supervisão das suas actividades uma vez seleccionado.

5.8.5. Como demonstram os relatórios de auditoria da própria DG XXII, foram reveladas muitasirregularidades e práticas fraudulentas em 1997. Atendendo às conclusões e às recomendações, éinconcebível que o Director-Geral da DG XXII não tivesse informado a Comissária responsável,Edith Cresson, ou que a mesma não tenha sido informada através de outras fontes.

5.8.6. Após um debate desnecessariamente longo entre a DG XXII, a DG XX e a UCLAF, foifinalmente decidido, em Fevereiro de 1998, que a DG XX e a UCLAF deveriam levar a cabo novasinvestigações, facto que deve ter sido comunicado à Comissária responsável por esses serviços,Anita Gradin. No projecto de relatório de auditoria interna da DG XX, de 20 de Julho de 1998,confirmavam-se as alegações de inúmeras fraudes e irregularidades. No mesmo relatóriorevelavam-se importantes deficiências no controlo do GAT Leonardo/Agenor pela DG XXII echegava-se à conclusão de que nem sempre era claro quem controlava quem, a DG XXII ou o GAT(ponto 5.4.3). Só em inícios de Novembro de 1998 o relatório final da auditoria foi concluído, emseguida transmitido oficialmente à DG XXII e posteriormente aos outros Comissários (pontos 5.5.7e seguintes). Em 10 de Dezembro de 1998, o relatório de auditoria final foi enviado ao Parlamento(ponto 5.5.13). No entender do Comité, durante esses longos procedimentos, que ocorreram entreFevereiro e Dezembro de 1998, a DG XX, o seu Director-Geral e a Comissária responsável deveriamter agido com maior celeridade e assumido o comando da situação, atendendo à gravidade dasalegações envolvidas.

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5.8.7. Quando o Parlamento foi finalmente informado sobre o assunto em Dezembro de 1998,altura em que o relatório de auditoria foi apresentado à sua Comissão do Controlo Orçamental, játinha tomado uma posição sobre o programa sucessor, Leonardo II. Tendo em conta a importânciada decisão a tomar e o papel do Parlamento no processo de decisão, é inaceitável que a Comissáriaresponsável não tenha informado o Presidente e, através deste, o Parlamento, das alegações querodearam o GAT Leonardo/Agenor.

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6. O SERVIÇO DESEGURANÇA

BdS: abreviatura utilizada neste capítulo para a designação usual em francês "Bureau de13

Securité".Sigla francesa para "Comité consultatif des achats et des marchés" (cuja consulta é14

obrigatória no que se refere aos contratos)

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6. O SERVIÇO DE SEGURANÇA

6.1. Introdução

O Serviço de Segurança (BdS)13

6.1.1. O Serviço de Segurança da Comissão tem a seu cargo a segurança interna e externa dasinstalações da Comissão, bem como das pessoas que nela trabalham e/ou a ela têm acesso oficial.O serviço presta ainda serviços de segurança de acompanhamento aos Comissários e, em casoespeciais, a outro pessoal da Comissão quando se desloca em serviço oficial e/ou durante ospercursos que efectua de e para as instalações da Comissão.

6.1.2. O serviço está sob a responsabilidade directa do Presidente da Comissão e depende de umdirector que informa directamente o chefe do Gabinete do Presidente.

6.1.3. O Serviço de Segurança, dado que também se encarrega de questões de ordem pública noslocais de trabalho da Comissão em Bruxelas, tem vindo a recorrer a empresas de segurançadetentoras de uma licença de exercício desta actividade na Bélgica. No caso em apreciação, ocontrato para os serviços de segurança nos anos de 1992 a 1997 elevou-se a 79.554.861 ecus emdotações para autorizações.

6.2. A sequência dos acontecimentos

A imprensa descobre a história do Group 4

6.2.1. Em 18 de Agosto de 1997, o jornal belga De Morgen publicou um artigo de cariz bastantecrítico relativo a um contrato de segurança (vigilância dos edifícios da Comissão, etc.) com aempresa IMS Group 4/Securitas, na Bélgica, para o período de 1 de Novembro de 1992 a 1 deNovembro de 1997. O jornal alegava o seguinte:

* a proposta do Grupo 4 para o contrato de serviços de segurança de 1992 havia sidomanipulada após o prazo-limite para entrega das propostas e antes da abertura formal dasmesmas por forma a colocar a empresa numa posição vantajosa desleal no processo deselecção;

* um anexo com um índice de preços incorrecto e outras disposições havia subsequentementesido inserido, mas não apresentado à CCAM , a fim de compensar a empresa pela redução14

nos preços propostos;

* o pessoal do BdS havia logrado dar emprego a alguns empregados "fantasma", pagos aoabrigo do contrato e contornando os procedimentos normais de selecção.

Neste capítulo, o termo "Assistente" refere-se ao assistente do Director do Serviço de15

Segurança, lugar ocupado por um funcionário com o grau de "chefe de unidade".

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6.2.2. O artigo acima referido, publicado na imprensa, foi o ponto de partida para o início dasinvestigações da Comissão sobre esta matéria.

A reacção da Comissão às alegações publicadas na imprensa

6.2.3. Dois dias após a publicação das referidas alegações, em 20 de Agosto de 1997, o serviço daComissão para o Controlo Financeiro (DG XX), o Serviço de Pessoal (DG IX), o BdS e a UCLAFchegaram à conclusão de que a UCLAF deveria iniciar uma investigação sobre as referidasalegações. Como ponto de partida, a UCLAF recebeu uma cópia de um relatório de auditoria sobreo contrato de segurança do BdS efectuado pela DG XX que havia sido celebrado em 23 de Abril de1993 e publicado em 7 de Julho de 1993. O BdS endossou o relatório de auditoria em 14 de Julhode 1993.

A auditoria da DG XX de 1993

6.2.4. O referido relatório de auditoria efectuado pela DG XX ao Serviço de Segurança daComissão tem a data de 7 de Julho de 1993, isto é, nove meses após ter sido celebrado o contratode serviços de segurança com a IMS/Group 4 Securitas. As conclusões neste relatório de auditoriacontinham, inter alia, as seguintes observações no que se refere às alegações tornadas públicasquatro anos mais tarde:

* não existia qualquer sistema interno formal de controlo orçamental no Serviço de Segurançae, por conseguinte, nenhum nível satisfatório de controlo interno;

* os sistemas de controlo eram considerados insuficientes;* a falta de separação de deveres na pessoa do Assistente prestava-se a uma maior redução15

do nível de controlo interno;* o Assistente, responsável pela administração financeira, era também responsável pela

unidade operacional "Protecção de Bruxelas" e pelo funcionamento técnico desta secçãoonde se incluía a avaliação e a proposta de acções.

No que se refere directamente ao contrato de segurança, o relatório de auditoria afirmava ainda:

"1. No que respeita à execução do contrato de protecção da Comissão e subsequentesmodificações (como pormenorizado na Secção III.B.2.), as condições financeirasdo contrato sofreram alterações substanciais, que não foram aprovadas pela CCAM.

2. Para se respeitar os termos da proposta, o preço cobrado pela IMS deveria ser opreço da proposta em ecus apenas ajustado em termos de qualquer aumento oficialno índex ocorrido após Outubro de 1992.

3. Nas circunstâncias em que as alterações ao contrato se consideram ter sido aceites,isto significa que:- os termos e condições da proposta não foram respeitados.- os preços indicados na proposta pela IMS induzem em erro e a comparação

com os preços apresentados pelos outros concorrentes utilizada no processode selecção das propostas não faz sentido".

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6.2.5. A auditoria revelou, assim, algumas deficiências em matéria de gestão e controlo financeiroe pôs em evidência que o contrato sofreu alterações substanciais que não foram aprovadas pelaCCAM, o que constitui uma grave violação dos regulamentos financeiros. Apesar das indicaçõesmuito precisas de infracção às normas, o relatório faz apenas recomendações de carácter geral e nãoretira quaisquer conclusões específicas quanto à forma como foi executado o contrato de segurança.Os problemas identificados não foram, naquela altura, entendidos como indicações queconstituíssem fraude ou violação passível do direito penal.

6.2.6. O seguimento da auditoria - pela DG XX, pelo Serviço de Segurança ou por outros serviços -continua em aberto e não foram apresentados ao Comité quaisquer documentos a ela relativos. Deacordo como o relatório da UCLAF, a "organização da facturação" foi alterada a fim de melhoraro controlo no seio do BdS.

Reacção posterior da Comissão

6.2.7. Nas semanas que se seguiram às alegações publicadas na imprensa em Agosto de 1997,realizaram-se algumas reuniões entre a UCLAF, a DG XX, o BdS e o Serviço Jurídico, onde sediscutiu a estratégia de investigação, a recolha dos documentos e a estrutura jurídica da investigação,bem como os procedimentos de facturação da Grupo 4 e do BdS. Durante estas reuniões, o directordo BdS negou todas as alegações publicadas na imprensa e quaisquer irregularidades no serviço desegurança.

Investigações da UCLAF

6.2.8. Na sua nota nº 4961, de 28 de Agosto de 1997, a UCLAF informava o Secretário-Geralacerca das investigações iniciais à Grupo 4/Securitas e sugeria que fosse efectuada uma investigaçãocriteriosa pela UCLAF, em colaboração com a DG XX. Esta sugestão foi confirmada no dia seguintepelo Secretário-Geral, o qual solicitava que a mesma tivesse início "sem mais demoras".

6.2.9. Em 19 de Dezembro de 1997, a UCLAF apresentou o seu relatório de investigação provisórioao Gabinete da Comissária Gradin, ao Secretário-Geral e à DG XX.

6.2.10. O relatório refere que as investigações indicavam a existência de irregularidades no que sereferia ao Estatuto dos Funcionários e aos regulamentos financeiros relativamente à contratação deum número considerável de agentes através do BdS ou através de "intermediários". Isto implicavaum número não especificado de "pessoal fantasma", dado que não existia qualquer quadro dosefectivos do Serviço de Segurança pelo que era difícil avaliar o número de pessoas verdadeiramenteem funções num determinado tempo; o BdS utilizou o contrato de segurança para cobrir as suasinsuficiências em termos de pessoal; cerca de 65 pessoas encontravam-se à disposição do BdS porperíodos que iam de um mês a um ano, cerca de 20 pessoas foram contratadas com base em"recomendações várias" e um número limitado de pessoas trabalhavam à "disposição" do Assistentedo serviço de segurança. De um modo geral, a Grupo 4 recrutou pessoal e determinou a suaremuneração com base em chamadas telefónicas ao Assistente.

6.2.11. Quanto às alegações relativas à manipulação do contrato, o facto de a empresa em questãoter, até agora, recusado o acesso à documentação e informação não permitiu ainda à UCLAF elaborarquaisquer conclusões sobre estes pontos.

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6.2.12. Na sequência de algumas reuniões e trocas de informações entre a Grupo 4/Securitas, aUCLAF e a DG XX foi apresentado o relatório final, nº 1859, de 12 de Março de 1998, sobre ainvestigação da UCLAF, no qual se concluía, inter alia, o seguinte:

- existem provas fortes circunstanciais da ocorrência efectiva de manipulação a favor da Grupo4 e essa manipulação ocorreu antes da abertura das propostas;

- o anexo ao contrato aditando alterações importantes às condições financeiras a favor daGrupo 4 não foi apresentado à CCAM e ao Auditor Financeiro antes da assinatura, o queconstitui uma grave violação das normas internas;

6.2.13. No que se refere ao "pessoal fantasma", conclui-se que:

C o BdS utilizou o contrato de segurança para resolver problemas internos de pessoal, cujascondições tiveram de ser examinadas posteriormente;

C Outros serviços na Comissão (DG XII, ECHO) empregaram pessoal através do BdS paraoutros fins que não serviços de segurança; duas pessoas, exercendo tarefas administrativas,encontravam-se a trabalhar no Parlamento Europeu ao abrigo do contrato de segurança daComissão;

C 31 pessoas foram colocadas à disposição do BdS ou dos seus "intermediários" (DG XII,ECHO, PE) por períodos de até um ano para outros trabalhos que não de segurança, massempre pagos pela Grupo 4 ao abrigo do contrato;

C um grande número de pessoas foi recrutado com base em recomendações de diversas pessoascom cargos de chefia e algumas delas têm relações estreitas com o Assistente do Director doBdS.

Consequências do relatório da UCLAF e acção da DG XX

6.2.14. Em 13 de Março de 1998, a Comissária Gradin enviou uma nota ao Comissário Liikaneninformando-o de que o relatório da UCLAF sobre a Grupo 4/Securitas havia sido terminado e queas suas conclusões sugeriam que fossem tomadas acções disciplinares e judiciais. A Comissáriaacrescentava que, na sua opinião, o comportamento do Chefe do Serviço de Segurança parecia serbastante questionável, em especial tendo em conta o facto de o lugar de chefe do Serviço deSegurança se revestir de particulares responsabilidades e requerer uma integridade absoluta.Solicitava, por conseguinte, que, na sequência das conclusões da UCLAF, se procedessedisciplinarmente contra o Chefe do Serviço de Segurança e que a Comissão o suspendesse das suasfunções até se conhecer o resultado final do inquérito. Afirmava ainda que, devido ao envolvimentode muitos outros funcionários na alegada fraude, se deveria actuar firme e rapidamente.

6.2.15. Numa nota de 17 de Março de 1998, do chefe do Gabinete da Comissária Anita Gradin,fazia-se referência aos procedimentos estabelecidos no que se refere à investigação da UCLAF eindicava-se que a investigação preliminar dos contratos da Comissão havia terminado. Referia-seainda que as conclusões do relatório deveriam ser imediatamente levadas à atenção do ComissárioLiikanen, responsável pelas questões do pessoal, bem como à atenção do Sr. Trojan, doSecretário-Geral, e do chefe do Gabinete do Presidente Santer.

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Início dos procedimentos judiciais e disciplinares

6.2.16. Após a apresentação do relatório da UCLAF, em 21 de Abril de 1998 o Secretário-Geral daComissão encarregou o Director-Geral da DG XIV de abrir um inquérito administrativo, cujorelatório foi apresentado em 14 de Julho de 1998.

6.2.17. Por carta de 23 de Abril de 1998, o Secretário-Geral apresentava o relatório da UCLAF aoMinistério Público, em Bruxelas, e solicitava uma investigação policial com base no artigo 209º-Ado Tratado da União Europeia.

Informação ao Parlamento Europeu

6.2.18. Numa carta de 12 de Maio de 1998, da presidente da Comissão do Controlo Orçamental doParlamento, Deputada Diemut R. Theato, ao director da UCLAF, perguntava-se à Comissão, entreoutras questões, se esta tencionava intentar uma acção judicial contra os funcionários responsáveisno caso da Grupo 4 e ainda que medidas a Comissão tencionava tomar se as autoridades judiciaisbelgas não dessem seguimento ao assunto. A Deputada Theato solicitava ainda que os relatóriosreferentes ao contrato da Grupo 4 elaborados pela UCLAF e pela DG XX (Controlo Financeiro),concluídos em 12 de Março de 1998, fossem colocados à disposição.

6.2.19. Na sua resposta à Deputada Theato, a chefia da UCLAF confirmou que o dossier completosobre a Grupo 4/Securitas havia sido transmitido ao Ministério Público em Bruxelas peloSecretário-Geral da Comissão, em 23 de Abril de 1998. Foi ainda informada que o Secretário-Geralda Comissão havia designado um director-geral para abrir um inquérito administrativo no que sereferia ao papel dos funcionários da Comissão relativamente ao contrato em causa. Lamentava, noentanto, não lhe ser possível transmitir o dossier acima referido ao Parlamento dado que diziarespeito a documentos destinados a autoridades judiciais em Bruxelas e ainda a questõesdisciplinares em curso relativamente aos quais a confidencialidade pessoal dos funcionários tinhade ser protegida.

Inquérito por iniciativa da IMS/Grupo 4

6.2.20. Em 18 de Setembro de 1998, a IMS/Grupo 4 Securitas apresentou o seu próprio relatório deinquérito elaborado por um consultor denominado "Farleight Projects International Ltd.". Estaempresa é parcialmente propriedade do Grupo 4 Securitas e a investigação foi levada a cabo por doisantigos funcionários da Scotland Yard do Reino Unido. A investigação centrou-se nas alegaçõespublicadas na imprensa em 18 de Agosto de 1997.

6.2.21. O relatório admite que os pormenores contratuais foram "finalizados" entre o Grupo 4 e aBdS em 5 de Outubro de 1992, isto é, uma mês após a CCAM ter recomendado que fosse adjudicadoo contrato à Grupo 4. Apesar de se referir no relatório que a proposta da Grupo 4 IMS (tal comorevista) não era a mais baixa; [e]videntemente, o BdS decidiu que o contrato deveria ser adjudicadoà Grupo 4 IMS com base em considerações não relativas ao preço, a conclusão geral do FPUS Ltd.era a de que as alegações feitas no "De Morgen", em Agosto de 1997, bem como a afirmação depráticas comerciais corruptas por parte de um antigo gestor do Grupo 4 IMS eram infundadas.

6.2.22. Esta conclusão foi parcialmente contraditada durante a reunião do director da Grupo 4 comos representantes da UCLAF anterior à publicação do relatório de 2 de Setembro de 1998. Nodecurso desta discussão, o director da Grupo 4 afirmou que o inquérito efectuado pela Farleight

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International viria a demonstrar que a manipulação da proposta da Grupo 4 havia sido provavelmenteefectuada entre 1 e 2 de Setembro de 1992 (isto é, imediatamente antes da abertura das propostas).

Acção posterior

6.2.23. Em 11 de Setembro de 1998, representantes da UCLAF informaram oficialmente a chefiada Grupo 4 Securitas das conclusões do inquérito da UCLAF e do facto de terem obtido provasclaras de que a proposta apresentada pela Grupo 4 Securitas havia sido manipulada. OSecretário-Geral, Sr. Trojan, e a Comissária Gradin foram informados através de uma nota daUCLAF.

6.2.24. Em 6 de Novembro de 1998, - sete meses após o relatório da UCLAF sobre a Grupo4/Securitas ter sido apresentado ao Ministério Público em Bruxelas - este último solicitou àComissão que levantasse a imunidade de oito funcionários, incluindo o director do BdS.

Acção disciplinar

6.2.25. Por decisão de 29 de Julho de 1998, a Comissão abriu um processo disciplinar contra odirector do Serviço de Segurança, relativo ao contrato de segurança celebrado em Outubro de 1992com a Grupo 4. No âmbito do processo disciplinar, foi designada para ouvir o Director do BdS, talcomo estipulado no artigo 87º do Estatuto dos Funcionários, a Directora-Geral do Serviço deTradução da Comissão.

6.2.26. Em 6 de Janeiro de 1999, a Directora-Geral apresentou o seu relatório sobre as audiçõesefectuadas com o Director do Serviço de Segurança bem como sobre as de três outros funcionáriosdo mesmo serviço contra os quais haviam sido instaurados processos disciplinares. Nas conclusõesdo relatório acima referido, de 6 de Janeiro de 1999, referia-se a existência de falhas nocomportamento profissional do director que deveriam ser sancionadas através de acçõesdisciplinares. Não foi ainda anunciada qualquer outra decisão.

6.3. Observações sobre o ambiente de trabalho no Serviço de Segurança(A informação abaixo fornecida baseia-se essencialmente em documentos internos da Comissão)

6.3.1. O chefe do Serviço de Segurança da Comissão assumiu as suas funções em 1986 ao substituiro seu predecessor, por reforma deste. Foi nomeado por ordem do Chefe do Gabinete do PresidenteDelors.

Dúvidas acerca da adequação e da competência do pessoal

6.3.2. Por recomendação do Director da Segurança na Bélgica, o chefe do BdS recrutou para oServiço de Segurança da Comissão um ex-coronel da polícia belga. Este recrutamento foi efectuado,de acordo com uma nota interna da UCLAF de 5 de Dezembro de 1997, numa tentativa de reforçare melhorar as relações entre a Comissão e os serviços de segurança belgas.

6.3.3. Estas circunstâncias foram tornadas públicas quando, no decurso de um inquéritoparlamentar, um membro do Parlamento Europeu, Deputada Dury, manifestou a sua surpresa porum membro de uma organização política de extrema direita poder ter lugar nos serviços de segurançada Comissão.

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6.3.4. Além disso, a eficácia do ex-coronel acima referido foi posta em questão quando, em 1991(Guerra do Golfo), cinco dias após a aplicação da designada "Fase II" (protecção reforçada dosedifícios e do pessoal da Comissão), não foi tomada qualquer medida particular para o efeito e areferida pessoa foi subsequentemente transferida para outro lugar na Comissão.

6.3.5. Em 1991, o ex-coronel foi substituído pelo Sr. Y. Esta medida parece ter sido, de um modogeral, bem acolhida de tal modo que o Director do BdS o nomeou como Assistente com o acordodo Gabinete do Presidente (nota interna da UCLAF, de 5 de Dezembro de 1997). Nesta capacidade,o Sr. Y foi chefe da unidade de "Protecção de Bruxelas" e da unidade financeira do BdS, que incluíaas seguintes responsabilidades:

* preparação do orçamento, dos processos da CCAM e das operações financeiras;* controlo interno dos sistemas financeiros do Serviço de Segurança;* ligação com as DG XIX e XX para os vistos e contabilidade das propostas de autorização e

das ordens de pagamento;* preparação e administração dos contratos.

6.3.6. Por ocasião da Exposição Mundial de Sevilha, em 1992, o próprio Presidente da Comissãoverificou a presença de 10 funcionários da segurança da Comissão, embora toda a segurança no localfosse plenamente garantida pelos serviços de segurança espanhóis. Além disso, o comportamentodestes funcionários (pés sobre as mesas, abuso da bebida, etc.) foi considerado intolerável.

6.3.7. Quando o Director do BdS foi informado destes incidentes, "cobriu" o seu pessoal.

6.3.8. Em 8 de Outubro de 1992, o Sr. N, então membro do Gabinete do Presidente, recebeu ummembro do Comité de Pessoal que o informava de incidentes suspeitos no BdS, tais como odesaparecimento de material e de mobiliário de escritório.

6.3.9. Quando estes acontecimentos foram comunicados, foi solicitado ao Sr. DM, da DG XX, queefectuasse uma auditoria interna ao BdS.

Atitude do Gabinete do Presidente

6.3.10. No que se refere ao contrato da Grupo 4/Securitas com a Comissão sobre serviços desegurança, o Sr. N, do Gabinete da Presidência, ignorava tudo. Não tinha, nem conhecimento doconcurso público, nem da assinatura do contrato.

6.3.11. A única informação que recebeu foi uma nota do Sr. Y, datada de Setembro de 1992,informando que havia sido escolhida a IMS Grupo 4/Securitas.

6.3.12. Em 15 de Outubro de 1992, o Sr. N é substituído pelo Sr. M no Gabinete do Presidente.

6.3.13. O Sr. M tinha aparentemente, uma impressão muito adversa, quer em relação ao Serviço deSegurança (polícia amador), quer sobre a sua chefia. Nunca confiou no Sr. Y, embora não dispusessede indicações de quaisquer violações às regras no que se referia a recrutamentos. Quanto à auditoriainterna efectuada pela DG XX, afirmou que não havia sido prestada atenção especial à mesma peloGabinete do Presidente, o que apenas confirmava que o BdS estava organizado de forma"catastrófica". De um modo geral, ele próprio, como membro do Gabinete do Presidente, não prestouatenção especial ao que se estava a passar no Serviço de Segurança.

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6.3.14. Existia uma cumplicidade peculiar no seio do sistema de segurança e entre o Serviço deSegurança e outros círculos na Comissão que permitia uma espécie de "zona livre de regulação", emque as leis e os regulamentos existentes eram encarados como barreiras incómodas para váriasformas de acção arbitrárias, mais do que como limitações a serem respeitadas. O sistema desegurança parece ter sido minado por uma subestrutura caracterizada por relações pessoais, umsistema de "dá e tira" e por um retraimento do sistema global de controlo e vigilância. Deve-se,portanto, perguntar de que forma esta subestrutura se pôde desenvolver, existir e prevalecer numaadministração pública europeia sem ter sido detectada do interior, sendo-o apenas quando um jornalpublicou as alegações.

6.3.15. Notas confidenciais da Comissão revelam características específicas desta subestrutura, taiscomo:

* o poder de oferecer "serviços menores" a colegas na Comissão, tais como anular multas depolícia por infracções ao estacionamento ou condução sob a influência de álcool; estesserviços incluíam alegadamente directores-gerais e membros dos gabinetes dos comissários;

* serviços de motoristas e jardineiros;* o BdS como refúgio para antigos oficiais da polícia de Bruxelas ou de outras circunscrições,

para os quais eram arranjados "concursos" especiais de recrutamento;* vigilância do pessoal da UCLAF através de guardas que informavam o serviço sobre os

indivíduos que visitavam os gabinetes da UCLAF durante o inquérito ao BdS.

6.4. Alegações relativas ao processo de concurso para o novo contrato de serviços desegurança (1997)

6.4.1. Paralelamente aos procedimentos acima referidos, relacionados com as revelações naimprensa sobre o contrato adjudicado à IMS/Grupo 4 Securitas, foi aberto, em 6 de Junho de 1997,um outro processo de concurso para o fornecimento de serviços de segurança à Comissão a partirde 1 de Novembro de 1997. Duas empresas apresentaram propostas - a companhia belga "Securis",que já em 1992 havia tomado parte no concurso, e a companhia alemã "SIBA", que tencionava abriruma filial na Bélgica.

O processo de convite à apresentação de propostas e à avaliação das mesmas

6.4.2. Numa reunião com o proponente alemão, em 19 de Junho de 1997, funcionários da Comissãoderam garantias de que o facto de a SIBA ainda não estar estabelecida formalmente na Bélgica (napendência de licença por parte das autoridades belgas) não seria tido em conta como critério paraa selecção, mas que essa presença (e licença) seriam exigidas para que o contrato se tornasseefectivo.

6.4.3. Em 18 de Julho de 1997, a CCAM da Comissão analisou as propostas apresentadas para ocontrato de serviços de segurança, mas apreciou apenas a proposta da "Securis". A proposta daSIBA, embora supostamente mais baixa 1,5 milhões de ecus, por ano, do que a proposta da"Securis", não foi apresentada à CCAM dado ter sido considerada uma proposta "condicional" (istoé, a empresa só solicitaria a licença à Bélgica "na condição" de que lhe fosse adjudicado o contrato).

6.4.4. A SIBA contestou a noção de uma proposta "condicional" e salientou que os critériossegundo os quais a licença tinha de ser apresentada conjuntamente com a proposta não foram

DG XV - Mercado Interno e Serviços Financeiros16

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incluídos no aviso de concurso original. Deve-se notar, no entanto, que o aviso de concurso nãocontinha quaisquer exigências relativas a uma "licença específica" das autoridades belgas. Aspropostas "condicionais", isto é, propostas que contêm a declaração de que determinadas exigênciasde um concurso serão preenchidas "na condição" de que o contrato lhes seja adjudicado, não sãonormalmente aceites pela Comissão por questões de protecção da mesma contra o não cumprimentodessas declarações uma vez que o contrato tenha sido assinado.

6.4.5. No mesmo dia, a SIBA enviou uma mensagem à Comissão dizendo que tentaria obter umalicença das autoridades belgas bastante antes do início do contrato com a Comissão, em 1 deNovembro de 1997, e independentemente do resultado do concurso. Em 22 de Julho de 1997, aSIBA enviou uma carta ao Director-Geral da DG XV solicitando-lhe que procedesse a um inquérito16

urgente sobre este processo de fornecimento. Um dos argumentos avançados foi o de que aapresentação dos factos era incorrecta.

6.4.6. O contrato foi finalmente assinado com a "Securis", pelo Director do Serviço de Segurança,no final de Julho de 1997. Nem o Secretário-Geral, nem o Chefe do Gabinete do Presidente foraminformados. Por carta de 2 de Outubro de 1997, o Serviço de Segurança da Comissão informou aSIBA de que a sua proposta não havia sido considerada.

Reacções no exterior da Comissão

6.4.7. Os procedimentos que rodearam este concurso suscitam mais algumas questões, em especialno que diz respeito à comparação de preços e ao respeito de condições que haviam sido incluídasno concurso. Deve-se salientar que a empresa alemã afirmou que a sua oferta era 1,5 milhões de ecusmais baixa do que a da empresa belga "Securis" e que não foi dada qualquer resposta ao facto de,no início do processo, a condição de se dispor de uma licença belga não ter constituído um problemaenquanto, mais tarde, isto se revelou como o factor decisivo para a exclusão da SIBA.

6.4.8. Numa carta de 28 de Outubro de 1998, o então Presidente do Tribunal de Contas Europeu,Sr. Friedmann, informou a SIBA de que havia solicitado à UCLAF que investigasse o assunto. Estamesma questão foi levantada numa carta da presidente da Comissão do Controlo Orçamental doParlamento Europeu, Deputada Theato, de 12 de Maio de 1998, ao Director da UCLAF.

6.4.9. Na sua carta em resposta à Deputada Theato, datada de 17 de Julho de 1998, o Director daUCLAF referia que nem os serviços da Comissão nem a UCLAF tinham quaisquer indicaçõesquanto a possíveis irregularidades relativas à atribuição de um contrato de serviços de segurança àcompanhia belga "Securis".

6.4.10. Numa carta da DG XV, de 5 de Março de 1999, isto é, quase dois anos após osacontecimentos em questão, dirigida ao chefe do Gabinete do Presidente, explicavam-se as razõespelas quais a DG XV não havia reagido às queixas da SIBA. Segundo esta carta, afirmava-se quenão havia sido dada resposta ao queixoso dado que o contrato já havia sido aprovado pela CCAM,em 16 de Julho de 1997, e esta DG havia sido informada de que o queixoso já havia contactado oserviço responsável, neste caso o Serviço de Segurança. Esta omissão poderia também ter resultadodo facto de este caso não ser sujeito às Directivas de Fornecimentos.

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6.5. Conclusões

Rapidez de reacção

6.5.1. Na sequência das primeiras alegações feitas na imprensa belga, em Agosto de 1997, deviolações às normas e ao direito penal no Serviço de Segurança, a Comissão actuou rapidamente ede acordo com as regras estabelecidas no que se refere à verificação das alegações, à abertura de uminquérito administrativo interno, à abertura de procedimentos relativos a eventuais medidasdisciplinares e à transmissão do material respectivo ao Ministério Público em Bruxelas.

6.5.2. A primeira acção foi tomada no prazo de 48 horas, o inquérito administrativo foi lançadocinco semanas após a disponibilização do relatório da UCLAF e foram abertos procedimentosjudiciais dois dias mais tarde. Três meses depois, em Julho de 1998, foi aberto um processodisciplinar.

6.5.3. Face às regras existentes, os procedimentos a seguir e às investigações a efectuar pode-seconsiderar que o calendário acima descrito é aceitável para uma instituição pública como aComissão.

Seguimento dos resultados da auditoria

6.5.4. A auditoria interna do Serviço de Segurança, em 1993, revelou um certo número dedeficiências no que se refere à gestão e ao controlo financeiros e afirmava que haviam sido feitasalterações substanciais ao contrato que não tinha sido aprovado pela CCAM. Contudo, a auditoriasobre esta questão confinou-se ao procedimento formal e não se ocupou da substância da questão.A auditoria não revelou nada quanto ao sistema de pessoal "fantasma". Tanto quanto a comissãotenha conhecimento, não houve qualquer procedimento de seguimento das conclusões da auditoria.De acordo com o relatório da UCLAF, contudo, foram tomadas medidas para melhorar as estruturasde controlo. Embora o procedimento de auditoria fosse preciso e correcto nas suas conclusões, noseu conjunto, pareceu-nos muito laxista na sua concepção, o que indicia uma situação institucionaldeficiente das auditorias internas na Comissão.

6.5.5. É parecer deste Comité que deveria ter-se iniciado um procedimento disciplinar já em 1993,com base no relatório da auditoria interna.

O segundo contrato

6.5.6. No que se refere ao segundo contrato de serviços de segurança adjudicado à empresa belga"Securis", não foram confirmadas quaisquer alegações. A firma alemã SIBA apresentou queixacontra a Comissão, mas o Comité não está em posição de analisar este caso no tempo de que dispõe.Nesta fase, deveria apenas ser notado que a Comissão, após a sua experiência com o anteriorcontrato com a IMS/Grupo 4, deveria conduzir qualquer processo de concurso relativo a contratosde serviços de segurança com a máxima precaução.

Responsabilidades

6.5.7. No caso do Serviço de Segurança, o Comissário responsável, Sr. Santer, actuou rapidamenteapós terem surgido na imprensa as alegações de fraude. Dito isto, se os resultados da auditoria jáconhecidos em 1993 tivessem tido seguimento, poderia ter-se identificado a natureza dos problemas

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no Serviço de Segurança muito mais cedo. A primeira responsabilidade do Sr. Santer neste caso éa de que nem ele, que é nominalmente responsável pelo Serviço de Segurança, nem o seu gabinete,se interessaram significativamente pelo seu funcionamento. As consequências foram que não houvequalquer supervisão e se permitiu o desenvolvimento de um "Estado dentro de um Estado", cujasconsequências atrás se descrevem.

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7. SEGURANÇANUCLEAR

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7. SEGURANÇA NUCLEAR

INTRODUÇÃO

7.1. Quadro regulamentar e orçamental

7.1.1. Desde a Resolução do Conselho de 22 de Julho de 1975 que definia o papel da Comissãono âmbito dos problemas de segurança nuclear, esta tem por missão catalisar as iniciativas dosEstados-Membros, procurar chegar a uma posição comum no seio das organizações internacionaise promover a harmonização dos requisitos e dos critérios de segurança, a fim de submeter aoConselho os projectos de disposições comunitárias mais adequados neste domínio.

7.1.2. Na sequência do acidente da Unidade 4 de Chernobil, em 1986, a comunidade internacionalcomeçou a ter consciência dos riscos que o parque de reactores nucleares de concepção soviéticafazia correr ao planeta, uma vez que o mesmo respondia essencialmente a imperativos de produçãonuclear, negligenciando os aspectos de segurança e ambientais. Assim, entre 1990 e 1997, aComunidade Europeia atribuiu 848,5 milhões de ecus aos programas de segurança nuclear, 786,1dos quais através dos programas PHARE e TACIS. Estas dotações destinam-se a apoiar e aceleraros programas nacionais de melhoria da segurança, embora sem se substituir nessa responsabilidade,aos países beneficiários. Com efeito, o montante da ajuda comunitária representa cerca de 1% dasdespesas que seria necessário efectuar para assegurar níveis de segurança correctos às 65 centraisem causa.

7.1.3. A ajuda comunitária à segurança nuclear efectuou-se essencialmente no âmbito dosprogramas PHARE e TACIS e representa, respectivamente, 2% e 20% das dotações paraautorizações destes programas. A repartição das autorizações é a seguinte:

§ segurança operacional e assistência in loco 38%§ estudos genéricos, segurança de concepção 21%§ combustíveis, resíduos e desactivação 14%§ assistência às autoridades de segurança 10%§ subvenção aos Institutos russo e ucraniano (CICT e USTC) 10%§ programação, gestão e avaliação 5%§ diversos 2%

7.1.4. O quadro jurídico destas acções é constituído pelas regulamentações TACIS e PHARE. Noque respeita a TACIS, trata-se das decisões do Conselho de 15 de Julho de 1991, de 10 de Julho de1993 e de 4 de Julho de 1996 relativas ao apoio comunitário à transição económica, em primeirolugar da União Soviética e, em seguida, para ter em conta a evolução política, na Rússia e nos outrosNovos Estados Independentes (NEI), bem como na Mongólia.

7.1.5. No que respeita ao programa PHARE, a regulamentação aplicável é a Decisão do Conselhode 18 de Dezembro de 1989 relativa à ajuda económica à Hungria e à Polónia, bem como as suassucessivas alterações que alargam a ajuda aos países da Europa Central e Oriental.

7.1.6. Por último, a Comissão adopta anualmente um programa de segurança nuclear no âmbito dosprogramas TACIS e PHARE.

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7.1.7. As restantes regulamentações são constituídas pelo Regulamento Financeiro e as suasmodalidades de execução, bem como as regulamentações internas na Comissão em matéria deexecução orçamental. É conveniente recordar que a adjudicação e a atribuição dos contratosfinanciados pela Comunidade em benefício dos destinatários de ajudas externas se regem pelosartigos 113º a 119º do Regulamento Financeiro, em derrogação do disposto no seu Título IV. Sóos contratos de prestação de serviços organizados no interesse da Comissão se regem pelos artigos56º a 64ºbis do Título IV, Secção I, isto é, pelas disposições correntes.

Entre outros aspectos, o artigo 118º prevê que:1) os contratos de prestação de serviços e as acções de cooperação técnica são atribuídos

por concurso limitado,2) certos contratos podem ser atribuídos por ajuste directo, nomeadamente nos seguintes

casos:§ acções de reduzido volume e curta duração§ acções confiadas a instituições ou associações sem fins lucrativos§ acções que constituam o prolongamento de acções já iniciadas§ quando o concurso aberto foi infrutífero.

7.1.8. No âmbito dos programas PHARE e TACIS, os contratos podem ser celebrados por ajustedirecto até ao montante de 200 mil ecus (inicialmente, 300 mil ecus).

7.2. Estrutura organizativa

7.2.1. A Comissão é o gestor das despesas relativas à segurança nuclear para os PECO e os NEI,tendo sido mandatado para tal o Membro da Comissão responsável pelas relações externas. Entre1990 e 1997, os Comissários responsáveis foram:

§ de 1989 a Janeiro de 1993: Sr. Andriessen§ de Janeiro de 1993 a Janeiro de 1995: Sir Leon Brittan§ de Janeiro de 1995 a Janeiro de 2000: Sr. van den Broek

7.2.2. O gestionário é a DG I A que engloba no total, em Bruxelas, 560 funcionários e agentes (204funcionários de categoria A e 29 peritos nacionais destacados) e, mais precisamente, a unidade 1AC5que tem a responsabilidade da segurança nuclear e da coordenação das intervenções no sectorEnergia. Várias direcções-gerais tratam questões ligadas à energia nuclear, bem como o serviçocomum RELEX (SCR), criado em 1998 e constituído, em parte, por funcionários oriundos da DGI A.

7.2.3. Um comité PHARE/TACIS, composto por representantes dos Estados-Membros e presididopelo representante da Comissão, é consultado sobre os projectos que lhe são apresentados pelaComissão. Caso este comité não possa pronunciar-se ou emita um parecer negativo, a Comissãopode apresentar o seu projecto ao Conselho.

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OS FACTOS

7.3. O Relatório do Tribunal de Contas

7.3.1. No seu Relatório especial nº 25/98 (JOCE C 35/1 de 09.02.99) relativo às operaçõesefectuadas pela União Europeia no domínio da segurança nuclear na Europa Central e Oriental(PECO) e nos Novos Estados Independentes (NEI) (período 1990-1997), o Tribunal de Contascritica a estratégia da Comissão, a sua gestão das operações e a mobilização das ajudas, e salientaa debilidade dos resultados.

7.3.2. Designadamente, são postos em causa:

1) a transferência excessiva das responsabilidades da Comissão em benefício de terceiros(cf. 6.3.)

2) a inexistência de procedimentos de abertura de concursos para os contratos com opessoal que presta assistência nas instalações e a sua raridade no caso das agências deaprovisionamento (cf. 6.9.), bem como uma repartição incerta dos trabalhos entre oscontratantes e os subcontratados (cf. 6.8.)

3) insuficientes controlo de execução e seguimento das acções (cf. 4.12. a 18).

A Comissão respondeu a estas críticas (documento anexo ao relatório do Tribunal de Contas) eprestou informações complementares ao Comité de Peritos Independentes.

7.4. As transferências de responsabilidades

7.4.1. A unidade DG IA, responsável pelos programas, não dispunha, em número e em matéria deperitagem, dos recursos humanos necessários para a elaboração dos programas de segurança nuclear,para assegurar o seu acompanhamento e controlar a sua execução. Por esse motivo, a Comissãodelegou algumas das suas responsabilidades ao Twinning Program Engineering Group (TPEG), bemcomo a agências de aprovisionamento, de tal forma que o Tribunal de Contas classificou essastransferências de excessivas, considerando que as mesmas poriam nitidamente em perigo aindependência da Instituição.

O TPEG

7.4.2. O TPEG foi criado em 24 de Julho de 1992, tendo em conta a vontade expressa pelaComissão de se apoiar numa estrutura única constituída pelos produtores de electricidade daComunidade Europeia competentes no domínio dos reactores nucleares a água pressurizada. OTPEG é um consórcio composto pela EDF (França), TRACTEBEL (Bélgica), MAGNOX (ReinoUnido), DTN (Espanha), VGB (que representa, pela Alemanha, as empresas de electricidade RWE,KKE e GKN GmbH), ENEL (Itália), GKN (Países Baixos) e IVO/TVO (Finlândia).

7.4.3. O TPEG desempenhou um importante papel na elaboração dos programas. No seu Relatórioespecial, o Tribunal de Contas considerou que, para a programação, a Comissão delegaraexcessivamente as suas responsabilidades, com prejuízo da sua autoridade e da sua independência(cf. nº 2.7.).

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7.4.4. Na sua resposta ao Tribunal de Contas e ao Comité de Peritos, a DG I A precisou que aTPEG não havia assegurado, por si só, a programação e que a própria DG I A havia precisado aslinhas estratégicas dessa programação. Além disso, os seus serviços e os peritos dos Estados-Membros reviram as propostas do TPEG antes de os programas serem adoptados pela Comissão,após parecer do Comité de Gestão PHARE/TACIS. Com efeito, para a DG I A, o recurso ao TPEGaumentou realmente a independência da peritagem, posto que no mesmo estavam representadostodos os operadores das centrais nucleares dos Estados-Membros, e não apenas um ou alguns deentre eles. Alguns domínios foram, contudo, excluídos do seu campo de actividade, como o controlodas matérias nucleares, o reprocessamento dos resíduos nucelares, as autoridades de segurança e, emcerta medida, a assistência no terreno.

7.4.5. O TPEG esteve implicado na elaboração da quase totalidade das especificações técnicas dosprojectos "design safety" dos programas TACIS 1991, e seguintes, e dos programas PHARE a partirde 1992-1993. A sua intervenção permitiu assegurar a homogeneidade dos projectos.

7.4.6. A partir de 1996, a regulamentação TACIS proibiu que uma empresa que tenha participadona definição de um projecto participe igualmente na sua realização. O TPEG viu-se naimpossibilidade de participar na elaboração dos projectos quando os seus membros pretendiamparticipar na sua aplicação. Por esse motivo, foi o Centro Comum de Investigação que estabeleceuas especificações técnicas dos projectos "design safety" a partir dos programas 1996, no que respeitaa TACIS, e 1998, no que respeita a PHARE. A intervenção do CCI é anterior, pois realizouigualmente a totalidade dos projectos relativos ao controlo de matérias nucleares desde 1994 eparticipou nas avaliações de TACIS 91, embora o seu estatuto anterior não o autorizasse a intervirmais activamente em matéria de segurança nuclear.

7.4.7. O CCI apresenta vantagens consideráveis pela sua independência, mas não pode respondera todas as necessidades necessárias à aplicação dos programas em termos de peritagem. É a razãopor que a Comissão deve continuar a apoiar-se em parte na indústria eléctrica nuclear dosEstados-Membros da União Europeia.

7.4.8. A dissolução do TPEG verificou-se em Janeiro de 1999.

As agências de aprovisionamento

7.4.9. A Comissão recorre frequentemente a agências de aprovisionamento para a implementaçãode projectos complexos e de grande envergadura. Para o Tribunal de Contas, a interposição dessasagências entre a Comissão e os operadores das centrais nucleares europeias encarregados daassistência no terreno dificultou a aplicação dos programas, contribuiu para atrasos e permitiu opagamento de adiantamentos excessivos, o que melhorou de forma artificial o nível de mobilizaçãodas dotações. De facto, o recurso às agências de aprovisionamento era inevitável. Os serviços daComissão não podiam encarregar-se da gestão dos projectos (abertura de concursos,acompanhamento das avaliações, negociação dos contratos, realização dos pagamentos, etc.), poisnão dispunham da peritagem adequada. A alternativa ao recursos às agências teria consistido emconfiar essas tarefas às empresas de electricidade encarregadas da assistência in loco, mas, em1993-1994, a DG XX - Controlo Financeiro, considerou que essa solução não era aceitável, uma vezque atribuiria demasiados poderes a firmas com grande envolvimento no programa (TPEG). A DGIA decidiu, consequentemente, recorrer às agências como um contrapeso a fim de a assistir na gestãodos contratos de fornecimentos, obrigando-as simultaneamente a respeitar as regras precisas emmatéria de aprovisionamento.

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7.4.10. O procedimento previsto pelo Regulamento Financeiro é, no que se refere aos contratos deprestação de serviços, o concurso limitado. Contudo, os contratos com as agências deaprovisionamento foram frequentemente celebrados por ajuste directo a fim de manter acontinuidade das prestações. Esses contratos representavam, de um modo geral, montantes inferioresaos autorizados para a atribuição de contratos por ajuste directo nos programas TACIS e PHARE.

7.4.11. Para o seu primeiro contrato, as prestações das agências foram remuneradas com base emhonorários fixos. Em seguida, as prestações foram financiadas por meio de uma percentagem fixaligada ao montante dos equipamentos. Quanto aos pagamentos, os mesmos estiveram ligados àsfases de adiantamento dos projectos de fornecimento. Os honorários das agências dependemigualmente da complexidade das prestações específicas solicitadas.

7.4.12. As responsabilidades das agências eram explicitadas nos respectivos contratos,nomeadamente no que se refere à preparação dos processos de concurso. Na qualidade deresponsáveis pela neutralidade das especificações, as agências encarregam-se, sob controlo daComissão, da abertura das propostas e apresentam-lhe o relatório final de avaliação, bem como osdocumentos contratuais para a compra dos equipamentos. Trabalham igualmente com os operadoresin loco que definem especificações técnicas e organizam a avaliação das propostas.

7.4.13. Foi em 1996 que os procedimentos aplicados às compras efectuadas por intermédio dasagências precisaram e normalizaram a descrição do papel dos intervenientes (Comissão, consultorin loco, agência e beneficiários).

7.4.14. As agências têm as seguintes funções:§ verificação da neutralidade das especificações técnicas§ organização dos concursos e contabilidade das propostas recebidas§ verificação dos relatórios de avaliação técnica e financeira§ preparação dos contratos com o fornecedor designado pela Comissão§ pagamento das facturas nos termos das disposições contratuais.

7.4.15. Uma importante crítica do Tribunal de Contas referia-se ao facto de os montantes pagos àsagências darem uma visão inflacionada da execução orçamental no que respeita ao montante doscontratos e não reflectirem os contratos efectivos (de 167 milhões pagos, 44,06 milhõesrepresentavam montantes dos contratos concluídos pelas agências em 1997). Além disso, a maiorparte dos contratos teriam sido celebrados no final do ano, o que continuava a melhorar a utilizaçãodas dotações no final do exercício. Por último, os juros bancários produzidos representam somasimportantes que não são contabilizadas nem controladas pelos serviços da Comissão.

7.4.16. O Comissário responsável respondeu ao Comité de Peritos que as operações delegadas nãosão contabilizadas em tempo real pormenorizadamente a nível da Comissão. São examinadas pelosserviços das DG I A e, em seguida, pelo CCI no âmbito de relatórios regulares. Quanto aos juros,estes são contabilizados nesses relatórios e pagos de novo à Comissão aquando da expiração doscontratos com as agências de aprovisionamento.

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7.5. Os contratos

Contratos por ajuste directo

7.5.1. Desde o início dos programas, a Comissão celebrou, sem abertura de concurso, em aplicaçãodo nº 2 do artigo 118º do Regulamento Financeiro, contratos de prestação de serviços relativos queenvolvem montantes elevados. 190 milhões de 610 milhões de ecus, ou seja, 31% dos contratos,foram celebrados por ajuste directo.

7.5.2. A DG IA justificou o recurso a este procedimento pelo carácter excepcional do domínio deintervenção. O ajuste directo foi particularmente utilizado em matéria de assistência in loco, pois osserviços da Comissão pretendiam recorrer aos operadores de centrais da União para contratosrelativos a um elevado número de centrais nucleares.

7.5.3. Aquando da sua audição pelo Comité de Peritos, o Comissário precisou que, de um modogeral, os contratos por ajuste directo apenas se aplicavam aos serviços (projectos de assistência àsautoridades de segurança e contratos com as empresas de electricidade da União para assistência inloco) e que, de acordo com o auditor financeiro, o controlo dos custos se efectuara mediante aaplicação das taxas fixadas com base nos resultados da vintena de concursos lançados para osprojectos "design safety" do programa de 1991 cujas avaliações haviam sido efectuadas emFevereiro-Março de 1993.

7.5.4. Apesar dos pedidos dos operadores de centrais nucleares, as taxas não foram alteradas desdeo início. Uma vez que não foi demonstrado que os custos eram demasiado elevados, os serviços daComissão consideram ter protegido o erário comunitário.

7.5.5. Dado que a variável de ajustamento consiste no volume de actividades, este foi descrito deforma pormenorizada nas especificações técnicas, debatidas pontualmente. Os orçamentos foramanalisados e discutidos antes da celebração dos contratos, mas os meios jurídicos de controlo doscontratos não são matéria específica dos programas nucleares, uma vez que são idênticos para atotalidade dos contratos TACIS e PHARE.

O quadro derrogatório aceite pela DG XX - Controlo Financeiro

7.5.6. Em 12 de Julho de 1994, o auditor financeiro aceitou um quadro derrogatório proposto pelaDG I A e baseado numa tipologia de contratos em matéria de segurança nuclear como justificaçõesque permitiam autorizar derrogações sem acordo prévio do controlo financeiro. Os contratos emcausa eram:

! Contratos de engenharia

7.5.7. Estes contratos permitem melhorar o parque nuclear de Leste mediante a introdução do knowhow europeu. Embora a maioria dos contratos possa ser concluído por concurso limitado, em cercade 20% dos casos verificou-se ser necessário o ajuste directo para o seguimento das operações deprojectos anteriores ou por razões técnicas que levaram a Instituição a dirigir-se a um contratanteparticular por motivo da sua capacidade numa tecnologia específica.

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! Contratos de equipamentos

7.5.8. Estas categoria de contratos, a segunda em importância, exige derrogações quer por motivodo limitado número de fornecedores, o que obriga a recorrer a concursos limitados e não aconcursos abertos, quer por que, por razões de características técnicas ou de urgência, se tornanecessário tratar por ajuste directo. Os contratos de equipamento foram celebrados por ajuste directo,essencialmente para peças para as quais era impossível mudar de fornecedor.

! Contratos com as autoridades de segurança

7.5.9. Para estes contratos de prestação de serviços, teria sido inadequado proceder a uma aberturade concurso: as autoridades de segurança e de regulamentação da União são associações sem finslucrativos ou de direito público e cada uma representa um sistema técnico específico. Se, no termode um concurso, fosse necessário escolher um único parceiro europeu, o sistema transferido paraLeste constituiria a primeira fase de um contrato que seria posteriormente cativo. Para evitar talproblema, os cinco contratos anuais, que representam cerca de 8 a 10 milhões de ecus, foramcelebrados por ajuste directo com um agrupamento destas autoridades nacionais que havia decididopôr em comum os seus conhecimentos, o que permitiu fornecer uma assistência coerente eequilibrada.

! Contratos de assistência in loco

7.5.10. Tendo em conta o limitado número de operadores nucleares na União Europeia e o poucointeresse manifestado pelos operadores ocidentais neste tipo de acções, os contratos celebradosinicialmente foram-no por ajuste directo, tendo sido prorrogados na mesma base. Tratou-se, em1994, de 9 contratos, representando um montante anual de 15 a 18 milhões de ecus.

! Contratos de peritagem ou de estudo

7.5.11. Este tipo de contrato representa cerca de 6 milhões de ecus e 100 contratos anuais paraprestação de serviços de assistência técnica à Comissão a fim de a ajudar a preparar o programa desegurança nuclear, a efectuar as melhores escolhas em termos operacionais e a acompanhar e avaliaros projectos. Os contratos foram celebrados pontualmente com o TPEG, consórcio multinacionaldos operadores nucleares, criado por iniciativa da Comissão.

! Contratos de associação de empresas ("joint venture")

7.5.12. Pela sua natureza, estes contratos, baseados na noção de parceria, só podem ser concluídospor ajuste directo.

7.5.13. As derrogações aos procedimentos habituais de abertura de concurso justificam-se:

§ pela situação oligopolística: neste caso, um concurso limitado pode ser preferível àabertura de concurso, desde que todas as empresas susceptíveis de executar o contratofigurarem na lista das empresas consultadas,

§ em caso de urgência,

§ por razões de ordem técnica, quando uma empresa pode executar o contrato.

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Contratos por concurso público

7.5.14. Para dois terços dos contratos restantes, o Tribunal de Contas considerou que algunsconcursos públicos tendiam a dar a impressão de uma situação de concorrência satisfatória, emborade facto a Comissão se encontrasse numa situação de quase monopólio ou de oligopólio quefavorecia os acordos. Nesse caso, teria sido necessário controlar os preços resultantes do concursopúblico por procedimentos alternativos (decomposição e análise dos preços ou celebração decontratos-quadro) (cf. 5.12.).

7.5.15. Nas suas respostas ao Comité de Peritos Independentes, o Comissário responsávelreconheceu que esta situação se produziu, mas num caso particular em que o beneficiário desejavamelhorar uma instalação de incineração de resíduos radioactivos. Existiam contratos entre a centrale uma empresa desde inícios de 1990, contratos celebrados fora do âmbito do programa TACIS. AComissão tinha a possibilidade de solicitar uma derrogação para celebrar um contrato por ajustedirecto com a empresa ou procurar alargar a escolha potencial através de concurso público. A fimde não solicitar derrogações quando podia ser organizado um concurso, optou por esta segundasolução. Foi registada uma única proposta, tendo o contrato sido celebrado com o proponente inicial.O Comissário salienta que se tratava de um contrato de obras, quando o programa TACIS apenasprevia contratos de prestação de serviços ou de fornecimentos. A alternativa, para a DG IA, teriasido abandonar o projecto.

A subcontratação com os organismos de Leste

7.5.16. No seu relatório, o Tribunal de Contas observou que os contratos de estudos relativos àsegurança de concepção recorrem abundantemente aos institutos de concepção russos mediantesubcontratos e que os respectivos cadernos de encargos reproduzem os do contrato principal, peloque é extremamente difícil avaliar os volumes de trabalho respectivos do contratante da UniãoEuropeia e dos seus subcontratantes russos (cf. 5.19.). Ora, a repartição entre contratantes esubcontratantes é essencial, uma vez que os honorários dos peritos do Oeste são muito mais elevadosdos que os dos peritos do Leste com competência equivalente. O Tribunal de Contas concluiu queas modalidades de subcontratação permitiam ao contratante da União Europeia obter margensimportantes e incontroláveis (cf. 2.12.).

7.5.17. Perante o Comité de Peritos, o Comissário responsável respondeu que a abordagemescolhida, designadamente para os contratos de estudos do programa TACIS 1991, consistia emimpor aos subcontratantes, através de subcontratos, um montante único fixado pela Comissão combase num parecer técnico de peritos da União Europeia. Em todos os casos, excepto um, essemontante foi aceite pelos subcontratantes russos.

7.5.18. Os subcontratos foram negociados pelos principais contratantes escolhidos por concursopúblico com base num orçamento imposto pela Comissão. Aquando das negociações, quase todasas empresas adoptaram a mesma abordagem: incluir no subcontrato condições gerais semelhantesàs do contrato principal e modalidades de pagamento baseadas na apresentação escalonada dosrelatórios ou dos dados pela parte russa. Mais tarde, a Comissão deu instruções ao TPEG para definirde forma mais pormenorizada, na fase de redacção das especificações técnicas, as tarefas respectivasdo contratante principal e do subcontratante. Em 1993, os cadernos de encargos definiramsistematicamente uma repartição precisa: o montante máximo atribuído às tarefas dossubcontratantes russos foi sempre definido em termos de volume de trabalho ou em orçamentossubcontratados aquando da recepção dos cadernos de encargos pelo beneficiário.

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7.6. Execução e seguimento dos projectos

A execução dos projectos

7.6.1. No que respeita à execução dos projectos, segundo o Tribunal de Contas, no final doexercício de 1997, de 52 projectos associados à assistência in loco dos programas de 1992 a 1994,14 haviam sido realizados e 11 anulados.

7.6.2. O Comissário responsável explicou ao Comité de Peritos que a necessidade de mobilizaranualmente montantes globais após parecer do Comité de Gestão havia frequentemente conduzidoa adoptar orçamentos in loco antes da elaboração do conteúdo pormenorizado dos projectos.Consequentemente, a capacidade de concretização dos projectos de equipamentos tornava-se tantomais incerta quanto o pedido dizia geralmente respeito a um equipamento inadaptado, difícil deaplicar no contexto local. Para os beneficiários, o aspecto equipamento pesado é frequentementeprioritário face às considerações de organização e de sensibilização para as questões de segurança,que consideravam demasiado excessivas por parte dos europeus.

7.6.3. A importante desproporção entre os orçamentos para a assistência in loco e os dos projectosconcretos associados a esta assistência (cf. 5.11.) explica-se pelo facto de que, no que respeita àassistência geral à operação, as despesas são sempre imediatas (trocas de experiências operacionaisatravés de seminários de formação, de estágios na Europa e de uma presença quase permanente deperitos ocidentais in loco). No que se refere ao fornecimento de equipamentos, este verifica-se apóslongas discussões entre as empresas de electricidade nas centrais e os parceiros russos e ucranianos.Os pagamentos efectuam-se ainda mais tarde, após envio das facturas, e encontram obstáculosdevido às diferenças entre especificações técnicas e às formalidades administrativas, como asalfândegas.

7.6.4. O Tribunal de Contas salientou igualmente o atraso na tradução das decisões orçamentais emcontratos (63% das dotações) e em pagamentos (37%). As percentagens são ainda mais reduzidasno caso de Chernobil (respectivamente 20% e 8%) (cf. 5.22.).

7.6.5. O Comissário responsável respondeu ao Comité de Peritos que, a fim de melhorar estasituação, a DG IA havia introduzido as seguintes modificações:

§ preparar melhor os termos de referência antes da adopção dos programas de acção,§ anular os projectos cujo lançamento sofrer um atraso indevido,§ aumentar a dimensão média dos projectos e diminuir o seu número.

7.6.6. Com efeito, em inícios dos anos 90, sob pressão do Parlamento Europeu e do Conselho, eradada prioridade à organização imediata de acções em função dos pedidos dos países beneficiários.Estes eram dispersos e de pequena dimensão. Foi só com base nesta experiência, alguns anos maistarde, que a Comissão pôde reagir, quando necessário mediante a anulação de certos projectos.

7.6.7. No que se refere a Chernobil, o projecto só pôde ter início quando as negociações com aUcrânia sobre o encerramento da central tinham progredido suficientemente.

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Seguimento dos projectos

7.6.8. O seguimento dos projectos efectuou-se através de missões dos funcionários da Comissãoe peritos contratados. Além disso, para cada projecto, os controlos eram organizados ao longo doprocesso pelos serviços da Comissão, através:

§ da preparação da ficha de projecto submetida ao grupo de peritos e, em seguida, aocomité de gestão;

§ da verificação do caderno de encargos;§ da preparação da lista de empresas a consultar e do dossier técnico de concurso;§ do controlo da avaliação das propostas e da negociação do contrato;§ da verificação dos relatórios de execução do contratante, da peritagem do CCI ou de

outros serviços da Comissão,§ da negociação e da preparação de eventuais adendas ao contrato;§ da autorização dos pagamentos ou da aprovação das facturas.

7.6.9. Os projectos das agências de aprovisionamento foram igualmente controlados pelo "task-manager" no terreno, nos países beneficiários.

7.6.10. Os instrumentos de seguimento dos programas a nível central são os seguintes:

§ a base de dados Désirée, instrumento de gestão financeira e de contabilidade analíticaque permite o acompanhamento por programa (país e temático), acção, projecto econtrato;

§ um quadro de bordo que permite uma previsão da gestão financeira com o mesmo graude pormenor do que a base de dados Désirée;

§ uma base central de dados para o acompanhamento dos projectos que forneceinformações qualitativas de síntese por país e por programa.

7.6.11. A contabilidade Désirée reflecte fielmente todos os contratos efectivos que TACIS celebroucom os contratantes. Só os contratos de fornecimentos celebrados por agências de aprovisionamentonão são registados em Désirée, mas cada concurso público e cada contrato preparado e celebradopelas agências de aprovisionamento é objecto de um controlo da Comissão no âmbito de umprocesso de pagamento.

7.6.12. O programa TACIS 1992 previa um orçamento de 1 milhão de ecus para a gestão e acoordenação dos projectos através de uma unidade de gestão comum com base em Moscovo (JointManagement Unit, JMU). Composta por agentes do Ministério da Energia Atómica (MINATOM),pela autoridade da segurança (GAN), por operadores exploradores das centrais nucleares (REA), poroutras organizações russas interessadas e peritos ocidentais, esta unidade deveria zelar pela boaexecução das acções TACIS e favorecer as relações com as instituições ocidentais. A necessidadede tal estrutura foi de novo recordada no programa TACIS 1993. Em Outubro de 1997, osrepresentantes do Ministério da Energia Atómica russo manifestaram a sua decepção pela ausênciade progressos na implementação da JMU. Foram celebrados contratos em Novembro de 1997 paraa financiar até Setembro de 1997, contratos esse que se inseriam nos programas 1994 e 1996. OTribunal de Contas considerou que a ausência da JMU em Moscovo havia impedido qualquerseguimento contínuo dos programas, na Rússia, até finais de 1997.

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7.6.13. Na sua resposta ao Tribunal, a Comissão indicou que a JMU havia sido estabelecida paraajudar as autoridades russas a coordenar a sua participação no programa de segurança nuclear,particularmente na fase de definição dos programas, e como centro de trocas de informações. Faceao Comité de Peritos, o Comissário responsável precisou que a criação da JMU deparou comdificuldades, uma vez que o MINATOM não estava disposto a disponibilizar locais e pessoal, salvocompensação financeira de TACIS, apesar da definição da JMU como unidade mista, e que ocoordenador russo, parceiro oficial do conjunto programa TACIS, era hostil à criação, à margem daunidade de coordenação, de uma estrutura específica em matéria de energia nuclear.

CONCLUSÕES

7.7. Conclusões

Observação preliminar

7.7.2. Levantam-se duas questões principais:

§ a questão dos recursos humanos, tanto a nível da atribuição dos recursos como da gestão,§ a questão das aberturas de concurso e da celebração de contratos por ajuste directo num

sector oligopolístico ou praticamente monopolista.

7.7.3. Para gerir programas de tal complexidade, a Comissão não dispõe dos recursos humanossuficientes em número e em qualificações. Os agentes afectados aos programas de segurança nuclearbeneficiam de contratos de trabalho de duração determinada, limitados a três anos, no máximo, paraos peritos nacionais destacados e de um a três anos, para os auxiliares. Por motivo desta permanenterenovação, os agentes têm de receber formação aquando da sua entrada em funções e, quandodeixam a Instituição, o seu saber desaparece com eles. Esta perda de memória não é compensada,uma vez mais por falta de pessoal, por uma manutenção e arquivo suficiente dos dossiers.

7.7.4. Além disso, os serviços encarregados da execução dos programas de segurança nuclear nãoestão agrupados, o que exige grandes esforços de coordenação sem garantia de resultados. Por estemotivo, em 1998, foi criado um grupo interserviços que reunia funcionários da DG IA, da DG II -Assuntos Económicos e Financeiros, da DG XI - Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil,da DG XII - Ciência, Investigações e Desenvolvimento, da DG XVII - Energia e do Centro Comumde Investigação.

7.7.5. A Comissão considera que, com a criação do grupo interserviços e do serviço comumRELEX (SCR), com a utilização dos recursos disponíveis no CCI e a implementação da JMU emMoscovo, a aplicação dos programas deverá melhorar. Contudo, a complexidade das estruturas e suadispersão levam o Comité de Peritos a interrogar-se sobre a eficácia das soluções preconizadas pelaComissão.

Assinatura dos contratos

7.7.6. Apesar das respostas da Comissão, mantém-se o problema da celebração dos contratos comos industriais da União Europeia, face ao mercado oligopolístico, ou mesmo monopolista, devidoà necessidade de repartir os contratos entre os Estados-Membros, com riscos de acordoextremamente elevados. Quer os contratos sejam celebrados por concurso público quer por ajuste

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directo, há dúvidas quanto à capacidade da Comissão para proceder a análise dos custos adequadosefectuadas por serviços técnicos especializados e prever, nos contratos, meios jurídicos paracontrolar os custos a posteriori.

7.7.7. A resposta da Comissão quanto à fixação das taxas com base na vintena de concursospúblicos lançados em 1991 não forneceu uma resposta suficientemente pertinente à questão.

7.8. Responsabilidades dos Comissários

7.8.1. Da análise efectuada pelo Comité de Peritos Independentes, com base exclusiva no recenterelatório do Tribunal de Contas, nas respostas da Comissão e na entrevista com o Comissárioresponsável, decorre que nada permite afirmar, na actual situação do dossier, que a realização dosprogramas de segurança nuclear dos países de Leste tenha dado origem a fraude ou a irregularidadesgraves.

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O Comité de Peritos examinou a situação de todos os Comissários postos em causa, nomeadamentepela imprensa, a fim de determinar, em conformidade com o mandato que lhe foi conferido, se asalegações têm fundamento, se se pode falar de favoritismo ou se os Comissários foram difamados.

8.1. Processo de Edith Cresson

A Sra. Cresson foi objecto de diversas alegações, tanto por parte da imprensa como provenientesdos meios parlamentares. O Comité centrou a sua atenção na questão relativa ao Sr. Berthelot.

OS FACTOS

A ligação entre a Sra. Cresson e o Sr. Berthelot

8.1.1. A Sra. Cresson decidiu utilizar as competências do Sr. Berthelot na Comissão, tendoadmitido várias vezes que, no momento em que ocorreram os factos examinados no presentedocumento, o Sr. Berthelot fazia parte, desde há longa data, do seu círculo de amigos e deconhecimentos.

8.1.2. Neste contexto, na sua intervenção junto da Comissão do Controlo Orçamental doParlamento Europeu, em 28 de Outubro de 1998, a Sra. Cresson declarou: "Conheço de facto oSr. Berthelot desde há vários anos... Decidi consultá-lo no âmbito da minha actividade de Comissáriaeuropeia e tendo em vista a preparação do Quinto Programa-quadro de Investigação eDesenvolvimento Tecnológico... Quando expliquei aos serviços competentes que, para a preparaçãodeste programa, gostaria de ouvir o parecer de um consultor independente, que tinha perfil científicoe experiência na matéria e, sobretudo, beneficiava da minha confiança, sobre as reformas iniciadas,foi-me indicado o estatuto de "cientista em visita" como o mais adequado... Parece-me, porconseguinte, absolutamente legítimo, ... enquanto responsável político, solicitar o parecer deconsultores externos, nomeadamente os que conheço bem...".

O contrato concluído com a DG XII: 1.9.1995 - 28.2.1997

8.1.3. Antes de ser contratado pela Comissão, o Sr. Berthelot assinou dois contratos em 1995: umcom a ANVAR (ver infra), outro com a sociedade Parkington Enterprises Limited, com sede naIrlanda, que, segundo parece, teria uma ligação com o grupo Pierre Lux.

8.1.4. O texto jurídico aplicável ao contrato concluído com a DG XII - Normas administrativasaplicáveis aos cientistas em visita no âmbito dos programas de investigação instituídos pela DGXII/CCI - prevê que "podem ser admitidos como ’cientistas em visita’...:

a) os professores de universidades ou de estabelecimentos de ensino superior de cariz científico...b) pessoal científico de alto nível de outros organismos de investigação".

8.1.5. Segundo o curriculum vitae transmitido à DG XII, não parece que o Sr. Berthelot se enquadreem qualquer das duas categorias supramencionadas. O Sr. Berthelot declara na rubrica "Funções

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actualmente desempenhadas" deste CV (apresentado aquando da sua contratação) que era "chefe demissão junto da ANVAR (Agence Nationale de Valorisation de la Recherche)", com sede em Paris.Verificou-se, na verdade, que, entre 6 de Março e 30 de Junho de 1995, o Sr. Berthelot beneficioude um contrato de perito junto deste organismo com o único objectivo de melhor adaptar a suaimagem e situação na ANVAR às necessidades da Comissão.

Mais concretamente, os artigos 1º e 2º deste contrato definem o seu objecto como um estudodestinado a responder à pergunta "De que forma poderá a ANVAR tornar-se parceiro habitual daComissão da União Europeia e, embora respeitando o princípio da subsidiariedade, ser uminterveniente eficaz na aplicação dos programas comunitários?".

8.1.6. A carta de recrutamento enviada pela DG XII ao Sr. Berthelot em 26 de Julho de 1995 referecomo "assunto": "S/ candidatura espontânea". Este contrato tinha uma duração inicial de 6 mesese foi assinado pelo Director-Geral Adjunto da DG XII. A carta não prevê qualquer missão específica,contrariamente às exigências das normas; com efeito, o nº 3 do artigo 1º do texto jurídicosupramencionado prevê que "o assunto sobre que incidirão as actividades do cientista em visita serápreviamente estabelecido pelo Director competente".

8.1.7. Em 20 de Julho de 1995, a Direcção-Geral do Controlo Financeiro da Comissão (DG XX)apôs o seu visto à proposta de contrato.

8.1.8. O contrato foi prolongado uma primeira vez até 31 de Agosto de 1996, utilizando as mesmasdisposições financeiras e administrativas, e uma segunda vez, nas mesmas condições, até 28 deFevereiro de 1997. Ambas as cartas foram assinadas pelo Director-Geral Adjunto já referido.

8.1.9. O artigo 77º do referido texto jurídico prevê que "o cientista em visita dispõe do prazo deum mês após o fim da visita para apresentar ao Director-Geral um relatório sobre a actividade queconstituiu o objecto da sua visita". Ora, a documentação apresentada pela Comissão ao Comité dePeritos neste contexto contém diversas notas, muito díspares, por vezes técnicas, por vezes muitovagas ou políticas, dirigidas todas elas directamente à Sra. Cresson e elaboradas, quer durante avigência do contrato, quer após o seu termo. Esta documentação não compreende, todavia, qualquerrelatório formal, na acepção do artigo supramencionado, sobre a actividade que constituiu o objectoda sua visita.Além disso, as referidas notas, dez no total, não têm carimbo de entrada nem número de registo.Apresenta-se seguidamente uma lista dessas notas, começando pela mais recente:

1. Programa científico de IAVI - Iniciativa Rockfeller Sida (18.3.97);2. Participação dos Estados-Membros nos programas relativos às ciências do ser vivo no âmbito

dos terceiro e quarto programas-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico(17.12.96);

3. Comparação entre as realizações científicas da UE, dos Estados Unidos e do Japão no domíniodas ciências e tecnologias do ser vivo (15.10.96);

4. Por que razão deveriam as ciências e as tecnologias do ser vivo ocupar um lugar de destaque noQuinto Programa-Quadro de IDT? (16.7.96);

5. Investigação, inovação e desenvolvimento económico - o exemplo de Poitou-Charentes (8.7.96);6. Alguns aspectos preocupantes da evolução dos investimentos europeus na ID no domínio

farmacêutico (11.6.96);7. Para além do mito do capital de risco (19.3.96);

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8. Diferenças estruturais a nível do desenvolvimento da biotecnologia entre os Estados Unidos ea Europa (30.1.96);

9. A sida na Tailândia (18.12.95);10. As vacinas atenuadas com organismos vivos (30.10.95).

Este conjunto de notas, correspondente a um ano e meio de trabalho, soma cerca de 24 páginas. Éde salientar que a nota de 8.7.96 contém, no anexo 1, uma lista de 13 "deslocações a Châtellerault"(cidade de Poitou-Charentes), com data e local de visita (entre Janeiro e final de Maio de 1996). Oanexo 2 da nota contém uma lista dos "financiamentos comunitários da investigação emPoitou-Charentes em 1996".

8.1.10. O Sr. Berthelot terá efectuado durante a vigência do contrato um total de 17 deslocaçõesem serviço, 13 das quais a Châtellerault, 1 a Issodun (Poitou-Charentes) e a última a Marselha; aoque parece, duas das missões não terão sido realmente efectuadas. Na rubrica "assunto" dos pedidosde autorização de deslocação em serviço, o Sr. Berthelot utilizava sempre a mesma frase:"Desempenho de tarefas específicas a pedido directo da Senhora Comissária". No total, o Sr.Berthelot terá gasto pelo menos 41 dias em deslocações em serviço a Châtellerault à custa doorçamento comunitário.

8.1.11. O Auditor Financeiro Adjunto apenas se interessou em 2 de Outubro de 1997 pelacandidatura, pelos trabalhos realizados e pelo relatório final do cientista em visita, na sequência deuma auditoria interna na DG XII, tendo enviado nesta data uma carta à DG XII.Esta Direcção-Geral, não obstante as diversas notificações, apenas respondeu à carta em 27 de Abrilde 1998, constatando unicamente que o relatório final não constava do dossier e alegando gravesproblemas de saúde da pessoa em questão; por carta de 30 de Junho de 1998, o Auditor FinanceiroAdjunto recordou que gostaria de ser informado sobre os outros elementos do dossier pedidos,designadamente "os elementos relativos aos locais e à natureza das deslocações efectuadas pelointeressado, incluindo as que foram objecto de pagamento nas datas de ..."; a DG XII respondeu em30 de Julho de 1998.

O contrato concluído com o CCI: 1.3.97 - 31.12.97

8.1.12. Este contrato foi concluído pelo período de um ano mas foi rescindido antes do termo pormotivo de doença. Contrariamente ao contrato anterior, o texto jurídico aplicável a este segundocontrato - Normas administrativas aplicáveis aos cientistas em visita ao Centro Comum deInvestigação - prevê uma terceira rubrica com a seguinte redacção:"c) qualquer outra pessoa de alto nível científico cujos conhecimentos possam ser úteis ao CCI noâmbito dos trabalhos científicos de que está incumbido".

8.1.13. Com efeito, por carta de 24 de Março de 1998, os serviços administrativos da Comissãoconfirmaram, em resposta às observações do Auditor Financeiro, que "foi concedido ao Sr. Bertheloto estatuto de cientista em visita, nos termos do nº 1, alínea c), do artigo 1º..."

8.1.14. Também contrariamente ao contrato anterior, na proposta de contrato apresentada peloDirector-Geral ao Chefe da Unidade "Recursos Humanos" do CCI, o primeiro afirma que, "tendoem conta o nível de competência e de experiência do Sr. Berthelot, é necessário aumentar aremuneração de 25%". Esta proposta baseia-se no nº 3 do artigo 2º das normas administrativassupramencionadas que prevê que "por proposta do Director da instituição de acolhimento, oDirector-Geral do CCI pode, a título excepcional, autorizar que o montante da remuneração seja

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majorada de 25% por razões ligadas ao nível de competência e à experiência do cientista emvisita".

8.1.15. Ainda contrariamente ao contrato precedente, desta vez a Administração apresenta "umabreve descrição do trabalho planeado: participar, em estreita ligação com o Gabinete daSra. Cresson e com a própria Comissária, na preparação do Quinto Programa-Quadro e emprogramas científicos no domínio das ciências do ser vivo. Assegurar os contactos com algumasinstâncias nacionais de investigação, em especial francesas... Actividades no âmbito do programa:trocas de pontos de vista com a Comissária. Participação em reuniões, tanto na Comissão como noexterior..."; este documento da administração indica igualmente que "o Sr. Berthelot foiseleccionado de acordo com o procedimento em vigor, para uma visita no período..."; estes termos,bem como o referido aumento da remuneração, são confirmados na carta de recrutamento enviadaem 29 de Janeiro de 1997 com o visto do Auditor Financeiro (DG XX).

8.1.16. Em 11 de Dezembro de 1997, o Sr. Berthelot apresentou ao Director-Geral em exercício"um breve resumo do meus domínios de actividade" e um pedido de rescisão do contrato devido aoseu estado de saúde (acidente cardíaco ocorrido em Abril de 1997). O resumo em questão consisteem três parágrafos muito vagos e díspares nos quais menciona a sida, as escolas da segundaoportunidade e o automóvel eléctrico. Na mesma data, o destinatário desta carta "agradece ao Sr.Berthelot todas as informações comunicadas bem como os esforços envidados em prol dainvestigação europeia".

A intervenção do Auditor Financeiro Adjunto

8.1.17. Em 14 de Setembro de 1998, o Auditor Financeiro Adjunto dirigiu-se ao AuditorFinanceiro para o informar das diligências efectuadas junto da DG XII e do CCI, considerando que"é difícil não concluir que as deslocações em serviço efectuadas pelo Sr. Berthelot como cientistaem visita em 1996 e 1997 representam, pelo menos na maior parte, pretextos para remunerar oconsultor da Sra. Cresson no âmbito das suas funções como Presidente da Câmara de Châtellerault.Trata-se, até prova em contrário, de um abuso de bens sociais, uma vez que as dotações doorçamento comunitário não podem ser utilizadas para financiar a remuneração ou outras despesasde um consultor de um Presidente de Câmara Municipal num Estado-Membro da Comunidade".

8.1.18. Por carta de 9 de Novembro de 1998, o Auditor Financeiro Adjunto em questão apresentouao Auditor Financeiro um projecto de carta dirigido aos Directores-Gerais da DG XII e do CCIsolicitando as suas observações sobre um certo número de pontos e pedindo que considerassem "sedeveria ser elaborada uma ordem de cobrança para a totalidade ou parte dos pagamentos referidosnos Anexos III e IV (montantes pagos no âmbito de contratos da DG XII e montantes pagos noâmbito de contratos do CCI)". Este projecto de carta não parece ter sido enviado pelo Director-Geraldo Controlo Financeiro aos Directores-Gerais competentes.

8.1.19. Em 7 de Dezembro de 1998 apenas, o Director-Geral do CCI solicitou ao Sr. Berthelot"que envie sem demora uma cópia de todas as informações, pareceres, relatórios ou documentosde reflexão transmitidos à Sra. Cresson ou aos membros do seu Gabinete". Uma carta quaseidêntica, com o mesmo pedido, foi enviada ao Chefe de Gabinete da Sra. Cresson.

8.1.20. Com efeito, este pedido tardio de informações resultou de uma troca de correspondênciainiciada com uma carta do Auditor Financeiro Adjunto, de 1 de Dezembro de 1997, na qualsolicitava ao supramencionado Director-Geral informações sobre o dossier em questão. A esta

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primeira carta seguiu-se uma outra, datada de 20 de Fevereiro de 1998, na qual o Auditor FinanceiroAdjunto solicitava, nomeadamente, que lhe fosse especificado "as qualificações específicas e aexperiência da pessoa em questão, que desempenha funções de cientista em visita ... e se a carta de11.12.97 deverá ser considerada como relatório...". Perguntava igualmente "por que razão foiproposto um contrato de 12 meses no CCI depois de a pessoa em questão ter tido um contrato de18 meses como cientista em visita na DG XII, tendo em conta que as normas limitam a duração davisita a um máximo de 24 meses".

8.1.21. Em 10 de Janeiro de 1999, a mulher do Sr. Berthelot respondeu ao Director-Geral do CCI,comunicando-lhe que "devido à hospitalização prolongada do meu marido ... é-me impossível darseguimento ao pedido de V. Exa. O meu marido poder-lhe-á responder pessoalmente quando o seuestado de saúde melhorar".

AVALIAÇÃO

Síntese e apreciação das acusações

8.1.22. As acusações objectivas que poderão ser invocadas relativamente à contratação do Sr.Berthelot pela Comissão são as seguintes:

Contratos

8.1.23. Antes de mais, o primeiro contrato na DG XII é manifestamente irregular por ser contrárioàs normas, não obstante as necessidades (verosimilmente, do cientista e do gestor) referidas pelaComissária. Podemos igualmente concluir, a contrario, que não havia base jurídica para o contratoda DG XII uma vez que o contrato do CCI foi concluído com base na alínea c) das normas internas,alínea que não existia para o primeiro contrato. Além disso, o contrato de quatro meses com aANVAR não podia de igual modo justificar a sua contratação para a DG XII, tal como resulta dosfactos expostos. Este contrato não refere sequer o objecto das prestações.

8.1.24. O contrato com a ANVAR também não pode modificar o carácter injustificado dacontratação pelo CCI, uma vez que não lhe atribui a qualificação de "outra pessoa de elevado nívelcientífico". Com efeito, não se encontram na carreira do Sr. Berthelot (entre 1958 e 1992) vestígiosde um passado de natureza científica. De resto, a análise dos CV dos outros "cientistas em visita"revela que são dificilmente comparáveis com o caso do Sr. Berthelot.Em resumo, os dois contratos são irregulares por falta de base jurídica, o que deveria ter levado adeclarar as candidaturas do Sr. Berthelot não admissíveis.

Duração dos contratos

8.1.25. A duração dos contratos é excessiva, uma vez que o contrato com o CCI elevava para 30meses a duração total dos contratos concluídos com a Comissão (18 meses na DG XII e 12 no CCI);os nºs 4 ou 5 (normas da DG XII ou do CCI) do artigo 1º dos textos aplicáveis limitam a duração doscontratos a 24 meses no máximo.

Deslocações em serviço

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8.1.26. As deslocações em serviço têm quase exclusivamente por objecto Châtellerault.Relativamente a este ponto essencial do dossier, consideramos que é altamente improvável que essasdeslocações possam ser justificadas como sendo no interesse da Comissão, o que permite presumircom alguma certeza (apesar da nota de 8 de Julho de 1996 já referida) que as deslocações teriam sidoessencialmente feitas no interesse pessoal da Sra. Cresson, então Presidente da Câmara Municipaldessa cidade. Uma tal situação suscita uma confusão de interesses entre o estatuto de Comissária eo de Presidente da Câmara Municipal da Sra. Cresson.

Ausência de prestações

8.1.27. Por último, refira-se a ausência de prestações mínimas de qualidade em proveito daComissão e, em particular, de um relatório final. Com efeito, uma comparação com os relatóriosnormalmente apresentados pelos cientistas em visita permite constatar claramente esta ausência.

8.1.28. A ausência de prestações mínimas coloca a questão de uma eventual recuperação dosmontantes pagos por falta de prestações do nível exigido ao Sr. Berthelot.Em todo o caso, os montantes recebidos durante a doença, tendo em conta a ausência do interessado,não parecem ter qualquer justificação, pois ele deveria estar coberto por um regime de segurançasocial e por um regime de pensão. De facto, a carta de recrutamento do CCI, de 29 de Janeiro de1997, previa no seu penúltimo parágrafo que "no que respeita à segurança social, deveráapresentar um documento comprovativo da sua inscrição num regime de segurança social durantetodo o período da visita. É igualmente exigido um seguro contra risco de acidentes para o mesmoperíodo", o que corresponde ao artigo 6º das normas administrativas aplicáveis.No total, o Sr. Berthelot recebeu directamente da Comissão um montante de 5,5 milhões de francosbelgas (contratos com a DG XII e o CCI), cuja recuperação deverá ser considerada.

O procedimento administrativo não foi plenamente respeitado

8.1.29. Na sua intervenção junto da Comissão do Controlo Orçamental, em 28 de Outubro de1998, a Sra. Cresson declarou que "a designação do Sr. Berthelot como cientista em visita recebeuo visto do Auditor Financeiro... Se os procedimentos são respeitados e se as recomendações sãoidóneas não há razão para não lhes dar seguimento, desde que sejam rigorosamente observadasas regras aplicáveis a todas as pessoas, tanto no que se refere ao procedimento administrativo comoàs qualificações".

8.1.30. Da análise do dossier conclui-se que o procedimento administrativo (carta derecrutamento, proposta de contrato, visto do Auditor Financeiro, etc.) foi seguido sem entraves noseio da Comissão e que as decisões - nomeadamente a relativa ao contrato - constantes do dossierforam directamente tomadas, pelo menos a nível formal, pelos responsáveis da DG XII e do CCI,sem que transpareça nos documentos do dossier qualquer intervenção da Senhora Comissária. Aviolação de determinados aspectos - essenciais - das normas administrativas internas só foi invocadapelo Auditor Financeiro em finais de 1997 por ocasião das suas auditorias a posteriori.

8.1.31. Nestas circunstâncias, em que as diferentes instâncias administrativas admitiram as falhas,resta apurar que parte das responsabilidades cabe à administração da Comissão (DG XII, CCI e DGXX - Controlo Financeiro) e que parte cabe à Sra. Cresson. Será razoável pensar que todo oprocedimento administrativo teria podido realizar-se se não se tratasse de uma pessoa com uma forteligação à Sra. Cresson?

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8.1.32. Tendo em conta as inúmeras falhas do dossier administrativo examinado, afigura-seinverosímil dar uma resposta afirmativa a esta pergunta.

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Um aspecto dificilmente justificável: as deslocações em serviço a Châtellerault

8.1.33. É difícil justificar as deslocações em serviço a Châtellerault (a quase totalidade dasdeslocações efectuadas) unicamente do ponto de vista do interesse comunitário, sem ter em linha deconta a importância desta cidade para a Sra. Cresson, Presidente da Câmara Municipal da mesmadesde o final de 1997.

8.1.34. Isto é verdade, tanto mais que, tal como revela o relato dos factos, as deslocações emserviço tinham simplesmente por objecto: "Desempenho de tarefas específicas a pedido da SenhoraComissária".É muito difícil admitir que Châtellerault e a sua região sejam praticamente o único centro deinteresse de um cientista em visita incumbido, na teoria, de domínios muito vastos, como ocomprovam as notas enviadas à Sra. Cresson.De entre estas, a nota de 8 de Julho de 1996 (sem carimbo de entrada nem número de registo), quedeveria constituir o culminar dos trabalhos realizados durantes as deslocações a Châtellerault,compõe-se unicamente de 7 páginas (sem os anexos) de carácter muito vago, esquemático, semdados concretos. O seu valor acrescentado é, por conseguinte, pouco perceptível. Só muitodificilmente é que esta nota poderá ser considerada como a contrapartida de mais de 40 diasconsagrados às deslocações em serviço à região.Por conseguinte, estas deslocações podem ser consideradas como a prova do carácter fictício dastarefas de "consultor científico" atribuídas ao Sr. Berthelot e que põem em evidência a ausência deprestações de interesse comunitário por parte deste último.

Um caso de favoritismo

8.1.35. Em conclusão, estamos perante um caso inequívoco de favoritismo. Trata-se dacontratação de uma pessoa cujo perfil não correspondia aos diferentes lugares para os quais foi,apesar de tudo, contratada. As prestações fornecidas são manifestamente insuficientes emquantidade, qualidade e pertinência. A Comunidade não obteve contrapartidas para o dinheiro gasto.

8.1.36. Além disso, a pessoa recrutada trabalhou essencialmente como colaborador pessoal daComissária e há fortes razões para suspeitar que os seus serviços tenham sido frequentementeutilizados de uma forma que pouca relação terá com as actividades europeias da Comissária.

8.1.37. As autoridades administrativas competentes assinaram os contratos e o Auditor Financeiroapôs o seu visto a priori. Apesar da ausência de base jurídica, não parece ter havido hesitação da suaparte.

8.1.38. O respeito a nível formal não isenta das responsabilidades os beneficiários, quer se tratedo empregador (Sra. Cresson), quer do empregado (Sr. Berthelot). Muito pelo contrário, uma vezque se tratava de um amigo, a Sra. Cresson, como Comissária, deveria ter exercido uma maiorvigilância em todo o processo.

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8.2. Dossier do Sr. Liikanen

Dois contratos assinados pela Sra. Liikanen

8.2.1. Dois contratos assinados pela Sra. Liikanen com o serviços da Comissão (DG V) foramobjecto de críticas na imprensa e de diversas perguntas escritas por parte de parlamentares europeus.

8.2.2. Tendo entrado na vida activa em 1973, a Sra. Liikanen é funcionária do STAKES, oCentro Nacional de Investigação e Desenvolvimento finlandês para os assuntos sanitários e sociaisdesde 1994. Exerceu as suas funções na qualidade de chefe de projecto, primeiro na Finlândia e,subsequentemente, a partir de 1 de Setembro de 1996, no gabinete de ligação Stakes-União Europeia,em Bruxelas.

8.2.3. A Sra. Liikanen assinou ou co-assinou dois contratos com a Comissão:

1º contrato:

8.2.4. No âmbito do programa para a igualdade de oportunidades, a Comissão acordou, em 1994,uma subvenção no valor de 6.000 ecus, tendo em conta o montante estimado do projecto, àassociação finlandesa "Women 96 Network", presidida pela Sra. Liikanen. Esta subvenção diziarespeito a um programa destinado a promover a dimensão da igualdade de oportunidades no debatefinlandês sobre a questão europeia. O projecto durou 13 meses, de Setembro de 1995 a Outubro de1996, e a Comissão, que deveria subvencionar a acção com 6.000 ecus, pagou, tendo em conta ocusto efectivo do projecto, um montante de 4.970 ecus.

8.2.5. A Sra. Liikanen não recebeu qualquer remuneração no âmbito deste projecto.

2º contrato:

8.2.6. Este segundo contrato foi concluído com base num concurso lançado em 1994, quandoa actual Comissão ainda não estava em funções. O projecto foi seleccionado pela DG V em 1995,mas, por razões de disponibilidade orçamental, o contrato apenas foi assinado em 1996, para operíodo de 1 de Fevereiro de 1996 a 1 de Novembro de 1997. A Sra. Liikanen co-assinou o contrato,na sua qualidade de chefe do projecto, com a Directora-Geral do Stakes. O seu conteúdo diziarespeito à situação das mulheres mais idosas (Situation of Elderly Women - SEW) e foisubvencionado com um montante de 243.100 ecus. O projecto foi desenvolvido em parceria coma Grécia, a Irlanda e Portugal, e coordenado pela Sra. Liikanen, na sua qualidade de agente dogabinete de ligação em Bruxelas.

8.2.7. Tendo em conta o custo total do projecto, a Comissão financiou-o com o montante de207.779 ecus. O projecto está concluído e os respectivos resultados foram publicados.

8.2.8. Foram igualmente assinalados pelo Comissário Liikanen os pagamentos ligados àparticipação da sua esposa numa reunião de peritos, no valor de 2.600 FB, correspondentes a umaviagem de comboio para assistir a uma reunião de dois dias organizada pela DG XII, assim comoum pagamento de 6.000 FB efectuado pela DG IX em 1998, pela sua intervenção numa conferênciaorganizada pela DG X em Janeiro de 1998.

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8.2.9. O STAKES concluiu com a Comissão diversos contratos, aos quais a Sra. Liikanen éalheia.

8.2.10. O Comité de Peritos constatou que a Sra. Liikanen tinha uma vida profissionalverdadeiramente independente da do seu marido e que as alegações relativas, tanto ao Sr. Liikanen,como à Sra. Liikanen, não eram fundamentadas.

8.3. Dossier do Sr. Marín

A nomeação da esposa do Sr. Marín para a Comissão

8.3.1. As críticas formuladas contra o Sr. Marín dizem respeito à nomeação da sua esposa paraum grau elevado da categoria B.

8.3.2. A Sra. Ortiz Bru, esposa do Sr. Marín, é funcionária da Comissão, com o grau B2.

8.3.3. Aquando do alargamento da Comunidade à Espanha e a Portugal, o Conselho adoptou, em12 de Dezembro de 1985, o Regulamento nº 3517/85, que institui medidas especiais e temporáriasrelativas ao recrutamento de funcionários espanhóis e portugueses. O artigo 2º deste regulamentoestipulava que as nomeações para os lugares correspondentes a graus intermédios e superiores decada categoria seriam decididos por concurso com prestação de documentação. A Comissão utilizouesta possibilidade para prover lugares de graus intermédios de diversas categorias, tendo organizadoo concurso COM/B/612, para a criação de uma reserva de recrutamento de assistentes denacionalidade espanhola com acesso à carreira B3/B2.

8.3.4. O Comité de Peritos examinou o aviso de concurso, o relatório do júri e a lista de reserva,tendo feito as seguintes constatações:

§ foram registadas 377 candidaturas, 99 pessoas foram convocadas para uma entrevista e o júriinscreveu 48 seleccionados na lista de reserva. Destes, 29 constam na lista 1 - administraçãogeral, cindida em dois grupos de mérito, o primeiro com 7 seleccionados e o segundo com 22.A Sra Ortiz Bru figura no segundo grupo. Todos os candidatos do primeiro grupo foramrecrutados. A nomeação da Sra. Ortiz Bru ocorreu em 1 de Outubro de 1988.

8.3.5. O Comité de Peritos, após ter examinado as qualificações da Sra. Ortiz Bru, constatou quecorrespondiam às condições requeridas no aviso de concurso. Consequentemente, considerou queo recrutamento desta funcionária para o grau B3 não apresentava qualquer irregularidade.

8.4. Dossier do Sr. Pinheiro

O caso da Sra. Pinheiro

8.4.1. Em 13 de Fevereiro de 1993, a Representação Permanente portuguesa apresentou àDG IX - Pessoal e Administração, a candidatura da Sra. Pinheiro, Professora na Universidade doMinho. Tendo em conta as suas qualificações, os seus trabalhos de investigação científica e técnica,que foram objecto de numerosas publicações, a Sra. Pinheiro foi destacada como perito nacionaljunto da Comissão para o período de 5 de Maio de 1993 a 4 de Maio de 1994, um destacamento que

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foi prorrogado duas vezes, por períodos de um ano, nos termos da regulamentação aplicável, eterminou em 4 de Maio de 1996.

8.4.2. Esta operação realizou-se sem despesas para a Comissão. A Sra. Pinheiro foi remuneradapela sua entidade empregadora portuguesa. A Comunidade não lhe pagou subsídios de estadia, nemreembolsou quaisquer despesas de viagem a que os peritos nacionais destacados, não obstante, têmdireito, desde que comprovem as despesas.

8.4.3. O Comité de Peritos constatou que as alegações relativas à situação da Sra. Pinheiro naComissão não eram fundamentadas.

O caso do cunhado do Sr. Pinheiro

8.4.4. O Sr. Pinheiro evocou perante o Comité de Peritos o caso do seu cunhado, Sr. VieiraPaisana.

8.4.5. A experiência profissional do Sr. Vieira Paisana desenvolveu-se essencialmente comomembro ou chefe de gabinete de diversos Secretários de Estado portugueses e, subsequentemente,de 1986 a 1996, como conselheiro na Representação Permanente portuguesa junto da UniãoEuropeia. Desde Abril de 1996, o Sr. Vieira Paisana é membro do Gabinete do Comissário Pinheiroe, enquanto tal, responsável para as relações externas com os países de África, Caraíbas, Pacíficoe a África do Sul.

8.4.6. Perante o Comité de Peritos, o Comissário indicou que a remuneração do Sr. VieiraPaisana na Representação Permanente portuguesa era ligeiramente superior à paga pela Comissão.

8.4.7. O Comité de Peritos considerou que o Sr. Vieira Paisana, em virtude da sua experiênciaprofissional como chefe de gabinete e depois, durante dez anos, na Representação Permanenteportuguesa, tem as qualificações requeridas para ocupar um dos seis lugares afectados ao Gabinetedo Comissário.

8.4.8. O Comité de Peritos constatou que o recrutamento do Sr. Vieira Paisana não apresentaqualquer irregularidade. Considera, porém, que teria sido mais prudente da parte do Sr. Pinheiro nãocontratar o seu próprio cunhado.

8.5. Dossier do Sr. Santer

A Générale des Métaux Précieux e a Off-Shore Ecologies Ltd.

8.5.1. O Sr. Santer foi posto em causa pela imprensa, nomeadamente num artigo em que se dáconta de uma instrução preliminar que terá sido aberta a seu propósito pelo Ministério Públicoluxemburguês. Tal instrução dizia respeito à irregularidade perante o direito luxemburguês daactividade comercial de uma sociedade (a Générale des Métaux Précieux), cujos fundadores e sóciosteriam criado uma outra sociedade off-shore na Irlanda, a Off-Shore Ecologies Ltd. Esta últimapretendia posicionar-se na perspectiva das grandes obras de desenvolvimento das plataformaspetrolíferas do Mar do Norte, obras que deveriam beneficiar de fundos comunitários. Ora, os nomesdo Presidente Santer e do seu filho figuram, respectivamente, como presidente honorário e comoconselheiro jurídico num documento preparatório da sociedade Off-Shore Ecologies Ltd.

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8.5.2. O Ministério Público do Luxemburgo, após inquérito, desmentiu formalmente estasafirmações, que qualificou de fantasistas. Indicou igualmente que não estava em curso qualquerinvestigação relativamente ao Sr. Santer ou a membro da sua família e que não existia qualquerelemento susceptível de justificar tal medida.

8.5.3. O Sr. Santer transmitiu ao Comité de Peritos uma carta do Parquet du Tribunald’Arrondissement de Luxembourg, assim como as actas relativas ao inquérito sobre as sociedadesGMP e Off-Shore Ecologies Ltd. O exame destes documentos mostra que as afirmações feitas pelaimprensa não têm fundamento.

8.5.4. Finalmente, segundo um jornalista, a justiça luxemburguesa procederia a um inquéritosobre os interesses imobiliários da esposa do Sr. Santer que, "de uma forma ou outra", teria umaparticipação em sociedades gestoras dos edifícios utilizados pela Comunidade Europeia. OMinistério da Justiça luxemburguês desmentiu estas afirmações por comunicado de 8.1.1999.

8.5.5. O Comité de Peritos considera que as alegações feitas contra o Sr. Santer nãosão fundamentadas.

8.6. Dossier da Sra. Wulf-Matthies

A nomeação do Sr. Vogel

8.6.1. O Sr. Vogel foi contratado pela DG XVI na qualidade de perito jurídico para o Gabineteda Sra. Wulf-Matthies, que reconheceu naturalmente conhecer o Sr. Vogel desde há muito tempo.Este último assinou um contrato de agente auxiliar de duração determinada, por um ano, comafectação à DG XVI, contrato que foi assinado pelo Director-Geral da DG IX - Pessoale Administração.

8.6.2. O Sr. Vogel é jurista. Exerceu inicialmente como juiz num tribunal do trabalho e, desde1994, ensina direito do trabalho, do ambiente e dos produtos alimentares para fins da sua integraçãona política do ambiente.

8.6.3. Na Comissão, o Sr. Vogel tratava das questões jurídicas no âmbito dos Fundos Estruturais,nomeadamente no que diz respeito à política do ambiente e à aplicação de sanções por infracção.

8.6.4. Perante o Comité de Peritos Independentes, a Sra. Wulf-Matthies explicou que o Sr. Vogelhavia sido contratado pela DG XVI como seu conselheiro jurídico, pois necessitava de umcolaborador independente dos serviços para explorar novas vias nas relações com osEstados-Membros, a fim de reforçar o papel da Comissão recorrendo mais à possibilidade de aplicarsanções. O Comité admitiu esta explicação, mas considera que, se a Sra. Wulf-Matthies pretendiarecrutar o Sr. Vogel, deveria tê-lo feito para um dos lugares do seu gabinete. O recrutamento doSr. Vogel pela DG XVI para o gabinete da Sra. Wulf-Matthies, apesar de admissível quanto aofundo, poderá, no limite, ser considerado como um processo inadequado.

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9. CONCLUSÕES

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9. CONCLUSÕES

9.1. O mandato do Comité e o âmbito dos inquéritos

9.1.1. A tarefa principal do Comité de Peritos Independentes, tal como definida no respectivomandato é a de "tentar estabelecer até que ponto a Comissão, enquanto órgão colegial, ou osComissários a título individual são concretamente responsáveis pelos recentes exemplos de fraude,má gestão ou nepotismo, suscitados nos debates do Parlamento" (ver nº 1.1.4.).

9.1.2. No cumprimento do seu mandato, o Comité examinou detalhadamente uma série de casosespecíficos, todos eles, em maior ou menor grau, do domínio público e levantados nos debatesparlamentares. Durante o seu curto período de actividade, o Comité teve conhecimento de uma sériede outros casos, alguns dos quais muito recentemente, que merecem um exame mais detalhado. Nãofoi possível, no período de tempo de que o Comité dispôs, investigar esses casos para o presenterelatório. As conclusões que se seguem baseiam-se, assim, exclusivamente no material contido norelatório, não se reportando a quaisquer informações externas. Se possível, nos termos estabelecidospelo Parlamento para a segunda fase do trabalho do Comité, o mesmo aproveitará a oportunidadepara examinar mais de perto material complementar, no seu segundo relatório.

9.1.3. No presente relatório, o Comité, por razões de confidencialidade, evitou geralmentemencionar indivíduos: apenas são identificados com nome instâncias legais ou Comissáriosactualmente em exercício que o Comité entrevistou.

9.2. Responsabilidade da Comissão e dos Comissários

Observação geral

9.2.1. Através de uma série de audiências e durante a sua análise dos processos, o Comitéobservou que os Comissários por vezes argumentaram que não tinham conhecimento do que seestava a passar nos respectivos serviços. Ocorrências indiscutíveis de fraude e corrupção naComissão passaram assim "despercebidas" ao nível dos próprios Comissários.

9.2.2. Embora essas afirmações, se sinceras, isentassem claramente os Comissários daresponsabilidade pessoal e directa por cada uma das ocorrências de fraude e corrupção, as mesmasrepresentam, por outro lado, um sério reconhecimento de malogro. O facto de os Comissáriosinvocarem a ignorância relativamente a problemas que eram muitas vezes bem conhecidos dosrespectivos serviços, incluindo ao nível dos funcionários superiores, equivale a admitir uma perdade controlo por parte das autoridades políticas sobre a administração que lhes incumbe dirigir. Estaperda de controlo implica, em princípio, uma séria responsabilidade tanto para cada um dosComissários como para a Comissão no seu conjunto.

9.2.3. O Comité não encontrou casos em que um comissário estivesse directa e pessoalmenteenvolvido em actividades fraudulentas. Deparou, no entanto, com casos em que os Comissários oua Comissão no seu todo acarretam a responsabilidade por ocorrências de fraude, irregularidades oumá gestão nos respectivos serviços ou áreas de responsabilidade. Além disso, o Comité nãoencontrou quaisquer provas de que um comissário tivesse tirado partido financeiro de qualquerfraude, irregularidade ou acto de má gestão.

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Os casos individuais examinados pelo Comité

9.2.4. No caso TURISMO, o Comité descobriu que a Comissão e os comissários sucessivamenteresponsáveis pela área detêm uma responsabilidade conjunta na formulação e na tentativa deexecução de uma política para a qual não estavam disponíveis recursos e sobre a qual se tornou cadavez mais difícil exercer um regime eficaz de controlo. Têm também de assumir a responsabilidadepor não terem reagido ao longo de um período dilatado de tempo a sinais evidentes de alerta paraa ocorrência de graves problemas na unidade de turismo. O comissário responsável pelo pessoal naComissão anterior deve assumir a responsabilidade pela ausência de sanções disciplinares adequadasrelativamente a um dos dois funcionários que estão, em primeira instância, em causa. Por fim, aComissão no seu todo é responsável por atrasar, em mais de dois anos, uma resposta positiva apedidos do levantamento da imunidade relativos a três funcionários superiores, por adoptar umaatitude demasiado indulgente relativamente a erros de gestão e à fraca capacidade de julgamento doDirector-Geral da DG XXIII e por se ter sistematicamente abstido de informar o Parlamento Europeuquanto à verdadeira situação, ao longo de muitos anos.

9.2.5. No caso MED, o Comité descobriu que o Sr. MARÍN, Comissário responsável, agiurápida e correctamente em resposta à descoberta de irregularidades, de conflitos de interesse e deausência de controlo. A principal crítica contra o Sr. MARÍN é a de que permitiu que transcorresseum período de tempo demasiado longo entre a descoberta dos problemas pelo Tribunal de Contase a abertura de um inquérito administrativo (vinte meses). O comissário que precedeu o Sr. MARÍNdeve assumir uma responsabilidade maior, na medida em que presidiu à criação das estruturas degestão que vieram a dar origem à situação supra-descrita. O seu erro é de omissão: a ausência decontrolo adequado da execução do programa MED em circunstâncias de alto risco. A Comissãomerece no seu conjunto críticas severas (como noutros casos em análise) por lançar um programanovo, politicamente importante e extremamente oneroso sem dispor dos recursos - especialmentehumanos - para o fazer.

9.2.6. No caso ECHO, a responsabilidade principal ao nível dos Comissários diz respeito àquestão do pessoal. O Sr. MARÍN foi informado da presença, no ECHO, de pessoal nãoregulamentar e, apesar de ter dado instruções escritas no sentido contrário, foi induzido a tolerar estasituação ao longo de vários anos, sobretudo em consequência da ausência de qualquer reacção aosseus constantes pedidos de pessoal suplementar, o que expôs o ECHO à fraude e às irregularidadesque ocorreram. Não há, no entanto, qualquer indício de que o Sr. MARÍN tivesse conhecimento dequalquer fraude. Durante as investigações que se seguiram, o Sr. MARÍN e a Sra. BONINOafirmaram que não tinham conhecimento do assunto do inquérito da UCLAF. Embora isso sejapossível, daí resultou que o período de tempo decorrido até virem a lume os factos e serem tomadasmedidas de correcção fosse dilatado. Também aqui a Comissão no seu conjunto deve ser consideradaresponsável pelo facto de ter sido lançada uma iniciativa política importante sem o serviço emquestão, o ECHO, ter recebido os meios para implementar essa política.

9.2.7. No caso LEONARDO, a Comissária CRESSON não agiu em resposta a irregularidadessérias e contínuas conhecidas ao longo de vários anos, a começar pela auditoria efectuada pela DGXXII, em 1994, ao programa precedente, seguida de outros relatórios da DG XXII e da DG XX. Nocaso da auditoria da DG XX, de 1998, a Comissária partilha uma responsabilidade com o AuditorFinanceiro por não ter finalizado relatórios de auditoria preparados pela DG XX relativamente aosquais poderiam ter sido tomadas medidas. De um modo mais geral, a Comissária responsável temde assumir uma responsabilidade mais vasta pelo fraco controlo exercido pela DG XXII sobre oGabinete de Assistência Técnica e pelos maus mecanismos de comunicação e controlo interno dentro

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dos respectivos serviços da Comissão. Sobre a Sra. CRESSON pesa também a séria responsabilidadede, apesar de estar na posse de todos os factos, não ter informado o Presidente da Comissão e,através deste, o Parlamento Europeu dos problemas na execução do Leonardo I, quando o mesmoteve de tomar uma decisão para aprovar o Leonardo II. Por fim, a Comissão no seu conjunto é maisuma vez susceptível de críticas pelo fenómeno de ausência de recursos adequados que está na origemda necessidade de delegar responsabilidades do sector público em consultores externos.

9.2.8. No caso do SERVIÇO DE SEGURANÇA, o Comissário responsável, Jacques SANTER,agiu rapidamente após a publicação de alegações de fraude na imprensa. Registe-se que, se tivessesido dado seguimento, pelo então Presidente, a resultados de auditorias realizadas já em 1993, anatureza dos problemas registados no Serviço de Segurança teria sido identificada muito mais cedo.A principal responsabilidade do Sr. SANTER neste caso é a de que nem ele, que é nominalmenteresponsável pelo Serviço de Segurança, nem o seu gabinete se interessaram de facto pelo respectivofuncionamento. Em consequência, não foi exercida qualquer supervisão e permitiu-se que sedesenvolvesse um "Estado dentro do Estado" com as consequências descritas no presente relatório.

9.2.9. No caso da SEGURANÇA NUCLEAR, a responsabilidade principal invocada peloComité e que se aplica a toda a Comissão e aos sucessivos comissários reside no erro comum avários dos casos examinados, nomeadamente o de assumir um compromisso numa nova área políticasem a Comissão possuir todos os recursos para executar essa tarefa.

Alegações de favoritismo examinadas pelo Comité

9.2.10. Relativamente aos CASOS DE FAVORITISMO por parte de comissários examinadospelo Comité, o Comité descobriu o seguinte:

§ No caso da Comissária CRESSON, o Comité descobriu que a Comissária é responsável porocorrência de favoritismo. Deveria ter zelado atentamente por que o recrutamento de um dosseus colaboradores mais próximos se efectuasse no respeito de todos os critérios de regularidade.Em seguida, deveria ter empregue o mesmo exclusivamente no interesse comunitário.

§ No caso da Comissária WULF-MATTHIES, o Comité verificou que a mesma recrutou umcolaborador pessoal para um trabalho de interesse comunitário, mas utilizando um procedimentoinadequado.

§ No caso do Comissário PINHEIRO, o Comité verificou que o processo pelo qual foi recrutadoo seu cunhado era correcto e que o trabalho efectuado por este último era de interessecomunitário. Resta a convicção do Comité de que, em caso nenhum, um comissário deveempregar um dos seus parentes próximos no seu gabinete.

§ Nos RESTANTES CASOS, o Comité não encontrou qualquer justificação para as alegações defavoritismo relativas aos Comissários LIIKANEN, MARÍN e SANTER.

9.3. Avaliação à luz das normas de conduta adequada

9.3.1 A Comissão e os comissários devem actuar em plena independência, no interesse geral daComunidade e com integridade e discrição, com base em determinadas regras de conduta. Estas, talcomo o Comité salientou no início do relatório (nº 1.5.4.) constituem parte de um núcleo comumde "normas mínimas na vida pública" aceites nas ordens jurídicas da Comunidade e dos

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Estados-Membros. O Comité deparou com casos em que não se descobriu qualquer irregularidadeou mesmo fraude, no sentido de que a lei e/ou regulamentação tivesse sido violada, mas em queComissários permitiram ou encorajaram condutas que, embora não ilegais per se, não são aceitáveis.

9.3.2. É esse nitidamente o caso quando se depara com favoritismo. Muito frequentemente adesignação de um indivíduo que se conta entre os amigos íntimos ou que faz parte do "círculo" deum comissário para um lugar bem remunerado na Comissão ou a atribuição de um contrato deconsultoria, igualmente bem remunerado, é contrária às normas em vigor. Isto verifica-se quandoa pessoa em questão foi incluída numa categoria de pessoal para a qual não possuía as habilitaçõesexigidas. No entanto, ainda que não tenha ocorrido qualquer irregularidade desse tipo ou não tenhamsido violadas normas, os Comissários deveriam abster-se de designar cônjuges, parentes próximosou amigos, mesmo quando dotados de habilitações adequadas, para cargos para os quais não serealizou um concurso externo ou um processo de adjudicação de contratos públicos. Nesses casos,deveria haver pelo menos uma obrigação de revelação durante o processo de designação.

9.3.3. Os princípios de abertura, transparência e responsabilidade (ver nº 1.5.4.) constituem abase da democracia e são os instrumentos que permitem que a mesma funcione adequadamente. Aabertura e a transparência implicam que o processo de tomada de decisões, a todos os níveis, sejatão acessível e justificável quanto possível perante o público em geral. Significa que as razões paraas decisões tomadas, ou não, sejam conhecidas e que os que tomam decisões assumam aresponsabilidade pelas mesmas e estejam dispostos a aceitar as consequências pessoais quando taisdecisões demonstrarem subsequentemente estarem erradas. Por exemplo, os concursos públicos deadjudicação deveriam ser muito mais abertos e transparentes: qualquer candidato deveria estar emcondições de saber por que razão a sua proposta não foi aceite e por que razão foi preferida outra.

9.3.4. O Comité descobriu que a relação entre Comissários e directores-gerais nem semprerespeita esta norma. A distinção entre a responsabilidade política de Comissários (por decisõespolíticas) e a responsabilidade administrativa do director-geral e dos serviços (para a execução depolíticas) não deveria ser levada ao extremo. Tal como acima se referiu, o Comité entende que osComissários deverão constantemente tentar ser informados dos actos e omissões das direcções-geraispelas quais são responsáveis e que os directores-gerais devem manter os seus Comissáriosinformados de todas as decisões importantes que tomem ou de que tenham conhecimento. Esterequisito de informação mútua implica que os Comissários têm a obrigação de saber o que se passanos respectivos serviços, pelo menos a nível do director-geral, e deveriam assumir a responsabilidadepor isso.

9.3.5. No mesmo espírito, o Comité salientaria o requisito, para todos quantos trabalham nasinstituições comunitárias, de que não pode ser considerada aceitável qualquer estratégia de cobertura.Não pode ser subtraída qualquer informação a outras instituições, tais como o Parlamento, nem aoutros funcionários - em especial Comissários - quando estes têm um papel a desempenhar noprocesso de tomada de decisões. O mesmo se aplica também a informações que não foram aindainteiramente sujeitas a processos que são muitas vezes longos e contraditórios (como é o caso dosrelatórios de auditoria). Essas informações devem ser partilhadas numa fase inicial, sem dúvida aoabrigo da confidencialidade, com os funcionários, serviços, direcções ou comissários que têm de terconhecimento de todos os factos com vista às decisões a tomar ou a preparar.

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9.4. Reformas a considerar

9.4.1. A partir do início dos anos 90, a Comissão viu as suas responsabilidades de gestão directaaumentar consideravelmente. De instituição de reflexão e de proposta, transformou-se numainstituição de execução. Paralelamente, a cultura administrativa e financeira, o sentido daresponsabilidade individual, a consciência da necessidade de respeitar as regras de boa gestãofinanceira não evoluíram com a mesma rapidez. A alta hierarquia, nomeadamente, continuou maisinteressada nos aspectos políticos do que no trabalho de gestão. É certo que a Comissão Santerenvidou uma série de esforços para acelerar a mudança de mentalidades. No entanto, as falhas quepersistem surgiram claramente ao Comité quando do exame dos dossiers específicos que tratam agestão directa por parte da Comissão.

9.4.2. A maior parte dos Comissários ouvidos pelo Comité alegou a falta de recursos humanoscomo sendo a causa principal do recurso aos mini-orçamentos, a GAT e a outras formas deassistência externa e de recrutamento auxiliar. No entanto, a Comissão dispõe da possibilidade defazer as propostas que entender necessárias em matéria de organigrama, no momento em queapresenta o seu anteprojecto de orçamento à autoridade orçamental. É por isso que o Comitéentendeu que as desculpas formuladas quanto à insuficiência de recursos humanos entram emcontradição com as decisões tomadas pela própria Comissão de manter um orçamento de austeridadedesde 1995.

9.4.3. Ninguém contesta que a Comissão tenha tido de fazer face, nos últimos anos, a inúmerosdesafios novos, tais como a preparação dos sucessivos alargamentos, as crises humanitárias e oproblema dos refugiados, a crise das vacas loucas, etc.. Nas suas novas prioridades de gestão, aComissão deveria fazer escolhas entre as prioridades, o que não fez, preferindo utilizar fundoscomunitários (mesmo ilegalmente) para assegurar a adequação entre os objectivos a executar e osmeios a disponibilizar. O recurso à assistência externa (GAT e outros) constitui a prova de que aComissão não tomou a iniciativa de adaptar os seus recursos humanos (a reafectação, opreenchimento de vagas).

9.4.4. O Comité entende que era da responsabilidade colectiva dos Comissários adoptar umaposição conjunta face aos problemas dos recursos humanos verificados por cada um dos comissários,a fim de evitar não só um atentado contra a integridade da função pública europeia acompanhadode um prejuízo moral e económico denunciado, por um lado, pelos serviços de controlo interno, poroutro, pelas instituições investidas do poder de controlo (Tribunal de Contas e Parlamento) e, porfim, pela imprensa.

Uma discordância plena de consequências

9.4.5. Na origem das dificuldades encontradas em cada um destes dossiers encontra-se adiscordância entre os objectivos atribuídos à Comissão no quadro da nova política decidida peloConselho e pelo Parlamento, por proposta da Comissão, e os meios que a Comissão pôde (ou soube)empregar ao serviço desta nova política.

9.4.6. A reafectação dos efectivos existentes não foi possível por várias razões: acompartimentação das direcções-gerais, a existência de tantos feudos quantos os comissários e osentimento, amplamente difundido, de que uma reafectação decidida pela AIPN sem o acordo dointeressado equivalia a uma sanção não o permitiram. O aumento das dotações para auxiliares, noorçamento de funcionamento da Comissão, poderia ter constituído uma solução parcial.

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9.4.7. O Comité de Peritos não encontrou qualquer indício de tentativa da Comissão com vistaa examinar a priori o volume dos meios necessários, no momento da discussão de uma nova políticadas instituições da Comunidade.

9.4.8. O Comité não teve tempo de reflectir sobre a gestão de pessoal ou eventuais modificaçõesdo Estatuto. No entanto, notou que vários comissários lhe comunicaram espontaneamente a suaconvicção de que não seria possível qualquer melhoria séria do funcionamento do serviço sem umareflexão profunda sobre estes pontos.

9.4.9. No que se refere aos modos de organização, verifica-se a mesma incapacidade deantecipação: a Comissão não examinou previamente as condições nas quais cada política novadeveria ser exercida e deveria tomar em consideração as disposições necessárias. Reagiu caso a caso,sem doutrina nem visão de conjunto, recrutando, por um lado, pessoal temporário ou provisório erecorrendo, por outro, à subcontratação aos GAT.

9.4.10. Os contratos de prestação de serviços foram frequentemente atribuídos em condiçõesdiscutíveis, favorecidas pela imprecisão e pela dispersão dos textos que regem a atribuição doscontratos públicos, bem como pela fraqueza da CCAM.

Os mecanismos de controlo

9.4.11. Encontra-se assim colocada a questão central: por que razão os mecanismos de controlo ede auditoria não permitiram rectificar a tempo os desvios?

9.4.12. O auditor externo (o Tribunal de Contas) elaborou, para a maior parte dos processos emcausa, relatórios claros e pertinentes (por exemplo, em 1992 e 1996, para o Turismo e, em 1996, paraMED e ECHO). Mas apenas um dos dois ramos da autoridade orçamental (o Parlamento) osexaminou com eficácia.

9.4.13. Dentro da Comissão, os mecanismos de auditoria e de controlo interno não funcionaram deforma eficaz. O Comité considera que se trata de uma questão central. Para a analisar é necessáriodistinguir a auditoria do controlo a priori.

9.4.14. O controlo a priori exprime-se através do procedimento de aposição do visto de que a DGXX é responsável; este procedimento, tal como é actualmente utilizado na Comissão, funciona muitomal. A maior parte das irregularidades que o Comité pôde constatar beneficiaram de um vistofavorável do auditor financeiro.

9.4.15. A auditoria interna é efectuada numa pequena unidade dentro da DG XX. As suas prestaçõestal como o Comité as pôde verificar são, na maior parte das vezes, satisfatórias, mas não abrangemem tempo útil todos os processos que deveriam ser examinados. Essa unidade não está em condiçõesde exercer o comando nas operações que se destinam a corrigir a situação. A UCLAF, que não fazparte da DG XX, tem cada vez mais tendência a ser solicitada para inquéritos puramente internosda Comissão, em concorrência com a auditoria interna, o que prejudica a autoridade desta última.

9.4.16. O controlo a priori e a auditoria interna constituem actividades cujas técnicas e preocupaçõessão absolutamente divergentes. Mantê-los juntos dentro de uma mesma direcção-geral merece serobjecto de uma reflexão. A auditoria interna deve desempenhar um papel de apoio eficaz, ao serviçoda Comissão, a fim de que esta exerça as suas responsabilidades. Por isso, os recursos humanos da

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auditoria interna deveriam ser francamente aumentados. Além disso, esta deve funcionar de formaindependente.

9.4.17. Em geral, os processos contraditórios de auditoria interna levam demasiado tempo eprestam-se ao enfraquecimento das constatações. Assim, deveriam ser enquadrados por normasrigorosas: uma vez passado um prazo imperativo - da ordem de um a dois meses - o serviço quetivesse sido objecto da auditoria e não tivesse respondido a um relatório prévio deveria saber quea auditoria publica a sua avaliação sem a resposta do serviço.

A UCLAF

9.4.18. A situação da UCLAF dentro da Comissão é um tanto ambígua. A UCLAF não deve ser umserviço de auditoria interna: não faz parte das suas capacidades, tendo em conta as habilitaçõesprofissionais da maior parte dos seus agentes. Actualmente, parece existir uma concorrência entreos dois serviços de auditoria interna. A UCLAF deve, paralelamente à auditoria interna, mas deforma distinta, levar a cabo uma missão que lhe é própria. Essa missão consiste em examinar, noexterior e no interior da Comissão, a partir dos relatórios de auditoria (desde a fase de relatórioprévio) ou de outras fontes de informação disponíveis, todas as situações relativas à protecção dosinteresses financeiros das Comunidades, em pôr em forma dossiers destinados a serem transmitidosàs autoridades judiciárias dos Estados-Membros e em seguir, depois, esses dossiers ao longo de todoo processo.

9.4.19. O funcionamento da UCLAF, tal como o Comité o pôde constatar quando do exame dosprocessos em causa, não corresponde completamente a este esquema. A sua intervenção atrasa porvezes os procedimentos, sem que daí resulte sempre um benefício real.

Os inquéritos administrativos e disciplinares

9.4.20. A fim de descobrir irregularidades ou fraudes, os processos administrativos constituem umprocesso informal que a Comissão utiliza frequentemente, sobretudo quando estão em causafuncionários de grau elevado. Esses inquéritos são geralmente confiados a um director-geral emexercício, por vezes a um grupo de três. Ainda que consciente do interesse que possa existir emrecolher, deste modo, elementos sólidos com vista a um eventual processo disciplinar, o Comitéalerta para a multiplicação e a utilização que se faz dos mesmos. Com efeito, constatou que essesinquéritos eram muitas vezes abertos demasiado tarde e duravam demasiado tempo para resultadospor vezes muito fracos. Por vezes, dissuadem mesmo de passar ao processo disciplinar.

9.4.21. Os processos disciplinares são raros, ainda que o Comité tenha verificado um aumentorecente do número dos mesmos. Deparou com casos em que esses inquéritos deveriam ter sidoabertos e não foram. Trata-se, nomeadamente, de funcionários de grau muito elevado a quem foiaplicado, generosamente e sem hesitações, o artigo 50º do Estatuto (afastamento no interesse doserviço), o que lhes permitiu sair de cabeça levantada e munidos de um subsídio confortável.

9.4.22. Em segundo lugar, os processos disciplinares são tardios e lentos. Esta verificação veiojuntar-se ao que acima escrevemos sobre as lacunas do controlo financeiro, da auditoria interna, daUCLAF, dos inquéritos administrativos e da mistura das respectivas actividades. O apuramento dasresponsabilidades individuais está mal garantido dentro da Comissão e dos seus serviços.

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9.4.23. Enfim, os conselhos de disciplina propõem sanções muito leves que a AIPN hesita emagravar, como aliás tem o direito de o fazer. O Comité considera que a impossibilidade em que aadministração se encontra de apresentar o seu ponto de vista ao conselho de disciplina e a grandecomplexidade do regime de sanções previstas pelo Estatuto deveriam ser examinadas.

A responsabilidade

9.4.24. A Comissão carece de um processo interno, simples, rápido e prático para estabelecerresponsabilidades individuais em matéria de irregularidades e de fraudes eventualmente consecutivascometidas pelos seus próprios funcionários. O Comité verificou esta lacuna na maior parte dosdossiers que examinou. Seria assim desejável que, nas suas conclusões, os relatórios de auditoriadessem, de futuro, cada vez mais sistematicamente lugar à avaliação dos desempenhos individuais.Se essa avaliação viesse a ser francamente negativa, um comité administrativo independente queincluísse um representante da auditoria interna poderá propor à AIPN o seguimento adequado.

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9.4.25. A responsabilidade dos Comissários ou da Comissão no seu conjunto não pode ser uma ideiavaga, uma noção irrealista na prática. Deve acompanhar um exercício permanente de"responsabilização". Cada um deve sentir-se responsável por aquilo que gere. Através dos estudoslevados a cabo pelo Comité, verificou-se muito frequentemente que o sentido da responsabilidadeestá diluído na cadeia hierárquica. Torna-se difícil encontrar alguém que tenha o mínimo sentido deresponsabilidade. Ora, este sentido da responsabilidade é essencial. Deve encontrar-se, em primeirolugar, junto dos Comissários e do seu colégio. A tentação de esvaziar a noção de responsabilidadede todo o seu conteúdo efectivo é perigosa. Esta noção constitui a manifestação por excelência dademocracia.

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ANEXO 1

Casos específicos analisados (não relacionados com favoritismo):Comissários e serviços responsáveis

CASO COMISSÁRIO SERVIÇO

Turismo Sr. CARDOSO E CUNHA DG XXIII Política empresarial, comércio,(até 1992) turismo e economia socialSr. VANNI D'ARCHIRAFI(até 1994)Sr. PAPOUTSIS(a partir de 1995)

MED Sr. MATUTES DG 1B Relações externas: Mediterrâneo(até 1992) do Sul, Médio e PróximoSr. MARÍN Oriente, América Latina, Ásia do(a partir de 1993) Sul e do Sudeste e Cooperação

Norte-Sul

ECHO Sr. MARÍN ECHO Serviço de Ajuda Humanitária(até 1994) da Comunidade EuropeiaSra. BONINO (Direcção)(a partir de 1995)

LEONARDO Sra. CRESSON DG XXII Educação, formação e juventude

Serviço de Sr. SANTER (sob Serviço de Segurança - DirecçãoSegurança responsabilidade directa do

Presidente)

Segurança Sr. Van Den BROEK DG 1A Relações externas: Europa eNuclear Novos Estados Independentes,

Política Externa e de SegurançaComum, Serviço Externo

Outros Comissários e serviços no contexto dos casos apreciados

Todos os casos Sr. Van MIERT DG IX Pessoal e Administração(à excepção da (até 1994)segurança Sr. LIIKANENnuclear) (a partir de 1995)

Todos os casos Sra. GRADIN DG XX Controlo Financeiro(à excepção da UCLAF Task force de luta contra assegurança fraudesnuclear) (Direcção do Secretariado-Geral)

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ANEXO 2

Direcções-Gerais e Serviços da Comissão

Secretariado-Geral da ComissãoCélula de ProspectivaInspecção-Geral dos ServiçosServiço JurídicoServiço do Porta-VozServiço Comum Interpretação - ConferênciasServiço de EstatísticaServiço de TraduçãoDirecção da Informática

DG I Relações Externas: Política Comercial, Relações com a América doNorte, o Extremo Oriente, a Austrália e a Nova Zelândia

DG 1A Relações Externas: Europa e Novos Estados Independentes, PolíticaExterna e de Segurança Comum, Serviços Externos

DG 1B Relações Externas: Mediterrâneo do Sul, Médio e Próximo Oriente,América Latina, Ásia do Sul e do Sudeste e Cooperação Norte-Sul

DG II Assuntos Económicos e FinanceirosDG III IndústriaDG IV ConcorrênciaDG V Emprego, Relações Laborais e Assuntos SociaisDG VI AgriculturaDG VII TransportesDG VIII DesenvolvimentoDG IX Pessoal e AdministraçãoDG X Informação, Comunicação, Cultura e AudiovisualDG XI Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção CivilDG XII Ciência, Investigação e Desenvolvimento

Centro Comum de InvestigaçãoDG XIII Telecomunicações, Mercado da Informação e Valorização da InvestigaçãoDG XIV PescaDG XV Mercado Interno e Serviços FinanceirosDG XVI Política Regional e CoesãoDG XVII EnergiaDG XIX OrçamentosDG XX Controlo FinanceiroDG XXI Alfândega e Imposto IndirectosDG XXII Educação, Formação e JuventudeDG XXIII Política Empresarial, Comércio, Turismo e Economia SocialDG XXIV Política e Protecção da Saúde dos Consumidores

Serviço Humanitário da Comunidade Europeia (ECHO)Task Force para as Negociações de Adesão (TFNA)Agência de Aprovisionamento EuratomServiço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias

comité de peritos independentes primeiro …ndice página página regulamentar 4 1. introduÇÃo...

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