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INFORME DE AUDITORÍA DE DESEMPEÑO

“Evaluación a la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal - PEDH, en las

vigencias 2015 y 2016.”

CÓDIGO 62

SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE - SDA

Período Auditado vigencias 2015 y 2016

PAD 2017

DIRECCIÓN SECTOR HÁBITAT Y AMBIENTE

Bogotá, D.C., enero 26 de 2018



SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE - SDA

Contralor de Bogotá

Juan Carlos Granados Becerra

Contralor Auxiliar Andrés Castro Franco

Directora Sector Hábitat y Ambiente Mercedes Yunda Monroy

Subdirectora de Fiscalización de Ambiente Linda Tatiana Sabogal Rodríguez

Asesor Jaime Acevedo

Gerente Pablo Enrique Delgado Meléndez

Equipo de Auditoría Jorge Alberto Solano Alexander Chinome Soto Eunice Giraldo Carmona Diego Alejandro Herrera Monrás Estefanny Alejandra Ávila Araujo



TABLA DE CONTENIDO 1. CARTA DE CONCLUSIONES ........................................................................................................ 5 2. ALCANCE Y MUESTRA DE AUDITORÍA ................................................................................... 16 2.1. IDENTIFICACIÓN DE LA MUESTRA DE AUDITORÍA 17

2.1.1. Planes, programas y proyectos 17

2.1.2. Gestión Contractual 18

3. RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ............................................................................................. 21 3.1. PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS 21

3.1.1. Hallazgo administrativo, por el desarrollo inadecuado de algunas actividades previstas para el

cumplimiento de metas, en el marco de las líneas programáticas de la Política de

Humedales del Distrito Capital. 21

3.1.2. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por no contar con los PMA de los

humedales El Tunjo, Salitre y La Isla, y por no considerar en su intervención el protocolo

de recuperación y rehabilitación ecológica de humedales. 27

3.1.3. Hallazgo administrativo, por el inadecuado desarrollo de algunas actividades correspondientes

a las cinco (5) estrategias para la ejecución de los PMAs aprobados. 29

3.1.4. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por la falta de seguimiento y

exigencia de avances, frente al cumplimiento de algunas estrategias de los PMAs,

aprobados a la fecha. 32

3.1.5. Hallazgo administrativo, por no contar con una permanente administración de los Parques

Ecológicos Distritales de Humedal, para garantizar su conservación y recuperación. 35

3.1.6. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por la falta de medidas adoptadas

frente a factores de deterioro de los diferentes Parques Ecológicos de Humedal del

Distrito Capital. 37

3.2. GESTIÓN CONTRACTUAL 44

3.2.1. Hallazgo administrativo, por la ejecución del Contrato de Prestación de Servicios Profesionales

1019 de 2015, por parte del contratista cesionario, sin tener aprobada la respectiva póliza

de cumplimiento. 44

3.2.2. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por inadecuada planeación del

Contrato de Consultoría 1430 de 2015, e inconsistencias en la respectiva póliza de

responsabilidad civil extracontractual. 45



3.2.3. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por la inadecuada suscripción

del Convenio de Asociación 1525 de 2016, insuficiencia en la cobertura de la garantía de

responsabilidad civil extracontractual, y por pactar gastos que no corresponden al

cumplimiento del objeto. 49

3.2.4. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por terminar sin justificación el

Contrato de Prestación de Servicios Profesionales 1414 de 2015. 61

3.2.5. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por inconsistencias en la

planeación y ejecución del Contrato de Prestación de Servicios 1431 de 2015. 64

3.2.6. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por no cumplir integralmente el

ordinal 4 del numeral 2.2., de la Cláusula Segunda del Contrato de Consultoría 1411 de

2015. 66

3.2.7. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por inconsistencias en la

supervisión del Convenio Interadministrativo 1535 de 2016. 68

4. OTROS RESULTADOS ................................................................................................................ 71 4.1. ATENCIÓN DE QUEJAS 71

4.1.1. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por no atender dentro de los

plazos legales, los derechos de petición relacionados con la gestión en los

Parques Ecológicos Distritales de Humedal, en las vigencias 2015 y 2016. 71

4.2. PLAN DE MEJORAMIENTO 74

ANEXO: CUADRO DE TIPIFICACIÓN DE HALLAZGOS ............................................................... 77



1. CARTA DE CONCLUSIONES

Bogotá, D.C. Doctor FRANCISCO JOSÉ CRUZ PRADA Representante legal Secretaría Distrital de Ambiente - SDA Bogotá, D.C. Asunto: Carta de Conclusiones La Contraloría de Bogotá, con fundamento en los artículos 267 y 272 de la Constitución Política, el Decreto 1421 de 1993, la Ley 42 de 1993 y la Ley 1474 de 2011, practicó Auditoría de Desempeño a la Secretaría Distrital de Ambiente –SDA, PAD 2017, Código 62, Período Auditado vigencias 2015 y 2016, “Evaluación a la gestión

en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal - PEDH, en las vigencias 2015 y 2016”, a través de la evaluación de los principios de eficacia, eficiencia y economía con que administró los recursos puestos a su disposición y los resultados de su gestión en la actividad examinada. Es responsabilidad de la administración el contenido de la información suministrada por la entidad y analizada por la Contraloría de Bogotá D.C. La responsabilidad de la Contraloría consiste en producir un informe de auditoría de desempeño que contenga el concepto sobre el examen practicado. La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría generalmente aceptadas, con políticas y procedimientos de auditoría establecidos por la Contraloría, consecuentes con las de general aceptación; por lo tanto, requirió acorde con ellas, de planeación y ejecución del trabajo de manera que el examen proporcione una base razonable para fundamentar nuestro concepto. La auditoría incluyó el examen, sobre la base de pruebas selectivas, de las evidencias y documentos que soportan la actividad auditada y el cumplimiento de las disposiciones legales; los estudios y análisis se encuentran debidamente documentados en papeles de trabajo, los cuales reposan en los archivos de la Contraloría de Bogotá D.C. CONCEPTO DE GESTIÓN SOBRE EL ASPECTO EVALUADO



La Contraloría de Bogotá D.C. como resultado de la auditoría adelantada, conceptúa que la gestión en las políticas, asuntos, proyectos y actividades relacionadas con los Parques Ecológicos Distritales de Humedal - PEDH, en las vigencias 2015 y 2016, no cumple los principios evaluados de eficacia, eficiencia y economía, de acuerdo con los hallazgos detallados en el informe. En desarrollo de la auditoría se evaluaron las respectivas actividades, en el marco del objeto de la misma, en virtud de lo cual se pudieron establecer fundamentalmente las siguientes conclusiones. En relación con la Meta No 5 del Proyecto 821, del Plan de Desarrollo ‘Bogotá

Humana’ 2010-2016, y respecto de la Meta 4 del Proyecto 1132, del Plan de Desarrollo ‘Bogotá Mejor para Todos’, 2016-2020, en el marco de la gestión frente al tema materia de auditoría: En el numeral 2.1.1 del informe de auditoría, se precisan las metas y los proyectos de inversión tomados como muestra, dentro del ámbito de análisis de la presente auditoría de desempeño, respecto de lo cual se establecieron especiales aspectos, como a continuación se indica. El Distrito Capital cuenta con quince (15) humedales, así: uno (1) en la zona norte de la ciudad, que aunque está fraccionado por la Autopista Norte, se considera desde el punto de vista biofísico como uno solo, Torca-Guaymaral, en la localidad de Usaquén y límites con Suba. En la zona noroccidental de la ciudad hay cinco (5), así: Conejera, Jaboque, Juan Amarillo, Santa María del Lago y Córdoba, los cuales son al mismo tiempo Aulas Ambientales de la ciudad. En la parte centro occidental de la ciudad, se cuenta con el nuevo humedal de El Salitre, y un poco al suroccidente del mismo, está Capellanía. Más al occidente, el Meandro del Say, cauce abandonado del río Bogotá, cuyas condiciones naturales lo llevaron a convertirse en humedal de la ciudad. Sobre el sector suroccidental de la ciudad, hay seis (6), así: Techo, El Burro y La Vaca, este último fraccionado por el desarrollo de la Localidad de Kennedy, en Vaca Norte y Vaca Sur; el primero, se encuentra actualmente recuperado, en tanto que el humedal La Vaca Sur, tiene procesos iniciales de reconformación y recuperación ecológica. Por su parte, en la Localidad de Bosa, se encuentra el humedal Tibanica, y sobre el sector occidental del río Tunjuelo, en la confluencia del río Bogotá, está



el humedal La Isla. Finalmente, en un costado del río Tunjuelo, en la Localidad de Tunjuelito, se encuentra el humedal El Tunjo. En el siguiente cuadro se establece el área total de los humedales en el Distrito Capital, y el área de cada uno, con el porcentaje que representa su extensión frente al área total.

CUADRO 1 ÁREA TOTAL DE LOS PARQUES ECOLÓGICOS DISTRITALES DE HUMEDAL – PEDH

DE BOGOTÁ D.C.

HUMEDALES ÁREA EN HECTÁREAS (Ha) DE CADA HUMEDAL

% DEL ÁREA (Ha) DE CADA HUMEDAL RESPECTO DEL ÁREA TOTAL DE TODOS

LOS HUMEDALES

JUAN AMARILLO 222.58 27.83

JABOQUE 147.88 18.49

MEANDRO DEL SAY 107.53 13.44

CONEJERA 58.84 7.35

GUAYMARAL 49.62 6.20

CORDOBA 40.48 5.06

TUNJO 33.18 4.14

TORCA 30.24 3.78

CAPELLANIA 27.01 3.37

TIBANICA 21.61 2.70

BURRO 18.82 2.35

TECHO 11.66 1.45

SANTA MARIA DEL LAGO 10.85 1.35

LA ISLA 7.75 0.96

SALITRE 5.89 0.73

VACA NORTE 5.73 0.71

TOTAL ÁREA HUMEDALES 799.68 100 Fuente: Subdirección de Ecosistemas y Ruralidad Secretaría Distrital de Ambiente.

Después de años en procura de la defensa de los humedales del Distrito Capital, abordada desde distintos escenarios ambientalistas y con actuaciones establecidas por parte de este organismo de control, se logró la intervención del Estado, en virtud de lo cual los humedales son materia de atención, pero con las falencias que originan la falta de planeación y la intermitencia en la continuidad de su administración. La intermitencia en la administración de los humedales de la ciudad, dificulta su adecuada protección. Ello genera que las comunidades vecinas, la EAB-ESP, con quien se trabaja mancomunadamente en su recuperación, así como las Alcaldías Locales, entre otros actores, no encuentren los ámbitos idóneos de interacción durante especiales lapsos.



Esto lleva a que los ecosistemas y su patrimonio biótico, queden desamparados durante esos períodos, con el riesgo de la pérdida de los bienes naturales y servicios ambientales que prestan los humedales de la ciudad, los cuales están debidamente reconocidos en la Ley 357 de 1997, “Por medio de la cual se aprueba la "Convención Relativa

a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas",

suscrita en Ramsar el dos (2) de febrero de mil novecientos setenta y uno (1971)”. Esta situación se analiza en el Hallazgo 3.1.5, del informe de auditoría. De los quince (15) humedales, doce (12) cuentan con Planes de Manejo Ambiental-PMA, aprobados e implementados paulatinamente, pero los tres (3) humedales de El Salitre, La Isla y el Tunjo, carecen cada uno del respectivo PMA, lo cual originó el Hallazgo 3.1.2., del informe de auditoría. En la actualidad los PEDH, se intervienen; manejan y recuperan conforme con la Política Distrital de Humedales, adoptada mediante el Decreto Distrital No 624 de 2007. Evaluada la misma, mediante la verificación al cumplimiento de las líneas programáticas y metas establecidas, se evidenció que aun cuando la SDA, ha desarrollado actividades en la promoción; implantación y coordinación de la política, se siguen presentando debilidades en su gestión, que limitan su respectivo cumplimiento, lo cual se establece en el Hallazgo 3.1.1., del informe de auditoría. Adicionalmente, al verificar el cumplimiento de los PMAs, aprobados hasta el momento, se estableció el inadecuado desarrollo de algunas actividades correspondientes a las cinco (5) estrategias, para su ejecución, situación que suscitó el Hallazgo 3.1.3., del informe de auditoría.

CUADRO 2 ÁVANCES EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS ESTRATEGIAS DE LOS PLANES DE MANEJO

AMBIENTAL, APROBADOS PARA LOS PEDH DE BOGOTÁ, D.C.

HUMEDALES ESTRATEGIA 1 Investigación participativa y aplicada sobre los Humedales del Distrito Capital y sus componentes Socioculturales.

ESTRATEGIA 2 Educación, comunicación y participación para la construcción social del territorio.

ESTRATEGIA 3 Recuperación, protección y

compensación.

ESTRATEGIA 4

Manejo y uso sostenible.

ESTRATEGIA 5 Gestión Interinstitucional.

JUAN AMARILLO

69% 45% 25% 19% 50%

JABOQUE

50% 46% 31% 25 0%

MEANDRO DEL SAY

33% 16% 0% 67% 50%

CONEJERA

17% 42% 38% 38% 0%

TORCA-GUAYMARAL

25% 58% 4% 21% 75%



HUMEDALES ESTRATEGIA 1 Investigación participativa y aplicada sobre los Humedales del Distrito Capital y sus componentes Socioculturales.

ESTRATEGIA 2 Educación, comunicación y participación para la construcción social del territorio.

ESTRATEGIA 3 Recuperación, protección y

compensación.

ESTRATEGIA 4

Manejo y uso sostenible.

ESTRATEGIA 5 Gestión Interinstitucional.

CORDOBA

58% 44% 33% 39% 50%

CAPELLANIA

0%% 29% 22% 35% 50%

TIBANICA

67% 43% 25% 0% 50%

BURRO

65% 59% 73% 25% 50%

TECHO

50% ----- 56% 12% 0%

SANTA MARIA DEL

LAGO

75% 46% 69% 50% ----

LA VACA

50% 67% 96% 65% 25%

Fuente: SDA, Radicado 2017ER243063 del 01-12-2017

Al analizar el avance de los proyectos que hacen parte de las cinco (5) estrategias, conforme al cumplimiento de los indicadores presentados para la vigencia 2016, se encontró que algunas se han cumplido, otras presentan un avance del 50%, pero la mayor parte de las mismas no tienen avance. Por vía de ejemplo, como se denota en el cuadro anterior, para uno de los humedales más grandes de la ciudad, como el de Jaboque, la estrategia 1 presenta un promedio de cumplimiento del 50%, la 2 del 46%, la 3 del 31%, la 4 del 25% y en la estrategia 5, su avance es del 0%. O, el caso del humedal Juan Amarillo, en el que el cumplimiento es del 69%, para la estrategia 1, del 45%, para la estrategia 2, del 25% para la 3, del 19%, para la 4 y del 50% para la estrategia 5. Hay falta de seguimiento y exigencia de avances, frente al cumplimiento de algunas de las estrategias, condición que generó el Hallazgo 3.1.4., del informe de auditoría. Son insuficientes las actuaciones de la SDA, frente al incumplimiento de las entidades distritales, con competencia en la conservación y mantenimiento de los humedales, de manera que no se realizan adecuadamente los respectivos requerimientos, ni se imponen las medidas preventivas ni sancionatorias, conforme a lo establecido en la Ley 1333 de 2009, en el marco de su funcionalidad. Aun cuando la mayor parte de los humedales revela signos de recuperación, hay debilidades en las acciones requeridas para los siguientes aspectos:

Procesos de saneamiento predial, de tal manera que puedan ser objeto de intervención y recuperación, labor del resorte de la EAB-ESP; situaciones



como las de Jaboque; Juan Amarillo, Torca-Guaymaral, Techo; Tibanica y otros, cuyos predios siguen en manos de particulares, lo cual dificulta cualquier acción a ejecutar.

Cerramiento perimetral de los humedales. Labores que mitiguen el estrés hídrico, a través del aporte de un caudal

ecológico o la llegada de aguas lluvias de mejor calidad, a través de la red de alcantarillado pluvial de la ciudad.

Diseño y adecuación de senderos ecológicos y construcción de plataformas y observatorios de humedales o plataformas de observación, acordes con la fragilidad que tienen estos ecosistemas.

Desarrollo y ejecución de estudios batimétricos o de topobatimetria, y el desarrollo de diseños actualizados que faciliten la ejecución de nuevos procesos de reconformación hidrogeomorfológica que les permita recuperar su capacidad hidráulica.

Revegetalización de las franjas terrestre y acuática, en los casos que sea necesario y conforme con la liberación de nuevas zonas, una vez se haga su saneamiento predial o se definan las áreas impactadas por la construcción de nuevas vías como la ALO, la Autonorte y la Dagoberto Mejía, entre otras.

Diseño y construcción de sistemas de bio-tratamiento, que reduzcan o mejoren la carga contaminante que llevan algunas aguas combinadas.

El realineamiento, amojonamiento total e inclusión de áreas de compensación.

El seguimiento a la recuperación ecológica del humedal. Si bien son actividades que se han ejecutado en algunos humedales y en parte de sus áreas, lo que ha permitido su recuperación parcial, la realidad muestra que se requiere la ejecución de las mismas de manera pronta y oportuna, para el resto de sus áreas1 y para los nuevos humedales de la ciudad como El salitre, la Isla y El Tunjo, conforme a los PMA que se aprueben. Por ser ecosistemas frágiles y abiertos a la ciudad, hay situaciones que los impacta, como son la reducción y pérdida de los aportes de agua de buena calidad al humedal; la disposición de escombros y residuos sólidos; el consumo de sustancias psicoactivas en su interior; la llegada de aguas residuales producto de conexiones erradas; la proliferación de vectores y olores ofensivos; la entrada de perros callejeros que depredan la fauna silvestre; la presencia de pasto kikuyo (Pennisetum clandestinum), en la parte terrestre de los humedales, como consecuencia de la desecación, terrificación y sedimentación.

1 Máxime cuando la mayor parte se encuentran establecidas en los PMA.



Igualmente la existencia de especies foráneas, ajenas a la biota del humedal, la cual muchas veces se presenta ante la falta de especies nativas y lentitud en las labores de restauración vegetal; el aumento de buchón y otras especies acuáticas que tapan los espejos de agua; la presencia de retamo espinoso y otras que la misma SDA, ha identificado como parte de las fichas técnicas de los humedales, circunstancias que requieren mayor rigurosidad en la actuación estatal, en atención a las normas tenidas en cuenta en el informe de auditoría. También merece especial atención, la eventual pérdida de áreas que puedan sufrir algunos humedales, frente a nuevos desarrollos viales y la manera como deben ser compensados y el de Torca-Guaymaral. Se impone entonces el cumplimiento de las disposiciones para recuperar, proteger y preservar los humedales, en el marco de la misionalidad de la SDA, para consolidar las respectivas metas, con alternativas de acompañamiento frente a los distintos actores que intervienen en ese ámbito, para lo cual se deben optimizar las medidas correspondientes2. Con respecto a la Gestión Contractual, relacionada con los Parques Ecológicos Distritales de Humedal - PEDH, en las vigencias 2015 y 2016: En desarrollo de la auditoría, se evaluó el aspecto contractual relacionado con la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal - PEDH, en las vigencias 2015 y 2016. Durante la vigencia 2015, la SDA suscribió 1.447 contratos, por un valor total de $60.728.361.978, de los cuales 56 por valor de $2.091.421.646 corresponden a la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal, de modo que de esos contratos directamente relacionados con el tema materia de la auditoría, se seleccionaron 8, por una suma de $779.311.582. Respecto de la vigencia 2016, la SDA suscribió 2.332 contratos, por un valor total de $67.941.010.434, de los cuales 72 por valor de $4.391.306.789, corresponden a la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal, de manera que de esos contratos directamente relacionados con el tema materia de la auditoría, se seleccionaron 7 por la suma de $2.744.374.156.

2 La formación de ciudadanos y ciudadanas en torno a los humedales; sensibilización y concienciación de la comunidad; el requerimiento a las distintas autoridades y particulares, para el cumplimiento de las disposiciones ambientales, entre otras. Sobre ese aspecto, hay dificultades en herramientas previstas para la gestión en los humedales, como lo relacionado con el Convenio Interadministrativo 1535 de 2016, cuyos resultados no son visibles. (Hallazgo 3.2.7. del informe de auditoría)



Por consiguiente, en relación con la contratación de la SDA, la muestra total seleccionada para la presente auditoría de desempeño, es de 15 contratos, por un valor de $3.523.685.738, que se encuentran dentro del marco de la contratación suscrita por la entidad durante las vigencias 2015 y 2016, para la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal, y que fueron los identificados como significativos. En el numeral 2.1.2, del informe de la presente auditoría de desempeño, se precisan los contratos tomados como muestra dentro del marco de la misma. Frente a la gestión contractual se establecieron especiales aspectos que se precisan fundamentalmente en el siguiente contexto, y que se generaron con ocasión de la evaluación integral de los respectivos contratos.

Hay casos en los cuales no se aplica debidamente el reglamento, en materia de garantías, tanto en su connotación como requisito de ejecución, como en la suficiencia frente a la aprobación inicial y las modificaciones de que debe ser objeto, lo cual se puede apreciar especialmente en los hallazgos 3.2.1, 3.2.2 y 3.2.3 del informe de auditoría.

Se identificaron casos en los cuales la supervisión de los contratos y algunas

decisiones de los ordenadores del gasto, no se han desarrollado de conformidad con el marco normativo y las obligaciones previstas para esas actividades, como lo establecido en los hallazgos 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6 y 3.2.7 del informe de auditoría.

El principio de planeación en varios casos no ha sido observado, dificultando

el cumplimiento de metas y la satisfacción de las necesidades públicas que han dado origen a específicos procesos de contratación, como puede apreciarse en los hallazgos 3.2.2., 3.2.3., 3.2.5 del informe de auditoría.

No se ha consolidado el carácter vinculante del régimen general de

contratación de la administración pública, de manera que se viabilizan casos de regímenes especiales de contratación, sin una estricta sujeción al marco normativo que los regula, como lo expuesto en el hallazgo 3.2.3 del informe de auditoría.

Nuevamente se estableció la falta de publicación o la extemporánea

publicidad de los documentos y actos de los procesos de contratación, en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública – SECOP. Si bien los aspectos relacionados con la publicidad en el SECOP son objeto del plan de mejoramiento de la SDA, debe tenerse en cuenta por parte de entidad, que



los casos en relación con ese tema son recurrentes e implican soluciones de fondo.

Lo mismo ocurre en relación con los soportes que acrediten en forma efectiva

la ejecución de las actividades, de manera que hay casos en los cuales lo desarrollado solo se relaciona en el respectivo informe de actividades, sin acompañar el mismo de entregables pactados o de evidencias concretas, frente a la realización del respectivo objeto.

Es decir que las actividades a nivel de la contratación vienen presentando las situaciones descritas, lo que dificulta consolidar eficazmente la gestión dentro de ese ámbito institucional. Concepto sobre el control fiscal interno para el asunto auditado: Con base en lo expuesto, se ha establecido un inefectivo desempeño en el sistema del control fiscal Interno de la entidad, en relación con el tema auditado, teniendo en cuenta las siguientes circunstancias.

No se verifica efectivamente la materialización de las actividades previstas en las metas que focalizan la gestión frente a los Parques Ecológicos Distritales de Humedal – PEDH.

Se presenta ineficacia para verificar una adecuada planeación, en las

actividades previstas para el seguimiento y control de la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal - PEDH.

Hay debilidades frente al seguimiento para la consolidación de los proyectos

que componen las estrategias de los Planes de Manejo Ambiental de los humedales.

El 23 de diciembre de 2015 fue adoptado por la SDA, el Plan de Acción de la Política de Humedales, por medio de la Resolución 2988, que se constituye como el marco para la ejecución de las metas, las estrategias y proyectos del plan, así como también para su seguimiento. Aun así, la mayor parte de los PMA son anteriores a la entrada en vigencia de esa resolución, sin que hayan efectuado ajustes en armonía con esas disposiciones.

No son eficientes los controles para la verificación de la suficiencia de las garantías de los contratos, lo cual incluye la extensión de las mismas frente a modificaciones contractuales.



No se adoptan medidas efectivas para garantizar la publicidad y el adecuado manejo de las plataformas del SECOP y SIVICOF.

No han sido efectivos los controles para optimizar el adecuado control y

vigilancia de los contratos, a través de las respectivas supervisiones.

No se ha logrado consolidar eficientemente el principio de planeación, en relación con la actividad contractual.

El sistema de control fiscal interno no ha sido eficaz en la estricta aplicación

del marco normativo vigente, como ocurre en los casos de utilización de regímenes especiales de contratación.

Se tiene entonces, que la gestión de la SDA en relación con los Parques Ecológicos Distritales de Humedal - PEDH, en las vigencias 2015 y 2016, presenta circunstancias de inadecuado desarrollo en los distintos ámbitos de la función institucional, que en ese contexto ha correspondido realizar, lo cual evidencia las debilidades que presenta el control fiscal interno frente a los aspectos descritos. Una vez analizada la respuesta que respecto del informe preliminar presentó la administración, se configuraron 14 hallazgos administrativos, de los cuales 10 tienen presunta incidencia disciplinaria, como se detalla en los Resultados de la Auditoría y en el Cuadro de Tipificación de Hallazgos contenido en el anexo del informe. PRESENTACIÓN PLAN DE MEJORAMIENTO A fin de lograr que la labor de control fiscal conduzca a que los sujetos de vigilancia y control fiscal emprendan acciones de mejoramiento de la gestión pública, respecto de cada uno de los hallazgos comunicados en este informe, la entidad a su cargo, debe elaborar y presentar un plan de mejoramiento que permita solucionar las deficiencias puntualizadas en el menor tiempo posible y atender los principios de la gestión fiscal; documento que debe ser presentado a la Contraloría de Bogotá, D.C., a través del Sistema de Vigilancia y Control Fiscal –SIVICOF- dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la radicación de este informe, en la forma, términos y contenido previsto en la normatividad vigente, cuyo incumplimiento dará origen a las sanciones previstas en los artículos 99 y siguientes de la Ley 42 de 1993. Corresponde, igualmente al sujeto de vigilancia y control fiscal, realizar seguimiento periódico al plan de mejoramiento para establecer el cumplimiento y la efectividad de las acciones para subsanar las causas de los hallazgos, el cual deberá mantenerse disponible para consulta de la Contraloría de Bogotá, D.C., y



presentarse en la forma, términos y contenido establecido por este Organismo de Control. El anexo a la presente Carta de Conclusiones contiene los resultados y hallazgos detectados por este órgano de Control. Atentamente,

MERCEDES YUNDA MONROY Directora Técnica Sector Hábitat y Ambiente

Elaboró: Equipo Auditor Revisó: Linda Tatiana Sabogal Rodríguez – Subdirectora de Fiscalización Ambiente Pablo Enrique Delgado Meléndez – Gerente 039-01 Aprobó: Jaime Acevedo – Asesor 105-01



2. ALCANCE Y MUESTRA DE AUDITORÍA

De conformidad con lo dispuesto en el Decreto Distrital 109 de 2009, modificado por el Decreto Distrital 175 de 2009, le corresponde a la Secretaría Distrital de Ambiente, orientar y liderar la formulación de políticas ambientales y de aprovechamiento sostenible de los recursos ambientales y del suelo, tendientes a preservar la diversidad e integridad del ambiente, el manejo sostenible de los recursos naturales distritales, al igual que la conservación del sistema de áreas protegidas, para garantizar una relación adecuada entre la población y el entorno ambiental, así como crear las condiciones que garanticen los derechos fundamentales y colectivos relacionados con el medio ambiente. Dentro del marco de las funciones a cargo de la SDA, frente al tema materia de auditoría, se destacan las siguientes:

Formular participativamente la política ambiental del Distrito Capital.

Liderar y coordinar el Sistema Ambiental del Distrito Capital -SIAC- (Como base para la Gestión Ambiental del Distrito Capital, mediante el Acuerdo 19 de 1996 se creó el Sistema Ambiental Distrital SIAC y el Consejo Ambiental Distrital, como organismos de coordinación y asesoría interinstitucional).

Ejercer la autoridad ambiental en el Distrito Capital, en cumplimiento de las

funciones asignadas por el ordenamiento jurídico vigente, a las autoridades competentes en la materia.

Formular y orientar las políticas, planes y programas tendientes a la

investigación, conservación, mejoramiento, promoción, valoración y uso sostenible de los recursos naturales y servicios ambientales del Distrito Capital y sus territorios socio ambientales reconocidos.

Promover planes, programas y proyectos tendientes a la conservación,

consolidación, enriquecimiento y mantenimiento de la Estructura Ecológica Principal y del recurso hídrico, superficial y subterráneo del Distrito Capital.

Formular, implementar y coordinar, con visión integral, la política de conservación, aprovechamiento y desarrollo sostenible de las áreas protegidas del Distrito Capital.

Ejercer el control y vigilancia del cumplimiento de las normas de protección

ambiental y manejo de recursos naturales, emprender las acciones de policía



que sean pertinentes al efecto, y en particular adelantar las investigaciones e imponer las sanciones que correspondan a quienes infrinjan dichas normas.

Promover y desarrollar programas educativos, recreativos e investigativos en

materia ecológica, botánica, de fauna, medio ambiente y conservación de los recursos naturales.

En ese orden, teniendo en cuenta la estructura de la presente auditoría de desempeño, se evaluará en un contexto de correlación a nivel de proyectos y contratación, la gestión de la SDA, en relación con los Parques Ecológicos Distritales de Humedal PEDH, en las vigencias 2015 y 2016, lo cual comprende el cumplimiento de los Planes de Manejo Ambiental – PMA, aprobados para esos efectos, en el marco de la funcionalidad de la SDA como autoridad ambiental distrital, de conformidad con la política distrital de humedales, a fin de establecer si durante el período examinado, la gestión de los recursos públicos puestos a disposición de la entidad, frente al tema objeto de la auditoria, se realizó cumpliendo los principios de eficacia, eficiencia y economía. 2.1. IDENTIFICACIÓN DE LA MUESTRA DE AUDITORÍA 2.1.1. Planes, programas y proyectos Teniendo en cuenta los proyectos y metas relacionadas con la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal PEDH, en las vigencias 2015 y 2016, así como la información que sobre el particular obra en el aplicativo SIVICOF y la suministrada por la entidad a solicitud del equipo auditor, se seleccionaron los siguientes proyectos para evaluar en la presente auditoría, como quiera que su impacto comporta especial relevancia en relación con el objeto de la misma.

Proyecto 821 - “Fortalecimiento de la gestión ambiental para restauración, conservación,

manejo y uso sostenible de los ecosistemas urbanos y las áreas Rurales del Distrito Capital”. Meta 5 “Conservar y manejar sosteniblemente 6 Parques Ecológicos Distritales de

Humedal”, del Plan de Desarrollo ‘Bogotá Humana’ 2010-2016.

Proyecto 1132 - “Gestión integral para la conservación, recuperación y conectividad de

la estructura Ecológica Principal y otras áreas de interés ambiental del Distrito Capital”. Meta 4 “Manejar 15 humedales mediante el desarrollo de acciones de administración”, del Plan de Desarrollo ‘Bogotá Mejor para Todos’, 2016-2020.



CUADRO 3

PROYECTOS DE INVERSIÓN SELECCIONADOS Valores en pesos

No. Proy. Proyecto Inversión Código Meta Descripción de la meta proyectos de inversión

Presupuesto asignado a la meta

821

“Fortalecimiento de la gestión ambiental para restauración, conservación, manejo y uso sostenible de los ecosistemas urbanos y las áreas Rurales del Distrito Capital”.

5

“Conservar y manejar

sosteniblemente 6 Parques Ecológicos Distritales de Humedal”.

2015: Recursos

Programado $2.137.000.000

2016: Recursos


1132

“Gestión integral para la conservación, recuperación y conectividad de la estructura Ecológica Principal y otras áreas de interés ambiental del Distrito Capital”.

4

“Manejar 15 humedales mediante el desarrollo de acciones de administración”.

2016: Recursos


Fuente: Oficio SDA 2017EE245138 del 04-12-2017, Plan de Acción 2012 – 2016 ‘Bogotá Humana’ SDA. Plan de Acción 2016-2020 SDA ‘Bogotá Mejor para Todos’. 2.1.2. Gestión Contractual La muestra para este factor, se ha enfocado en los contratos más significativos en el ámbito de la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal PEDH, en las vigencias 2015 y 2016, además del nivel de riesgo que comportan. De conformidad con la información reportada en el SIVICOF, en el SECOP y la suministrada por la entidad, se configuró la respectiva muestra dentro del contexto descrito, como enseguida se precisa. En relación con la contratación de la SDA, la muestra total seleccionada para la presente auditoría de desempeño es de quince (15) contratos, por un valor de $3.523.685.738, que se encuentran dentro del marco de la contratación suscrita por la entidad durante las vigencias 2015 y 2016, para la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal, y que fueron los identificados como significativos. Cabe señalar que en la contratación realizada por la entidad en las vigencias 2015 y 2016, para la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal, la SDA



fundamentalmente suscribió contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, por lo cual la muestra necesariamente se contextualiza dentro de esa tipología contractual. Para la muestra seleccionada, se tuvo en cuenta los proyectos de inversión del Plan de Acción Institucional, en el marco de evaluación materia de la presente auditoría. Igualmente, para la determinación de la muestra, fue relevante los montos de la contratación, el nivel de riesgo, la modalidad de selección, su impacto frente a la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal PEDH, así como la estructura de ejecución establecida para el ejercicio auditor.

CUADRO 4 CONTRATACIÓN OBJETO DE ANÁLISIS

Valor en pesos

No. Contrato No. Proyecto Tipo de contrato Objeto

Valor

502-2015 821 Prestación de Servicios Profesionales

PRESTAR SERVICIOS PROFESIONALES EN SEGUIMIENTO A LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS PLANES DE MANEJO AMBIENTAL PMA DE HUMEDALES DEL DISTRITO CAPITAL COMO ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS Y EL APOYO A LA GESTIÓN PARA SU CONSERVACIÓN, RESTAURACIÓN Y MANEJO SOSTENIBLE

41.962.200


PRESTAR LOS SERVICIOS PROFESIONALES EN LA VALORACIÓN DE ATRIBUTOS ECOLÓGICOS, FUNCIONALIDAD ECOSISTÉMICA Y EVALUACIÓN AMBIENTAL EN LA ESTRUCTURA ECOLÓGICA PRINCIPAL DEL DISTRITO CAPITAL, CON ÉNFASIS EN LOS PARQUES ECOLÓGICOS DISTRITALES DE HUMEDAL

43.827.187


PRESTAR LOS SERVICIOS PROFESIONALES PARA REALIZAR LAS CONSULTAS Y ANÁLISIS ESPACIALES REQUERIDOS COMO PARTE DE LOS PROCESOS DE GESTIÓN EN LA ESTRUCTURA ECOLÓGICA PRINCIPAL CON ÉNFASIS EN EL RECURSO HÍDRICO, APOYANDO LA ADMINISTRACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LAS BASES DE DATOS ESPACIALES DE LA SDA

52.993.500


PRESTAR LOS SERVICIOS PROFESIONALES EN LA ORIENTACIÓN DE LA PLANEACIÓN, GESTIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LAS ACCIONES NECESARIAS PARA LA RECUPERACIÓN, REHABILITACIÓN Y/O RESTAURACIÓN DE LOS PARQUES ECOLÓGICOS DISTRITALES DE HUMEDAL.

44.578.400


PRESTAR LOS SERVICIOS PROFESIONALES PARA LA IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS GEOSFÉRICOS REQUERIDOS PARA EL ALINDERAMIENTO, RECUPERACIÓN, MANEJO Y ADMINISTRACIÓN DE LA ESTRUCTURA ECOLÓGICA PRINCIPAL DEL D.C. CON ÉNFASIS EN CORREDORES ECOLÓGICOS DE RONDA Y HUMEDALES.

40.376.000

1411-2015 821 Consultoría

IDENTIFICAR E INVENTARIAR LAS AREAS DE HUMEDALES URBANOS Y ZONAS DE AMORTIGUACION DE CRECIENTES EN EL PERIMETRO URBANO DEL DISTRITO CAPITAL Y EN LA RURALIDAD DE LA LOCALIDAD DE SUBAID-89

135.498.000



No. Contrato No. Proyecto Tipo de contrato Objeto

Valor

1430-2015 811 Consultoría

FORMULAR PARTICIPATIVAMENTE LOS PLANES DE MANEJO AMBIENTAL DE LOS PARQUES ECOLÓGICOS DISTRITALES DE HUMEDAL EL SALITRE, LA ISLA Y TUNJO

259.500.000

1431-2015 821 Prestación de Servicios Disposición de Residuos

RECOLECCIÓN, TRANSPORTE, CLASIFICACIÓN Y DISPOSICIÓN FINAL DE HASTA 2400 M3 DE RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN Y DEMOLICIÓN (RCD) Y OTROS RESIDUOS DISPUESTOS ILEGALMENTE EN EL PARQUE DISTRITAL DE HUMEDAL JABOQUE

160.576.295


PRESTAR LOS SERVICIOS PROFESIONALES PARA REALIZAR ANÁLISIS, SEGUIMIENTO Y REPORTE DE LOS PROCESOS DE PLANEACIÓN EN LOS COMPONENTES FÍSICOS Y PRESUPUESTALES QUE SE REQUIERAN PARA EL MANEJO DE 15 HUMEDALES MEDIANTE EL DESARROLLO DE ACCIONES DE ADMINISTRACIÓN.

31.567.079


PRESTAR LOS SERVICIOS PROFESIONALES PARA ORIENTAR LAS ESTRATEGIAS DE COORDINACIÓN Y PLANIFICACIÓN DE LAS ACCIONES DE ADMINISTRACIÓN, MANEJO Y USO SOSTENIBLE EN LOS PARQUES ECOLÓGICOS DISTRITAES DE HUMEDAL Y OTROS CUERPOS DE AGUA.

36.760.185


APOYAR A LA COORDINACIÓN EN LA GESTIÓN, MANEJO E INTERVENCIÓN PARA LA RECUPERACIÓN Y CONSERVACIÓN DE PARQUES ECOLÓGICOS DISTRITALES DE HUMEDAL-PEDH.

18.523.314

1172-2016 1132 Contrato Interadministrativo

CONSERVACION, MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO INTEGRAL EN LAS ZONAS DE MANEJO Y PRESERVACIÓN AMBIENTAL (ZMPA) EN LOS QUINCE (15) PARQUES ECOLOGICOS DISTRITALES DE HUMEDAL.

770.000.000


PRESTAR LOS SERVICIOS PROFESIONALES PARA ADELANTAR ACCIONES DE GESTION SOCIAL DURANTE LA EJECUCION DE OBRAS DE CERRAMIENTOS EN LOS PARQUES ECOLOGICOS DISTRITALES DE HUMEDAL PEDH PRIORIZADOS

42.956.150

1525-2016 1132 Convenio de Asociación

AUNAR ESFUERZOS Y RECURSOS TECNICOS ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA LA SECRETARIA DISTRITAL DE AMBIENTE Y CONSERVATION INTERNATIONAL FOUNDATION A FIN DE IMPLEMENTAR ACCIONES DE RESTAURACION RECUPERACION REHEBILITACION EN HECTAREAS NUEVAS EN CERROS ORIENTALES RIOS QUEBRADAS HUMEDALES QUE OFICIALMENTE NO SE ENCUENTREN IDENTIFICADOS

1.724.567.428

1535-2016 1132 Convenio Interadministrativo

AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Y LA SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE PARA EL DESARROLLO DE ESTRATEGIAS DE GESTIÓN AMBIENTAL INTEGRAL EN ECOSISTEMAS DE HUMEDAL Y OTRAS ÁREAS DE INTERÉS AMBIENTAL QUE INCLUYAN ACCIONES DE SENSIBILIZACIÓN Y CONCIENTIZACIÓN DE LA COMUNIDAD MEDIANTE EXPRESIONES ARTÍSTICAS, PEDAGÓGICAS Y CULTURALES QUE CONTRIBUYAN A LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL.

120.000.000

FUENTE: Oficio SDA 2017EE245138 del 04-12-2017, SIVICOF, SECOP, consolidado equipo auditor.

21 www.contraloriabogota.gov.co

Carrera 32 A 26 A 10 Código Postal: 111321

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3. RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

La presente auditoría de desempeño, tiene por objeto evaluar la gestión de la SDA en relación con los Parques Ecológicos Distritales de Humedal PEDH, en las vigencias 2015 y 2016. El ejercicio auditor refleja el análisis de la gestión administrativa correspondiente, durante el lapso evaluado, con los resultados enseguida expuestos. 3.1. PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS 3.1.1. Hallazgo administrativo, por el desarrollo inadecuado de algunas actividades previstas para el cumplimiento de metas, en el marco de las líneas programáticas de la Política de Humedales del Distrito Capital. El documento de la Política de Humedales, determina cinco (5) estrategias con unas líneas de acción y metas establecidas como parte del mismo. Sin embargo, conforme con los documentos evaluados por el equipo auditor y tal como se logró evidenciar en las visitas efectuadas a los humedales de la ciudad, hay algunas debilidades en el accionar de la SDA, frente a la política adoptada mediante el Decreto Distrital 624 de 2007. La precitada política, es por definición “(…) el marco de referencia de la gestión pública, que

busca orientar el propósito común de hacer de los humedales una red de áreas naturales protegidas, reconocida como patrimonio natural y cultural, y articulada armónicamente con los procesos de

desarrollo humano de la ciudad, el país y la humanidad” , cuyo objetivo principal busca “Conservar los ecosistemas de humedal por el valor intrínseco de la vida que sustentan, y los bienes y servicios que ofrecen, siendo todo ello imprescindible para el desarrollo sustentable de la ciudad y la región”.

Evaluada la misma, mediante la verificación al cumplimiento de las líneas programáticas y metas establecidas, se evidenció que aun cuando la SDA, ha desarrollado actividades en la promoción, implantación y coordinación de la política, presenta, algunas debilidades en su gestión, que limitan el respectivo cumplimiento, lo cual se precisa a continuación.



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CUADRO 5 ASPECTOS RELACIONADOS CON EL CUMPLIMIENTO DE LAS METAS PARA EJECUTAR LA

POLÍTICA DISTRITAL DE HUMEDALES - DECRETO 624 DE 2007

ESTRATEGIAS LINEAS

PROGRAMATICAS METAS DEBILIDADES IDENTIFICADAS

ESTRATEGIA 1 INVESTIGACIÓN PARTICIPATIVA Y APLICADA SOBRE LOS HUMEDALES DEL DISTRITO CAPITAL Y SUS COMPONENTES SOCIOCULTURALES

Generación de conocimiento e información física y bioecológica respecto a los humedales del Distrito Capital y sus sistemas hídricos asociados

Conocimiento físico y bioecológico generado responde a requerimientos de manejo, recuperación y conservación de los humedales del Distrito Capital.

En todos los humedales es necesario desarrollar con más fortaleza y de manera periódica acciones que permitan aumentar el conocimiento de los mismos, y contar con una información física y bioecológica permanente. Aunque se han ejecutado algunos contratos y efectuado trabajos investigativos con algunas universidades, no se denota una línea clara de trabajo que permita determinar presupuestos, actividades y tiempos. En otros casos, los documentos quedan como estudios nuevos que no generan un trabajo específico frente a los resultados obtenidos, de tal manera que no se logra profundizar ni canalizar las conclusiones de dichos trabajos y así desarrollar labores puntuales que faciliten el mantenimiento de la biodiversidad y aumentar la riqueza biológica de los humedales.

Investigación socioambiental participativa y aplicada alrededor de la educación, comunicación y participación para la construcción social del territorio

Conocimiento generado aporta a la comprensión y al fortalecimiento de las relaciones entre los humedales y los distintos actores sociales e institucionales de la ciudad-región.

No se configura en forma clara el aporte de los conocimientos adquiridos en el fortalecimiento de los distintos actores que confluyen alrededor del humedal. Si bien se denota el trabajo con algunas comunidades, el conocimiento que se genera en los recorridos guiados con estudiantes, comunidad aledaña y otros grupos, no queda plasmado en la manera como el mismo aporta en la relación hombre-ecosistema y cómo se contribuye en la protección de los mismos. No hay evidencias puntales que en los distintos humedales se permita establecer la manera cómo los participantes, estudiantes y actores sociales que participan de los procesos investigativos y empoderamiento comunitario, se fortalecen de este conocimiento. La mayor parte de los recorridos y participaciones que hacen los ciudadanos queda únicamente registrada en una planilla, sin que se logre determinar el valor agregado que aporta la SDA con la ejecución de estas actividades.

Promoción y fortalecimiento de la participación de actores sociales en la investigación sobre los humedales del Distrito Capital y sus sistemas hídricos asociados

Los actores sociales se fortalecen con la participación en los procesos investigativos e incorporan en sus prácticas el conocimiento resultado de éstos.

ESTRATEGIA 2. EDUCACIÓN, COMUNICACIÓN Y PARTICIPACIÓN PARA LA CONSTRUCCIÓN

Reconocimiento, integración, operativización y protección de los saberes y la memoria

Saberes y memorias colectivas-sociales identificadas, socializadas, sistematizadas y actualizadas, como Soporte en la construcción social de territorio alrededor de

No hay evidencias sobre cómo los saberes y memorias colectivas-sociales, son identificadas, socializadas, sistematizadas y actualizadas, a nivel de soporte en la construcción social de territorio, alrededor de los humedales del Distrito Capital. En los documentos aportados, especialmente



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ESTRATEGIAS LINEAS PROGRAMATICAS

METAS DEBILIDADES IDENTIFICADAS

SOCIAL DEL TERRITORIO

colectiva social como soporte del desarrollo cultural para la conservación y sustentabilidad de los humedales del Distrito Capital y sus sistemas hídricos asociados

los humedales del Distrito Capital.

en relación con los nuevos humedales de la ciudad, no obran soportes de que los mismos queden plasmados como parte del conocimiento y protección de estos ecosistemas, para que se desarrollen nuevas prácticas culturales armonizadas con la conservación, como elemento constitutivo de la construcción social, en armonía con la meta, para el fortalecimiento de las estrategias planteadas. La SDA no cuenta con actividades, acciones o labores específicas o documentos que precisen la manera cómo los diversos actores acompañan, participan y articulan el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes de los individuos y el colectivo, en el logro de la apropiación y construcción social del territorio, en relación con los Humedales del Distrito Capital. La planilla de asistencia a los recorridos, eventos o reuniones, por si solas no facilitan demostrar esa interacción dinámica que es necesaria en el trabajo que se ejecuta en los Parques Ecológicos de Humedal. Son muchos los actores indiferentes a estos ecosistemas, que no reconocen sus valores naturales y servicios ambientales y en ocasiones los consideran un problema, por la llegada de aguas servidas combinadas y los vectores asociados a las aguas negras, desechos y residuos sólidos. En consecuencia no aportan en mayor grado en la defensa y conocimiento de los mismos y es en ese sector donde se deben acentuar las actividades, para la conservación de estos territorios ambientales.

Generación de espacios y mecanismos de comunicación y socialización para la construcción social del territorio

Gestión fortalecida en función de la conservación como noción colectiva expresada en la construcción Social del territorio.

Formación y educación ambiental

Los actores sociales (individuales y colectivos) desarrollan nuevas prácticas culturales armonizadas con la conservación, como elemento constitutivo de la construcción social del territorio

Corresponsabilidad social en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes colectivos relacionados con la gestión ambiental de los humedales del Distrito Capital y sus sistemas hídricos asociados

Actores individuales, organizaciones (gubernamentales y no gubernamentales) y redes sociales acompañan, participan y articulan el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes de los individuos y el colectivo para la apropiación y construcción social del territorio, en relación con los Humedales del Distrito Capital y sus sistemas hídricos asociados.

Usos sociales sustentables de los humedales del Distrito Capital y sus sistemas hídricos asociados

Usos sociales de los humedales del Distrito Capital y sus sistemas hídricos asociados, orientados a la Conservación y sostenibilidad social.

ESTRATEGIA 3. RECUPERACIÓN, PROTECCIÓN Y COMPENSACIÓN.

Recuperación ecológica

Humedales del Distrito Capital en proceso de descontaminación y recuperación.

La ejecución de la estrategia 3 ha permitido la paulatina recuperación de los humedales del Distrito Capital, pero algunos de los nuevos humedales, especialmente el Tunjo y la Isla, necesitan una pronta intervención. En todos los humedales hay factores antrópicos que afectan sus características, capacidad hídrica y servicios Ambientales, especialmente por la llegada de aguas

Humedales del Distrito Capital y sus sistemas hídricos asociados con conectividad ecosistémica, articulada a la Estructura Ecológica Principal del Distrito y la región.



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Protección Humedales del Distrito Capital protegidos frente a los riesgos que puedan alterar sus características y funcionalidad ecológica.

combinadas producto de conexiones erradas, la colmatación de su vaso, la tarificación de sus zonas, la llegada de solidos de arrastre a través del alcantarillado pluvial, y el hecho que se les tome como sitios para la disposición de escombros. Las conexiones erradas que afectan la calidad de sus aguas y la carencia de un caudal ecológico, son de los problemas que más afectan a los humedales y que por ser situaciones delicadas requieren medidas urgentes. Los aportes de agua que alimentan los humedales, llevan cargas contaminantes muy altas que afectan su calidad, en tanto que no todos cuentan con biofiltros para mejorar la calidad hídrica. De otra parte, no todos son alimentados por caudales de aguas superficiales limpias, ni cuentan con conectividad ecosistémica articulada a otras áreas de la Estructura Ecológica Principal, necesaria para su recuperación ecológica. Conforme con su estado actual, requieren de estudios batimétricos o de topobatimetria y además, diseños actualizados que faciliten la ejecución de nuevos procesos de reconformación hidrogeomorfológica que les permita recuperar su capacidad hidráulica. Buena parte ya han sido intervenidos, pero humedales como el de Córdoba, Juan Amarillo, Jaboque, Capellanía, Salitre, La Isla, Tibanica, Torca-Guaymaral y el Tunjo, entre otros, requieren este tipo de intervención para recuperar, como ya se dijo, la capacidad hidráulica, mejorar su riqueza biótica y aumentar sus espejos de agua. Conforme a sus PMA, es necesario en todos los humedales que se logre el aumento de sus áreas, mediante actividades de compensación efectivas plasmadas en un nuevo alinderamiento, con una cartografía actualizada que añada a las áreas existentes los terrenos adicionales adquiridos en los procesos de saneamiento predial; aquellos que son propiedad del Distrito o los que por cesión se den a la ciudad, entre otros. Es la mejor manera de retribuir su afectación y la disminución de la que fueron objeto sus áreas por rellenos e invasiones, caso La Vaca Sur, Techo, Jaboque, Juan Amarillo,

Evaluación, seguimiento y control

Plan de seguimiento y evaluación ambiental de los humedales del Distrito Capital en ejecución.

Compensación Área de los humedales del Distrito Capital aumentada a nivel regional para compensar el deterioro ambiental y la pérdida de extensión.

Sostenibilidad hídrica de los humedales del Distrito Capital y sus sistemas hídricos asociados, e incorporación de bioingeniería para su reconformación biofísica

Manejo hidrodinámico de los humedales en función de los propósitos de protección y conservación.



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La isla, Capellanía y Meandro del Say, entre otros que sufrieron fuertes disminuciones en sus áreas originales.

ESTRATEGIA 4 MANEJO Y USO SOSTENIBLE

Ordenamiento ambiental para los humedales del Distrito Capital y sus sistemas hídricos asociados

Procesos de planificación y ordenamiento del uso y manejo del territorio en relación con los humedales del Distrito Capital, armonizados con los conceptos de conservación y uso racional definidos en la Convención Ramsar.

Aunque, todos los humedales exceptuando, La isla, El Salitre y Tunjo, cuentan con PMA, las evidencias analizadas muestran que aunque están en implementación, conforme a las cinco estrategias contempladas, los cronogramas para su ejecución no se están cumpliendo según lo programado; no se ha analizado el tema de presupuesto para realizar los programas, proyectos y actividades contempladas como parte de los mismos. Para su adecuada intervención, es necesario que la SDA conforme a sus funciones, realice, además de las actividades de gestión que le atañe, las exigencias establecidas en los mismos en su calidad de autoridad ambiental, de tal manera que se requiera permanentemente el cumplimiento a los distintos actores relacionados con la ejecución como parte de los PMA, ello en virtud del seguimiento que periódicamente debe realizar. Aunque se evidencia la ejecución de diversas líneas y actividades con una mayor coordinación, en especial entre la SDA y la EAB-ESP, Idiger, Aguas Bogotá, para la intervención de franja terrestre y acuática, se encontró que el escaso personal para la administración, genera situaciones de riesgo para el patrimonio biótico y para los beneficios ambientales de los humedales que se busca proteger, de manera que se impone contar con un esquema de administración y permanente. En relación con la diversidad biológica y patrimonio arqueológico y cultural de los humedales del Distrito Capital, en condiciones de uso y manejo sostenible, se evidencia que se han ejecutado algunos contratos y efectuado estudios investigativos con algunas universidades, pero como se indicó en la estrategia 1, no se denota una línea clara de trabajo que permita determinar presupuestos, actividades y tiempos, y en otros casos los documentos quedan como estudios nuevos que no generan un trabajo específico frente a los resultados obtenidos, de tal manera que no se logra profundizar ni canalizar sus conclusiones y así desarrollar labores puntuales que faciliten el mantenimiento y

Planes de Manejo Ambiental

Humedales del Distrito Capital cuentan con Planes de Manejo Ambiental formulados y ejecutados de manera participativa.

Administración de humedales del Distrito Capital como Áreas Protegidas, con participación de las comunidades locales

Humedales del Distrito Capital administrados como Áreas Protegidas.

Uso y manejo sostenible de la diversidad biológica y el patrimonio arqueológico y cultural de los humedales del Distrito Capital

Diversidad biológica y patrimonio arqueológico y cultural de los humedales del Distrito Capital en condiciones de uso y manejo sostenible.



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enriquecimiento de la biodiversidad detectada.

ESTRATEGIA 5 GESTIÓN INTERINSTITUCIONAL

Definición, instalación y seguimiento de la estructura de dirección, procedimiento y soporte para la coordinación interinstitucional sostenible

Estructura de dirección, procedimiento y soporte para la coordinación interinstitucional, apoyada en mecanismos concertados y congruentes de gestión y evaluación de resultados.

En los humedales compartidos y con PMAs aprobados en comisión conjunta, no se encuentra mayor presencia de la CAR, y es poco el trabajo interinstitucional que se adelanta con esa Autoridad Ambiental. Los cronogramas establecidos no se vienen ejecutando tal como está programado; no se definen aspectos de presupuesto para la óptima intervención de los humedales y la ejecución de la Política, además que se deben considerar factores especiales frente a los ecosistemas, como proyectos de vías como la ALO y la Dagoberto Mejía.

Seguimiento y evaluación de la gestión

Política de Humedales del Distrito Capital en ejecución sostenible y autorregulada.

Fuente: Secretaría Distrital de Ambiente - SDA. Política Distrital de Humedales del Distrito Capital Elaboro: Contraloría de Bogotá, D.C., Dirección Sector Hábitat y Ambiente, Equipo Auditor.

Estas debilidades enunciadas, limita el cumplimiento del Decreto Distrital No 109 de 2009; el Decreto No 624 de 2007 y los literales b), c) y d), del artículo 2º de la Ley 87 de 1993. El incumplimiento a esta normatividad, se presenta por la falta de claridad, responsabilidad y efectividad, en la ejecución de las labores, conforme a los deberes determinados en la Política Distrital de Humedales y por las medidas establecidas respecto de las estrategias y líneas pragmáticas determinadas en el documento soporte de la Política, lo que impide una mayor intervención, al punto que algunos PEDHs, recientemente incorporados, como El Tunjo y La Isla, presentan un manejo incipiente, sin que se cuente con los PMA materializados para su accionar. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, por cuanto lo que precisa la entidad que viene cumpliendo, se relaciona con actividades propias de algunos PMA y que se han ejecutado en los quince (15) humedales de la ciudad, en tanto que lo que establecido por este organismo de control corresponde a la responsabilidad, efectividad y debilidades en el cumplimiento de las metas que hacen parte de las líneas programáticas, determinadas en el documento soporte de la Política de Humedales del Distrito Capital. En desarrollo del ejercicio auditor se evidencio esas situaciones, como en las visitas de campo a los humedales de la ciudad, frente a lo cual se identificaron las debilidades establecidas, frente a las metas de la gestión 2015 y 2016. Es importante señalar también, que los Planes de Acción fueron aprobados en



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noviembre de 2015, mientras que la mayor parte de los PMA fueron formulados y aprobados con antelación, por lo cual no hay la debida coherencia para la actuación de las distintas entidades intervinientes, con el consecuente impacto en la política de humedales y la mejora de dichos ecosistemas. En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir. 3.1.2. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por no contar con los PMA de los humedales El Tunjo, Salitre y La Isla, y por no considerar en su intervención el protocolo de recuperación y rehabilitación ecológica de humedales. La SDA en el oficio 2017-EE245136 del 2017-12-04, señaló que los Parques Ecológicos Distritales de Humedal que no cuentan con los Planes de Manejo Ambiental-PMAs, son los de El Salitre, La Isla y El Tunjo y por ende no se han podido aprobar y adoptar. La SDA, en algunos estudios previos relacionados3 con el tema, ha abordado para los tres (3) humedales referidos, una especial actividad para formular participativamente los respectivos planes de manejo ambiental, respecto de los tres (3) PEDH, en cuestión. En esas argumentaciones, la SDA señaló: “(…) por vía de

decaimiento ha dejado inmersa la responsabilidad de realizar los estudios técnicos necesarios para la adopción de los Planes de Manejo Ambiental, en manos de la autoridad ambiental del Distrito (…)”,

cuyos resultados aún no se evidencian, por lo cual estos humedales siguen sin contar con este instrumento para su pronta intervención. De otra parte el “Protocolo de recuperación y rehabilitación ecológica de humedales en centros

urbanos”, elaborado por la Secretaría Distrital de Ambiente, en el año 2008, es un documento que contiene una orientación conceptual y metodológica para contribuir a la rehabilitación o recuperación de estos ecosistemas, mientras cuentan con el PMA. Lo evidenciado por la Contraloría de Bogotá, muestra que la entidad, al adolecer de los PMA, no ha implementado los diferentes aspectos contenidos en estos protocolos, de manera que no hay evidencias de que estén debidamente formalizados. Por ende, las intervenciones se efectúan sin que tengan un orden, una secuencia específica u obedezcan a un cronograma establecido, para que se ejecuten las acciones que requieren estos tres humedales. Es así como fueron entregados a este organismo de control, unos reportes de informes de gestión, los cuales

3 Estudios previos Contrato 1430 de 2015.



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muestran que no ha existido una secuencia de trabajo para su paulatina intervención. Lo señalado se da por cuanto la entidad, a falta de un PMA, no busca alternativas para realizar un proceso planificado de intervención, que contenga las pautas de manejo individual para estos tres (3) PEDH, lo que lleva a que no se visibilicen de manera formal las ejecutorias realizadas, al punto que el humedal de La Isla, está siendo objeto de invasión y para su entrada se requiere permiso de una empresa privada que construye unidades residenciales en predios cercanos.

Lo anotado implica la inobservancia del Decreto No 624 de 2007, así como del artículo 2º de la Ley 87 de 1993. Ello genera una presunta incidencia disciplinaria, al no observarse especialmente lo dispuesto en los numerales 1, 2, 3 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) y se estaría incurriendo en la conducta de que trata el numeral 1 del artículo 35 de ese mismo Código. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, teniendo en cuenta que la entidad refiere actuaciones correspondientes a un proceso de contratación, que si bien ha propendido por la formulación participativa de los PMAs para esos tres (3) humedales, los mismos no se han materializado.

Ese proceso de contratación tuvo lugar a partir de 2015, es decir varios años después de emitido el Acuerdo 487 de 2011 del Concejo de Bogotá, D.C., que declaró el área inundable ‘El Salitre’, ubicada al interior del parque El Salitre, como Parque Ecológico Distrital de Humedal. Para los humedales de ribera Tunjo y La Isla, mediante el Acuerdo 577 de 2014 del Concejo de Bogotá, fueron declarados e incorporados en esa categoría. La SDA en el oficio 2017-EE245136 del 2017-12-04, señaló: “Para los Parques

Ecológicos Distritales de Humedal que no cuentan con los Planes de Manejo Ambiental-PMA, en este caso Salitre, El Tunjo y La Isla, se han venido realizando seguimiento mediante el reporte de

informe de gestión (…)”, lo que evidencia que ni en ese momento, ni a la fecha del presente informe de auditoría, los referidos humedales cuentan con un PMA debidamente aprobado. En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir.



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3.1.3. Hallazgo administrativo, por el inadecuado desarrollo de algunas actividades correspondientes a las cinco (5) estrategias para la ejecución de los PMAs aprobados. A la fecha, de los quince (15) Parques Ecológicos Distritales de Humedal, los siguientes doce (12) relacionados, cuentan con PMA aprobados.

CUADRO 6 PLANES DE MANEJO AMBIENTAL APROBADOS PARA LOS PARQUES

ECOLOGICOS DISTRITALES DE HUMEDAL

HUMEDAL ACTO ADMINISTRATIVO

Tibanica Res. SDA 334 del 28 de Febrero de 2007

La Vaca Res. SDA 7473 del 30 de Octubre de 2009

El Burro Res. SDA 4383 del 30 de Octubre de 2008

Techo Res. SDA 4573 del 22 de Junio de 2009 y 6469 del 22 de Septiembre de 2009

Capellanía Res. SDA 7474 del 30 de Octubre de 2009

Meandro del Say Res. Conjunta CAR-SDA 03 del 23 de febrero de 2015

Santa María del Lago Res. SDA 7773 del 22 de diciembre 2010

Córdoba Res. SDA 1504 del 28 de junio de 2008

Jaboque Res. Conjunta CAR-SDA 01 del 13 de febrero de 2015

Juan Amarillo Res. SDA 3887 del 6 de Mayo de 2010

Conejera Res. SDA 0069 del 26 de Enero de 2015

Torca- Gaymaral Res. Conjunta CAR-SDA 02 del 13 de febrero de 2015

Fuente: Oficio SDA 2017-EE245136 del 2017-12-04

La Política Distrital de Humedales, contempla su implementación a través de los PMA, conforme a la puesta en marcha de cinco (5) estrategias, cuyo cumplimiento se hace para cada humedal mediante una serie de proyectos, programas y actividades, las cuales al ser evaluadas evidencian las siguientes situaciones:

a. Varios de los programas, proyectos y actividades, a la fecha no se están ejecutando conforme a lo establecido en cada PMA.

b. Algunos se están atendiendo parcialmente, pero no de manera ordenada y sin observar adecuadamente el plan de acción estipulado.

c. Algunas de las actividades que se ejecutan conforme a los programas y proyectos, quedan como estudios, investigaciones o documentos, los cuales por diversos motivos no son aplicados o tenidos en cuenta.



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El escenario descrito, se puede precisar específicamente, de acuerdo a cada estrategia de la siguiente manera:

CUADRO 7 PROYECTOS QUE NO SE ESTÁN DESARROLLANDO CON ESTRICTA SUJECIÓN A LAS CINCO (5) ESTRATEGIAS DE LOS PMAs DE LA POLITICA DISTRITAL DE HUMEDALES

ESTRATEGIAS

1. Investigación participativa y aplicada sobre los Humedales del Distrito Capital y sus componentes Socioculturales.

- Investigación estudio de aporte de agua subsuperficial. - Estudio de potencialidades de conectividad ecológicas de humedales con su entorno urbano - Variables hidrológicas, sedimentológicas, hidrogeológicas y balance hídrico en la cuenca. - Investigación de patrones de flujo entre los humedales y el agua subterránea - Modelamiento de los patrones históricos de los cambios en las coberturas biofísicas en el sistema

Humedal - Estudio y medición de las variables hidroclimatológicas y sedimentológicas en el humedales - Evaluación de la calidad microbiológica y toxicológica de las aguas de los Humedales. - Estudio de alternativas para variar el trazado de vías sobre humedales. - Investigación limnológica de los Humedales.

2. Educación, comunicación y participación para la construcción social del territorio.

- Fortalecimiento de las redes sociales alrededor de los Humedales. - Diseño y construcción del área de administración y construcción del Área para Administración e

Infraestructura para la Educación Ambiental. - Apropiación territorial mediante procesos de formación ciudadana y organización social en los

humedales - Fortalecimiento y consolidación de la organización socioambiental alrededor del Humedal - Seguimiento a la recuperación ecológica de humedales - Estrategia de comunicación para apoyar la educación ambiental y la recuperación y uso sostenible de

los humedales. - Consolidación y fortalecimiento de PRAES y PROCEDAS en torno al Humedal

3. Recuperación, protección y compensación.

- Monitoreo a las actividades de recuperación ecológica y social de los Humedales - Elaboración de los diseños y reconformación hidrogeomorfológica de los humedales - Revegetalización acuática y litoral y control de plantas invasoras en el área inundable - Revegetalización terrestre y control de plantas invasoras en zonas de ronda de humedal - Recuperación de la configuración paisajística del Humedal Juan Amarillo a partir del enriquecimiento y

mejoramiento de hábitats - Saneamiento y adquisición predial para la recuperación integral de los humedales. - Elementos arquitectónicos para la protección del Humedal - Evaluación, estudios y ejecución de la propuesta de realinderamiento de humedales - Detección, Identificación, control y eliminación de conexiones erradas y vertimientos superficiales

ilegales en los Humedales. - Diseño y construcción de sistemas de bio-tratamiento - Adecuación de las descargas de alcantarillado pluvial sobre humedales



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4. Manejo y uso sostenible.

- Diseño y adecuación de senderos ecológicos y construcción de plataformas y observatorios de humedales o plataformas de observación

- Elaboración e implementación propuesta de caudal ecológico - Alternativas para proyecto de construcción que afecten humedales - Estudio para la recategorización del Parque Ecológico Distrital Humedal - Adecuación e incorporación de espacios residuales y de reserva vial y compensación de humedales - Suministro y colocación de señalización urbana - Seguimiento a la recuperación ecológica del humedal - Establecimiento de la capacidad de carga antrópica del Humedal - Cerramientos perimetrales - Saneamiento y liberación Predial para la Recuperación Integral de Humedales

5. Gestión Interinstitucional.

- Fortalecimiento de la gestión interinstitucional e intersectorial para la recuperación y conservación de los humedales

- Desarrollar mecanismos de coordinación de la gestión institucional escala local, distrital y regional. - Comunicación alternativa, para la formación de competencias ciudadanas ambientales. - Identificación, evaluación y manejo del riesgo ambiental en el humedal - Mediación de conflictos como generador de procesos para la apropiación social e institucional en el uso

sustentable

Fuente: PMA humedales del D.C. y Política Distrital de Humedales.

Aunque cada proyecto que hace parte de las estrategias de los PMAs, son específicos, conforme al humedal sobre el cual se aprobó, se hace necesario armonizar su desarrollo con el plan de acción. Es de señalar que la Política Distrital de Humedales señala la importancia del cumplimiento de las estrategias: “En consecuencia con el enfoque sistémico y el principio de

transversalidad, que fundamenta la gestión ambiental propuesta para los humedales, la estructura programática constituye una unidad articulada, en la que, desde su construcción y en su ejecución, estrategias, líneas programáticas, metas y acciones se complementan y soportan unas a otras (…).”

(Subrayado fuera de texto)

Lo señalado, además de incumplir cada una de las resoluciones mediante las cuales se aprueban los PMAs, desatiende la Resolución No 02988 de 2015 de la SDA; el Decreto No 624 de 2007 y los literales b), c) y d), del artículo 2º de la Ley 87 de 1993. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, considerando que no se ha armonizado el desarrollo de los PMAs, con el plan de acción aprobado en noviembre de 2015.



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De otra parte, al analizar el avance de los proyectos que hacen parte de las cinco (5) estrategias, conforme al cumplimiento de los indicadores presentados para la vigencia 2016, se encontró que aun cuando algunos se han cumplido, la mayor parte de los mismos, presentan un porcentaje muy bajo y algunos están en el 0%. Además, al evaluar las estrategias se evidenció casos que siguen en el 0% de avance y otras tienen porcentajes menores al 20%, luego de años de actividad, como se expuso en la carta de conclusiones del presente informe. En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir. 3.1.4. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por la falta de seguimiento y exigencia de avances, frente al cumplimiento de algunas estrategias de los PMAs, aprobados a la fecha. Como se indicó anteriormente, en la actualidad se encuentran aprobados doce (12) Planes de Manejo Ambiental, para los Parques Ecológicos Distritales de Humedal, a los cuales en desarrollo del ejercicio auditor, se les efectuó un seguimiento puntual, encontrando algunas debilidades frente al seguimiento de los proyectos y programas, toda vez que la SDA, no ha requerido ni exigido el cumplimiento de las actividades a cargo de los distintos actores involucrados, para el cumplimiento de cada una de las estrategias. La gestión en los humedales, establecida en la Política adoptada mediante el Decreto Distrital No 624 de 2007 y lo señalado en el Decreto Distrital No 386 de 2008, hace necesaria la definición y el fortalecimiento de la actuación institucional en el Distrito Capital, a través de la asignación de responsables y el seguimiento a las competencias que las entidades tienen en relación con los humedales. La SDA, recibe información general sobre el avance de las actividades a cargo de las diferentes entidades distritales competentes en el tema, pero no hay una exigencia puntual, frente al cumplimiento de cada una las estrategias, proyectos, programas y actividades, muchas de las cuales, no se están ejecutando debidamente, tal como está establecido en los PMAs aprobados. Si bien la SDA, cuenta con la información de las labores desarrolladas, en cumplimiento de los PMAs, a la misma no se le integra el resultado de indicadores establecidos, ni un análisis puntual que permita determinar el grado de avance y el logro de las acciones contenidas en los Planes de Acción de cada de éstos. Aun cuando se reporta a los responsables sus evidencias, no se hace una exigencia



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específica que permita avanzar en aquellas actividades que no se ejecutan conforme a lo establecido. A pesar de contar con los mecanismos antes descritos, la SDA no los utiliza en el seguimiento que debe hacer tanto a la Política como a la implementación de los Planes de Manejo Ambiental, de tal manera que pueda emitir directrices, hacer las precisiones necesarias, actuar como autoridad ambiental de la ciudad y formular los requerimientos que considere pertinentes en el interior de la misma SDA y respecto de las demás entidades, con competencia en el cumplimiento de los PMA4, tales como la Corporación Autónoma Regional CAR, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, la Secretaría Distrital de Planeación, las Veedurías de las Curadurías Urbanas, La Secretaría Distrital del Hábitat, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, La Secretaría Distrital de Gobierno, Secretaría de Hacienda Distrital, las Alcaldías Locales. La SDA, ante la inacción e incumplimiento de las entidades distritales con competencia en la conservación y mantenimiento de los humedales, no realiza los respectivos requerimientos, ni impone las medidas preventivas ni sancionatorias, conforme a lo establecido en la Ley 1333 de 2009 “(…) por la cual se establece el

procedimiento sancionatorio ambiental”, como tampoco a las funciones establecidas en el Decreto No 109 de 2009, el cual señala que la SDA, como Autoridad Ambiental está autorizada para imponer y ejecutar las medidas preventivas y sancionatorias para mitigar los impactos ambientales derivados de las actuaciones tanto de particulares como de entidades públicas. Es de precisar que la Política, prevé dos acciones para realizar el seguimiento a la gestión en los humedales, la primera está contemplada como parte de la estrategia 4: “MANEJO Y USO SOSTENIBLE” “Línea programática 4.2” “Planes de Manejo Ambiental”, la cual establece: “El DAMA, y la C.A.R., en coordinación con las entidades del Comité Distrital de

Humedales y las redes y organizaciones sociales, elaborarán y pondrán en marcha de un plan de seguimiento y control participativo al debido cumplimiento de los Planes Manejo Ambiental en su respectiva jurisdicción.”

La segunda corresponde a la estrategia 5: “GESTIÓN INTERINSTITUCIONAL”, Línea

programática 5.1. Definición, instalación y seguimiento de la estructura de dirección, procedimiento

y soporte para la coordinación interinstitucional sostenible” en la que se determina “A fin de

generar claridad sobre el orden de competencias existente para los humedales del Distrito Capital, el D.A.M.A. convocará los apoyos requeridos para elaborar e implementar una guía técnico - legal de procedimiento para la toma de decisiones, el seguimiento y control efectivo de las acciones, programas y proyectos de las entidades públicas y privadas, locales, distritales y regionales relacionados con los humedales del Distrito Capital”.

4 Varias de esas entidades están relacionadas en el Decreto 386 de 2008.



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Finalmente, en lo que hace referencia al cumplimiento del Decreto No 386 de 2008

“Por el cual se adoptan medidas para recuperar, proteger y preservar los humedales, sus zonas de ronda hidráulica y de manejo y preservación ambiental, del Distrito Capital y se dictan otras

disposiciones”, cuyo artículo 15°, señala: “La Secretaría Distrital de Ambiente realizará

seguimiento y verificación permanente a las medidas adoptadas por el presente Decreto y mantendrá

informado, mínimo con una periodicidad semestral, al Despacho del Alcalde Mayor de la Ciudad”, el informe de acciones no resulta adecuadamente configurado, por cuanto las Entidades no suministran a la SDA, la información que refleje claramente las actividades del caso. Con los hechos descritos, se tiene que no se ha cumplido eficientemente la

Resolución No 196 de 2006 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, “Por la cual se adopta la guía técnica para la formulación de planes de manejo para

humedales en Colombia”, el Decreto 624 de 2007 de la Alcaldía Mayor “Por el cual se

adopta la visión, objetivos y principios de la Política de Humedales del Distrito Capital” y el Decreto Distrital No 386 de 2008. Esta conducta puede estar presuntamente incursa en las causales disciplinables que llegaren a corresponder según el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002. La situación descrita, se da por cuanto la SDA, ha venido aprobando los Planes de Manejo Ambiental, sin determinar si los objetivos se están alcanzando con la gestión realizada de manera periódica; por la falta de reportes oportunos y completos; la carencia de mecanismos que reglamenten la obligatoriedad de presentar esta información, considerando que en los Actos Administrativos que aprueban los PMAs, no se determinan fechas de presentación de informes de avance y responsables. Lo señalado le dificulta a la SDA, realizar la debida gestión y consecuentemente, hacer los requerimientos necesarios, para introducir los ajustes según sea necesario. Los hechos mencionados, además, limitan el seguimiento y control a los PMAs e impiden evaluar los logros en las acciones implementadas. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, como quiera que le corresponde a la SDA, no solo el seguimiento, sino adoptar medidas frente a las distintos actores involucrados en el cumplimiento de proyectos y actividades contempladas en los PMAs. La SDA en la respuesta al informe de auditoría, señala lo siguiente:



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“En este sentido, y como se menciona en el informe emitido por usted, en el marco de las funciones asignadas a la SDA, se ha solicitado en reiteradas ocasiones a la EAB-ESP el diligencia miento de la herramienta de evaluación, a partir de lo cual se ha recibido información parcial, incompleta y en ocasiones errada, Lo cual dificulta el seguimiento. No obstante, esta entidad cuenta con informes, elaborados a partir de los datos recopilados en visitas de campo, así como en diferentes instancias interinstitucionales. No obstante, la falta de reporte de otras entidades, son situaciones ajenas a la voluntad de la SDA, que no se pueden endilgar a la responsabilidad de los servidores de esta, sino a quien no genera de manera correcta y/u oportuna los informes conforme a sus competencias. Adelantando la SDA las acciones de seguimiento respectivas, por medio de los mecanismos establecidos y de actividades propias para la generación de datos e indicadores de cumplimiento a la gestión desarrollada en los humedales."

Frente a esa manifestación, es necesario precisar que a la SDA como autoridad ambiental y cabeza del SIAC5, le corresponde realizar acciones concretas en relación con el incumplimiento de las disposiciones ambientales, en este caso relacionadas con los humedales, lo cual involucra a los distintos intervinientes, independiente de su naturaleza pública o privada. En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir. 3.1.5. Hallazgo administrativo, por no contar con una permanente administración de los Parques Ecológicos Distritales de Humedal, para garantizar su conservación y recuperación. El Decreto No 062 de 2006, impone una actuación interinstitucional participativa integrada a las comunidades, bajo un enfoque coherente con una perspectiva de gestión integral del agua, que permita el cumplimiento de la Política de Humedales del Distrito Capital, adoptada mediante el Decreto No 624 de 2007. Actualmente la responsabilidad en la Administración de los Parques Ecológicos Distritales de Humedal está en cabeza de la SDA y se da con el apoyo de la EAB-ESP y Aguas Bogotá-ESP, para el manejo de franja terrestre y acuática, entre otros. Conforme con los recorridos efectuados por este organismo de control fiscal, se identifican casos de intermitencia en la administración de los humedales, por lapsos

5 El Sistema Ambiental del Distrito Capital -SIAC es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas

e instituciones que regulan la gestión ambiental del Distrito Capital. Dentro de la normatividad en la que se enmarca se encuentran los Acuerdos 19 de 1996 y 248 de 2006 del Concejo de Bogotá, D.C.



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en los cuales no se cuenta con personal que garantice esa actividad de manera continua. Esa situación se presenta, por cuanto la SDA, no adopta los mecanismos adecuados para que la administración de los humedales sea permanente e idónea. Lo señalado genera que en distintas ocasiones los actores e interesados en los PEDH, no puedan acceder ni contar con interlocutores válidos para tales efectos. Ello genera también, que estos ecosistemas y su patrimonio biótico estén desprotegidos durante el tiempo que no cuentan con la administración correspondiente, lo cual compromete los bienes naturales y servicios ambientales que prestan los humedales de la ciudad, debidamente reconocidos en la Ley 357 de 1997, “Por medio de la cual se aprueba la "Convención Relativa a los Humedales de Importancia

Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas", suscrita en Ramsar el dos (2) de

febrero de mil novecientos setenta y uno (1971)”, en la Política de Humedales del Distrito Capital, en los PMA aprobados y en diversos estudios, tratados y documentos de consulta sobre humedales. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, toda vez que en desarrollo del ejercicio auditor, se identificaron situaciones en las cuales no ha sido continua la administración de algunos humedales. En la respuesta de la SDA, se indica lo siguiente: “Aclaramos que desde la Secretaria

Distrital de Ambiente siempre se cuenta con personal encargado de la administración de los Parques Ecológicos Distritales de Humedal; bien sea por contrato de prestación de servicios o cuando éstos han finalizado, se ha encargado personal, mientras se surten los nuevos procesos de contratación de los administradores, contando así de manera permanente con profesionales o apoyos que atiendan las solicitudes directas realizadas en estas áreas."

Frente a esa manifestación, es necesario precisar que la situación descrita se identificó también conforme con la relación de contratos de prestación de servicios suministrada por la entidad6, donde se observa que tenían un plazo promedio de 8 meses. De otra parte, no se encontró evidencia, ni se anexaron soportes en la respuesta al informe de auditoría, con los cuales se acredite la designación de personal encargado para los efectos referidos, mientras se han surtido los procesos de contratación de los administradores, a fin de garantizar la continuidad de una

6 Punto 3 y 4 del Oficio 2017EE245138 del 2017-12-04



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administración idónea para el cuidado, preservación y manejo de los bienes o activos ambientales que hacen parte de éstos ecosistemas. En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir. 3.1.6. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por la falta de medidas adoptadas frente a factores de deterioro de los diferentes Parques Ecológicos de Humedal del Distrito Capital. De conformidad con los recorridos efectuados en desarrollo del ejercicio auditor, la información soporte allegada y las fichas técnicas que maneja la SDA, se evidenciaron las siguientes situaciones en relación con la estructura, biodiversidad o riqueza biótica, calidad hídrica, capacidad hidráulica, servicios ambientales y el patrimonio natural que posee cada humedal visitado, con lo cual se estructura el estado actual de los mismos.

CUADRO 8 ESTADO ACTUAL DE LOS PARQUES ECOLÓGICOS DISTRITALES DE HUMEDAL DEL

DISTRITO CAPITAL, VISITADOS EN DESARROLLO DEL EJERCICIO AUDITOR

HUMEDAL MEANDRO DEL SAY.

Afectación de la biota acuática por el estado de la calidad del agua y su ostensible disminución.

Desecamiento debido a que el humedal solo se alimenta de aguas lluvia y por la desconexión con el río Bogotá se afectó su carga hídrica.

Reducción en la migración de aves por deterioro en la calidad del paisaje.

Sedimentación, terrificación y compactación del suelo.

Invasión de su Zona de Manejo y Preservación Ambiental- ZMPA, situación que se presenta por la construcción de 160 casas y canchas de futbol.

Alteración del ecosistema por escombros, llantas usadas, colchones y otros residuos sólidos.

Presencia de roedores y caninos debido a la falta de cerramiento del humedal ecosistema.

Presencia de ganado bovino y compactación por pastoreo de animales.

Presencia de habitante de calle y consumidores de sustancias psicoactivas.

Presencia de especies forestales foráneas e invasión por pasto kikuyo en la franja terrestre del humedal.

HUMEDAL DE CAPELLANÍA.

Afectación las propiedades físicas, químicas y microbiológicas por aguas el desborde del canal Fontibón Oriental.

Disminución de los espejos por disminución del flujo de agua que le alimenta y escasa recarga hídrica.

Afectaciones a la fauna silvestre por situaciones antrópicas cercanas al humedal.



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Invasión de la ZMPA del humedal, por un parqueadero en un área aproximadamente de 130 m2 y por la Subestación Eléctrica de Fontibón.

Existe presencia de residuos sólidos en el colector de agua lluvia a la entrada del humedal.

Terrificación en algunas partes del humedal.

Presencia de especies forestales foráneas e invasión por pasto kikuyo en la franja terrestre del humedal.

Presencia de varios parches de matorral exótico de Retamo espinoso – Ulex europaeus y Retamo liso - Teline monspessulana consideradas como supremamente invasoras, lo cual afecta la biodiversidad del humedal.

HUMEDAL DE EL BURRO.

Fragmentación del humedal por la avenida Ciudad de Cali sin que se defina la situación frente a esa área.

Ingreso de aguas combinadas con (hidrocarburos) producto de conexiones erradas, en el sector sur oriental, sobre el canal Los Ángeles así como también la llegada de basuras, sedimentos y otros residuos sólidos a través del canal mencionado.

No se ha logrado terminar el cerramiento perimetral en malla eslabonada, esto conlleva a que se den algunas actividades contrarias al uso permitido del humedal.

Presencia de habitante de calle.

Presencia de especies forestales foráneas e invasión por pasto kikuyo en la franja terrestre del humedal y parte de la acuática.

HUMEDAL DE TECHO.

El humedal padece de estrés hídrico puesto que solo se abastece de aguas lluvias.

Afectaciones a la fauna silvestre por alteraciones antrópicas cercanas al humedal.

Invasión del humedal

Hay presencia de habitante de calle, (consumo de sustancias psicoactivas viviendas provisionales cambuches) roedores y caninos debido a la falta de cerramiento del ecosistema.

Perdida de nivel freático por construcciones aledañas.

HUMEDAL DE LA VACA.

Se evidencian escombros, llantas usadas, residuos orgánicos y alta presencia de habitantes de la calle en el costado norte del humedal principalmente en la zona de la puerta 6 de abastos.

Variación en las propiedades físicas, químicas y microbiológicas del agua que ingresa al humedal.

Hay disposición de basuras en el cuerpo del humedal y en sus zonas de ronda.

A pesar de los mantenimientos permanentes de aguas Bogotá con su equipo de franja terrestre, buena parte de la ronda hidráulica del humedal presenta una alta cobertura dominante de pasto kikuyo (Pennisetum clandestinum), lo cual hace necesario una mayor intervención.

Hasta ahora se inicia la recuperación integral de La Vaca sur, situación que requiere un manejo integral y coordinado de la Entidades a cargo.



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HUMEDAL DE TIBANICA.

Estrés hídrico por cuanto solo se abastece de aguas lluvias; es un sector muy seco. Aunque hay fuentes hídricas cercanas estas se encuentran afectadas por vertimientos que hacen que su calidad no sea la apropiada, por lo cual para abastecerlos se requiere la construcción de biofiltros para mejorar el afluente que le llega desde el municipio de Soacha.

Delincuencia en sus alrededores y presencia de consumidores de droga.

Terrificación del cuerpo de agua con la modificación de sus condiciones hidráulicas, puesto que las zonas de espejo de agua son escasas en el humedal.

Hay presencia de roedores y otros vectores asociados a la mala calidad de agua.

Presencia de caninos.

Falta de mantenimiento de los espejos de agua; abundante vegetación acuática.

Hay disposición de basuras en el cuerpo del humedal y en sus zonas de ronda.

Falta culminar el saneamiento predial del humedal y hacer las acciones y actividades necesarias para la adquisición de algunos terrenos que hacen parte del humedal y que aún están en manos de particulares.

Vertimientos de aguas servidas, afectando la calidad de las aguas.

Disposición ilegal de basuras y escombros, generando contaminación ambiental.

Daño a la cobertura vegetal, representada en flora nativa propia de los ecosistemas de humedal alto andino.

HUMEDAL DE TORCA:

No se ha logrado la conectividad con algunos cursos de agua limpia de las quebradas que rodean el humedal y otras que provienen de los cerros, dependiendo del canal Torca.

El humedal se encuentra afectado con altas cargas de materia orgánica y sólidos suspendidos que provienen de las aguas que lleva el canal Torca, el cual recibe diversas conexiones erradas que afectan la calidad de su caudal, que llega al costado sur del humedal.

No se ha logrado el saneamiento predial del humedal, con las actividades necesarias para la adquisición de algunos terrenos que hacen parte del mismo y que aún están en manos de particulares.

Presencia de pasto kikuyo y otras especies forestales introducidas.

Se evidencia desechos de residuos sólidos en la franja superior del humedal sobre la autopista.



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HUMEDAL DE GUAYMARAL:

Es evidente la reducción y pérdida de los aportes de agua de buena calidad al humedal.

El humedal se alimenta con la escorrentía de aguas lluvias mezcladas con aguas negras que llegan a través de los canales, sin ningún tipo de control.

Se observa pastoreo en las zonas de ronda del humedal, lo cual genera la compactación del suelo y la pérdida de vegetación.

Hay disposición de basuras en las zonas de ronda del humedal.

El humedal presenta, en buena parte de su cuerpo, procesos de colmatación por la llegada durante muchos años de aguas con altas cargas de contaminación y sedimentos.

Presencia de pasto kikuyo y otras especies forestales introducidas.

HUMEDAL DE JUAN AMARILLO:

Se encuentran factores tensionantes repetitivos a lo largo del humedal, como son disposición de escombros; residuos sólidos, y consumo de sustancias psicoactivas.

Disposición de basuras y escombros en las diversas zonas, especialmente en la denominada brazo de Juan Amarillo.

Es de señalar que al brazo del Juan Amarillo le llegan unos 38 puntos con conexiones cerradas; además, al ejecutarse por parte del IDIGER una sola de las tres obras establecidas en los diseños, se aumentó el tiempo de retención, lo que hace que se presente una proliferación de vectores excesiva y olores ofensivos.

Se evidencian problemas por vertimientos, por cuanto el alcantarillado pluvial que alimenta diversos sectores del humedal, al igual que lo que pasa en el Brazo del Juan Amarillo, recibe aguas residuales domésticas producto de conexiones erradas.

Carencia de estructuras y tratamientos alternos que mejoren la calidad de las aguas que los alimentan, hecho que favorece los procesos de terrificación y eutrofización del humedal.

Presencia de residuos sólidos en diversos puntos del humedal, los cuales subsisten a pesar de las actividades que adelanta la administración con el apoyo de otras entidades distritales.

En el tercio bajo ubicado al frente de la PTAR Salitre, donde se hizo cerramiento provisional, a pesar del mismo, continúa el consumo sustancias psicoactivas y la entrada de mascotas para hacer sus necesidades.

Presencia de pasto kikuyo (Pennisetum clandestinum) como consecuencia de la desecación y sedimentación.

Aunque se han creado espejos de agua que facilitan la existencia de vida en el humedal, faltan acciones para los procesos de recuperación y reconformación hidrogeomorfológica en orden a tener un mejor hábitat.

Este Humedal aún no cuenta con Plan de Manejo Ambiental.

No se evidenciaron estudios para el manejo de oferta hídrica considerando la entrada limitada de agua, de tal manera que a futuro sea posible mejorar y evitar la pérdida de caudales en el humedal.



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HUMEDAL DE EL SALITRE:

La franja acuática se fragmenta en algunas partes, debido a que hace falta mantenimiento de la misma.

Hay constante ruido por el parque de atracciones que se encuentra contiguo al humedal.

Se proyecta construir la pista deportiva de BMX y se evidencian mojones o puntos de referencia al interior del humedal. Es una obra que podría deteriorar parte occidental de este ecosistema.

Conforme a los protocolos establecidos no se cuenta con un manejo especial que permita el control de algunas especies acuáticas y el establecimiento de algunas islas (conformación de hábitats), que faciliten el anidamiento de las especies de fauna y así se mejore la biodiversidad de este importante ecosistema.

No se cuenta con diseños de restauración paisajística; manejo de la franja terrestre para especies nativas que beneficien el ecosistema, como tampoco la ejecución de acciones que permitan el uso de criterios complementarios para el manejo de la cobertura forestal.

Hay zonas terrestres del humedal que presentan como cobertura dominante el pasto kikuyo (Pennisetum clandestinum), lo cual limita la biodiversidad del ecosistema.

HUMEDAL DE JABOQUE:

Falta el cerramiento perimetral de algunas áreas del humedal, lo cual facilita el impacto del mismo por factores antrópicos.

Hay acumulación de basuras al interior de la rejilla de entrada al humedal, produciéndose su taponamiento e ingreso de residuos de menor tamaño.

Continúa la llegada de aguas combinadas producto de conexiones erradas y residuos sólidos, provenientes de los canales de aguas lluvias Carmelo y Los Ángeles, los cuales alimentan su sector oriental; es alta la cantidad de sólidos suspendidos y residuos sólidos de menor tamaño que ingresan al humedal.

Presencia de especies vegetales como el pasto kikuyo (Pennisetum clandestinum) y la lengua de vaca (Rumex conglomeratus), acelerando los procesos de terrarización y colmatación, factor que está causando el reemplazo de la vegetación típica del humedal.

Presencia de perros callejeros.

No se ha logrado culminar los procesos prediales que se tienen sobre este humedal, lo cual detiene muchas de las labores contempladas en su PMA.

HUMEDAL DE CÓRDOBA:

El humedal no cuenta con cerramiento perimetral en el sector 1, lo cual permite la entrada y salida de personas que utilizan el humedal para consumir sustancias psicoactivas y residencia.

El proceso sobre temas prediales que se tiene en el humedal, con ocasión de un parqueadero que opera una zona del mismo, está detenido, puesto que no encuentran al propietario del predio para su respectiva notificación y no presenta impulso.



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Hay zonas terrestres del humedal que tienen como cobertura dominante el pasto kikuyo (Pennisetum clandestinum), lo cual limita la biodiversidad del ecosistema.

Presencia esporádica de residuos sólidos en algunas áreas.

Carece de un aula ambiental al servicio de la comunidad.

HUMEDAL DE TUNJO:


Debido a que no tiene un Plan de Manejo Ambiental, solo se realizan acciones esporádicas para el control de franja acuática y terrestre y recorridos ambientales, pero no se efectúan las acciones contempladas en las estrategias de la Política Distrital de Humedales.

No cuenta con cerramiento perimetral, lo cual facilita diversos impactos de carácter antrópico, entre ellos, presencia de consumidores de sustancias psicoactivas y habitante de calle.

Se evidencian residuos sólidos y escombros en diferentes áreas del humedal.

Las zonas terrestres del humedal presentan como cobertura dominante el pasto kikuyo (Pennisetum clandestinum), lo cual limita su biodiversidad.

HUMEDAL DE LA ISLA:

Su relleno y desecamiento es evidente, lo cual ha facilitado la pérdida de biodiversidad y que su estado sea crítico.

Hay problema de invasión sobre la ZMPA del Rio Tunjuelo, puesto que existen alrededor de 6 viviendas en construcción.

Ante la carencia del PMA, no hay diseños de restauración; manejo de la franja terrestre; mantenimiento de especies forestales, y labores de permitan la sustitución de algunas arbóreas nativas, que beneficien el ecosistema, como tampoco la ejecución de acciones que permitan una mejor dinámica ambiental.

Falta el cerramiento del humedal.

Toda la zona- del humedal presenta una cobertura dominante de pasto kikuyo (Pennisetum clandestinum), lo cual limita la biodiversidad del ecosistema.

Todo el humedal tiene problemas de terrificación y sus áreas han sido rellenadas y colmatadas.

El humedal no tiene amojonamiento.

No hay labores o acciones de saneamiento predial.


Fuente: elaboró equipo auditor.

Hay situaciones recurrentes y aun cuando la SDA, ha adoptado algunas medidas, estas no han tenido la suficiencia para superar los inconvenientes.



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No se han observado adecuadamente las disposiciones previstas especialmente en el Decreto Nacional No 1594 de 1984, la Ley 165 de 1994, el Acuerdo 19 de 1994 del Concejo de Bogotá, D.C., la Ley 357 de 1997, el Decreto Distrital 062 de 2006, el Decreto Distrital 624 de 2007, la Resolución 3956 de 2009 de la SDA. Ello genera una presunta incidencia disciplinaria, al no observarse especialmente lo dispuesto en los numerales 1, 2, 3 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario Único, y se estaría incurriendo en la conducta de que trata el numeral 1 del artículo 35 de ese mismo Código. Las situaciones descritas se originan por las insuficientes medidas para el cumplimiento de las acciones contempladas en los proyectos de los PMAs y su Plan de Acción, lo cual genera la pérdida de biodiversidad y deterioro de éstos importantes ecosistemas. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, considerando que sin desconocer las actividades desplegadas por la entidad, han faltado dentro del período auditado medidas concretas y efectivas frente al desarrollo, ejecución y seguimiento a los diversos proyectos y actividades contempladas en los PMAs. En la respuesta al informe, la SDA señala: “Sin embargo, como se ha manifestado

reiteradamente a lo largo de este escrito, existen situaciones ajenas a la voluntad de la SDA, que no son responsabilidad directa de la entidad, sino competencia de otras instituciones que no generan correcta y/o oportunamente los informes correspondientes; esto, sin limitar nuestro accionar, ya que desde la Subdirección de Ecosistemas y Ruralidad se implementan las actividades que permiten la ejecución de acciones de recuperación y conservación y el monitoreo de estos espacios.."

Sobre el particular se precisa que en el período auditado, la gestión no efectiva ante los factores tensionantes y de deterioro que persisten en esos ecosistemas, frente a las situaciones de impacto en la estructura, biodiversidad o riqueza biótica, calidad hídrica, capacidad hidráulica, servicios ambientales y el patrimonio natural que posee cada humedal visitado. En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir.



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3.2. GESTIÓN CONTRACTUAL 3.2.1. Hallazgo administrativo, por la ejecución del Contrato de Prestación de Servicios Profesionales 1019 de 2015, por parte del contratista cesionario, sin tener aprobada la respectiva póliza de cumplimiento. El Contrato de Prestación de Servicios Profesionales 1019 del 30-03-2015, fue objeto de una Cesión suscrita el 23-06-2015, fecha a partir de la cual inició la ejecución correspondiente por parte del contratista cesionario. Con ocasión de la cesión del contrato, le correspondía al contratista cesionario otorgar la respectiva garantía de cumplimiento, para cuyo efecto constituyó la Póliza de 14-44-101076864 Anexo 1 del 02-07-2015 de Seguros del Estado S.A, la cual fue aprobada por la SDA el 03-07-2015 (folios 126 y 129, carpeta 1 del expediente contractual). Si bien la entidad ya contaba con una póliza de cumplimiento, la misma tenía como tomador garantizado a la contratista cedente, más no cubría los riesgos en relación con las obligaciones que tenía que ejecutar el contratista cesionario. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, para la ejecución del contrato se requerirá de la aprobación de la garantía, de modo que era necesario contar con la garantía aprobada, correspondiente al contratista cesionario, para que procediera la ejecución del contrato por parte del mismo. No obstante, el contratista cesionario inició la ejecución del objeto en la misma fecha de la cesión (23-06-2015), tal como obra en el respectivo informe de actividades y autorización de pago y en el acta de liquidación, en tanto que la póliza que constituyó fue aprobada por la SDA el 03-07-2015. No se cumplió adecuadamente lo establecido en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, lo cual se generó por no tramitar la cesión del contrato con estricta sujeción al marco normativo, situación que dejó sin amparo durante ese lapso el contrato en cuestión, además de generar pagos durante un período en el que no se habían cumplido totalmente los requisitos de ejecución, con el riesgo correspondiente en materia de los respectivos recursos, por una ejecución que no podía tener lugar cuando no estaban perfeccionados los requisitos para tales efectos,. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, por cuanto

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la entidad expone argumentos en relación con la extensión de que fue objeto la garantía constituida por el contratista cesionario, pero lo que se cuestiona en el marco de la auditoría no es la cobertura y suficiencia de esa garantía, ni la que en su momento constituyó la contratista cedente, sino el hecho de haber viabilizado la ejecución del contrato por parte del cesionario, sin que aún se le hubiera aprobado la garantía. No basta con la radicación de la garantía por parte del contratista, para que proceda la ejecución del objeto pactado, sino que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, en armonía con la naturaleza de las medidas frente al riesgo, la garantía debe ser previamente ‘aprobada’. Sobre el particular, la SDA señala lo siguiente en su respuesta: “La ley exige es la expedición y amparo de la póliza por tanto una formalidad como ya

se expresó de aprobación no evidencia que la entidad se encuentre en riesgo por la de (sic) cobertura en el amparo de cumplimiento por parte de los contratistas.” Como se indicó, la aprobación de la garantía no es una simple ‘formalidad’, sino una actuación determinante frente al análisis del riesgo de los estudios previos de un contrato, de manera que solo cuando se verifica que la garantía se ajusta al marco normativo y a lo requerido por la entidad, procede la ejecución del respectivo objeto contractual. Se reitera que la garantía constituida por la cedente solo amparaba la ejecución a cargo de la misma, y no lo realizado por el contratista cesionario, por cuanto no hubo una subrogación del asegurado, sino que cada uno de los contratistas constituyó la respectiva póliza autónoma e independiente. En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir. 3.2.2. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por inadecuada planeación del Contrato de Consultoría 1430 de 2015, e inconsistencias en la respectiva póliza de responsabilidad civil extracontractual. El objeto del Contrato 1430 de 2015 se estableció así, desde los estudios previos: “FORMULAR PARTICIPATIVAMENTE LOS PLANES DE MANEJO AMBIENTAL DE LOS PARQUES ECOLÓGICOS DISTRITALES DE HUMEDAL EL SALITRE, LA ISLA Y TUNJO”.

No obstante, el Contrato tuvo que ser modificado, reducido en su valor y excluidos los productos 3, 4 y 5, que eran medulares para la consolidación de la meta, en relación con el PEDH La Isla, por la presencia de la comunidad indígena Muisca de Bosa. Esa presencia de la comunidad indígena en el área del proyecto, fue definida por el Ministerio del Interior, mediante la Resolución 625 del 22-06-2016, confirmada




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con la Resolución 39 del 24-10-2016, con ocasión del recurso que contra ese acto administrativo interpuso en su momento la SDA. En ese mismo acto administrativo se estableció que para la ejecución del proyecto, es necesario solicitar a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, el proceso de consulta, en cumplimiento especialmente de lo dispuesto en el artículo 330 de la Constitución Política, los artículos 6º y 7º de la Ley 21 de 1991, el artículo 76 de la Ley 99 de 1993. Ello debía haberse considerado desde la etapa previa del proceso de contratación. La SDA, en el recurso que interpuso contra la citada decisión del Ministerio del Interior, argumentó que no existía esa presencia indígena. No obstante, en el Acta de Reunión No. 04 que obra a folio 1367 de la carpeta 7 del expediente contractual, el contratista informó que el administrador del Humedal La Isla (designado por la SDA), había indicado que no se podía acceder al humedal por cuenta de una tutela presentada por el cabildo indígena, frente a lo cual la supervisión del contrato recomendó hacer presentaciones del proyecto, entre otros, al cabildo indígena. Esa Acta de Reunión No. 04 fue de fecha 18-02-2016, en tanto que el acta de inicio del Contrato 1430 de 2015 fue suscrita el 11-02-2016, luego la situación no podía considerarse impredecible y por el contrario, debía haberse surtido la verificación del caso, y si hubiere lugar, el trámite de consulta, en la etapa previa, desde la maduración del proyecto, para definir la pertinencia de incluir en el objeto contractual al PEDH La Isla, el cual finalmente y por cuenta de esa situación, no pudo consolidarse como se había establecido en el objeto del contrato. De otra parte, cabe señalar que la Póliza de Responsabilidad Civil Extracontractual no se ajustó estrictamente a lo dispuesto en el reglamento, toda vez que en virtud de lo dispuesto en el numeral 2. del artículo 2.2.1.2.3.2.9 del Decreto Nacional 1082 de 2015, la ‘Entidad Estatal y el contratista’ deben tener la calidad de ‘asegurado’, en tanto que los ‘beneficiarios’ deben ser la Entidad Estatal y los terceros que puedan resultar afectados. Ni en la primera versión de la Póliza de Responsabilidad Civil Extracontractual constituida para el Contrato 1430 de 2015, ni en los modificatorios a la misma, se especificó esa estructura de asegurados y beneficiarios, y tangencialmente se estableció como beneficiarios a los terceros afectados, pero no dentro del contexto que prevé la precitada norma. Además, si bien en el parágrafo primero de la Cláusula Octava del contrato en cuestión, se estableció que esa garantía debía ser por un valor de 200 SMMLV al



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momento de la expedición de la póliza, ello debía armonizarse con lo dispuesto en el parágrafo segundo de ese mismo artículo, que impone mantener la garantía ajustada de acuerdo con las normas legales, lo cual de todos modos tenía que tramitarse con base en lo dispuesto en el artículo 2.2.1.2.3.1.17 del Decreto Nacional 1082 de 2015, en el cual se indica cuál debe ser el valor asegurado, y no lo limita específicamente a los salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la suscripción del contrato, de modo que el valor asegurado no debe ser inferior al monto en SMMLV que rija durante su desarrollo. Sin embargo, esa garantía solo fue ajustada en relación con el plazo, con ocasión de las modificaciones y las prórrogas, pero no se actualizaron los 200 SMMLV, que se mantuvieron con base en el salario mínimo de 2015, aun cuando la ejecución del contrato se extendió incluso al año 2017. Con base en lo expuesto, se tiene que la SDA no observó lo dispuesto especialmente en el artículo 209 de la Constitución Política; el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011; los artículos 6º y 7º de la Ley 21 de 1991; los artículos 2.2.1.2.3.2.9 y 2.2.1.2.3.1.17 del Decreto Nacional 1082 de 2015. Ello genera una presunta incidencia disciplinaria, al no observarse especialmente lo dispuesto en los numerales 1, 2, 3 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario Único, y se estaría incurriendo en la conducta de que trata el numeral 1 del artículo 35 de ese mismo Código. Frente al ejercicio del sistema de control interno dentro de la situación descrita, no se habría cumplido eficazmente lo establecido en el artículo 2º de la Ley 87 de 1993. La situación descrita tiene origen en una inadecuada planeación de la actividad contractual, para satisfacer las necesidades públicas trazadas desde la estructura del plan anual de adquisiciones y la maduración del proyecto, frente a la formulación y ejecución de las metas. Además, en relación con el aspecto de la garantía, lo descrito se origina en la inadecuada aplicación del marco normativo para la aprobación de las pólizas. En consecuencia no se pudo cumplir el objeto contractual en relación con el PEDH La Isla, ni satisfacer la respectiva necesidad pública en ese sentido, además de la afectación de la meta en el marco del proyecto correspondiente. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C.

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1474_2011_pr001.html#87



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con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, en razón a que la entidad si bien relaciona actuaciones que realizó antes de la suscripción del Contrato 1430 de 2015, con base en las cuales consideró que no existían elementos que llevaran a concluir que era necesario surtir otras instancias previas a la celebración de ese contrato, las mismas no correspondieron al trámite de verificación que se impone de conformidad con la normatividad que regula la materia, arriba referida. Señala la SDA en su respuesta, que fue en la dinámica misma del contrato, donde se evidenció que la Comunidad Indígena Muisca Bosa efectivamente tenía incidencia en el polígono donde se va a desarrollar el proyecto de Formulación del Plan de Manejo Ambiental PEDH ‘La Isla’, por lo cual se modificó el contrato, lo que permitió liberar el presupuesto. Pero es que el objeto del contrato contemplaba tres humedales, entre ellos La Isla, respecto de los cuales se formularía participativamente para cada uno el Plan de Manejo Ambiental, para lo cual no era suficiente que en la etapa previa se realizara un análisis fotográfico multitemporal del polígono, sino que era necesario, por la naturaleza del objeto proyectado, precisar esos aspectos determinantes ante el Ministerio del Interior, para el cumplimiento de lo dispuesto especialmente en los artículos 2.2.1.1.1.6.1, 2.2.1.1.1.6.2 y 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto Nacional 1082 de 2015, así como en el artículo 330 de la Constitución Política y los artículos 6º y 7º de la Ley 21 de 1991. En relación con la garantía de responsabilidad civil extracontractual, la SDA en su respuesta señala que se evidencia que en esa póliza los beneficiarios son la SDA y los terceros afectados, y que los asegurados son la SDA y el contratista, lo cual no corresponde a la póliza que obra en el expediente ni a sus modificatorios. La especificidad de los asegurados y los beneficiarios, no es un aspecto que se infiere o que está implícito en las condiciones de la póliza, sino que debe establecerse expresamente en la misma y verificarse, dentro del marco de revisión y aprobación que respecto de la garantía debe surtir la entidad contratante. En el caso en cuestión, la póliza no especifica esas calidades, y en el acápite de aclaración de la misma, se señala como beneficios a los terceros afectados y no a la SDA, en tanto que en materia de asegurados solo obra la SDA. Además, no se actualizó el valor que debía cubrir esa garantía, sin cumplir lo dispuesto en los artículos 2.2.1.2.3.2.9 y 2.2.1.2.3.1.17 del Decreto Nacional 1082 de 2015.



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En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir. 3.2.3. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por la inadecuada suscripción del Convenio de Asociación 1525 de 2016, insuficiencia en la cobertura de la garantía de responsabilidad civil extracontractual, y por pactar gastos que no corresponden al cumplimiento del objeto. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, D.C. – SDA y la entidad extranjera sin ánimo de lucro Conservation International Foundation, suscribieron el Convenio de Asociación 1525 del 14-12-2016, regido fundamentalmente por el artículo 355 de la Constitución Política de Colombia, el Decreto Nacional 777 de 1992, vigente para la época de los hechos y el artículo 96 de la ley 489 de 1998. El objeto del Convenio de Asociación 1525 de 2016, se estableció así: “Aunar

esfuerzos y recursos técnicos, administrativos y financieros entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la Secretaria Distrital de Ambiente y Conservation International Foundation, a fin de implementar acciones de restauración, recuperación, rehabilitación en hectáreas nuevas en cerros orientales, ríos, quebradas, humedales, que aporten conectividad ecológica al Distrito Capital.” El plazo del convenio se estableció por nueve meses. Mediante el Modificatorio No. 1 y Prórroga No. 1 del 08-11-2017, se prorrogó el plazo del convenio en tres meses, contados a partir del 15-11-2017 al 14-02-2018. El Acta de Iinicio se suscribió el 15-02-2017. El valor total del convenio se pactó en $1.724.567.428 m/cte. La SDA aporta la suma de $1.008.251.020 m/cte., de los cuales en especie son $35.000.000, y en dinero $973.251.020 m/cte. Por su parte la CAR aporta la suma de $539.219.198 m/cte. El asociado, es decir, Conservation International Foundation, aporta $177.097.210 m/cte., en especie. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 2º del Decreto Nacional 777 de 1992, están excluidos del ámbito de aplicación de esa norma, del artículo 355 de la Constitución Política y por ende del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, los contratos que las entidades públicas celebren con personas privadas sin ánimo de lucro, cuando los mismos impliquen una contraprestación directa a favor de la entidad pública, y que por lo tanto podrían celebrarse con personas naturales o jurídicas privadas con ánimo de lucro, de acuerdo con las normas sobre contratación vigentes.



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Incluso en la Cláusula “VIGÉSIMA NOVENA” del Convenio 1525 de 2016, se determinó lo siguiente: “Forman parte integral todos los documentos mencionados en la cláusula anterior, y

se aplicarán a este, la ley 80 de 1993, Ley 489 de 1998, Ley 1150 de 2007, Decreto 1082 de 2015,

así como todas las disposiciones legales vigentes reglamentarias de la misma.” (Subrayado fuera de texto) Es decir que la entidad, entendía que ese convenio se sujetaba al estatuto general de contratación de la administración pública, lo cual implicaba un proceso de selección en cumplimiento del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, sin que procediera acudir a un régimen especial que se sujeta a requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares. No obstante, el Convenio 1525 de 2016 comporta contraprestación directa en favor de la entidad pública, lo cual se advierte de manera palmaria en las siguientes obligaciones previstas en la cláusula sexta:

“3. Realizar "Diagnóstico biofísico y socioeconómico para la restauración ecológica de las áreas definidas", acorde al anexo técnico. 6. Formular e implementar el Plan de participación comunitaria, de acuerdo con las características descritas en el anexo técnico. 8. Formulación de diseños específicos de restauración ecológica, de acuerdo con las características descritas en el anexo técnico. 9. Implementar las acciones de restauración ecológica previstas en el anexo técnico desarrollado por la Secretaria Distrital de Ambiente y según cantidades establecidas en el presupuesto definido, que incluye: implementación de diseños florísticos, manejo de coberturas vegetales invasoras y exóticas, tratamientos biomecánicos, y tratamientos para fauna. 10. Desarrollar las actividades establecidas en el componente de participación social, de acuerdo a lo establecido en anexo técnico. 11. Efectuar las labores de repoblamiento vegetal requeridas, incluye la plantación de por lo menos 20.000 individuos de especies vegetales, acorde al anexo técnico. 12. Formular el plan de mantenimiento y sostenibilidad. 22. Para la adquisición de insumos, equipos, herramientas o cualquier elemento derivados del convenio, deberán presentar mínimo tres (3) cotizaciones. Una vez adquiridos deben surtir el proceso de ingreso y salida del almacén de la SDA, de acuerdo a la ejecución de sus aportes.”

Cabe señalar que obligaciones tales como diagnósticos, planes, diseños, son propios de los contratos de consultoría, que por regla general y de conformidad con el numeral 3., del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, se celebran en virtud de concurso de méritos. Tanto en el Anexo Técnico, como en el presupuesto del Convenio 1525 de 2016, se requirió un equipo de profesionales con determinada idoneidad y especialidad. Igualmente, en el presupuesto previsto tanto en la cláusula “DECIMA PRIMERA” del Convenio 1525 de 2016, como en el Modificatorio No. 1, se previó la adquisición de



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materiales, lo cual corresponde a contraprestación en favor de la entidad pública, dentro de los cuales se pueden citar los siguientes:

“Botas de caucho sin puntera, Botas de cuero sin puntera, Guantes nylon-nitrilo, Guantes de vaqueta reforzado, Gorro chavo, Monogafas, Impermeable dos piezas color verde calibre 26 recubierto en pvc con capota, Overoles, Gasolina Corriente, Lona de polipropileno de segunda, con capacidad de 40 a 50 Kg de arena o tierra, Tierra negra sin cascarilla, Hidroretenedor, Viaje de agua, Fertilizante (humus solido de lombriz) , Extracto de neem, Incineración y transporte (Flores y frutos - Retamo), Mantenimiento Herramienta suministrada, postes para cerco, Alambre de púa calibre 14 X 25 kg, Grapa 1,1/4" para cerco, Inmunizante, Cal dolomita, Transporte camión tipo 600, Palín ahoyador con cabo, barra de 16 ", ahoyadora manual, ahoyadora mecánica sthil bt 130, guadaña STHIL FS 280, motosierra STHIL MS 310, motobomba BARNES 1,5" 6,5 HP a gasolina, discos de corte para guadaña, espada para motosierra, cadena para motosierra, cuchillas para guadaña, machetes 22" con funda, limas redondas, limas triangulares, fumigadora a motor stihl sr 420.”

Cuando una entidad requiere bienes o servicios, debe acudir al estatuto general de contratación de la administración pública. Los Convenios de Asociación no están previstos para adquirir bienes y servicios, sino para impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan de Desarrollo, a través de un desarrollo conjunto de las funciones propias de la entidad pública, con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, de modo que el particular dentro de ese contexto contribuye con los cometidos de la entidad pública, pero no puede remunerarse por suministrar bienes o servicios. El carácter general del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, se puede apreciar, entre otros, en el artículo 1º y en el numeral 8º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, así como en el inciso primero del artículo 5º de la Ley 1150 de 2007. La utilización de regímenes especiales de contratación no se puede fundar en la mera liberalidad de las entidades, sino que debe responder no solo al marco normativo que los regula, sino a los principios de raigambre constitucional que rigen la función administrativa, con criterios objetivos. Sobre el particular viene al caso tener en cuenta la Circular 03 del 05 de abril de 2013 expedida por la Veeduría Distrital de Bogotá, D.C., donde se establece lo siguiente: “Por ello, nuevamente debo instarlos, a que estrictamente velen por la observancia de lo que sobre la materia ya se había señalado en las Circulares de la Veeduría Distrital 012 de 2004 y 07 de 2010, en el sentido que sólo debe acudirse a la celebración de convenios a través del régimen especial consagrado el Decreto 777 de 1992 - modificado por e/ Decreto 1403 de 1.992 -, cuando concurran



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todas las circunstancias para su aplicación. Es de precisar, que los convenios suscritos con base en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, tienen las mismas restricciones previstas en el Decreto 777 de 1992.”

Se tiene entonces que los convenios de asociación deben sujetarse a lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Nacional 777 de 1992 vigente para la época de los hechos, todo lo cual se incluyó como fundamento dentro de los estudios y documentos previos que configuraron el convenio de asociación en cuestión. En armonía con lo expuesto, se impone tener en cuenta lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 2º del Decreto Nacional 777 de 1992, adicionado por el artículo 3o. del Decreto Nacional 1403 de 1992, según el cual también están excluidos del ámbito de aplicación de esa norma, del artículo 355 de la Constitución Política y por ende del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, “Los contratos que de acuerdo con la ley celebre la

entidad pública con otras personas jurídicas, con el fin de que las mismas desarrollen un proyecto específico por cuenta de la entidad pública, de acuerdo con las precisas instrucciones que esta última les imparta.” En el caso materia de análisis se trata de un proyecto cuyo anexo técnico fue elaborado por la SDA, con instrucciones impartidas por la misma, de modo que en la cláusula octava del convenio se estableció, entre otros aspectos, lo siguiente: “(…)

“La ejecución de los diseños se realizará bajo las especificaciones técnicas establecidas en el procedimiento con código 126PM03-PRO1-I-A2 'Ejecución de proyectos de restauración o rehabilitación ecológico’- Instructivo para la ejecución de proyectos de restauración o rehabilitación ecológica, el cual se encuentra el Sistema integrado de Gestión de la Secretaria Distrital de Ambiente’. Bajo este contexto y dada la experiencia y experticia de la SDA en desarrollo de acciones de restauración, las especificaciones técnicas a adelantar estarán enmarcadas en el ANEXO

TÉCNICO, desarrollado por dicha entidad, el cual es parte integral del proceso.” (subrayas fuera de texto) La SDA, tuvo en cuenta a la CAR como si fuera el asociado ejecutor, en virtud de lo cual allegó los soportes de su funcionalidad e idoneidad, y no efectuó lo propio en relación con Conservation International Foundation, que según la Cláusula Sexta del Convenio, es el “ejecutor (operador)”. Si bien se invitaron a varias entidades sin ánimo de lucro a presentar propuestas, las cuales fueron calificadas, no se evaluó la experiencia con base en resultados satisfactorios, de suerte que en el documento de ‘evaluación de las propuestas’, se tuvieron en cuenta frente a Conservation International Foundation, el Convenio de Asociación 090 de 2009 celebrado por esa entidad sin ánimo de lucro con el Fondo de Desarrollo Local de Chapinero y con la SDA, así como el Convenio de Asociación 048 de 2011 suscrito por la entidad sin ánimo de lucro y el Fondo de Desarrollo Local de Chapinero.

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_1403_1992.html#3



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No obra en el expediente del convenio ni en el SECOP, un documento debidamente motivado, mediante el cual la SDA haya evaluado la idoneidad del asociado seleccionado, en cuanto a los resultados satisfactorios que acreditaran la capacidad técnica y administrativa. Es decir que no se cumplió efectivamente lo dispuesto en el tercer inciso del artículo 1º del Decreto Nacional 777 de 1992, donde se dispone: “Se entiende por reconocida

idoneidad la experiencia con resultados satisfactorios que acreditan la capacidad técnica y administrativa de las entidades sin ánimo de lucro para realizar el objeto del contrato. La entidad facultada para celebrar el respectivo contrato deberá evaluar dicha calidad por escrito debidamente

motivado.” (Subrayas fuera de texto) El documento de evaluación de las propuestas, solo se tuvo en cuenta los ejemplares de los mencionados convenios, y los de las otras entidades invitadas a presentar oferta, pero sin analizar sus resultados, lo cual no constituye la evaluación de que trata la precitada norma, como tampoco el documento de justificación que obra a folio 190 de la carpeta 1 del expediente del convenio, el cual solo señala los documentos considerados por la entidad como adecuados para la celebración del convenio. Tampoco constituye la evaluación de la reconocida idoneidad, el Acta de la sesión del Comité Extraordinario para la Contratación No. 15, del 05 y 06 de diciembre de 2016, donde se aprobó la realización del convenio. En el mismo sentido, tal como se señala en la parte inicial del Convenio 1525 de 2016, el documento con el cual se acreditó la existencia del asociado fue un Certificado de Inscripción de Documentos de Entidad Extranjera sin Ánimo de Lucro, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, D.C., del 27-10-2016, de modo que no se relacionan ni el objeto social ni las actividades que pueda adelantar la fundación. En un reciente certificado del 12 de octubre de 2017, lo único que se menciona sobre ese aspecto, es lo siguiente: “ACTIVIDAD PRINCIPAL: 7210

(INVESTIGACIONES Y DESARROLLO EXPERIMENTAL EN EL CAMPO DE LAS CIENCIAS NATURALES Y LA INGENIERIA” Quiere decir que no se contó con un documento de existencia idóneo, en el que se reflejaran las facultades de la fundación y sus posibilidades de actuación. Obra un documento con las facultades del apoderado, pero no con la estructura funcional de la entidad sin ánimo de lucro, y aun así fue considerada idónea para el desarrollo del objeto.



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En materia de la estructura para efectuar el aporte a cargo de la SDA, aun cuando la cláusula “DECIMA SEGUNDA” del convenio se denomina “FORMA DE DESEMBOLSOS”, corresponde a pagos que en virtud de la ejecución del convenio deben surtirse. Denominar ‘desembolso’, a lo que es un ‘pago’, no desvirtúa la naturaleza de esta última figura. Se estableció una periodicidad para esos ‘desembolsos’, según la ejecución del convenio. La CAR ya recibió la totalidad del aporte de la SDA por valor de $973.251.020 m/cte. A través de la CAR, se irán desembolsando los recursos en los porcentajes previstos frente al aporte de cada entidad pública, pero no hay un mecanismo que permita tener precisión en tiempo real, de la destinación que están teniendo los recursos aportados por la SDA ítem por ítem, lo cual solo se conoce cuando el asociado ejecutor, es decir la fundación, presenta cada informe de ejecución, frente a los desembolsos que le efectúa la CAR. Ello impide la necesaria certidumbre que permanentemente debería tener la SDA, frente a la aplicación de cada uno de los recursos aportados. No menos grave resulta el hecho de que se pactaron componentes que no pueden girarse con cargo a los recursos de la entidad pública, teniendo en cuenta que corresponden a gastos administrativos. En el presupuesto previsto en la cláusula “DECIMA PRIMERA” del Convenio 1525 de 2016, que tuvo variaciones en el Modificatorio No. 1 y Prórroga No. 1 del 08-11-2017, sin alterar los montos de los aportes de los intervinientes, se pactaron sumas a cargo de la SDA, en relación con componentes que no corresponden a gastos previstos para el cumplimiento del objeto, sino al reconocimiento de valores para el asociado ejecutor Conservation International Foundation, en el ámbito de gastos de administración. Entre esos componentes, para los cuales no procede el desembolso de recursos con cargo al aporte de la SDA, se encuentran los siguientes:

Refrigerios para 48 actividades. Planeación coordinación y seguimiento financiero

Los gastos previstos en el marco de configuración del mencionado convenio, se tenían que establecer directamente para el cumplimiento del objeto del mismo. En materia de recursos públicos que se entregan a la entidad sin ánimo de lucro, en el artículo 11 del Decreto Nacional 777 de 1992 se preceptúa: “Con los recursos públicos



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que reciba la entidad sin ánimo de lucro en razón del respectivo contrato, se efectuarán gastos

únicamente para el cumplimiento del objeto del mismo.” (Subrayas fuera de texto) Lo anterior se corrobora en la Circular 07 de 2010 de la Veeduría Distrital de Bogotá, D.C., en donde se establece: “(…) Es preciso resaltar, tal como lo dispone el artículo 11 del decreto 777 de 1992, que los recursos públicos que reciba la entidad sin ánimo de lucro en razón del respectivo contrato, serán aplicados únicamente para el cumplimiento del objeto del mismo, por lo cual no pueden las entidades reconocer a favor de sus contratistas, gastos diferentes a los señalados en las normas en comento, tales como administración de los recursos, ni ninguna otra suma de dinero que implique una contraprestación a favor de éstos, toda vez que, con ellos, se pretende colaborar con las entidades estatales en el desarrollo de una actividad que tiene por objeto atender necesidades de carácter social, excluyendo

cualquier beneficio económico.(…)” (Subrayas fuera de texto) Los recursos públicos que desde la etapa previa del convenio se proyecten entregar a la entidad sin ánimo de lucro, deben preverse únicamente para el cumplimiento del objeto, lo cual excluye gastos correspondientes a la administración de recursos y aquellos que no respondan concretamente a la materialización del objeto. El convenio no fue adecuadamente planeado, lo cual originó que al 08-11-2017 se tuviera que modificar. Precisamente, a través del Modificatorio No. 1 y Prórroga No. 1 del 08-11-2017, se modificó el presupuesto previsto en la cláusula de valor; se modificó la cláusula de forma de desembolsos; se suprimió el numeral 30 de la cláusula sexta, es decir, la obligación del asociado de presentar el informe final de ejecución financiera del convenio dentro de los treinta días siguientes al último desembolso recibido; se prorrogó el plazo de ejecución en tres meses. El Convenio de Asociación 1525 de 2016, fue suscrito el 14 de diciembre de 2016, para ejecutarse en 2017, en contravía de los principios de planeación y anualidad. El Acta de inicio se suscribió dos meses después de celebrado el convenio, el 15-02-2017. Con el agravante de que la entidad que gira el aporte de la SDA, es la CAR, de modo que en el marco del presente ejercicio auditor, la SDA no aportó una desagregación exacta de la destinación de cada recurso correspondiente a la entidad, en el ámbito de los respectivos desembolsos, de modo que no ha sido posible establecer valores exactos especialmente en los mencionados componentes de carácter administrativo, para los cuales no procede desembolso, lo cual no excluye la posibilidad de actuaciones posteriores, si se llegare a determinar un eventual daño patrimonial al Estado dentro del contexto descrito.



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Según el Modificatorio No. 1 del convenio, hasta la fecha se ha girado el 20% del valor. En el oficio de la SDA 2017EE266579 del 28-12-2017 se indicó que la CAR informa que el segundo pago fue devuelto por un trámite administrativo interno, y que no ha sido posible suministrar en este momento la orden de pago, pues la CAR no cuenta con el personal encargado del tema dada la finalización del ejercicio fiscal. En materia de la supervisión, además de lo señalado, se tiene que en la cláusula “VIGESIMA SEPTIMA” del convenio, se determinó como supervisor al Subdirector de Ecosistemas y Ruralidad. El acta de inicio la suscribió también el Director de Gestión Ambiental de la SDA, así como el Informe de actividades y autorización de pago – IAAP. No obra en el expediente un documento en el cual se haya designado, además del Subdirector de Ecosistemas y Ruralidad, al Director de Gestión Ambiental, como supervisor, pero en esos documentos firman ambos en calidad de supervisores. De otra parte, en relación con la Póliza de Responsabilidad Civil Extracontractual, se tiene que la misma no se ajustó estrictamente a lo dispuesto en el reglamento, ni en la forma como se pactó, ni en su constitución y aprobación. En la cláusula “DÉCIMA OCTAVA” del convenio, las partes decidieron aplicar la sección de ‘Garantías’ de que trata el Decreto Nacional 1082 de 2015, para la constitución de las garantías que ampararan el convenio. En virtud de lo dispuesto en el artículo 2.2.1.2.3.1.17 del Decreto Nacional 1082 de 2015, teniendo en cuenta el valor del convenio, la Póliza de Responsabilidad Civil Extracontractual no podía corresponder a 200 SMMLV, sino a 400 SMMLV. No obstante, se pactó por 200 SMMLV. Además, de conformidad con el numeral 2. del artículo 2.2.1.2.3.2.9 del Decreto Nacional 1082 de 2015, la ‘Entidad Estatal y el contratista’ deben tener la calidad de

‘asegurado’, en tanto que los ‘beneficiarios’ deben ser la Entidad Estatal y los terceros que puedan resultar afectados. Ni en la primera versión de la Póliza de Responsabilidad Civil Extracontractual constituida para el Convenio 1525 de 2016, ni en el modificatorio de la misma, se configuró esa estructura de asegurados y beneficiarios. Es del caso señalar también que en la sesión del Comité Extraordinario para la Contratación No. 15, del 05 y 06 de diciembre de 2016, se recomendó que la garantía de cumplimiento fuera por el 30% del valor del convenio, pero finalmente la misma se pactó por el 10%, sin tener en cuenta esa recomendación.



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La SDA, no observó entonces lo dispuesto especialmente en los artículos 209 y 355 de la Constitución Política; el Decreto Nacional 777 de 1992; el artículo 96 de la ley 489 de 1998; el artículo 1º, el numeral 8º del artículo 24 y el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011; el artículo 2º y el inciso primero del artículo 5º de la Ley 1150 de 2007; el artículo 2.2.1.2.3.1.17 y el numeral 2 del artículo 2.2.1.2.3.2.9 del Decreto Nacional 1082 de 2015; la Circular 07 de 2010 y la Circular 03 de 2013 expedidas por la Veeduría Distrital de Bogotá, D.C.; la Directiva 023 de 2011 de la Alcaldía mayor de Bogotá, D.C. Respecto de los objetivos del sistema de control interno frente a las circunstancias analizadas, no se cumple estrictamente lo establecido en el artículo 2º de la Ley 87 de 1993. Ello genera una presunta incidencia disciplinaria, al no observarse especialmente lo dispuesto en los numerales 1, 2, 3, 4 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario Único, y se estaría incurriendo en la conducta de que trata el numeral 1 del artículo 35 de ese mismo Código. La situación descrita tiene su origen en la inobservancia del carácter vinculante del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, así como en deficiencias en la aplicación de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, que debería operar adecuadamente para que la utilización de regímenes especiales responda a circunstancias que impliquen su excepcional suscripción, en orden a que su aplicación se sujete estrictamente al marco normativo que los regula, y para establecer correctamente la estructura de desembolsos en el marco del Convenio, a fin de que los mismos se ajusten a las disposiciones que regulan esos regímenes especiales. Además, en relación con el aspecto de la garantía, lo descrito se origina en la inadecuada aplicación del marco normativo para la aprobación de las pólizas. La utilización de regímenes especiales de contratación, sin contar con la suficiente solidez para su procedencia, impide eventualmente contar con mejores ejecutores y escenarios óptimos en la utilización de los recursos para satisfacer las necesidades púbicas, que se podrían obtener en un marco de procesos de selección objetiva previstos en el estatuto general de contratación de la administración pública. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA, mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, toda vez




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que la entidad no acreditó el cumplimiento de lo dispuesto especialmente en el tercer inciso del artículo 1º y en los numerales 1 y 5 del artículo 2º del Decreto Nacional 777 de 1992, frente al Convenio de Asociación 1525 de 2016. La SDA manifiesta en la respuesta: “(…) En este sentido, es claro que los diagnósticos y diseños que

hacen parte de las actividades necesarias para cumplimiento del objeto de convenio auditado no son actividades ajenas a las funciones de la SDA, pues tal como lo estipula el Decreto 109 de 2009 la Secretaría como autoridad ambiental del Distrito Capital, lidera los procesos y proyectos que tienen como fin la recuperación, conservación y protección del ambiente (…)”

Ello, en armonía con la cláusula octava del convenio, corrobora que se trata de un proyecto cuyo anexo técnico fue elaborado por la SDA, con instrucciones impartidas por la misma, lo cual no consolidaba el requisito prescrito en el numeral 5 del artículo 2º del Decreto Nacional 777 de 1992. Señala además la entidad en su respuesta, que “el hecho de requerir un equipo de trabajo

para la ejecución del Convenio de Asociación, no desnaturaliza el mismo, toda vez que se busca un soporte profesional idóneo para adelantar adecuadamente el objeto contractual, por lo que resulta una apreciación meramente dogmática al establecer que esto no pueda ser adelantado por una

organización no gubernamental”. Precisamente no se trata de una apreciación dogmática, sino del imperativo cumplimiento del marco normativo que regula los convenios de asociación, frente a lo que demanda una entidad, cuando adquiere bienes y servicios, lo cual no excluye la posibilidad de que una organización no gubernamental participe para tales efectos, en un proceso de selección del estatuto general de contratación. Tanto en la cláusula sexta del convenio, como en el presupuesto previsto en la cláusula “DECIMA PRIMERA” del mismo y en el Modificatorio No. 1, se previó la adquisición de servicios y materiales, lo cual evidentemente corresponde a contraprestación en favor de la entidad pública, en contraposición a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 2º del Decreto Nacional 777 de 1992. La entidad en su respuesta manifiesta que los materiales que se adquieran, serán destinados exclusivamente para la consecución del objeto del convenio, pero ello no excluye que corresponda a una contraprestación para la SDA. Con respecto al análisis de la capacidad jurídica y técnica del potencial asociado, que debía efectuar la SDA, la entidad en su respuesta remite documentos que no obran en el expediente del convenio y que no fueron analizados en la etapa previa del mismo, máxime cuando en materia de capacidad del asociado seleccionado, solo se señaló en la parte inicial del texto del convenio, el documento con el cual se acreditó la existencia de la fundación, que correspondió a un Certificado de Inscripción de Documentos de Entidad Extranjera sin Ánimo de Lucro, expedido por



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la Cámara de Comercio de Bogotá, D.C., del 27-10-2016, sin que en el mismo se indique para qué está facultada y cuáles actividades puede desempeñar. Con todo, esos documentos remitidos con la respuesta de la SDA, no establecen las actividades para la cual está facultada, de manera que no son idóneos para acreditar la capacidad jurídica, técnica y administrativa de la fundación, como quiera que en esa documentación básicamente se indica que la misma se dedica a la defensa y protección del medio ambiente. Esa capacidad no se infiere, sino que se impone soportarla en la etapa previa del convenio. Con respecto a la evaluación que debía efectuar la SDA, frente a la idoneidad del potencial asociado, configurada en la experiencia con resultados satisfactorios que acreditaran la capacidad técnica y administrativa de la entidad sin ánimo de lucro para realizar el objeto del convenio, la entidad en su respuesta relaciona varios convenios celebrados en Colombia por la fundación seleccionada. Además, manifiesta lo siguiente: “Como criterios de ponderación se tuvieron en cuenta los meses de

experiencia relacionada con el objeto de este convenio, la contrapartida en porcentaje financiero, la contrapartida técnica y aspectos adicionales. Así mismo fue considerada como la más idónea para aunar esfuerzos y recursos técnicos, administrativos y financieros, teniendo en cuenta los objetivos comunes de las tres entidades CAR-SDA y CI y lo estratégico del convenio de asociación.” La SDA, no evaluó la idoneidad del potencial asociado, con base en resultados satisfactorios que acreditaran la capacidad técnica y administrativa de la entidad sin ánimo de lucro. En el documento de “Revisión de propuestas presentadas en desarrollo de

acciones de restauración SDA-CAR”, del 11-11-2016, la SDA tuvo en cuenta nominalmente, el Convenio de Asociación 090 de 2009, celebrado por la fundación seleccionada con el Fondo de Desarrollo Local de Chapinero y con la SDA, así como el Convenio de Asociación 048 de 2011 suscrito por la entidad sin ánimo de lucro con el Fondo de Desarrollo Local de Chapinero y la SDA, sin el estudio que impone el tercer inciso del artículo 1º del Decreto Nacional 777 de 1992. En esos convenios fue parte la SDA, es decir que no conoció resultados satisfactorios en otros escenarios distintos a los de la misma entidad, los cuales de todos modos no incorporó en esa etapa previa. En la respuesta de la SDA se señalan resultados de esos convenios, cuyo análisis no obran en el expediente del convenio, ni en el SECOP, ni como anexo o soporte de los estudios de las propuestas que se llevó a cabo a través del documento denominado “Revisión de propuestas presentadas en desarrollo de acciones de restauración

SDA-CAR”, del 11-11-2016.



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Además, la entidad en su respuesta indica lo siguiente: “(…) Pues no le es dable al Ente

de Control, regular la voluntad de las partes en la celebración del Convenio, toda vez que de común acuerdo fueron pactados los porcentajes de desembolso de recursos, a la entrega de los resultados de las actividades adelantadas por el Asociado Ejecutor, dejando claro que sin los soportes que den cuenta de las diversas inversiones realizadas, no serán desembolsados los recursos que cubran las

mismas”. Este organo de control, al establecer que la SDA giró lo pertinente a la CAR, pero no tiene el control directo de cada desembolso antes de que se produzca, no está regulando la voluntad de las partes en la celebración del Convenio, sino describiendo el escenario fáctico dentro del cual se están manejando los recursos públicos a cargo de la entidad, lo cual implica inexorablemente la aplicación de los principios de eficiencia, eficacia y economía. En cuanto a los componentes pactados, para los cuales no procede el desembolso de recursos con cargo al aporte de la SDA, la SDA en la respuesta señala lo siguiente: “Con relación a los componentes "Refrigerios para 48 actividades" y "Planeación

coordinación y seguimiento financiero" que conforman el presupuesto para la ejecución del Convenio de Asociación No. 1525 de 2016, es preciso puntualizar que si bien se encuentran pactados por las partes, el Convenio aún se encuentra vigente, por lo que no necesariamente explica que los mismos hayan sido ejecutados, lo cual permite establecer que no se genera una acción de ningún tipo que haga pensar alguna utilización inadecuada de los recursos del erario público.” Ello corrobora, que no era procedente pactar esos desembolsos, lo cual no es un tema menor, habida cuenta que las cláusulas del convenio generan un carácter vinculante y pueden ser exigidas por las partes, situación que de todos modos genera un escenario complejo para la entidad. Tal aspecto también tiene relación con el principio de planeación, que comporta certeza en las sumas que han de girarse y en su destinación, para se efectúen con estricta sujeción al marco legal. Precisamente frente a la planeación del convenio, la SDA manifiesta en la respuesta que la predicción en los cambios climatológicos, no están en competencia de las entidades asociadas para el cabal desarrollo del convenio, lo cual según la entidad motivó la modificación de que fue objeto el mismo. Pero es que la indebida planeación se refleja en el hecho de que al 08-11-2017, cuando solo se había efectuado un desembolso de seis previstos, se modificaron aspectos sustanciales como el presupuesto, la cláusula de forma de desembolsos, así como el plazo de ejecución, que no necesariamente tenían que haberse transformado por cuenta de cambios climatológicos, máxime cuando los ‘aportes’ a cargo de las entidades públicas intervinientes no sufrieron modificación alguna en ese contexto.



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Finalmente, en relación con la póliza de responsabilidad civil extracontractual, la SDA en la respuesta indicó lo siguiente: “En el análisis adelantado por el Ente de control

sobre la Garantía de Responsabilidad Civil Extracontractual No. 15-40-1010-43813 en la carátula de la misma se evidencia la calidad de asegurado tanto para la Corporación como para la SDA. Así mismo, con base en las condiciones generales de la póliza E-RCE-002A REDIS 04-091 E-RCE-001A se determinan quienes ostentan la calidad de beneficiarios. En relación con la cuantía del amparo, teniendo en cuenta que el Convenio asegurado se encuentra en ejecución fue requerido el ajuste correspondiente.” Esas características descritas así en la respuesta de la SDA, no corresponden a la estructura de la póliza constituida y aprobada por la entidad, en la cual no se encuentran especificados los asegurados y beneficiarios de conformidad con la norma. En cuanto a la cuantía del amparo, la entidad informa que ha requerido su ajuste, lo cual evidencia que la referida póliza se aprobó en su momento sin observar lo preceptuado en los artículos 2.2.1.2.3.1.17 y 2.2.1.2.3.2.9 del Decreto Nacional 1082 de 2015. En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir. Nota: Cabe señalar que en el marco del presente ejercicio auditor, en relación con el Convenio de Asociación 1525 de 2016 se evaluó especialmente la etapa precontractual. Respecto de la etapa de ejecución, se analizaron las actuaciones hasta la fecha desarrolladas, es decir, hasta la Modificación y Prórroga 1 del 08-11-2017, sin incluir la materialización de los compromisos financieros ni las demás actuaciones administrativas propias de la etapa de ejecución, de manera que el precitado convenio, será materia de estudio y evaluación en próxima auditoria, una vez se encuentre terminado. 3.2.4. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por terminar sin justificación el Contrato de Prestación de Servicios Profesionales 1414 de 2015. La SDA suscribió el Contrato de Prestación de Servicios Profesionales 1414 de 2015, con el siguiente objeto: “PRESTAR LOS SERVICIOS PROFESIONALES PARA

ADELANTAR ACCIONES DE GESTIÓN SOCIAL DURANTE LA EJECUCIÓN DE OBRAS DE CERRAMIENTOS EN LOS PARQUES ECOLÓGICOS DISTRITALES DE HUMEDAL PEDH

PRIORIZADOS”. Dicho contrato se derivó del Convenio Interadministrativo N° 03 de 2015, suscrito entre la SDA y FONDIGER, cuyo objeto correspondía a “Aunar

esfuerzos entre las partes para formalizar la ejecución de los recursos distribuidos por la Junta Directiva del FONDIGER a la Secretaría Distrital de Ambiente como integrante del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático”.



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El Contrato 1414, nació a la vida jurídica el 18-12-2015, para suplir la necesidad de realizar la socialización del proyecto de cerramiento de PEDH, con propietarios o poseedores de dichos predios, entre otras actividades de seguimiento. Tres meses transcurrieron sin que el contrato tuviera ejecución; además, sin que obren en el expediente ni en el SECOP soportes específicos frente a la situación, el 18-03-2016 la SDA y la Contratista suscribieron un documento denominado “ACTA

POR MEDIO DE LA CUAL SE DEJA SIN EFECTOS EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE

SERVICIOS PROFESIONALES N° 1414 DE 2015 (…)”, decisión bilateral fundada en el arbitrio de las partes, y no con base en una razón técnica o fáctica que viabilizara desvirtuar toda la etapa previa que implicó estudios, análisis del sector, de riesgo y la expedición del respectivo CDP. En la mencionada acta por medio de la cual las partes dejaron sin efectos el contrato, se cita la Sentencia de la Corte Constitucional C-949/2001, la cual no habilita la mera liberalidad de las partes para dejar sin efectos un contrato perfeccionado, sino que se refiere a la consensualidad para su estructura. Precisamente en materia jurisprudencial, viene al caso tener en cuenta lo establecido en la Sentencia C-300/12 de la Corte Constitucional, que si bien se relaciona con el tema de la ‘modificación del contrato estatal’ y no con su terminación anticipada, establece una estructura conceptual frente a los límites de la discrecionalidad que puedan tener las partes, en relación con la mutabilidad de un contrato, de la cual se destacan los siguientes apartes:

“(…) 2.6.4 Ahora bien, como se indicó en ese concepto, el que la mutabilidad de los contratos estatales sea posible no significa que pueda llevarse a cabo por la mera voluntad de las partes o de la entidad contratante; por el contrario, la modificación del contrato debe ser excepcional en virtud de los principios de planeación y seguridad jurídica. Por ello la Corte concuerda con la Sala de Consulta y Servicio Civil en que la modificación debe obedecer a una causa real y cierta autorizada en la ley, sustentada y probada, y acorde con los fines estatales a los que sirve la contratación estatal. [19] La Sala de Consulta explicó: (…) “La ley permite una cierta discrecionalidad en la toma de las decisiones de modificar los contratos, pues es muy difícil regular detalladamente el tema, en especial ante la infinidad de situaciones que pueden presentarse durante la ejecución. Por esto utiliza locuciones relativamente amplias, a las que debe someterse la administración. A manera de ejemplo, se citan las siguientes tomadas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública: mantener las condiciones técnicas, económicas y financieras, (artículo 4.8), no sobrevenga mayor onerosidad, (artículo 4.9), acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes para precaver o solucionar … diferencias, (ibídem),evitar la paralización y la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada



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prestación, (artículo 14); etc. Nótese que, sin embargo, en ellas van inmersas las ideas de una causa cierta y unos fines públicos que hay que salvaguardar. (…) De lo expuesto, y a manera de solución al interrogante planteado, surgen estas dos ideas que han servido de hilo conductor al análisis que aquí se hace: el mutuo acuerdo es una forma de modificación del contrato estatal, la más usada en la práctica y preferida por la legislación vigente; advirtiendo, y esta es la segunda idea, que toda modificación debe tener una causa real y cierta, contemplada en la ley, diferente de la mera voluntad de los contratantes”[20] (negrilla fuera del texto) (…)”.

En el caso materia de análisis, la entidad no tuvo inconveniente por el hecho de haber transcurrido tres meses después de celebrado el contrato, sin que el mismo fuera ejecutado, y además, suscribió con la contratista un acta, que independiente de la denominación que se estableció al dejar sin efectos el contrato, lo terminó sin una justificación, manifestando que no se generaba con ello perjuicio para la partes. Es decir, la SDA desvirtuó la necesidad de ese contrato, pero sin embargo llevó a cabo todo un desgaste administrativo para la etapa previa y su perfeccionamiento, sin tener en cuenta que desde la maduración del proyecto describió una necesidad pública que debía satisfacerse. Con lo descrito se incumple lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Política, los artículos 3 y 41 de la Ley 80 de 1993, así como el artículo 2º de la 87 de 1993. Ello genera una presunta incidencia disciplinaria, al no observarse especialmente lo dispuesto en los numerales 1, 2, 3 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario Único, y se estaría incurriendo en la conducta de que trata el numeral 1 del artículo 35 de ese mismo Código. La situación se origina por el incumplimiento de los principios de la administración pública y la contratación estatal, y por la deficiente planeación de la misma, lo cual impide el cumplimiento de los fines estatales y la atención efectiva de la necesidad que genera un proceso de contratación. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, en razón a la entidad no justificó la terminación de ese contrato, en las circunstancias descritas por este organismo de control. La SDA argumenta que los recursos que amparaban la contratación, no hacían parte de del presupuesto de la entidad, y que el contrato fue suscrito por la administración pasada, por lo que en el marco de la armonización no se encontró

http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2012/C-300-12.htm#_ftn20



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viable ejecutar ese objeto. Tales argumentos no explican la terminación sin una justificación técnico jurídica de que fue objeto el referido contrato, por cuanto la fuente de recursos no definía esa discrecionalidad, como tampoco la época de su suscripción, sobre todo si se tiene en cuenta que la terminación sin ejecución tuvo lugar el 18-03-2016, cuando aún no tenía vigencia el nuevo plan de desarrollo. En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir. 3.2.5. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por inconsistencias en la planeación y ejecución del Contrato de Prestación de Servicios 1431 de 2015. La SDA suscribió el Contrato de Prestación de Servicios 1431 de 2015, con el siguiente objeto: “RECOLECCIÓN, TRANSPORTE, CLASIFICACIÓN, Y DISPOSICIÓN FINAL

DE HASTA 2400 m3 DE RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN Y DEMOLICIÓN (RCD) Y OTROS RESIDUOS SÓLIDOS DISPUESTOS ILEGALMENTE EN EL PARQUE DISTRITAL DE HUMEDAL JABOQUE”. El 18 de enero de 2016, se evidenció por las partes del Contrato, mediante acta de visita, que tanto la Alcaldía Local de Engativá – ALE, como la Empresa de Acueducto de Bogotá - EAB-ESP, se encontraban ejecutando dos contratos, uno de cerramiento y el otro de reconformación del humedal respectivamente (folio 439, carpeta 3 expediente contractual). Allí se observaron que los montículos previamente establecidos como puntos críticos en los estudios previos del Contrato 1431 de 2015, se encontraban dispersos en la zona debido a que fueron movidos por parte de la ALE. Ese mismo día la SDA solicitó mediante acta “no levantar los montículos en razón de que

va a ser la SDA quien realice esta tarea, tal y como se había informado durante las actas de las

reuniones de los espacios de aguas sostenidas en las instalaciones de la SDA”. A pesar de esto, la ALE levantó residuos de construcción y demolición RCD, argumentando que la presencia de estos impactaba negativamente la ejecución de su contrato. Ante los inconvenientes presentados, la SDA con el radicado N° 2016EE27711 hizo referencia a la “Obstrucción a la ejecución del contrato SDA 1431 de 2015” (folio 456, carpeta 3 del expediente contractual), y solicitó a la ALE solución inmediata por lo que se consideraba una obstrucción generada al contratista de la SDA. En el mencionado radicado se expone que ambas partes tenían conocimiento del proceso de licitación desde el día 27 de agosto de 2015. Donde la ALE había solicitado información



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acerca del retiro de los RCD, dispuestos en el PEDHJ sector Unir II. Consulta que según la SDA fue resuelta en mesa desarrollada en septiembre de 2015. En la misma se cuestionan las razones por las cuales la ALE “incluyó dentro las

actividades de su contrato 016 de 2015 una actividad similar al objeto del contrato SDA 1431 de2015 y más aún, porque no se informó oportunamente y de manera formal a nuestra entidad para evitar

duplicidad de esfuerzos y posibles perjuicios a nuestro contratista”. El día 11 de enero de 2016 se impidió el ingreso del contratista de la SDA, respecto de lo cual la ALE argumentó la necesidad de realizar el levantamiento topográfico de la cantidad de RCD a retirar, manifestando: “que ellos tienen este ítem incluido en su presupuesto, teniendo en cuenta que la

Secretaria Distrital de Ambiente se demoró en la adjudicación del contrato de la referencia”. En respuesta de la ALE con radicado N° 2016102005991 del 17 de febrero de 2016 (folio 458, carpeta 3), se expone que la iniciativa de este proyecto nació del Alcalde Mayor, se proyectó una consultoría por EAB-ESP para la obtención de los estudios y diseños del proyecto y que la misma SDA verificó y remitió a la ALE toda la información, para que esta última realizara el proceso de contratación. Alegó también la ALE, debilidad en la información remitida por la SDA, provocando que el contrato de aquella entidad se firmara el 28 de abril de 2015, con acta de inicio del día 18 de agosto de 2015. Agrega que la SDA se había comprometido a retirar los RCD en 20 días posteriores al día del Comité del 1 de septiembre de 2015, lo que no sucedió y solo se llegó a firmar acta de inicio del contrato 1431 de 2015 donde se contemplaba la remoción de RCD, cuatro meses y medio después, sin tener en consideración los permisos para excavación ante el Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICAH. La ALE, al observar que para el 01 de diciembre de 2015 la SDA aún no había desarrollado el proceso de contratación correspondiente, decidió “asumir de manera

acertada la recolección de los RCD y material orgánico que impedía la realización de replanteo y

excavaciones para la cimentación”, lo cual implicó que la SDA no cumpliera esa meta en cuanto a 2.400 metros cúbicos de RCD, teniendo que liberar los respectivos recursos, situación que debía haberse considerado desde la etapa de planeación del proceso de contratación. Con base en lo anterior se evidencia que la SDA no cumplió adecuadamente lo establecido en los Artículos 2.2.1.1.1.6.1. y 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto Nacional 1082 de 2015; el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011; el artículo 2º de la 87 de 1993. Se genera una presunta incidencia disciplinaria, al no observarse especialmente lo dispuesto en los numerales 1, 2, 3 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario




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Único, y se estaría incurriendo en la conducta de que trata el numeral 1 del artículo 35 de ese mismo Código. Los hechos descritos se generan por la falta de planeación, en relación con la contratación y la satisfacción de las necesidades públicas que deben atenderse, provocando conflicto de intereses, lo cual trajo como consecuencia que no se pudiera ejecutar en totalidad la meta prevista y que pretendía satisfacerse a través de ese proceso de contratación. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, toda vez que si bien se liberaron los recursos no utilizados, se afectó la respectiva meta. En la etapa previa del Contrato 1431 de 2015, se tenía conocimiento de los trabajos que la Alcaldía Local de Engativá - ALE realizaría en el mismo sector bajo el Contrato No. 016 de 2015, lo cual puede apreciarse por ejemplo en el oficio con radicado No. 20161020059991 del 17 de febrero de 2016, donde se indica que la ALE ya había tenido reuniones previas con la SDA, de modo que uno de los compromisos de dichas reuniones habría sido el retiro de los Residuos de Construcción y Demolición (RCD) por parte de la SDA en el humedal Jaboque, 20 días posteriores al 1 de septiembre de 2015, lo que no ocurrió, razón por la cual la ALE tendría que tramitar la contratación de la recolección de los RCD. Esas circunstancias corroboran las debilidades en la planeación del contrato en cuestión, lo cual trajo como consecuencia que no se pudiera ejecutar en su totalidad la meta prevista, que pretendía satisfacerse a través de ese proceso de contratación. En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir. 3.2.6. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por no cumplir integralmente el ordinal 4 del numeral 2.2., de la Cláusula Segunda del Contrato de Consultoría 1411 de 2015. En el numeral 4.3.4 de los estudios previos y en el ordinal 4 del numeral 2.2., del Cláusula Segunda del Contrato 1411 de 2015, se estableció que el contratista debería elaborar un documento con estructura de artículo científico, relacionado con la identificación e inventario de nuevas áreas de humedal y áreas de amortiguación



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de crecientes del Distrito Capital y recomendaciones para su conservación. Dicho artículo debería contener como mínimo; introducción, pregunta de investigación, metodología, resultados, discusión, bibliografía y anexos. Al verificar dicho producto entregable, si bien fue suministrado con la oportunidad correspondiente, no se ajustó técnicamente a la totalidad de la estructura obligacional, de modo que era imperativo que el mencionado artículo científico tuviera las características establecidas en el contrato, lo cual no ocurrió, tal como se establece por parte de la SDA en el oficio 2018EE05158 del 11-01-2018, en donde se informa que el documento se ajustó a observaciones sugeridas por la supervisión de la época, pero lo que finalmente se evidencia es que no elaboró con estricta sujeción a la configuración requerida. La entidad no dio el debido cumplimiento a las disposiciones especialmente previstas en los artículos 82 y 83 de la Ley 1474 de 2011, el ordinal 4 del numeral 2.2., de la Cláusula Segunda del Contrato 1411 de 2015, el artículo 2º de la 87 de 1993. Se genera una presunta incidencia disciplinaria, al no observarse especialmente lo dispuesto en los numerales 1, 2 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario Único, y se estaría incurriendo en la conducta de que trata el numeral 1 del artículo 35 de ese mismo Código. Lo anterior tiene origen en la inadecuada verificación por parte de la supervisión, frente a las obligaciones pactadas, lo cual impide obtener de manera óptima los productos con los cuales se pretende satisfacer la necesidad pública. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, toda vez que la SDA no acreditó el cumplimiento de lo pactado en el ordinal 4 del numeral 2.2., de la Cláusula Segunda del Contrato 1411 de 2015. La entidad en su respuesta señala que lo establecido sobre el particular por este organismo de control, corresponde a una interpretación de lo requerido por la SDA en la precitada cláusula. De ninguna manera se trata de una interpretación, sino que al margen del título atribuido por la SDA al documento (“Artículo Científico”), o de lo que en el texto interno se denomina “documento con estructura de artículo científico”, lo que se cuestiona es que tal documento no se haya expedido con las características y condiciones expresamente señaladas por la SDA, en los estudios previos y en la varias veces mencionada cláusula, que imponía como mínimo introducción, pregunta de investigación, metodología, resultados, discusión, bibliografía y anexos, lo cual no se evidencia en el producto entregado.



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Cabe precisar además, que en el oficio de la SDA No. 2018EE05158 del 11-01-2018, la entidad informó que el artículo en referencia debería estar “relacionado con la

identificación e inventario de nuevas áreas de humedal y áreas de amortiguación de crecientes del

Distrito Capital y recomendaciones para su conservación”, aspecto que no se refleja en el documento entregado, ya que el tema desarrollado fue “CLASIFICACIÓN BIOLÓGICA

DE LA CALIDAD DEL AGUA”. En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir. 3.2.7. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por inconsistencias en la supervisión del Convenio Interadministrativo 1535 de 2016. El Convenio Interadministrativo 1535 del 15 de diciembre de 2016, suscrito entre la SDA y la CAR, fue objeto de dos prórrogas, una con ocasión del impacto que tuvo la jornada escolar en el año 2017, como quiera que estaban contempladas actividades en establecimientos educativos, pero la segunda prórroga no se encuentra debidamente justificada. Precisamente en relación con esa segunda prórroga, el contratista de la CAR ejecutor del convenio, en comité técnico realizado el 20-12-2017, informó que el porcentaje de avance de actividades se encontraba en un 65%, debido a lo extenso de los tiempos de desplazamiento y a los cruces de cuentas entre las 2 entidades, afectando con ello el cumplimiento de las actividades. Por lo tanto, el 26-12-2017 solicitó prorrogar el convenio por el término de 90 días, hasta el 29-03-2018. En el expediente del convenio no obra un informe de avance para justificar la prórroga 2, frente a talleres ejecutados, ketches, guiones de sketches pactados, piezas comunicativas, flyer, afiche. Por su parte la CAR suscribió el contrato de prestación de servicios 1471 de 2017, con el objeto de “Prestación de servicios para la

creación y puesta en escena de sketches de contenido ambiental y la realización de talleres de expresión artística, en cumplimiento a las obligaciones adquiridas en el marco del convenio

interadministrativo 1535 de 2016”, con plazo de ejecución de 7 meses. Frente a las obligaciones específicas 3 y 4 establecidas en ese contrato suscrito por la CAR, relacionadas con documentar y realizar 43 talleres de formación y sensibilización, dirigidos a grupos poblaciones objetivos definidos por el comité técnico, no obra en el expediente contractual evidencia de su realización. Respecto de la obligación 4: “Realizar 145 presentaciones de los Sketches en las zonas priorizadas por el

Comité técnico. 70 intervenciones CAR y 75 intervenciones SDA”, al 3-01-2018, solo se habían



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realizado 25 presentaciones y 25 funciones en los diferentes humedales, esto es, su ejecución corresponde al 34%.

Si al 3-01-2018 se tenía ejecución del 34%, se presenta un escenario complejo en el marco de lo que se debe adelantar durante de la segunda prórroga del Convenio Interadministrativo 1535 de 2016, que comprende el lapso entre el 30 de diciembre de 2017 y el 29 de marzo de 2018, teniendo en cuenta que los colegios inician clases los primeros días de febrero del presente año. Además de lo anterior, si bien la entidad aportó información remitida por la CAR, en el expediente del convenio no obra documento alguno que dé cuenta del seguimiento realizado por la supervisión a cargo de la SDA; a pesar de haberse solicitado dicha información, solo se allegaron documentos elaborados por el contratista de la Corporación Autónoma Regional. Ello denota que no ha sido eficiente el control y seguimiento de ese convenio, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 82 y 83 de la Ley 1474 de 2011, así como el artículo 2º de la 87 de 1993. Lo anterior tiene origen en la inadecuada verificación de las actividades que implica la ejecución del convenio, lo cual compromete la efectiva satisfacción de la necesidad pública que dio origen al respectivo proceso de contratación. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, habida cuenta que no se ha materializó en debida forma el control y vigilancia del Convenio Interadministrativo 1535 de 2016, ni el principio de planeación frente al mismo. La entidad argumenta que el retraso en la ejecución de las actividades obedece a que la comunidad convocada presenta compromisos, lo que ha dificultado llevar a cabo las actividades programadas en el cronograma, motivo por el cual se han tenido que aplazar y cancelar varias relacionadas con los productos a entregar, situaciones que no son impredecibles ni ajenas a la voluntad de las partes, como quiera que no puede dejarse bajo la dirección absoluta de la CAR y de sus subcontratistas, el destino de los recursos para la satisfacción de la necesidad que originó el proceso de contratación. El convenio inicio el 10-01-2017, pero al cabo de dos meses, en reunión del 17-03-2017, ya se establecía el compromiso de tramitar lo necesario para prorrogarlo. Además, en el acta de comité técnico del 07-06-2017, esto es, 5 meses después de



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la suscripción del acta de inicio, se estableció: “Se verifican los ajustes a los estudios

previos para la contratación de una persona natural que implementará el convenio por medio del desarrollo de sketch en las jurisdicciones CAR-SDA”. Al prorrogar el convenio en principio por 50 días calendario y posteriormente por 3 meses, se ocasionó que no se diera cumplimiento a las actividades previstas en el plan de trabajo y por ende a la meta programada para el año 2017, respecto de realización de talleres y actividades lúdicas y pedagógicas enfocadas a la comunidad educativa del territorio CAR. La supervisión del convenio no exigió a la CAR la iniciación de las actividades dentro de los términos establecidos, ni ha ejercido el control y coordinación permanente sobre el desarrollo del objeto convenido, con el objeto de prevenir oportunamente dificultades en la ejecución y adoptar los correctivos respectivos, lo cual no es procedente zanjar simplemente a través de modificaciones contractuales, que eventualmente pueden comprometer el adecuado uso de los recursos y la satisfacción de la necesidad pública correspondiente. Además, la supervisión no ha exigido a la CAR la entrega de informes periódicos sobre el desarrollo del convenio, los cuales no obran en el expediente de la SDA, de manera que en la respuesta al informe preliminar de la auditoría, la entidad manifiesta lo siguiente: “(…) los originales de todos los documentos reposan en el expediente

contractual de dicha entidad, entregando copia simple de los mismos a la SDA en la oportunidad que sean requeridos.”

En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir.



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4. OTROS RESULTADOS

4.1. ATENCIÓN DE QUEJAS 4.1.1. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por no atender dentro de los plazos legales, los derechos de petición relacionados con la gestión en los Parques Ecológicos Distritales de Humedal, en las vigencias 2015 y 2016. De conformidad con la información suministrada por la SDA, mediante el Oficio 2017EE245138 del 04-12-2017, de un universo de 122 derechos de petición radicados en la entidad durante las vigencias 2015 y 2016, respecto de la gestión en los Parques Ecológicos de Humedal, se estableció que frente a 27 peticiones, la SDA dio respuesta en forma extemporánea, correspondiente a los siguientes casos:

CUADRO 9 DERECHOS DE PETICIÓN CON RESPUESTA EXTEMPORÁNEA

NRO. RADICADO FECHA DE RADICADO NRO. RADICADO RESPUESTA FECHA DE RESPUESTA

2016ER10492 19/01/2016 2016EE35373 25/02/2016

2016ER23075 08/02/2016 2016EE52178 04/04/2016

2016ER25445 10/02/2016 2016EE52739 05/04/2016

2016ER25755 11/02/2016 2016EE40172 04/03/2016

2016ER26434 11/02/2016 2016EE43063 11/03/2016

2016ER29970 17/02/2016 2016EE50589 31/03/2016

2016ER40687 07/03/2016 2016EE52744 05/04/2016

2016ER44387 15/03/2016 2016EE70148 03/05/2016

2016ER57509 12/04/2016 2016EE71441 05/05/2016

2016ER64399 02/05/2016 2016EE78165 18/05/2016

2016ER64433 03/05/2016 2016EE78161 18/05/2016

2016ER65295 03/05/2016 2016EE80753 20/05/2016

2016ER69982 10/05/2016 2016EE84501 26/05/2016

2016ER86033 27/05/2016 2016EE103271 23/06/2016

2016ER127221 26/07/2016 2016EE146156 24/08/2016

2016ER169154 28/09/2016 2016EE184146 21/10/2016

2016ER186404 25/10/2016 2016EE204569 21/11/2016

2016ER193863 04/11/2016 2016EE212270 30/11/2016

2015ER16163 02/02/2015 2015EE3264 26/02/2015



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2015ER18552 05/02/2015 2015EE3928 09/03/2015

2015ER21564 10/02/2015 2015EE3694 05/03/2015

2015ER24496 13/02/2015 2015EE4014 10/03/2015

2015ER29779 23/02/2015 2015EE4557 18/03/2015

2015ER31117 24/02/2015 2015EE4557 18/03/2015

2015ER42273 13/03/2015 2015EE6623 21/04/2015

2015ER43849 16/03/2015 2015EE6037 13/04/2015

2015ER46991 19/03/2015 2015EE6415 17/04/2015

Fuente: Elaboró equipo auditor con base en el Oficio de la SDA 2017EE245138 del 04-12-2017

Cabe señalar que los derechos de petición presentados entre el 01 de enero de 2015 y el 29 de junio de 2015 debían atenderse con pronta solución como lo impone el artículo 23 de la Constitución Política, y además observando los términos y condiciones previstos para el derecho de petición en el Decreto Ley 01 de 1984, como lo señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto del 28 de enero de 2015, Consejero Ponente Álvaro Namén Vargas, Radicación interna: 2243, Número Único: 11001-03-06-000-2015-00002-00. A partir del 30 de junio de 2015, la norma aplicable es la Ley 1755 de 2015. Con la Ley 1755 de 2015, que entró a regir a partir del 30 de junio de 2015, se expidió la respectiva disposición que regula el derecho fundamental de petición y sustituye el Título II de la parte primera de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Como se indicó, en los casos arriba relacionados, las respuestas se surtieron por fuera de los términos previstos para esos efectos, por lo cual se incumplió especialmente el artículo 23 de la Constitución Política, los artículos 14 y 15 de la Ley 1437 de 2011 sustituidos de conformidad con el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Ello genera una presunta incidencia disciplinaria, al no observarse especialmente lo dispuesto en los numerales 1, 2 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario Único, y se estaría incurriendo en las conductas de que tratan los numerales 1 y 8 del artículo 35 de ese mismo Código, y la prevista en el artículo 31 de la Ley 1437 de 2011 sustituido de conformidad con el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Frente al ejercicio del sistema de control interno dentro de la situación descrita, no se ha cumplido lo establecido en el artículo 2º de la Ley 87 de 1993.



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Esta situación se debe a la falta de gestión de la SDA para atender con la oportunidad debida las peticiones que recibe, frente a los principios de eficiencia, eficacia, transparencia y celeridad. Las circunstancias descritas afectan a los respectivos peticionarios que no cuentan con una oportuna respuesta, además del impacto negativo que se genera en la actividad institucional por cuenta de esa inadecuada gestión. Análisis de la Respuesta: Estudiada la respuesta que suministró la SDA mediante el Oficio 2018EE12937 del 23-01-2018, radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el No. 1-2018-01308 del 23-01-2018, no se desvirtúa la observación, teniendo en cuenta que en los eventos referidos, los términos legalmente establecidos no fueron cumplidos con sujeción a la respectiva normatividad. En la respuesta surtida por la SDA, se indica que la petición con radicado 2015ER42273, no corresponde al tema objeto de auditoría, pero ese radicado había sido informado por la misma entidad (Oficio de la SDA 2017EE245138 del 04-12-2017), de manera que hay imprecisión en los datos que la SDA suministra, dificultando e impactando el ejercicio auditor, por cuanto en su momento refirió ese radicado dentro de los casos de peticiones en el marco del tema analizado, y ahora, en sede de la respuesta al informe de auditoría, señala que no tiene relación con la materia. Con todo, esa petición no se atendió en el marco temporal debido, frente al momento de recibo de la respuesta por parte del peticionario, al margen de la fecha de radicado de salida. De otra parte, en relación con las peticiones 2016ER64399, 2016ER64433, 2016ER65295, 2016ER69982, aun cuando presentan dificultades en la precisión del cumplimiento en el marco temporal, respecto del momento del recibo de la respuesta definitiva por parte del peticionario, se retiran de la observación, pero en relación con los siguientes 23 casos, se confirma la situación detectada, teniendo en cuenta de todos modos lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 1437 de 2011, sustituido de conformidad con el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015:

CUADRO 10 DERECHOS DE PETICIÓN CON RESPUESTA EXTEMPORÁNEA


2016ER10492 19/01/2016 2016EE35373 25/02/2016

2016ER23075 08/02/2016 2016EE52178 04/04/2016

2016ER25445 10/02/2016 2016EE52739 05/04/2016



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2016ER25755 11/02/2016 2016EE40172 04/03/2016

2016ER26434 11/02/2016 2016EE43063 11/03/2016

2016ER29970 17/02/2016 2016EE50589 31/03/2016

2016ER40687 07/03/2016 2016EE52744 05/04/2016

2016ER44387 15/03/2016 2016EE70148 03/05/2016

2016ER57509 12/04/2016 2016EE71441 05/05/2016

2016ER86033 27/05/2016 2016EE103271 23/06/2016

2016ER127221 26/07/2016 2016EE146156 24/08/2016

2016ER169154 28/09/2016 2016EE184146 21/10/2016

2016ER186404 25/10/2016 2016EE204569 21/11/2016

2016ER193863 04/11/2016 2016EE212270 30/11/2016

2015ER16163 02/02/2015 2015EE3264 26/02/2015

2015ER18552 05/02/2015 2015EE3928 09/03/2015

2015ER21564 10/02/2015 2015EE3694 05/03/2015

2015ER24496 13/02/2015 2015EE4014 10/03/2015

2015ER29779 23/02/2015 2015EE4557 18/03/2015

2015ER31117 24/02/2015 2015EE4557 18/03/2015

2015ER42273 13/03/2015 2015EE6623 21/04/2015

2015ER43849 16/03/2015 2015EE6037 13/04/2015

2015ER46991 19/03/2015 2015EE6415 17/04/2015

Fuente: Elaboró equipo auditor con base en el Oficio de la SDA 2017EE245138 del 04-12-2017

En consecuencia, no se desvirtúa la observación y se configura en hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, que deberá hacer parte del Plan de Mejoramiento a suscribir. 4.2. PLAN DE MEJORAMIENTO Con ocasión de las auditorías de regularidad y de desempeño que se han desarrollado en relación con la SDA, tal entidad determinó acciones de mejora, cuya consolidación se encuentra en curso frente a varios de los respectivos hallazgos, relacionados con aspectos que en la presente auditoría también se han identificado, como los correspondientes a la publicidad en el SECOP, la estructura de las obligaciones de los contratos y las deficiencias en los soportes de la ejecución, el impulso de los procesos sancionatorios ambientales.



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Se precisa entonces que en la presente auditoría de desempeño, igualmente se estableció la falta de publicación o la extemporánea publicidad de los documentos y actos de los procesos de contratación, en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública – SECOP, lo cual hace parte del Plan de Mejoramiento de la entidad. Se insiste en que no es suficiente abordar casos individuales para que se considere que la situación está siendo subsanada, sino que se imponen medidas de fondo a través de las cuales se cumpla estrictamente el marco normativo y se cubran todas las actuaciones contractuales en el ámbito de la publicidad. Entre las situaciones relacionadas con el SECOP, identificadas en desarrollo del presente ejercicio auditor, se tienen entre otras, las correspondientes a los contratos 502, 868, 1019, 1164, 1234, 1411, 1430, y 1431 de 2015, así como los contratos 0373, 0610, 0626, 1172, 1414 de 2016, y los convenios 1525 y 1535 de 2016, respecto de los cuales la publicación en el referido sistema electrónico para varios registros, se efectuó por fuera de los términos establecidos en el reglamento, además de no haberse incluido en esa herramienta informática, todos los actos que deben ser materia de publicidad. Como se indicó, los aspectos relacionados con la publicidad en el SECOP son objeto del plan de mejoramiento de la SDA, frente a lo cual debe tenerse en cuenta por parte de la referida entidad, que los casos en relación con ese aspecto son recurrentes e implican soluciones definitivas y permanentes, más que individuales y coyunturales. El principio de publicidad y las normas que lo regulan, son de imperativo cumplimiento, lo cual se prevé especialmente en el artículo 209 de la Constitución Política; numeral 9 del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; artículo 223 del Decreto Ley 19 de 2012; artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto Nacional 1082 de 2015; Circular Externa No 1 de 21 de junio de 2013 expedida por la Agencia Nacional Colombia Compra Eficiente; literal e) del artículo 9, el artículo 10 y el literal g) del artículo 11 de la Ley 1712 de 2014; artículos 7 y 8 del Decreto Nacional 103 de 2015. Lo mismo ocurre respecto de la situación en la que recurrentemente no se configuran soportes que acrediten en forma tangible la ejecución de las actividades, de manera que en varios casos lo desarrollado solo se relaciona en el respectivo informe de actividades, sin acompañar el mismo de entregables pactados o de evidencias concretas frente a la realización del respectivo objeto, además que las obligaciones específicas a realizar por el contratista, desde los estudios previos, no



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son estructuradas de manera clara, para que sea efectiva la verificación de su cumplimiento, lo cual hace parte del Plan de Mejoramiento vigente de la entidad. Tal situación se ha establecido por ejemplo en los Contratos 1164 y 1234 de 2015. Sobre el particular es importante que se observe el principio de planeación, en orden a concretar obligaciones contractuales verificables y para contar con soportes idóneos que permitan establecer de manera tangible la ejecución del objeto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Política, el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011, como también los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011. Igualmente, en desarrollo de la presente auditoría de desempeño, se identificó una deficiente gestión de la SDA, frente al impulso de los procesos sancionatorios, lo cual implica especialmente la observancia de los numerales 11 y 13 del artículo 3° de la Ley 1437 de 2011, el artículo 3º y el Titulo IV de la Ley 1333 de 2009, situación que es importante considerar en la consolidación del plan de mejoramiento y que incluye ese ámbito de actuación de la SDA.




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ANEXO: CUADRO DE TIPIFICACIÓN DE HALLAZGOS

TIPO DE HALLAZGOS CANTIDAD VALOR

(En pesos) REFERENCIACIÓN

1. ADMINISTRATIVOS

14 N.A.

Planes, Programas y Proyectos: 3.1.1 3.1.2; 3.1.3 3.1.4; 3.1.5 3.1.6 Gestión Contractual: 3.2.1; 3.2.2; 3.2.3; 3.2.4; 3.2.5; 3.2.6; 3.2.7 Atención de Quejas: 4.1.1

2. DISCIPLINARIOS 10 N.A.

Planes, Programas y Proyectos: 3.1.2.; 3.1.4.; 3.1.6 Gestión Contractual: 3.2.2; 3.2.3; 3.2.4.; 3.2.5; 3.2.6; 3.2.7 Atención de Quejas: 4.1.1

3. PENALES N.A. N.A.

4. FISCALES N.A.

N.A

N.A.: No Aplica

cÓdigo 62 secretarÍa distrital de ambiente - sda …...meandro del say, cauce abandonado del río...

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