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Previses macroeconmicas subjacentes ao Oramento do

Estado Subttulo do Separador

Apontamento do CFP n.1/2012

novembro 2012

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A srie de Apontamentos, a que esta publicao d incio, tem por

objetivo apresentar curtos textos de divulgao sobre matrias ligadas

misso especfica do Conselho das Finanas Pblicas, que ajudem os

observadores interessados a melhor aperceber e avaliar as questes

envolvidas nos domnios de atividade do Conselho.

Trata-se de uma srie sem periodicidade regular, cuja consulta no exige

conhecimentos especializados, constituda por textos cuja extenso no

dever exceder as dez pginas.

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Introduo

Em muitos pases, as previses macro-oramentais oficiais tendem a apresentar um

enviesamento otimista, que se manifesta na sobre-estimao das receitas fiscais

e/ou na subestimao das despesas, tendo como base hipteses favorveis,

particularmente no que respeita ao crescimento econmico. Esta tendncia

encontra-se com maior frequncia quando o governo defronta presses dos

mercados, presses polticas (por exemplo, durante uma campanha eleitoral), ou a

necessidade de cumprir compromissos assumidos (por exemplo, no caso do

Procedimento dos Dfices Excessivos a nvel europeu). O enviesamento otimista

pode ser exacerbado quando as previses se destinam a servir de base ao

cumprimento de objetivos oramentais ambiciosos no contexto de um programa de

ajustamento. Com o tempo, caso esta tendncia se torne endmica, o governo

arrisca-se a perder credibilidade, no s com respeito s previses que apresenta,

mas tambm quanto sua estratgia de ajustamento. Estas prticas e sintomas

tornaram-se habituais em Portugal e noutros Estados-Membros da UE, pelo menos

ao longo da dcada que antecedeu a atual crise.

Tais efeitos so agravados pela opacidade das previses, extensiva s hipteses e

metodologias usadas na sua elaborao. Por isso, os governos que se defrontam

com a eroso da sua credibilidade tero tudo a ganhar em promover a

transparncia das contas pblicas, assim como das previses. Em particular, dado

que todas as previses so falveis e envolvem julgamento, este deve ser

explicitado, ao mesmo tempo que a previso central deve ser acompanhada de

anlises de sensibilidade relativas s hipteses-chave e aos juzos aceites quanto a

variveis crticas. Alm disso, a qualidade das previses deve ser submetida a

exames regulares, com vista a avaliar a presena de enviesamentos sistemticos.

Num tal enquadramento, as decises de poltica oramental podem ser tomadas

com base num debate muito mais informado, com uma separao clara entre

opes polticas, metodologias tcnicas e hipteses quanto evoluo de fatores

exgenos, contribuindo assim para a responsabilizao e a qualidade poltica das

decises.

Neste sentido, sob proposta da Comisso Europeia, o Conselho aprovou um

Projeto de regulamento que estabelece disposies comuns para o

acompanhamento e a avaliao dos projetos de planos oramentais e para a

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correo do dfice excessivo dos Estados-Membros da rea do euro1 que, entre os

seus considerandos iniciais, refere o seguinte:

10. As previses macroeconmicas e oramentais tendenciosas e

irrealistas podem prejudicar consideravelmente a eficcia do

planeamento oramental e, consequentemente, comprometer o

respeito da disciplina oramental. possvel obter previses

macroeconmicas imparciais e realistas fornecidas por organismos

independentes.

Mais genericamente, a necessidade de reforar a confiana do pblico nas

previses econmicas e oramentais oficiais levou vrios pases, ou a sujeit-las

avaliao de uma entidade oramental independente, ou a delegar essa tarefa

numa entidade dessa natureza. Para entender o sentido exato de tal avaliao ou

delegao preciso tornar clara a natureza dessas previses e do seu papel no

processo oramental. Este apontamento tem como objetivo fornecer esse

esclarecimento, luz das tendncias internacionais nesta rea.

partida importa notar que as previses macroeconmicas subjacentes ao

oramento no se confundem com os objetivos da poltica oramental. Elas

correspondem apenas avaliao da situao da economia e das suas perspetivas,

sem alterao de polticas, assim como estimao do efeito das medidas

incorporadas no oramento. A definio dos objetivos para o dfice ou para a dvida

pblica so da responsabilidade exclusiva do poder poltico, o mesmo sucedendo

com a escolha das medidas previstas no oramento.

1. Tipos de Previses Oramentais

1.1. O que o processo oramental exige

O processo oramental envolve um conjunto de previses especficas, diretamente

relacionadas com a natureza do processo em si mesmo. No caso de Portugal, desde

a reviso da Lei de Enquadramento Oramental de maio de 2011 e de acordo com

as regras de governncia econmica da Unio Europeia, o processo oramental

inicia-se com a atualizao do Pacto de Estabilidade e Crescimento, definido para

1 http://register.consilium.europa.eu/pdf/pt/12/st06/st06565.pt12.pdf. O processo legislativo aguarda a votao do Parlamento Europeu, estando na fase de trlogo com o Conselho (com a presena da Comisso). A votao em 1. leitura encontra-se prevista para 11.12.2012. Ver: http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2011/0386(COD)&l=en

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um horizonte deslizante de quatro anos2. Por consequncia, as previses

subjacentes ao oramento devem cobrir o mesmo perodo, que corresponde a um

horizonte mais longo que o projetado pelo Banco de Portugal ou pelas instituies

internacionais que regularmente publicam previses para a economia portuguesa.

Alm disso, o mandato oramental do Governo define-lhe como objetivo o saldo

estrutural anual das administraes pblicas3, o que implica a necessidade de

estimar a dimenso atual e futura do hiato do produto ao longo do mesmo perodo.

1.2. As previses de base

Ao iniciar o processo oramental, o Governo deve dispor de uma previso

macroeconmica de base que abarque a evoluo da economia e das variveis

oramentais. O ponto de partida bvio para este exerccio consiste na avaliao

rigorosa e objetiva da situao presente da economia nacional e do respetivo

enquadramento. A essa avaliao devem juntar-se:

(i) estimativas quantificadas do efeito, ao longo do horizonte de previso, das

medidas j tomadas ou aprovadas (com data de entrada em vigor definida);

(ii) hipteses (ou estimativas derivadas de modelos) quanto evoluo do

enquadramento da economia (demogrfico, internacional, etc.);

(iii) enumerao e avaliao dos riscos associados s hipteses retidas (incluindo

as derivadas de relaes comportamentais ou tecnolgicas), bem como ao

prprio processo de previso.

A previso de base assim simplesmente assente numa avaliao objetiva e

abrangente do ponto de partida da economia e das suas condicionantes, traando

as suas perspetivas futuras na ausncia de quaisquer medidas de poltica adicionais.

Como tal, fornece a base sobre a qual definir a poltica para os anos seguintes.

2 O artigo 12-B da Lei de Enquadramento Oramental estabelece que:

1 O processo oramental inicia-se com a reviso anual do Programa de Estabilidade e Crescimento, elaborada pelo Governo e efetuada de acordo com a regulamentao comunitria.

2 O Programa de Estabilidade e Crescimento especifica as medidas de poltica econmica e oramental, apresentando de forma suficiente os seus efeitos financeiros, devidamente justificados, e o respetivo calendrio de execuo.

3 A reviso anual do Programa de Estabilidade e Crescimento inclui um projeto de atualizao do quadro plurianual de programao oramental, a que se refere o artigo 12. -D, para os quatro anos seguintes.

3 Alnea b) do n 1 do artigo 3. do Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria e n. 1 do artigo 12.-C da Lei de Enquadramento Oramental.

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Sobre este alicerce4, constri-se uma previso oramental de base que estima os

nveis desagregados de receitas e despesas pblicas ao longo do horizonte de

previso, na ausncia de medidas de poltica adicionais. Quantifica-se, assim, o

desvio relativamente s metas oramentais e, por consequncia, a margem de

manobra da poltica oramental ou a necessidade de medidas corretivas adicionais.

Dado que as receitas fiscais e as despesas pblicas so fortemente influenciadas por

um largo conjunto de variveis, tais como salrios, emprego, preos, etc., as

previses macroeconmicas necessrias como base da previso oramental devem

incluir estimativas para um nmero alargado de variveis econmicas, tanto na

tica do rendimento, como da despesa. Da a necessidade de elaborar previses

especficas para este fim, atendendo a que nem as projees do banco central, nem

as dos organismos internacionais fornecem este grau de detalhe5.

1.3. Quantificao do efeito das medidas propostas

O prximo passo do processo oramental exige que o Governo defina as medidas a

pr em prtica com vista a atingir as metas que definiu ou com que se

comprometeu. Tambm neste caso necessrio avaliar o impacto potencial destas

decises polticas sobre a economia e sobre o oramento. Para tal necessrio que

as medidas sejam bem definidas, com datas de implementao especificadas, um

passo que torna claras as intenes polticas e os efeitos das medidas propostas,

distinguindo-os dos que resultam de fatores exgenos. Como evidente, a

responsabilidade pela definio e momento de adoo das medidas, a par de todas

as componentes discricionrias do oramento, cabe exclusivamente s autoridades

polticas. Contudo, a estimativa dos efeitos diretos e indiretos de tais medidas sobre

a economia e sobre o oramento , tal como no caso das componentes obrigatrias

da poltica oramental, uma tarefa estritamente tcnica6.

4 Tecnicamente trata-se de um processo de clculo simultneo (mais do que de um exerccio em duas fases) que deve ter em conta as interaes detalhadas entre os agregados macroeconmicos e as variveis oramentais. a esse processo que alude a expresso previses macro-oramentais.

5 As projees do banco central fornecem mais pormenores no que respeita aos setores monetrio e financeiro. Alm disso, tipicamente as previses de base do banco central assentam na hiptese de taxas de juro inalteradas, mas incorporam eventuais alteraes da poltica oramental. Pelo contrrio, as previses macro-oramentais de base, ao mesmo tempo que admitem que a poltica oramental permanece inalterada, assumem trajetrias para a inflao e as taxas de juro compatveis com a convergncia para o objetivo de inflao do banco central. Para cada uma das entidades responsveis pela definio das polticas, a previso de base corresponde definio do ponto de partida e das perspetivas de evoluo da sua rea de responsabilidade, na ausncia de qualquer interveno da sua parte.

6 A distino entre componentes discricionrias e obrigatrias til para a compreenso das previses macro-oramentais. As componentes obrigatrias compreendem todos os direitos sociais (como as penses e os sistemas de sade pblicos), outras despesas que o executivo no possa

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1.4. Metodologia

Existe uma grande variedade de tcnicas de previso macro-oramentais utilizadas

internacionalmente, usando desde folhas de clculo a sofisticadas abordagens

baseadas em modelos de diferentes tipos. Em todos os casos, a opinio de peritos

necessria, em vrios graus, para calibrar as projees e ter em conta as condies

de partida. A metodologia ou combinao de abordagens selecionada depende, em

cada caso, da disponibilidade de dados e de informao sobre parmetros

comportamentais e tecnolgicos estveis, que ajudem a captar o modo como

complexos sistemas legais se refletem na prtica.

A prtica atualmente aceite exige que as projees assegurem o mximo de

coerncia entre os diferentes setores institucionais (famlias, empresas,

administraes pblicas e exterior, tanto em termos reais como financeiros) num

contexto bem especificado relativo economia como um todo, sempre

condicionado pelos dados disponveis e pelas estimativas do valor dos parmetros.

Explicitar o efeito das expectativas, que constituem um elemento crtico na

quantificao dos efeitos de alteraes especficas da poltica oramental, um dos

elementos tecnicamente mais delicados deste exerccio. A importncia das

expectativas acrescida pela sensibilidade dos agentes econmicos, bem como pela

sua capacidade de reagir rapidamente s decises de poltica oramental.

2. Responsabilidade pelas Previses

Os oramentos so sempre baseados em previses e definem polticas que, seja

qual for o seu horizonte formal de deciso, iro afetar a economia e os resultados

oramentais dos anos subsequentes. Previses objetivas e transparentes so

importantes porque tornam claros, no s os objetivos que o Governo se prope

atingir, mas tambm os instrumentos que decidiu utilizar e o efeito que pode

esperar-se das medidas propostas.

Para reforar a credibilidade dos objetivos de poltica oramental e da adequao

das medidas correspondentes, diversos governos tm vindo a confiar na avaliao

das previses oficiais por uma instituio independente equipada para o efeito,

limitar diretamente, bem como todo o sistema fiscal. Em todos esses casos, o executivo apenas pode alterar os respetivos parmetros (por exemplo, as taxas dos impostos ou os direitos a penses, subsdios de desemprego, etc.), mediante autorizao legislativa especfica, mas no tem a possibilidade de fixar o respetivo valor. Analogamente, as despesas com juros no podem ser alteradas unilateralmente. As despesas discricionrias, por seu turno, correspondem quelas cujo limite apenas depende da lei oramental, ou seja, em que o valor inscrito no oramento define o respetivo limite efetivo. No caso das componentes obrigatrias (incluindo o efeito de quaisquer alteraes paramtricas) a previso do valor a que ascendero tais receitas ou despesas de natureza tcnica.

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tendo mesmo, em alguns casos, prescindido integralmente da elaborao de

previses oficiais. A previso por uma instituio independente implica que a

entidade a quem ela confiada seja absolutamente transparente quanto s

metodologias, hipteses e dados que utiliza. claro que a avaliao dos efeitos das

polticas por uma entidade independente em nada limita a responsabilidade e o

compromisso poltico do Governo e do Parlamento. Pelo contrrio, no s os torna

mais claros como, se for complementada por um acompanhamento coerente e

igualmente independente da respetiva execuo, permite correes oportunas,

proporcionando uma maior probabilidade de as metas serem alcanadas, assim

como uma melhor atribuio de responsabilidades, ao distinguir os efeitos

atribuveis a fatores exgenos dos relacionados com a execuo das medidas de

poltica.

3. Quem Deve Elaborar as Previses?

Na maior parte dos pases desenvolvidos existem institutos de investigao

econmica independentes capazes de fornecer pelo menos os principais

ingredientes dos tipos de previses necessrias ao processo oramental. Mesmo

quando no so responsveis pelas previses oficiais, proporcionam um termo de

comparao relativamente ao qual essas previses so avaliadas.

Contudo, como j referido, em alguns casos a avaliao das medidas propostas,

incluindo os seus efeitos no contexto das previses macro-oramentais, partilhada

com, ou mesmo confiada a, entidades independentes criadas para o efeito.

Pioneiros entre estas so o Congressional Budget Office (CBO) dos Estados Unidos7,

o Bureau for Economic Policy Analysis (CPB) da Holanda e o High Council on Finance

da Blgica, apoiado tecnicamente pelo Federal Planning Bureau8. Instituies

oramentais independentes de natureza anloga, com funes que incluem a

preparao de previses macro-oramentais (para confronto com as previses

oficiais), foram criadas noutros pases como o Canad, a Sucia, a Coreia e a

Hungria.9 Embora as prticas variem de pas para pas, a experincia recente tem

levado ao reforo do papel das instituies independentes nesta rea.

Nalguns casos, o governo abdicou integralmente da funo de previso macro-

econmica. No Canad, o oramento elaborado com base no consenso entre

7 Ver Congressional Budget Office, Our work.

8 Ver Federal Planning Bureau, The Institution.

9 Ver a lista de Fiscal Councils mantida por Simon Wren-Lewis da Universidade de Oxford em http://www.economics.ox.ac.uk/members/simon.wren-lewis/fc/fiscal_councils.htm.

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previses privadas10. Mais recentemente, no Reino Unido, foi atribuda ao Office for

Budget Responsibility a tarefa de elaborar as previses para a economia e as

finanas pblicas11.

Nestes e noutros pases, as projees macro-oramentais preparadas por

instituies independentes de vigilncia oramental tendem a apresentar as

seguintes caractersticas comuns: elaborao de previses de base de curto prazo

(preoramentais), seguidas de previso do efeito das polticas; projees de mdio

prazo (at 5 anos), sem e com efeito das polticas; e cenrios de longo prazo,

incluindo tendncias demogrficas, com vista a avaliar a sustentabilidade da dvida

pblica.

Um caso excecional o do CPB holands que, alm de uma srie regular de

previses econmicas e de uma projeo especial de mdio prazo publicada no

incio de cada ciclo eleitoral, proporciona aos partidos polticos interessados uma

anlise dos efeitos econmicos das propostas polticas contidas nos seus manifestos

eleitorais. Os planos dos partidos participantes nesse exerccio so analisados de

forma idntica, oferecendo assim aos eleitores um instrumento completo de

comparao das propostas partidrias e contribuindo para a transparncia do

processo eleitoral. Aps as eleies, frequente o CPB ser solicitado a analisar

todas ou algumas das propostas polticas apresentadas no decurso das negociaes

para a formao do novo Governo. Tambm essas anlises utilizam os mesmos

mtodos aplicados anlise dos manifestos eleitorais12.

4. Implicaes

A experincia recente vinda a luz no decurso da crise financeira, ainda no

ultrapassada, mesmo na UE, proporciona vrias lies nesta rea, com relevncia

para Portugal.

Em primeiro lugar, a opacidade das contas pblicas e, em particular, o sistemtico

enviesamento otimista nas previses macroeconmicas, contribuem para a eroso

da credibilidade de alguns pases, assim como para a perda de confiana entre

governos.

10 Como medida de precauo, a taxa de crescimento do PIB e o nvel de taxas de juro assim obtidos so, respetivamente, reduzido e acrescido de um fator marginal.

11 Ver Office for Budget Responsibility, What we do.

12 Ver What does CPB do?

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Segundo, a reao adversa por parte dos mercados financeiros, que se seguiu

ecloso da crise, agravou ainda mais a posio de alguns pases e tornou-os

vulnerveis a quaisquer riscos de contgio.

Terceiro, alguns governos procuraram corrigir a situao estabelecendo instituies

oramentais independentes cuja misso inclui assegurar previses macro-

oramentais objetivas, transparentes e de elevada qualidade.

Quarto, a utilizao de previses macro-oramentais independentes tem fortalecido

a confiana em diversas frentes: junto dos agentes econmicos nacionais, dos

mercados financeiros, dos governos estrangeiros, etc.

No caso de Portugal, esta experincia parece especialmente apropriada, dada a

ausncia de previses que possam servir de termos de referncia, quer no

respeitante ao detalhe, quer ao horizonte temporal das projees. A experincia

passada tambm mostra que as previses oramentais tendem a afastar-se

fortemente da realidade quando no assentam em projees de base apropriadas,

nem so sujeitas a avaliao tcnica independente. E previses oramentais que

permanecem demasiado otimistas ao longo dos anos no podem seno conduzir a

uma situao de excesso de endividamento, acarretando a exigncia de um

ajustamento doloroso.

Texto escrito conforme o Acordo Ortogrfico - convertido pelo Lince.

1. Tipos de Previses Oramentais1.1. O que o processo oramental exige1.2. As previses de base1.3. Quantificao do efeito das medidas propostas1.4. Metodologia

2. Responsabilidade pelas Previses3. Quem Deve Elaborar as Previses?4. Implicaes