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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA POLITÉCNICA
MESTRADO EM ENGENHARIA AMBIENTAL URBANA
MAYSA MARIA TORRES SANJUAN
CARACTERIZAÇÃO DOS ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA EFETIVAÇÃO DA MUNICIPALIZAÇÃO DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
Salvador, BA – Brasil
2007
MAYSA MARIA TORRES SANJUAN
CARACTERIZAÇAO DOS ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A EFETIVAÇÃO DA MUNICIPALIZAÇÃO DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Engenharia Ambiental Urbana, Escola Politécnica da Universidade Federal da Bahia, como requisito para a obtenção do titulo de mestre em Engenharia Ambiental Urbana.
Orientador: Prof. Dr. Severino Soares Agra Filho UFBA)
Salvador, BA - Brasil
2007
Biblioteca Central Reitor Macêdo Costa - UFBA
S227 Sanjuan, Maysa Maria Torres. Caracterização dos elementos fundamentais para a efetivação da municipalização
do licenciamento ambiental / Maysa Maria Torres Sanjuan. - 2008. 158 f.
Orientador : Prof. Dr. Severino Soares Agra Filho.
Dissertação (mestrado) - Universidade Federal da Bahia, Escola Politécnica, 2007.
1. Licenças ambientais - Bahia - Municípios. 2. Gestão ambiental - Bahia - Municípios. 3. Impacto ambiental. 4. Desenvolvimento sustentável. 5. Política ambiental. I. Agra Filho, Severino Soares. II. Universidade Federal da Bahia. Escola Politécnica. III. Título.
CDU 364 25(813 8)
Maysa Maria Torres Sanjuan
CARACTERIZAÇÃO DOS ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA EFETIVAÇÃO DA MUNICIPALIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Dissertação para obtenção do grau de Mestre em Engenharia Ambiental Urbana.
Salvador, 29 de novembro de 2007
Banca Examinadora: _______________________________________ Prof. Dr. Severino Soares Agra Filho Universidade Federal da Bahia – UFBA ________________________________ Profa. PhD. Márcia Mara de Oliveira Marinho Universidade Federal da Bahia – UFBA ___________________________________ Prof. Dr. Silvio Roberto Magalhães Orrico Universidade Estadual de Feira de Santana – UEFS
Dedico este trabalho a minha mãe, Maria Auxiliadora;ao meu esposo, Luiz
Berti e aos meus queridos filhos: Victor , Luciano, Luiz Vicente e Mário Luiz, que
para sempre serão a minha vida.
" A visão cristã da criação comporta um juízo positivo sobre a liceiedade das intervenções do homem na
natureza, aí inclusos também os outros seres vivos, e , ao mesmo tempo , uma forte chamada ao senso de
responsabilidade. De fato, a natureza não é uma realidade sacra ou divina, subtraída à ação humana. É, antes, um
dom oferecido pelo criador à comunidade humana, cinfiado à inteligência e à responsabilidade moral do homem. Por isso ele não comete ato ilícito quando,
respeitando a ordem, a beleza e a utilidade de cada ser vivente e da sua função no ecossistema, intervém
modificando-lhe algumas características e propriedades. São deploráveis as intervenções do homem quando
danificam os seres viventes ou o ambiente natural, ao passo que são louváveis quando se traduzem no seu
melhoramento."
(Compêndio da Doutrina Social da Igreja)
AGRADECIMENTOS Ao Professor Severino Agra Filho, por compartilhar dos conhecimentos construídos
sobre as questões ambientais.
A professora Márcia Marinho, pelo apoio e exemplo de grandeza no seu exercício
de docência.
A professora Patrícia Borja, pela sua contribuição em meu primeiro artigo
publicado.
A FAPESB, pelo investimento para a realização desta pesquisa.
A Prefeitura Municipal de Sobradinho, por colocar-me à disposição do curso de
mestrado.
A todos aqueles a quem entrevistei – Dra. Gravina Ogata, Marcelo Cerqueira, Allan
Jonnes. Dailson Ramalho, Daine Maltez e Edumundo Pereira - pela boa vontade e
disponibilidade de prestarem seus depoimentos que tanto contribuíram na
construção desse estudo.
A Welton Filho e a Rosa Alencar S. de Almeida, pela importante contribuição que
deram para a finalização deste trabalho.
A Celito Kestering, por ter sido um estímulo na busca de conhecimentos.
A Ducilene e Eduardo, por me fazerem acreditar que sou capaz.
A Joselita, Nara e Ebezion, pelo carinho e companheirismo em todas as horas.
A Tânia, Mônica, Mônica e Nazira, pelo carinho e estímulo na caminhada.
A Josué, Vanda e Deca, pela dedicação à minha família ao longo dessa jornada.
Aos amigos de Sobradinho, por terem sido sementes fecundas neste meu projeto
de vida.
A minha mãe, irmãs (especialmente Lídia), irmão e sobrinhos, pelo apoio e
admiração e pelo amor que nos fortalece a andarmos unidos por caminhos
adversos.
Ao meu Velho pai (in memória), que nunca desistiu dos seus sonhos, deixando
para todos nós esse legado.
Aos sobrinhos Gustavo, Lívia, Tais e Carla Araujo pelo e apoio e carinho.
Aos meus filhos, Mário, Luiz Vicente, Luciano e Victor, que me asseguraram a
honra da maternidade, pelos verdadeiros homens que são, porque são guerreiros
pelo amor, honradez e companheirismo.
Ao meu grande companheiro Luiz Berti, pelo exemplo de força interior,
determinação e humildade na conquista dos seus sonhos. E por me ensinar que
sempre após um tropeço tornamos-nos mais firmes para prosseguir na caminhada
e, essencialmente por elevar ao topo os meus mais simples potenciais.
A Deus, pela dádiva e permissão de ter alçado este grande sonho: Ser Mestre em
Engenharia Ambiental Urbana.
SUMÁRIO
Capitulo 1 1. INTRODUÇÃO 1
1.1. OBJETIVO DA PESQUISA 5
1.1.1 Objetivo Geral 5 1.1.2 Objetivos Específicos 5
Capítulo 2 2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS 7
Capítulo 3 3 REFERENCIAL TEÓRICO 18 3.1 A QUESTÃO DA SUSTENTABIDADE 18
3.2 POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL 22
3.3 A GESTÃO AMBIENTAL 25
3.4 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL 27
3.4.1 Fundamentação Legal do Licenciamento ambiental 30 3.4.2 Competência para o Licenciamento Ambiental 32 3.4.3 Procedimentos Básicos 34 3.4.4 A Descentralização do Licenciamento Ambiental 36 3.4.5 A Participação Pública 41 3.4.6 A Interface do Licenciamento e os Demais Instrumentos Gestão ambiental 45 3.4.7 Alguns Aspectos do Licenciamento Ambiental em Outros Países 50
Capítulo 4
4 O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL 54
3.5.1 PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA ESFERA
FEDERAL 54
4.1.1 Analise do Licenciamento Ambiental na Esfera Federal 58
4.1.2 O Sistema Nacional de Meio Ambiente 60 4.2 O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO ESTADO
DA BAHIA 61 4.2.1 Fluxo do Processo de Licenciamento Ambiental no Estado da
Bahia 68
Capítulo 4 4 PARÂMETROS DE ANÁLISE PARA A EFETIVIDADE DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA ESFERA DOS MUNICÍPIOS 70 4.1 PROCESSO DE LICENCIAMENTO 71
4.2 ASPECTOS INSTITUCIONAIS 73
4.3 ASPECTOS GERENCIAIS 75
4.4 PARTICIPAÇÃO PÚBLICA 76
Capítulo 5 5 ESTUDOS DE CASOS DOS PROCESSOS DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL NOS MUNICÍPIOS 81 5.1 ESTUDO DE CASO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM
ALAGOINHAS 82
5.1.1 O Contexto Sócio-Ambiental 82 5.1.2 O Processo de Licenciamento Ambiental 83 5.1.3 Aspectos Operacionais do Licenciamento Ambiental 84 5.1.4 Contexto Institucional 92 5.1.5 Aspectos Gerenciais 98 5.1.6 Participação Pública 105 5.2 ESTUDO DE CASO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM LAURO
DE FREITAS 107 5.2.1 O Contexto Sócio-Ambiental 107 5.2.2 O Processo do Licenciamento Ambiental 109 5.2.3 Aspectos Operacionais do Licenciamento Ambiental 110 5.2.4 O Contexto Institucional 117
5.2.5 Aspectos Gerenciais 121 5.2.6 Participação Pública 126 5.3 O ESTUDO DE CASO DA QUESTÃO AMBIENTAL
EM SOBRADINHO 129
5.3.1 O Contexto Sócio – Ambiental 129 5.3.2 O contexto Institucional 132 5.3.3 Aspectos Gerenciais 135 5.3.4 Participação Pública 138 5.3.5 SÍNTESE DOS PRINCIPAIS ASPECTOS DO SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL DOS MUNICÍPIOS 140
Capítulo 6 6 DISCUSSÕES 145
Capítulo 7 7 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 151 8 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 158
LISTA DE QUADROS QUADRO1 – FATORES RELEVANTES PARA A EFETIVIDADE DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL 78
QUADRO 2 - ASPECTOS OPERACIONAIS 140
QUADRO 3 - ASPECTOS INSTITUCIONAIS 141
QUADRO 4 - ASPECTOS GERENCIAIS 143
QUADRO 5 - PARTICIPAÇÃO PÚBLICA 144
LISTA DE FIGURAS Figura 01 – Fluxograma de Metodologia da Pesquisa 07
Figura 02 – Ciclo do Licenciamento Ambiental 28
Figura 03 – Fluxograma Simplificado Licenciamento Ambiental 69
Figura 04 – Caracterização dos municípios 149
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AAE – Avaliação de Impacto Ambiental
APA – Área de Preservação Ambiental
CBPM – Companhia Baiana de Pesquisa Mineral
CEPRAM – Conselho Estadual de Meio Ambiente (BAHIA)
COMDEMA – Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente
COMMAMDAS – Conselho Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Auto
Sustentável
CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente
CRA – Centro de Recursos Ambientais
DSA – Departamento de Saneamento Ambiental
DGA – Departamento de Gestão Ambiental
DGU – Departamento de Gestão Urbana
DNPM – Departamento Nacional de Pesquisa Mineral
EIA – Estudo de Impactos Ambientais
EC – Estatuto da Cidade
EIV – Estudo de Impacto de Vizinhança
FADS – Fórum Alagoinhense de Desenvolvimento Sustentável
FEMMA – Fundo Municipal de Meio Ambiente
FMMANDAS – Fundo Municipal de Meio ambiente e Desenvolvimento Auto
Sustentável
GAM – Municipalização da Gestão Ambiental
GT – Grupo de Trabalho
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
LA – Licença Ambiental
LA – Licença de Ampliação
LI – Licença de Instalação
LL – Licença de Localização
LO – Licença de Operação
LP – Licença Prévia
LS – Licença Simplificada
MMA – Ministério de Meio Ambiente
MP – Ministério Público
NEAMA – Núcleo de Estudos Avançados do Meio Ambiente
NPDS – National Pollutant Discharge Elimination System Permit Program – NPDES
ONG – Organização Não Governamental
PDDU – Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
PMSA – Plano Municipal de Saneamento Ambiental
PPP – Políticas, Planos e Programas
PRAD – Plano de Recuperação de Áreas Degradas
RIMA – Relatório de Impactos ao Meio Ambiente
SEARA – Sistema Estadual de Administração dos Recursos Ambientais
SEMARH – Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos
SEFAZ - Secretaria da Fazenda
SEIA – Serviço Estadual de Informações Ambientais
SEPLANTUR – Secretaria Municipal de Planejamento, Turismo e Meio Ambiente
SISMUMA – Sistema Municipal de Meio Ambiente
SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente
SRH – Superintendência de Recursos Hídricos
TCU – Tribunal de Contas da União
TR – Termo de Referência
UNEB – Universidade do Estado da Bahia
ZEE – Zoneamento Ecológico Econômico
RESUMO
A pesquisa analisa os fatores institucionais, gerenciais, procedimentais
e políticos que atuam na municipalização do Licenciamento Ambiental. A
perspectiva da municipalização do Licenciamento prescinde de mecanismos de
controle capazes de conciliar o desenvolvimento com a proteção ambiental na
esfera local. A licença ambiental traduz-se em um mecanismo de permissão do
órgão competente, baseada em estudos ambientais, concedida ao empreendedor
para a realização de intervenções utilizadoras de recursos naturais, desde que
atendidas às precauções requeridas, a fim de resguardar o direito coletivo ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
O procedimento metodológico adotado neste trabalho consiste em
estudos de casos realizados mediante entrevistas e análises documentais, nos
municípios de Alagoinhas e Lauro de Freitas, que desempenham a gestão
ambiental. A pesquisa também analisou Sobradinho, que não pratica o
Licenciamento Ambiental, como uma controvérsia, para contribuir com a discussão
do papel e capacidade da efetividade do processo na esfera local.
O presente estudo indica que o Licenciamento Ambiental em Alagoinhas
e Lauro de Freitas retrata o compromisso do poder público em estabelecer a
capacidade de gerir o desenvolvimento local, internalizando procedimentos
institucionais, processuais, estruturais, gerenciais e de participação pública, que
contribuem com a efetividade do processo. Entretanto, Sobradinho retrata uma
lacuna em relação à atuação do Poder Local nas questões ambientais, resultando
na total dependência ao órgão estadual. Logo, para transpor essa problemática é
necessário um órgão ambiental organizado, politicamente, institucionalmente,
tecnicamente e estruturalmente para exercer a sua competência na defesa do
meio ambiente.
PALAVRAS-CHAVES: Instrumentos de gestão ambiental; municipalização do
Licenciamento ambiental; impactos ambientais; Licenciamento Ambiental.
ABSTRACT
This research analyses the institutional, managerial, procedural and
political factors involved in the process of municipalization of environmental
licensing program. The municipalization of environmental licensing engenders the
possibility of control mechanisms that are able to reconcile economic development
with environmental protection at the local level. The environmental license program
translates into permissions granted by the responsible public agency based on
environmental studies, to the entrepreneur for developments that use or affect
natural resources. These licenses are given provided that the required precautions
are taken, in order to protect the right to our collective ecologically balanced
environment.
The methodological procedures adopted consist on case studies
developed through interviews and documental analysis on Alagoinhas and Lauro
de Freitas, municipalities that develop environmental management. The research
has also analyzed Sobradinho, which doesn’t execute environmental licensing
programs as a controversy, to contribute with the debate about the role and
potentialities of the effectiveness of the process at the local level.
The research indicates that Alagoinhas’ and Lauro de Freitas’
environmental licensing shows the compromise of the public power on establishing
the capacity of managing local development, internalizing institutional, procedural,
structural, managerial and public participation procedures, which contribute with the
process effectiveness. On the other hand, Sobradinho presents no local government
action concerning environmental issues, resulting on a total dependency of the
environmental managing agency in the state level. Therefore in order to solve this
problem, it is necessary an environmental agency politically, institutionally,
technically and structurally organized to exert its duties regarding the defense of the
environment.
KEYWORDS: Instruments of environmental management; municipalization of
Environmental Licensing; environmental impacts; Environmental Licensing.
Capitulo 1 1.1 INTRODUÇÃO A adoção de políticas públicas buscando a sustentabilidade implica
em pensar o modelo de desenvolvimento, repensar as relações sociais e
econômicas dos indivíduos com a natureza, para o atendimento das
necessidades e satisfação humana, bem como assegurar a vida para as
demais espécies A gestão sustentável dos recursos ambientais depende da
efetivação de instrumentos e mecanismos das políticas públicas ambientais
como elementos propulsores do direito ao meio ambiente sustentável. O
Licenciamento Ambiental na esfera do município constitui-se em um
instrumento que poderá viabilizar o uso racional dos recursos naturais e a
eqüidade do seu acesso a partir do espaço local.
Os municípios, usando das prerrogativas e poder legal para
proteger o meio ambiente, devem organizar-se para exercerem suas
atribuições, pois, de acordo com o sistema legal brasileiro, essa função
preventiva do poder público não é uma faculdade, mas, sim, um dever
(ALONSO Jr. 2002).
O município é a célula da nação onde ocorrem os eventos
econômicos e sociais. É o local em que a sociedade sofre diretamente as
conseqüências das intervenções. Decidir por licenciar questões de interesse
local é tarefa arriscada para o Estado e para a União. Entretanto, os
municípios devem organizar-se para assumir esta responsabilidade.
A proximidade com as áreas onde ocorrem as intervenções
possibilita uma maior facilidade ao poder público local de avaliar a evolução
dos impactos ambientais ocasionadas pelas atividades e serviços. A
concessão das licenças em âmbito local reduz os custos de
acompanhamento e fiscalização para a verificação do cumprimento das
medidas de mitigação, reparação e compensação dos referidos impactos.
1
Entretanto, a grande maioria dos municípios ainda não tem caminhado no
sentido de se capacitarem no processo de gestão ambiental em virtude de
não buscarem exercer suas funções na proteção do meio ambiente.
O fortalecimento da municipalização do Licenciamento Ambiental
será um fator preponderante para fazer com que o município exerça
efetivamente o seu papel. A prática do Licenciamento Ambiental na esfera
local deverá estar pautada em um nível satisfatório de organização que possa
permitir uma maior efetividade dos processos de Licenciamento,
considerando que cada município deverá instrumentalizar-se e capacitar-se
para responder pelos eventos que ocorrerem em sua esfera.
As pendências de licenças ambientais em todo território brasileiro,
ocasionadas principalmente pelo acúmulo da demanda, vêm acarretando
vários problemas aos setores econômicos, suscitando diversas críticas às
agências licenciadoras, no sentido de responsabilizá-las pelo emperramento
do desenvolvimento do país e por cercearem as oportunidades de geração de
trabalho e renda. A ausência ou morosidade dos processos de Licenciamento
Ambiental pode implicar em prejuízos ambientais, sociais e econômicos.
A perspectiva da municipalização do Licenciamento Ambiental
engendra um novo horizonte de mecanismos de controle na esfera local no
sentido de conciliar o desenvolvimento econômico com a proteção efetiva dos
recursos naturais e a busca da justiça social. A licença ambiental traduz-se em
uma permissão do órgão público competente, baseada em estudos ambientais,
concedida ao empreendedor para que exerça o seu direito à livre iniciativa,
desde que atendidas às precauções requeridas, a fim de resguardar o direito
coletivo ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A pesquisa trata de um tema relevante tanto para a comunidade
acadêmica pela contribuição teórica construída, como para o poder público
pelas informações processadas no contexto das políticas públicas ambientais.
Para tanto fortalece a descentralização da gestão ambiental, como mais um
componente para a efetivação do pacto federativo.
2
Os municípios de Lauro de Freitas e Alagoinhas foram escolhidos
como municípios âncoras para os estudos de caso dos processos de
Licenciamento, pelo fato de serem pioneiros na realização da gestão
ambiental no Estado da Bahia e mostrarem-se mais organizados na
efetivação do processo de Licenciamento Ambiental.
A inclusão do município de Sobradinho no estudo se deu em face
da riqueza de informações existentes em relação aos problemas ambientais
gerados, e especialmente por ser um município que possui várias leis
voltadas para a questão ambiental e, no entanto, essas leis não apresentam
eficácia em virtude da ausência de capacidades institucionais para proceder
ao Licenciamento Ambiental.
Dessa forma a pesquisa analisa o município de Sobradinho que
não realiza o Licenciamento Ambiental, sob a égide de uma emblemática
controvérsia, para contribuir com a discussão do papel e capacidade da
efetividade do processo na esfera municipal.
Diante deste quadro, busca-se analisar como esses fatores podem
influenciar para a implantação do Licenciamento Ambiental, considerando o
contexto em que o Licenciamento ocorre nos municípios de Lauro de Freitas e
Alagoinhas. Ou seja, a pesquisa avalia a ambigüidade existente entre os
municípios em relação ao papel e a capacidade de efetividade da
institucionalidade do Licenciamento Ambiental, à medida que esses municípios
cumprem com o seu papel na defesa ambiental, e em contraponto o município
de Sobradinho não atua no referido sistema.
O presente estudo constata que a prática do Licenciamento
Ambiental no âmbito dos municípios prescinde essencialmente do
comprometimento da sociedade civil, do setor privado, dos governantes, para
que se estabeleça um processo proativo em que as informações, as normas, e
as praticas estejam entrelaçadas formando um novo paradigma, e que o órgão
ambiental local esteja suficientemente aparelhado, politicamente,
3
institucionalmente, tecnicamente e estruturalmente para exercer a sua
competência na defesa do meio ambiente.
A pesquisa apresentada neste documento encontra-se distribuída
em oito capítulos, da seguinte forma: O primeiro capítulo apresenta por meio
da introdução o contexto do trabalho, ao tempo em que enfoca os objetivos
justificando a relevância da investigação científica. O segundo capítulo
detalha a metodologia aplicada em todas as etapas da pesquisa.
O terceiro capítulo retrata os aspectos teóricos da Questão da
Sustentabilidade e comenta sobre os processos de construção do conceito de
desenvolvimento sustentável. Esse capítulo apresenta uma abordagem do
papel das políticas públicas no contexto das questões ambientais e discute
sua aplicação dentro da noção da gestão ambiental e sua atuação mediante
os instrumentos de gestão.
O capítulo III, traz também o enfoque do Licenciamento Ambiental,
discorrendo sobre o seu papel como instrumento de regulação preventiva dos
impactos ambientais, dando destaque à importância do Licenciamento como
instrumento que contribui para a promoção do desenvolvimento sustentável.
O terceiro capítulo ainda relata os aspectos legais do processo de
Licenciamento Ambiental discutindo a competência dos diversos entes
federados para realizarem esse procedimento e apresenta uma abordagem
da participação da sociedade na definição das políticas públicas ambientais.
Já o capítulo IV traz a discussão do processo de descentralização e
municipalização do Licenciamento Ambiental, ao tempo em que contextualiza
os procedimentos adotados em relação ao Licenciamento Ambiental em
alguns paises, na esfera federal e no estado da Bahia.
O capítulo V apresenta os parâmetros de análise do processo do
Licenciamento no contexto da política pública no âmbito dos municípios, e
delimita os critérios para o processo de análise com base no referencial teórico
4
construído na pesquisa, para o Licenciamento Ambiental nos municípios
estudados.
O capítulo VI apresenta o estudo de caso do processo de
Licenciamento Ambiental nos municípios de Lauro de Freitas e Alagoinhas.
Descreve a implantação do sistema de gestão ambiental, critérios e
procedimentos do Licenciamento nessas localidades. Esse capítulo retrata o
perfil da questão ambiental em Sobradinho analisando sua estrutura
institucional, estrutural e política. No capítulo VII são apresentadas as
discussões sobre os dados dos municípios analisados e são também
explicitadas algumas contribuições para o aprimoramento do sistema de
Licenciamento Ambiental municipal. No capítulo VIII estão conclusões e as
recomendações apresentadas pela pesquisa. Nesse capítulo destacam-se as
principais evidências reveladas pelas análises e as sugestões delas
decorrentes.
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA 1.2.1 Objetivo Geral
Analisar os fatores institucionais, gerenciais, procedimentais e
políticos que auxiliam ou dificultam o processo de Licenciamento Ambiental
nos municípios e a sua interação com os aspectos da gestão ambiental. 1.2.2 Objetivos Específicos
Este trabalho apresenta os seguintes objetivos específicos:
Avaliar os instrumentos legais, os mecanismos e os
procedimentos que potencializam ou dificultam o processo de
Licenciamento Ambiental nos municípios de Alagoinhas e Lauro de
Freitas.
5
Avaliar a questão ambiental do município de Sobradinho, que
não realiza o Licenciamento Ambiental, sob a égide de uma
emblemática controvérsia, para contribuir com a discussão do
papel e capacidade da efetividade do Licenciamento Ambiental na
esfera municipal.
Propor elementos indicativos, inerentes aos aspectos
institucionais, organizacionais, gerenciais e operacionais, voltados
ao aperfeiçoamento do sistema de Licenciamento Ambiental nos
municípios.
6
Capítulo 2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
A reflexão metodológica é uma etapa fundamental na pesquisa e,
portanto, necessária para criar uma atitude consciente e crítica por parte do
pesquisador em relação às operações científicas que são realizadas na
investigação (LOPES, 2001). Lopes (2001) afirma que a metodologia aclara o
campo de ação da ciência, seus procedimentos, o valor de seus resultados e o
âmbito de suas possibilidades.
A metodologia aplicada nesta pesquisa foi a qualitativa em face de
permitir uma análise mais detalhadas sobre as investigações, comportamentos
e tendências, dentre outros aspectos. Segundo Lakatos e Marconi (2004), a
metodologia qualitativa busca analisar e interpretar os aspectos mais profundos
de uma pesquisa. Esses autores relatam que diferentemente dos métodos
quantitativos, na abordagem qualitativa as amostras são reduzidas, os dados
são analisados em seu conteúdo psicossocial e os instrumentos de coleta não
são rigorosamente estruturados.
A metodologia qualitativa teve sua origem nos trabalhos
desenvolvidos pela antropologia. Posteriormente foi empregado pela sociologia
e psicologia, e em seguida inicia-se sua aplicação em educação, saúde,
geografia humana, dentre outras ciências (LAKATOS e MARCONI, 2004).
Richardson (1999) apud Lakatos e Marconi (2004) afirma que a
pesquisa qualitativa pode ser caracterizada como tentativa de uma
compreensão detalhada dos significados e características situacionais
apresentadas pelos entrevistados, em lugar de produção de medidas
quantitativas de características ou comportamentos.
A metodologia adotada para a realização do presente trabalho é
fundamentada em uma análise qualitativa dos mecanismos que compõem o
7
Licenciamento Ambiental como instrumento de proteção do meio ambiente, em
face das intervenções realizadas, avaliando assim, os fatores que atuam na
sua implementação nos municípios. Esta pesquisa foi realizada conforme
fluxograma abaixo, seguindo um processo metodológico de construção, de
forma que os diversos métodos se entrelaçam em busca de objetivos comuns.
FLUXOGRAMA DA METODOLOGIA DA PESQUISA
METODOLOGIA DA PESQUISA
Pesquisa teórica
Pesquisa bibliográfica Pesquisa documental
Figura 01
Dessa forma, para a realização do marco teórico foi desenvolvida
inicialmente uma pesquisa exploratória na qual foi feita a caracterização do
objeto através de levantamento de dados obtidos por meio de pesquisa
bibliográfica e documental, no sentido de aprofundar conhecimentos e
consolidar as informações a respeito do Licenciamento Ambiental.
Barros e Lehfeld (1990) afirmam que a pesquisa bibliográfica é de
fundamental importância porque permite obter conhecimentos já catalogados
em bibliotecas, editoras, internet dentre outros meios. Segundo Gil (2006) a
principal vantagem da pesquisa bibliográfica consiste no fato de permitir a
8
cobertura de uma gama de informações que seria impossível obter-se se
pesquisadas diretamente, quando o problema da pesquisa requer dados
dispersos pelo espaço.
A pesquisa bibliográfica foi realizada com base em documentos já
elaborados tais como livros, dicionários, jornais e revistas, além de
publicações como artigos científicos, comunicações e ensaios críticos. Essa
parte da pesquisa consta das seguintes etapas: identificação, localização,
reunião dos materiais para construção do referencial teórico.
Ao desenvolver os componentes do Projeto de Pesquisa, o
pesquisador deve construir uma teoria inicial relativa ao estudo a ser realizado.
Esta teoria deve ser formulada antes do início da coleta de dados e ajudará a
complementar de forma consubstanciada as questões, as proposições ou o
propósito do estudo e as unidades de análise possibilitarão a ligação dos dados
às proposições e fornecerão os critérios para a análise dos dados. (YIN, 2006).
A discussão conceitual foi também realizada a partir da análise de
outros instrumentos, a exemplo de leis, artigos e documentos diversos
gerados por órgãos governamentais ou acadêmicos, inerentes ao contexto
institucional, estrutural e político, que possibilitaram uma análise mais
sistemática da questão em estudo.
Segundo Santos (2003), a conceituação da pesquisa não constitui
tarefa fácil, uma vez que cada cientista a define focalizando o aspecto que lhe
é mais factível. Os conceitos expostos permitem desvelar os caminhos e as
formas que devem ser seguidos para alcançar respostas sobre os problemas
e fatos que se busca desvendar. A pesquisa deve ser vista sempre como
uma expectativa de acumulação de saber organizado para o desenvolvimento
de uma consciência crítica.
Para Carvalho (1997), o texto teórico é a expressão humana através
da palavra articulada - a linguagem. A autora relata que a linguagem molda a
visão do homem a seu pensamento e simultaneamente à concepção que ele
tem de si mesmo e do mundo. Segundo Yin (2006) a revisão de literatura é um
9
meio para se atingir uma finalidade, e não uma finalidade em si, como muitos
imaginam, afinal determinar as questões mais significativas para um
determinado tema e obter precisão na formulação dessas questões requer uma
fundamentação.
A sistematização, organização e a metodização de saberes
expressos nos textos teóricos resultam de um processo de construção ao
longo da história definindo os caminhos sempre na busca do eixo possível do
esgotamento de explicação do real (CARVALHO, 1997).
Santos (2003) considera que a pesquisa documental é trabalhada
com base em documentos que não receberam tratamento de análise e
síntese. Esses documentos geralmente pertencem a autores que os deram
como prontos e acabados. O autor considera que a vantagem desse tipo de
pesquisa está no fato da confiança estabelecida nas fontes documentais, no
baixo custo, e no contato do pesquisador com documentos originais. Como
desvantagem pode apresentar a ausência de objetividade, a falta de
representatividade e a subjetividade.
O delineamento da pesquisa foi realizado a partir da definição dos
principais fatores que incidem no sistema de Licenciamento Ambiental. Gil
(2006, pg. 64) menciona que “o delineamento da pesquisa ocupa-se
precisamente do contraste entre a teoria e os fatos, e sua forma é a de uma
estratégia ou plano geral que determine as operações necessárias para fazê-
lo”. O planejamento dos trabalhos foi feito envolvendo as previsões de análises
e interpretação de dados, considerando-se o ambiente em que seriam
coletados esses dados, bem como a necessidade de variáveis envolvidas.
A pesquisa analisa a forma em que os municípios estão organizados
para alcançar os objetivos propostos pelo Licenciamento Ambiental. Isso
porque para a consecução desses objetivos é preciso estabelecer uma decisão
político-administrativa de promover a defesa do meio ambiente, pautada em
diversos fatores relacionados à implementação e à execução do Licenciamento
Ambiental nos municípios. Para analisar essas questões foi necessário se
10
confrontar a visão teórica do problema com dados relacionados à realidade
ambiental dos municípios estudados.
Lopes (2001) considera que o campo da pesquisa é o lugar da
prática e da elaboração dos objetos do conhecimento científico, de sua
construção sistemática e da fundamentação empírica dos fatos com que se
lida. Logo os municípios de Lauro de Freitas, Alagoinhas e Sobradinho foram
definidas como o campo dessa pesquisa, com o intuito de se buscar as
respostas que estão sendo investigadas.
A análise da gestão ambiental de Lauro de Freitas e Alagoinhas
serve de parâmetro para fortalecer a proposta de efetivação da
municipalização do Licenciamento Ambiental, uma vez que no Estado da
Bahia, essas localidades estabeleceram um nível de organização para
procederem ao Licenciamento Ambiental.
Tomou-se o município de Sobradinho como unidade de análise
que se diferencia das outras unidades consideradas pela pesquisa, pelo fato
desse, a exemplo da grande maioria dos municípios brasileiros, ainda não
realizar a gestão ambiental, apesar de possuir um arcabouço legal que
determine essa competência.
Esse município foi escolhido em função do potencial de
intervenções ocorridas em sua área de abrangência, e a insuficiência de
políticas governamentais do poder local nas questões voltadas para o meio
ambiente. Além do mais, a pesquisadora possui informações voltadas à
questão ambiental deste local em face de fazer parte do quadro de servidores
públicos do Poder Executivo e ter participado de algumas iniciativas nesta
área.
O procedimento metodológico central adotado por esta pesquisa
consiste em estudos de casos. Esse procedimento não é considerado uma
generalização estatística, uma vez que os casos em estudo não se
constituem em uma amostra no sentido estatístico, haja vista que seria
11
impossível analisar uma amostragem significativa de municípios, para efetivar
um estudo dessa complexidade.
Considera-se que um número restrito de indivíduos seja capaz de
representar uma população, uma vez que venha a se adequar à análise
aprofundada dos fenômenos associados ao contexto em que se insere. E
assim contribuir para o entendimento dos fenômenos em situações
semelhantes.
O estudo de caso constitui-se em um meio para se coletar as
informações sobre o objeto de pesquisa a ser estudado, preservando o caráter
unitário do mesmo. É um método que se caracteriza pelo estudo profundo de
um ou de poucos objetos de forma que venha possibilitar o seu conhecimento
amplo e detalhado (GIL, 2006). Deve-se ter a clareza de que a totalidade de
qualquer objeto de estudo, quer físico, biológico ou social é uma construção
intelectual, uma vez que não existem meios concretos para definir
precisamente estes limites.
Yin (2006) afirma que o estudo de caso permite uma investigação de
fenômenos contemporâneos, e preserva as características holísticas e
significativas dos acontecimentos da vida real, tais como processos
organizacionais e administrativos; dentre outros, principalmente quando os
limites entre os fenômenos e o contexto não se encontram definidos
claramente.
Carvalho (1997) considera que o estudo de caso não pode ser um
recurso metodológico em que se realiza a análise do objeto da pesquisa em
toda sua unicidade, consiste em uma tentativa de abranger as características
mais importantes do tema que se está pesquisando.
De acordo com YIN (2006), a preferência pelo método estudo de
caso deve ocorrer para estudo de eventos contemporâneos em situações em
que os comportamentos relevantes não podem ser manipulados, mas permitem
fazer observações diretas e entrevistas sistemáticas. Apesar de ter pontos em
12
comum com o método histórico, o estudo de caso se caracteriza pela
capacidade de lidar com uma ampla variedade de evidências - documentos,
artefatos, entrevistas e observações (YIN, 2006, p.27).
O estudo de caso, como uma análise qualitativa, pode complementar
a coleta de dados nos trabalhos acadêmicos e constitui-se em uma técnica, em
que a exemplo de outras, há intervenção direta do pesquisador, incorrendo no
risco de distorção dos dados apresentados. Esse risco aumenta na medida em
que o pesquisador se aprofunda no processo ou ‘conhece bem’ a pessoa
estudada. Logo, resulta algumas vezes em um envolvimento indesejável. Como
conseqüência, pode haver um afastamento do plano original da pesquisa e dos
dados coletados, com tendência a serem baseados na ‘intuição’ do
pesquisador (CARVALHO, 1997).
YIN (2006) afirma que o estudo de caso não exige a definição de
procedimentos metodológicos rígidos, portanto é necessário um maior cuidado
tanto no planejamento quanto na coleta e análise dos dados. Esse método
apresenta em determinadas circunstâncias uma base frágil para as
generalizações. Entretanto, esta pesquisa não tem o propósito de apresentar
as características levantadas inerentes do Licenciamento Ambiental nos
municípios, como padrões existentes nessas localidades, mas sim, de fazer
uma contextualização de cada situação.
O método de estudo de caso, de acordo com TULL e HAWKINS
(1976), não deve ser usado com outros objetivos além da geração de idéias
para testes posteriores, considerando que determinados fatores como: o
pequeno tamanho da amostra, a seleção não randômica, a falta de similaridade
em alguns aspectos da situação problema, e a natureza subjetiva do processo
de medida combinam-se para limitar a acuracidade do estudo de caso.
Conforme já relatado neste trabalho, este estudo foi realizado com
mais profundidade, nos três municípios nos quais foram realizadas
entrevistas semi-estruturadas com representantes chaves dos órgãos
ambientais do poder público local. A entrevista trata-se de uma conversação
13
realizada face a face entre entrevistador e entrevistado de forma metódica e,
permite tratar de temas complexos que dificilmente proporcionam resultados
satisfatórios em outras circunstâncias.
Segundo Lakatos e Marcone (2004), na entrevista o papel do
pesquisador e do entrevistado pode variar com o objetivo da entrevista,
embora todas elas tenham o objetivo de obter informações importantes e de
compreender as perspectivas das pessoas entrevistadas.
Durante as entrevistas a pesquisadora registrou as informações
repassadas tanto através de anotações como também por meio de
gravações. Os métodos utilizados foram combinados antecipadamente com
os entrevistados como forma de promover uma maior interação entre o
investigador e entrevistados.
As entrevistas foram transcritas em relatórios em face dos
questionamentos terem se processado de forma semi-estruturada, sem a
elaboração de um questionário pré-definido. Durante a pesquisa de campo
foram realizadas conversas informais com representantes e dirigentes dos
órgãos ambientais municipais, como também com atores especialistas
envolvidos na formulação de políticas públicas na esfera estadual (conforme
quadro em anexo), para assim imprimir maior consistência e credibilidade às
informações levantadas.
No sentido de expandir a visão sobre o Licenciamento Ambiental, ou
seja, para a complementação do entendimento mais detalhado da sistemática
das questões ambientais no âmbito dos municípios, foram feitas algumas
observações de modo aleatório, voltadas à contextualização ambiental em
outras cidades. Uma de médio porte (Juazeiro da Bahia), e outra de pequeno
porte (Sento-Sé) que ainda possuem todo o sistema de Licenciamento ligado
ao órgão estadual.
Na busca de novas informações foi inserida também a participação
em eventos voltados a debates relacionados ao Licenciamento Ambiental a
14
exemplo de seminários e cursos realizados pelo Centro de Recursos
Ambientais - CRA sobre o tema, bem como, participação no treinamento
oferecido aos municípios pela SEMARH, por meio do Núcleo de Estudos
Avançados do Meio Ambiente - NEAMA, para a implantação do Programa de
Gestão Ambiental Municipal - GAM. As entrevistas, contatos e participações
em eventos ocorreram conforme estão apresentados nos anexos.
A pesquisadora participou da primeira etapa de consolidação do
GAM, que ocorreu em Juazeiro e em Sento-Sé, a qual se deu por meio da
realização de um fórum para a assinatura do pacto entre os setores
governamentais, empresariais e sociais, para a implantação do Sistema
Municipal de Meio Ambiente - SISMUMA nesses municípios, como forma de
institucionalizar a municipalização da gestão ambiental.
Mediante o exposto, no transcorrer do estudo foram realizados
múltiplos métodos e procedimentos conforme apresentado neste processo
metodológico, os quais se referem à forma de atuação da pesquisa nas
diversas etapas do trabalho e não apenas sobre o plano como um todo.
As informações para fundamentação do processo foram
construídas com base no referencial teórico, dados levantados pela pesquisa
de campo e demais aparatos disponíveis para consolidação do conhecimento
do assunto. Mediante essas informações, foram definidos os principais
parâmetro de análise necessários para avaliar a efetividade do licenciamento
na esfera dos municípios.
Os parâmetros foram determinados com base nos fatores
procedimentais, institucionais, gerenciais e a participação pública. Para analisar
os referidos fatores foi criado um quadro referencial com a caracterização dos
mecanismos essenciais no processo, apresentados como aspectos favoráveis
para efetivação do Licenciamento Ambiental na esfera local. O quadro delineou
as principais funções a serem desempenhadas pelos referidos fatores.
.
15
Os dados levantados em cada localidade levaram em
consideração os seguintes aspectos: a) Procedimentais, o qual dizem
respeito ao conhecimento da realidade, critérios de exigibilidade e padrões de
qualidade específicos de cada município, procedimentos utilizados para
emissão da licença, tipologia das licenças emitidas, monitoramento e
avaliação e o cumprimento dos prazos; b) Institucionais, que retratam as
questões relacionadas à base legal e o sistema ambiental criado, como o
órgão ambiental, conselho, órgãos setoriais e fundo municipal; c) Gerenciais,
inerentes aos aspectos estruturais, capacidade técnica, intersetorialidade e
interação entre os instrumentos de gestão; d) Participação pública,
considerando implementação de mecanismos de participação como reuniões,
audiências públicas, conferências; a implantação de programas de Educação
Ambiental, bem como o sistema de publicidade implantado.
Para a realização da presente pesquisa buscou-se informações
inerentes aos números de licenças e a tipologia das referidas licenças
emitidas pelos órgãos ambientais dos municípios. Foram realizados também
contatos com o CRA no intuito de obter-se dados que inferissem a atuação
do órgão estadual na gestão ambiental de Lauro de Freitas, Alagoinhas e
Sobradinho, entretanto, a referida informação foi disponibilizada apenas pelo
município de Alagoinhas.
A pesquisa realizada em Lauro de Freitas não conseguiu constatar
no órgão ambiental, um estudo da realidade ambiental local, ou um instrumento
de planejamento, a exemplo da Agenda 21, ou outras informações que
contribuíssem com o conhecimento da realidade local, para tanto foi necessário
a busca dessas informações por meio eletrônico.
A partir das informações traçadas, foram realizados os estudos de
casos e as constatações apresentadas em um quadro síntese, o qual retrata
a forma como o Licenciamento Ambiental ocorre nos municípios de Lauro de
Freitas e Alagoinhas, bem como os fatores que ocasionam a sua ausência
em Sobradinho.
16
Dessa forma o quadro síntese traz uma abordagem dos principais
aspectos recorrentes, e assim, verificou-se a presença de cada fator,
analisando sua função e a forma como eles atuam em cada localidade,
permitindo então, a realização da análise dos aspectos que interferem na
efetividade do Licenciamento Ambiental na esfera municipal.
Finalmente, baseado no referencial teórico elaborado mediante a
pesquisa bibliográfica e documental, nas informações levantadas por meio
dos estudos de casos, e nas análises realizados com base nos parâmetros
delineados pelo estudo, foram construídas as principais conclusões
constatadas no presente trabalho. Este estudo não se esgota aqui, é preciso,
portanto, que ele amplie a perspectiva para outras respostas que estarão
sendo perseguidas com o passar do tempo pela comunidade científica.
17
Capítulo 3 REFERENCIAL TEÓRICO 3.1 A QUESTÃO DA SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
A problemática ambiental vem projetando seus reflexos ao longo do
tempo, em espaços indefinidos representando uma ameaça a todos os seres
vivos da biosfera. Fenômenos como poluição e degradação, resultantes das
intervenções humanas no meio ambiente, não se encontram isolados, por isso,
tomam dimensões alarmantes e a natureza clama por providências.
Diante dessa realidade, o grande desafio dessa nova relação
homem com a natureza é perceber o homem como parte integrante dessa, e
não mais como algo que lhe domina e que, como detentor dos seus recursos,
dispõe deles da melhor forma que venha satisfazer seus desejos ilimitados de
acumular riquezas. O fato de já ter realizado muitas conquistas deu ao homem
a ilusão de poderes ilimitados e de um domínio permanente sobre a natureza,
ocasionando-lhe tantos prejuízos (SCHUMACHER, 1983).
O mundo nessas últimas décadas tem sido cenário de muitas
controvérsias relacionadas à questão ambiental e tem suscitado bastante
preocupação diante da problemática criada. A humanidade passou a enxergar
sua própria sobrevivência ameaçada em função das grandes transformações
que o planeta tem enfrentado em seu ambiente natural (físico-biótico) e social,
em face do modelo de desenvolvimento adotado na busca desenfreada pelo
crescimento econômico.
A interação desses fatores fez despertar uma nova consciência
ecológica que teve origem nos movimentos ambientalistas e estendeu-se para
os diversos segmentos governamentais e não-governamentais.
18
Segundo a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento – CMMAD, também denominada de Comissão de
Brundland o desenvolvimento sustentável é aquele que atende às
necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das gerações
futuras de atenderem as suas próprias necessidades, ou seja, o planeta deve
manter sua capacidade para sustentar o desenvolvimento ao tempo que esse
deve considerar a capacidade dos ecossistemas e as necessidades das
futuras gerações (CMMAD, 1991)
A Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento - Rio 92, realizada no Rio de Janeiro em 1992, constituiu-se
em uma das maiores mobilizações de cunho ambientalista no mundo e reuniu
178 paises preocupados com a questão ambiental do planeta. Essa
Conferência trouxe em seu bojo uma reflexão sobre o modelo de
desenvolvimento predominante, baseado na lógica do crescimento
econômico exacerbado, o qual tem deixado conseqüências dramáticas
provenientes das formas devastadoras de utilização dos recursos ambientais.
Entretanto o fato de ainda não se ter encontrado respostas para os
questionamentos e os acordos proclamados durante as diversas reuniões
mundiais, a exemplo da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente
e Desenvolvimento, tem suscitado inquietações na humanidade. Se por um
lado muitos problemas não foram resolvidos, por outro foram criados muitos
mecanismos, regimes, instrumentos legais e aparatos técnico-científicos como
formas de prevenir e resolver os problemas ambientais.
A Rio-92 estabeleceu o marco em torno do desenvolvimento
sustentável, que conquistou dimensões globais, e vem se tornando o principal
referencial nas mudanças das relações sociais e econômicas ou ainda, nas
relações de produção.
O conceito de sustentabilidade ambiental tem demonstrado um
sentido ambíguo, e tem provocado diversos entendimentos. Esse conceito
vem sendo construído mediante a interação do homem com a natureza, nos
19
processos de desenvolvimento. A sustentabilidade está relacionada,
sobretudo com as formas sociais de apropriação e uso dos recursos naturais.
O modelo de exploração dos recursos naturais tal como vem ocorrendo até
os dias atuais, é a causa do agravamento dos problemas que se alastram no
mundo, onde se aprofundam as desigualdades sociais e a degradação
ambiental.
Barbieri (2005, p.28) explica que “a palavra desenvolvimento,
evoca as idéias de crescimento econômico, mudança do padrão de vida da
população e da base do sistema produtivo”. Sustentabilidade sugere um
legado permanente de uma geração à outra, para que todos possam prover
suas necessidades.
Segundo Barbieri (2005) o termo sustentabilidade incorpora o
significado de manutenção e conservação. O termo desenvolvimento
sustentável indica a melhoria da qualidade de vida respeitando os limites da
capacidade de suporte dos ecossistemas, e o uso sustentável indica a
utilização de recursos renováveis de acordo com sua capacidade de
regeneração.
Na visão de Acselrad (1999), a noção de sustentabilidade remete a
uma lógica da prática na qual os efeitos considerados desejados são levados
a acontecer. Sendo esse conceito apresentado sob a ótica de diversas
matrizes discursivas, dentre elas: a da eficiência, que combate ao desperdício
por meio da racionalidade econômica; a do limite quantitativo ao crescimento
econômico; a da eqüidade baseada nos princípios da justiça e a da auto-
suficiência que combate à globalização e valoriza a auto-regulação.
Segundo Agra Filho (1994), a perspectiva da sustentabilidade
exigirá mudanças profundas nos processos de apropriação dos recursos
ambientais bem como nas estratégias de implementação. Assim sendo, este
autor considera que este novo conceito impõe inúmeros desafios às agências
e organizações responsáveis pela materialização da eqüidade social,
cabendo ao poder público o aporte de novos instrumentos e/ou
20
aprimoramentos, de modo a promover a inserção da perspectiva ambiental
no sistema do planejamento das políticas públicas (AGRA FILHO 1994).
Nessa nova era em que predominam mudanças de paradigmas, as
atenções se voltam para as tomadas de providências no sentido de se
estabelecer um novo modelo de desenvolvimento onde se busca um
crescimento econômico pautado nos pilares do equilíbrio ambiental e da
eqüidade social, em que haja uma justa distribuição das riquezas extraídas
da base de sustentação da terra. Amplia-se assim a perspectiva de
introdução de novos princípios, parâmetros, tecnologias e fundamentos para
o surgimento de uma sustentabilidade ambiental.
Essa é a proposta do desenvolvimento sustentável que vem sendo
fortalecida e implementada por meio de leis, regulamentos e normas que
regulam e definem os diversos mecanismos, formas, limites e possibilidades
de uso dos recursos renováveis e não renováveis. Jacobi (2002) relata que a
preocupação com o desenvolvimento sustentável representa a possibilidade
de garantir mudanças sócio-políticas que não comprometam os sistemas
ecológicos e sociais que sustentam as comunidades.
A Constituição Federal Brasileira, quando prevê o direito a um
meio ambiente equilibrado enfatizando a necessidade de preservá-lo para às
presentes e futuras gerações, acolhe o princípio do desenvolvimento
sustentável.
Essa abordagem enfatiza a necessidade de formulação de
Políticas públicas que sejam capazes de traduzir o desenvolvimento
sustentável do plano conceitual para o operacional e de inverter a tendência
autodestrutiva dos processos de desenvolvimento. Isto inclui a análise dos
determinantes do processo, o papel dos diversos atores envolvidos e as
formas de organizações sociais e institucionais que aumentam o poder das
ações alternativas para um novo modo de gerar o desenvolvimento.
21
A sustentabilidade busca compatibilizar o desenvolvimento
econômico-social e os cuidados com o meio ambiente como forma de
assegurar uma sadia qualidade de vida para todos. Acredita-se que é
possível manter os ambientes protegidos e ao mesmo tempo desenvolver
atividades de controláveis impactos ambientais, sem comprometer a dinâmica
natural do ecossistema.
3.2 POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL
As políticas públicas caracterizam-se como diretrizes; princípios
norteadores da ação do poder público; regras e procedimentos para as
relações de poder entre o Estado e a sociedade. Essas políticas originam-se
e são fortalecidas por meio de negociações, mobilizações e coalizões de
interesses, resultantes de articulações entre atores da sociedade e do Estado
(TEIXEIRA, 1998).
As políticas públicas encontram-se formuladas ou explicitadas
mediante leis, planos, programas e financiamentos que orientam um conjunto
integrado de ações e decisões articuladas. Elas implicam em recursos
públicos que afetam positiva ou negativamente a população em alguns
setores sociais (TEIXEIRA, 1998).
Segundo Habermas (1995), a política tem a função de agregar e
impor os interesses sociais privados perante um aparato estatal especializado
no emprego administrativo do poder político para garantir fins coletivos.
Dando seqüência ao seu pensamento, Habermas coloca o viés republicano
em um contexto mais abrangente quando define a política como um processo
de formação da sociedade como um todo, dentro de um complexo de vida
ético.
Habermas (1995) afirma ainda que, segundo a concepção liberal, o
processo democrático cumpre a tarefa de programar o Estado no interesse
da sociedade, entendendo-se o Estado como o aparato da administração
pública, e a sociedade como o sistema estruturado em termos de uma
22
economia de mercado, de relações entre pessoas privadas e do seu trabalho
social.
Essas relações têm provocado uma busca desenfreada por
padrões insustentáveis de desenvolvimento e suscitam lutas políticas que
emanam das desigualdades na utilização e distribuição dos recursos
ambientais. A recrudescente preocupação e tomada de consciência da
sociedade em relação à evolução da problemática ambiental tem sido um
elemento de tensão no enfrentamento dessas questões por parte do poder
público (SANJUAN, 2005).
Segundo Bustamante e Torres (1990) os problemas ambientais
apresentam aspectos bastante complexos em função dos conhecimentos
produzidos serem ainda escassos. Contudo esses problemas prescindem de
soluções que devem ser alavancadas por meio de políticas reguladoras,
fiscalizadoras e de controle da poluição, que nascem do aumento da
conscientização da sociedade, aliada à ampliação dos conhecimentos
científicos e tecnológicos e do acesso às informações.
As políticas públicas ambientais devem estar inseridas em um
arranjo institucional, com mecanismos capazes de romper com os problemas
ambientais. A implementação de uma política pública pressupõe a existência
de um arranjo institucional – conjunto de inter-relações de entidades e de
normas legislativas que tem a finalidade de organizar (elaborar e implementar)
planos ou ações, cujos objetivos são de interesse público (SOUTO-MAIOR,
1996 apud SAMPAIO, 2000).
Vislumbrando aprofundar as questões relacionadas à efetividade das
políticas públicas, Braga (2001) afirma que: i) a formulação de uma política
envolve o debate sobre as causas e os problemas, a formulação de metas e
diretrizes e a consideração das opiniões dos agentes afetados pela política,
dentre outros fatores; ii) a legitimação compreende a autorização da política
escolhida e apoio político e público para a mesma; iii) a implementação
23
consiste em transformá-la em programas operacionais e colocar tais programas
em andamento.
Braga (2001) afirma que essa etapa é crucial, considerando que o
impacto efetivo das políticas sobre os problemas depende da forma como elas
são implementadas em face da estrutura burocrática e institucional disponível.
iv) a avaliação consiste em pesar os resultados dos programas e políticas,
determinar seus avanços ou falhas, a revisão dos objetivos e o curso da ação.
Considera-se que é nessa etapa que se Identifica os impactos da política
implementada sobre os estilos de vida e hábitos de consumo individuais e
coletivos, as tecnologias utilizadas, os processos institucionais e a qualidade
ambiental.
Um aspecto importante a ser considerado diz respeito às
controvérsias que marcam os objetivos e as prioridades das políticas e
diretrizes, tanto entre os setores como entre instituições. Normalmente esse
quadro é marcado pelo paralelismo e fragmentações de ações que têm como
conseqüência uma grande dificuldade para o planejamento e avaliação dessas
políticas.
Outro fator também presente no contexto de uma política pública diz
respeito às divergências existentes entre os órgãos, a exemplo do que
normalmente ocorre entre o poderes executivo, legislativo e judiciário,
culminando em alguns casos em projetos de leis de interesse do executivo sem
a aprovação do legislativo, ou leis aprovadas pelo legislativo sem relevância
para as ações que estão sendo executas pelo executivo.
Braga (2001) menciona que esse aspecto é marcante nas relações
institucionais, quando se refere às exigências geradas no âmbito do poder
judiciário em desacordo com a capacidade de implementação das ações pelo
poder executivo, ou até mesmo a frustração de determinadas legislações
aprovados no âmbito legislativo.
24
Braga, (2001) cita algumas limitações relacionadas ao corpo técnico,
como também a falta de dotações orçamentárias nas instituições, por serem
importantes entraves à etapa de implementação das políticas. Fatores que
implicam em instituições mal aparelhadas sem recursos para implementar as
ações, e com reduzida expressão política.
Portanto, para que uma política pública venha contrapor aos
problemas impostos pelos diversos interesses existentes, essas questões
devem estar fortemente articuladas. Neste sentido, Nicolaidis (2005) menciona
Bezerra (1996) ao se referir a um traço importante da Política Nacional de Meio
Ambiente - PNMA, quando a mesma preconiza princípios, objetivos e
instrumentos de planejamento, gestão e controle como forma de promover um
enfoque sistêmico no tratamento da questão ambiental.
É nessa interação de fatores que devem se alicerçar as políticas
ambientais, as quais requerem um processo contínuo de aprendizado pautado
em erros e acertos, e exige um sistema de fatores, que no interior do qual, se
desenvolva, e que seja capaz de detectar os erros e agir sobre eles.
3.3 A GESTÃO AMBIENTAL
Um dos entendimentos de gestão ambiental passa pela noção de
administração das ações e atividades concernentes aos aspectos ambientais,
desenvolvidas processualmente, envolvendo a participação dos agentes
institucionais e sociais, visando à obtenção de resultados desejados, em
relação à qualidade ambiental.
Visando promover o uso racional dos recursos de forma a não
comprometer sua base de sustentação, bem como controlar as
conseqüências dos problemas ocasionados pelo mau uso desses recursos,
torna-se necessária a existência de parâmetros para a condução dessas
intervenções.
25
Nesse sentido, cabe ao poder público e à sociedade buscar
alternativas compatíveis com a capacidade de suporte dos recursos
ambientais, embasadas em ações integradas e sistêmicas para o
disciplinamento e uso desse patrimônio de forma racional, as quais se
constituem na gestão ambiental.
Philippi Jr. et al (2004, p.17) define a gestão ambiental como uma
área de conhecimento que tem a finalidade de “administrar e coordenar a
complexidade de fenômenos ecológicos que interagem com os processos
humanos social, econômico e cultural.” Ou ainda como um conjunto de
princípios, diretrizes e estratégias de ação e procedimentos determinados
pelos agentes econômicos públicos e privados, que interage no processo de
apropriação dos recursos naturais, o qual possui o objetivo de manter a
integridade dos ecossistemas bem como dos grupos sociais que dele
dependem.
A gestão ambiental é considerada como um fator de integração
das ações setoriais que visam otimizar a relação do meio ambiente e
sociedade, com objetivos definidos para alcançarem o desenvolvimento
sustentável. Neste contexto a gestão ambiental deve atuar na busca de um
modelo de desenvolvimento que seja compatível com a finitude dos recursos
naturais, elaborando e executando processos de intervenções,
Segundo Agra Filho (2004) para que ocorra a efetivação da gestão
ambiental visando a sustentabilidade, é necessário que exista a interação
harmoniosa entre os processos, determinada pela forma de produção e
consumo e pelo modelo de desenvolvimento adotado. O autor afirma que os
objetivos de consumo da sociedade serão determinados em função dos
padrões de produção e consumo de cada uma delas e estes padrões estão
vinculados aos produtos consumidos e/ou produzidos por esta sociedade, os
quais refletem suas demandas pelos recursos naturais e as conseqüentes
intervenções (AGRA FILHO, 2004).
26
A gestão ambiental requer um esforço coordenado do poder público
nas diversas esferas governamentais buscando uma forte integração das
ações ambientais, no sentido de construir um arranjo institucional e
mecanismos que fortaleçam o elo e sejam capazes de romper com a
fragmentação da administração pública causada por interesses econômicos e
políticos adversos que tanto têm prejudicado o avanço das questões
ambientais.
Em face da natureza múltipla das questões ambientais e do
desenvolvimento, são essenciais iniciativas inter-setoriais e pró-ativas na
busca de soluções para a problemática ambiental. Não existem mais espaços
para políticas setoriais, fragmentadas e reativas para tratar de questões tão
complexas e interligadas resultantes de alterações ecológicas cumulativas.
Logo, a gestão ambiental deve caracterizar-se como uma forma de
atuação articulada sobre os fatores, processo e sistemas que integram o tecido
natural, o tecido construído e o tecido social, em busca da melhor relação custo
- beneficio dessa interação, tomando a qualidade de vida, o equilíbrio ecológico
e a justiça social como valores referenciais dessa mensuração.
O modelo de gestão ambiental deve ser pautado na
descentralização do poder de decisão, na participação dos setores sociais, na
intersetorialização das demais políticas públicas e na interação das ações
públicas com a iniciativa privada para a condução da administração do meio
ambiente (PHILIPPI Jr. ET AL, 2004).
3.4 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O Licenciamento Ambiental é um instrumento da política ambiental
que surgiu da necessidade de se avaliar de forma preventiva as intervenções
utilizadoras dos recursos naturais, com vistas a promover a compatibilização
dos impactos ocasionados por essas ações ou atividade, com a capacidade
de suporte do meio no qual elas se inserem.
27
Compreendendo um mecanismo de busca da sustentabilidade o
Licenciamento Ambiental deve contribuir com o processo de desenvolvimento
considerando a perspectiva de um planejamento ético, prevendo a proteção
ambiental, com o fortalecimento da cidadania, prezando por condições de
vida digna para todos. O Licenciamento Ambiental tem por princípio, a
conciliação do desenvolvimento econômico com o uso dos recursos naturais,
de modo a assegurar a sustentabilidade dos ecossistemas em suas variáveis
físicas, bióticas, sócio-culturais e econômicas.
Os sistemas de Licenciamento como instrumentos de Políticas
públicas Ambientais são formas de universalização do acesso aos meios de
produção, mediante regulamentações que permitem o uso ponderado dos
recursos, e podem garantir a sustentabilidade por meio de medidas de
proteção contínua, bem como por meio de ações que assegurem a
preservação e a renovação desses bens naturais.
Sendo um instrumento da política ambiental, o Licenciamento
ambiental tem o objetivo de fortalecer a operacionalização, estabelecer
condições de sustentabilidade, normalizar os procedimentos e promover a
realização das atividades geradoras do desenvolvimento econômico de forma
equilibrada com as potencialidades desses recursos naturais, dentro dos
limites de intervenção humana toleráveis aos ecossistemas e em
consonância com distribuição eqüitativa das riquezas geradas.
Agra Filho (2004) afirma que o Licenciamento Ambiental é um
procedimento de sistematização de avaliação preventiva, que incide desde a
fase do planejamento, quando são definidos os seus aspectos locacionais,
pressupondo-se o conhecimento de sua realidade e as suas concepções
tecnológicas, que se estende até a fase de desenvolvimento e instalação das
ações. Logo, o Licenciamento Ambiental é considerado um processo complexo
de avaliação contínua.
O Licenciamento de atividades que degradam os recursos naturais
é um dos instrumentos capazes de fazer frente às pressões do conflituoso
28
desenvolvimento sustentável (FINK e MACEDO, 2002). Ele deve garantir às
presentes e futuras gerações a perspectiva da disponibilidade contínua e
efetiva dos recursos naturais por meio de mecanismos que assegurem a
utilização racional da base de sustentação dos recursos renováveis e não
renováveis da terra.
Para que o Licenciamento Ambiental seja um instrumento eficaz é
necessário que contribua para uma tomada de decisão quanto às formas de
intervenção em um determinado território, ambientalmente e socialmente
correta em que os objetivos sejam alcançados.
O Licenciamento Ambiental deve cumprir efetivamente com o seu
papel de proteção ambiental, a partir da formulação do projeto, propiciando
ajustes e aprimoramentos permanentes ao longo da existência do
empreendimento. Logo é necessário que seja um processo contínuo de
aprimoramento do gerenciamento ambiental. Neste sentido, Agra Filho (2004)
assegura que, o Licenciamento Ambiental configura-se como um ciclo
abrangente de planejamento, execução e de permanentes ajustes de
gerenciamento ambiental, conforme representação na figura abaixo.
Fonte:Agra Filho 2004.
Nesse contexto, o Licenciamento Ambiental, como instrumento da
política ambiental, deve ser realizado em todas as suas etapas de forma
democrática e eficiente, constituindo-se em uma importante ferramenta de
29
planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliação das
intervenções no meio ambiente para a busca da sustentabilidade.
Conclui-se que o Licenciamento Ambiental como um dos principais
instrumentos da política ambiental, deve ser colocado em um horizonte de
institucionalidade capaz de fazer frente aos problemas associados às
limitações que ora impedem a boa prática e a modernização da gestão
ambiental por parte dos órgãos de meio ambiente, principalmente em relação
às deficiências inerentes à implementação dos demais instrumentos de apoio
(monitoramento, fiscalização, auditoria, gestão de risco e o ordenamento
ambiental dentre outros).
3.4.1 Fundamentação Legal do Licenciamento Ambiental
A figura do Licenciamento Ambiental surgiu no Brasil com a edição
da Lei Estadual n°. 997, de 31 de maio de 1976, no Estado de São Paulo,
(FINK; ALONSO JR.; DAWALI, 2002). Entretanto, as questões ambientais
passaram a fazer parte do topo da agenda em escala nacional, em torno dos
anos 80, com o advento da Lei nº 6 938 de 1981.
A Lei Estadual nº 997/76, instituiu a Política Nacional do Meio
Ambiente e se constitui em um marco na proteção do meio ambiente. Essa lei
encontra-se fundamentada em princípios e regras indispensáveis à defesa do
patrimônio ambiental natural, artificial e cultural, consagrando o Licenciamento
Ambiental como um instrumento de gestão ambiental no Brasil, ao lado do
Zoneamento Ambiental, da Avaliação de Impacto Ambientais, entre outros,
visando prevenir eventuais danos ao meio ambiente, fortalecendo princípios
como o da prevenção e do desenvolvimento sustentável (HENKES e KOHL,
2006).
O Licenciamento Ambiental não se encontra explicito na
Constituição da República, mas esta determina no inciso IV do parágrafo único
do artigo 225, que ao poder público cabe “o dever de exigir e dar publicidade
ao estudo prévio de impactos ambientais, para a instalação de obra ou
30
atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente”.
O instrumento normativo que regula o Licenciamento Ambiental no
Brasil é a Resolução nº. 237, de 19 de dezembro de 1997. Ela traz o conceito
de Licenciamento Ambiental no inciso I, do seu art. 1°, afirmando se tratar de:
Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso (BRASIL, 1997).
A resolução do CONAMA define licença ambiental como:
Ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental. (CONAMA no 237/97)
Segundo Fink e Macedo (2002), o Licenciamento Ambiental trata-se
de um procedimento que compreende vários atos encadeados, visando o seu
fim. Logo não é um ato administrativo conforme é admitido por alguns
doutrinadores. Os autores afirmam ainda que por se tratar de uma função
constitucionalmente definida para o Estado, de conservar o meio ambiente
ecologicamente equilibrado, o Licenciamento Ambiental constitui-se em um
instrumento de prevenção, ou seja, visa à preservação do meio ambiente.
Esse procedimento deverá ser conduzido pelo Poder Executivo,
através do órgão ambiental competente, ou seja, o órgão instituído por lei ou
decreto, que exercerá seu poder de polícia,1 tutelando de forma preventiva os
1 O poder de polícia é definido legalmente no art. 78 do código Tributário Nacional: “considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do poder público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
31
recursos ambientais em busca da preservação do meio ambiente (FINK;
ALONSO JR; DAWALI, 2004).
Para Granziera (2001) o Licenciamento Ambiental deriva do:
Exercício do poder de polícia, fundamentado nos princípios da legalidade e da prevenção de supremacia do interesse público sobre o particular. Se a atividade estiver em desacordo com as normas, critérios, padrões e princípios da legislação ambiental, presume-se que a mesma esteja contrária ao interesse público e que, portanto, não deverá ser licenciada (GRANZIERA 2001, p. 204-205).
Alonso Junior (2002), baseado na análise do sistema legal brasileiro,
relata que a função preventiva do poder público através do Licenciamento
Ambiental não se restringe em uma faculdade, mas em um dever que se
enquadra no Princípio da Precaução que obriga o Estado a exercer seu poder
de polícia administrativo para evitar ou minimizar os impactos ambientais e
desta forma, “regular a prática do ato ou abstenção do fato na defesa do
interesse público”, visando à tutela do bem coletivo, de forma preventiva por
meio do Licenciamento Ambiental (ALONSO JUNIOR 2002, p.40).
A política ambiental não deve se limitar à eliminação ou redução da
poluição já existente ou iminente (proteção contra o perigo), mas requer que a
poluição seja combatida desde o início (proteção contra o simples risco).
Quando a legislação proíbe ações perigosas, mas possibilita a redução do
risco, aplica-se o Princípio da Precaução, o qual requer a redução da
freqüência ou da incerteza do dano. “O Princípio da Precaução visa à
durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à
continuidade da natureza existente no planeta terra” (MACHADO, 2002, p. 56).
3.4.2 Competência para o Licenciamento Ambiental
Outro aspecto importante a ser tratado diz respeito à repartição de
competências dos entes federativos para o Licenciamento Ambiental, o qual
tem revelado importantes discussões doutrinárias, em razão da insegurança
que o tema vem gerando principalmente pela ausência de leis próprias que
32
deveriam delimitar a forma como estes entes deveriam exercer suas
competências constitucionais.
Para que a proteção ambiental ocorra de forma efetiva e concreta é
necessário que se realize, nos limites da ordem jurídica democrática, uma
adequada repartição de competências (ANTUNES, 2006).
A distribuição das competências constitucionais administrativas dos
entes federados em matéria ambiental encontra-se nos incisos III, VI, VII, do
art. 23 da Constituição Federal, bem como no seu art. 225.
O art. 23 da CF afirma que é poder-dever da União, dos Estados e
dos municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer
de suas formas. O parágrafo único desse artigo remete a Lei Complementar o
papel de fixar normas para cooperação entre os entes administrativos.
Entretanto, essa Lei ainda não foi criada, estando em fase de discussão no
Congresso Nacional, sendo esse o maior problema no que se refere à matéria
da repartição de competências.
Nesse sentido Fink, Alonso Jr. e Dawalibi (2002,) demonstram que
da interpretação do art. 23 da CF, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
municípios devem tutelar o meio ambiente e combater a poluição, utilizando-se
dos instrumentos legais colocados as suas disposições, sem que haja
superposição ou hierarquia administrativa entre eles. Contudo, a questão mais
importante é saber o que cada pessoa de direito público deve licenciar. Em
outras palavras, de quais empreendimentos ou atividade os órgãos ambientais
municipal, estadual e federal devem realizar o Licenciamento.
O critério utilizado para a fixação da competência administrativa do
Licenciamento Ambiental é o mesmo utilizado para fixação da competência
legislativa. Ou seja, o critério da predominância dos interesses, onde caberá à
União as matérias e atribuições de caráter geral, aos Estados as matérias e
assuntos de interesse regional e aos municípios as matérias de interesse local
(SILVA, 2003).
33
Fink (2002) afirma que não é por que um empreendimento está
materialmente localizado nos limites geográficos de um município que ele deve
ser licenciado pelo órgão local de gestão ambiental. Deve-se verificar o raio de
influência ambiental da atividade ou empreendimento, para daí fixar qual será o
órgão competente para elaboração do Licenciamento.
A Resolução no. 237/97 do CONAMA é a norma geral que disciplina
o Licenciamento Ambiental no Brasil. Através dela, o CONAMA fixou a forma
como os órgãos ambientais devem repartir o exercício das atribuições
referentes ao Licenciamento. Utilizou nesta distribuição, o critério da
predominância dos interesses em alguns casos, e em outros, afastou-se desse
critério.
Nos casos em que a Resolução afasta-se do critério da
predominância dos interesses, a exemplo do critério de fixação de competência
pela dominialidade do bem (inciso I, do art. 4o, da Resolução no. 237/97),
devem ser desconsiderados ou declarados inconstitucionais, pois afrontam o
texto constitucional ao darem competência para licenciar a órgãos que não a
possuem (FINK; ALONSO JR; DAWALIBI, 2002, 48).
Portanto, na repartição das competências administrativas entre os
mais diversos órgãos pertencentes aos entes políticos, deve ser aplicado,
sempre, o princípio da preponderância do interesse, onde o raio de impacto
ambiental positivo e negativo é quem vai determinar qual órgão vai ter
atribuição para a realização do procedimento administrativo denominado
Licenciamento Ambiental.
3.4.3 Procedimentos Básicos O processo de Licenciamento Ambiental deverá estar em
conformidade com a Resolução do CONAMA 237/97, considerando que essa
estabelece os procedimentos básicos para a realização das licenças, quando
dispõem que o Licenciamento Ambiental obedecerá às seguintes etapas:
34
I - Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do
empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao
início do processo de Licenciamento correspondente à licença a ser requerida;
II - Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor,
acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes,
dando-se a devida publicidade;
III - Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do
SISNAMA, dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a
realização de vistorias técnicas, quando necessárias;
IV - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão
ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência
da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados,
quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação, caso os
esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;
V - Audiência pública, quando couber, de acordo com a
regulamentação pertinente;
VI - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão
ambiental competente, decorrente de audiências públicas, quando couber,
podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e
complementações não tenham sido satisfatórios;
VII - Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber,
parecer jurídico;
VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a
devida publicidade.
35
No procedimento de Licenciamento Ambiental deverá constar,
obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o
tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação
aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para
supressão de vegetação e outorga, para o uso da água, emitidas pelos órgãos
competentes.
§ 2º - No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo
de impacto ambiental - EIA, se verificada a necessidade de nova
complementação em decorrência de esclarecimentos já prestados, conforme
incisos IV e VI, o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada e
com a participação do empreendedor, poderá formular novo pedido de
complementação.
Os estudos necessários ao processo de Licenciamento deverão ser
realizados por profissionais legalmente habilitados, a expensas do
empreendedor.
O empreendedor e os profissionais que subscrevem os estudos
previstos no caput deste artigo serão responsáveis pelas informações
apresentadas, sujeitando-se às sanções administrativas, civis e penais.
O órgão ambiental competente definirá, se necessário,
procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza,
características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a
compatibilização do processo de Licenciamento com as etapas de
planejamento, implantação e operação.
3.4.4 A Descentralização do Licenciamento Ambiental
Em face da primazia das questões globais o Estado entrou em
profunda redefinição do seu papel. A cidade surge como alternativa para uma
profunda reformulação política. Dowbor (1996), ao apresentar essa
perspectiva, não quis afirmar que o nível de organização política local
36
substitua transformações nas formas de gestão política que têm de ser
levadas a efeito nos níveis do Estado-nação e mundial. O autor afirma,
entretanto que as comunidades fortemente estruturadas podem constituir a
base de uma sociedade organizada capaz de viabilizar as transformações
necessárias nas demais esferas.
Diante da emergência da nova ordem social o Estado terá que
reforçar a sua atuação principalmente na dimensão sócio-ambiental, através
de um processo endógeno de transformações em que as capacidades e
potencialidades locais venham se fortalecer como fatores preponderantes para
uma nova organização institucional capaz de promover a efetividade das
Políticas públicas por meio do processo de descentralização.
Buarque (2002, p. 42) define descentralização como “transferência
de autoridade e de poder decisório de instâncias agregadas para unidades
espacialmente menores, dentre as quais o município e as comunidades”. É um
processo que vai além da desconcentração e permite essa transferência de
poder político-institucional em escala bem menor. O processo de
descentralização no Brasil avançou por força constitucional a partir de 1988,
com a promulgação da Constituição Federal. O município ganha autonomia
para resolver os problemas em sua esfera de competência.
No momento atual os governos estaduais respondem pela execução
da maior parte das demandas ambientais, lógica que está sendo ampliada para
as esferas locais. É notória a emergência de ações para o fortalecimento da
descentralização da administração pública, e a questão ambiental está sendo
inserida nesse contexto.
Os Estados, esfera onde está concentrada a maioria das ações
relacionadas principalmente ao Licenciamento Ambiental e à fiscalização das
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, têm-se empenhado em
repassar para as prefeituras esse papel que a elas foi atribuído pela própria
Constituição, bem como por meio da Lei nº 6 938/81, que define a Política
37
Nacional de Meio Ambiente, quando estabelece o dever do município de
defender o meio ambiente no âmbito local.
A política ambiental Urbana estabelece diretrizes que reforçam o
direito do cidadão à cidade sustentável, entendido como direito à terra urbana,
à moradia, ao saneamento ambiental dentre outros. Esses direitos por se
constituírem de interesse local são de competência do município.
O município tem as prerrogativas de estabelecer as leis específicas
que regem as questões ambientais nas áreas urbanas e rurais por se tratarem
de questões eminentemente locais, a exemplo do Plano Diretor Urbano, o
Código de Postura, o Código de Edificações e demais leis que versam sobre a
poluição sonora, impactos visuais, definições de loteamentos, localização de
empreendimentos que podem ocasionar insalubridades, bem como a proteção
do patrimônio histórico.
Essas especificidades atribuem ao município certas vantagens no
processo de avaliação e acompanhamento às intervenções potencialmente ou
efetivamente poluidoras em seu território para realização do Licenciamento
Ambiental.
A riqueza de informações locais surge também a partir do saber
ambiental construído no seio da comunidade, de forma sistêmica e integrado
com outros conhecimentos da realidade local e constitui-se em uma valiosa
ferramenta no processo de avaliação dos aspectos físicos, bióticos,
econômicos, sociais e culturais.
Essa prerrogativa permite ao município um nível de informações
impossível de ser alcançado pelas outras esferas governamentais. Entretanto,
a gestão dos problemas ambientais ainda é incipiente na grande maioria dos
municípios brasileiros em função da fragilidade peculiar destes entes federados
no que diz respeito às questões estruturais, funcionais e operacionais (Ferreira,
1998).
38
Ainda predomina a prática, em que a maioria dos critérios
desenvolvidos dentro da política ambiental é voltada à realidade dos órgãos
ambientais estaduais e federais. O próprio Sistema Nacional de Meio Ambiente
– SISNAMA, apesar de ter a figura do município em sua estrutura desde o
início da sua criação e reconhecer a competência desse ente na defesa do
meio ambiente, não vem permitido essa participação de forma efetiva. Essa
questão constituiu-se em um tema bastante debatido na Conferência Nacional
do Meio Ambiente, realizado em 2003, e deu origem ao processo de
fortalecimento da descentralização da gestão para os municípios ( COUTINHO
e ROCCO, 2004).
A perspectiva da descentralização do Licenciamento Ambiental para
os municípios se dá principalmente em função da proximidade com as
intervenções, possibilitando uma gestão mais eficaz das diversas etapas de
planejamento, acompanhamento e fiscalização para a liberação das sucessivas
licenças. Aliado a estes fatores, também vem à redução dos gastos públicos
que é um dos fatores prementes na consecução dessa finalidade.
Entretanto, Braga (2001) afirma que foi comprovada por reflexão
conceitual, a hipótese de que a internalização da dimensão ambiental nas
políticas urbanas no plano local, traz importantes constrangimentos políticos,
econômicos e institucionais, em face de uma série de conflitos de interesse
entre as diversas forças econômicas e políticas locais. Braga ( 2001) refere-se,
no entanto, que as dificuldades de implementação de políticas de melhoria da
qualidade ambiental urbana podem ser reduzidas por duas séries de fatores:
Uma primeira referente às possibilidades de ampliação do grau de autonomia política, institucional e econômica local (local aqui entendido como a totalidade das forças políticas e sociais do município, e não apenas ao governo); uma segunda referente às possibilidades de integração das políticas ambientais às demais Políticas públicas locais (BRAGA, 2001 p.2).
Braga ( 2001) ressalta que as práticas sociais que engendram os
conflitos geradores dos limites estruturais, políticos e institucionais são
indissociáveis, de forma que, a formulação e implementação das políticas
39
ambientais urbanas se sobrepõem, se confundem e se complementam, logo,
sua análise não deve ser dissociada.
O desafio colocado para a municipalização do Licenciamento
Ambiental é estabelecer parâmetros e critérios capazes de romper com ciclo
vicioso, tão marcante nos municípios brasileiros em especial os de pequeno
porte, em função principalmente da relação de proximidade dos agentes
políticos com forças políticas locais.
Entretanto essas questões podem ser rompidas, desde que o
município se prepare para isso. Philippi Jr et al (2004) abordam sobre a
necessidade de se criar elementos que subsidiem os municípios na gestão
ambiental de forma a possibilitar um enfoque sistêmico e integrado na
promoção do desenvolvimento local, proporcionando uma maior eficácia na
aplicação dos recursos, por meio de um processo continuado de
planejamento, implementação e avaliação de projetos que resultem na
melhoria da qualidade ambiental e de vida.
Philippi Jr et al (2004) afirmam que em face dos municípios
revelarem, na sua maioria, certa fragilidade na capacidade organizacional,
bem como de articulação política interna e com as demais esferas de
governo, é de grande importância a necessidade de alocação de recursos
científicos, tecnológicos, organizacionais e institucionais, por isso demandam
governantes com visão ampla da questão, para o estabelecimento de
estratégias eficazes de planejamento e execução.
No processo de descentralização do Licenciamento Ambiental
devem ser adotadas ações que levem em conta os aspectos ambientais, a
participação social e a análise do impacto ambiental resultante das atividades
de forma integrada, impedindo fragmentação dos procedimentos em nível
institucional, científico e ambiental, considerando também, o conhecimento
tradicional, que muitas vezes são fatores determinantes para a consolidação
das informações.
40
Outra vertente a ser observada na esteira da municipalização do
Licenciamento Ambiental está relacionada às indefinições dos níveis de
impactos ambientais ocorridos por meio das intervenções que possam ser
consideradas de extensão local. Essa questão constitui-se em grande desafio
a ser elucidado pela ciência. É imprescindível a formatação de uma matriz
que venha delinear parâmetros capazes de expressar o potencial dos
referidos impactos, para que dessa maneira torne possível a definição, de
forma mais concreta, dos impactos de nível local.
Finalmente conclui-se que o grande desafio colocado para a
municipalização do Licenciamento Ambiental é a definição de diretrizes
norteadoras do processo, de modo a estabelecer no âmbito local, um nível de
organização institucional, considerando os aspectos legais, estruturais,
funcionais, e de controle social para a atuação efetiva da prática do
Licenciamento.
A lógica do compartilhamento das responsabilidades entre as outras
esferas governamentais e a sociedade, no trato das questões ambientais é de
suma importância, afinal a proteção e defesa do meio ambiente como um bem
essencial à sadia qualidade de vida, é competência solidária de todos os entes
federados e da sociedade.
3.4.5 A Participação Pública
O esvaziamento da capacidade regulatória do Estado e os novos
fenômenos de dimensão global têm suscitado o surgimento de novos arranjos
institucionais originados especialmente da pressão exercida por entidades não
governamentais de alcance transnacional para a busca de solução dos
problemas ambientais. Leite (2003) assegura que somente através de
“mudanças para a responsabilização solidária e participativa dos Estados e dos
cidadãos com os ideais de preservação ecológica é que se achará uma luz no
fundo do túnel” (LEITE, 2003 p.26).
41
As lutas ambientais desenvolvidas no território brasileiro a partir dos
anos 80 foram fatores decisivos para as conquistas sociais e tiveram
implicações na construção da cidadania ambiental. Estas questões estão
relacionadas ao fato que o meio ambiente se configura como um direito difuso,
logo, é objeto do interesse de todos. Segundo Machado (2004, p. 51), o
interesse difuso “é sempre um bem coletivo, insuscetível de divisão, a
satisfação de um interesse implica na satisfação de todos”.
Moraes (2003) afirma que o estado moderno traz diversas formas de
organização com atuação nas funções políticas, compostas por um novo
circuito de corporações, autarquias e organizações não-governamentais. Essas
organizações caracterizam-se como entidades de direito privado ou semi-
privado que recebem delegação de poder público, ordenando relações sociais,
produzindo normas e propondo leis, atuando na fiscalização administrativa,
assumindo a execução de políticas públicas como conectores de instituições
privadas e movimentos sociais, dentre outras.
Essas organizações da vida política trazem à tona a questão da
redefinição da forma do Estado ou dos vínculos entre instituições sociais e
instâncias políticas de representação e decisão. Suas regras de atuação não
estão, em geral, previstas na constituição federal da mesma forma específica
como está prevista para o poder público. Contudo, elas têm uma relação
decisiva com o universo do direito e das regras formais produzidas pela
deliberação (MORAES, 2003).
As ONGs, mesmo dispondo de limitados instrumentos
sistematizados de controle, salvo em algumas exceções, desempenham um
papel importante na consecução das políticas, pois possibilitam a ampliação da
transparência das negociações, denunciam fatos ocorridos e fiscalizam as
atividades do Estado.
Na esteira dessas organizações estão os conselhos, órgãos
colegiados autônomos, de natureza institucional, vinculados ao poder
executivo. Esses conselhos devem apresentar caráter consultivo, deliberativo e
42
fiscalizador das Políticas públicas. Constituem-se em um canal de participação
que possibilita a sociedade decidir, por meio de seus representantes, em face
das melhores condições que sejam convenientes para o bem comum e deve
estar sempre articulado com os demais conselhos setoriais.
O conselho é deliberativo quando trata das normas e por isso tem
uma ação estruturadora das questões ambientais. É pró-ativo quando define
seu próprio funcionamento e estrutura suas ações. Apresenta características
reativas quando é apenas consultivo, ou quando delibera apenas sobre
respostas a processos prontos.
A participação dos membros de um conselho pode ser legal e, no
entanto, nem sempre retrata sua legitimidade, considerando que os
participantes podem não representar efetivamente os interesses dos seus
segmentos. Outra questão a ser discutida é que nem sempre existe uma
confiança consolidada entre os setores governamentais e sociedade.
Considerando que a eficácia do Licenciamento está também
relacionada à co-responsabilização do poder público e sociedade, evidencia-se
como premissa importante para o referido processo, a constituição e
institucionalização da participação, que deve ocorrer principalmente por meio
da atuação dos conselhos, audiências públicas, ação popular, denúncias e
pressões. Atualmente os principais mecanismos de atuação da sociedade na
definição dos problemas ambientais, além dos citados, são comitês, fóruns,
conferências nacionais, estaduais e municipais, dentre outros.
No Brasil os procedimentos de concessão de licença possuem maior
transparência e participação pública, quando em seu bojo se desenvolve o
Estudo de Impacto Ambiental com a elaboração do respectivo relatório. Dessa
maneira o público tem oportunidade de participar do desenrolar do processo
em interface com a equipe responsável pelo EIA (ALONSO JR., 2002).
O autor afirma que apesar da existência de normas garantidoras da
acessibilidade popular, conforme exige a Constituição, em muitos processos de
43
Licenciamento dos quais não houve EIA/RIMA, “a participação popular é muito
deficiente, na verdade insuficiente” (ALONSO JR., 2002, p. 63), embora o
art.10, §1º, da Lei nº 6.938/81 estabeleça as formas de publicação das
licenças.
Alonso Jr. (2002) cita o excelente trabalho de Augusto Castellanos
Pfeiffer, intitulado de “A publicidade e o Direito de Acesso a Informação no
Licenciamento Ambiental”, quando este relaciona o princípio da participação
popular no Licenciamento Ambiental com a seguinte citação:
o ordenamento brasileiro exige que a publicidade permeie todo o processo licenciatório, desde o pedido até a sua outorga, rejeição ou revogação. Tal publicidade não pode se limitar ao Diário Oficial do Estado, mas deve ser realizada em jornal de circulação na região envolvida (revista de Direito Ambiental RT, v, 8, p. 28 apud ALONSO JR., 2002 .p. 64)
Verocai (2004) propõe como uma boa prática para o Licenciamento,
processos transparentes e meios eficazes de informação e participação social
desde o início e em todas suas fases e não apenas o acesso a documentos
técnicos; mas sim a participação em duas vias (diálogo entre o empreendedor
e o público) e a mediação de conflitos antes da tomada de decisão.
Para Sanches (1991) apud Milaré (2000, p. 311) “a possibilidade de
haver um efetivo controle por parte do público depende de sua capacidade de
organização e mobilização”. A Declaração da ECO-92, em seu art. 10,
estabelece que: “O melhor modo de tratar as questões do meio ambiente é
assegurando a participação de todos os interessados, no nível pertinente”.
Contudo essa participação deve ser indissociável da informação.
A Educação Ambiental destaca-se como um importante mecanismo
de informação no contexto da Política ambiental, que tem como objetivo
precípuo fomentar a ampliação do conhecimento sobre as questões ambientais
através de enfoques interdisciplinares, de modo que os indivíduos e a
comunidade despertem novos valores e habilidades, tornando-se aptos e
responsáveis em participar ativamente na busca de soluções dos problemas
ambientais.
44
A Constituição Federal de 1988 reconhece a importância da
Educação Ambiental em seu artigo 225, §1º Inciso VI, que incumbe ao poder
público o dever de “promover a educação ambiental em todos os níveis de
ensino e a consciência pública para a preservação do meio ambiente”. A Lei
9.795/99 institui a Política Nacional de Educação ambiental e apresenta o
seguinte conceito: “Entende-se por educação ambiental os processos por meio
dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais,
conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a
conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia
qualidade de vida e sua sustentabilidade”.
Os atores envolvidos direta ou indiretamente no espaço territorial e
geográfico no qual ocorrem as influências das intervenções devem ser
detentores de informações que possam embasar as deliberações dos
respectivos processos, ou seja, devem tomar parte nas decisões sobre as
questões relativas a seu meio. A participação é um pressuposto para assegurar
o Estado Democrático de Direito, onde haja o acesso a uma vida socialmente
justa em um meio ambientalmente equilibrado.
3.4.6 A Interface do Licenciamento e os Demais Instrumentos da Gestão Ambiental
O Licenciamento Ambiental de forma isolada, não se constitui em
uma panacéia para as soluções dos problemas ambientais. É necessária a
efetiva implementação dos diversos instrumentos criados para que se possa
viabilizar uma boa prática de gestão ambiental que seja capaz de vincular a
questão ambiental com a questão da qualidade de vida.
Os problemas ambientais são resultantes de um conjunto sinérgico
de ações que se agregam e se potencializam e, na maioria das vezes, tomam
dimensões alarmantes. Edis Milaré (2001) afirma que em uma visão holística, a
totalidade compreende as partes, e cada parte tem os elementos do todo e
45
acrescenta que o Licenciamento Ambiental em sua simplicidade adquire um
sentido transcendental.
O fortalecimento institucional e a eficácia do Licenciamento
Ambiental perpassam pela capilaridade e transversalidade entre os diversos
instrumentos e mecanismos da política de proteção ambiental. O
Licenciamento de forma isolada torna-se incapaz de estabelecer a defesa do
meio ambiente considerando que prescinde de um arranjo de mecanismos
que ocorre por meio de um processo sistêmico e interdependente.
A Política Nacional de Meio Ambiente, instituída pela a Lei n°.
6.938/81, preconiza princípios, objetivos e instrumentos de planejamento,
gestão e controle como forma de promover um enfoque sistêmico no
tratamento das questões ambientais. Para cumprir esses objetivos foram
previstos os seguintes instrumentos: estabelecimento de padrões de
qualidade, Zoneamento ambiental, avaliação de impactos ambientais,
Licenciamento Ambiental e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras (BEZERRA, 1996).
Nesse sentido, o Licenciamento Ambiental constitui-se em um dos
mais importantes instrumentos da política ambiental que articulado com os
demais, a exemplo do Plano Diretor Urbano; o Zoneamento Ecológico
Econômico; a Política de Educação Ambiental; Avaliação Ambiental
Estratégica; dentre outros, fortalece as formas e as normas, para uma melhor
eficácia e efetividade desses instrumentos para a promoção do
Desenvolvimento sustentável.
A prévia Avaliação de Impacto Ambiental para a implantação de
atividades e obras que afetem o meio ambiente se constitui em importante
aliado para emissão da licença ambiental, que surgiu no Brasil, com o avanço
do arcabouço jurídico institucional, o qual se deu em especial na década de 90.
Nesse período alguns marcos jurídicos reforçaram a base legal da gestão
ambiental, bem como os princípios e objetivos da Política Nacional de Meio
Ambiente, estabelecida em 1981.
46
A Avaliação Ambiental Estratégica é um procedimento sistemático
de avaliação da qualidade do meio ambiente e das conseqüências ambientais
decorrentes das alternativas de desenvolvimento, constantes na formulação de
políticas, planos e programas (PPP), de modo a assegurar a integração efetiva
dos aspectos biofísicos, econômicos, sociais e políticos aos processos públicos
de planejamento e tomada de decisão (MMA, b, 2002a).
A interface da AAE com a Avaliação de Impacto Ambiental é
fundamental para o processo de Licenciamento Ambiental, considerando que
ambos são instrumentos de gestão ambiental que se complementam para a
fundamentação do Licenciamento como mecanismo de planejamento.
O Estudo de Impactos Ambientais e o Licenciamento Ambiental se
encontram em consonância, uma vez que compreendem um conjunto de
atividades, pesquisas e tarefas técnicas realizadas com a finalidade de elucidar
as principais conseqüências ambientais de um projeto. Foi pensado como uma
forma de atender as exigências das regulamentações ambientais de proteção
do meio ambiente e auxiliar a decisão sobre a implantação do projeto. A
depender do nível da intervenção, o Estudo de Impactos Ambientais constitui-
se em uma importante ferramenta para a consagração do processo de
Licenciamento Ambiental.
Essas questões nos remetem à análise de outros instrumentos
relevantes da política ambiental que fortalecem o sistema de Licenciamento
Ambiental, a exemplo dos instrumentos de Planejamento territorial - o Plano
Diretor Urbano bem como o Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV, que são
importantes instrumentos de ordenamento da Política Urbana, os quais devem
dar suporte à defesa ambiental nas áreas de influencia, de forma a evitar e
corrigir distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
ambiente.
O Estatuto da Cidade – EC, Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001,
estabelece a obrigatoriedade do Plano Diretor Urbano e Estudo de Impacto de
Vizinhança – EIV, como importantes instrumentos da Política Urbana que dará
47
suporte à defesa ambiental nas áreas de influência, de forma a evitar e corrigir
distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
ambiente. O EC demonstra ampla compatibilidade com o Licenciamento
Ambiental, tendo além de outras diretrizes, a proteção, preservação e
recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural,
histórico, artístico, paisagístico e arqueológico (MACHADO, 2004).
O Zoneamento “é uma medida de ordem pública cujo objetivo é
arbitrar e definir os usos possíveis, estabelecendo regras aptas a definir como
e quando serão admitidas determinadas intervenções sobre o espaço”
(ANTUNES, 2006, P.177). O autor relata que esse mecanismo surgiu para
contrapor os conflitos a respeito da repartição do território e do uso
concomitante dos espaços geográficos, sejam eles o solo, o espaço aéreo e
as águas na ausência de regras claras.
Conjuntamente com o Licenciamento Ambiental, o Zoneamento, o
qual organiza a relação espaço-produção, é um dos mais importantes
instrumentos institucionais de prevenção aos danos ambientais e de controle
das atividades potencialmente poluidoras. Contudo são mecanismos que
ainda padecem das vicissitudes do país (ANTUNES, 2006).
Dando continuidade à contextualização dos instrumentos legais que
se inter-relacionam para fundamentar as análises requeridas pelos processos
de Licenciamento Ambiental, é de grande importância citar ainda a Agenda 21
Local, destacando-se a sua pluralidade, diversidade, multiplicidade e
heterogeneidade para o planejamento, implantação e operação de cada projeto
ou atividade.
A Agenda 21 é um importante instrumento que retrata claramente a
interlocução existente entre a questão ambiental e a questão urbana, através
da implementação dos programas, estratégias e políticas para a promoção
desenvolvimento sustentável do município. É também um mecanismo de
apropriação do conhecimento da realidade local, em face da riqueza de
informações construídas para o planejamento, implantação e operação de cada
48
projeto ou atividade. Constitui-se em uma variável balizadora das políticas
públicas que quando tem legitimidade social, reflete o grau de organização da
sociedade,
A Lei n.º 9.433, de 08 de janeiro de 1997, que institui a Política
Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hídricos, estabelecendo as responsabilidades institucionais e os
instrumentos de gestão de bacias hidrográficas e proteção da qualidade e
uso sustentável da água, também é um importante instrumento da Política
Nacional.
A Lei n.°9.605, de 13 de fevereiro de 1998, de Crimes Ambientais,
por sua vez, propicia o entendimento sobre os crimes ambientais e
estabelece penalidades, como detenção e multa às pessoas físicas e
jurídicas que deixarem de cumprir o dever legal ou que venham ter conduta
abusiva em relação a questões ambientais.
Surgiram ainda outros instrumentos que servem de base legal para
alicerçar o Licenciamento Ambiental em face do disciplinamento e consecução
dos objetivos da política ambiental, criados por meio de leis e regulamentos,
destinados a proteção dos ecossistemas, a conservação da biodiversidade, o
disciplinamento do meio ambiente urbano, o ordenamento ambiental e a
proteção das comunidades indígenas. Além de uma série de resoluções do
Conama e dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, como também dos
órgãos executores da política ambiental.
No âmbito do município a interface entre os diversos instrumentos
criados pela política urbana local permitirá resultados mais concretos para o
alcance dos objetivos perseguidos pela gestão ambiental em virtude das
especificidades territoriais, das intervenções ocorridas em função dessas
especificidades, e das manifestações inferidas pela sociedade no seu contexto
de vida e conseqüentemente dos instrumentos de regulamentações
estabelecidos para fazer frente a essas questões locais.
49
A criação dos diversos instrumentos legais de aprimoramento da
política ambiental tem influenciado de modo positivo nas questões ambientais,
haja vista ter ampliado os resultados em face da complementaridade existente
nos objetivos por eles traçados. A interação entre os instrumentos imprime ao
processo de Licenciamento Ambiental, uma maior eficácia nos mecanismos de
defesa e proteção do meio ambiente; fortalece o processo considerando que
para se emitir a licença ambiental para uma determinada intervenção é
imprescindível que se lance mão de todo um aparato legal que fundamente o
ato.
3.4.7 Alguns Aspectos do Licenciamento Ambiental em outros Países
O quadro das questões ambientais globais nos remete a elaborar
um breve estudo dos sistemas de avaliação e instrumentos de controle dos
impactos ambientais realizados em especial pelos países que tanto
contribuíram com a aceleração dos problemas ambientais do mundo,
avaliando de que forma eles têm buscado resolver essas questões no âmbito
dos seus territórios.
Segundo Verocai (2004), o Licenciamento Ambiental originou-se
da legislação de controle da poluição do ar, da água e do manejo de resíduos
sólidos dos EUA (a autora exemplifica com o Clean Air Act e o National
Pollutant Discharge Elimination System Permit Program – NPDES, ambos
pertencentes ao EPA) e de outros países da Europa.
Verocai (2004) afirma que embora divulguem bastante os modelos
de análise e avaliação ambiental de projetos e outros tipos de tomada de
decisão, a literatura técnica em relação às formas dos países procederem ao
Licenciamento Ambiental é ainda limitada.
Os moldes do Licenciamento Ambiental do Brasil, considerando as
três etapas de análise dos empreendimentos (planejamento, implantação e
50
operação), bem como seu elevado nível de detalhamento e de instrumentos
de defesa, são bastante exigentes (VEROCAI, 2004). Alguns autores
atribuem essa particularidade a algumas situações características do país, à
cultura institucional e aos princípios legais.
Esse fato ocorre em função de que no Brasil determinadas leis
ainda não têm sido eficientes para implementar efetivamente os seus
ditames, a exemplo das leis de ocupação e uso do solo que não se têm
mostrado eficazes na prática. Ou seja, essas leis ainda não foram
incorporadas o suficiente na dinâmica social. A lei de Zoneamento ambiental
também não tem desempenhado papel significativo na gestão do meio
ambiente (GIUNCHETTI, 2004).
Aliado a esses fatores pode-se destacar o fato de que o Brasil,
diferentemente da maioria dos outros países, em face do seu extenso
território, apresenta-se com vastas fronteiras para implantação de grandes
empreendimentos. Portanto, é realmente necessário um instrumento,
suficientemente forte, capaz de romper com os entraves que marcam a
situação ambiental brasileira.
Segundo Giunchetti (2004), essa realidade apresenta-se de forma
diferente nos outros países, em especial na Europa, onde as transformações
no território já se encontram estabilizadas em função das dimensões
territoriais e da grande densidade demográfica, conseqüentemente, as
grandes intervenções raramente acontecem. Nos Estados Unidos, que são
um país de extensão maior que o Brasil, as intervenções são controladas por
meio de severas leis de Zoneamento.
Outro diferencial marcante entre essas legislações é a questão da
transparência da informação, que ainda é bastante limitada no Brasil
considerando-se que existe uma “demanda reprimida pelos anos de ditadura
militar” (GIUCHETTI, 2004). A autora afirma que nos países com tradição
democrática, ninguém executará uma obra sem o conhecimento da
população local, fato que comumente não ocorre no Brasil.
51
Para normatizar o processo de controle de impactos ambientais, a
União Européia instituiu a partir de 1985, uma diretriz, ainda vigente, com o
objetivo de harmonizar os procedimentos e critérios para análise dos
impactos ambientais pelos Estados-membros para o processo de concessão
de licença (VEROCAI, 2004). Essa diretriz teve a finalidade de resolver os
problemas inerentes à competitividade, em virtude de que alguns países
tiravam proveito em face das divergências das exigências de controle.
Segundo Verocai, (2004) a referida diretriz instituiu uma lista de
atividades para as quais é necessária uma avaliação criteriosa dos impactos
ambientais, observando os aspectos ambientais e sociais que o estudo deve
considerar, bem como os procedimentos básicos (alternativas, definições de
conteúdos, participação pública, revisão, mitigação e monitoramento, etc).
A diretriz também obriga os Estados-membros a levarem em
consideração as informações e objeções originadas nas audiências públicas.
Diferentemente do Brasil, nos Estados Unidos, determinadas leis de
Licenciamento Ambiental para setores específicos permitem a revisão dos
processos por instâncias administrativas, desde que sejam acionadas por
pessoas que tenham participado do processo de Licenciamento ou que
tenham presenciado a audiência pública que serve de referência para revisão
da decisão de concessão da licença. Esse procedimento reduz a intervenção
do setor judiciário no processo.
Outro aspecto a ser considerado na legislação norte-americana,
segundo Giuchetti, (2004), é que a licença somente pode ser concedida
depois de respondidos e encaminhados todos os questionamentos feitos pela
sociedade. Além disso, ocorrem casos em que as informações devem ser
divulgadas por anúncios pagos nos meios de comunicação (rádios e
televisões).
As questões inerentes ao Licenciamento Ambiental são
amplamente debatidas por meio de reuniões públicas e formação de grupos
52
de discussões para temas específicos (GIUCHETTI, 2004). Observa-se que
diferentemente do Brasil, os órgãos ambientais norte americanos dispõem de
diversos mecanismos mais democráticos do que técnicos para tomar as
decisões sobre a concessão das licenças ambientais.
Atualmente, dos países da América Central e do Sul, apenas o
Suriname ainda não constituiu algum tipo de avaliação ambiental de projetos
e na Argentina não existe lei de âmbito nacional para avaliação ambiental. As
regulamentações vigentes são de abrangência territorial regional ou local. Na
Bolívia a lei ambiental é abrangente no que diz respeito aos instrumentos
estabelecidos pela política ambiental, embora necessite de diversas
regulamentações.
A licença para as atividades impactantes é obrigatória, com
validade de dez anos e o prazo para a revisão é extenso demais (30 anos)
para garantir a qualidade dos processos. No Chile, os regulamentos para o
Licenciamento Ambiental apresentam uma forma simplificada de realizar o
processo, facilitando a aprovação dos projetos.
53
Capítulo 4 O PROCESSO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
4.1 PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA ESFERA
FEDERAL
A resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente - Conama nº.
237 estabeleceu em seu artigo 4º que compete ao IBAMA o Licenciamento
Ambiental de empreendimentos e atividades com significativo impacto
ambiental de âmbito nacional ou regional, conforme os critérios definidos no
artigo 10 da Lei nº 6.938/81.
Segundo Antunes (2006) o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, órgão federal responsável pela
execução da política ambiental nível nacional, exerce funções de caráter
supletivo na atividade de Licenciamento Ambiental, visto ser essa uma
atividade fundamentalmente desempenhada pelos órgãos estaduais
integrantes do SISNAMA.
O processo de Licenciamento Ambiental na esfera federal é
composto por três etapas de análise, ou seja, ocorre por meio da emissão de
três licenças sucessivas. É um processo administrativo sistemático que requer
um acompanhamento com inspeções periódicas em cada procedimento para
que seja emitida a respectiva licença. Constitui-se em uma importante
ferramenta de planejamento das diversas etapas e operações do
empreendimento. O IBAMA adotou as licenças, obedecendo aos critérios
definidos pela resolução do Conama nº 237 (MMA, 2002).
Para se dar início ao processo de Licenciamento do
empreendimento ou atividade potencialmente poluidora, faz-se necessário que
o empreendedor encaminhe ao órgão licenciador competente, uma solicitação
da licença, que deverá ser requerida ainda na fase de planejamento e
54
concepção do empreendimento. O órgão encaminha ao empreendedor, a
relação da documentação necessária para posterior análise dos documentos,
projetos, e a depender, estudos ambientais.
Após a solicitação da licença pelo empreendedor, o IBAMA realiza a
inspeção no local e fornece os termos de referência para os estudos
ambientais, esclarecendo os documentos complementares necessários à
solicitação da LP, com detalhamento do conteúdo e o acompanhamento dos
estudos necessários. A licença prévia - LP aprova a localização e a proposta
inicial e atesta a viabilidade ambiental do empreendimento ou atividade. O
Brasil, TCU (2004) destaca que a licença prévia funciona como chancela do
órgão ambiental ao início do planejamento do empreendimento.
De acordo com o MMA (2002) a resolução no 237/97, ressalta de
forma detalhada que caberá ao órgão ambiental competente definir os critérios
de exigibilidade, o detalhamento e a complementação do anexo I, levando em
consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras
características do empreendimento ou atividade.
Ressalta-se que o procedimento de Licenciamento Ambiental
realizado pelo IBAMA deverá constar do parecer considerando o exame técnico
feito pelos órgãos estaduais e municipais nos quais se localiza o
empreendimento, conforme estabelecido no §1º, do art. 4º da Resolução
CONAMA nº 237/97. É exigida também a certidão das municipalidades
declarando a conformidade da localização e do tipo da atividade com a
legislação de uso e ocupação do solo.
A Resolução Conama, nº. 237/97, em seu art. 10, §1º estabelece
que: no procedimento de Licenciamento Ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização de supressão de vegetação e a outorga para uso da água, emitidas pelos órgãos competentes. (CONAMA, 1997).
55
A depender do porte das intervenções, são realizadas as audiências
públicas, que ocorrerão durante a análise dos estudos ambientais. Para
projetos de significativo impacto ambiental deverá ser exigido o Estudo de
Impactos Ambientais – EIA e o respectivo Relatório de Impactos ao Meio
Ambiente – RIMA. Nesta ocasião a comunidade é chamada a avaliar os
impactos ambientais e sociais do empreendimento e as medidas mitigadoras
que devem ser realizadas.
Machado (2004) explica que a legislação brasileira apresentou uma
lista de empreendimentos considerados potencialmente causadores de
significativo impacto ambiental, que devem ser submetidos ao EIA/RIMA, na
tentativa de eliminar a subjetividade do conceito de Licenciamento Ambiental.
Sendo que esta lista pode ser ampliada de acordo com as especificidades de
cada região, não podendo, portanto ser restritiva.
Em casos da dispensa do estudo em face do impacto gerado não
ser significativo, o órgão ambiental deverá justificar por meio de manifestação
técnica e/ou jurídica. Contudo, Nicolaides (2005) comenta que a dispensa de
EIA/RIMA no Brasil, sem a devida justificativa é bastante comum.
A definição da necessidade de audiência pública é feita a critério do
órgão ambiental, ou por solicitação de entidade civil, ou do Ministério Público,
ou por abaixo-assinado de pelo menos 50 (cinqüenta) cidadãos (ANTUNES,
2006).
A licença prévia estuda a viabilidade do empreendimento por meio
de análise dos prováveis impactos, avaliando a localização, magnitude e,
abrangência dos mesmos, define as condicionantes como medidas de
mitigação ou atenuação dos impactos negativos e maximização dos impactos
positivos (BRASIL, TCU, 2004).
A Licença de Instalação – LI analisa as especificações do projeto
executivo do empreendimento ou atividade, autoriza a instalação com a
respectiva aprovação dos detalhamentos e cronogramas de implementação
56
dos planos e programas de controle ambiental e valida a estratégia proposta
para o trato com as questões ambientais durante a fase de construção.
Nessa fase deve ser apresentado o atendimento das condicionantes
da LP assim como os procedimentos de monitoramento ambiental. O prazo de
validade da licença de instalação será, no mínimo, igual ao estabelecido pelo
cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser
superior a seis anos, de acordo com o artigo 18, inciso II, da Resolução
Conama nº. 237, de 1997.
A Licença de Operação - LO é expedida para autorizar o início da
operação de um empreendimento ou atividade, observada a proposta de
funcionamento dos equipamentos de controle da poluição, os quais servirão de
parâmetros para a permanência do empreendimento. Nesta etapa é verificado
o atendimento das condicionantes constantes nas licenças anteriores.
A LO tem por finalidade aprovar a proposta de controle ambiental
para a operação do empreendimento e será suspensa caso não sejam
obedecidas às exigências fixadas nas respectivas licenças.
A Resolução CONAMA 279/01 estabelece critérios e os prazos
específicos para o Licenciamento simplificado, dirigidos aos empreendimentos
necessários ao incremento de energia e considerados de pequeno porte de
impactos ambientais, determinados pela Câmara de Gestão da Crise.
Quanto ao prazo para emissão da licença prévia e da licença de
instalação, deverá ser de até sessenta dias contados a partir da data da
entrada da solicitação da licença no órgão ambiental, para os casos em que
não sejam necessários os estudos ambientais complementares.
A licença de operação deverá ser emitida pelo órgão licenciador até
sessenta dias da entrada do seu requerimento no referido órgão. O Brasil, TCU
(2004) esclarece que o prazo deve terminar quando terminarem os programas
de controle ambiental, possibilitando dessa forma uma melhor avaliação de
57
seus resultados, inclusive considerando-os como mérito para a renovação da
licença.
As licenças ambientais deverão ser publicadas em diários oficiais ou
em jornais de grande circulação, ou mesmo por outro meio de comunicação
amplamente utilizados na região na qual será instalado o empreendimento,
devendo constar das devidas informações que identifiquem a intervenção.
4.1.1 Analise do Licenciamento Ambiental na Esfera Federal
O sistema brasileiro de Licenciamento vem se deparando com
muitas barreiras para cumprir os objetivos a que se propõe. Instituído há mais
de duas décadas, o Licenciamento Ambiental ainda traz no seu bojo alguns
aspectos que o afasta de um padrão ideal de funcionamento, isso, em grande
medida, pela falta de regulamentações mais específicas.
A insuficiência de estudos, a participação pública desmotivada, a
desarticulação com os demais instrumentos da política ambiental e entre os
diversos setores e a falta de informação adequada pela maioria dos
interessados quanto aos procedimentos e trâmites requeridos para a sua
concessão, ainda são características que marcam a prática do Licenciamento
no país.
Oliveira (2004), representante do setor empresarial brasileiro, relata
que os processos e os procedimentos de Licenciamento Ambiental precisam
ser automatizados, transparentes, e devem reduzir drasticamente os prazos
para obtenção das licenças e assim, atender a demanda de forma a enfrentar
a dinâmica do setor.
Oliveira (2004) afirma que é necessário aprimorar os procedimentos
com estabelecimento de processos reconhecidos, devendo-se estabelecer
uma política de comunicação e informação sobre os Licenciamentos
Ambientais realizados, facilitando assim comunicação entre todos os atores,
públicos e privados, e o judiciário. Ou seja, propõem uma articulação do
58
Sistema Nacional de Meio Ambiente entre todas as esferas, não apenas do
empresariado e do executivo, mas também do judiciário, no sentido de
minimizar os embargos tão presentes nos projetos do país.
Segundo Monosowski (1993) há uma premente necessidade de
ampliar o nível de considerações feitas nas avaliações dos projetos a serem
implantados. Neste sentido Monosowski afirma que ao invés de se contrapor a
determinados projetos, deve-se pensar que os melhores propostas para
obtenção de benefícios sociais podem ser encontradas a partir de alternativas
que se encontram um pouco mais à montante dentro do ciclo do projeto.
Giuchett (2004) afirma que apesar da procedência das críticas
realizadas tanto por representantes do setor empresarial como também por
determinados segmentos governamentais e não governamentais, no que diz
respeito aos entraves gerados pelo Licenciamento ao desenvolvimento
econômico do país, pode ser constatada certa resistência desses setores em
englobar em seus orçamentos os custos das externalidades ambientais e
sociais ocasionadas pelas intervenções por eles realizadas.
Contrapondo o olhar do setor empresarial, determinadas facções
ambientalistas consideram o Licenciamento Ambiental no Brasil como um
“paradigma da adequação ambiental”, no qual o empreendimento é prioritário,
não podendo ser questionado na prática. Rodrigues, (2002) afirma que a obra
deve ser construída, entretanto sua sustentabilidade sócio-ambiental não deve
ser discutida.
Rodrigues, (2002), relata que os processos de Licenciamento
Ambiental não enxergam as pessoas e comunidades atingidas pelo
empreendimento. “Faltam instrumentos de análise que possam estudar o peso
e o significado para o meio ambiente, bem como para o desenvolvimento da
população que vai ser atingida” (RODRIGUES, 2002, p. 02).
Segundo Rodrigues, (2002), é necessária a construção de
mecanismos capazes de avaliarem a sustentabilidade ambiental e social dos
59
empreendimentos, do ponto de vista da biodiversidade, da qualidade das
águas, da contaminação dos solos, da empregabilidade das pessoas, dos
aspectos da territorialidade, enfim, das externalidades sócio-ambientais
geradas.
O Licenciamento Ambiental no Brasil tem se dado de forma morosa,
demonstrando fragilidade tanto no que se refere aos recursos humanos
técnico-administrativos, como na infra-estrutura logística. Essa realidade
caracteriza a ineficiência de alguns órgãos governamentais que tem
apresentado para os demandantes um serviço com resultados insatisfatórios
ocasionando em alguns casos a transferência de determinados
empreendimentos para outros territórios onde o referido processo ocorre com
maior eficácia (OLIVEIRA, 2004).
4.1.2 O Sistema Nacional de Meio Ambiente
A política ambiental na esfera federal nas últimas décadas teve um
declínio de prioridade, quando comparada às demais políticas publicas,
evidenciando uma acentuada desvinculação entre as referidas políticas. A
história brasileira tem comprovado que acontecimentos relevantes voltados
às questões ambientais tem se dado com maior freqüência junto ao poder
local.
Contudo, alguns fatos mais recentes têm demonstrado uma
reorientação com o objetivo de reascender a importância da política
ambiental no país, tanto pela vontade política da atual ministra de Meio
Ambiente como também por iniciativas pontuais de alguns órgãos estaduais,
além de iniciativas tomadas por equipes técnicas e científicas em
determinadas instituições.
Apesar da fragilidade existente em relação à Intersetorialidade da
política ambiental com as demais políticas públicas é notório o esforço que
vem sendo empreendido pelo Ministério do Meio Ambiente em imputar a
devida relevância às questões ambientais na agenda governamental, a
60
exemplo da realização das Conferências de meio ambiente ocorridas em todo
território brasileiro iniciadas em 2003, as quais trouxeram como principal foco
o fortalecimento do SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente.
A Política Nacional de Meio Ambiente, criou o SISNAMA através
da lei 6.938 /81, que estabelece e estrutura a composição de entidades e
órgãos públicos com competência na área de meio ambiente nos três níveis
administrativos. O SISNAMA representa a articulação dos órgãos ambientais
existentes em todas as esferas da Administração pública (COUTINHO E
ROCCO, 2004).
Entretanto o SISNAMA tem demonstrado falta de capilaridade e de
interação entre os entes federados, retratando também certa fragilidade
inerente às capacidades técnicas e profissionais de viabilizar a política de
defesa ambiental no país, além de evidenciar a ausência de articulação com
as instâncias municipais dentro do sistema da política ambiental Nacional.
Surge uma nova preocupação, tanto na União quanto nos Estados
federativos, de estabelecer um novo arranjo que traga em seu bojo o
fortalecimento institucional da base dos municípios no sentido de torná-los
capazes de estabelecer e implementar no nível local as políticas de proteção
ambiental.
Nesse sentido, o processo de Licenciamento no país prescinde de
um arranjo que seja capaz de assegurar a compatibilidade de valores e
interesses complementares ou contraditórios de forma a buscar a otimização
dos recursos naturais, e que esses venham a ser utilizados de forma justa e
igualitária, garantindo assim, que o desenvolvimento sustentável seja
efetivamente implementado no país.
4.2 O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO ESTADO
DA BAHIA
61
A Legislação Ambiental da Bahia foi implementada desde a década
de 70 e se constituiu em um grande avanço na área ambiental. Foi instituída
por meio da Lei nº. 3.163/ de 04 de outubro de 1973, que criou o Conselho
Estadual de Proteção Ambiental – CEPRAM, órgão consultivo; normativo e
deliberativo e formulou a política estadual de controle da poluição.
A Lei nº. 3.858, de 1980, instituiu o Sistema Estadual de
Administração dos Recursos Ambientais – SEARA, e criou mecanismos para
a implementação da política ambiental do Estado. Definiu como órgão
superior do sistema o CEPRAM, como órgão executor o CRA, e como órgãos
seccionais os demais órgãos do poder público estadual. A referida lei
antecedeu a Política Nacional de Meio Ambiente, por isso a importância da
Bahia no contexto da política ambiental Brasileira (BAHIA, 2001).
A nova Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 1989
dispôs sobre a instituição de "um sistema de administração de qualidade
ambiental, proteção, controle e desenvolvimento do meio ambiente e uso
adequado dos recursos naturais para organizar, coordenar e integrar as ações
da administração pública e da iniciativa privada, assegurada à participação da
coletividade" (BAHIA, 2001).
O CEPRAM então recebeu a nova denominação de Conselho
Estadual de Meio Ambiente e passou a ter uma representação tripartite e
paritária do poder público, das entidades ambientalistas e demais
representações da sociedade civil, totalizando 15 (quinze) membros
constituídos através da Lei nº. 6.529 (BAHIA, 2001).
A nova Lei Ambiental do Estado, Lei nº. 7.799 de 07 de fevereiro de
2001, regulamentada através do Decreto Estadual nº. 7.967 de 05 de junho de
2001, foi promulgada com o objetivo de fortalecer os instrumentos de gestão e
defesa do meio ambiente, em face da necessidade de uma revisão e
62
atualização, buscando-se uma maior eficácia e agilidade, como também uma
melhor adequação aos novos paradigmas da gestão dos recursos ambientais2.
A referida lei disciplinou o Sistema Estadual de Administração dos
Recursos Ambientais - SEARA, que foi reorganizado no sentido de redefinir as
competências dos vários órgãos que o compõem, incorporar os municípios e as
organizações não governamentais e promover a articulação entre os órgãos
setoriais e locais, ao tempo que simplificou os procedimentos do Licenciamento
Ambiental no Estado da Bahia.
A Lei Estadual nº 8.538 de dezembro de 2002, criou a Secretaria de
Meio Ambiente e Recursos Hídricos - SEMARH, que tem a finalidade formular
e executar a política estadual de ordenamento ambiental, de desenvolvimento
florestal e de recursos hídricos, assegurando a promoção do desenvolvimento
sustentável do Estado da Bahia. A SEMARH é Constituída pelos órgãos
responsáveis por: agenda marrom (controle da poluição) - o CRA, que se
encontra vinculado à Superintendência de Políticas ambientais; agenda verde
(proteção das florestas) - Superintendência de Desenvolvimento Florestal e
Unidades de Conservação e a agenda azul (proteção dos rios) -
Superintendência de Recursos Hídricos – SRH (SOUZA, 2003).
O Estado da Bahia tem avançado nos debates sobre as questões
ambientais. Com o advento da Resolução CONAMA nº 237, a Bahia iniciou o
disciplinamento do Licenciamento por parte dos municípios a partir de outubro
de 1999, aprovando a Resolução CEPRAM nº 2.150 /1999 (SOUZA, 2003).
O Estado iniciou o Programa de Municipalização da Gestão
Ambiental, coordenado pelo CRA, no qual foram estabelecidas as diretrizes
para a cooperação técnica e administrativa com os órgãos municipais de meio
ambiente, visando à descentralização da gestão ambiental, o Licenciamento e
à fiscalização das atividades de impacto ambiental local.
2 Depoimento de Maria Gravina Ogata Diretora de Políticas Ambientais – SEMARH, em entrevista com a pesquisadora no dia 29 de janeiro de 2006.
63
A gestão ambiental realizada pelos municípios nesta ocasião, se
dava por meio de convênios de cooperação, que eram caracterizados como
autorização ou credenciamento para que eles exercessem suas prerrogativas
legais de realizarem o Licenciamento Ambiental para atividades de impactos
locais.
A Resolução CEPRAM N.º 2.965 dispõe que:
a fiscalização e o Licenciamento Ambiental das atividades e empreendimentos cujos impactos ambientais ocorrerem dentro dos limites territoriais do município, assim classificadas como de impacto local, poderão ser delegados aos respectivos municípios, mediante celebração de convênio, observada a existência obrigatória dos instrumentos abaixo relacionados:
I – política municipal de meio ambiente prevista em lei orgânica ou legislação específica, devidamente regulamentada;
II – Conselho Municipal do Meio Ambiente – instância normativa, colegiada, consultiva e deliberativa de gestão ambiental, devidamente empossado e regimentado;
III – órgão ou instância técnico-administrativo na estrutura do Poder Executivo Municipal, com atribuições específicas na área de meio ambiente, dotado de corpo técnico multidisciplinar, com experiência na área ambiental;
IV – sistema de Licenciamento Ambiental municipal que preveja:
a) análise técnica e concessão das licenças ambientais pelo órgão Municipal de Meio Ambiente;
b) concessão das licenças ambientais pela instância colegiada;
c) remuneração dos custos de análise das licenças Conselho Municipal de Meio Ambiente;
V – sistema de fiscalização ambiental legalmente estabelecido que preveja penalidades para os infratores à legislação ambiental (SOUZA, 2003, P.49).
Posteriormente, decidiu-se que os convênios vencidos não seriam
renovados e que não deveriam ser celebrados novos convênios, uma vez que
o município, como ente federado, possui autonomia para a efetivação desde
que esteja capacitado para isso.
A Legislação Ambiental Estadual nº 8.538/2002, encontra-se mais
uma vez sob discussões para novas reformulações, considerando que os
diversos instrumentos criados, seus regulamentos e demais normas
administrativas pertinentes nem sempre estão em consonância entre si, uma
64
vez que são aplicados por três secretarias distintas e que normalmente
particularizam as ações inerentes a cada uma delas. Por sua vez a célere
atualização das normas federais foi também um fator preponderante para a
necessidade de reformulação da atual legislação do Estado da Bahia3.
Os trabalhos de atualização da legislação estão sendo realizados a
partir do esforço empreendido pela ação integrada dos órgãos que compõem
a SEMARH por meio da formação de um grupo de trabalho instituído pela
portaria nº 021 de maio de 2003. O GT adotou como estratégia, o
envolvimento de representantes da sociedade, do setor privado, de
universidades e dos diversos níveis governamentais4.
A Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos e o CRA
iniciaram um trabalho para implementação da descentralização da gestão
ambiental pelos diversos municípios do Estado. A implantação da
Municipalização da Gestão Ambiental – GAM, tem-se dado paulatinamente,
por se tratar de um processo complexo, extremamente relacionado às
competências técnicas e institucionais dos municípios. Apesar da mobilização
no sentido de dotar as esferas locais de instrumentos legais, os órgãos
municipais ainda prescindem de capacitações suficientes e estruturas
necessárias para que se tornem aptos para viabilizar a política ambiental5.
Atualmente aproximadamente 56 municípios6 do Estado da Bahia
realizam, na medida do possível e com diversas limitações, a gestão
ambiental. O avanço do processo de Licenciamento Ambiental no Estado da
Bahia é marcado por algumas especificidades resultantes de um estudo
minucioso realizado por expertos dos órgãos públicos ambientais, das
3 Depoimento de Maria Gravina Ogata Diretora de Políticas ambietais – SEMARH, em entrevista com a pesquisadora no dia 29 de janeiro de 2006. 4 Depoimento de Mario Luiz Berti Torres Sanjuan – SEMAHR, em entrevista com a pesquisadora, no dia 26 de abril de 2006. 5 Depoimento de Edmundo Ramos Pereira, Coordenador de Núcleo de gestão Ambiental - SEMARH, em entrevista com a pesquisadora, no dia 26 de abril de 2006. 6 Informações apresentadas por Ney Galvão – Diretor do CRA - durante treinamento de capacitação do GAM – abril de 2006.
65
universidades, por membros do CEPRAM e outros segmentos envolvidos
com as questões ambientais.
O CRA buscou padronizar todos os procedimentos de modo a
unificar as formas de tratamento dos diversos processos, com roteiros,
formulários e ofícios uniformizados, eliminando a subjetividade dos
procedimentos. As condicionantes eram apresentadas de formas diferentes
para os mesmo tipos de atividades. Nem sempre as exigências eram colocadas
de forma clara, dificultando a compreensão por parte dos empreendedores.
Até o ano de 2001 todas as licenças passavam pelo crivo do
CEPRAM, entretanto em função do aumento da demanda de licenças no
Estado, atualmente, apenas as primeiras licenças para empreendimento de
médio a grande porte devem ter sua primeira licença analisada por esse
órgão.
O fortalecimento da gestão ambiental estabelecido pelo CRA
(Bahia) está pautado em três fatores fundamentais7: a) capacitação técnica
que vem sendo realizada através da promoção de cursos e treinamentos para
os órgãos parceiros pelo Núcleo de Estudos Avançados do Meio Ambiente –
NEAMA; b) transparência das ações – as informações geradas pelo CRA
encontram-se disponíveis no site do SEIA, a exemplo de processos de
Licenciamento em andamento, atas de reuniões do conselho, dentre outros.
As licenças expedidas são publicadas no Diário Oficial do Estado; c)
participação – o CEPRAM é um conselho tripartite, traz em sua composição,
representantes dos três segmentos: público, privado e sociedade civil.
Segundo Ney Galvão8, o processo de gestão ambiental no Estado da Bahia é
pautado em diversos mecanismos que fundamentam o sistema:
7 Informações apresentadas por Ney Galvão – Diretor do CRA - durante treinamento de capacitação do GAM – abril de 2006. 8 Informações apresentadas por Ney Galvão – Diretor do CRA - durante treinamento de capacitação do GAM – abril de 2006.
66
- A Responsabilidade Ambiental consiste na responsabilidade
objetiva do empreendedor sobre aquilo que ele vai fazer. Ou seja, responder
pelo dano ocasionado pela atividade por ele desenvolvida. O empreendedor
deve ter plena consciência dos riscos que corre e de que forma deve ser
evitado. No entanto o órgão ambiental é co-responsável em determinadas
situações.
- A Auto–Responsabilidade da empresa é um procedimento
obrigatório para empreendimentos de médio a grande porte. Deve ser
implementada por meio da constituição de uma Comissão ambiental. Para
isso cria-se um pequeno órgão ambiental dentro da estrutura do
estabelecimento, formado por pessoas responsáveis pela gestão ambiental
daquela empresa. Já realidade dos pequenos empresários não permite que
eles tenham essa estrutura.
- A Auto-Avaliação ambiental é um relatório que a empresa faz
avaliando as atividades por ela desenvolvidas. A empresa avalia os possíveis
impactos, publica sua política ambiental e os resultados por ela alcançados
através da incorporação de medidas preventivas são divulgados. O
empreendedor declara ser conhecedor das conseqüências ambientais do seu
empreendimento e assume a responsabilidade, das mesmas por meio de um
responsável técnico.
- A fiscalização deve ser feita passo a passo com o
Licenciamento. No Licenciamento são estabelecidas condicionantes que
devem ser sistematicamente fiscalizadas, identificando se estão sendo
cumpridas.
A Fiscalização preventiva é baseada no planejamento e
acompanhamento das ações, enquanto que a fiscalização repressiva baseia-
se em denúncias, para que sejam tomadas as providências. O processo
como um todo se constitui em inspeção, notificação, advertência, e multa. As
etapas são realizadas de forma sistemática resultando em um processo
continuo de retro-alimentação.
67
- Termo de Responsabilidade Ambiental é um termo em que o
empreendedor declara conhecer a legislação ambiental, estar ciente dos
impactos causados e se responsabiliza sobre os resultados assinando um
termo em que declara sua responsabilidade sobre a intervenção. Na maioria
das vezes o empreendedor assina sem ter uma visão da questão, apenas
porque precisa da licença para ter acesso a financiamentos, dentre outros
interesses.
- Atendimento ao Público – o atendimento ao público ocorre por
meio de uma equipe técnica que passa as orientações prévias ao
empreendedor no sentido de informá-lo para a formação do seu processo,
por meio de um check-list, que contém todos os trâmites necessários.
- A Capacitação constitui-se em elemento principal para
fundamentar os pareceres de forma embasada nos procedimentos
adequados, no sentido de prover o corpo técnico dos elementos necessários
para realizar as análises, desde uma licença simplificada para um posto de
gasolina a uma licença bem mais complexa de uma indústria petroquímica.
Entretanto, existem casos excepcionais em que nem sempre se
dispõe de conhecimentos mais específicos no corpo técnico. Para esses
procedimentos é necessário buscar, por meio de consultorias, outros
elementos que dêem à sustentação necessária à análise9.
4.2.1 Fluxo do Processo de Licenciamento Ambiental no Estado da Bahia
O Fluxo do Licenciamento no Estado da Bahia segue os trâmites
normais do processo, da forma como é definida pelo CONAMA. As diferenças
nas denominações das licenças ambientais ocorrem em função de que essas
9 Notas do Treinamento para Gestores Municipais em Gestão Ambiental – GAM, NEAMA, out. 2006 disponível no site do SEIA/CRA-BA.
68
licenças nesse Estado precederam às criadas no âmbito nacional. Embora
tenha as suas peculiaridades, o conteúdo é bastante semelhante. As licenças
ambientais na Bahia recebem as seguintes denominações: licença de
Localização, licença de implantação e de operação (BAHIA, 2003).
O Sistema de Licenciamento Ambiental da Bahia é
composto das seguintes licenças:
I - licença de Localização: concedida pelo CEPRAM na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidas nas próximas fases de sua implementação; II - licença de Implantação: concedida pelo CRA para instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes; III - licença de Operação: concedida pelo CRA para a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do cumprimento das exigências constantes das licenças anteriores e estabelecimento das medidas de controle ambiental e condicionantes a serem observadas para essa operação; IV - licença de Alteração: concedida pelo CRA para a ampliação, diversificação, alteração ou modificação de empreendimento ou atividade ou processo regularmente existente; V - licença Simplificada: concedida pelo CRA para a localização, implantação e operação de empreendimentos e atividades de micro ou pequeno porte (SOUZA, 2002, p. 22).
69
FLUXOGRAMA SIMPLIFICADO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
REQUERIMENTO DE LICENÇA
ELABORAÇÃO DO EIA/RIMA PELO INTERESSADO
APROVAÇÃO DO TR PELO CEPRAM
ELABORAÇÃO DO TERMO
REFERÊNCIA (TR)
AUDIÊNCIA PÚBLICA
LICENÇA DE LOCALIZAÇAO
INSPEÇÃO TÉCNICA
PARECER TÉCNICO
CONCLUSIVO
PARECER JURÍDICO
PASSÍVEL DE EIA / RIMA
APRESENTAÇÃO DO EIA/RIMA AO
CRA
AUDIENCIA PÚBLICA
NÃO
SIMSIM
ETAPA II ETAPA I ANÁLISE TÉCNICA E JURÍDICA
NÃO
DELIBERAÇÃO PELO CRA OU PELO CEPRAM
PUBLICAÇÃO DA LICENÇA
EMISSÃO DO CERTIFICADO DE LICENÇA
CEPRAM: LL E LI/LO ETAPA III DE EMPREENDIMENTOS IRREGULARES
ETAPA IV
ETAPA V
CRA: LS E LL/LO/LA/LOA DE EMPREENDIMENTOS REGULARES
Figura 3 FONTE: SOUZA, 2002
70
Por meio do requerimento da licença, o empreendedor apresenta
ao CRA o que quer fazer. Com a orientação prévia da documentação
necessária para ser encaminhada para análise técnica, o órgão ambiental
indica o que deve ser feito. Realiza-se então uma inspeção e, à luz do que
está apresentado no processo pelo empreendedor, avalia-se se estar em
conformidade com as exigências do Licenciamento. O técnico responsável
verifica inicialmente se a licença é de localização ou se é passível de EIA-
RIMA. Depois da inspeção técnica pode ser solicitada uma complementação
das informações (Souza, 2002).
Toda licença deve ter o parecer jurídico. O parecer conclusivo é
encaminhado ao CEPRAM ou ao CRA. Para o CEPRAM vão as primeiras
licenças de empreendimentos irregulares ou daquelas atividades que já
estejam em funcionamento de forma irregular e que foram notificadas para
que sejam regularizadas. A licença é publicada por meio de portaria no portal
ou via extrato da licença no diário oficial do Estado.
O CRA criou e patenteou o sistema CERBERUS que realiza o
gerenciamento dos processos de Licenciamento desde a sua formação até a
sua conclusão. O CERBERUS possibilita a padronização dos modelos dos
documentos, e por meio de extrato diário fornece uma visão geral de como
está o quadro dos processos existentes no CRA.
O Licenciamento Ambiental no Estado da Bahia é fundamento em
normas técnicas voltadas a subsidiar o processo, as quais são utilizadas nas
análises e devem estar de acordo com as peculiaridades dos investimentos,
considerando a tipologia das atividades. O técnico deve ter a clareza do que
deve ser analisado tomando por base um roteiro de caracterização do
empreendimento. O roteiro de caracterização integra a norma técnica. Além
desse, existe ainda um manual que explica ao empreendedor, de forma mais
didática, como ele deve proceder para viabilizar o Licenciamento. O órgão
ambiental não produz o estudo, mas avalia o processo apresentado pelo
empreendedor.
71
Capítulo 5
PARÂMETROS DE ANÁLISE PARA A EFETIVIDADE DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA ESFERA DOS MUNICÍPIOS O Licenciamento Ambiental ocorre por meio de um conjunto de
princípios, diretrizes e estratégias de ação e procedimentos determinados pelos
agentes econômicos, públicos e privados, que interagem no processo de
apropriação dos recursos de natureza múltipla das questões ambientais e do
desenvolvimento.
A pesquisa traz uma análise da efetivação do processo de
Licenciamento Ambiental e seus aspectos institucionais e gerenciais e
procedimentais. A análise dos dados apresentados requer um referencial para
a inferência dos fatores no sentido de perceber o Licenciamento que está
sendo praticado nos municípios, considerando que o impacto efetivo das
políticas sobre os problemas depende da forma como elas são implementadas.
No presente capítulo foram construídos alguns parâmetros a serem
ponderados pelo estudo, a partir do referencial teórico apresentado pela
pesquisa e considerando as recomendações da bibliografia consultada, no
sentido de se delinearem como aspectos favoráveis para efetivação do
Licenciamento Ambiental na esfera local:
5.1 O PROCESSO DE LICENCIAMENTO
O Licenciamento Ambiental de um empreendimento ou atividade a
ser realizado em uma determinada localidade, deve considerar em seu
processo de realização, os seguintes aspectos, como fatores favoráveis à sua
efetividade:
Conhecimento da Realidade - o órgão ambiental deve ter um
diagnóstico da situação para definir os critérios de exigibilidade
72
observando as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras
características do empreendimento ou atividade dentro do contexto em
que se encontra inserido, para que possa avaliar o significado da
intervenção para o meio ambiente, bem como para os diversos atores que
serão atingidos pela ação. Assim o Licenciamento Ambiental perpassa
pela fase de planejamento da intervenção, quando são definidos os seus
aspectos locacionais, pressupondo-se o conhecimento da realidade.
Nesse contexto, inserem-se diversos instrumentos, a exemplo de
Agenda 21, planejamentos territoriais, planejamentos estratégicos, elementos
de geo-referenciamentos, além de outros diagnósticos pré-existentes,
somadas às documentações exigidas na análise prévia e inspeções em loco.
Aliados a esses fatores devem constar outros mecanismos de participação
pública, elaborados por meio de processos de construção coletiva das
informações.
A emissão da certidão das municipalidades a órgãos estaduais ou
federais, declarando a conformidade do empreendimento ou atividade, deve
ser fundamentada na legislação de uso e ocupação do solo, como também
no diagnóstico ambiental.
Operacionalização – O fluxo dos procedimentos e as normas técnicas
utilizadas nas análises voltadas a subsidiar o Licenciamento Ambiental
devem estar de acordo com as regulamentações do CONAMA ou em
função de regulamentações próprias, desde que não contraponha a
hierarquia das normas.
Deve-se observar as peculiaridades dos investimentos, considerando a
tipologia das atividades e a realidade local. O técnico deve ter a clareza do
que vai ser analisado tomando por base um roteiro de caracterização do
empreendimento. Observando o que vai ser feito, como vai ser feito, como
pode ser feito e quais os impactos associados que devem ser evitados, de
acordo com as exigências das sucessivas etapas do processo de
Licenciamento.
73
As licenças ambientais deverão ser publicadas em diários oficiais do
município ou em jornais de grande circulação, ou mesmo por outro meio de
comunicação amplamente utilizado, principalmente na área em que será
instalado o empreendimento, devendo constar das devidas informações que
identifiquem a intervenção.
Monitoramento e Avaliação - É necessária a construção de mecanismos
capazes de avaliarem a sustentabilidade ambiental e social dos
empreendimentos, referendando os padrões de qualidade ambiente,
considerando os aspectos da biodiversidade, da qualidade das águas, da
contaminação dos solos, da empregabilidade das pessoas, dos aspectos da
territorialidade, enfim, das externalidades sócio-ambientais geradas pelas
ações e/ou atividades.
4.2 ASPECTOS INSTITUCIONAIS
Para que o Licenciamento se realize com base em um patamar
essencial de institucionalidade, a pesquisa propõe alguns parâmetros
considerados importantes para que as ações sejam mais efetivas, não
significando, entretanto, que estas sejam condições indispensáveis para a
ocorrência do processo.
Base Legal – o município deve dispor de uma legislação que preveja o
Licenciamento Ambiental, de modo que permita aplicar o referido
instrumento e, que defina as bases, padrões e diretrizes, bem como os
mecanismos de condução da política ambiental local. Deve, portanto, criar
um sistema de gestão ambiental, com instrumentos de regulação definidos,
para proceder ao Licenciamento Ambiental.
Assim sendo, o Licenciamento Ambiental terá função legalmente
constituída e regulamentada em leis existentes nos entes federados, para que
se constituam em instrumentos de tensão, com poder de obrigar o poder
74
público em cada esfera, bem como a sociedade exercerem a sua função de
executar a política de defesa e proteção ambiental.
Sistema Municipal de Meio Ambiente – tem o papel de gerir de forma
compartilhada a qualidade ambiental, proteger e controlar a utilização dos
recursos naturais, coordenando, organizando e integrando as ações entre
os atores e assegurando a participação da sociedade. Neste sentido,
representa a articulação entre os órgãos responsáveis pela política
ambiental na esfera do município, e deve ser pautado em um nível de
interação entre os diversos setores, definindo o papel de cada um na
condução da Política de Meio Ambiente.
O Sistema deve ser formado pela atuação dos seguintes órgãos:
órgão ambiental – responsável pela coordenação da execução da política
ambiental, por meio da implementação das ações de fiscalização,
monitoramento, auditoria, gestão de risco e o ordenamento ambiental dentre
outros, visando à consolidação e melhoria contínua da qualidade de vida.
O conselho – órgão colegiado autônomo, de natureza institucional, vinculado
ao poder executivo, deve apresentar caráter normativo, consultivo, deliberativo
e fiscalizador das Políticas públicas. Deve ter uma representatividade ampla
que legitime o anseio da população, ou seja, deve ser um canal pro-ativo de
participação da sociedade que decida por meio de seus representantes, pelas
melhores condições para os processos de Licenciamento Ambiental.
órgãos Setoriais – formado pelos demais setores de apoio à consolidação da
rede de proteção, defesa e revitalização do meio ambiente na esfera dos
municípios. O envolvimento de vários órgãos e outros segmentos no sistema
estabelece a co-responsabilidade entre os diversos atores para com a política
ambiental no âmbito local.
Fundo Municipal de Meio Ambiente – mecanismo de financiamento da
política ambiental que atribui ao órgão ambiental maior autonomia financeira
75
para a implementação das Políticas Ambientais em face da perspectiva da
disponibilidade de recursos bem como em função da possibilidade dos atores
envolvidos no processo exercerem a competência de deliberar sobre a
prioridade das ações a serem realizadas a partir da aplicação dos recursos. A
falta de dotações orçamentárias para as políticas ambientais locais constituem-
se em importantes entraves à etapa de implementação dessas políticas,
resultando em órgãos mal aparelhados sem recursos para implementar as
ações e com reduzida expressão.
5.3 ASPECTOS GERENCIAIS
Os aspectos relacionados às questões gerenciais estão circunscritos
em alguns mecanismos que se traduzem em essência, na coordenação e
supervisão de execução de ações inerentes ao processo de Licenciamento
Ambiental. Essas questões encontram-se pré-definidas através de sistemas de
planejamento e gerenciamento, visando cumprimento de metas e prazos,
otimização de implantação, tendo por finalidade o alcance dos objetivos. Para
tanto, os fatores abaixo considerados, devem interagir no sentido de
fundamentarem o processo à medida que a ausência deles pode ocasionar
uma fragilidade no sistema de Licenciamento Ambiental
Infra-Estrutura Logística – O órgão ambiental deve possuir uma estrutura
física adequada e estar suficientemente aparelhado com equipamentos,
transporte e informatizado para atender as demandas e assegurar a
implantação e a efetividade de sistemas próprios de inspeção,
monitoramento, acompanhamento e avaliação dos processos ocorridos em
sua área de abrangência.
Capacitação Técnica – assinala não apenas o nível de treinamento dos
profissionais, mas também, diz respeito à quantidade de profissionais
disponíveis, bem como a diversidade de formações técnicas adequadas
para desenvolver os trabalhos, que demandam características
interdisciplinares para que o município possa atender com competência a
diversidade de problemas existentes no âmbito local.
76
Interface entre os instrumentos de gestão – Fortalece o processo de
Licenciamento Ambiental, à medida que perpassa pela capilaridade entre os
diversos instrumentos e mecanismos da política de proteção ambiental que
dão suporte ao referido processo. Para tanto, deve-se utilizar dos diversos
mecanismos: Leis Orçamentárias, Planos Plurianuais, Planos Estratégicos,
Agenda 21; Leis, Decretos e resoluções; Planejamento Territorial - Plano
Diretor Urbano, Zoneamento Ambiental, Zoneamento Ecológico Econômico;
Política de Educação Ambiental; Avaliação Ambiental Estratégica; Avaliação
de Impactos Ambientais, dentre outros instrumentos.
Intersetorialidade - a eficácia do Licenciamento Ambiental perpassa pela
capilaridade e transversalidade entre as Políticas públicas no nível do
município, bem como entre as demais esferas governamentais de forma
suplementar, mediante a interação entre os diversos setores e
complementaridade das informações, para assim fortalecer as decisões
inerentes ao processo de Licenciamento Ambiental por meio da co-
responsabilidade dos órgãos setoriais.
5.4 PARTICIPAÇÃO PÚBLICA
Constitui-se em um requisito indispensável para o Licenciamento,
considerando que os segmentos sociais desempenham um papel importante
na deliberação e consecução das políticas, permitem a ampliação da
transparência das negociações, denunciam fatos ocorridos, fiscalizam as
atividades do Estado e são os legítimos protagonistas que sofrem as
interferências das intervenções, logo devem ser os detentores de informações
que podem definir os rumos dos processos.
Mecanismos de Participação – a participação pública envolve todo o
processo de Licenciamento Ambiental, uma vez que se traduz em um
mecanismo de ingerência social em todas as suas etapas, tanto por meio
da formação dos conselhos que devem ter a participação da sociedade civil
em pelo menos a metade de sua composição; a publicização das licenças;
77
78
os EIA – RIMA; as audiências públicas; como também por meio de outros
mecanismos, a exemplo da construção da agenda 21 além de planos
estratégicos que envolvem a participação da sociedade.
Publicidade - O órgão ambiental deve estruturar um sistema de informação
adequada para que os interessados tenham acesso às informações
necessárias quanto aos procedimentos e trâmites requeridos para a
concessão das licenças Ambientais.
A publicidade está vinculada ao objetivo da licença viabilizar o
controle social na definição do processo. A democratização da informação
ambiental é fundamental para o exercício pleno da cidadania crítica e
participava, pois quando as pessoas ou as organizações não dispõem de
informação de qualidade, compromete a capacidade de se fazer escolhas entre
as diferentes alternativas e caminhos.
Educação Ambiental - mecanismo de grande importância para a promoção
da participação pública e mobilização da sociedade no sentido construir a
cidadania ambiental, uma vez que permite a ampliação dos conhecimentos
sobre as questões ambientais de forma interdisciplinar, possibilitando aos
indivíduos e a toda sociedade, despertar novos valores e habilidades, para
adquirir o entendimento e a responsabilidade para tomar atitudes e atuar na
busca de soluções dos problemas ambientais.
No quadro a seguir busca-se demonstrar uma síntese dos principais
fatores que devem ser considerados para viabilizar o Licenciamento Ambiental,
levando-se em conta a caracterização dos elementos que devem compor o
processo como fatores necessários, bem como os atributos que os mesmo
exercem para a efetividade do Licenciamento Ambiental.
QUADRO 1 – Fatores relevantes para a efetividade do Licenciamento Ambiental
Referenciais do Processo de Licenciamento Ambiental
Caracterização dos mecanismos
Função no processo
I - Processo de Licenciamento Ambiental - Aspectos Operacionais
Conhecimento da realidade Diagnóstico Ambiental - instrumentos de ordenamento territorial, instrumentos de planejamentos estratégicos implantados definição das intervenções a serem licenciadas, documentação apresentada na análise prévia. Critérios de exigibilidade próprios e Padrões de qualidade específicos; Procedimentos padronizados estruturação do passo a passo; Tipologia do Licenciamento licencia plenamente; Monitoramento e avaliação Cumprimento dos prazos em função da modalidade;
Clareza no significado da intervenção em função das especificidades locais - redução dos riscos ambientais; Clareza dos critérios de exigibilidade - melhoria contínua da qualidade ambiental Parâmetros definidos – aprimoramento do desempenho ambiental - credibilidade do processo; Autonomia de gestão; Controle das externalidades sócio- ambientais -reorientação das ações, melhores resultados, controle dos impactos e da qualidade ambiental. Efetividade dos processos – capacidade de resolução do órgão Ambiental.
78
I I - Aspectos Institucionais
BASE LEGAL
Legislação Ambiental inerentes à realidade local, com as devidas regulamentações; Instrumentos construídos com a participação pública – Agenda 21, PDDU, ZEE, Plano de Saneamento, etc.
SISTEMA MUNICIPAL AMBIENTAL órgão ambiental instituído e implementado; Conselho com representatividade ampla, com caráter, normativo, consultivo e deliberativo; órgãos setoriais atuantes. Fundo Municipal regulamentado com disponibilidade de recursos;
Autonomia Política - legitimidade das normas, Estratégias de desenvolvimento traçadas, ordenamento territorial definido, consistência das informações;
Coordenação e gerenciamento das ações; Democratização do processo, legitimidade nas decisões; Consolidação da co-responsabilidade da rede de proteção ambiental; Autonomia financeira;
III - Aspectos Gerenciais Capacidade Técnica Gerencial Equipe multidisciplinar, suficiente e capacitada; órgão estruturado, informatizado e com transportes; Intersetorialidade – interação entre os órgãos, articulação entre as políticas;
Interação entre Instrumentos de gestão - instrumentos implementados.
Atendimento com competência - demanda bem atendida e processos bem elaborados; efetividade das ações; Transversalidade das políticas fortalecimento das ações; Processos bem fundamentados - Consistência de informações e decisões fundamentadas nas estratégias de desenvolvimento;
79
80
IV – Participação Pública
Implementação de mecanismos de participação – reuniões, audiências públicas, conferências, etc.
Implantação de programas de Educação Ambiental – mobilização e sensibilização; Sistema de Publicidade implantado;
Promoção do controle social das políticas pública. Amplia a participação - Comunidade informada e mais atuante. Viabiliza o controle social - Processos transparentes, ampliação da participação;
Capítulo 6 ESTUDOS DE CASOS DOS PROCESSOS DE
LICENCIAMENTO AMBIENTAL NOS MUNICÍPIOS
O presente capítulo relata os principais aspectos relacionados aos
pontos-chaves circunscritos às questões institucionais legais, gerenciais
operacionais e políticas, dos municípios baianos de Lauro de Freitas e
Alagoinhas, inerentes ao sistema de Licenciamento Ambiental, por serem
considerados pioneiros no Estado da Bahia.
Foram realizadas simultaneamente à apresentação dos dados, a
análise e as principais discussões relacionadas ao processo de Licenciamento
Ambiental nesses municípios, considerando-se os parâmetros extraídos da
pesquisa. Observou-se especificamente as questões relevantes, inerentes às
limitações e avanços do processo de Licenciamento Ambiental, sem, contudo,
aprofundar nas análises propriamente dita das licenças ambientais em virtude
da escassez de informações disponibilizadas pelos órgãos ambientais
componentes do estudo.
A pesquisa também foi realizada no município de Sobradinho, que
tem o Licenciamento Ambiental instituído, mas não pratica, sendo assim
considerado como um contraponto emblemático para discutir o
papel e a capacidade de efetividade da institucionalidade do Licenciamento
Ambiental na esfera municipal.
Neste sentido, foram apresentadas as características geo-
ambientais, econômicas, sociais, e institucionais desse município,
considerando-se que a análise dos fatores também pode contribuir para
implementação do Licenciamento Ambiental, observando-se quais mecanismos
poderão ser fatores de tensão na potencialização e implantação do processo, e
assim o Poder Local possa cumprir efetivamente com o papel de proteger o
81
meio ambiente. A pesquisa complementa-se com a contextualização das
diferentes realidades, por serem marcantes no sistema ambiental brasileiro.
6.1 ESTUDO DE CASO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM
ALAGOINHAS
6.1.1 O Contexto Sócio-Ambiental
O município de Alagoinhas está localizado no nordeste do Estado da
Bahia a 107 km de Salvador. Possui uma extensão territorial de 736,8 km² e
limita-se geograficamente ao norte com a cidade de Inhambupe, ao sul com
cidade de Catú e Araçás, a oeste com as cidades de Teodoro Sampaio e
Aramarí, e ao leste com Entre Rios. Possui uma população de
aproximadamente 130 mil habitantes.
O clima predominante é úmido a sub-úmido, com período chuvoso
nos meses de novembro a julho, com pluviosidade média anual de 1.469 mm
(máxima de 3.125mm a mínima de 675 mm). A temperatura média anual é de
23,8ºC. O tipo de solo é argiloso e com predominância de solo arenoso (areias
quartizozailicas e latossolos amarelo) que possui alta porosidade.
Dentre as potencialidades ambientais existentes no município de
Alagoinhas destacam-se os recursos hídricos superficiais e subterrâneos. O
sistema hídrico superficial é composto pelas bacias hidrográficas dos rios
Pojuca, Subauma e Sauipe. O município dispõe também de importantes
riachos a exemplo do Bom Sucesso, Godinho, Papagaios, dentre outros, além
de algumas lagoas como a Lagoa Mato, localizada no rio Catu; a Lagoa do
Riacho do Mel; a Lagoa Escura e a Fonte dos Padres.
O sistema hídrico subterrâneo que integra o aqüífero do recôncavo é
constituído pela Formação Marizal e pela Formação São Sebastião,
conhecidos pela exuberância da reserva e qualidade que representam. O
abastecimento de água de Alagoinhas e outras localidades da região, bem
como o atendimento de indústrias de cervejarias e indústrias do Pólo
82
Petroquímico de Camaçari são provenientes desses aqüíferos (PREFEITURA
MUNICIPAL DE ALAGOINHAS, PMAS, 2005).
O município tem expandido sua economia tanto no setor primário,
quanto no setor secundário e terciário, a qual vem sendo fortalecida por
Projetos de reflorestamentos de Eucaliptos, gás de perfuração, poços de
petróleo, postos de gasolina, atividades minerais, atividade agropecuárias,
cervejaria, indústria de couro/curtume, serralherias, fundição /
usinagem/esquadrias, oficinas mecânicas, torrefação de café, dentre outras
atividades (PREFEITURA MUNICIPAL ALAGOINHAS, 2005).
Segundo O Diretor de Meio Ambiente10, a produção de cerâmica
está sendo uma atividade emergente no município, com a implantação de
aproximadamente 15 fabricas: 12 Cerâmicas de micro e pequeno porte e 03
Cerâmicas de médio porte. Para atender essa demanda foram instaladas 24
lavras de argilas situadas em áreas rurais.
6.1.2 O Processo de Licenciamento Ambiental
A expansão das atividades econômicas aliadas à vontade política do
gestor em implementar políticas ambientais, fortalecida pela proposta de
Municipalização da Gestão Ambiental desenvolvida pelo CRA, suscitou a
iniciativa de se estabelecer um Sistema de Licenciamento Ambiental para as
atividades potencialmente poluidoras. Assim, teve inicio em Alagoinhas o
processo de Municipalização do Licenciamento Ambiental em 2001, a partir de
algumas discussões preparatórias para implantação do sistema de gestão
ambiental, pelo órgão de planejamento11.
Entretanto apenas em abril de 2002, esse processo foi concretizado
oficialmente por meio do convênio 001/2002 celebrado entre o CRA e a
10 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente - entrevista com pesquisadora em 27 de abril de 2006 11 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente – entrevista com pesquisadora em 27 de abril de 2006
83
Prefeitura Municipal de Alagoinhas. Mas, o poder público municipal começou a
operacionalizar o Licenciamento Ambiental de fato, somente a partir do ano de
2003 por considerar que era necessária uma fase preparatória para se tornar
conhecedor das leis, regulamentos, normas e outros mecanismos necessários
para realizar um procedimento tão complexo12.
O referido convênio determinou que o município deveria licenciar
“empreendimentos e atividades declaradas pelo CRA como sendo de sua
competência, e as delegadas pelo Estado conforme legislação ambiental
municipal, levando em conta as normas estaduais e federais. O prazo de
vigência desse convênio encontra-se expirado.
Esse modelo de implantação do Licenciamento caracteriza a forte
influencia do órgão público estadual na definição das políticas ambientais
implementadas na esfera local. As limitações presentes nos municípios de criar
seus próprios mecanismos têm os atrelado aos padrões definidos pelo Estado
e dificultado a autonomia do ente federado. Por outro lado o Estado tem
estimulado a iniciativa da descentralização da política em muitos municípios
que não alcançaram, por si somente, a visão do seu papel no processo de
defesa ambiental.
6.1.3 Aspectos Operacionais do Licenciamento Ambiental
São apresentados neste item alguns aspectos relacionados ao
procedimento do Licenciamento Ambiental nesse município.
Conhecimento da Realidade
Em face da necessidade da complementação e fortalecimento das
políticas públicas ambientais para disciplinar a expansão econômica, e com a
finalidade de inserir uma nova abordagem no contexto da organização da
12 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente – dado de entrevista com pesquisadora em 27 de abril de 2006
84
administração municipal de Alagoinhas, foi delineada uma estruturação do
Sistema Municipal de Licenciamento Ambiental, como parte do Plano Municipal
de Saneamento Ambiental, PMAS, em relação a uma atuação sistemática da
gestão ambiental, (PREFEITURA MUNICPAL DE ALAGOINHAS , 2005).
Esse trabalho realizado sob a coordenação de pesquisadores da
UFBA, com a participação da sociedade, foi dirigido à questão ambiental do
município, no qual foram identificadas as atividades prioritárias para o
Licenciamento Ambiental, como também as questões essenciais que devem
ser consideradas nas diretrizes e critérios do Licenciamento Ambiental:
• Os riscos de contaminação das águas subterrâneas utilizadas no
abastecimento público, por hidrocarbonetos gerados pelos postos de
gasolina, oficinas mecânicas, garagens de ônibus e
estabelecimentos de lavagens de veículos;
• As ameaças dos esgotos domésticos aos poços de captação de
água subterrânea utilizada no abastecimento público;
• Os riscos de comprometimento de áreas de preservação, sobretudo
de lagoas e fontes de importância para o município;
• As precárias condições do sistema de drenagem de águas pluviais
urbanas;
• O provável agravamento das péssimas condições dos rios Aramari e
Catu, sobretudo, no trecho que atravessa a área urbana de
Alagoinhas;
• Os riscos de comprometimento da recarga do aqüifero no entorno da
área urbana do município, sobretudo na sua parte oriental do
município, pela extensa área de atividade de reflorestamento com
florestas homogêneas para fins comerciais;
• As dificuldades e limitações da gestão dos resíduos sólidos urbanos,
incluindo as precárias condições do aterro sanitário (PREFEITURA
MUNICIPAL DE ALAGOINHAS, PMAS, 2005, p.7).
Alem dessas informações delineadas no PMSA, existem também
em Alagoinhas como componentes relevantes de um diagnóstico ambiental, as
informações levantadas na Agenda 21 do município, a qual foi construída com
uma massiva participação da sociedade, mas que ainda não foi implantada. O
85
Plano Diretor Urbano do município atualizado recentemente também se constitui
em um importante mecanismo de ordenamento territorial que traz em seu bojo
um conhecimento da realidade local que muito pode contribuir com o
embasamento do Licenciamento Ambiental das atividades utilizadoras dos
recursos naturais.
Entretanto os critérios de análise praticados no Licenciamento
Ambiental não se baseiam em estudos existentes inerentes à realidade local,
nem tampouco se utiliza os indicadores construídos a partir do Plano de
Saneamento Ambiental. Assim os critérios de exigibilidade para realizar o
Licenciamento Ambiental limitam-se aos definidos nos anexos da Resolução
Conama 237/97 e nas normas estabelecidas pelo CEPRAM. Os parâmetros de
análise das intervenções são baseados nas documentações exigidas nas
análises prévias, a exemplo dos planos e projetos que devem ser
apresentados, e nas inspeções realizadas pela equipe no local da intervenção.
Avaliando-se, portanto, a utilização de parâmetros para o
conhecimento da realidade, nota-se a ausência do uso de sistemas de
informações ambientais para proceder ao diagnostico e apoiar à tomada de
decisões, bem como para subsidiar o órgão ambiental. É necessária a
utilização dos mecanismos existentes, como o PDDU, agenda 21, PMAS ou a
construção de outros mecanismos de informações para a elaboração de
diagnósticos ambientais que fortaleçam o embasamento das licenças
Ambientais realizadas.
Procedimentos adotados
Conforme comentários apresentados anteriormente, o processo de
Licenciamento Ambiental implementado pelo órgão ambiental de Alagoinhas
compreende basicamente o modelo e os critérios de procedimentos adotados
pelo CRA. Foram feitas, entretanto, algumas adequações dos formulários à
realidade local.
86
Para a avaliação dos empreendimentos, análise dos processos de
Licenciamento Ambiental e conseqüentemente para as definições das
condicionantes das licenças são utilizadas as leis, resoluções e normas
técnicas do CEPRAM e ou do CONAMA.
Considerando que os procedimentos são realizados em
conformidade com os padrões estabelecidos pelo CRA e, que o município
ainda não instituiu em lei própria o Licenciamento Ambiente, o órgão ambiental
Municipal estabeleceu a tipologia das licenças de acordo com a determinação
da Lei Estadual, por isso, as licenças realizadas no município de Alagoinhas
compreendem:
Licença Simplificada – concedida para implantação de
empreendimentos de micro e pequeno porte;
Licença de Localização – fase preliminar do planejamento para os
demais empreendimentos;
Licença de Implantação – na fase de instalação dos
empreendimentos;
Licença de Operação – concedida para a operação das atividades;
Licença de Alteração – para alteração ou ampliação do
empreendimento.
Para realizar o Licenciamento de um empreendimento, as
solicitações das licenças são encaminhadas ao órgão ambiental local por meio
de requerimento, dando-se entrada no protocolo geral da prefeitura. O órgão
ambiental encaminha o formulário de requerimento, acompanhado da análise
previa que consta da lista de documentos que devem ser anexados ao
processo.
87
O processo então é formado e encaminhado à Secretaria de Meio
Ambiente do município. Observam-se as peculiaridades dos investimentos, a
tipologia das atividades e a realidade local em conformidade com as resoluções
do CONAMA e do CEPRAM. O processo é analisado pela analista de serviços
e obras públicas. Posteriormente é feita a inspeção em campo na qual
comparece, além do técnico do órgão ambiental, um representante do
empreendimento13.
A partir daí são elaborados o relatório e parecer técnico, indicando
os impactos, condicionantes e conclusões. Posteriormente é feita uma minuta
da licença e o processo é enviado para Procuradoria Jurídica da Prefeitura,
para análise e parecer jurídico. Sendo favoráveis, os pareceres técnicos e
jurídicos, a licença é emitida, assinada pelo Diretor de Agropecuária e Meio
Ambiente, Secretário de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente,
Procurador do município e pelo Prefeito. Após a assinatura da licença pelas
agentes públicos a mesma é publicada em jornal de circulação no município.
As atividades prioritárias para o Licenciamento Ambiental em
Alagoinhas, identificadas no processo de elaboração do Plano de Saneamento
Ambiental, como também as questões essenciais que devem ser consideradas
nas diretrizes e critérios do Licenciamento Ambiental, conforme mencionados
anteriormente, ainda não são aplicados no processo vigente, por falta de
aprovação do PMSA pela câmara de Vereadores, como também pela escassez
de tempo em face da demanda de trabalhos da secretaria14.
A ausência da utilização de informações disponíveis no município, a
exemplo da Agenda 21 Local, PDDU, dentre outros documentos que deveriam
ser utilizados para o embasamento do processo, pode fragilizar o nível de
fundamentação para as deliberações sobre as licenças.
13 Notas encaminhadas por Daiane Maltez – Analista de Serviços e Obras Públicas – através de e-mail no dia 10-05-2007 14 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente – em contato telefônico com a pesquisadora em 06 de Julho de 2007
88
Considerando-se que esse referencial constitui-se em uma
importante ferramenta de conhecimento da realidade ambiental podendo ser
inclusive, um relevante indicativo para se estabelecer os critérios de
exigibilidade para o Licenciamento, fica, portanto caracterizado que esse é um
fator limitante, uma vez que não está sendo aproveitado como um referencial
para as tomadas de decisões do processo de Licenciamento.
O Licenciamento das cerâmicas tem sido feito em conformidade com
o código mineral e as normas estabelecidas pelo Departamento Nacional de
Pesquisa Mineral - DNPM para explorações minerais. As lavras de argilas
situadas no município funcionam em conformidade com o que exige a
legislação. Para que seja emitida a licença ambiental é necessária uma
autorização do DNPM.
No Licenciamento Ambiental das cerâmicas, o processo é feito com
base em um aparato de requisitos, a exemplo da exigência de um responsável
técnico devidamente credenciado por meio de ART; do Plano de Recuperação
de Áreas Degradas – PRAD; dentre outros critérios. Todos os procedimentos
são realizados tendo-se como base as resoluções do CONAMA, CEPRAM,
código de mineração, normas técnicas e portarias do DNPM e do CRA, dentre
outras exigências15.
As licenças para empreendimentos minerais têm obedecido ao
fluxo dos procedimentos e as normas técnicas determinadas pelo DNPM e
pelo CRA, imprimindo dessa forma, credibilidade ao processo em função dos
critérios legítimos de análise.
A maior demanda de Licenciamento Ambiental em Alagoinhas é de
Postos de Combustíveis e de atividades de exploração de arenosos. Durante o
15 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente – entrevista com pesquisadora em 27 de abril de 2006
89
ano de 2005 e o ano de 2006 foram licenciados 08 postos de combustível, 08
empreendimentos de extração de Areia, 06 poços de petróleo perfurados, 05
fábricas de cerâmica, dentre outras licenças para construção de estruturas
públicas. O órgão ambiental do município emitiu um total de 29 licenças
Simplificadas, 01 licença de localização, 01 licença de iImplantação e 01
licença de operação16.
As licenças para empreendimentos de grande porte que exigem um
nível de estudo mais acurado, com análises mais complexas, mesmo que
sejam consideradas de impacto local, ainda são emitidas pelo CRA, a exemplo
das licenças ambientais para os projetos de reflorestamento17.
Esse quadro evidencia que apesar do município ter avançado no
processo, tendo inclusive realizado ultimamente 01 LL, 01 LI e 01 LO para
empreendimentos de médio porte, ainda não conseguiu implementar
efetivamente o Licenciamento Ambiental. Caracterizando dessa forma a
dependência em relação ao órgão Estadual no que diz respeito à realização
dos procedimentos mais complexos, refletindo uma autonomia ainda limitada
para proceder a Licenciamentos de grande e excepcional porte.
Houve um processo de Licenciamento Ambiental para uma atividade
de exploração em grande porte de eucapilipto, os quais seriam utilizados como
material energético na industrialização do aço em um empreendimento de
produção de minério de ferro, para o qual o CRA solicitou da Prefeitura a
certidão de conformidade com as exigências legais, para a formalização do
processo.
Entretanto, em face desse tipo de exploração ir de encontro a Lei
Orgânica, no seu capítulo sobre as questões ambientais, os munícipes
juntamente com o órgão ambiental decidiram que essa licença não deveria ser 16 Notas encaminhadas por Daiane Maltez – Analista de Serviços e Obras Públicas – através de e-mail no dia 10-05-2007 17 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente – entrevista com pesquisadora em 27 de abril de 2006
90
expedida. Foram realizadas nove reuniões e três audiências públicas e
concluiu-se que o pedido deveria ser indeferido. A atividade foi embargada e a
empresa que havia iniciado o empreendimento antes da emissão da licença,
paralisou as atividades e está recorrendo na justiça18.
Para proceder ao Licenciamento Ambiental de empreendimentos no
nível local, o órgão Estadual solicita do município uma certidão de
conformidade do empreendimento com as leis de disciplinamento territorial,
com a Lei Orgânica do município, dentre outras. Para a emissão da certidão é
exigida do empreendedor a documentação necessária, como plantas, projetos,
dentre outras informações para que sejam realizadas as análises. Nesse
contexto o município torna-se co-responsável pela emissão da licença.
A demanda de licenças ambientais, atualmente tem ampliado
bastante, ocasionando às vezes alguns atrasos na finalização dos processos.
As maiores dificuldades presentes nos Licenciamentos, inerentes ao
cumprimento de prazos, os quais não devem ultrapassar ao período de 01
ano19, são oriundas principalmente da morosidade por parte do empreendedor
na entrega da documentação e solução das pendências.
Essas lacunas atrapalham os trâmites dos processos ao tempo que
aparentam ineficiência do órgão local para com a efetividade do Licenciamento
Ambiental em função do não cumprimento dos prazos.
O monitoramento das intervenções é ainda eventual, mas já existem
algumas iniciativas da equipe no sentido de fazer um acompanhamento nos
empreendimentos para verificação do cumprimento das condicionantes. Na
maioria das vezes a fiscalização tem ocorrido por força de denúncias. Está em
18 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente – entrevista com pesquisadora em 27 de abril de 2006 19 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente – entrevista com pesquisadora em 27 de abril de 2006
91
fase de elaboração e planejamento um programa de monitoramento com a
ajuda do CRA para o acompanhamento das intervenções20.
6.1.4 Contexto Institucional O contexto institucional traz uma síntese dos principais instrumentos
legais criados e os respectivos objetivos definidos para legitimar o processo de
Licenciamento, ao tempo em que apresenta o esboço do sistema, de forma a
retratar o desenho institucional construído para balizar os propósitos do
Licenciamento Ambiental.
Base Legal Alagoinhas não possui uma Lei específica que contemple e reúna
todos os aspectos da política ambiental. O arcabouço legal ambiental ainda
não consta das regulamentações próprias necessárias para estabelecer o
Licenciamento Ambiental. Para realizar a gestão ambiental, o órgão ambiental
municipal tem se referenciado nas legislações federais e estaduais21. Para
realizar os procedimentos, na maioria das vezes são utilizadas as resoluções e
norma técnicas do CEPRAM, os quais são complementados pelas seguintes
legislações municipais:
Lei 1.269/99, que “Autoriza o poder executivo a criar o Conselho
Municipal de Defesa do Meio Ambiente – COMDEMA”. Esta lei institui O
COMDEMA, define sua composição e finalidade de assessoramento, suas
competências de estabelecer diretrizes para uma política municipal do meio
ambiente e para elaborar normas e padrões de qualidade, bem como
estabelece medidas sobre a cassação de alvarás e penalidades.
Lei 1.416/01, que “Autoriza o executivo a observar no município de
Alagoinhas, a legislação federal e estadual concernentes às ações de vigilância
20 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente – entrevista com pesquisadora em 16 de outubro de 2006 21 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente – entrevista com a pesquisadora em 27 de abril de 2006.
92
e fiscalização exercidas na promoção, proteção e recuperação da saúde e
preservação do meio ambiente, e dá outras providências”. Esta lei estabelece
as ações de fiscalização e as infrações aplicáveis e especifica a
responsabilidades das autoridades sanitárias.
Lei 1.423/01, que “Estabelece como áreas de proteção ambiental
as lagoas, fontes e riachos do município de Alagoinhas” e cria as áreas de
proteção ambiental (APA) - nas lagoas do Mato, da Cavada, da Feiticeira, do
Ingá, do Jeremias, a Fonte dos Padres e o Riacho do Mel ao tempo que prevê
o Zoneamento ecológico-econômico como o instrumento de gestão dessas
áreas.
Lei 1.436/01, que “proíbe o uso de madeira nativa nas atividades
econômicas do município de Alagoinhas”. A referida lei destina-se à eliminação
do uso de madeira nativa como fonte de energia em fornos de padarias, olarias
e similares, indicando a substituição por eucalipto e pinhos cultivados no
município.
Lei 1.438/01, que “dispõe sobre normas para coibir a poluição
sonora, controle e fiscalização das atividades, impõe penalidades”. Esta lei
define as normas para controle de fontes de poluição sonora e incumbe a então
Secretaria de Obras, Urbanismo e Serviços Públicos a autorização prévia e a
fiscalização dessas normas.
Lei 1.460/01, que “dispõe sobre a Política Municipal de
Saneamento Ambiental de Alagoinhas, seus instrumentos, e dá outras
providências”. Esta lei determina os princípios e diretrizes desta Política e
institui como instrumentos de sua aplicação:
- o Plano Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas;
- o Conselho Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas;
- a Conferência Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas;
- o Fundo Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas;
- o Sistema Municipal de Informações em Saneamento;
93
Lei Complementar 006/03 que “dispõe sobre a organização e
reestrutura da administração pública do município”. Instituiu a Secretaria
Municipal de Planejamento, Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente,
como órgão competente para formular e fomentar a política ambiental do
município.
Lei Orgânica do município (2004) estabelece as atribuições ao
poder público municipal em relação ao meio ambiente, incluindo as atribuições
do Conselho Municipal de Meio Ambiente e a exigência da prévia avaliação
ambiental das atividades potencialmente causadoras de significativa
degradação ambiental.
Além das leis apresentadas, o município também construiu a
Agenda 21 Local e atualizou o Plano diretor de Desenvolvimento Urbano como
importantes instrumentos de participação pública para o planejamento de
Políticas públicas e ordenamento territorial, entretanto, não estão sendo
utilizadas para as análises do Licenciamento Ambiental.
Apesar da ausência da Lei específica sobre a Política Municipal
Ambiental, existem algumas leis que dispõem sobre alguns aspectos
relacionados a essa questões de modo pontual. Contudo, esse quadro não tem
impedido que o Licenciamento Ambiental ocorra normalmente no município
embora essa variável reflita algumas limitações inerentes ao poder de polícia
do órgão ambiental.
Para analisar as intervenções ambientais, a equipe técnica vem se
apoiando na Lei Orgânica, no que se refere ao capítulo sobre meio ambiente;
na Lei Estadual que estabelece a Política Ambiental em Lei Nacional da
Política Ambiental; além das resoluções do CONAMA e do CEPRAM. O órgão
ambiental tem demonstrado capacidade de contrapor às limitações
institucionais e vem desempenhado o seu papel de realizar o Licenciamento
Ambiental, apoiando-se em outras normas que conferem a legalidade do ato22.
22 Daiane Maltez – Analista de Serviços e Obras Públicas – em entrevista com a pesquisadora em 16/10/2006
94
Entretanto, é necessária a criação de Leis próprias para a
fundamentação das análises de processos de Licenciamento. É ainda
imperativo a concepção de determinadas regulamentações sobre o Poder de
Polícia da administração pública, dentre outras fatores, para que seja
consolidada a efetivação do sistema de gestão ambiental. Somente dessa
forma o município tem o poder de fortalecer a sua autonomia política na
resolução de problemas endógenos.
O poder público em Alagoinhas tem se destacado em relação à sua
sensibilidade para com as questões ambientais considerando seu esforço em
buscar implementar na estrutura municipal o suporte institucional necessário
para desempenhar o seu papel na gestão ambiental. Para tanto já se encontra
em elaboração a Lei que estabelece a Política Municipal de Meio Ambiente.
Órgão Ambiental
No inicio da implantação do sistema de gestão ambiental, as
questões ambientais, eram desenvolvidas pelo o órgão ambiental locado na
Secretaria de Planejamento, representado pela Diretoria de Meio Ambiente
com uma Coordenação Ambiental. Inicialmente o secretário desempenhava o
tríplice papel de secretário de planejamento, diretor de meio ambiente e fiscal
Ambiental. Segundo o diretor de meio ambiente, nesse período as questões
ambientais não tinham a devida prioridade em função das demais atribuições
da referida secretaria.
Para adequar o órgão à demanda ambiental do município, o Poder
Executivo promoveu uma reforma administrativa a qual criou a Secretaria de
Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente. A reforma administrativa criou
também três diretorias: a Diretoria de Indústria, Comércio e Serviços, a
Diretoria Administrativa e Financeira e a Diretoria de Agropecuária e Meio
Ambiente que é composta pela Coordenação de Agropecuária e a
Coordenação de Meio Ambiente
95
A estrutura organizacional construída é suficiente para atender a
demanda do Licenciamento Ambiental, uma vez que as funções estabelecidas
para esse órgão de coordenar a execução da política ambiental vêm sendo
desenvolvidas de modo a atender a demanda dos processos encaminhados ao
órgão ambiental.
O arranjo institucional vigente a partir desse período até os dias
atuais (2005 a 2007) compreende a Secretaria de Desenvolvimento Econômico
e Meio Ambiente e o COMDEMA.
Conselho Municipal O Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente – COMDEMA é
formado por 06 representantes de instituições governamentais e 07
representantes de organizações não governamentais. Possui caráter
consultivo, deliberativo e fiscalizador na condução da política ambiental.
Entretanto, o conselho tem apresentado certa desmotivação,
caracterizada pela falta de participação de alguns membros representantes dos
segmentos que o constitui. Observou-se que a dificuldade de participação não
está limitada aos representantes da sociedade civil, mas se estende também
aos representantes de outros órgãos públicos. Comumente determinados
representantes de alguns segmentos não detêm a verdadeira legitimidade para
representar os interesses de sua categoria.
Durante o ano de 2005 foram realizadas 12 reuniões de janeiro a
dezembro (1/mês) e no ano de 2006 foram realizadas 6 reuniões de janeiro a
junho. Entretanto a participação efetiva dos conselheiros limitou-se a uma
média de 05 representantes por reunião. Esse quadro tem dificultado a
aprovação do regimento interno, no qual está sendo definidos os mecanismos
de normatização para a participação dos conselheiros na análise dos
processos de Licenciamento Ambiental 23.
23 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente – entrevista com pesquisadora em 10 de maio de 2007
96
Observa-se a preocupação do poder público em estabelecer uma
regularidade na freqüência das reuniões ordinárias, para cumprir com o que
estabelece o regimento vigente do conselho. Entretanto a ausência de parte
dos conselheiros caracteriza a fragilidade no nível de organização do conselho,
ocasionada pela falta de participação desses nas deliberações das licenças
ambientais.
A falta de empenho por parte de alguns conselheiros no exercício de
suas atribuições retrata que esses podem ter sido escolhidos sem a
observância dos critérios de legitimidade para representar suas respectivas
instituições, a exemplo de disponibilidade e compromisso para assumir o papel
de conselheiro24.
É preciso fortalecer o Conselho de Meio Ambiente, pois a
participação é um fator preponderante na conquista dos direitos ambientais por
meio da deliberação e fiscalização das políticas. A ausência do conselho
provoca um distanciamento da comunidade nas decisões sobre as questões
ambientais e fragiliza os sistemas institucionais, podendo torná-los incapazes
de resolver os problemas ambientais ao longo do tempo.
Fundo Municipal de Meio Ambiente No inicio do ano de 2006 foi instituída a Lei que cria o Fundo
Municipal de Meio Ambiente – FEMMA, nos mesmos moldes do Fundo
Estadual de Meio Ambiente. Os recursos financeiros destinados ao fundo são
ainda insuficientes, limitando-se aos recursos provenientes de multas e taxas
das licenças ambientais.
A ausência de recursos no Fundo fragiliza a autonomia financeira e
gerencial do sistema, uma vez que a disponibilidade de recursos favorece a
deliberação democrática de aplicação dos mesmos, ao tempo em que permite
24 Daiane Maltez – Analista de Serviços e Obras Públicas – em entrevista por telefone no dia 11-06-2007
97
que os referidos recursos sejam aplicados devidamente em ações voltadas a
cumprir com o\s objetivos específicos da política ambiental. Assim sendo,
assegura-se também a realização de ações compensatórias voltadas a
minimizar os danos ambientais.
órgãos Setoriais Existem no município algumas ONGs com uma atuação nas
questões ambientais a exemplo do Fórum Alagoinhense de Desenvolvimento
Sustentável – FADS. Essas instituições participam do CODEMA, e atuam nas
questões ambientais, buscando desempenhar o papel na defesa e proteção do
meio ambiente. Essas organizações vêm atuando como parceiras nesta área,
ainda que não façam parte de maneira institucionalizada do Sistema Municipal
de Meio Ambiente.
É importante a institucionalização do sistema de gestão ambiental
nas esferas dos municípios, com a participação de outros setores, uma vez que
se atribui de forma inter-setorial a co-responsabilidade com as questões
ambientais a diversos organismos, ampliando-se dessa forma o horizonte de
atuação na busca de soluções dos problemas ambientais.
6.1.5 Aspectos Gerenciais
Neste item estão contextualizados os principais mecanismos do
sistema de gestão ambiental que dão suporte à realização do Licenciamento
Ambiental, no que se refere às etapas de execução, acompanhamento e
monitoramento das ações, evidenciando assim, alguns fatores que têm
contribuído ou dificultado a efetividade do referido processo em Alagoinhas.
Infra-estrutura Logística No início da implantação da gestão ambiental no município, a
prefeitura encontrava dificuldades inerentes à infra-estrutura para a realização
das ações, a exemplo de transportes e equipamentos de apoio logístico. Para
98
solucionar esse problema foram adquiridos equipamentos de informática,
mobiliários e transporte para assegurar o desenvolvimento dos trabalhos de
Licenciamento e fiscalização.
Atualmente o órgão ambiental apresenta uma estrutura física
organizada, com uma logística de transporte, informática e outros
equipamentos, para atender a demanda dos processos de Licenciamento
Ambiental, uma vez que os trabalhos vêm sendo realizados, ao contrário de
outros municípios no Estado da Bahia, que apesar de serem considerados pelo
órgão ambiental do Estado, “habilitados”, não licenciam por não estarem
organizados para isso.
O município tem se destacado pela sensibilidade com as questões
ambientais que se expressam no empenho de prover a estrutura municipal com
o suporte institucional necessário para sua atuação na gestão ambiental. O
compromisso do poder público em Alagoinhas em relação às questões
ambientais evidencia-se pela organização do órgão ambiental.
Capacitação Técnica A capacitação técnica abrange não apenas as questões inerentes
aos treinamentos, mas diz respeito aos aspectos relacionados à estrutura
funcional, bem como a multidisciplinaridade técnica disponível para dar
suporte à demanda das ações e assegurar a efetividade do processo.
Nesse sentido, a pesquisa observou que a coordenação da gestão
ambiental em Alagoinhas é exercida pela Diretoria de Agropecuária e Meio
Ambiente. Para atender as ações da municipalização da gestão, o órgão
ambiental passou por uma ampla reestruturação. O poder público buscou
resolver parte das questões funcionais que vinham dificultando o processo de
Licenciamento Ambiental em Alagoinhas, através do concurso público para
preenchimento dos cargos necessários para execução dos trabalhos.
99
Durante esse período (2005 a 2007), a equipe existente na Diretoria
de Agropecuária e Meio Ambiente, vem sendo composta por um Diretor de
Agropecuária e Meio Ambiente (01 Engenheiro Agrônomo), um Coordenador
de Agropecuária (01 Técnico Agrícola), um Coordenador de Meio Ambiente (01
Bióloga), Analista de Serviços e Obras Públicas (01 Engenheiro Agrônomo), 02
Fiscais de Meio Ambiente (técnicos de nível médio), e 02 Técnicos Agrícola.
A atual estrutura organizacional que define o quadro de cargos e
funções contribui para que os trabalhos sejam realizados de acordo com as
demandas. Observa-se ainda que existe um comprometimento da equipe
envolvida na gestão ambiental com o aprimoramento do processo de
Licenciamento ambiental.
Para dar inicio ao processo de Licenciamento foi realizada uma
capacitação pelo CRA, com um treinamento de três dias para três servidores.
Esse procedimento era dado pelo órgão Estadual a todos os municípios que
iniciassem a municipalização da gestão. A equipe de Alagoinhas definida para
participar inicialmente do curso, não era a mais indicada para as
especificidades do trabalho a ser realizado, haja vista que parte dessa equipe
não se encontrava envolvida nas atividades do órgão ambiental.
O processo de preparação pelo CRA, para os municípios iniciarem a
gestão ambiental nos moldes em que era ministrado, em apenas três dias, não
atendia a demanda de conhecimentos necessários para se estabelecer a
gestão de problemas tão complexos como os relacionados à questão
ambiental. A implantação do Programa de Municipalização da Gestão
Ambiental - GAM amplia mais o nível de entendimento das equipes treinadas.
O diretor de meio ambiente participou do I Curso de Pós Graduação
em Gestão Ambiental Municipal realizado pelo CRA e pelo NEAMA, e
implantado pela UNEB para os municípios que se encontravam no processo de
municipalização da gestão. Mesmo diante do quadro apresentado em relação
aos treinamentos e capacitações oferecidas às equipes técnicas, observa-se a
100
necessidade de serem ampliados em função da complexidade dos processos
de análises das intervenções para a emissão das licenças ambientais.
É importante salientar, contudo, que houve um avanço nas questões
ambientais em Alagoinhas, em face do panorama apresentado pela pesquisa.
Neste sentido, essa realidade tem se modificado a partir do esforço
empreendido pela equipe e pela vontade política dos gestores na busca de
informações e na realização das ações que têm fortalecido a gestão ambiental
no município.
Interação entre os Instrumentos de Gestão
Alagoinhas possui o Plano Diretor Urbano, o qual foi atualizado
recentemente, bem como a Agenda 21 que foi construída com ampla
participação da comunidade, além do Plano Municipal de Saneamento
Ambiente, entre outros instrumentos. Entretanto esses instrumentos ainda
não estão sendo aplicados na análise dos processos de Licenciamento
Ambiental.
O Licenciamento Ambiental prescinde da inserção dos instrumentos
criados, para a análise dos processos. Entretanto essa situação não vem
ocorrendo pela falta de tempo da equipe em utilizar esses instrumentos,
ocasionada pelo acúmulo da demanda de atividades. Portanto, é indispensável
um planejamento de trabalho para um melhor aproveitamento do quadro
existente, em função do tempo disponível, no sentido de desenvolver em sua
plenitude as ações para consolidação das atividades necessárias para
efetividade do Licenciamento.
No Plano Municipal de Saneamento Ambiental foi realizada a
caracterização da realidade ambiental do município com a finalidade de se
proceder a constituição do cenário ambiental como suporte para as discussões.
Nesse plano consta a identificação das atividades impactantes e atividades
prioritárias a serem submetidas ao Licenciamento Ambiental. A utilização das
informações levantadas por esse documento, não está sendo realizada em
101
face das dificuldades encontradas pela equipe em relação à disponibilidade de
tempo.25
É premente a aplicação dos instrumentos acima citados para a
prática do Licenciamento Ambiental. A riqueza de informações construídas a
partir da elaboração desses mecanismos e a importância da
complementaridade por eles gerada em função do papel exercido por cada um
na fundamentação do processo, reforça a relevância da implementação dos
referidos instrumentos de planejamento para o desenvolvimento do município.
A ausência da interface desses instrumentos minimiza a riqueza de
informações, simplifica demasiadamente o processo, ao tempo que fragiliza a
base de fundamentação de análise do Licenciamento Ambiental.
Inter-setorialidade
As licenças ambientais são realizadas exclusivamente por técnicos
do órgão ambiental. Portanto ainda não existe uma interface entre o órgão
ambiental e os outros setores da prefeitura para a avaliação das licenças. Essa
variável atribui um caráter linear ao processo, dificultando a transversalidade
das diversas políticas no processo de Licenciamento Ambiental.
Entretanto, foi implantado um importante procedimento entre o órgão
ambiental e a Secretaria de Obras onde são estabelecidos alguns mecanismos
que condicionam a emissão de alvarás de construção à existência da licença
de localização, como também estão sendo articuladas outras formas de
integração do setor ambiental com Secretaria de Saúde no que diz respeito às
fiscalizações realizadas pela vigilância sanitária.
O Plano Municipal de Saneamento Ambiental (2004) consta de uma
proposta de articulação, com a criação de um comitê técnico com poder de
25 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente. Em entrevista com a pesquisadora no dia 04 de julho de 2007
102
decisão para deliberar sobre o Licenciamento Ambiental, com o objetivo de
resolver os problemas ocasionados pela falta de Inter-setorialidade que tanto
prejudica o avanço das Políticas públicas.
Esse projeto ainda está em tramitação na Câmara de Vereadores,
por isso ainda não foi institucionalizada a intersetorialidade das políticas
públicas, mas estão se delineando algumas iniciativas no sentido de
estabelecer a articulação entre alguns setores, a exemplo de reuniões
realizadas entre os secretários do Poder Executivo com representantes da
Petrobras, em busca de alternativas para melhores soluções dos problemas
ambientais26.
Outro aspecto relevante que vem ocorrendo no município, a ser
referendado, é a articulação interinstitucional existente entre o órgão ambiental
e o Ministério Público no que se refere ao nivelamento das informações e a
parceria na busca de soluções dos problemas ambientais.
Essa interação contribuiu para aumentar a credibilidade do órgão
perante a sociedade, ao tempo em que fortalece a credibilidade das licenças,
denotando uma fluência de informações no âmbito do município. Dessa forma
as licenças encaminhadas não são fragilizadas por meio de ações públicas,
considerando que essa articulação fortalece a confiabilidade dos atos, com
formulação de processos mais democráticos, legítimos e transparentes.
É importante que os órgãos ambientais estabeleçam um nível
razoável de integração com o ministério público para que sejam minimizados
os conflitos existentes entre as instituições, ocasionados principalmente pela
falta de transparência e interação durante a realização dos processos.
A comunidade de Alagoinhas vem demonstrando um novo olhar no
que diz respeito às denúncias de irregularidades ocorridas no âmbito
26 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente. Em entrevista com a pesquisadora no dia 04 de julho de 2007
103
ambiental. Anteriormente essas denúncias eram encaminhadas ao Ministério
Público e atualmente esta demanda é dirigida ao Departamento de Meio
Ambiente27. Aspecto que denota uma ampliação na credibilidade da população
pelo órgão ambiental.
Apesar de não haver ainda a articulação entre os setores para
análise das licenças, o quadro apresentado denota que vêm surgindo novas
iniciativas do órgão ambiental no sentido de promover a integração entre os
setores da administração pública e entre outras instituições. O esforço
empreendido objetiva transpor os interesses específicos de cada órgão, para
que se sobreponha de modo transversal, os interesses da coletividade.
6.1.6 Participação Pública Os principais mecanismos de participação pública presentes em
Alagoinhas são as conferências, os conselhos, comitês, fóruns e audiências
públicas. Em 2001 a gestão municipal implantou o Orçamento Participativo
buscando a descentralização nas decisões de interesse comum. Nesse mesmo
ano realizou-se a I ª Conferência Municipal de Saneamento Ambiental, da qual
participaram mais de 5.000 pessoas durante um período de 03 meses.
Segundo Reis (2005), a I ª Conferência Municipal de Saneamento foi
a mais ampla discussão do Saneamento Ambiental já vista na região do Estado
da Bahia. A partir dessas discussões, foi construída a Lei 1.460/01, a primeira
lei de Saneamento Ambiental do Brasil oriunda de Conferência Municipal.
O Plano de Saneamento ressalta a legitimidade social do processo e
visão democrática das medidas criadas, uma vez que resultaram de uma ampla
participação pública. Ao longo dos trabalhos foram realizadas 10 (dez) oficinas
e seus resultados foram apresentados nas reuniões públicas do Comitê
27 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente. Em entrevista com a pesquisadora no dia 04 de julho de 2007
104
Consultivo. A referida proposta foi apresentada em audiência pública, com
participação aberta à sociedade.
Em Alagoinhas, em determinados momentos a participação da
comunidade foi marcante, a exemplo do processo participativo mencionados
acima. Entretanto, a participação da sociedade vem sendo marcada por fluxos
e refluxos. Essa intensidade está muitas vezes relacionada ao momento
político em que a sociedade vive como também a interesses por determinados
temas recorrentes. Observa-se uma participação mais atuante em
determinados momentos e uma apatia em outros.
Atualmente, conforme comentado anteriormente, o conselho não
vem cumprindo com seu papel de acompanhar os processos de Licenciamento
Ambiental, fiscalizar e propor políticas ambientais. A participação do Conselho
de Meio Ambiente encontra-se fragilizada.
Uma dos motivos que tem dificultado a efetividade da participação
dos conselheiros é a sobreposição dos mesmos membros no diversos
conselhos existentes no município, ocasionando um acúmulo de
responsabilidades, com reuniões que acontecem algumas vezes em horários
coincidentes. Para resolver essas questões o órgão ambiental, juntamente com
alguns membros do conselho, está viabilizando a mudança de alguns
conselheiros 28.
Apesar da importante participação da sociedade na definição das
Políticas públicas nesta ultima década, está sendo necessário atualmente, um
fortalecimento da participação do conselho de meio ambiente, para que os
processos de Licenciamento Ambiental consolidem mais a sua legitimidade, de
forma que o conselho volte a participar com efetividade das decisões.
Para resolver esse problema foi proposto promover a fusão dos
conselhos municipais para a formação de um grande conselho que tenha o
28 Dailson Ramalho Lima – Diretor de Meio Ambiente – entrevista com pesquisadora em 10 de maio de 2007
105
objetivo de deliberar sobre as diversas políticas públicas do município. Sendo
que as questões específicas deverão ser dirigidas por meio da criação de
câmaras técnicas.
A fragilidade dos conselhos enfraquece a atuação dos órgãos
governamentais na condução das políticas públicas, que comumente não
retratam os anseios da coletividade e são marcadas pela falta de articulação e
pelo corporativismo na defesa de interesses. Outro aspecto observado em
alguns conselheiros de determinados segmentos é a ausência do sentimento
de pertencimento dos seus representantes, em relação às questões ambientais
do meio no qual interagem.
Educação Ambiental A disseminação da informação ambiental através de ações efetivas
de esclarecimentos à sociedade é um importante veículo de incentivo à
participação. Em Alagoinhas as ações inerentes à educação ambiental
constituem-se ainda em iniciativas pontuais realizadas de forma não
institucionalizada.
Atualmente está sendo realizado um projeto de iniciativa do órgão
ambiental em parceria com a Petrobrás, voltado para a recuperação de áreas
degradadas que engloba a vertente da educação ambiental. São realizadas
pontualmente palestras nas escolas e faculdades sobre essas questões.
Portanto, não existe um programa sistematizado com outros setores
para promoção efetiva da educação ambiental. É patente a ausência de
estratégias de articulação que mobilizem a sociedade para o envolvimento nas
decisões sobre os problemas ambientais, a partir de uma maior compreensão e
entendimento das conseqüências advindas das intervenções. Dessa forma, é
necessário a criação de um sistema de educação, que seja capaz de gerar
uma compreensão das questões ambientais, para que a sociedade entenda o
106
seu papel como sujeito de transformação e assim garanta a conquista do meio
ambiente saudável para todos.
6.2 ESTUDO DE CASO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM LAURO DE FREITAS
6.2.1 O Contexto Sócio-Ambiental
Lauro de Freitas localiza-se na Região Metropolitana do Estado da
Bahia e está situado no início da Estrada do Coco, a uma distancia 22 km da
capital, sendo considerado o portal de entrada do Litoral Norte Baiano, o qual
vem ocupando o 3° lugar entre os municípios mais industrializados da Bahia,
segundo a Secretaria da Indústria, Comércio e Mineração do Estado (SEFAZ,
2006).
O município possui uma área 59 km², com população de
aproximadamente 136.258 habitantes (IBGE, 2004). Limita-se com Camaçari,
Simões Filho, Salvador e o Oceano Atlântico e apresenta um clima quente e
úmido com temperatura média anual em torno de 25,4°. Os rios principais do
município são o Rio Joanes, que desagua no Oceano Atlântico e separa Lauro
de Camaçari, e o Rio Ipitanga, que corta a cidade desaguando no Joanes. Há
também vários córregos e outros dois rios, Sapato e Goro, entretanto ambos
estão em acelerado processo de deterioração (WIKIPÉDIA, 2007)
A cidade se divide em sete zonas bem distribuídas. Essas Zonas
distritais caracterizam-se e dividem-se em zonas de ocupação homogênea ou
em função da tipificação da expansão urbana. Essa territorialização não foi
institucionalizadas pelo poder público, mas já se encontra consolidada
administrativamente no município29.
O Censo Empresarial revela uma mudança gradual na economia de
Lauro de Freitas, antes uma cidade essencialmente comercial, passou a ser
29 Edmundo Ramos Pereira – Ex-Secretário da SEPLANTUR em Lauro de Freitas em 26 de abril de 2006
107
uma cidade com vocações industrial e serviços, com ênfase no ensino
universitário. O quadro apresentado impulsionou a aliança do capital fundiário
com o capital imobiliário e vem potencializando uma nova união, formada entre
o capital imobiliário e o capital industrial (SEBRAE; PLF, 2006).
A ascensão do setor secundário no município vem ocorrendo de
forma acentuada pela expansão do setor industrial com o fortalecimento de
arranjos produtivos locais, que muito têm contribuído para o desenvolvimento
econômico, dentro da região da Costa dos Coqueiros. Entretanto, são os
empreendimentos comerciais e prestadores de serviços empresariais,
financeiros, de saúde, educação, alimentação, segurança transporte e
entretenimento que respondem por 54,2% do PIB do município (SEBRAE; PLF,
2006;).
Lauro de Freitas é um município que possui uma área urbana
reduzida com intensa expansão urbana e um grande adensamento de
empreendimentos imobiliários, caracterizado por vários loteamentos e
condomínios e novos parcelamentos. O poder público enfrentou muitas
dificuldades em disciplinar a instalação de pequenas e médias indústrias de
transformação fora da área urbana, ou seja, no pólo industrial, principalmente
pela ausência, até então, do Plano Diretor Urbano.
O poder público Local ainda enfrenta dificuldades em relação às
questões ambientais, principalmente no que diz respeito ao sistema de
esgotamento sanitário. A maioria das residências e estabelecimentos não está
ligada a uma rede de esgotamento sanitário, exceto no Bairro de Itinga. As
residências são dotadas apenas de fossas com sumidouros, ou fazem ligações
clandestinas à rede de drenagem de águas pluviais (SEBRAE; PLF, 2006).
O esgotamento sanitário existente atende atualmente, apenas 65%
do total das empresas sediadas no município. As demais empresas recorrem à
utilização de fossas, dentre outras providências para atender suas
necessidades, gerando graves problemas de ordem ambiental e de saúde
pública (SEBRAE; PLF 2006). Para solucionar parte dessa problemática o
108
órgão ambiental orienta que os novos empreendimentos sejam dotados de
filtros anaeróbicos para minimizar os efeitos nocivos dos efluentes no meio
ambiente.
Segundo o ex-secretário de Planejamento, Turismo e Meio
Ambiente, Edmundo Pereira, inicialmente havia muitas dificuldades inerentes à
conduta ambiental do município em relação às questões ambientais. A
secretaria de obras utilizava areia, arenoso, cascalho e terra vegetal de jazidas
não licenciadas, até mesmo a prefeitura possuía jazidas em áreas impróprias.
Foi realizado um trabalho sistemático de convencimento para uma maior
compreensão dos diversos setores em relação às questões ambientais
6.2.2 O Processo do Licenciamento Ambiental
Com a expansão das atividades econômicas e conseqüentemente
com a ampliação dos níveis de intervenções no meio ambiente tornou-se
necessário o estabelecimento de mecanismos de gestão ambiental no esfera
do município. O início do Licenciamento Ambiental em Lauro de Freitas ocorreu
por meio de uma aproximação técnica com o CRA, que naquele momento tinha
o propósito de começar a descentralização da gestão ambiental no Estado por
esse município.
Entretanto, em face da compreensão de que era necessário todo um
aparato organizacional estrutural e técnico para a implementação das ações,
houve um período prévio para a estruturação do órgão municipal. Por isso a
descentralização da Gestão Ambiental na Bahia não ocorreu a partir de Lauro
de Freitas.
A implantação do processo de Licenciamento Ambiental em Lauro
de Freitas, a exemplo do que ocorreu em outros municípios, se deu através de
um convênio de cooperação técnica formalizado entre o município e o CRA, no
ano de 2001. O referido convênio delegava ao poder público Local proceder ao
Licenciamento Ambiental de todas as atividades realizadas dentro dos limites
do município, independente do porte do empreendimento. O município foi o
109
único da Bahia que recebeu autorização do órgão Estadual para proceder à
gestão plena, ou seja, fazer Licenciamento de atividades, inclusive com
impactos não locais30.
6.2.3 Aspectos Operacionais do Licenciamento Ambiental Esse item apresenta uma síntese dos procedimentos circunscritos
no Licenciamento do município de Lauro de Freitas evidenciando os aspectos
principais a serem considerados, para que condução do processo atenda aos
requisitos básicos necessários para contribuir com a efetividade do
Licenciamento Ambiental na esfera local.
Conhecimento da Realidade O conhecimento da realidade permite a caracterização territorial
local inerente aos aspectos físicos, biológicos, estruturais, e sociais, dentre
outros, para que as informações construídas possam fundamentar os critérios
de exigibilidade dos processos de Licenciamento ambiental.
A pesquisa realizada em Lauro de Freitas não conseguiu constatar
no órgão ambiental, um estudo da realidade ambiental local, ou um instrumento
de planejamento, a exemplo da Agenda 21, ou outras informações consistentes
que definam as principais fragilidades ambientais do município ou os fatores
específicos que devam ser preservados por meio do Licenciamento, para
contribuir com mais clareza com a definição dos critérios de exigibilidade.
Segundo o ex-secretário de Meio Ambiente, Edmundo Pereira,
existia no órgão ambiental um sistema de geo-processamento do território de
Lauro de Freitas que foi construído pelo setor de informações, o qual
viabilizava a caracterização territorial do município e ampliava a eficiência das
30 Edmundo Ramos Pereira – Ex-Secretário da SEPLANTUR em Lauro de Freitas em entrevista com pesquisadora - 31 de janeiro de 2006.
110
ações realizadas, inclusive em termo de racionalização dos custos. O órgão
encontrava-se bem aparelhado em relação à gestão territorial.
Entretanto no período de transição de governos, (ano 2004/ 2005),
houve algumas mudanças no processo da gestão ambiental. O arcabouço de
informações construída ao longo do tempo desapareceu do órgão. Essas
informações são consideradas de certa forma voláteis, em função de que,
durante as fases de transição dos gestores, comumente elas não são
repassadas, acarretando perdas irreparáveis de recursos financeiros e
tecnológicos, gerando uma lacuna intransponível para a continuidade dos
trabalhos.
Para definir os critérios de exigibilidade, bem como para proceder a
análise prévia das intervenções, o órgão ambiental toma como referência os
requisitos definidos pelo CRA e as orientações do CONAMA ou do CEPRAM, a
exemplo de projetos e demais informações exigidas para análise do
processo.31
Essas informações contribuem para se ter um panorama geral da
situação, contudo não permite um nível de conhecimento da realidade que seja
capaz de nortear uma avaliação mais aprofundada das conseqüências
ambientais de determinadas intervenções em face das especificidades
inerentes a cada espaço.
Para a fundamentação das análises dos processos de
Licenciamento é recomendável a formulação de critérios concretos, embasados
em informações mais abrangentes, considerando os debates sobre as causas
e os problemas, a formulação de metas e diretrizes e as opiniões dos agentes
afetados pela política, dentre outros fatores, como componentes que
enriquecem as tomadas de decisões.
31 Allan Jones – Fiscal de Meio Ambiente em entrevista com a pesquisadora 16 de abril de 2006
111
A ausência de parâmetros baseados nas características locais para
o estabelecimento de indicadores ambientais pode resultar em uma lacuna que
ofusque a definição de critérios mais específicos para analisar o Licenciamento
Ambiental. Para a avaliação dos impactos locais é preciso que cada situação
seja objeto de análise, buscando-se estabelecer critérios fundamentados nas
questões endógenas do município, considerando suas vulnerabilidades e
potencialidades para o processo de desenvolvimento. É importante definir
quais os fatores ou processos e as atividades e intervenções são capazes de
ameaçar a qualidade ambiental do município.
Procedimento de Licenciamento Ambiental
O Licenciamento Ambiental em Lauro de Freitas passa por diversos
procedimentos. Inicialmente é feita a solicitação da licença ambiental pelo
empreendedor no balcão de atendimento da SEPLANTUR ou no Protocolo
Geral do município. O requerente recebe um conjunto de quatro formulários
que contém o requerimento padrão o qual trata das informações básicas da
empresa, com a descrição simplificada sobre o empreendimento; a lista de
documentos para enquadramento, a qual consta da lista de documentos
necessários para dar entrada ao processo de Licenciamento Ambiental; o
modelo do roteiro de caracterização do empreendimento e o termo de
responsabilidade ambiental.
O órgão ambiental define os documentos, projetos e estudos
ambientais necessários ao processo de Licenciamento Ambiental. O
requerimento da licença ambiental é acompanhado da documentação
pertinente. De acordo com as características do empreendimento ou atividade,
o DGA realiza inspeções e vistorias e define os elementos necessários para
complementar as informações inerentes à instrução do processo, quando
couber. Cabe ao empreendedor arcar com as despesas dos estudos
realizados.
A licença consta do parecer técnico conclusivo deferindo ou
indeferindo o pedido, e quando for o caso, do parecer jurídico. A licença,
112
quando deferida, é encaminhada para a assinatura do Diretor do Departamento
de Gestão Ambiental. A lei Municipal estabelece quatro tipos de licença:
1- licença ambiental Fase 1 – que analisa a etapa de
concepção ou localização da atividade ou empreendimento observando
os requisitos básicos a serem atendidos na etapa de implantação.
2- licença ambiental Fase 2 – exige para a implantação da
proposta, que seja cumprido o estabelecido na licença anterior.
3- licença Simplificada – é expedida uma única licença que
considera de modo simplificado, as fases de localização, implantação e
operação. É utilizada em intervenções de micro e pequeno porte.
4- licença de Modificação – nesta etapa observa-se a
mudança de enquadramento da atividade de acordo com a reforma ou
ampliação realizada no empreendimento.
Normalmente tem-se referendado como condicionante relevante nas
licenças ambientais para empreendimentos imobiliários, campanhas
educativas, bem como, a recuperação de manguezais para intervenções que
influenciam sobre esses ecossistemas32.
Os empreendimentos potencialmente poluidores que estejam
irregulares ou sem Licenciamento e que foram implantados no município antes
da promulgação da Lei que estabelece a política ambiental, são fiscalizados e
notificados para que procedam a regularização da licença ambiental. Da
mesma forma, os empreendedores que não tomam a iniciativa de providenciar
o Licenciamento Ambiental, para eventos que se faça necessário, são
notificados no máximo por duas vezes e, sendo necessário, aplica-se o auto de
infração, a advertência ou a multa33.
32Allan Jones – Fiscal de Meio Ambiente em entrevista com a pesquisadora 16 de abril de 2006 33 Allan Jones – Fiscal de Meio Ambiente em entrevista com a pesquisadora 16 de abril de 2006
113
O Departamento de Gestão Ambiental em Lauro de Freitas enfrenta
alguns problemas em relação ao Licenciamento Ambiental. Esses problemas
são oriundos de questões inerentes às características do município. A ausência
do PDDM até bem pouco tempo, favoreceu a ocupação desordenada da
cidade, dificultando a avaliação dos empreendimentos a serem licenciados em
face da falta de um instrumento com força de Lei que determinasse as formas
de uso e ocupação dos espaços urbanos.
A falta do sistema de esgotamento sanitário em grande parte do
município tem acelerado de forma acentuada o nível de degradação dos corpos
d’água, principalmente em face do número de indústrias que vêm se instalando
no município. Essa questão tem sido fator limitante para a definição das
condicionantes da licença, em face de não permitir uma destinação adequada
dos efluentes. Para minimizar o problema, o órgão ambiental tem recomendado
a colocação de filtros nos sistemas de esgotamento individuais das indústrias.
Os entraves ocasionados pela a ausência de Políticas públicas
enfraquecem o poder de polícia do órgão ambiental ao tempo que fragiliza o
cumprimento das condicionantes estabelecidas.
A autorização ambiental é um procedimento realizado pelo DGA
para eventos mais simples ou temporários e menos impactantes, como em
casos de supressão vegetal que podem ocorrer em domicílios privados ou
logradouros públicos e que necessitam de autorização para sua retirada. Para
tanto é realizada uma inspeção pelo biólogo do departamento para que seja
concedida a referida autorização34.
A Autorização Ambiental para o Transporte - AAT é exigida tanto
para o transporte de resíduos e materiais do ramo da construção civil, bem
como para transportes de cargas pesadas e materiais perigosos35.
34 Allan Jones – Fiscal de Meio Ambiente em entrevista com a pesquisadora 16 de abril de 2006 35 Allan Jones – Fiscal de Meio Ambiente em entrevista com a pesquisadora 16 de abril de 2006
114
As licenças de micro, pequeno, médio e grande porte são emitidas
pelo DGA. Para os processos de maiores impactos significativos a prefeitura
tem atuado em parceria com o CRA, recebendo deste órgão o apoio técnico e
logístico necessário para proceder determinadas ações na busca de soluções
para Licenciamentos de excepcional porte que requerem análises mais
acuradas em função do potencial da intervenção. Contudo, até o presente
momento não foi necessária a realização de EIA-RIMA nos Licenciamentos
efetivados pelo município de Lauro de Freitas36.
Apesar da ausência de informações relacionadas ao número e a
tipologia das licenças realizadas pelo órgão do município, bem como pelo CRA,
o contexto apresentado acima, sugere um avanço no município em relação à
sua autonomia para realizar as licenças.
O prazo médio para a tramitação e o deferimento da licença
ambiental ocorre em torno de 30 (trinta) a 150 (cento e cinqüenta) dias em caso
de projetos que exigem um estudo mais detalhado. O DGA expede em média
160 licenças por ano, sendo a maior demanda originada de empreendimentos
urbanísticos, estando em segundo lugar as das indústrias de beneficiamento e
em terceiro as demandas oriundas das obras civis, tais como pavimentação,
construção e recuperação de vias públicas e de equipamentos públicos37.
Para a publicidade das licenças ambientais expedidas são utilizados
os murais da SEPLANTUR ou do gabinete do executivo. Todas as licenças
ambientais são publicadas no Diário Oficial do município. Os processos são
arquivados no Departamento de Gestão Ambiental38. Esse quadro imprime um
maior nível de transparência ao processo ao tempo que fortalece os
mecanismos de participação.
36 Allan Jones – Fiscal de Meio Ambiente em entrevista com a pesquisadora 16 de abril de 2006 37 Allan Jones – Fiscal de Meio Ambiente em entrevista com a pesquisadora 16 de abril de 2006 38 Allan Jones – Fiscal de Meio Ambiente em entrevista com a pesquisadora 16 de abril de 2006
115
Monitoramento e Avaliação A Lei Ambiental Municipal nº. 993/2001 estabelece o auto-
monitoramento compulsório como mecanismo de responsabilidade do
empreendedor, visando o acompanhamento permanente dos indicadores, no
controle dos impactos ambientais.
Para resolver os problemas ambientais o DGA estabelece o
acompanhamento por meio de um fluxo de despachos, pareceres técnicos e
jurídicos e notificações, no sentido de organizar e institucionalizar as tomadas
de decisões. A busca de soluções dos problemas normalmente é articulada
pelo DGA em parceria com os demais departamentos da SEPLANTUR, a
exemplo do DGU, e outros setores.
O fluxo de processo e notificações realizadas pelo órgão ambiental
de Lauro de Freitas denota um nível de organização em relação à forma como
a equipe vem realizando o monitoramento das ações mediante despachos e
pareceres. Percebe-se, entretanto, que os métodos e fluxos de determinados
procedimentos são inerentes a cada gestão. Sendo assim, esses
procedimentos podem acarretar a desestruturação do curso do sistema de
Licenciamento Ambiental nas mudanças de gestores.
6.2.4 O Contexto Institucional Base Legal O processo de habilitação do município para realização da gestão
ambiental se deu por meio da criação da Lei Municipal nº. 993 de 17 de
dezembro de 2001, que instituiu a Política Municipal de Meio Ambiente, criou o
Fundo Municipal de Meio ambiente e Desenvolvimento Auto Sustentável -
FMMANDAS, bem como o Conselho Municipal de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Auto Sustentável - COMMAMDAS.
116
A legislação ambiental de Lauro de Freitas, de nº 993/2001
contempla uma série de mecanismos voltados para as questões ambientais no
que diz respeito às finalidades, princípios e objetivos por ela estabelecidos e
definiu os critérios adequados à realidade local para proceder ao
Licenciamento no âmbito do município. A existência da lei munucupal contribui
para ampliar autonomia do município em relação à implementação das
Políticas ambientais.
A Política de Meio Ambiente em Lauro de Freitas institui em linhas
gerais, o Poder de Polícia ao Departamento de Gestão Ambiental, permitindo
não apenas a fiscalização, mas também, a aplicação de multas e ou apreensão
como forma de coibir ações abusivas que venham de encontro à proteção
ambiental.
O DGA adota a listagem das atividades potencialmente poluidoras
definidas no anexo V do Decreto Estadual n° 7967/2001, podendo, contudo,
redefinir outras atividades mais restritivas, próprias do município. Entretanto até
o momento as regulamentações da lei ambiental do município de Lauro de
Freitas não foram criadas. As regulamentações das questões ambientais que
não se encontram expressas na lei municipal seguem as determinações
pertinentes, estabelecidas pela Política Ambiental Estadual e pelas normas
federais.
Além da Lei nº 993/2001, que estabelece a política ambiental, o
município possui outras leis de ordenamento urbano a exemplo da Lei nº.
702/91 que institui o Código de Obras de Lauro de Freitas e dá outras
providências; a Lei nº 928/99 que institui o zoneamento de uso do solo no
loteamento Vilas do Atlântico e do Condomínio Eco Vilas e dá outras
providências, dentre outras leis.
O Plano Diretor de Desenvolvimento do município - PDDM de Lauro
de Freitas teve inicio em maio de 2005 e foi construído com a participação
117
expressiva da sociedade, por meio de diversas audiências públicas. O mesmo
teve sua aprovação pela Câmara de Vereadores39.
Sistema Municipal de Meio Ambiente
Órgão Ambiental
Para a implementação da gestão ambiental e conseqüentemente do
Licenciamento, o poder público local criou o Departamento de Gestão
Ambiental – DGA vinculado à Secretaria de Planejamento, Turismo e Meio
Ambiente, que tem por objetivo zelar pelo patrimônio natural e cultural, para a
consolidação das políticas ambientais. O DGA executa o Licenciamento
Ambiental, a fiscalização e monitoramento dos empreendimentos e atividades
passíveis de serem licenciadas, bem como a educação ambiental.
Para coordenar a política urbana foi criada a Secretaria de
Planejamento, Turismo e Meio Ambiente - SEPLANTUR, órgão responsável
pela gestão ambiental, formado pelo Departamento de Saneamento Ambiental
- DAS, o Departamento de Gestão Urbana - DGU e Departamento de Gestão
Ambiental – DGA, o qual possui em sua estrutura uma Divisão de Mar e Rios
que atua na proteção ambiental desses ecossistemas.
Conselho de Meio Ambiente
O conselho Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Auto-
sustentável – COMMAMDAS tem caráter consultivo e deliberativo. Para o seu
processo de formação, convocou-se as comunidades por meio do Diário
Oficial, as quais foram representadas pelas lideranças das sete zonas distritais
que compõem o município.
39 Marcelo Cerqueira – Diretor do Departamento de Gestão Ambiental – entrevista com a pesquisadora em 22 de outubro de 2006.
118
Segundo o ex-secretário 40 a estruturação do conselho ocorreu a
partir da realização de reuniões com os diversos segmentos da sociedade
representada pelos três setores da economia: primário (pesca e mineração),
secundário (representantes da indústria) e terciário (comercio e serviços). Os
clubes de serviços e as ONGs também participaram dessa composição. Os
conselheiros foram escolhidos pelos próprios segmentos por meio da eleição
dos seus respectivos pares.
O COMMAMDAS é um conselho de atuação pró-ativa que tem
participado plenamente na avaliação das questões ambientais do município,
em parceria com o órgão ambiental. Dessa forma, possui um caráter consultivo
quando é informado sobre os processos de licenças simplificadas realizadas
pela equipe técnica, e apresenta um caráter deliberativo quando participa
ativamente na condução das demais licenças. Também é um conselho
normativo, em face de já ter expedido três resoluções inerentes à política
ambiental41.
Órgãos Setoriais A lei que estabelece a política ambiental define a composição do
Sistema, apenas com o órgão ambiental e o COMMAMDAS. Entretanto, as
questões ambientais têm ocorrido com a participação de algumas organizações
não governamentais existentes no município. Durante o ano de 2006 a
Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos - SEMARH desenvolveu um
trabalho para a formação do sistema de meio ambiente nos municípios,
contudo essa proposta ainda não foi consolidada em Lauro de Freitas.
Fundo Municipal de Meio Ambiente O Fundo Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Auto-
Sustentável – FEMMAMDAS foi instituído mediante a Lei n. 993/2001, com o 40 Edmundo Ramos Pereira – Ex-Secretário da SEPLANTUR em Lauro de Freitas em entrevista com pesquisadora - 31 de janeiro de 2006. 41 Allan Jones – Fiscal de Meio Ambiente em entrevista com pesquisadora no dia 02 de agosto de 2007.
119
objetivo de garantir financeiramente, a execução da política ambiental
Municipal.
A lei estabelece que o referido fundo seja constituído por recursos
provenientes de dotações orçamentárias, multas, remunerações de licenças,
dentre outras receitas. Entretanto, esses recursos não têm sido dirigidos ao
FEMMAMDAS. Os recursos provenientes de multas, taxas, dentre outras
receitas são destinados ao orçamento geral do município. As ações realizadas
para a implementação da política ambiental são financiadas pelos recursos
orçamentários destinados à SEPLANTUR42.
A indisponibilidade de recursos no fundo, e conseqüentemente, a
ausência da gestão desses recursos pelo o órgão responsável pela
coordenação da política ambiental, gera algumas lacunas em relação às
prioridades das ações. Essas dificuldades reduzem o grau de autonomia dos
gestores do sistema de gestão ambiental e a transparência na aplicação dos
recursos, ao tempo que contribui para o desvio de objetivos dos recursos
provenientes de compensação ambiental para o reparo dos danos ocasionados
pelas intervenções.
6.2.5 Aspectos Gerenciais
Refere-se ao aparato da administração pública de Lauro de Freitas
que se encontram inseridos no arranjo institucional do órgão ambiental,
disponibilizado para cumprir com os objetivos a serem alcançados pelo
Licenciamento Ambiental.
Infra-Estrutura Para realizar a gestão ambiental, o poder público Local organizou a
secretaria com uma estrutura dotada de apoio logístico de informatização, 42 Marcelo Cerqueira – Diretor do Departamento de Gestão Ambiental – entrevista com a pesquisadora em 22 de outubro de 2006.
120
transporte e outros aparatos, necessários para a viabilização das atividades de
Licenciamento e fiscalização.
Para a implantação do sistema de Licenciamento no município,
criou-se um departamento de dados e referência o qual dispunha de uma base
de dados cartográficos, contendo todas as informações técnicas territoriais,
com imagens de satélites, mapoteca, dentre outras fontes de informações com
todo um referencial geoambiental para a fundamentação do diagnóstico local.
Entretanto, conforme citado anteriormente, durante o período de
transição entre os governos, esse aparato de informações cartográficas e geo-
referenciadas desapareceram do órgão ambiental, restando apenas algumas
imagens ou fotos aéreas de algumas áreas do município.
Observa-se que a estrutura física e logística existente atende à
demanda dos trabalhos inerentes ao Licenciamento Ambiental, considerando
que o município se destaca em relação à grande maioria dos demais
municípios do estado, e também em relação ao suporte destinado à
estruturação do órgão ambiental.
Capacitação Técnica
O município de Lauro de Freitas estruturou seu organograma de
forma a atender as exigências da Lei que estabelece a política ambiental. Os
cargos e funções criados para coordenar e executar a demandas das questões
ambientais vem cumprindo com os objetivos traçados pela referida política. O
DGA, órgão responsável pela coordenação da política ambiental Municipal é
constituído por uma equipe multidisciplinar formada por 01 diretor de meio
ambiente, 03 fiscais de nível médio, 01 biólogo e 01 geólogo e 01 educador
Ambiental.
Para a implementação do Licenciamento Ambiental em Lauro de
Freitas houve um consistente apoio do CRA referente ao acompanhamento
técnico e logístico. Foram realizados treinamentos com a equipe técnica sob a
121
orientação do CRA, como também aconteceu um curso de avaliação de
impactos ambientais realizado pelo SENAR para os fiscais ambientais43.
Entretanto, a realização desses eventos de capacitação, oferecidos
à equipe do órgão ambiental, ocorreram em um curto período e não vêm sendo
realimentados com efetividade como deveriam ser, conforme exige a
complexidade das ações desenvolvidas no processo do Licenciamento
Ambiental.
A equipe técnica tem atendido as exigências dos critérios
estabelecidos pelo órgão ambiental estadual quanto à realização dos
procedimentos. Foi constatada nos diversos órgãos que compõem a
SEPLANTUR a ocorrência de um número razoável de profissionais com
qualificação diversificada para realização dos trabalhos, inclusive do
Licenciamento, o qual acontece com a parceria desses órgãos.
Esse é um traço bastante importante no município, considerando
que a visão interdisciplinar na avaliação das questões ambientais contribui com
o aprofundamento e consistência da análise, principalmente em um município
que tem enfrentado sérios problemas para disciplinar as distorções geradas
pela expansão acelerada tanto de investimentos imobiliários como do setor
industrial.
Entretanto, a equipe necessita de treinamentos mais específicos e
com maior intensidade em face da complexidade do processo de
Licenciamento, visto que, as análises desses processos exigem em alguns
casos, um nível especializado de conhecimentos tecnológicos.
Outro aspecto observado diz respeito à rotatividade do quadro de
técnicos nos períodos de alternância de governos, ocasionando uma
interrupção na fluência das informações construídas ao longo de cada gestão
administrativa. Neste sentido, o Licenciamento Ambiental tem sido marcado por
43 Allan Jones – Fiscal Ambiental, em entrevista com a pesquisadora em 16 de abril de 2006
122
a vulnerabilidade do município quanto à efetividade do sistema, fator que
dificulta bastante a continuidade dos processos e que emperra os propósitos do
desenvolvimento sustentável em face de que esse depende da efetividade das
ações.
Inter-setorialidade Em Lauro de Freitas as licenças ambientais que em seu processo de
análise necessitam do parecer de outros profissionais que não façam parte do
quadro de pessoal do DGA, são encaminhadas para uma análise conjunta com
os demais setores da SEPLANTUR, como o Departamento de Saneamento
Ambiental - DAS e/ou Departamento de Gestão Urbana - DGU.
Esses departamentos atuam interagindo em diversos processos
inerentes à suas atividades. As análises dos projetos encaminhados são feitas
por comissões especificas para facilitar os processos e dividir as
responsabilidades. Este modelo foi implantado e instituído por lei.
O Licenciamento Ambiental em Lauro de Freitas ocorre normalmente
com a parceria do DGA com outros órgãos responsáveis pela execução da
Política Urbana no município. O DGA tem desenvolvido diversas atividades em
interação com os demais órgãos da Administração Pública Local, a exemplo de
fiscalização em hospitais e clínicas; emissão de alvarás condicionados à
liberação da licença ambiental, quando couber; apuração de denúncias
realizadas pela vigilância sanitária; acompanhamento e fiscalização em
parceria com o órgão responsável em realizar podas e retiradas de árvores em
logradouros públicas ou em propriedades particulares, dentre outras ações44.
Como critério indispensável para o deferimento dos alvarás de
localização e funcionamento de empreendimentos, salvaguardando os casos
em que seja dispensada a licença, o DGU exige a apresentação da licença
ambiental (observando inclusive o cumprimento das condicionantes), Ou seja,
44 Allan Jones – Fiscal de Meio Ambiente em entrevista com a pesquisadora 16 de abril de 2006
123
às licenças urbanas expedidas pelos diversos setores, a exemplo de alvarás,
autorizações, dentre outras, ocorre com a compatibilização dos processos de
emissão de licenças ambientais, de modo que a regulação dos
empreendimentos ocorra de maneira simplificada, integrada e de forma fluente,
respeitando, contudo, a independência de cada licença.
O condicionamento estabelecido pelo poder público entre alvarás e
as licenças ambientais, no sentido de interligar a liberação de um, à emissão
da outra ou vice-versa, constitui-se em um aspecto positivo do processo em
face de obrigar o empreendedor a cumprir com as condicionantes
estabelecidas, ao tempo em que proporciona um maior controle das
intervenções.
As análises dos processos de Licenciamento Ambiental, realizadas
por meio da articulação do órgão ambiental com os demais setores
responsáveis pela Política Urbana, resultam em licenças ambientais mais
consistentes, uma vez que são fundamentadas em pareceres
multidisciplinares, mais consolidados. Esse viés fortalece e enriquece as
análises para a emissão da licença,
A articulação inter-setorial, na maioria das vezes está relacionada à
vontade política dos dirigentes, conseqüentemente está condicionada ao perfil
do gestor municipal, bem como à compreensão, compromisso e interesse dos
responsáveis pelos órgãos setoriais em estabelecer o sentido da
transversalidade nas Políticas públicas.
O município atua em parceria com o CRA em áreas de preservação
ambiental, na busca de resoluções de problemas ambientais em que os
impactos se estendam para outros municípios, a exemplo de alguns eventos
que ocasionaram poluição no Rio Joanes e atingiram as localidades
circunvizinhas. Esse fator reforça a importância da interação interinstitucional e
a complementaridade das ações, mesmo porque, segundo o entrevistado, o
CRA dispõe de alguns recursos que ainda não existem no órgão local.
124
Segundo o representante do DGA,45 o órgão ambiental vem atuando
em alguns procedimentos, em áreas de APAs situadas no território do
município, a exemplo de emissão de alvarás e outras licenças, sendo,
entretanto necessário um aval da SEMARH para confirmar o processo.
Durante a coleta de dados pôde-se constatar algumas ingerências
cometidas pelo o órgão Estadual, caracterizando conflito de competência,
quando o mesmo emite cartas de dispensas, publicadas pelo SEIA, dirigidas a
intervenções realizadas no município, que segundo o representante do DGA,
poderia ser emitida pelo o órgão local. Essas medidas tendem a ofuscar a
autonomia desse órgão em relação ao sistema de Licenciamento Ambiental
municipal, denotando certa dependência do referido órgão local, para com o
Estado.
Interface entre os instrumentos de gestão
A Lei Ambiental do município estabelece vários instrumentos,
destacando-se O Zoneamento Ambiental, Normas e Padrões de Qualidade
Ambiental, Avaliação de Impactos Ambientais dentre outros. O poder Público
ainda não criou ou regulamentou parte desses instrumentos, assim como o
órgão ambiental não utiliza desses instrumentos para fundamentar o processo
de Licenciamento Ambiental.
A ausência de outras normas não se caracterizou em entraves para
o andamento dos processos de Licenciamento Ambiental realizados, exceto em
relação ao PDDM. Contudo, é importante reforçar a importância da interação
dos diversos instrumentos na fundamentação das análises, uma vez que esses
fatores enriquecem o conteúdo do processo de Licenciamento.
A ausência do PDDM até períodos bem recentes, por ser um
instrumento que regula o disciplinamento do solo, dificultou bastante a análise
das licenças e definição de condicionantes, em virtude da rápida expansão de
45Allan Jones – Fiscal de Meio Ambiente em entrevista com a pesquisadora 02 de agosto de 2007
125
empreendimentos no município sem que houvesse um instrumento com poder
suficiente de regular as formas de ocupação dos solos urbanos.
As licenças estão ainda emitidas sem a observância no PDDM, bem
como de outros instrumentos que contribuem com o sentido da
complementaridade ao processo. Segundo o técnico de Meio Ambiente, Allan
Jones, até o momento o órgão ambiental não necessitou de proceder algum
tipo de Estudo de Impacto Ambiental para as intervenções ocorridas em sua
esfera, em face do porte das intervenções realizadas no município.
6.2.6 Participação Pública O Processo de participação pública em Lauro de Freitas consiste de
uma forma geral, na participação de membros da sociedade em entidades não
governamentais, na participação ativa em conselhos municipais, em audiências
públicas, a exemplo das audiências realizadas para a construção participativa
do PDDM e em debates.
Com o objetivo de deliberar ou de obter conhecimento das licenças
expedidas pelo DGA, o COMMANDAS reúne-se sistematicamente em caráter
ordinário uma vez por mês e participa ativamente das decisões em relação ao
Licenciamento Ambiental. Comumente são repassadas as informações gerais
das decisões ocorridas no DGA sobre as questões ambientais do município.46
Nestas ocasiões o poder público dá conhecimento das licenças simplificadas
realizadas, como também discute os processos em andamento e
condicionantes a serem exigidas.
O COMMAMDAS construiu seu regimento estabelecendo seu nível
de participação no Licenciamento. Definiu que não seria necessária sua
participação na análise de processos de Licenciamento Ambiental simplificado,
deixando sua deliberação a cargo do próprio órgão ambiental. Por essa razão,
46 Marcelo Cerqueira – Diretor do Departamento de Gestão Ambiental – entrevista com a pesquisadora em 22 de outubro de 2006.
126
a participação do conselho na deliberação das licenças ocorre apenas nas
análises de processos de intervenções que ocasionem significativos impactos
ambientais.
Os fatos relacionados às questões ambientais, a exemplo de
notificações, pareceres dentre outros, são normalmente apresentados ao
COMMANDAS por meio de dossiê ou relatórios elaborados pela equipe
técnica, os quais constam dos encaminhamentos realizados pelo o órgão
ambiental referentes a um dado período47.
A participação do Conselho de Meio Ambiente em Lauro de Freitas,
no acompanhamento das questões ambientais, demonstrou um fator positivo
considerando que há um compartilhamento de responsabilidades nos
processos que necessitam de uma análise mais acurada da situação, no
sentido de definir quais decisões devem ser tomadas.
A apresentação mensal desses dossiês ou relatórios sobre as
ocorrências das questões ambientais, pelo poder público aos conselheiros,
atribui um caráter mais democrático nas Políticas públicas. O conselho é
considerado um dos mais importantes mecanismos de participação pública
nesse município, possui características deliberativas, consultivas e normativas.
O conselho foi criado com o maior número de representantes do
poder público. A maior representatividade dos segmentos sociais em sua
constituição atribuiria também um caráter mais democrático em sua
composição.
A participação do conselho nas decisões das questões ambientais
denota a harmonia existente entre o órgão ambiental e o COMMAMDAS para a
deliberação da política ambiental. O processo participativo fortalece a
legitimidade do Licenciamento das intervenções no meio ambiente.
47Marcelo Cerqueira – Diretor do Departamento de Gestão Ambiental – entrevista com a pesquisadora em 22 de outubro de 2006.
127
Educação Ambiental
Em relação à educação ambiental, em Lauro de Freitas foram
realizadas varias ações, a exemplo da implantação do programa de Jovem
Guarda Ambiental que surgiu a partir de condicionantes de licença ambiental.
Entretanto observa-se a ausência de programas estruturantes que instituam a
realização de projetos de educação ambiental com diretrizes definidas e com
dotação orçamentária própria.
O Programa Jovem Guarda Ambiental ocorre por meio da parceria
com as escolas municipais, com o corpo de bombeiro e outros órgãos
municipais. Para a realização do programa são desenvolvidas noções de meio
ambiente, tipificação de flora e da fauna, primeiros socorros e orientação para
as praticas de turismo ecológico48.
O órgão ambiental tem promovido campanhas de esclarecimentos
dos problemas ambientais e suas alternativas de enfrentamento, através da
distribuição de materiais gráficos educativos, informativos e de divulgação a
exemplo de cartazes, folders e revistas.
Apesar de realização de programas pontuais de Educação
Ambiental, observa-se a ausência de um programa mais amplo,
institucionalizado, em que haja um envolvimento do setor educacional bem
como dos diversos segmentos da sociedade, permitindo assim o acesso e
apropriação de informações que incentivem a participação proativa da
comunidade nas deliberações sobre os problemas ambientais.
É preciso que seja estabelecida uma política de educação que seja
capaz de despertar em tempo uma nova consciência na sociedade, pautada
nos princípios da eco-cidadania, para estabelecer um novo comportamento em
48 Marcelo Cerqueira – Diretor do Departamento de Gestão Ambiental – entrevista com a pesquisadora em 22 de outubro de 2006.
128
que os indivíduos tenham um olhar voltado para o ambiente em que vivem,
sentindo-se co-responsáveis pela preservação do meio ambiente.
6.3 O ESTUDO DE CASO DA QUESTÃO AMBIENTAL EM SOBRADINHO.
6.3.1 O Contexto Sócio - Ambiental
A sede de Sobradinho foi construída no espaço territorial
pertencente ao município de Juazeiro da Bahia a qual foi emancipada em 1988.
Seu núcleo urbano teve sua origem a partir da construção da Barragem de
Sobradinho, que deu origem ao maior lago artificial do mundo, em espelho
d’água. Sua população foi formada pelo intenso fluxo migratório que ocorreu
nesta ocasião, chegando a abrigar aproximadamente 39.000 pessoas naquela
época. Atualmente a população total do município é de 21.325 habitantes,
sendo 19.610 residentes na zona urbana e 1.715 na zona rural, com densidade
demográfica de 16,05 hab/km2 (IBGE, 2002).
O município localiza-se na região de planejamento do Baixo Médio
São Francisco no Estado da Bahia, na margem direita do Rio São Francisco,
limitando-se a leste com Juazeiro, a sul com Campo Formoso, a oeste com
Sento Sé, e a norte com Casa Nova e o Estado de Pernambuco. Sua área total
é de 1.324 km².
A cidade foi implantada com base em um planejamento urbano, em
meados dos anos setenta, pela Companhia Hidrelétrica do São Francisco –
CHESF, por isso apresenta características atípicas das diversas cidades que
possuem outros fatores de formação em seus processos de origem.
A construção da Barragem de Sobradinho ocasionou um grande
passivo ambiental e social em toda região do baixo-médio São Francisco.
Submergiu cinco municípios que tiveram suas populações relocadas para
outras áreas, sem contar com os impactos em grande escala ocasionados à
fauna, flora e ao patrimônio arqueológico dessa região.
129
A população é formada em quase sua totalidade por barrageiros que
vieram de diversas regiões do país. Apresentando, portanto, uma diversidade
de culturas e costumes. Diversas organizações não governamentais foram
criadas no município para captação de recursos ”a fundo perdido”, à medida
que as dificuldades aumentavam em função das ações de desmobilizações do
canteiro de obras. A partir dos anos 80 instalou-se nesse local um alto nível de
desemprego com escassas alternativas de sobrevivência.
Nos últimos anos foi realizada outra grande intervenção no município
- a construção do canal de irrigação Serra da Batateira, com o objetivo de
irrigar uma vasta área de caatinga, o qual foi considerado como a grande
redenção para a sobrevivência dos agricultores.
A construção do canal com aproximadamente 18 km de extensão
também ocasionou um passivo ambiental, apesar de trazer também os
impactos positivos à economia local, como alternativa de sobrevivência para
alguns pequenos produtores que se localizam à sua margem. O referido canal
apresenta sérias pendências em relação ao processo de Licenciamento
Ambiental, em virtude do Poder Público Local não ter conseguido viabilizar o
cumprimento das condicionantes exigidas pelo IBAMA.
O município possui uma área considerável situada em uma APA
criada recentemente pelo Governo do Estado da Bahia. O poder público
municipal também criou outras unidades de conservação, por meio da Lei №
142/95, em face da presença de importantes sítios arqueológicos no entorno
desta região, a exemplo do Parque Municipal do Olho D’água, onde se
encontra situados a maioria desses sítios arqueológicos.
As referidas unidades de conservação permanecem sem as
regulamentações necessárias, sem um comitê formado e sem o plano de
manejo, conforme é exigido pela a lei que cria o SNUC. Diante do quadro
apresentado o município enfrenta graves problemas ambientais.
130
A economia do município é basicamente a agropecuária,
caracterizada por explorações voltadas à agricultura familiar. Existem
atualmente algumas iniciativas de projetos de pequeno porte de fruticultura
irrigada. A caprino–ovinocultura é uma atividade importante para os pequenos
produtores.
O comercio local sofre grave influência do comercio do pólo
Juazeiro/Petrolina em face da proximidade. Esse fator favorece as pessoas
realizarem suas compras nas cidades vizinhas, fragilizando a economia do
município.
Vem surgindo em Sobradinho algumas iniciativas de micro e
pequenos empresários bem como cooperativas, com a instalação de alguns
empreendimentos a exemplo de postos de combustíveis, além da introdução
recente de projetos comunitários de piscicultura em tanques redes implantados
na área do lago de Sobradinho.
6.3.2 O Contexto Institucional Base Legal Os aspectos mais importantes observados no sistema legal do
município relacionados às questões ambientais em Sobradinho encontram-se
circunscritos na seguinte legislação:
Lei 36/90 Código de Postura – Contém as medidas de postura em
matéria de higiene, segurança e costumes públicos, disciplina e funcionamento
dos estabelecimentos e relacionamento desses com o poder público local, bem
como com os munícipes.
Lei Nº. 076/92 – Dispõe sobre o código de posturas urbanas –
ambientais de Sobradinho. Foram criados por meio dessa lei os instrumentos
da política ambiental Local. Instituiu o Licenciamento, a fiscalização, o estudo
de impacto ambiental, dentre outras disposições.
131
Lei Nº. 133/94 – Cria o fundo municipal de meio ambiente. Institui as
fontes de recursos para programas e projetos de preservação e restauração
dos processos ecológicos no município.
Lei Nº. 142/95 – Cria o parque municipal de preservação
permanente da fauna ecológica do Rio São Francisco.
Lei Nº. 196/97 – Reconstitui o conselho municipal de meio ambiente
e redefine sua competência.
Lei Nº. 281/2001 – Redefine o Conselho Municipal de Defesa do
Meio Ambiente – CODEMA no sentido de fazer uma nova adequação da
composição do conselho dentro da nova estrutura organizacional da Prefeitura.
Lei Nº. 282/2001 – cria novamente o Fundo Municipal do Meio
Ambiente.
Lei Nº. 301/2001 – Reconstitui o conselho e redefine sua
composição e competência.
Lei Nº. 036/2003 – Redefine composição do Conselho de Meio
Ambiente.
Em 1995 o poder público Municipal Instituiu em seu território um
parque ambiental onde se encontra importantes sítios arqueológicos.
Posteriormente foi criado o Conselho de Meio Ambiente e houve uma
reformulação na Lei Orgânica ampliando as disposições específicas da questão
ambiental.
O Poder Executivo coordenou os trabalhos de construção do PDDU,
formulou o Projeto do Plano Diretor Urbano por meio de intensas discussões
com a sociedade durante o ano de 2004 e fez os devidos encaminhamentos
132
para Câmara de Vereadores. Entretanto, o processo de aprovação do referido
projeto encontra-se paralisado há mais três anos.
A avaliação das questões institucionais do município de Sobradinho
aponta para a leitura de que esse é um município estruturado em matéria de
legislação ambiental, pela existência de várias Leis que tratam das referidas
questões. As leis de modo geral foram bem elaboradas, entretanto tem sido
desconsideradas e negligenciadas pelo poder público local.
As leis apresentam um conteúdo legal com características bastante
abrangentes, disciplinam as questões sociais, econômicas e de ocupação dos
espaços urbanos, ou seja, normatiza as relações estabelecidas entre poder
público, iniciativa privada e a sociedade na relação espaço-produção,
entretanto não apresentam eficácia.
Esse arcabouço legal existente evidencia um avanço em
comparação tanto em relação aos demais municípios estudados, como
também em relação à maioria dos municípios baianos, uma vez que traz em
sua essência a criação de instrumentos tão importantes para a política
ambiental. Desde a década de 90 instituiu o Licenciamento Ambiental, a
fiscalização, o estudo de impacto ambiental, criou unidades de conservação
para proteger o patrimônio ambiental, dentre outros instrumentos.
É notória a ausência da aplicação das leis não somente em função
da ausência do Licenciamento Ambiental, mas também no que se refere ao
disciplinamento das questões urbanas, a exemplo da destinação de entulhos e
resíduos de podas de árvores domiciliares, que são colocadas ao longo das
ruas da cidade, sendo a sua coleta de inteira responsabilidade do poder
público, contrapondo os preceitos da Lei de Código e Postura e Meio Ambiente.
Observa-se, uma realidade bastante contraditória no que diz respeito
à aplicabilidade dessas leis e a efetividade das políticas públicas ambientais. O
que a lei define como direito, o poder público Local contrapõe, em função de
não materializar e não assegurar à sociedade aquilo que a lei dispõe.
133
Órgão Ambiental
Em 1997 foi criado em sua estrutura organizacional, a Assessoria de
Meio Ambiente com o objetivo de fortalecer a política ambiental local, a qual
funcionou parcialmente (não realizava o Licenciamento Ambiental) até o ano de
2004. A partir do ano de 2005, com o início de uma nova gestão administrativa
no município, a Assessoria Especial de Meio Ambiente vinculada ao Gabinete
do Prefeito não foi implantada de fato, caracterizando a inexistência do
organismo.
Essa lacuna ocasionada pela inexistência do órgão ambiental
provoca um vazio institucional no que se refere à coordenação e execução da
gestão ambiental. A ausência de políticas e ações efetivas no âmbito do
município, voltadas às questões ambientais denota a falta de prioridade com as
mesmas, em um local que já apresenta tantos problemas ocasionados por
intervenções tão marcantes.
Conselho/ Fundo
O Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente - COMDEMA, o
qual foi regulado por ultimo, através da Lei n. 301/ 2001, que criou mais uma
vez o Fundo Municipal de Meio Ambiente, tem caráter consultivo e deliberativo,
com composição paritária.
Foi constituído por representantes do poder público Municipal,
representantes de Instituições Estaduais com atuação no município, e com
representações da sociedade civil organizada, no ano de 1993 e
posteriormente, no ano de 2003, contudo, desde 2005 não houve iniciativa de
Poder Executivo em recompor o COMDEMA, que nesta ocasião já se
encontrava desatualizado e até o presente momento permanece sem
conselheiros empossados.
134
O Fundo Municipal de Meio Ambiente, criado paralelamente ao
conselho, nunca foi regulamentado, assim sendo, jamais foi destinado recursos
no referido Fundo para o financiamento da Política de Meio Ambiente no
município.
6.3.3 Aspectos Gerenciais Em Sobradinho as políticas ambientais encontram-se fragilizadas
pela ausência de um órgão que coordene e execute as ações que assegurem a
efetividade da gestão ambiental, e consequentemente do Licenciamento,
monitoramento e fiscalização para as intervenções realizadas na esfera do
município.
A falta de arrecadação tributária ou aplicação de multas que possam
contribuir com o disciplinamento e potencialização de programas de proteção
ambiental também são traços marcantes nesse município. As licenças
ambientais são expedidas em sua totalidade pelo O CRA ou pelo IBAMA,
quando couber, deixando o município a mercê da atuação de outras esferas
governamentais.
Em face de algumas notificações emitidas pelo CRA à Prefeitura e,
após a participação do Secretário de Planejamento em um curso de
capacitação da SEMAHR / CRA para a implementação do GAM, surgiu a
iniciativa no sentido de regulamentar as licenças pendentes, que estão sendo
exigidas pelo órgão estadual, a exemplo da licença do sistema de esgotamento
sanitário e do sistema de abastecimento de água implantado pela Empresa
Municipal de Serviço de Água e Esgoto – EMSAE. Entretanto até o momento
não foram tomada as providências necessárias.
As notificações dos órgãos ambientais estaduais e federais dirigidas
ao município são encaminhadas para a Secretaria de Planejamento. Segundo
o secretario de planejamento, o qual participou da capacitação ministrada no
ano de 2006, pela SEMAHR, para a implantação do Programa de Gestão
135
Ambiental Municipal – GAM, essa secretaria deve ser reestruturada para uma
ação voltada à gestão ambiental, por orientação da SEMARH.
Entretanto o município permanece sem um órgão ambiental e não
faz parte dos municípios da região do Baixo Médio São Francisco que
compõem o PNC – Programa Nacional de Capacitação para Gestores
Ambientais, que está sendo implementado por meio da parceria do Governo
Federal com o Governo Estadual, para o fortalecimento da municipalização da
Gestão Ambiental.
Os micros e pequenos empreendedores locais, comumente se deparam
com muitas dificuldades de ordem técnica, financeira e de temporalidade para
viabilizarem as licenças dos seus empreendimentos. O Projeto de Piscicultura
em Tanques redes e a Unidade Produtiva de Produtos Defumados são
exemplos de empreendimentos de pequeno porte que sofreram muitas
dificuldades para atenderem aos requisitos exigidos no processo do
Licenciamento Ambiental simplificado, devido à dificuldade de recursos e a
ausência de um responsável técnico para conduzir os trâmites necessários à
instrução do processo.
Os empreendedores do município se defrontam com muitas dificuldades
em resolver os problemas de licenças ambientais, de modo geral, nas
intervenções de pequeno porte, por falta de orientações geradas no âmbito do
município. Os processos de Licenciamento são marcados por morosidade e
aumento nas despesas por perdas de prazos e deslocamentos para Juazeiro
ou Salvador, além de ocasionar outros impedimentos para os
empreendimentos a exemplo de acesso a créditos financeiros.
Capacidade técnica O Quadro de Pessoal da Prefeitura Municipal de Sobradinho, além
de alguns servidores contratados temporariamente, é composto por servidores
de quadro de carreira e possui profissionais com diversas formações. Com
136
perfil para atender a demanda ambiental, o setor público municipal possui em
seu quadro 03 técnicos agrícolas, 01 técnico em zootecnia, biólogos, O1
engenheira agrônoma, mestranda em engenharia ambiental urbana (autora do
trabalho), além de profissionais na área de educação ambiental. Contudo, os
referidos profissionais encontram-se lotadas em outros setores.
A limitação da capacidade institucional do poder público em
implementar a política ambiental, além da falta de vontade política, ocorre em
primeira instância pela inexistência de um órgão que coordene e execute a
política ambiental. Conseqüentemente não existe uma equipe definida para
desempenhar as funções relacionadas a gestão ambiental, apesar de ter no
quadro de carreira, técnicos com formação voltada para esta área.
Em face da disponibilidade técnica e a busca por informações na
área ambiental, considera-se que existe em setores diferenciados, uma equipe
adequada e suficiente para realizar os trabalhos inerentes á gestão ambiental.
Entretanto seria necessário um processo de organização capacitação para o
aprofundamento das especificidades em relação ao processo de Licenciamento
Ambiental, para a implantação da proposta de municipalização da gestão
Ambiental.
Estrutura Física e Intersetorialidade Em face de não existir um órgão responsável pela execução da
política ambiental, o município não realiza a gestão ambiental,
conseqüentemente não possui estrutura física para realizar os trabalhos como
também inexiste uma articulação entre os diversos órgãos em relação políticas
setoriais, ou seja, não ocorre transversalidade da questão ambiental com as
demais políticas.
6.3.4 Participação Pública
A participação da sociedade nas questões ambientais no município
tem sido caracterizada por uma intensa apatia. A iniciativa das organizações
137
não governamentais em relação às causas ambientalistas também tem sido
bastante incipiente.
No ano 2000 chegou-se a formatar uma proposta com projeto de lei
para construção de um Conselho de Desenvolvimento Integrado, com um
amplo objetivo, que viesse a integrar e definir as políticas de desenvolvimento
do município. Essa proposta deparou com muitas rejeições em face da
ausência de uma compreensão mais aprofundada da importância da
transversalidade nas Políticas públicas, por parte de alguns gestores setoriais.
Existe atualmente uma fundação de cunho ambientalista que deu
inicio a um trabalho de articulação e sensibilização para formação de uma rede
de proteção ambiental, no sentido e promover pequenas ações voltadas à
defesa ambiental. Mas essa proposta tem se deparado com várias dificuldades
de caráter político e institucional.
Educação Ambiental Ocorrem eventualmente algumas iniciativas isoladas do setor
educacional em relação à educação ambiental, a exemplo da promoção de
atividades na semana do meio ambiente, apesar das escolas já virem
desenvolvendo algumas ações voltadas à questão ambiental, de forma
interdisciplinar e considerando os temas transversais.
A partir desse ano de 2007, foi instituída na matriz curricular das
escolas públicas estaduais no âmbito local, a disciplina Educação Sócio
Ambiental – ESA, voltada ao debate ambiental. Entretanto essa atividade ainda
prescinde de muitas pesquisas e informação para ampliar os conteúdos
programáticos.
Essas questões retratam um interesse desse público em relação aos
temas ambientais, contudo ainda não foi despertado nessa parcela da
sociedade, o poder que ela detém de ser um mecanismo de tensão para
pressionar o poder público a exercer suas obrigações, uma vez que, sua
138
139
função de proteger o meio ambiente “não é uma faculdade, mas sim um dever”.
Considerando que o município apresenta um contexto onde as
questões legais encontram-se instituídas de modo propício para implantação
do processo e, que o quadro técnico existente é adequado à capacidade
técnica necessária para a condução do processo, torna-se evidente que
Sobradinho prescinde de atitudes políticas que pressionem o Poder público a
priorizar as Políticas Ambientais como forma de garantir uma melhor qualidade
de vida para a sua população.
Nesse sentido, as questões apresentadas evidenciam a necessidade
da implementação de uma estrutura com força política e poder de articulação
intersetorial, que seja dotada do mínimo de condições estruturais e técnicas,
organizada de forma que possa transpor o vácuo deixado pela ausência das
ações e assim, assegurar a implantação da gestão ambiental e
conseqüentemente romper com esta marcante ambigüidade presente no
município em relação à responsabilização que o mesmo deverá ter para
assegurar a prática do Licenciamento Ambiental.
6.4 SÍNTESE DOS PRINCIPAIS ASPECTOS DO SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL DOS MUNICÍPIOS
Baseado nos parâmetros levantados no capítulo anterior buscou-se
construir uma matriz de dados, para analisar o Licenciamento Ambiental nos
municípios estudados, apresentando-se a síntese dos elementos relevantes
demonstrados no estudo de caso. Neste sentido o quadro-matriz a seguir,
caracteriza a forma como estes fatores institucionais legais, estruturais,
gerenciais e procedimentais tem se apresentado nos referidos municípios, com
a finalidade de fundamentar a análise de como o processo de Licenciamento
Ambiental vem ocorrendo.
QUADRO 2 - ASPECTOS OPERACIONAIS
DADOS PESQUISADOS
ALAGOINHAS
LAURO DE FREITAS
SOBRADINHO
Conhecimento da Realidade Diagnóstico ambiental -(Instrumentos criados) Critérios de exigibilidade -(intervenções que deverão ser licenciadas no âmbito local). Padrões de qualidade ambiental Procedimentos (passo a passo do Licenciamento)
Possui Plano Municipal de Saneamento Ambiental (PMSA), Agenda 21 (ainda sem aplicação no LA), PDDU em fase de atualização. Utiliza apenas a documentação apresentada pelo empreendedor para a análise prévia Critérios definidos no Plano Ambiental, mas ainda não são considerados na prática do LA. Segue as exigências das regulamentações do CEPRAM e do CONAMA. Adota os padrões definidos nas regulamentações do CEPRAM e do CONAMA. Cumpre com os procedimentos estabelecidos pela resolução CONAMA nº 237/97 e orientações do CRA - Solicitação do empreendedor, definição pelo o órgão da documentação e informações necessárias à análise prévia, requerimento (empreendedor), apresentação da documentação, análise técnica, vistoria, inspeção e complementação de informações (quando couber), elaboração de parecer técnico e assinatura da licença (diretor e
Carência de documentações específicas voltada ao conhecimento da realidade ambiental local. PDDU em fase de implementação. Utiliza apenas a documentação apresentada para a análise prévia. Baseia-se nas normas federais e estaduais (regulamentações do CEPRAM e do CONAMA). Não existem padrões próprios, adota os padrões definidos nas regulamentações do CEPRAM e do CONAMA. Cumpre com os procedimentos estabelecidos pela resolução CONAMA n° 237/97 e orientações do CRA – Solicitação do empreendedor, definição pelo o órgão de documentação e informações necessárias ao LA, requerimento pelo empreendedor, análise técnica, vistoria e inspeção e complementação de informações (quando couber), elaboração de parecer técnica, assinatura da licença (diretor).
Existência de estudos realizados por outras instituições, diagnósticos de diversos projetos elaborados. Inexistentes Inexistentes Não pratica o LA
140
TIPOLOGIA- Licenciamentos realizados Monitoramento e avaliação dos processos de Licenciamento Prazos para a licença
Prefeito). De micro, pequeno, médio e grande porte, mas ainda ocorre a atuação do CRA em alguns LA. Monitoramento ocorre ainda em função de denúncias. Proposta de monitoramento em elaboração com o CRA Processos concluídos até 01 ano em caso de licenças mais complexas
Licencia plenamente Procede a acompanhamento e monitoramento das intervenções por meio de relatórios, notificações e despachos. Média de 30 dias para LS e até 180 dias para os processos mais complexos
Não pratica nenhum tipo de licença Não atua na fiscalização e no monitoramento e avaliação de atividades causadoras de impactos ambientais. Não atua no LA. As licenças são encaminhadas ao órgão Estadual.
QUADRO 3 - ASPECTOS INSTITUCIONAIS
DADOS
PESQUISADOS
ALAGOINHAS
LAURO DE FREITAS
SOBRADINHO
Base Legal: Código Ambiental, Lei Orgânica, outras leis, Resoluções Municipais estabelecendo padrões de qualidade, Poder de Polícia, outras normas próprias. Outros instrumentos criados - PDDU, Agenda 21 Local, ZEE, PMAS, etc.
Não possui lei específica que estabeleça a política ambiental e as diretrizes do LA; possui Lei Orgânica - capítulo sobre a questão ambiental; possui outras leis - Código de Postura; criou APAs; criou Conselho; etc.
Possui PMAS; PDDU; Agenda 21 (elaborada e não é aplicada no LA).
Possui Lei Ambiental que estabelece diretrizes do LA; Lei Orgânica - capítulo sobre a questão ambiental; Código de Postura; Resoluções recentes do COMMANDAS
Possui PDDU em fase de implantação.
Possui Lei Orgânica com capítulo sobre a questão ambiental, Código de postura e ambiental, criou conselho, Fundo e definiu o LA, Criou APAS - mas não aplica esses instrumentos. PDDU – Projeto de Lei elaborado em 2004 (sem aprovação).
141
Sistema Municipal de Meio Ambiente: órgão ambiental Conselho 2.2.4 órgãos Setoriais Fundo Municipal de Meio Ambiente
O município criou a Diretoria de Agropecuária e Meio Ambiente, órgão responsável pela coordenação e execução da política ambiental, ligado á Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente. O COMDEMA tem caráter consultivo, deliberativo, fiscalizador e paritário, Reuni-se ordinariamente 01 vez por mês. Encontra-se em fase de reestruturação Não participa dos LA. Organização fragilizada no momento Existem algumas ONGs que atuam informalmente em parceria com o órgão ambiental na defesa ambiental. Fundo instituído e regulamentado. Recebe apenas os recursos de taxas e multas.
O DGA é o órgão responsável pela coordenação e execução da política ambiental, e está ligado diretamente à SEPLANTUR. O COMMAMDAS tem caráter normativo, consultivo, deliberativo, fiscalizador e não paritário – maioria do poder público. Participa na deliberação de licenças de grande e de excepcional porte. Reuni-se ordinariamente 01 vez por mês. Participa ativamente. Existem algumas ONGs que atuam informalmente em parceria com o órgão ambiental na defesa ambiental. Fundo instituído, mas os recursos destinados à política ambiental são embutidos no orçamento geral do município.
Não possui órgão ambiental. Existe conselho em lei, mas não está empossado. Possui caráter consultivo, deliberativo e paritário de acordo com a Lei. Existem poucas organizações ambientalistas e a atuação ainda é incipiente. Existe o Fundo instituído em lei, mas nunca foi implementado.
142
QUADRO 4 – ASPECTOS GERENCIAIS
DADOS
PESQUISADOS
ALAGOINHAS
LAURO DE FREITAS
SOBRADINHO
Capacidade técnica da equipe Caracterização da equipe Capacitação Estrutura Física do órgão ambiental Intersetorialidade –articulaçao dos setores na análise do Licenciamento Interação entre os Instrumentos de gestão.
Equipe técnica habilitada, Multidisciplinar e atuante - Diretor de Agropecuária e Meio Ambiente, 02 Engenheiros Agrônomos, 01 Coordenador de Meio ambiente, 02 Fiscais de Meio Ambiente, Biólogo. Não existe um programa de capacitações e treinamentos, restrito aos ministrados pelos órgãos estaduais. Dotado de boa estrutura física, equipada com mobiliários e equipamento de informática e transporte. licenças realizadas apenas pelo órgão ambiental. Existem outras articulações – Alvarás de construção e funcionamentos de empreendimentos condicionados a licenças ambientais (quando couber), parceria com a vigilância sanitária e inspeções em unidades hospitalares. Ainda não ocorre uma articulação na utilização efetiva dos instrumentos criados a exemplo da agenda 21, PMAS e PDDU na fundamentação do processo de Licenciamento.
Corpo técnico habilitado, Multidisciplinar e atuante - 01 diretor de Meio Ambiente, 03 fiscais de nível médio, 01 biólogo e 01 geólogo. 01 técnico de Educação Ambiental. Não existe um programa de capacitação e treinamentos, restrito aos ministrados pelos órgãos estaduais. Dotado de boa estrutura física, equipada com mobiliários e equipamento de informática e transporte. licenças ambientais realizadas conjuntamente com outros setores e de forma interdisciplinar e institucionalizada. Outras articulações – Alvarás de construção e funcionamentos de empreendimentos condicionados a licenças ambientais (quando couber), parceria com a vigilância sanitária e inspeções em unidades hospitalares. Não foi possível constatar utilização do PDDU na fundamentação do LA. O município ainda não possui outros instrumentos de planejamento como Zoneamento, Agenda 21, dentre outros.
O Secretário de Planejamento, 01 técnica agrícola respondem os contatos do CRA ou de outras instituições. Existem, entretanto, no quadro técnico da Prefeitura Engenheiros agrônomos, técnicos agrícolas, técnico em zootecnia e agentes da vigilância sanitária. Inexiste atuação técnica na área ambiental. O município dispõe de um quadro técnico suficiente para realizar o Licenciamento Ambiental. Prescinde de capacitações. Não ocorre a Intersetorialidade das questões ambientais com as demais políticas públicas uma vez que não existe um órgão para articular esse mecanismo. Não ocorre aplicação dos instrumentos de ordenamento territorial no município. Não existem outros instrumentos de Planejamento Estratégico de Desenvolvimento.
143
144
QUADRO 5 - PARTICIPAÇÃO PÚBLICA
DADOS PESQUISADOS
ALAGOINHAS LAURO DE FREITAS SOBRADINHO
Mecanismos de participaçao Educação Ambiental Publicidade dos atos
ONGs ambientalistas, Conselhos, Fóruns de debates, audiências Públicas, Conferências, etc. Ações pontuais – palestras e seminários em unidades escolares. Jornais de circulação no município, murais. Não ficaram evidentes outras de publicidade.
ONGs ambientalistas, Conselho, Fóruns de debates, audiências Públicas, Conferências, etc. Pequenas iniciativas em parceria com outros órgãos – projeto de educação ambiental. Diário Oficial Municipal, murais. As licenças ambientais são publicadas no Diário Oficial do município. Observou-se a distribuição de material educativo dos programas implantados no município.
ONG ambientalista, Conferências Municipais e fóruns de debates e sem conselho constituído. Foi instituída na matriz curricular das escolas públicas estaduais no âmbito local, a disciplina Educação Sócio Ambiental – ESA. Não existem instrumentos formais de divulgação das questões ambientais.
.
Capítulo 7 DISCUSSÕES
De acordo com os pressupostos adotados na pesquisa, o
Licenciamento Ambiental, da forma como vem ocorrendo nos municípios de
Alagoinhas e Lauro de Freitas caracteriza o compromisso do poder público
para torná-los capazes de gerir o desenvolvimento local. Uma vez que, esses
municípios vêm implementando o Licenciamento Ambiental, internalizando
procedimentos institucionais, processuais, estruturais, gerenciais e de
participação pública, contribuindo assim, para o controle dos impactos
ambientais.
A análise dos aspectos que atuam no Licenciamento Ambiental leva
às seguintes considerações: os documentos construídos nos municípios
contribuem para a sistematização do diagnóstico ambiental. A não aplicação
desses diagnósticos na prática do Licenciamento Ambiental dificulta o
entendimento do significado da intervenção para a definição dos critérios de
exigibilidade. A ausência de critérios próprios de exigibilidade limita a melhoria
da qualidade ambiental e o combate aos riscos ambientais.
Os parâmetros padronizados, a organização do processo e o
empenho dos órgãos ambientais resultam no aprimoramento do desempenho
ambiental, e em decorrência disso, os processos de Licenciamento Ambiental
realizados têm mais credibilidade.
A ausência do Licenciamento caracteriza a dependência plena do
município ao órgão ambiental estadual nas ações voltadas à defesa ambiental.
Ou seja, deixa o município a mercê da atuação dos demais entes federados
para solução dos problemas ambientais locais, caracterizando a dependência
de gestão. O número e a tipologia de licenças emitidas pelo órgão local
demonstram a autonomia de gestão ou a dependência para com o órgão
estadual.
145
A carência do monitoramento fragiliza o controle dos impactos e
compromete os resultados e o controle da qualidade ambiental. A efetividade no
acompanhamento permite a reorientação das ações, controla os impactos e
melhora os resultados e a qualidade ambiental.
O monitoramento e avaliação ainda são etapas do processo que
apresentam diversas limitações. A insuficiência de mecanismos de
acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações, leva a uma forte
tendência do processo de Licenciamento Ambiental se limitar a ser um
procedimento cartorial que não apresenta resultados.
A dilatação dos prazos de emissão das licenças contribui para
reduzir a efetividade dos processos e pode comprometer a capacidade de
resolução do órgão ambiental. Já o curto prazo na emissão das licenças atribui
uma boa capacidade de resolução dos processos pelo órgão ambiental e
permite maior efetividade ao Licenciamento. As licenças solicitadas aos órgãos
estaduais podem sofrer atrasos em função da distancia e das dificuldades para
os pequenos empreendedores cumprirem com as exigências no município que
não realiza esses procedimentos.
Quanto aos aspectos institucionais, a carência de instrumentos legais
próprios, fragiliza a análise das licenças, compromete a legitimidade do
processo e a autonomia política, mas não impede a prática do Licenciamento
Ambiental. A Legislação Ambiental local associado às regulamentações
federais e estaduais ampliam a legitimidade do processo e autonomia política.
É premente a necessidade de complementaridade das leis existentes
com regulamentações específicas que definam com detalhes as formas de
arbitrar sobre as questões ambientais, considerando que a ausência dessas
regulamentações limita a atuação do órgão ambiental para exercer o poder de
policia, bem como disciplinar as ações ambientais no âmbito local.
146
A insuficiência de instrumentos estratégicos de desenvolvimento que
contribuem com o Licenciamento Ambiental, tem ocasionado dentre outros
problemas, o desordenamento na forma de ocupação do solo urbano. A falta
de aplicação desses instrumentos no Licenciamento fragiliza as estratégias de
desenvolvimento local e de ordenamento territorial.
Os órgãos ambientais cumprem com seu papel na coordenação e
gerenciamento da política ambiental. A ausência desse organismo de
coordenação e gerenciamento atribui ao município um vazio institucional na
condução e resolução das questões ambientais.
A insuficiência de mecanismos de pressão que assegure a formação
do conselho, e a falta da participação desses, no Licenciamento Ambiental,
reduz a democratização do processo e a legitimidade das decisões. Neste
sentido, a ausência da sociedade organizada em uma rede de proteção
ambiental contribui para a omissão do Poder público na defesa das questões
ambientais, da mesma forma que a falta de atuação dos órgãos setoriais nos
processos de Licenciamento reforça a centralidade de atuação do poder
público.
Quanto à disponibilidade de recursos financeiros, observou-se que, a
escassez desses enfraquece a autonomia financeira do sistema de gestão na
definição das ações, uma vez que os gestores não definem as prioridades da
sua aplicação nas questões ambientais. A implementação do Fundo poderá ser
mais um passo importante para estruturação do sistema do Licenciamento
Ambiental, em relação à autonomia financeira do órgão gestor.
De um modo geral, a pesquisa retratou que é imprescindível uma
maior preocupação por parte do poder público em relação aos diversos fatores
que contribuem para efetividade do Licenciamento Ambiental nos municípios,
dentre eles a formação de equipes técnicas, com visões em um horizonte plural,
não compatível com visões reducionistas, buscando um nível de capacitação
que satisfaça a demanda da diversidade de processos inerentes às variadas
formas de intervenções.
147
Obviamente, é condição necessária, a formação de profissionais com
uma visão voltada a temas e conceitos amplos sobre as questões ambientais,
considerando a realidade local, legislação ambiental, estudos e relatórios de
impacto ambiental, planejamento e gerenciamento ambiental, além de controle
de poluição atmosférica, hídrica, sonora e do solo, recuperação e manejo de
recursos naturais, e outros assuntos correlatos. Sem permitir, entretanto, que
essas questões sejam tratadas com uma visão fragmentada e limitada, mas
com uma dinâmica própria dos processos interativos que ocorrem no meio
ambiente.
A organização da estrutura física e logística facilita o atendimento
dos trabalhos e oferece boa capacidade de atendimento a demanda, como
também a carência de estruturas físicas reflete a falta de atuação na gestão
ambiental, consequentemente impossibilita a viabilização da prática do
Licenciamento Ambiental.
A integração entre alguns setores potencializa a Intersetorialidade e
conseqüentemente estimula a transversalidade. Entretanto, observa-se uma
forte tendência a setorialização e fragmentação na condução das ações pelos
diversos setores da administração pública, considerando que a visão unilateral
na análise da licença fragiliza as conclusões.
O controle social, que ocorre por meio da participação pública, é
fortalecido mediante a mobilização e sensibilização dos atores através de
programas efetivos de educação ambiental, os quais encontram-se em
construção e ampliam o processo de informação. Porém as formas de
publicizaçao dos fatos relacionados às questões ambientais ainda são
insuficientes para ampliar a participação publica. E a ausência dessas, ocasiona
a falta de participação da sociedade nas questões ambientais.
O Licenciamento das atividades desenvolvidas nos municípios deve
ser realizado com o conhecimento e validação dos conselhos em face destes
representarem com legitimidade os interesses da maioria, uma vez que devem
148
ser formados com representantes dos diversos segmentos envolvidos na
questão ambiental.
Portanto tanto os usuários dos recursos ambientais, no que diz
respeito a sua exploração econômica, quanto aqueles que defendem sua
preservação, representados pelas organizações ambientalistas, como também
o poder público, têm o dever de protegê-lo como um bem difuso e assim
assegurar uma saudável qualidade de vida para todos.
Para a consolidação do Licenciamento Ambiental e o fortalecimento
da participação deve ser construído nos municípios um comitê de caráter
permanente, o qual funcionará como um arquivo vivo de todo o processo, para
que os trabalhos não sofram descontinuidade e as ações possam ser
reimplantadas de forma que as informações sobrevivam mesmo após a troca de
gestões administrativas ou substituições de técnicos e conselheiros.
Para tanto, é preciso disseminar mais, a consciência ético-cidadã na
sociedade, que desperte o seu papel de co-responsabilidade no controle das
ações. Por essa razão, é necessário implantar mecanismos de informações
suficientes, que possam proporcionar um nível de conhecimento no que diz
respeito ao aparato legal, institucional e político, para que a sociedade participe
ativamente das políticas ambientais.
O Licenciamento Ambiental prescinde da observância positiva das
Leis, normas e regulamentos estabelecidos pelas diversas instancias de poder.
De forma a estabelecer uma retro-alimentação dos fatores institucionais,
procedimentais, gerenciais e de participação pública no processo, para que os
resultados sejam garantidos.
A figura apresentada abaixo reflete a forma como o Licenciamento
Ambiental tem ocorrido no campo de atuação do estudo, ao tempo que
caracteriza que a medida que os fatores interagem entre si, amplia a
perspectiva da efetividade do Licenciamento nos municípios.
149
CARACTERIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS EM FUNÇÃO DA INTERAÇAO DOS ASPECTOS
PESQUISADOS
L F
AL
SOB
AL: Alagoinhas
SOB: Sobradinho
LF: Lauro de Freitas
Figura 04
È necessário, portanto, o comprometimento dos dirigentes a partir
da vontade política, para que se estabeleça um processo proativo em que as
informações, as normas, e as praticas estejam entrelaçadas formando um novo
paradigma.
O processo de municipalização do Licenciamento Ambiental deve
cumprir com o dever de combater a lógica da habilitação e da hierarquização de
competência dos entes federados na defesa e proteção do meio ambiente.
Esse processo deve ocorrer de forma integrada e sistêmica, compatibilizando a
capacidade de cada um, para que de modo horizontal todos cumpram com o
seu papel. Reforçar a necessidade de efetiva descentralização do
Licenciamento para a verdadeira implementação do pacto federativo por meio
da regulamentação do artigo 23 da Constituição Federal, ainda é o grande
desafio.
150
Capítulo 8 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
As análises apresentadas neste trabalho sobre o processo de
Licenciamento Ambiental nos municípios de Alagoinhas e Lauro de Freitas,
como também, a avaliação das questões ambientais de Sobradinho levam as
seguintes conclusões:
O processo de Licenciamento Ambiental em Alagoinhas e Lauro de
Freitas retrata o compromisso do poder público em estabelecer a capacidade
de gerir o desenvolvimento local. Para tanto, esses municípios vêm
internalizando procedimentos institucionais, procedimentais, estruturais,
gerenciais e de participação pública, que contribuem com a efetividade do
processo, para a proteção e controle dos impactos ambientais. Entretanto
algumas questões precisam ser solucionadas.
Os resultados da avaliação dos aspectos procedimentais revelaram
que ausência de mecanismos voltados à caracterização da realidade ambiental
local nos dois municípios dificulta a análise do processo. Alagoinhas avançou
mais na construção de planos estratégicos de desenvolvimento que podem
contribuir para o conhecimento da realidade local, mas ainda não os aplicam
no Licenciamento Ambiental.
O roteiro dos procedimentos utilizados por esses municípios,
padronizados pelo CRA caracteriza limitação na definição de sistemas
próprios, que considerem suas especificidades locais. Por outro lado, essa
padronização do roteiro adotada, denota um nível de organização do órgão
local e a busca do aprimoramento do desempenho ambiental.
Lauro de Freitas, por ser um município que licencia plenamente,
apresenta um nível de autonomia maior em relação à Alagoinhas quanto à
tipologia das licenças ambientais realizadas. Pois o órgão ambiental de
151
Alagoinhas ainda depende do órgão estadual para licenciar atividades mais
complexas.
Quanto ao acompanhamento e monitoramento dos processos, pôde-
se observar que Lauro de Freitas está mais avançado na definição dos
procedimentos de monitoramento em relação à Alagoinhas que ainda aguarda a
contribuição do órgão estadual para a definição dos seus parâmetros.
Em relação aos aspectos institucionais, em Alagoinhas existe uma
lacuna no sistema legal, considerando que o município prescinde de leis e
outras regulamentações próprias, enquanto que Lauro de Freitas atingiu maior
autonomia no trato das questões legais. Entretanto essas leis também carecem
de algumas regulamentações. Pois essa ausência fragiliza o poder de policia do
órgão ambiental.
O sistema Municipal de Meio Ambiente nos dois municípios
analisados apresenta um razoável nível de organização para o gerenciamento e
coordenação das ações mediante a criação e estruturação dos órgãos
ambientais, os quais vêm cumprindo com o papel dentro das atribuições
estabelecidas.
O Conselho Municipal de Meio Ambiente de Alagoinhas evidencia
uma fragilidade em seu nível participação no Licenciamento Ambiental,
enquanto que a participação do Conselho de Meio Ambiente de Lauro de
Freitas tem sido mais efetiva nos processos de Licenciamento Ambiental,
atribuindo um caráter mais democrático e maior legitimidade das decisões.
A escassez de recursos financeiros destinados ao Fundo de Meio
Ambiente nos dois municípios denota a fragilidade financeira dos órgãos
Ambientais e os gestores não possuem autonomia na definição das prioridades
para a aplicação dos recursos. Entretanto Alagoinhas tem avançado iniciando a
destinação dos recursos de taxas e multas no fundo.
152
Em relação aos aspectos gerenciais, os municípios de Lauro de
Freitas e Alagoinhas possuem equipes técnicas multidisciplinares que atendem
satisfatoriamente as demandas, necessitando, no entanto, de um programa
efetivo de capacitação técnica. Entretanto, o compromisso, o desempenho da
equipe técnica e a busca por informações que fundamentem os processos
retratam a responsabilidade com o trabalho nos dois municípios.
Em Lauro de Freitas as licenças ambientais são realizadas de forma
intersetorial entre os diversos órgãos da SEPLANTUR. Entretanto em
Alagoinhas não foi implantado ainda a intersetorialidade no processo de análise
das licenças.
Por outro lado, a articulação entre os setores nos dois municípios,
para estabelecer o condicionamento entre as licenças ambientais e alvarás de
construção e funcionamento é um fator favorável à implementação e
fortalecimento da transversalidade nas políticas públicas.
Quanto à participação pública em Alagoinhas, verificou-se que foram
estabelecidos importantes mecanismos de controle social em outros processos
de mobilização da sociedade, com restrições, entretanto, em relação à
participação nos procedimentos das licenças ambientais. Já em Lauro de
Freitas, esse aspecto caracterizou-se como um ponto positivo do
Licenciamento.
A implantação de programas de educação ambiental encontra-se
ainda fragilizada nos dois municípios, pois se restringe a ações pontuais que
ainda não se traduzem em ações que assegurem concretamente a ampliação
no nível de conhecimento da sociedade para a atuação efetiva nas questões
ambientais.
Os dados apresentados pela pesquisa retratam em alguns
aspectos, uma maior organização do Licenciamento Ambiental em Lauro de
Freitas. Esse fato ocorre em função de Lauro de Freitas já vir atuando a mais
tempo na gestão ambiental. Ficou caracterizado também que houve maior
153
acompanhamento por parte do CRA a esse município, além do direcionamento
de maior capital técnico e político no período da implantação do órgão
ambiental.
No entanto, de um modo geral, existe no contexto do Licenciamento
Ambiental dos dois municípios um somatório de fatores que direcionam
favoravelmente o processo, e de forma integrada contribuem para a efetividade
do Licenciamento Ambiental nessas localidades
Em relação a Sobradinho, a pesquisa retrata uma grande
controvérsia quanto ao papel do poder público na condução das questões
ambientais, com características bastante diferenciadas quando comparado à
Alagoinhas e Lauro de Freitas.
Diferentemente de Lauro de Freitas e Alagoinhas, o município não
realiza o processo de Licenciamento Ambiental - Inexistem critérios de
exigibilidade e padrões de qualidade ambiental em função da ausência da
gestão ambiental.
A ausência da prática do Licenciamento Ambiental em Sobradinho
atribui ao município uma imensurável lacuna em relação à atuação do Poder
Local, ocasionando uma total dependência ao órgão estadual para o
Licenciamento de ações e atividades causadoras de impacto ambiental.
Em relação aos aspectos institucionais, constatou-se que apesar do
município possuir um rico acervo de leis ambientais caracterizado por
importantes determinações legais, a existência desses instrumentos não foi
determinante para fazer com que o poder público viesse a cumprir com o seu
papel de proteção e defesa do meio ambiente, e dessa forma exercer o
Licenciamento Ambiental.
Verificou-se também que a inexistência do órgão Ambiental em
Sobradinho constitui-se em um dos principais fatores que acarretam o
impedimento da prática do Licenciamento Ambiental. A ausência marcante de
154
um organismo de coordenação e gerenciamento gera um vazio institucional na
condução e resolução das questões ambientais. Uma vez que mesmo sendo
um local com limitados investimentos em sua economia, a falta do
Licenciamento acarreta dificuldades para os pequenos empreendedores, ao
tempo em que as questões que demandam a atuação da gestão ambiental
ficam a revelia do poder público.
Apesar da Prefeitura Municipal de Sobradinho ser dotada de uma
razoável equipe técnica, é fortemente caracterizado a ausência da atuação
técnica na área ambiental. Esse aspecto tem dificultado o direcionamento do
município para o desenvolvimento sustentável local.
A inexistência do Conselho Municipal de Meio Ambiente, muito tem
contribuído para falta de atuação do poder público, visto que a sociedade
organizada exerce uma forte influência sobre as instituições governamentais
para que essas venham cumprir com as suas obrigações de assegurar á
sociedade o direito ao meio ambiente equilibrado.
As ações desintegradas entre os diversos setores caracterizam a
falta de Intersetorialidade das questões ambientais com as diversas políticas
públicas, uma vez que não existe um órgão articulador desse mecanismo.
Observa-se uma forte tendência à setorialização e fragmentação na condução
das ações pelos diversos setores da administração pública.
Nesse sentido, Sobradinho, diferentemente de Alagoinhas e Lauro de
Freitas, caracteriza-se pela ausência do poder público nas ações em defesa e
proteção ao meio ambiente em sua esfera de atuação. Ou seja, os diversos
aspectos do Licenciamento Ambiental analisados pela pesquisa evidenciaram
realidades antagônicas entre Sobradinho e os dois outros municípios
estudados.
Considerando todo aparato legal, o quadro de técnicos e a realidade
ambiental dos demais municípios estudados, o sistema de Licenciamento
Ambiental nesse município seria muito bem viabilizado a partir da capacidade
155
de mobilização da sociedade e da iniciativa privada, aliados à atuação do
ministério público para atuarem como mecanismos de tensão e fazer com que o
Poder público exerça seu papel na defesa do meio ambiente.
Em face da ineficácia das Leis municipais, em detrimento ao
cumprimento das determinações estabelecidas pela Constituição Federal,
impõe-se à coletividade, os prejuízos ocasionados pela falta de aplicação do
Licenciamento Ambiental.
A partir da análise conjunta do resultado da verificação do
processo de Licenciamento e baseado nos pressupostos que norteiam a
efetividade do Licenciamento Ambiental na esfera municipal, conclui-se que os
fundamentos do processo de Licenciamento Ambiental perpassam por um nível
de organização do órgão ambiental, que considere a consolidação dos
seguintes parâmetros:
• Criação de uma base legal fundamentada em uma lei municipal
que defina claramente a política ambiental do município, bem como as
diretrizes para a implantação e execução do Licenciamento Ambiental, que
considere as características intrínsecas a cada territorialidade.
• Regulamentação das Leis ambientais considerando as
especificidades locais.
• Instituição do Fundo Municipal de Meio Ambiente com
regulamentação clara e transparente para a alocação e aplicação de
recursos suficientes para a implementação de políticas de promoção da
defesa ambiental.
• Instituição de conselhos consultivos, deliberativos e normativos,
estabelecendo-se por meio de regimentos, a forma de participação na
deliberação dos processos de Licenciamentos, definindo-se inclusive os
instrumentos que assegurem a sua legitimidade.
• Institucionalização de uma estrutura gerencial e operacional com
atribuições específicas para coordenar a execução do Licenciamento.
156
• Formação de equipes técnica - gerenciais efetivas capazes de
atender as demandas da gestão ambiental.
• Definição de procedimentos padronizados, de modo a facilitar os
trâmites no processo de Licenciamento das atividades com potencial de
provocar impactos ambientais.
• Construção de um sistema de informações capaz de viabilizar o
fluxo dessas informações para subsidiar os processos de Licenciamento e
assegurar um nível satisfatório de conhecimento dos fatos ocorridos em
relação às questões ambientais.
• Definição por meio de pesquisas, de uma matriz que defina os
critérios para delimitação dos impactos de âmbito local.
• Retro-alimentação de uma consciência ambiental nos setores
público, privado e social envolvidos no processo.
• Definição e articulação com os parceiros governamentais para
facilitar os fluxos dos procedimentos nos diversos setores envolvidos.
• Criação de um sistema de monitoramento e avaliação eficaz das
atividades submetidas ao Licenciamento Ambiental nas esferas dos
municípios.
Esses fatores deverão atuar como parâmetros referenciais para
implantação e efetividade do Licenciamento Ambiental na esfera municipal. Os
órgãos ambientais locais devem estar aparelhados, politicamente,
institucionalmente, tecnicamente e estruturalmente para exercerem a
competência na defesa do meio ambiente e alcançar os objetivos propostos
pelo desenvolvimento sustentável, tendo-se o Licenciamento Ambiental como
uma bússola deste rumo.
157
9 REFERÊNCIAS
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ANEXOS
QUADRO DEMONSTRATIVO DE ENTREVISTAS
TECNICO ENTREVISTADO
ÓRGÃO Cargo/ Função MUNICÍPIO DATA
Allan Jones Prefeitura – Secretaria de Planejamento/DGA
Fiscal de Meio Ambiente
Lauro de Freitas
16/04/2006 22/10/2006
Dailson Ramalho Lima
Prefeitura – Secretaria de Agropecuária e Meio Ambiente
Diretor de Meio Ambiente – Eng. Agrônomo / Especialização em gestão Ambiental
Alagoinhas 27/04/2006 16/10/2006 10/05/2007 06/07/2007
Daiane Maltez Prefeitura – Secretaria de Agropecuária e Meio Ambiente
Engª. Agrônoma Alagoinhas 16/102006 10/05/2007 11/06/2007 04/07/2007
Edmundo Ramos Pereira
SEMARH – Superintendência de Políticas e Desenvolvimento Sustentável
Coordenador de Políticas e Desenvolvimento Sustentável
Salvador 31/01/2006 26/04/2006.
Josane Calina Prefeitura – Secretaria de Planejamento/DGA
Bióloga Lauro de Freitas
22/10/206
Maria Gravina Ogata
SEMARH – Diretoria de Políticas Ambientais
Diretora de Políticas Ambientais / Doutora em Direito Ambiental
Salvador 29/01/2006 18/04/2007
Marcelo Cerqueira
Prefeitura – Secretaria de Planejamento/DGA
Diretor do DGA. 16/07/2006 22/10/2006 05/07/2007
Mário Luiz Berti Torres Sanjuan
SEMARH – Diretoria de Políticas Ambientais
Advogado 26/04/2006 11/10/2006
QUADRO DEMONSTRATIVO DE PARTICIPAÇÃO EM EVENTOS
EVENTO ORGÃOS ENVOLVIDOS
REALIZAÇÃO TEMA LOCAL
Curso Sobre Licenciamento Ambiental
CRA e CAR CRA / NEAMA Licenciamento para intervenções em áreas rurais
SALVADOR
Treinamento para Gestores Municipais em Gestão Ambiental
SEMARH, CRA e Prefeituras Municipais
SEMARH / CRA / NEAMA
Municipalização da gestão ambiental
SALVADOR
Seminário de Implantação da Gestão Ambiental em Camaçarí
Conselho Gestor da APA do Litoral Norte, Prefeituras
Prefeitura municipal de Camaçarí, Conselho gestor da APA
Gestão Ambiental e avaliação do Plano de Manejo da APA.
Camaçarí
Reunião de Pactuação da Gestão Ambiental municipal- GAM
Prefeitura Municipal de Juazeiro, Organizações Sociais, Setor Privado
SEMARH, Instituto Manoel Novais
Gestão ambiental e institucionalização do SISMUNA
Juazeiro
Reunião de Pactuação da Gestão Ambiental – GAM
Prefeitura Municipal de Sento-Sé, Conselho, Organizações Sociais, Setor Privado
SEMARH, Instituto Manoel Novais
Gestão ambiental e institucionalização do SISMUNA
Sento-Sé