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CAPÍTULO XXVI

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LA CONSTITUCIÓN DE LA NUEVA ESPAÑA(Segunda Parte)

La Casa de Contratación de Sevilla

Tratar de la Casa de Contratación de Sevilla antes deocuparnos del Consejo de las Indias, obedece al orden cro-nológico en el origen de ambos organismos, no en el de laimportancia de ellos.

El carácter mercantil de la empresa española enAmérica se manifiesta muy marcadamente en los antece-dentes, organización y funciones de la Casa de Contrata-ción. Sus antecedentes datan de las Capitulaciones deSanta Fe concertadas entre los reyes Católicos y Cris-tóbal Colón el 17 de abril de 1492, cuando después de latoma de Granada, aún se encontraban los reyes en elcampamento que dio su nombre a las Capitulaciones. Enellas, después de nombrar a Colón su Almirante, títulocon derechos de sucesión, los reyes invisten al futuro des-cubridor con los títulos y funciones de virrey y goberna-dor de todas las islas y tierra firme que descubriere yganare; le otorgan la décima parte de “todas y cuales-quiera mercaderías, siquiera sean perlas, piedras precio-sas, oro, plata, especierías y otras cualesquiera cosas omercaderías de cualquiera especie, nombre o manera quesean, que se comprasen, trocasen, fallasen, ganasen ooviesen dentro de los límites del dicho almirantazgo”;facultándolo además para que, en caso de pleito relacio-nado con tales bienes, fuera el propio Almirante quien

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INTRODUCCIÓN A LA HISTORIA DEL PENSAMIENTO JURÍDICO EN MÉXICO





por sí o por sus tenientes conociera y fallara, así comopara que pudiera aportar un ocho por ciento en el costode los navíos que se armasen, para poder disponer enigual proporción de los provechos obtenidos en esasarmadas. De esta suerte, las citadas Capitulaciones tení-an un carácter netamente mercantil, estableciéndose unasociedad entre los reyes que ponían su autoridad y losfondos necesarios, y Colón su industria y trabajo.

En aquel convenio no se tuvo en cuenta la misión cris-tianizadora; prácticamente se hacía caso omiso de loshombres que pudieran encontrarse en las tierras por des-cubrir, y sólo se tuvo en consideración los provechosmateriales; pero pronto este aspecto del negocio cambió,pues al emprender Colón su segundo viaje, en las ins-trucciones que se le dieron se le recomienda, en primerlugar, la propagación de la fe y el buen trato a los indios,y sólo en segundo lugar se refieren los reyes a la admi-nistración de las nuevas tierras y de sus gobiernos. Seordena que al llegar a las islas se estableciera una casaaduanal, para depositar las mercancías que se enviaran aEspaña o de España llegaran a las islas, y otra casa deAduana debía establecerse en Cádiz con el fin análogo, yen la que debería llevarse riguroso inventario de los bie-nes que entraran o salieran, así como de las personas.

Cuando se pudo apreciar con mayores datos la impor-tancia de los descubrimientos y se inició un tráfico cadavez más intenso, las funciones de la Aduana de Cádiz nofueron suficientes, y se ideó la creación de un organismomás completo y elaborado que se llevó a cabo en cumpli-

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL

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miento de las Ordenanzas del 10 de enero de 1503, cre-ándose por ellas la Casa de Contratación que no debíaradicar en Cádiz, sino en Sevilla, y que quedó integradapor Jimeno de Briviesca como contador, el canónigoSancho de Matienzo como tesorero y Francisco Pinelocomo factor. Era dicha institución, por sus funciones ypor su personal, un organismo de carácter mercantil, aquien se encomendaba la atención de un negocio en inte-rés particular de los reyes.

El establecimiento de la Casa de Contratación deSevilla obligaba a los navíos a remontar río arriba elGuadalquivir, en lugar de haber hecho de un puerto demar, como Cádiz, la terminal de los viajes a América, loque era una de las tantas medidas antieconómicas que através de la Historia han sido características de los diver-sos regímenes gubernamentales de España. La únicafuente de ingresos del estado español fue siempre la fija-ción de impuestos, a veces antieconómicos, otras despro-porcionados y siempre mal administrador. El Fisco fue,sin duda, una de las causas de la decadencia española,como lo había sido de la romana.

En virtud de sucesivas Ordenanzas se fueron alteran-do la estructura y funciones de la Casa de Contratación,conservando siempre su misión fundamental de regularel comercio entre España e Indias, encargada de tomarlas medidas necesarias para tal fin. Además de las pri-meras Ordenanzas de enero de 1503, se tiene noticia deque al siguiente año nuevas Ordenanzas se expidieron,

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de cuyo contenido exacto se ha perdido la memoria, yaque no ha llegado su texto hasta nuestros días. En 15 dejunio de 1510, se expidieron nuevas Ordenanzas, másdetalladas que las anteriores y que fueron ampliadas el18 de marzo de 1511. En estas últimas disposiciones seprecisan las reglas para el registro de los barcos, la tene-duría de libros, la correspondencia y el archivo, los requi-sitos exigidos a los emigrantes y las formalidades quedebían llenar, así como el cuidado de los bienes de losdifuntos, entendiéndose por tales los patrimonios de laspersonas que fallecidas en América dejaran herederos enEspaña.

Acerca de los bienes de difuntos, Solórzano Pereira, ensu Política Indiana, expresa los motivos imperiosos quese tuvieron para que una autoridad se ocupara de dichosbienes, que, dadas las circunstancias de la época relati-vas a las distancias y lenta comunicación, daban lugar anumerosos fraudes y robos de tales bienes, impidiendoque llegaran a manos de quienes tenían derecho a ellosen calidad de herederos. Esta misión se encomendó a laCasa de Contratación, la cual, luego que tenía conoci-miento de la llegada de tales bienes a España, fijaba edic-tos y enviaba avisos a aquéllos que debían tenerse comopresuntos herederos o legatarios, citándolos para quecomparecieran por sí o por procurador investido conpoderes bastantes al efecto. El escribano del navío en quevenían los bienes, estaba obligado a entregarlos por rigu-roso inventario para ser guardados en una caja con tresllaves, cada una de las cuales estaba en poder de cada


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uno de los oficiales de la Casa, método usual y constantecuando se trataba de la guarda de caudales del rey, de losmunicipios y, en general, de las corporaciones.

Diversas disposiciones relativas a la Casa de Contra-tación fueron expedidas con posterioridad a las Ordena-nzas de 1511, y en el año de 1522 se hizo una compilaciónde todas esas disposiciones publicada por Andrés deCarvajal, que sirvió de base para el Libro Noveno de laRecopilación de Leyes de Indias de 1680. Bajo estas últi-mas disposiciones, la estructura del organismo que nosocupa aparece constituido por un presidente, un tesorero,un contador y un factor; tres jueces letrados, un fiscal yun capellán, que diariamente celebraba misa en la capillade la Casa por las almas de los que habían fallecido en lasIndias, y a la que debían concurrir los funcionarios de laCasa antes de comenzar sus labores. Además de los fun-cionarios y oficiales mencionados, había un solicitadorpara la causa del fisco, un relator y un juez residente enCádiz; los indispensables escribanos de cámara, sus asis-tentes, alguaciles, porteros, alcaide de prisión y carcele-ros.

Dos organismos fueron creados como anexos a la Casa,y fueron un consulado o tribunal de comerciantes, con eltítulo de Universidad de Cargadores de Indias, estableci-do por Carlos V en 1543, compuesto de un prior y varioscónsules; el segundo organismo, creado en 1580 porFelipe II, era el Correo Mayor. Largo sería detallar lasfunciones tanto de la Casa como la de sus órganos ane-

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xos, y estos aspectos de carácter procesal se apartaríandel análisis de las ideas jurídicas que, como antecedentesde las nuestras, nos interesan.

Si bien es cierto que la institución que ahora nos ocupadesempeñó una importantísima misión dentro del régi-men constitucional español en todo lo relativo al comerciomarítimo, pocos o ningún antecedente ha dejado en lasinstituciones que hoy nos rigen o en nuestras actualesideas jurídicas. Sin embargo, conviene hacer alusión alimpuesto de avería, que pudiera aparecer como un prece-dente de impuestos aduanales marítimos. No quiere estodecir que los impuestos aduanales que hoy rigen proce-dan del impuesto de avería, bien sabido es que aquéllostienen sus antecedentes en Roma, de donde pasaron aEspaña, pero faltaría un elemento importante a nuestraexposición si no aludiéramos someramente a esteimpuesto.

La codicia que despertó entre las diversas naciones deEuropa los descubrimientos realizados por España y lasventajas que de ellos obtuvo, hizo que se desarrollara lapiratería que franceses, holandeses y, sobre todo, ingle-ses, realizaron en gran escala a costa de España. Estoobligó a establecer un servicio de guarda y custodia de losnavíos que realizaban el tráfico con las Indias, y paraellos se ordenó que las naves no habían de viajar aisla-das, sino en flotas, de manera que unos prestaran ayudaa los otros; pero no fue esto suficiente, ya que el lucrativooficio de la piratería también se organizó en armadas al


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mando de jefes que, con título de Almirantes, dirigían susactividades y realizaban las proezas que hizo que susnombres pasaran a la Historia no en calidad de piratas,sino como el de famosísimos y audaces navegantes, talescomo Hawkins, Cavendish y Drake, por no citar más quea los principales.

Contra tales hechos, se dispuso armar a los barcosespañoles y proveerlos de todos los elementos para sudefensa; esto ocasionaba gastos extraordinarios que seconsideró equitativo que fueran suplidos por los dueñosde las mercancías transportadas proporcionalmente alvalor de ellas, y esa derrama cargada sobre el valor de lasmercancías constituyó la contribución de la avería. Comosucede, y siempre ha acontecido, lo que en un principiofue moderado y equitativo, andando el tiempo la contri-bución de la avería fue creciendo, iniciando a razón de 1%llegó a ser del 12% ad valorem, y más tarde se sustituyóesta forma de imposición exigiendo a cada uno de los rei-nos de América que cubrieran sumas globales para talfinalidad. El resultado del crecimiento del impuesto deavería fue, como siempre sucede, el fomento del contra-bando.

Sería sin duda de gran interés un estudio más detalla-do de la Casa de Contratación de Sevilla, especialmenteen su funciones judiciales, como un antecedente delDerecho Marítimo contemporáneo, pero seguramentesería más propio el examen de tal materia dentro de uncurso especializado de esa rama del Derecho que en la de

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la Historia del Pensamiento Jurídico, que por la exten-sión de sus temas no puede entrar en detalles, de allí quepasaremos al examen de otra de las instituciones consti-tucionales que hemos enunciado.

El Consejo Real y Supremo de Indias

A raíz del descubrimiento del Nuevo Mundo, los asun-tos relativos a la administración de las nuevas tierras yde sus habitantes fue encomendado por los reyesCatólicos a don Juan Rodríguez de Fonseca, habiéndoleasignado más tarde, en calidad de colaborador, al secre-tario del rey, don Fernando Lope de Conchillos. Sinembargo, los asuntos de más importancia, y especial-mente los que tenían carácter judicial, eran tratados yresueltos por el Consejo de Castilla, suprema autoridad,después del rey, que, entre otras atribuciones, tenía la derevisar las resoluciones de la Chancillería de Granada yde las Audiencias de Valladolid y de Sevilla. Era, en estavirtud, un tribunal supremo.

Durante la regencia del Cardenal Cisneros, Rodríguezde Fonseca y Conchillos dejaron de intervenir en losasuntos de Indias, aun cuando el primero, al adveni-miento de Carlos V, volvió a conocer de alguno de ellos enunión del secretario del emperador, don Francisco de losCobos. Sin embargo, fue el Consejo de Castilla quiensiguió conociendo de los asuntos más importantes relati-vos al Nuevo Mundo, pero aparece en el año de 1519 unadivisión de funciones dentro de los miembros de ese orga-


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nismo, como lo demuestra el hecho de que el rey, desdeese año, se refiera “a los de mi consejo que entienden delas cosas de las Indias”; y en ese mismo año, en cédula de14 de septiembre, se encuentra la expresa alusión alConsejo de Indias como organismo separado del deCastilla, aún cuando no aparezca todavía clara y legal-mente constituido. No fue sino hasta el 1 de agosto de1524, cuando quedó constituido como cuerpo indepen-diente del Consejo de Castilla, y con el título de ConsejoReal y Supremo de Indias. Fueron nombrados en esafecha sus tres primeros consejeros, en las personas delmaestro Luis Cabeza de Vaca, obispo de Canarias; el doc-tor Gonzalo Maldonado y el cronista de Indias PedroMártir de Anglería; cuatro días más tarde se nombró a suprimer presidente, que lo fue fray García de Loaiza, gene-ral de la orden Dominica, obispo de Osma y confesor delEmperador. Desde ese momento, comenzaron sus plenasfunciones ese famoso organismo que habría de durartanto como duró el dominio de España en América, ydesde luego quedó descartado Rodríguez Fonseca, nohabiendo sido extraño a ésta medida el hecho de habersemostrado acérrimo defensor de Diego Velázquez, el gober-nador de Cuba, en el conflicto contra Hernán Cortés.

Desde sus principios se asignaron los sueldos que elpresidente y consejeros disfrutarían, siendo el del prime-ro de 200 mil maravedíes al año y de 100 mil para cadaconsejero. Dos años más tarde, se nombró fiscal y relatoral Lic. Francisco Ceinos, y separados poco después uno yotro cargos, recayó el de relator en Hernando de Chávez.

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En 1528 se nombró canciller del Consejo a MercurinoGatinara, quedando así organizado con un presidente,cuatro o cinco consejeros, dos secretarios, un fiscal, unrelator, un gran canciller, un oficial de cuentas, y un por-tero. Como el Consejo debía residir en el lugar donde resi-diera la Corte y ésta no tenía en esa época asiento fijo,pasaba también de un lugar a otro, celebrando sus sesio-nes en Toledo, Sevilla, Granada o Valladolid.

Antes de examinar las diversas ordenanzas relativas ala estructura y funciones de la institución que nos ocupa,que fueron varias antes de quedar determinadas, debehacerse especial mención de su función principal, quemanifiesta lo que se ha hecho notar, a saber: la prepon-derancia del Poder Judicial dentro de toda la administra-ción pública. Fue el Consejo de Indias, fundamentalmen-te, una autoridad judicial; conocía de ciertos asuntos enúnica instancia, y otros en calidad de tribunal de segundainstancia, tanto civiles como penales. Avocándose así,prácticamente, en el conocimiento de todos los problemasque surgían en las Indias y se planteaban ante lasAudiencias, o de aquéllos que estaban en situación depoder apreciar las necesidades, los problemas y losmedios adecuados para resolverlos. Pero además de esto,los juicios de residencia y las visitas de que hablaremosmás adelante, proporcionaban al Consejo eficaces mediosque ampliaban sus conocimientos para el mejor gobiernoque se le encomendaba, sin contar con los informes ofi-ciales y extraoficiales que se le enviaban, y que debíaestudiar y aquilatar con extraordinaria atención y cuida-


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do. Todo esto dio al citado cuerpo los elementos paraconocer de toda clase de asuntos, resultando que sus fun-ciones eran prácticamente ilimitadas en cuanto a lasIndias se refería.

Como consecuencia de una visita que personalmentehizo al Consejo Carlos V, y de la que resultaron algunasresponsabilidades para dos de sus consejeros, fueronexpedidas las primeras Ordenanzas fechadas enBarcelona, el 20 de Noviembre de 1542. No siendo posibleexaminar los detalles de cada una de las ordenanzas omodificaciones a ellas, nos concretaremos con aquéllasque pudieran considerarse como definitivas, expedidasen 1636, y que pasaron a formar parte integrante de laRecopilación de Leyes de Indias de 1680.

Las citadas Ordenanzas de 1636 no son sino una com-pilación de las anteriores, con todas las enmiendas y adi-ciones hechas a partir de las primeras, y esa labor decompilación se encomendó y fue realizada por el licencia-do don Pedro Vivanco y Villagómez. Constan de 245 leyesque se encierran ordenadamente bajo los siguientes epí-grafes: Consejo Real de las Indias; Presidente y los de suConsejo; Fiscal; Secretarios; Relatores; Escribano deCámara; Contadores; Recetor; Cronista; Cosmógrafo;Alguacil y Oficiales. Algunas de las leyes que forman lasOrdenanzas podían darnos mayores conocimientos, quelos que una explicación o comentario pudiera hacer.

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