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1REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO

TERRITORIAL SUSTENTVEL

Outubro / 2003

PRESIDENTE DA REPBLICALuiz Incio Lula da Silva

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO

Miguel Soldatelli RossettoMinistro de Estado do Desenvolvimento Agrrio - MDA

Jos Humberto OliveiraSecretrio Nacional de Desenvolvimento Territorial - SDT

Secretrio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel - CONDRAF

Caio Galvo de FranaCoordenador do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural - NEAD

Ficha Catalogrfi ca elaborada por Rossana Coely de Oliveira MouraCRB - 791 3 Regio

338.92B823r Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.

Referncias para o desenvolvimento territorial sustentvel/Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; com o apoio tcnico e cooperao do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura/IICA - Braslia: Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel/Condraf, Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural/NEAD, 2003.36 p.: 29x21cm. (Textos para Discusso, 4).

1.Desenvolvimento Territorial. 2. Desenvolvimento Sustentvel. I. Ttulo. II. Srie.

3APRESENTAO

Criando as condies para a valorizao dos territrios

A diviso territorial muito antiga no mundo e, no Brasil, remonta aos tem pos

das capitanias hereditrias. No mundo contemporneo, com o advento de novas

tecnologias de comunicao e transporte, com as mudanas de para dig mas eco-

nmicos e sociais, tambm os modelos de diviso territorial tornaram-se obsoletos,

ultrapassados.

Os territrios so mais do que simples base fsica. Eles tm vida prpria,

possuem um tecido social, uma teia complexa de laos e de relaes com ra zes

histricas, polticas e de identidades diversas, que vo muito alm de seus atributos

naturais, dos custos de transporte e de comunicaes, e que desempenham funo

ainda pouco conhecida no prprio desenvolvimento econmico. A Cincia Eco-

nmica conhece bem os aspectos temporais (ciclos econmicos) e setoriais (agro-

indstria, por exemplo) da arte, mas a questo territorial ou espacial s recentemen-

te vem sendo alvo de suas preocupaes.

Ainda utilizando a matriz econmica, cabe aqui uma analogia entre os merca-

dos e os territrios. Ambos mercados e territrios no so entidades criadas por

um passe de mgica ou por exclusivo dom da natureza. Mas resultam de formas

especfi cas de interao social, da capacidade dos indivduos, das em presas, das

instituies e das organizaes locais em promover ligaes dinmicas, pro pcias a

valorizar seus conhecimentos, suas tradies e a confi ana que foram ca pazes de

construir ao longo da histria.

A construo de marcas territoriais no pode ser vista como simples inteno

protecionista, mas como parte de um complexo mecanismo institucional de

transmisso de confi ana entre atores de segmentos sociais e interesses muito

4 APRESENTAO

diversificados. As experincias bem-sucedidas de desenvolvimento territorial

caracterizam-se sistematicamente pela ampliao do crculo de relaes sociais nos

planos poltico, econmico e social.

Por mais que as condies naturais de solo, relevo e clima sejam importantes

na determinao do desempenho dos territrios, no so poucos os casos em que

os limites fsicos foram vencidos pela capacidade organizativa, ou seja, pela cons-

truo de uma rede de relaes que possibilitou ampliar as possibilidades de va-

lorizao da produo.

O desenvolvimento rural deve ser concebido num quadro territorial, muito

mais que setorial: nosso desafi o ser cada vez menos como integrar o agricultor

indstria e, cada vez mais, como criar as condies para que uma populao valorize

um certo territrio num conjunto muito variado de atividades e de mercados.

O sucesso de certas regies rurais dos pases desenvolvidos na gerao de

ocupaes produtivas no pode ser atribudo a uma composio setorial favorvel. Os

bons desempenhos na criao de empregos resultam de uma dinmica territo rial es pe-

cfi ca que ainda no bem compreendida, mas que comporta provavelmente as pectos

co mo a identidade regional, um clima favorvel ao esprito empreendedor, a existncia

de redes pblicas e privadas ou a atrao do meio ambiente cultural e na tural.

A explorao desta nova dinmica territorial supe polticas pblicas que

estimulem a formulao descentralizada de projetos capazes de valorizar os atributos

locais e regionais no processo de desenvolvimento. Estamos falando da construo

de um novo sujeito coletivo do desenvolvimento, que representa a capacidade de

articulao entre as foras dinmicas de uma determinada regio.

Mas o desenvolvimento rural no acontecer espontaneamente como resulta-

do da dinmica das foras polticas, econmicas, sociais e culturais que atuam no

territrio. preciso que, na elaborao das polticas capazes de promov-lo, se

transforme as expectativas que as elites brasileiras tm a respeito de seu meio rural,

cujo esvaziamento social, cultural e demogrfico visto quase sempre como

indicadores do prprio desenvolvimento. Muitos ainda no se deram conta de que

as funes positivas que o meio rural pode desempenhar para a sociedade brasileira

fundamentam-se no processo de descentralizao do crescimento econmico e no

fortalecimento das cidades mdias.

Nos ltimos anos, algumas estratgias governamentais brasileiras emergentes

j incluem formas de controle social e de participao de agentes sociais na defi nio

5APRESENTAO

de atividades produtivas, com metodologias participativas de gesto social, tendo

como enfoque principal o local do produtor/empreendedor. Tambm os bancos e

organizaes internacionais e no-governamentais passaram a aprimorar aes

nesse sentido no pas e no mundo.

No Brasil, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por intermdio da Secreta-

ria de Desenvolvimento Territorial, incorpora e assume este novo padro proposto

de desenvolvimento com base local, buscando solues de susten tabilidade vista

sob essa nova tica. Para que as polticas pblicas, sejam elas estatais ou no-

estatais, materializem-se em aes que devero modifi car o territrio, redesenhando

as caractersticas da vida coletiva, ampliando o quadro de oportunidades e agregan-

do valor produo dos diversos segmentos sociais, atores do referido territrio.

Humberto OliveiraSecretrio de Desenvolvimento Territorial

do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio



1. Introduo 9Antecedentes 9Justifi cativas 9

2. Os desafi os atuais para o desenvolvimento rural sustentvel 12

3. Principais difi culdades a serem vencidas 16Capital humano, capital social e capital natura 16

Estrutura fundiria e acesso terra 17

Desenvolvimento territorial ou setorial? 18Recursos fi nanceiros para investimentos pblicos 19

4. Uma proposta estratgica para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 21

5. O enfoque territorial no desenvolvimento rural sustentvel 26 Coeso social e territorial 26Algumas caractersticas dos territrios rurais e

conseqncias para a formulao de polticas pblicas 26O territrio como objeto de polticas pblicas contextualizadas 28Uma proposta poltica centrada nas pessoas 31

6. Referncias para a implantao da abordagem territorial 33Ordenamento e desenvolvimento 33Territrio 34Territrio rural 34Caracterizao das microrregies rurais 34

Sumrio



1 Introduo

1.1 AntecedentesA deciso do governo brasileiro em propor uma poltica nacional que apoiasse

o desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais foi resultado de um processo

de acmulos e de reivindicaes de setores pblicos e organizaes da sociedade

civil, que avaliaram como sendo necessria a articulao de polticas nacionais com

iniciativas locais, segundo uma abordagem inovadora.

Esta deciso teve como resultado a proposta de criao da Secretaria de

Desenvolvimento Territorial (SDT), no mbito do Ministrio do Desenvolvimento

Agrrio (MDA), e a formulao do programa apresentado, e acolhido, no mbito do

Plano Plurianual do Brasil, 2004-2007, ora em tramitao no Congresso Nacional.

Esse programa, a prpria SDT, a Rede de Organismos Colegiados para o Desen-

volvimento Rural Sustentvel, os demais rgos da administrao pblica federal

com aes confl uentes no desenvolvimento sustentvel, os governos estaduais e

municipais, e um vasto nmero de organizaes da sociedade civil e movimentos

so ciais, alm das prprias populaes dos territrios rurais constituem a base po-

ltica, institucional e humana desta proposta.

1.2 Justifi cativasAnlises fundamentadas apontam para um fato: as polticas pblicas im-

plementadas nas ltimas dcadas para promoo do desenvolvimento rural no Brasil

ou foram insufi cientes, ou no foram efetivamente focadas no objetivo de generalizar

melhorias substanciais na qualidade de vida e nas oportunidades de prosperidade

das populaes que habitavam o interior brasileiro.

10 TEXTOS PARA DISCUSSO

A maior evidncia o aumento da pobreza1 a persistncia das desigualdades

regionais, setoriais, sociais e econmicas. Mesmo com avanos em espaos

conquistados pelos movimentos sociais, os efeitos conseguidos ainda esto muito

aqum das necessidades. Alguns poucos resultados ainda podem ser considerados

restritos a determinadas regies ou setores. As assimetrias quanto s oportunidades

de desenvolvimento ainda produzem, no meio rural, o maior contingente de pobres

e de excludos.

La localizacin de la mayora de los pobres en las zonas urbanas no signifi ca

que haya mermado la pobreza en el conjunto de la poblacin rural. En 1980 el

54% de los hogares rurales era pobre, cifra que aument a 58% en 1990 y

volvi a 54% en 1997. Asimismo, si el 28% de los hogares rurales era indigente

en 1980, dicha proporcin lleg a 34% en 1990 para reducirse a 31% en 1997

(para los mismos aos la proporcin de hogares urbanos indigentes era de 9%,

12% y 10%, respectivamente). La severidad de la pobreza es mayor en las reas

rurales que en las urbanas, ya que mientras en stas ltimas la poblacin que

vive en condiciones de pobreza extrema representa un 34% de la pobreza total,

en aquellas llega al 60%.

(Rolando Franco, Pobreza, distribucin y gasto social en Amrica Latina en los aos 90.

Panorama Social de la Amrica Latina y el Caribe)

Hoje existem mais pobres e a incidncia da pobreza ainda maior do que era

nos anos 80. Persistem os problemas de m distribuio da renda, as limitaes de

acesso a ativos produtivos e a servios de apoio produo. Os servios pblicos

essenciais so precrios e no atendem maioria da populao situada nos muni-

cpios do interior brasileiro. O lento avano dos Indicadores de Desenvolvi mento

de monstram as assimetrias regionais e no correspondem s necessidades de ata-

carmos os problemas sociais e econmicos com extrema determinao.

Para enfrentar esses problemas, mudanas substanciais devero ocorrer no

escopo e na forma de encarar o desafi o de resgatar da pobreza e do abandono a

vasta populao que atualmente enfrenta os velhos problemas que sempre assola-

ram o meio rural brasileiro. Mudanas essenciais devero ser assumidas pelos for-

muladores e operadores das polticas pblicas, o que signifi ca, fundamental men te,

1. Em 1996, 28,6% dos lares brasileiros e 35,8% da populao eram considerados pobres. Em 1999, estes indicadores subiram para 29,8% e 37,5%, respectivamente. O nvel de indigncia, entretanto, foi ligeiramente reduzido neste mesmo perodo, passando de 10,5% dos lares e 13,9% da populao, para 9,6% dos lares e 12,9% da populao (Panorama Social de Amrica Latina 2001-2002, CEPAL).



reconhecer a importncia da agricultura familiar e do acesso terra como dois ele-

mentos capazes de enfrentar a raiz da pobreza e da excluso social no campo, mas

tambm compreender que uma nova ruralidade est se formando a partir das

mltiplas articulaes inter-setoriais que ocorrem no meio rural, garantin do a pro-

duo de alimentos, a integridade territorial, a preservao da biodiversi dade, a

conservao dos recursos naturais, a valorizao da cultura e a multiplicao de

opor tunidades de incluso.

Mas, para ser valorizado, o rural precisa cumprir com os requisitos da produo,

da otimizao de seus recursos e da gerao de riquezas, o que somente ser vivel

se forem compreendidos e dinamizados seus prprios recursos humanos e naturais;

se forem incorporados elementos da cincia, na forma de tecnologias ambientalmen-

te amigveis; se forem articuladas as interaes com os demais setores econmicos;

se o seu capital social2 se desenvolver e, com ele, as pessoas encontrarem melhores

oportunidades de bem-estar e de dignidade. Apesar das evidentes diferenas, o

rural e o urbano no constituem mais dois mundos parte. Em boa parte do

Brasil, as comunidades rurais e urbanas esto intimamente associadas em termos

de causas e efeitos de diversos problemas sociais, eco nmicos e ambientais. Seria

sensato inferir que essas comunidades tambm esta riam solidrias quanto s

possibilidades reais de enfrent-los.

Concretamente, qualquer proposta inovadora que busque estimular o

desenvolvimento sustentvel deve enfatizar complementaridades, interdependn-

cias, coincidncias e agendas comuns desses dois lados de uma mesma moeda.

2. Capital social refere-se s instituies, relaes e normas que moldam a qualidade e a quantidade das interaes sociais. Cada vez mais evidncias tm demonstrado que a coeso social crucial para que as sociedades prosperem

economicamente e para que o desenvolvimento seja sustentvel. O capital social no apenas a soma das instituies que reforam uma sociedade o amlgama que as mantm coesas. (Adelina Paiva e Sueli C. Rosa na

videoconferncia promovida pelo Instituto Banco Mundial, em 27/05/2003, Braslia-DF)


2 Os desafi os atuais para o desenvolvimento rural sustentvel

O principal desafi o tico da sociedade brasileira banir a fome e a misria do

seio do nosso povo. O maior desafi o social livrar da pobreza cerca de da po-

pulao, estabelecendo mecanismos de estmulos sua incluso digna no processo

de desenvolvimento do Brasil. Frente grandeza deste desafi o, no se pode imaginar

que ele ser vencido pela repetio dos mesmos erros do passado, que atenderam

insufi cientemente a alguns setores ou regies. No sufi ciente fa zermos mais do

mesmo. necessrio que faamos mais do novo. O Brasil necessita aproveitar

oportunidades de alterar efetivamente os velhos paradigmas orientados para a

concentrao dos ativos e da renda, para a superexplorao dos recursos naturais

e para a discriminao de oportunidades.

A soluo defi nitiva vir apenas com a aceitao de que transformaes

importantes devero ocorrer na sociedade, com o estabelecimento de padres de

desenvolvimento sustentveis em todos os setores, continuamente aprimorados

por meio de ordenamentos dinmicos e democraticamente conduzidos. Para que

estes expressivos avanos aconteam ser preciso aprofundar mudanas e avanar

em direo a novos paradigmas nas relaes entre o Estado e a Sociedade, esta be-

le cendo polticas pblicas duradouras e abrangentes, com instrumentos focados

nas transformaes pretendidas, que estimulem o desenvolvimento descentralizado

e a autogesto.

Isto depende da defi nio de um projeto para o pas, o que vem se delineando

pelas escolhas recentes da sociedade brasileira e que dever ser concretizado com

a execuo do Plano Plurianual 2004-2007. Esse projeto pas dever ser inovador



e renovador, para estar altura das necessidades e anseios da sociedade nacional.

Para que este processo acontea em todo o territrio nacional, e para que ele se

transfor me em uma efetiva conquista democrtica, ser necessrio promover o de-

sen volvimento rural desde uma perspectiva territorial.

Nada mais inovador do que estimular o desenvolvimento endgeno dos territ-

rios rurais, partindo da ampliao da capacidade de mobilizao, organizao, diag-

nstico, planejamento e autogesto das populaes locais. Nada mais avana do do

que orientar polticas pblicas segundo as demandas expressadas pelas comu nidades

e organizaes da sociedade, reconhecendo as especifi cidades de ca da terri trio e

ofertando instrumentos de desenvolvimento que atendam a essas caracters ticas.

Em pases como o Brasil, a razo de fundo da persistncia da pobreza a

concentrao da riqueza, que tem sua origem nas difi culdades criadas ao acesso a

bens de capital e s capacidades humanas, competentes para favorecerem o au-

mento sustentvel na renda. O acesso terra um direito inalienvel do agricul tor,

pois este o principal passo em direo habilitao produtiva, aos instru mentos

de apoio produo e aos servios pblicos essenciais. As restries de acesso

terra fazem parte do elenco de direitos negados a uma sociedade surgida de um

sistema senhorial mal resolvido, com razes escravocratas, e ainda presentes em

alguns aspectos da sociedade atual. Desses resqucios brotam as mais graves formas

de desigualdade, ainda presentes na nossa sociedade. As capacidades humanas,

deprimidas em razo da baixa escolaridade mdias do brasileiro, encontram sua

expresso mais grave na populao rural, devido no apenas precariedade do

sistema pblico educacional no meio rural, mas tambm pela insufi cincia dos

servios de formao e informao dessa populao.

O caminho para a extirpao da pobreza endmica dessa sociedade, desafi o

de longo prazo, passa pelo resgate da dvida social deste Pas para com o seu povo.

Um dos aspectos mais relevantes garantir o acesso terra e aos servios pblicos

essenciais aos agricultores e suas famlias, de tal forma que possam ter oportunida-

de de usufruir de polticas pblicas capazes de acelerar transformaes que su-

plantem as assimetrias sociais e regionais existentes. Estes elementos indutores

combinados no atuam apenas sobre a questo econmica, mas fertilizam todo um

processo de diferenciao social, cujo elo mais relevante a garantia do acesso

terra, poltica pblica prioritria para o Pas e que conta com expressiva colaborao

dos movimentos sociais organizados.


A reforma agrria, agindo decisivamente em regies onde a estrutura fundiria

denote a presena de anomalias incompatveis com o princpio da destinao social

da propriedade rural, o elemento central de uma poltica de correo das

desigualdades sociais. Presentemente entende-se que ela tem de ser pensada e

instalada segundo uma viso integradora no mbito territorial, j que o xito da

reforma agrria no pode ser medido apenas em termos de famlias assentadas,

mas, principalmente, na contribuio dessas famlias ao desenvolvimento da regio

onde elas esto inseridas, expresso em termos de melhoria sustentada dos

indicadores de qualidade de vida, e dos efeitos positivos da integrao das reas

reformadas ao contexto geral dos territrios.

Portanto, por meio de critrios objetivos, os territrios devero conjugar

estratgias apropriadas de encaminhamento das questes fundirias, tendo por

base as demandas sociais e o elenco de instrumentos disponibilizados por meio das

polticas pblicas nacionais e estaduais. Quaisquer que sejam os caminhos escolhi-

dos, o acesso terra ter que estar aliada a polticas de investimentos e entrega de

servios que assegurem agricultura familiar as condies de atuar como fomenta-

dora e asseguradora do desenvolvimento territorial sustentvel.

A agricultura familiar, que ocupa mais de quatro milhes de estabelecimentos

agropecurios do Pas (cerca de 90% do total), responde por 40% do valor bruto da

produo agropecuria (metade dos produtos componentes da cesta bsica) e ocupa

apenas 33% da rea total agropecuria, constitui-se na principal alavanca do

desenvolvimento sustentvel do interior. Ela tem um imenso espao para crescer e

desenvolver-se, pois apenas 20% dos estabelecimentos familiares so muito

integrados ao mercado, enquanto que 40% so pouco integrados, restando outros

40% que quase no geram renda3.

Um programa com objetivos claros de atuar decididamente no revigoramento

dos 80% dos estabelecimentos familiares com espao para desenvolver-se, gerando

uma grande contribuio economia e reduo das assimetrias mencionadas,

poder provocar externalidades ainda maiores quando aplicados os fundamentos

da abordagem territorial, o que uma deciso estratgica do governo federal.

O apoio ao desenvolvimento da agricultura familiar, reforma agrria e ao

3. Proposta do Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS. Terceira verso, Dezembro de 2002.



reordenamento agrrio harmoniza-se perfeitamente com o desenvolvimento ter-

ritorial, assim como este se ajusta perfeitamente s prioridades de combate pobre-

za e fome, e ao desenvolvimento e integrao regional, na medida em que estabe-

lecem condies do fl orescimento de uma dinmica de desenvolvimento des cen-

tralizado, interiorizado, participativo e sustentvel.


3 Principais difi culdades a serem vencidas

3.1 Capital humano, capital social e capital naturalO enfoque territorial implica no desenvolvimento endgeno e na autogesto.

As regies mais carentes de desenvolvimento so exatamente aquelas que apresen-

tam os mais altos ndices de analfabetismo e que sofrem, desde muito tempo,

processos de excluso social, de migrao e de desqualificao dos servios

pblicos.

Essas regies esto dentre as mais pobres do Pas e, geralmente, possuem

capital social pouco desenvolvido, devido a fatores econmicos (falta de meios,

pobreza, desemprego); sociais (dependncia, subordinao, pouca organizao

social); geogrfi cos (isolamento, difi culdade de comunicaes, limitantes naturais);

educacionais (educao formal deficiente, analfabetismo, baixa informao e

capacitao); e prticas polticas (pouca participao, clientelismo). Esses elementos

desfavorveis reduziram dramaticamente as chances do exerccio da cidadania e

participao, acentuando as assimetrias sociais, econmicas e polticas.

Em algumas partes, os fatores desagregadores so parcialmente compensados

por forte identidade cultural e solidariedade, desenvolvidas sobre prticas sociais

de f, de trabalho conjunto, compartilhamento de recursos naturais escassos e uso

comum da terra para criao de animais. Em algumas partes, o crescimento e

institucionalizao do capital social so vistos como uma espcie relativizao do

poder poltico local, sendo mesmo comum que ocorram manifestaes de algumas

personalidades locais contra as aes que procuram mediar demandas sociais e

polticas pblicas, j que a gesto social aparece como uma reivindicao em quase

todos os fruns, associaes, sindicatos e outras formas de organizao social.



So tambm regies de capital natural caracterizado pela escassez de recursos,

como o semi-rido, ou por desequilbrios eminentes, como a Amaznia, que reque-

rem sistemas de apropriao fundados na preservao e na gesto cautelosa dos

recursos naturais. Portanto, condicionam a utilizao pelo homem do capital natural,

ou cobram dele o esgotamento precoce dos recursos naturais, reduzindo seus

rendimentos e difi cultando as condies de reproduo.

Quanto aos condicionantes humano, social, poltico e ambiental, as indicaes

so as recorrentes de todos os estudos, demandas e propostas:

:: prioridade para a educao formal, acesso aos servios de sade e

opor tu nidades de trabalho, de tal forma a reconstruir o capital humano

no espao de uma gerao;

:: mobilizao, organizao, valorizao cultural, capacitao, participao

e de senvolvimento institucional, para construir o capital social;

:: renovao das prticas polticas e garantia de acesso s polticas

pblicas, para reduo da dependncia e avano da gesto social; e

:: inovaes com tecnologias apropriadas e ecologicamente amigveis,

valorizao dos recursos locais, difuso de conhecimentos

contextualizados, saber fazer democratizados, diversifi cao econmica,

para melhor usar os recursos naturais e preservar o ambiente.

Em todos os casos, faz-se necessrio: investimentos pblicos e privados fo-

cados nos territrios, proteo social dos grupos mais frgeis, informao, capaci-

tao e assistncia tcnica de qualidade. Sem esquecer os enfoques transversais

temticos da maior importncia, tais como gnero, gerao, raa e etnia.

3.2 Estrutura fundiria e acesso terraUma das maiores responsveis pela persistncia das iniqidades sociais no

cam po a concentrao fundiria, explicada tanto pelas razes histricas do Pas,

quanto pela insufi cincia das polticas de reforma agrria e promoo da agri-

cultura familiar.

A concentrao fundiria no Brasil atingiu ndices demasiadamente elevados,

o que reforou o carter excludente do modelo de desenvolvimento agropecurio4.

4. Buainain, 2000.


A produo de subsistncia foi sendo eliminada e os produtores expulsos para os

centros urbanos, passando grande parte dos minifndios a funcionar como moradia

de famlias e no mais como unidades de produo, anteriormente dedicadas

agropecuria de pequena escala.

No Nordeste, o acesso ao crdito rural, mesmo s linhas do Programa Nacional

de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), restrito a menos de 15% dos

proprietrios5, pois a maioria dos agricultores familiares no dispe de documentao

fundiria hbil, ou possue to pouca terra que no so suficientes para sua

subsistncia ou, ainda, no so sufi cientes para garantir emprstimos bancrios.

Evidentemente, polticas adequadas a cada situao podero garantir que um

grande nmero de agricultores e trabalhadores rurais ascendam s polticas pblicas

que os benefi ciem, ampliando consideravelmente a possibilidade de construo de

capital social nos territrios de regies como o Sul e o Nordeste.

A realizao da reforma agrria deve se dar como medida estratgica de

expanso e fortalecimento da agricultura familiar. Para tanto, depende de uma

poltica agrria abrangente que permita o acesso terra a todos os trabalhadores e

trabalhadoras sem-terra, ou com terra insufi ciente para assegurar o seu desen-

volvimento. A distribuio da terra ter que estar aliada a polticas e servios que

assegurem agricultura familiar as condies de atuar como fomentadora e

sustentadora do desenvolvimento local sustentvel6.

Portanto, um programa de apoio ao desenvolvimento dos territrios rurais,

com alcance nacional, pressupe uma decidida alterao do quadro fundirio

brasileiro, pois se desconcentrando as terras, tambm se desconcentraro as

condies de desenvolvimento de quase 14 milhes de trabalhadores e trabalhado-

ras, que vivem e trabalham a terra com suas famlias7.

3.3 Desenvolvimento territorial ou setorial?Evidentemente, esta questo estar no centro dos problemas quando da

generalizao do enfoque territorial no desenvolvimento. Dever oferecer um desafi o

notvel vencer a tradio de enxergar o desenvolvimento como a soma do crescimen to

5. Segundo dados constantes em www.pronaf.gov.br para o ano de 2002 (296.349 contratos em 2.055.157 estabelecimentos).6. CNDRS PNDRS, Terceira verso, Dezembro de 2002.7. Relatrio Projeto FAO/INCRA (1995-1996).



de diversos setores econmicos ou sociais. Setorializar o desenvolvimento e focar8

polticas pblicas tm se mostrado uma prtica que tambm serve excluso de largas

parcelas esquecidas da sociedade brasileira, tais como os habitantes das zo nas rurais

e das pequenas e mdias cidades das regies de menor desenvolvi men to do Pas.

Certamente outro aspecto a ser superado tem a ver com a centralizao dos

conhecimentos e das informaes, e a sua utilizao restrita a setores econmicos

ou a grupos sociais. A gesto democrtica do conhecimento e da informao pode

equilibrar as foras nessa luta pela generalizao do desenvolvimento, do acesso a

oportunidades e ao bem-estar da populao. Neste caso, o problema tem de ser

atacado pelo lado da Educao, da qualifi cao e da capacitao, tanto para o

trabalho quanto para a participao e a cidadania. A generalizao do conhecimento

implica na manuteno de servios de animao e extenso, disseminao de

centros de informao e promoo rural, ampliao do acesso digital e emprego de

tecnologias avanadas de informao e educao.

A fragilidade das estruturas polticas complementa o quadro de difi culdades,

j que as milhares de administraes municipais seriam, idealmente, os principais

vetores do desenvolvimento descentralizado, mas a falta de capacidades, leia-se

escasso capital humano e social, a baixa governabilidade e a insufi cincia de recursos

fi nanceiros, impelem boa parte da gesto pblica local para prticas rotineiras,

quando no meramente assistencialistas e de duvidosa transparncia.

3.4 Recursos fi nanceiros para investimentos pblicosPara se vencer difi culdades estruturais expressivas absolutamente necessrio

que o Poder Pblico redirecione seus investimentos, segundo as demandas

explicitadas no processo de desenvolvimento territorial.

Principalmente quanto formao, ou reconstruo, do capital humano, do

capital social, da infra-estrutura social e econmica, oferta de servios pblicos

bsicos e assistncia tcnica de qualidade, no h como imaginar mudanas sem

investimentos consistentes durante alguns anos.

Somente aps a maturao dos investimentos pblicos e a dinamizao das

economias e sociedades territoriais ser possvel pensar em um processo ge-

8. Um termo muito em uso atualmente pelos formuladores, mas controverso. O foco das polticas pblicas tem sido, freqentemente, setores econmicos ou sociais que podem dar respostas, usualmente respostas em produo e

outros efeitos desejados sobre indicadores econmicos. Os demais so secundarizados. O foco da abordagem proposta o territrio, e os indicadores sobre os quais se deseja atuar so aqueles que expressem claramente a

melhoria sustentada dos nveis de qualidade de vida da sua populao.


neralizado de desenvolvimento sustentado por investimentos privados, por iniciativas

autnomas, por competncias locais, pela dinmica dos mercados, pelos conhe-

cimentos acumulados e pelas oportunidades dos negcios.

Alm das questes estruturais, esto a as questes emergenciais, como acesso

terra, combate fome, pobreza, indigncia, doenas endmicas, garantia

habitao, segurana e trabalho. So muito graves, mas so passveis de polticas

localizadas e focadas em grupos mais expostos aos riscos sociais e s difi culdades

impostas pela realidade econmica.

possvel nutrir a esperana de que estes problemas estaro com seus dias

contados caso sejam combatidos seus efeitos, mas, principalmente, sejam com-

batidas as suas causas. Os efeitos se combatem com facilitao no acesso terra,

rede de proteo social, aes emergenciais de distribuio de alimentos, ateno

sade, moradia e saneamento bsico, dentre outros. Mas as causas somente sero

extirpadas se combatermos vigorosamente as carncias estruturais e estas, mesmo

admitindo que outras existam, j esto apontadas nos pargrafos anteriores.



4 Uma proposta estratgica para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

Um dos mais importantes desafi os, dentre os que se apresentam ao Brasil

atualmente, o de dotar o Pas de um novo paradigma para o desenvolvimento. O

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) dever assumir grande responsabilidade

no processo de estabelecimento deste padro de desenvolvimento centrado na

incluso e na justia social, no crescimento com eqidade, na reativao das

economias locais e na gesto sustentvel dos recursos naturais.

Simultaneamente, dever ater-se s limitantes impostas pelas restries

oramentrias, fi nanceiras e humanas, que reduzem a capacidade de interveno

convencional, lanando mo de estratgias de descentralizao, de participao da

sociedade, de planejamento ascendente e de valorizao dos recursos locais, fatores

que, combinados, obrigam reinveno de processos de articulao, ordenamento

e apoio ao desenvolvimento, e do prprio papel do Estado.

O mandato do MDA jurisdiciona aspectos extremamente relevantes que afe tam

estas questes. Suas atribuies na rea fundiria (reforma agrria e reestruturao

fundiria); na gerao de renda, de trabalho, melhor qualidade de vida e na segurana

alimentar (agricultura familiar); na articulao de polticas setoriais e modelagem de

novas abordagens para instrumentos de interveno em desenvolvimento rural e

regional sustentveis (desenvolvimento territorial); assim como a possibilidade de

for mulao, adequao e negociao de polticas pblicas (conselho poltico), se

cons tituem em formidvel aparato institucional capaz de exercer expressivo papel

na trans formao das condies de vida de cerca de 50 milhes de brasileiros, que

vivem em 4.500 municpios essencialmente rurais 9 existentes no Brasil.

9. Mapeamento das microrregies geogrfi cas rurais do Brasil (uma primeira aproximao). Estudo realizado pela equipe tcnica da SDT em 2003.


Contudo, o MDA no dever atuar dissociado dos demais rgos da ad-

ministrao federal, estadual e municipal, e da sociedade civil. A busca por alianas

e parcerias dever ser uma constante neste processo de apoiar a articulao de

diversos instrumentos de polticas pblicas sob a responsabilidade de outras

entidades. Mesmo o empresariado dever conhecer as oportunidades surgidas com

o adensamento organizativo e com a dinamizao econmica por que devero

passar os territrios que imprimirem a abordagem territorial em seus planos de

desen volvimento sustentvel.

O Poder Pblico municipal dever ser fortalecido neste processo, para que

possa assumir plenamente as suas responsabilidades, oferecendo servios de

qualidade extensivos a toda a populao. Os municpios brasileiros, por suas

caractersticas gerais e interaes diversas, se constituem em microrregies geo-

grfi cas10, dentre as quais cerca de 45011 delas podem ser caracterizadas como

essen cialmente rurais12, incluindo as respectivas cidades de pequeno e de mdio

porte13.

Com as alteraes recentemente promovidas em sua estrutura, o MDA est

propondo a criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, para, com isso,

pensar o desenvolvimento rural no somente a partir da produo agropecuria,

mas tambm considerando a articulao da demanda/oferta de outros servios

pblicos tidos como necessrios.

A SDT dever desenvolver estratgias de integrao de instrumentos com-

plementares funo produtiva, para que se estimule o dinamismo entre a base

social, governos estaduais e municipais e a sociedade.

Estas atividades devero ser feitas em estreita coordenao com as demais

Secretarias e com o Instituto Nacional de Colonizao para Reforma Agrria (Incra),

cabendo SDT, aps ampla negociao com os diversos atores sociais, indicar

quais os territrios rurais com os quais estar trabalhando diretamente, para que,

naqueles, os demais programas gerenciados pelo MDA possam orientar-se pelo

processo geral de organizao e planejamento do territrio, interagindo com ele.

Nos demais municpios e regies, tanto a SDT quanto a Secretaria de

Reordenamento Agrrio (SRA), a Secretaria de Agricultura Familiar (SAF) e o Incra,

10. Segundo o IBGE, os 5.506 municpios brasileiros constituem 560 microrregies geogrfi cas.11. Clculos efetuados pela SDT sobre dados do IBGE.12. Aplicando-se critrios como densidade populacional e populao total mdia por municpio componente de cada microrregio.13. De forma alguma se deve confundir microrregies geogrfi cas rurais com territrios rurais. Ambos tm algumas caractersticas similares, mas so diferentes em aspectos essenciais.



devero desenvolver aes decorrentes dos programas que executam, devendo

faz-lo, contudo, de maneira estratgica, procurando ajustar, sempre que possvel,

seus procedimentos aos princpios norteadores da abordagem territorial, conforme

apresentado no captulo 5 deste livro.

O MDA dever propor um programa de mbito nacional que estabelea

objetivos, metas, resultados, estratgias e processos capazes de no somente

promover mudanas no cenrio rural brasileiro, mas tambm de estabelecer alianas

com a sociedade civil, com os estados e municpios, com os movimentos sociais e

com os demais parceiros governamentais e no-governamentais.

Este programa a ser proposto dever ter abrangncia nacional, isto , atingir

todas as regies brasileiras em um certo perodo de tempo. Porm dever comear

empreendendo uma estratgia segura de aprendizagem, formao de parcerias,

sensibilizao, mobilizao, informao e capacitao, para que possa avanar com

segurana no caminho das pretendidas transformaes profundas e permanentes,

tanto nos aspectos de ordenamento territorial (formulao e implementao de

polticas e seus instrumentos), quanto nos aspectos de desenvolvimento territorial

sustentvel (incrementos sustentados nos indicadores de qualidade de vida das

populaes dos territrios).

O eixo estratgico proposto para o MDA atuar coordenadamente com todos

os programas sob sua responsabilidade dentro dos territrios, promovendo o

desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais nos quais predominem os

agricultores familiares, segundo critrios que atendam a uma abordagem integrada

dos problemas e potencialidades de cada unidade territorial e com foco na melhor

qualidade de vida da sua populao.

O MDA prope, no mbito da proposta do Governo Lula, a implementao

de quatro diretrizes14: ampliao e fortalecimento da agricultura familiar; reforma

agrria; incluso social e combate pobreza rural; e promoo do desenvolvimento

sustentvel dos territrios rurais.

Para enfrentar estes desafi os, o MDA dever adotar uma estratgia para con du zir

seus esforos no sentido de assumir gradativamente a abordagem territorial nos pro-

gramas sob sua coordenao, estimulando, ainda, outros setores pblicos que admi nis-

tram polticas pblicas de interesse dos territrios rurais, para que tambm o faam.

14. Proposta do MDA ao PPA 2004-2007.


Para tanto, seria importante que fossem realizados esforos no sentido de

internalizar conceitos e experincias sobre a temtica do desenvolvimento territorial,

e discutidas formas de apropri-los pelos instrumentos de polticas manejados por

cada setor, momento em que equipes tcnicas e gestores poderiam aproximar

conceitos e ampliar experincias sobre o assunto.

Com o trabalho de ordenamento, onde seriam aplicados indicadores para a

identifi cao preliminar das microrregies que apresentam caractersticas rurais e

maior demanda social em cada Estado, seriam facilitadas as atividades de dimen-

sionamento de metas e de articulaes com os atores sociais e o MDA. A inteno

selecionar territrios prioritrios que seriam objeto das aes previstas no programa

de apoio ao desenvolvimento territorial.

Entrementes, conhecidas as microrregies rurais, ponderando-se as informa-

es obtidas em cada Regio e Estado, seriam mais facilmente reconhecidos os

rele vantes eixos condutores do processo de revelao dos territrios, sobre os quais

se cons truiriam as bases do seu prprio desenvolvimento.

Cabe ressaltar que esta proposta reconhece a existncia de muitas iniciativas

dos governos, da sociedade civil e de organismos de cooperao, que vm

impulsionando diversas aes no sentido de botar em prtica propostas de

desenvolvimento sustentvel, utilizando referncias semelhantes as que constam

deste documento. No coincidncia. A proposta do MDA dever prever en-

faticamente a apropriao das experincias existentes ou em andamento, e dos

resultados colhidos, apoiando as institucionalidades e organizaes nelas envolvidas,

desde que desejem e possam ampliar e aperfeioar suas atividades. O programa de

desenvolvimento territorial dever tratar convenientemente desses apoios.

As prioridades seriam aquelas contidas nas suas diretrizes estratgicas, com

as nfases relativas a cada caso e abordagens transversais em temas como gnero,

gerao, etnia, meio ambiente, capital humano, capital social, dentre outros. Assim,

as peculiaridades de cada territrio seriam atendidas e os instrumentos de programas

nacionais poderiam se ajustar s suas necessidades.

Uma vez determinado no rol das prioridades, caberia SDT, com parceiros,

promover aes preliminares de sensibilizao, informao, mobilizao, organiza-

o, capacitao, assessoramento tcnico para diagnstico, planejamento

territorial e articulao institucional, agregao rede virtual, monitoria e avaliao.

Coor denadamente, a realizao de outras aes estaro cargo desta Secretaria,



cabendo s demais atuarem integradas, segundo suas competncias temticas e

pro gramticas.

A SDT dever desenvolver estratgias de integrao de instrumentos com-

plementares s funes produtivas, para que seja estimulada a dinamizao entre

a base social, governos estaduais e municipais e a sociedade. Contudo, dever

comear empreendendo estratgias seguras de aprendizagem, parce rias, sensi-

bilizao, mobilizao, informao e capacitao, para que possa avanar com

segurana a caminho das pretendidas transformaes profundas e permanentes,

tanto nos aspectos do ordenamento quanto de desenvolvimento dos territrios15.

H que se estabelecer prioridades e focar perfeitamente os instrumentos de

execuo das polticas pblicas. Com a articulao do MDA, os mecanismos de

polticas pblicas sob sua responsabilidade, combinados com queles sob res-

ponsabilidade de outros setores dos governos federal, estaduais e municipais16,

devero ajustar-se s estratgias de desenvolvimento territorial, harmonizando as

polticas pblicas nos diversos nveis de governo, que devero sintonizar-se com as

demandas das populaes territoriais e organizaes da sociedade civil.

A coordenao das aes de responsabilidade do MDA somente encontrar

signifi cado e projetar uma nova maneira de governar e de interagir com a sociedade

civil se for adotada, plenamente, a abordagem territorial.

Como conceito geral, a abordagem territorial pode ser empregada em pra-

ticamente qualquer realidade concreta, cabendo ao MDA articular a seleo e or de-

namento das microrregies que inicialmente recebero o apoio pretendido, segundo

suas limitaes de recursos.

15. O indicador de desenvolvimento sustentvel do territrio mais relevante o incremento sustentado dos indicadores de qualidade de vida da sua populao.

16. Principalmente Educao, Sade, Agricultura, Energia, Transportes, Comunicaes, Integrao Nacional.


5 O enfoque territorial no desenvolvimento rural sustentvel

5.1 Coeso social e territorialO enfoque territorial uma viso essencialmente integradora de espaos,

atores sociais, agentes, mercados e polticas pblicas de interveno. Busca a

integrao interna dos territrios rurais e destes com o restante da economia

nacional, sua revitalizao e reestruturao progressiva, assim como a adoo de

novas funes e demandas.

O desenvolvimento harmnico do meio rural se traduz em crescimento e

gerao de riquezas em funo de dois propsitos superiores:

:: a coeso social, como expresso de sociedades nas quais prevalea

a eqidade, o respeito diversidade, solidariedade, justia social, o

sentimen to de pertencimento e incluso; e

:: a coeso territorial como expresso de espaos, recursos, sociedades

e instituies imersas em regies, naes ou espaos supranacionais,

que os defi nem como entidades cultural, poltica e socialmente integradas.

Portanto, a meta fundamental do desenvolvimento sustentvel dos territrios

rurais estimular e favorecer a coeso social e territorial das regies e dos pases

onde ela empregada como elemento harmonizador dos processos de or de-

namento (regulao descendente), e de desenvolvimento (reao ascendente), das

sociedades nacionais.

5.2 Algumas caractersticas dos territrios rurais e conseqncias para a formulao de polticas pblicasA perspectiva territorial do desenvolvimento sustentvel deve considerar, com

destaque, que os territrios rurais so heterogneos. Isto signifi ca que cada territrio



encerra uma diversidade de atores e de interesses, alguns deles confl itantes, outros

no, alm de outras caractersticas prprias, que o distinguem dos demais. Portanto,

no possvel se conhecerem todos ao se conhecer alguns, nem se aplicarem

processos idnticos em todos os territrios.

Este fato determina a necessidade de uma estratgia territorial conduzida com

habilidade e coordenao, agindo, refl etindo e agindo, orientando a ao pelos

resultados pretendidos, no apenas pelos roteiros metodolgicos, que so referen-

cias importantes, mas que devero ser ajustados, ou mesmo re-inventados, medida

que o trabalho progride.

Portanto, a heterogeneidade dos territrios leva necessidade de se formu-

larem polticas com objetivos mltiplos e integrais, que atendam s principais

demandas dos atores sociais, pois somente dessa forma ser possvel a formao

de alianas e parcerias, que concretizem o capital social, em benefcio de todos.

No devem restar excludos nem perdedores, por defi cincias na formulao das

polticas pblicas.

Outro aspecto fundamental que os investimentos pblicos no se esgotem

no investimento de carter econmico. O investimento social decisivo para que

se alcancem melhores condies de vida da populao. O acesso aos servios

pblicos bsicos condio para que o desenvolvimento se converta em um valor

tangvel para as populaes pobres. A universalizao do acesso educao,

sade, ao saneamento, moradia digna, energia eltrica, comunicao, ao

transporte, aos direitos humanos, proteo criana e ao idoso, ao trabalho, so

direitos que exigem investimentos pblicos e privados, o empenho da sociedade e

o estmulo das polticas pblicas.

Por fi m, mas no menos importante, que se estabeleam mecanismos

institucionais que promovam sistemas participativos abertos, capazes de formular

solues desde a base social. Esta tem sido uma prtica recente na gesto de

polticas pblicas, principalmente as de carter marcadamente social. Sem dvida

tem sido um avano importante. Mas anlises dos papis desenvolvidos pelos

conselhos municipais, principalmente no setor do desenvolvimento sustentvel,

tm mostrado que eles esto sujeitos a muitas difi culdades para que cumpram com

seus elevados propsitos. O objetivo do sistema institucionalizar o controle social

sobre as polticas pblicas, e tambm formular as polticas que atendam s demandas

sociais no mbito temtico ou geogrfi co, conforme o caso.


Existem atualmente muitos conselhos nos municpios brasileiros, pois a

descentralizao das polticas tem colocado a criao de conselhos como condio

para a destinao de recursos que mantm servios essenciais nos municpios. Em al-

guns destes, onde o capital social ainda carece de revelar-se e de desenvolver-se, pou-

cos atores sociais participam efetivamente das atividades conciliares, com a ocor rncia

de desvios que freqentemente desvirtuam a participao e o controle so cial.

A articulao de polticas pblicas desde a base e a ampliao dos espaos

da gesto e da participao social at os territrios poder resultar em alguns efeitos

prticos bastante relevantes: (i) poder ocorrer a fuso de alguns conselhos, cujos

temas tm tudo a ver com a perspectiva territorial, passando os temas especfi cos

a serem tratados nas comisses setoriais que os comporiam; (ii) o capital humano

ganharia em qualifi cao para participar nesses conselhos, pois o conjunto formado

por diversos municpios permitiria ampliar o universo de representados e de

instituies civis, contribuindo para que se revelassem mediadores sociais ainda

mais comprometidos, representativos e qualifi cados; (iii) o capital social alcanaria

nveis mais elevados de articulaes horizontais e verticais, ampliando as possi-

bilidades de entendimentos entre grupos sociais distintos e habitantes de regies

diversas, formando novas institucionalidades mais autnticas, com maior capacidade

para participar da formulao e controle social das polticas pblicas.

Todos estes aspectos incidem diretamente na defi nio e execuo das polti-

cas pblicas, que devero harmonizar-se com as caractersticas comuns aos territ-

rios rurais.

5.3 Territrio como objeto de polticas pblicas contextualizadasFreqentemente as polticas pblicas so formuladas e implementadas a partir

de leituras parciais da realidade, procurando atender a setores sociais especfi cos,

com pouca ateno s interdependncias e s complementaridades. As iniciativas

em regionalizao de polticas tomaram rumos diversos, mas a maioria delas

terminou por reforar distores econmicas e sociais.

Um aspecto freqente nas polticas nacionais a sua baixa capacidade de

absorver os diferentes contextos que devem enfrentar. Pases com o tamanho e a

diversidade do Brasil necessitam de polticas pblicas ao menos regionalizadas, para

que possam melhor implementar instrumentos adequados natureza dos problemas

e possveis solues.



As polticas pblicas devem ser regionalizadas, as aes pblicas devem ser

territorializadas, segundo os diversos contextos onde devem atuar. Para tanto, nada

melhor do que o ordenamento das polticas nacionais estabelecer diretrizes que

permitam a sua aplicao nos diversos contextos regionais e instrumentos que se

ajustem s demandas sociais provenientes dos territrios.

Uma das distores mais marcante na leitura da realidade a que preside a

falsa dicotomia entre o rural e o urbano na poltica nacional de desenvolvimento.

Ela parte de uma perspectiva normativa da Lei brasileira e estimula uma viso de

que existe uma centralidade urbana, que determina diferenas marcantes na

formulao das polticas pblicas.

A partir dessa perspectiva, a populao nacional contada segundo a sua

localizao espacial, sendo o espao rural ou urbano determinados por leis

anacrnicas de mais de sete dcadas passadas, o que leva a uma concluso bizarra,

a de que a populao rural tenderia a desaparecer em poucas dcadas, sendo

portanto, segundo esse raciocnio, irrelevante considerar seriamente as questes

rurais na formulao e implementao de polticas pblicas para o desenvolvimento

brasileiro17.

O rural aparece como o local da produo agropecuria, mas tambm do

atraso, da pobreza, da falta de estruturas e da carncia de servios pblicos. O

espao rural o que sobra dos municpios, pois o relevante parece ser as cidades,

mesmo que essas no passem de pequenos e mdios centros que gravitam em

torno do trabalho, da produo, da cultura e dos demais recursos rurais.

Para 90% dos municpios brasileiros, a realidade que os seus pequenos e

mdios ncleos urbanos so rurais. Esses municpios so rurais, esto situados em

regies rurais, com caractersticas rurais, portanto seus espaos urbanos e rurais

so interdependentes, devendo ser articulados e integrados para que se criem

solues defi nitivas para os seus problemas, j que eles tm uma mesma matriz

sociocultural, econmica e poltico-institucional, o que leva a propor que devam ter

solues que articulem as diversas faces da mesma realidade.

Outro problema recorrente, quando se examinam os resultados das polticas

nacionais de desenvolvimento, que elas freqentemente parecem contribuir para

17.Segundo a abordagem normativa, o Brasil ser integralmente urbano em menos de 30 anos. Nessa tica, a importncia relativa da sociedade rural j to pequena, que torna pouco relevante qualquer poltica voltada sua

dinamizao, alm de dispensar a defi nio de alguma estratgia especfi ca. No fundo, supe-se que dar mais ateno ao Brasil rural seria como gastar vela com pssimo defunto, j que mais dia menos dia todos estaro nas

aglomeraes e centros urbanos. Desenvolvimento territorial do Brasil: do entulho Varguista ao Zoneamento Econmico-Ecolgico, da VEIGA, J.E., 2001.


acentuar assimetrias entre regies e classes sociais, pois enxergam estas como se

estivem dissociadas do complexo de relaes que de fato desenvolvem com outras

regies e atores sociais. No geram sinergias, no estabelecem condies equilibra-

das de acesso aos ativos, no democratizam realmente o conhecimento, no

contribuem para que o capital social desenvolva-se e institucionalize-se, equilibrando

melhor o poder de infl uir na gesto das polticas pblicas.

Na abordagem territorial o foco das polticas o territrio, pois ele combina a

proximidade social, que favorece a solidariedade e a cooperao, com a diversidade

de atores sociais, melhorando a articulao dos servios pblicos, organizando

melhor o acesso ao mercado interno, chegando at ao compartilhamento de uma

identidade cultural, que fornece uma slida base para a coeso social e territorial,

verdadeiros alicerces do capital social.

A abordagem territorial dirige o foco das polticas para o territrio, destacando

a importncia das polticas de ordenamento territorial, de autonomia e de autoges-

to, como complemento das polticas de descentralizao.

As polticas pblicas, para serem efetivas, devem estimular a cooperao entre

agentes pblicos e privados, nacionais e locais, como elemento fundamental para

a gesto das polticas, pois somente assim possibilita-se o controle social, incentiva-

se o desenvolvimento de uma nova institucionalidade que concretiza o papel do

capital social como um ativo18, em um contexto de desenvolvimento sustentvel e

superao da pobreza.

Neste contexto, evidencia-se a importncia de redefi nir o papel do Estado,

especialmente quanto proviso de bens pblicos, direo e regulao da economia,

construo da democracia e da institucionalidade rural.

Ao se propor o desenvolvimento territorial como fator articulador de polticas

pblicas e de demandas sociais, deve-se assegurar que aquelas polticas observaro

ao menos cinco aspectos bsicos:

:: levar em considerao as quatro dimenses elementares do

desenvolvimento: economia, sociedade e cultura, ambiente,

poltica e instituies;

:: atuar sobre situaes presentes mediante mecanismos articulados

a um projeto de longo prazo;

18. En este trabajo, defi nimos capital social como el contenido de ciertas relaciones sociales: las que combinan actitudes de confi anza con conductas de reciprocidad y cooperacin, que proporciona mayores benefi cio para aquellos que lo poseen, que lo que podra lograrse sin este activo. DURSTON, J. Capital Social parte del problema, parte de la solucin. Su papel en la persistencia y en la superacin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. CEPAL, 2001.



:: adotar um modelo de desenvolvimento que no comprometa as metas

de bem-estar e progresso das geraes futuras;

:: considerar as relaes entre os diversos setores da sociedade, o que

signifi ca romper com esquemas setoriais e favorecer um enfoque holstico

e integral;

:: priorizar a articulao de uma economia territorial, no qual se reconhece

a multiplicidade, a complementaridade, a importncia de outros

setores produtivos no vinculados produo primria, os servios

ambientais e as externalidades econmicas do territrio rural.

O desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais depende tambm de

diversos outros fatores, propiciados pelas polticas pblicas e pela reao organizada

da sociedade.

Estas polticas devero apoiar a formao de infra-estruturas sociais e

econmicas, favorecer o acesso aos servios pblicos essenciais e assistncia

tcnica qualifi cada, implementar mecanismos de desenvolvimento e de proteo

social, promover o ordenamento territorial, incentivar a prtica de inovaes

tecnolgicas, sociais e institucionais e promover a diversifi cao econmica. As

polticas de incentivo ao desenvolvimento territorial devero conjugar, harmo-

nicamente, as quatro dimenses fundamentais do desenvolvimento sustentvel:

econmica, em que se destaca a competitividade territorial; sociocultural, na qual

sobressai a eqidade e o respeito pela diversidade; ambiental, na qual se enfatiza o

conceito de administrao e gesto da base de recursos naturais; poltico-institucio-

nal, em que ressalta o conceito de governabilidade democrtica e a promoo da

conquista e do exerccio da cidadania.

5.4 Uma proposta poltica centrada nas pessoasA perspectiva territorial do desenvolvimento rural sustentvel permite a

formulao de uma proposta centrada nas pessoas, que leva em conta os aspectos

de interao entre os sistemas socioculturais e os sistemas ambientais, e que

considera a integrao produtiva e a utilizao competitiva dos recursos produtivos

como meios que permitem a cooperao e co-responsabilidade ampla de diversos

atores sociais.

O desenvolvimento territorial promove a superao da viso da participao

como condio para a obteno de compensaes, pondo em destaque a coo-


perao, a co-responsabilidade e a incluso econmica e social. Promove esquemas

de cooperao que se adaptem s demandas diversas da populao e atores dos

territrios.

Encara a questo ambiental mais alm da viso convencional de manejo de

recursos naturais, a partir de uma perspectiva de proteo ambiental e de produo

limpa, favorecendo uma concepo multidimensional, na qual o ambiente, a

economia, a sociedade, a cultura, o poltico e as instituies interagem sobre o

territrio.

Supera a viso de que a economia rural se reduz a uma economia agrcola e

favorece uma economia territorial. Articula as dimenses urbana e rural de forma

orgnica. Estimula a diversifi cao econmica dos territrios, quando reconhece a

importncia dos encadeamentos de agregao de valor, mas sempre quando

articulados ao territrio em uma economia que intrinsecamente multisetorial.

Trata a questo da tecnologia no apenas como fator incremental da pro-

dutividade, mas promove conceitos de inovao tecnolgica e competitividade

ter ritorial, defende o critrio da prudncia quando tratar de questes relacionadas

a produtos geneticamente modifi cados, promovendo o desenvolvimento de sistemas

de inovao tendo por base o conhecimento e a sua gesto democrtica.

Supera a viso convencional do capital, destacando a importncia do capital

humano, como a capacidade transformadora inerente aos conhecimentos das

pessoas; do capital social, como as relaes horizontais (como as redes) e verticais

(como os contratos de integrao), que viabilizam a governabilidade; do capital

natural, como a base de recursos naturais.

Confi gura espaos demogrfi cos integrados que compartilhem estruturas

sociais, econmicas e institucionais construdas em processos histricos de

apropriao do espao.

Dentro deste enfoque, o conceito de prosperidade tem como referncias a

superao da pobreza e a garantia da segurana alimentar19. E estes so dois dos

mais importantes eixos polticos do atual governo do Brasil.

19. Desarrollo Rural Sostenible: Enfoque Territorial. Sntesis preparada por el Equipo de DDRS del IICA, enero 2003.



6 Referncias para a implantao da abordagem territorial

6.1 Ordenamento e desenvolvimentoO que aqui denominamos de ordenamento tem o sentido geral do termo j

uti lizado nas Cincias Ambientais e na Geografi a, mas com algumas diferenas fun da-

men tais. Vai mais alm da caracterizao, localizao ou destinao da ocupao espa-

cial de um territrio. De fato trata-se do ordenamento tcnico, social, jurdico e po ltico

de que se revestem as polticas pblicas, expressas nas mais diversas formas, geralmente

estimulando ou restringindo atividades, apoiando esse ou aquele setor ou regio.

Neste contexto, ordenamento o processo de formulao do direcionamento

que se pretende dar ao conjunto de medidas derivadas das polticas pblicas, e no

qual se projetam as condies que se aspiram alcanar durante, e aps, o processo

de interveno, atingindo um certo nvel estvel de transformaes verifi cveis.

O ordenamento territorial o sentido descendente do ciclo proposto de

articulao en tre o Estado/Governo e a Sociedade/Instituies. um processo de

diag nstico, escu ta e estudos, formulao e validao, informao e capacitao,

arti culao com os inter lo cu tores e implementao. Com a integral participao dos

atores so ciais, de tal for ma que aperfeioamentos possam, e devam, ser feitos,

ajustando os instrumentos s condies locais, tendo por objetivo o processo

educativo, a participao social e o resultado econmico.

Do ordenamento, espera-se a induo de reaes, que so a expresso do

desenvolvimento, com o sentido ascendente e o protagonismo dos atores locais

envolvidos. Essas reaes projetam as transformaes pretendidas segundo um

processo de planejamento ascendente (Sociedade/InstituiesEstado/Governo).

O ciclo que articula polticas pblicas e desenvolvimento territorial sustentvel


completa-se, portanto, quando as reaes, na forma de resultados e impactos das

polticas, passam a fazer parte do processo de reviso e aperfeioamento do

ordenamento. A este ciclo, denomina-se planejamento ascendente.

A virtude estaria em que esse processo fosse contnuo e favorecesse a permanen-

te sintonia entre as demandas da sociedade e as ofertas das polticas pblicas.

Dessa forma, as polticas pblicas so referenciadas por trs momentos que

conformam um processo contnuo: (i) sua formulao geral refl ete o ordenamento

(polticas pblicas na forma de programas nacionais e estaduais); (ii) as reaes

confi guram o desenvolvimento (planos, projetos, atividades, resultados e impactos

nos territrios); (iii) os resultados e impactos determinando os ajustes nos programas

nacionais e nos processos de desenvolvimento dos territrios, por meio da

negociao e a co-responsabilidade assumida por todos os atores envolvidos.

Portanto, o desenvolvimento territorial ser a conseqncia induzida, esti-

mulada, apoiada e esperada do ordenamento territorial.

6.2 Territrio um espao fsico, geografi camente defi nido, geralmente contnuo, com preen-

dendo cidades e campos, caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o

ambi ente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma popu-

lao, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam in terna e externa-

mente por meio de processos especfi cos, onde se pode distinguir um ou mais elemen-

tos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial.

6.3 Territrio ruralSo os territrios, conforme anteriormente, onde os critrios multidimensionais

que os caracterizam, bem como os elementos mais marcantes que facilitam a coeso

social, cultural e territorial, apresentam, explicita ou implicitamente, a predominncia

de elementos rurais20. Nestes territrios incluem-se os espaos urbanizados que

compreendem pequenas e mdias cidades, vilas e povoados.

6.4 Caracterizao das microrregies ruraisAs microrregies rurais so aquelas que apresentam densidade demogrfi ca

20. Ambiente natural pouco modificado e/ou parcialmente convertido a atividades agro-silvo-pastoris; baixa densidade demogrfi ca populao pequena; base na economia primria e seus encadeamentos secundrios e tercirios; hbitos culturais e tradies tpicas do universo rural.



me nor do que 80 habitantes por km e populao mdia por municpio at 50 mil

habitantes21. As microrregies rurais so ordenadas com o critrio de maiores

concentraes do pblico prioritrio do MDA22. As microrregies rurais indicam,

preliminarmente, de quais re gies devero se revelar os territrios rurais a serem

trabalhados prio ritariamen te, uma vez que as disponibilidades de recursos no

permitem uma disperso muito ampla das aes.

Este ordenamento tambm orienta as negociaes entre o MDA e os estados

(go vernos estaduais e sociedade civil), onde so agregados outros critrios de prio riza-

o, excluindo-se aqueles eventualmente contraditrios aos critrios empre gados.

Outro emprego das microrregies rurais quanto ao dimensionamento dos

programas sob responsabilidade da SDT23. A tipificao atual, com objetivos

estritamente programticos, consiste na utilizao de indicadores que possam

categorizar o conjunto de unidades geogrfi cas consideradas. No caso de municpios

e microrregies geogrfi cas, so utilizados indicadores de densidade populacional e

populao total por unidade analisada.

A escolha dos territrios rurais em cada Estado se dar aps a concluso

satisfatria do processo de consultas sociedade civil e ao governo. A aprovao se

dar pelos Conselhos Estadual e Nacional.

A revelao definitiva de cada territrio somente ocorrer quando a sua

populao, por meio dos atores sociais, reconhea os seus elementos caracterizado res

da coeso social e territorial, durante, ou logo aps, o processo de construo da sua

identidade e proposio de sua viso de futuro.

Esta viso de futuro estruturar um plano, denominado Plano Territorial de

Desenvolvimento Sustentvel (PTDS), que servir de organizador do processo de ar-

ticulao e implementao de aes que transformem o quadro atual do territrio e

realize os objetivos eleitos pela sua populao.

Estes seriam os desafi os do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio e de suas

Secretarias vinculadas, assim como de importante parcela de organismos e entidades

pblicas, privadas e sociais, nacionais e internacionais, que assumiram a res-

ponsabilidade de enfrentar, com profunda determinao, a desigualdade, a pobreza e

a falta de perspectivas em que se encontra cerca de 25% da populao brasileira.

21. A SDT adota os seguintes critrios: municpio densidade demogrfica at 80 hab/km e populao total at 50.000 habitantes; microrregio geogrfi ca densidade demogrfi ca at 80 hab/km e populao mdia por

municpio componente da microrregio de 50.000 habitantes. Sempre que uma microrregio atinge ndices que a categorizam como rural, nesta categoria se incluem todos os municpios que compem a microrregio considerada.

22. Agricultores familiares, famlias assentadas pela reforma agrria, agricultores beneficirios do reordenamento agrrio, famlias assentadas, o que caracteriza uma maior intensidade de demanda social.

23. O governo encaminhou ao Congresso Nacional, no mbito da Proposta do PPA 2004-2007, o programa que organiza as atividades sob a responsabilidade da SDT: Programa de Desenvolvimento dos Territrios Rurais.

REFERENCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL SUSTENTVELCriando as condiespara a valorizao dos territriosSumrio1 Introduo1.1 Antecedentes1.2 Justifi cativas

2 Os desafi os atuais para odesenvolvimento rural sustentvel3 Principais difi culdadesa serem vencidas3.1 Capital humano, capital social e capital natural3.2 Estrutura fundiria e acesso terra3.3 Desenvolvimento territorial ou setorial?3.4 Recursos fi nanceiros para investimentos pblicos

4 Uma proposta estratgica para oMinistrio do Desenvolvimento Agrrio5 O enfoque territorial nodesenvolvimento rural sustentvel5.1 Coeso social e territorial5.2 Algumas caractersticas dos territrios rurais econseqncias para a formulao de polticas pblicas5.3 Territrio como objeto de polticas pblicas contextualizadas5.4 Uma proposta poltica centrada nas pessoas

6 Referncias para a implantaoda abordagem territorial6.1 Ordenamento e desenvolvimento6.2 Territrio6.3 Territrio rural6.4 Caracterizao das microrregies rurais

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