avaliação do nível do país angola - european...

Avaliação do nível do país

Angola

Relatório final

VOLUME 1: RELATÓRIO PRINCIPAL

Setembro de 2009

Avaliação realizada em nome da Comissão Europeia

Consórcio constituído por

ECO Consult, AGEG, APRI, Euronet, IRAM, NCG Líder do consórcio: ECO Consult,

Pessoa de contacto: Dietrich BUSACKER [email protected]

Contrato N.º EVA 2007/geo-acp

A presente avaliação foi pedida por

Unidade de Avaliação Conjunta do:

Serviço de Cooperação EuropeAid (AIDCO)

Direcção Geral para o Desenvolvimento e

Direcção Geral das Relações Externas A avaliação foi realizada por William Emilio Cerritelli (líder de equipa), John Clifton, Claudio Schuftan, Mário

José Aniceto do Rosário, Barbara Dequinze, Jutta Keilbach. Controlo de qualidade: Martin Steinmeyer; Coordenador de Avaliação do Consórcio: Dietrich Busacker

As opiniões expressas neste documento reflectem as convicções dos autores; não são necessariamente partilhadas pela Comissão Europeia ou pelas entidades dos respectivos países.

EVA 2007/geo-acp: Avaliação do apoio CE a Angola –Relatório final ECO Consult – AGEG – APRI – Euronet – IRAM – NCG

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ÍNDICE

Página RESUMO ................................................................................................................... 1 1 INTRODUÇÃO ............................................................................................ 7

1.1 Âmbito e objectivos da avaliação ................................................................................. 7 1.2 Metodologia de avaliação implementada ..................................................................... 7

1.2.1 Recolha de informações...................................................................................... 9 1.2.2 Análise de informações disponíveis ................................................................. 10 1.2.3 Formulação de apreciações ............................................................................... 10

1.3 Alterações entre o Relatório de Pesquisa e o Relatório de Síntese ............................ 10 1.4 Limitações do processo e apreciações analíticas ........................................................ 11 1.5 Estrutura do relatório .................................................................................................. 11

2 CONTEXTO DO PAÍS DA COOPERAÇÃO DA CE COM ANGOLA ..................................................................................................... 12

2.1 Contexto político ........................................................................................................ 12 2.2 Contexto económico ................................................................................................... 12 2.3 Contexto social ........................................................................................................... 14 2.4 Política governamental ............................................................................................... 15 2.5 Resposta dos financiadores......................................................................................... 15 2.6 Apoio da CE a Angola................................................................................................ 17

2.6.1 Princípios .......................................................................................................... 17 2.6.2 A estratégia de intervenção 2002-2007 ............................................................ 18 2.6.3 Os beneficiários da implementação da estratégia ............................................. 19 2.6.4 Cooperação regional ......................................................................................... 22 2.6.5 Intervenção humanitária ................................................................................... 23 2.6.6 Rubricas Orçamentais Temáticas ..................................................................... 23 2.6.7 Outras fontes ..................................................................................................... 23

3 RESPOSTA PARA QUESTÕES DE AVALIAÇÃO ......................... 24 3.1 Pertinência .................................................................................................................. 24 3.2 Coerência e Valor Acrescentado ................................................................................ 27 3.3 DDRR ......................................................................................................................... 31

3.3.1 Abordagem da questão e intervenção CE ......................................................... 31 3.3.2 Apreciação relacionada com as questões de avaliação ..................................... 32 3.3.3 Apreciação geral e resposta à questão de avaliação ......................................... 36

3.4 Saúde .......................................................................................................................... 36 3.4.1 Abordagem da questão e intervenção CE ......................................................... 36 3.4.2 Apreciação relacionada com as questões de avaliação ..................................... 37 3.4.3 Apreciação geral e resposta à questão de avaliação ......................................... 41

3.5 Segurança alimentar ................................................................................................... 42 3.5.1 Abordagem da questão e intervenção CE ......................................................... 42 3.5.2 Apreciação relacionada com as questões de avaliação ..................................... 43 3.5.3 Apreciação geral e resposta à questão de avaliação ......................................... 45

3.6 Água e saneamento ..................................................................................................... 46 3.6.1 Abordagem da questão e intervenção CE ......................................................... 46 3.6.2 Apreciação relacionada com as questões de avaliação ..................................... 46 3.6.3 Apreciação geral e resposta à questão de avaliação ......................................... 50

3.7 Educação..................................................................................................................... 51 3.7.1 Abordagem da questão e intervenção CE ......................................................... 51 3.7.2 Apreciação relacionada com as questões de avaliação ..................................... 52 3.7.3 Apreciação geral e resposta à questão de avaliação ......................................... 56


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3.8 Apoio à governação e Apoio Institucional ................................................................. 56 3.8.1 Aproximação à questão e intervenção CE ........................................................ 56 3.8.2 Apreciação relacionada com as questões de avaliação ..................................... 57 3.8.3 Apreciação geral e resposta à questão de avaliação ......................................... 61

3.9 QUESTÕES TRANSVERSAIS ................................................................................. 62 3.9.1 Aproximação à questão e intervenção CE ........................................................ 62 3.9.2 Apreciação relacionada com as questões de avaliação ..................................... 63 3.9.3 Apreciação geral e resposta à questão de avaliação ......................................... 67

3.10 Impacto, sustentabilidade, LRRD............................................................................... 67 3.10.1 Aproximação à questão e à intervenção CE ................................................. 67 3.10.2 Apreciação relacionada com as questões de avaliação ................................. 68 3.10.3 Apreciação geral e resposta à questão de avaliação ..................................... 73

4 CONCLUSÕES........................................................................................... 75 4.1 Perspectiva e concepção estratégica ........................................................................... 75 4.2 Coordenação e valor acrescentado da CE .................................................................. 76 4.3 Modalidades de implementação ................................................................................. 77 4.4 Impacto e sustentabilidade ......................................................................................... 78 4.5 Avaliação geral dos factores que influenciaram a cooperação da CE com Angola ... 80

5 RECOMENDAÇÕES................................................................................ 83 5.1 Recomendações estratégicas ...................................................................................... 83 5.2 Recomendações operacionais ..................................................................................... 87 5.3 Recomendações de aprendizagem .............................................................................. 89

ANEXOS (VOLUME II, apenas em inglês) ANEXO 1 TERMOS DE REFERÊNCIA ............................................................................ 7 ANEXO 2 DADOS COMPLEMENTARES SOBRE A LÓGICA DE

INTERVENÇÃO DA CE ................................................................................. 21 ANEXO 3 PORTEFÓLIO DE PROJECTO CE 2002-2007............................................... 31 ANEXO 4 PORTEFÓLIO DO PROJECTO LRRD DA ECHO ........................................ 41 ANEXO 5 METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO .............................................................. 51 ANEXO 6 MATRIZ PARA QUESTÕES DE AVALIAÇÃO ........................................... 79 ANEXO 7 ESTUDOS DE CASOS .................................................................................. 189 ANEXO 8 DADOS SÓCIO-ECONÓMICOS DO PAÍS.................................................. 223 ANEXO 9 AJUDA DE FINANCIADORES OFICIAIS .................................................. 249 ANEXO 10 BIBLIOGRAFIA E DOCUMENTAÇÃO ...................................................... 253 ANEXO 11 LISTA DE PESSOAS CONTACTADAS ...................................................... 265 ANEXO 12 CALENDÁRIO DA MISSÃO........................................................................ 269 ANEXO 13 RELATÓRIOS DOS GRUPOS-ALVO ......................................................... 273 ANEXO 14 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES SECTORIAIS ADICIONAIS ...... 277 ANEXO 15 MOMENTOS DO SEMINÁRIO DO LUANDA, 10 DO JUNHO DE

2009-09 ........................................................................................................... 285 Lista de tabelas Tabela 1: Questões de avaliação 8 Tabela 2: Correspondência entre os critérios de avaliação e as questões de avaliação 8 Tabela 3: Variáveis económicas seleccionadas 12 Tabela 4: Compromissos e gastos totais da ODA 2002-2007 16 Tabela 5: Análise SWOT à intervenção da CE em Angola no período de 2002 a 2007 82


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Lista de figuras Figura 1: Compromissos e gastos anuais da CE entre 2002-2007, expressos em milhões

de euros 2 Figura 2: As fases institucionais da aproximação LRRD da CE em Angola 3 Figura 3: Fases do processo de avaliação 7 Figura 4: Resumo da abordagem de avaliação 9 Figura 5: Taxas reais de crescimento do PIB 2002-2007 13 Figura 6: Divisão sectorial do PIB em 2007 13 Figura 7: Tendência da dívida externa de Angola em % do PIB 13 Figura 8: ODA líquida total a Angola, todos os financiadores e CE 1987-2006 15 Figura 9 Comparação dos gastos de ajuda per capita da UE e da CE 2002-2005 em

US$ (2005) 19 Figura 10: Quota de fontes de financiamento nos compromissos e gastos da CE para com

Angola durante o período de 2002-07 20 Figura 11: Atribuição da ajuda da CE na perspectiva a curto e médio prazo 2002-2007 em

€ milhões 20 Figura 12: Ajuda da CE aplicada e gasta por sector 2002-2007 21 Figura 13: Síntese dos compromissos, contratos e gastos por sector 2002-2007 em € 21 Figura 14: Evolução das despesas de saúde pública 2002-2007 37 Figura 15: As fases institucionais da aproximação LRRD da CE em Angola 69 Figura 16: Factores críticos que influenciaram a cooperação da CE em Angola 81


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LISTA DE ABREVIATURAS ACRÓNIMO NOME AA Acompanhamento e Avaliação ACP Países da África, Caraíbas e Pacífico AID Associação Internacional para o Desenvolvimento ANE Actores Não Estatais APE Acordo de Parceria Económica ARV Medicamentos Anti-Retrovirais ASP Água e Saneamento nas Províncias ASS África Subsaariana AT Assistência Técnica CA Critérios de Apreciação CE Comissão Europeia CEEAC Comunidade Económica dos Estados da África Central CNUCD Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento CSP Cuidados de Saúde Primários DAC Development Assistance Committee (Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (da OCDE)) DDRR Desarmamento, Desmobilização, Reabilitação, Reintegração DEP Documento de Estratégia por País DERP Documento de Estratégia de Redução da Pobreza DGA Debate de grupos-alvo DPS Direcção Provincial de Saúde EC Eurpean Commission (Comissão Europeia) ECHO European Commission Humanitarian Aid Directorate (Direcção Geral da Ajuda

Humanitária da Comissão Europeia) ECP Estratégia de Combate à Pobreza EIDHR European Instrument for Democracy and Human Rights (Iniciativa Europeia para a

Democracia e os Direitos do Homem) EITI Extractive Industry Transparency Initiative (Iniciativa de Transparência da Indústria

Extractiva) EMIS Education Management Information System (Sistema de Informação sobre Gestão

Educativa) EMP Environmental Management Plan EMUE Estado-Membro da União Europeia ENDIAMA Empresa Nacional de Diamantes de Angola EPAL Empresa Pública de Águas de Angola EURONAID European network of NGOs active in the field of Food Aid, Food Security and

Emergency Relief (Rede europeia de ONG activas na área da Ajuda Alimentar, Segurança Alimentar e Medidas de Emergência)

Eximbank China Export Import Bank (Banco de Exportação e Importação da China) FAA Forças Armadas de Angola FAO Food and Agriculture Organisation (Organização para a Alimentação e a Agricultura) FAS Fundo de Apoio Social FED Fundo Europeu de Desenvolvimento GA Governo de Angola GA Governo de Angola GBM Grupo do Banco Mundial GFP Gestão das Finanças Públicas GRN Gabinete de Reconstrução Nacional ICD Instrumento de cooperação para o desenvolvimento IDR Inquérito aos Agregados Familiares sobre Despesas e Receitas IED Investimento Estrangeiro Directo IMF Internati onal Monetary Fund (Fundo Monetário Internacional) INE Instituto Nacional de Estatística IRA Infecções Respiratórias Agudas IRSEM Instituto para a Reintegração Social dos Ex-Militares LRRD Linking Relief Rehabilitation and Development (Interligação das Operações de

Emergência, Reabilitação e Desenvolvimento) MDTF Multi-Donor Trust Fund (Fundo Fiduciário Multi Financiador)


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MEC Ministério da Educação e Cultura MINARS Ministério de Assistência e Reinserção Social MINSA Ministério da Saúde MoU Memorandum of Understanding (Memorando de Entendimento) MPLA Movimento Popular para Libertação da Angola NEPAD New Partnership for Africa’s Development (Nova Parceria para o Desenvolvimento de

África) NU Nações Unidas OBC Organização Baseada na Comunidade OCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico OCHA United Nations Office for Co-ordination of Humanitarian Affairs (Gabinete das Nações

Unidas para a Coordenação dos Assuntos Humanitários) ODA Official Development Assistance (Ajuda Pública ao Desenvolvimento) ODMs Objectivos de Desenvolvimento do Milénio OMC Organização Mundial do Comércio OMS Organização Mundial de Saúde OSC Organização da Sociedade Civil PAANE Programa de Apoio aos Actores Não Estatais PAEP Programa de Apoio à Educação Pública PALOP Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa PAM Programa Alimentar Mundial PAPEFSA Projecto de Apoio ao Sector Pecuário Familiar no Sul de Angola PAR Programa de Apoio à Reconstrução PASS Programa de Apoio ao Sector Saúde PAV Programa Alargado de Vacinação PCM Project Cycle Management (Gestão do Ciclo dos Projectos) PDAA Programa de Desenvolvimento do Abastecimento de Água PDI Pessoas Deslocadas Internamente PDISA Programa de Desenvolvimento do Sector da Água PEAPP Programa de Emergência em Apoio ao Processo de Paz PGDR Programa Geral de Desmobilização e Reintegração PGG Programa Geral do Governo 2005-2006 PIB Produto Interno Bruto PIN Programa Indicativo Nacional PIR Programa Indicativo Regional PMD País Menos Desenvolvido PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PTAPD Programa de transição de apoio às populações deslocadas PTD Prática Tradicional Danosa QA Questão de avaliação RDH Relatório do Desenvolvimento Humano RO Rubrica Orçamental ROSA Rubrica Orçamental da Segurança Alimentar RSNT Resíduos sólidos não tratados SA Segurança Alimentar SADC Southern Africa Development Community (Comunidade para o Desenvolvimento da

África Austral) SIGFE Sistema Integrado de Gestão Financeira do Estado SIGIP Sistema Integrado de Gestão do Investimento Público SIS Sistema de Informação de Saúde SMI Saúde Materno-Infantil SONANGOL Sociedade Nacional Angolana STABEX Stabilisation of Export Earnings Scheme (Esquema de Estabilização das Receitas de

Exportação) SYSMIN System for Stabilising Export Earnings from Mi neral Products (Sistema de

Estabilização das Receitas de Exportação de Produtos Minerais) TB Tuberculose TR Termos de referência TVET Technical and Vocational Education and Training (Educação e Formação Técnica e

Profissional) UA União Africana UE União Europeia


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UE-MOE União Europeia - Missão de Observação Eleitoral UNESCO United Nations Education, Science and Culture Organisation (Organização das Nações

Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura) UNICEF United Nations Children’s Fund (Fundo das Nações Unidas para a Infância) UNITA União Nacional para a Independência Total de Angola URMA Unidade de Registo, Monitoria e Avaliação US$ United States Dollar (dólar dos Estados Unidos) VET Vocational Education and Training (Educação e Formação Profissional) VIH/SIDA Vírus de Imunodeficiência Humana - Síndrome da Imunodeficiência Adquirida


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RESUMO

I. Âmbito da abordagem de avaliação

Este relatório abrange a avaliação da estratégia de cooperação da Comissão Europeia (CE) com Angola e a sua implementação ao longo do período de 2002 a 2007. Os principais objectivos desta avaliação são: a) facultar aos Serviços de cooperação externa da CE e ao público em geral uma avaliação global

e independente das relações de cooperação anteriores e actuais da Comissão com Angola; b) identificar lições importantes da cooperação anterior da Comissão com Angola, no sentido de

melhorar as estratégias e os programas actuais e futuros da Comissão.

O âmbito de avaliação abrange a estratégia de cooperação e a sua implementação tendo em conta o Programa Indicativo Nacional do FED9 (incluindo saldos não autorizados de FED anteriores), e as contribuições de Rubricas Orçamentais e outros instrumentos de cooperação. A intervenção humanitária da ECHO não está incluída no âmbito desta avaliação, mas foi tida em consideração como o ponto de partida para a estratégia Interligação das Operações de Emergência, Reabilitação e Desenvolvimento (LRRD) do FED.

II. Metodologia

A avaliação foi baseada em dez questões de avaliação referentes à estratégia da CE e à sua implementação. A avaliação foi desenvolvida em quatro fases desde Abril de 2008 a Março de 2009, mobilizando cinco especialistas. A fase inicial destinou-se à redefinição da lógica de intervenção e à formulação das questões de avaliação. Durante a fase analítica, a equipa de avaliação recolheu toda a documentação disponível, consultou bases de dados e entrevistou pessoas de referência em Bruxelas, por forma a inventariar as intervenções e a formular respostas preliminares para as questões de avaliação e hipóteses associadas, esboçando a metodologia para os testes práticos. A missão de campo tinha como objectivo a recolha de mais informação necessária para responder às questões de avaliação através de validação ou modificação das hipóteses preliminares e conclusões formuladas na fase analítica. Foram realizados 18 estudos, cobrindo 57,5% do montante total atribuído durante o período avaliado. Durante a fase de síntese, os avaliadores analisaram os dados e a informação recolhida, verificaram a sua fiabilidade, fizeram contra-análises e apreciações, formularam as suas conclusões e recomendações que foram debatidas num seminário em Luanda, em Junho de 2009.

III. Contexto do país

A guerra civil angolana que durou 27 anos terminou com a assinatura do Memorando de Entendimento de Luena, a 4 de Abril de 2002. Angola está a viver agora um período de estabilização política. As eleições legislativas nacionais realizadas a 5 de Setembro de 2008 representaram um passo em frente em direcção à democratização.

A guerra teve muitas consequências extensas sobre a situação económica de Angola, mas passado apenas um ano sobre o fim da guerra, a economia angolana iniciou a sua recuperação. Os rendimentos provenientes da exploração mineira e de pedreiras, e sobretudo os elevados preços internacionais do petróleo e a produção em rápido crescimento de novos jazigos petrolíferos permitiram um verdadeiro aumento do PIB, enquanto a inflação viria a sofrer uma redução significativa. As reformas macroeconómicas recentes e as medidas implementadas pelo Ministro das Finanças estão a começar a aumentar a transparência da gestão das finanças públicas, uma das maiores limitações da contabilidade pública.

O Relatório de Desenvolvimento Humano PNUD de 2007/08 continua a considerar Angola como sendo um país de baixo desenvolvimento humano, classificando-o em 162º lugar num total de 177


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países. Apesar dos angolanos terem um rendimento médio anual superior a muitos países subssaarianos, a esperança de vida à nascença e os índices de alfabetização registados em Angola são inferiores à média africana subssaariana. A riqueza nacional está altamente concentrada e os poucos dados disponíveis continuam a indicar níveis de pobreza preocupantes, sobretudo em áreas rurais: 94% comparativamente com os 57% registados nas cidades.

No período pós-guerra, as políticas de desenvolvimento nacional centraram-se na reabilitação das infra-estruturas económicas e sociais.

IV. Cooperação entre CE e Angola

Durante o período de 2002–2007, a CE foi o terceiro maior financiador, a seguir a Portugal e aos EUA, contribuindo com 13,4% da ODA líquida total, com um montante total de €337.000,00, provenientes dos FED7-9 e das linhas de financiamento orçamentais. Ver figura 1 para mais informação acerca do compromissos e gastos anuais. Tendo em consideração que a ODA representa menos de 5% do orçamento geral do estado, o seu potencial de nivelamento dos assuntos políticos é limitado ao longo do período em causa.

Figura 1: Compromissos e gastos anuais da CE entre 2002-2007, expressos em milhões de euros

Paralelamente à acção humanitária da DG ECHO (53 milhões de euros entre 2002-2005), que constituiu a base do processo LRRD a nível nacional, o Programa Indicativo Nacional iniciou intervenções a curto-prazo urgentes que contribuíram para cerca de 50% dos financiamentos (ou seja, desarmamento, desmobilização e reintegração dos combatentes (DDRR), incluindo o realojamento de populações, e saúde). As intervenções a média e a longo prazo foram essencialmente financiadas pelo FED9. Os principais sectores de apoio efectivo foram a DDRR e a desminagem (30%) e os sectores sociais (ou seja, Educação e Saúde, específicos ou misturados em programas integrados, 42%). Foram atribuídas quotas mais pequenas à segurança alimentar, água e saneamento e outras infra-estruturas, boa governação, sociedade civil e direitos humanos. Os recursos FED destinados à estratégia por país foram complementadas através de compromissos provenientes de rubricas orçamentais temáticas (ou seja, a rubrica orçamental para a segurança alimentar, co-financiamentos com ONG, Iniciativa Europeia para a Democracia e os Direitos do Homem e Minas Antipessoais). O apoio suplementar foi canalizado através do fundo previsto para as instalações de água e o Fundo Global da Luta contra o VIH/SIDA, a Malária e a Tuberculose.

V. Respostas às questões de avaliação

As respostas resumidas às questões de avaliação são as seguintes:

Grande relevância para as necessidades nacionais mas fraca qualidade em termos de concepção programática

A intervenção CE em Angola tem sido importante para as necessidades da população, para o enquadramento político do GA nas diferentes fases da recuperação, para o desenvolvimento pós-guerra e a redução dos níveis de pobreza. A aproximação gradual da LRRD contribuiu significativamente para aumentar a sua importância.

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

120,00

2002 2003 2004 2005 2006 2007

m€

ODA Total, Commitments

ODA Total, Gross disbursements

CE total, compromissos

CE total, gastos brutos


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Boa coerência política, mas coordenação insuficiente entre financiadores

A intervenção CE em Angola revelou-se coerente com o desenvolvimento global e regional da CE/UE e outras políticas, bem como com as estratégias dos parceiros financiadores. A coordenação dos financiadores continua a ser problemática e os esforços desenvolvidos pela CE no sentido de promover uma melhoria a este nível têm sido significativos. A cooperação com o Banco Mundial pode ser considerada moderadamente satisfatória, sendo que a pouca flexibilidade no processo de tomada de decisão continua a ser problemática. A estratégia LRRD é, de longe, o elemento mais importante do valor acrescentado da CE e um importante contributo para a recuperação pós-guerra e o desenvolvimento de Angola, conforme revela o gráfico seguinte, que resume a contribuição da estratégia LRRD para a recuperação gradual da autonomia e responsabilidade nacional em Angola.

Figura 2: As fases institucionais da aproximação LRRD da CE em Angola

O apoio DDRR consolidou os processos de paz

O apoio CE contribuiu para o processo DDRR de ex-combatentes, destinados a vários componentes DDRR, focado nos grupos mais vulneráveis. A contribuição DDRR, no seu todo, obteve bons resultados em termos de promoção de uma reintegração harmoniosa e efectiva dos soldados desmobilizados, tendo contribuído, desta forma, para a consolidação do processo de paz.

Alguns progressos no sector da saúde

O processo de reforma da saúde previsto para Angola tem-se desenrolado a um ritmo mais lento que o desejado, sobretudo devido à falta de recursos humanos, a uma capacidade institucional reduzida ao nível do ministério e a uma coordenação ineficiente do sector. Foram registadas melhorias ao nível dos serviços de cuidados primários em áreas remotas, uma maior disponibilidade de medicação considerada básica, nos aspectos da cobertura do programa de vacinação, no apoio de reabilitação dos deficientes, na formação, em diferentes níveis, e na construção, reabilitação e no equipamento das infra-estruturas do sector da saúde. Existem, todavia, várias áreas em que não se verificou a intervenção da CE (nomeadamente, o fornecimento de medicação, a estratégia de saúde naciona l e sistema de informação de saúde).

Recuperação da segurança alimentar

A CE contribuiu, consideravelmente, para a preparação e implementação das estratégias de recuperação destinadas a reduzir a insegurança alimentar em Angola. Interveio ainda no fomento de actividades suplementares à segurança alimentar como sendo vias de comunicação, desarmamento de minas e construção de infra-estruturas de armazenamento. A estratégia LRRD foi relevante para obter a sustentabilidade da segurança alimentar e contribuiu, significativamente, para a passagem da distribuição alimentar para a produção alimentar e, seguidamente, para o marketing de bens de necessidade. O cenário da segurança alimentar melhorou, apesar da Unidade de Segurança Alimentar do ministério responsável continuar a ser pouco efectiva, não obstante os anos de apoio por parte da CE.


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Melhor acesso, apesar de ainda insustentável, a água de boa qualidade

O apoio sectorial da CE no que diz respeito à água e ao saneamento melhorou o acesso a um fornecimento de água de boa qualidade de uma larga franja da população residente em zonas urbanas, peri-urbanas e rurais. Por outro lado, a importância das insuficiências institucionais parece ter sido subestimada. A sustentabilidade dos serviços poderá estar em causa na medida em que foram detectados pontos fracos no que diz respeito a aspectos técnicos, institucionais e financeiros da sustentabilidade.

Contribuição para um acesso melhorado em termos de educação básica

O acesso à educação básica registou uma melhoria no período entre 2002-2007, tendo o apoio CE sido significativo para esta melhoria. Todavia, a qualidade dos serviços educativos a este nível continua a ser baixa, com índices de reprovação elevados e persistentes. A maioria dos alunos que não completam a escola primária são raparigas. A qualidade do ensino melhorou, mas existem ainda desafios enormes não endereçados e há uma enorme lacuna em termos de formação contínua, tendo em consideração que a maioria dos professores apenas completou o ensino básico. O compromisso assumido pelo governo de Angola no sentido de desenvolver este sector continua um elemento de incerteza.

A governação e descentralização como desafio chave do apoio ao desenvolvimento

Os parceiros de desenvolvimento de Angola e da CE não partilham, de forma plena, um objectivo comum no diálogo política subordinado à governação. As políticas sectoriais de muitos sectores estão definidas, preparadas com o apoio da CE, mas não implementadas. A nível central, o processo político continua às avessas e questões como a transparência e a responsabilização não são consideradas uma prioridade, sendo que várias experiências a nível local promoveram a responsabilização das administrações municipais e os governos de província, tendo obtido bons resultados em termos e funcionalidade das administrações. A decisão da CE em focar a intervenção de governação ao nível provincial e municipal constituiu uma oportunidade para apoiar o processo de descentralização. Na qualidade de actores não estatais (ANE), são considerados parceiros importantes para a implementação do projecto, o diálogo político e a descentralização, o reforço das suas capacidades foi um contributo considerável, tendo mobilizados várias ONG a seguir os assuntos de governação.

Atenção limitada a questões transversais

Apesar da ênfase atribuída à importância das perguntas transversais nas estratégias e políticas internacionais da CE, o DEP e a subsequente revisão de documentos não definem claramente a abordagem das questões transversais do ponto de vista estratégico ou temático. A sua falta de clareza é transposta para a documentação do projecto. Contudo, a abordagem das questões transversais durante a implementação do projecto (projectos sectoriais e individuais dedicados a questões transversais específicas) foi mais abrangente do que seria de esperar na sequência de uma análise pormenorizada da documentação do projecto ou da elaboração dos relatórios, tendo as questões transversais sido alvo de maior atenção nos anos mais recentes.

O impacto em grupos vulneráveis e a sua sustentabilidade continuam por demonstrar

Na maioria dos casos, os programas exerceram um impacto positivo nas necessidades da população mais vulnerável. Todavia, parece ser extremamente difícil quantificar o impacto e, por vezes até identificá-lo, tendo em consideração que os indicadores de impacto nem sempre foram definidos à partida e não foram realizados estudos de referência. Diversas iniciativas poderiam ter tido um impacto maior e ter gerado uma maior visibilidade em termos de cooperação CE, mas a comunicação e a disseminação insuficientes dos impactos positivos e das melhores práticas reduziram este potencial. A sustentabilidade parece estar em causa: influenciada por vários níveis de propriedade e motivação, pelo planeamento irrealista dos resultados esperados e das janelas temporais.


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VI. Conclusões

As cinco principais conclusões são as seguintes:

1. No geral,a estratégia definida para o país parece ser relevante para apoiar a recuperação pós-guerra e o esforço de desenvolvimento do país. Os princípios da estratégia LRRD melhoraram a aplicabilidade e estimularam a manutenção das intervenções. Contudo, a conjuntura do pós-guerra parece ter limitado a qualidade da concepção do projecto, um problema que influenciou, negativamente, a eficácia, o impacto e a sustentabilidade.

2. A intervenção CE em Angola revelou um elevado nível de coerência com os documentos relativos à política global e regional da CE e as políticas sectoriais da CE. A cobertura geográfica e sectorial das intervenções CE tem sido coerente com as linhas de acção identificadas pela Posição Comum da UE de 2002. A coordenação das intervenções da CE e de outros financiadores tem sido problemática; em 2006 foi lançado o roteiro da UE e foram criados Grupos de Trabalho Temáticos que melhoraram esta coordenação.

3. Atransição do apoio sectorial (LRRD) da resposta humanitária para o desenvolvimento tem sido lógica, consistente e estratégica. O LRRD aplicado a todos os sectores como estratégia orientadora melhorou as janelas temporais e a eficácia das intervenções da CE, sendo claramente a característica mais importante da intervenção CE em Angola.

4. Na generalidade, a eficácia é moderadamente satisfatória mas o nível varia significativamente entre sectores. A nível local, a eficácia tem sido bastante elevada ao nível do DDRR, da Segurança Alimentar e do acesso aos cuidados de saúde primários e ao ensino básico. Foram registados níveis de eficácia menores nas áreas da Governação, da Água e do Saneamento e, em geral, nos aspectos institucionais de vários sectores.

5. Na maioria dos projectos existiram efectivamente impactos positivos, difíceis de quantificar, tendo em consideração que os indicadores de impacto nem sempre foram identificados inicialmente através de estudos de referência. Consequente mente, é extremamente difícil quantificar o impacto e, por vezes, até identificá-lo, colocando-se assim em risco a sustentabilidade.

VII. Recomendações

As recomendações são agrupadas da seguinte forma:

Recomendações estratégicas

• Concentração no aumento da capacidade de gestão, no desenvolvimento institucional e na governação.

• Concentração na prestação de serviços a nível municipal e provincial como "ponto de apoio" (apoiando municípios seleccionados ou com prioridade, alargando, gradualmente, a extensão da cobertura), com um diálogo contínuo a nível nacional e extensão gradual da cobertura municipal.

• Melhoria contínua da coordenação dos financiadores, em geral, e da coordenação dos Estados-Membro em particular.

• Concentração das actividades do projecto em resultados e objectivos realistas, expectáveis, assim como em intervenções com elevado valor acrescentado por parte da CE.

• Acompanhamento adequado do reforço institucional no sector público e do reforço das organizações no sector privado.

• Melhoria significativa da integração das questões transversais.

• Identificação de uma modalidade de intervenção específica para Angola.


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Recomendações operacionais

• Aumento da transferência de conhecimentos entre entidades nacionais. • Melhoria da pró-actividade na comunicação com as entidades governamentais, parceiros de

implementação e outros intervenientes.

• Contemplação de uma maior flexibilidade na utilização dos procedimentos FED. • Reforço dos sistemas de monitorização.

Recomendações de aprendizagem1

• Aprofundar os conhecimentos LRRD por forma a facilitar a integração das aprendizagens a outras situações, uma vez que a LRRD fortaleceu o impacto e a sustentabilidade através da ajuda atempada, direccionamento eficiente e continuidade das intervenções.

• Recolha, sistematização e disseminação de exemplos de melhores práticas e das aprendizagens feitas disponíveis em muitos sectores, mas não identificadas nem generalizadas

1 Estas recomendações referem-se às oportunidades específicas relacionadas com pontos fortes e pontos fracos e tem por

objectivo produzir um conjunto de conhecimentos que possa ser usado em Angola, e em qualquer outro lugar, para integrar metodologias e cursos de acção eficientes.


7

1 INTRODUÇÃO

1.1 Âmbito e objectivos da avaliação

A avaliação da estratégia de cooperação da Comissão Europeia (CE) com Angola e a sua implementação ao longo do período de 2002 a 2007 é um componente do programa de avaliação de 2007 aprovado pelos Membros da Comissão das Relações Externas. Num contexto de coordenação e concentração crescentes da cooperação externa e de uma focalização em abordagens orientadas para os resultados, os principais objectivos desta avaliação são:

• facultar aos Serviços de cooperação externa relevantes da Comissão e ao público em geral uma avaliação global independente e responsável das relações de cooperação anteriores e actuais da Comissão com Angola;

• identificar lições importantes da cooperação e, deste modo, facultar aos responsáveis pelas decisões e gestores da Comissão uma ajuda valiosa para a implementação da estratégia e programas indicativos actuais e para futuras estratégias e programação.

A avaliação abrange toda a intervenção da CE em Angola durante o período de 2002 a 2007. Análise concentrada em:

• pertinência, eficácia e coerência das estratégias de cooperação da Comissão durante o período de 2002 a 2007;

• consistência entre a programação e a implementação durante o mesmo período;

• implementação da cooperação da CE centrada em eficácia, eficiência, valor acrescentado da CE, impacto e sustentabilidade durante o período de 2002 a 2007 e nos efeitos previstos do actual ciclo de programação de 2008 a 2013;

• o enquadramento da cooperação global com o país, incluindo os principais acordos e outros compromissos entre a UE e Angola.

1.2 Metodologia de avaliação implementada

A avaliação foi efectuada em quatro fases, cada uma com tarefas específicas, tal como indicado na Figura 3, com uma descrição mais detalhada no Anexo 5.1.

Figura 3: Fases do processo de avaliação

Março 2008 Julho 2008 Novembro 2008 Dezembro 2008 Junho 2009

Reconstrução da lógica de

intervenção, Definição de QA, CA, Indicadores

Co

ncl

uíd

o

Act

ivid

ades

pri

nci

pai

s

Fase inicial

Fase analítica

Fase de campo

Fase de síntese

Seminário de divulgação

Recolha de informações adicionais Entrevistas, DGA e visitas no âmbito do projecto Validação de hipóteses

Recolha de informações

Concepção de metodologia prática

Formulação de hipóteses

Relatório de pesquisa

Apresentação conclusiva

Análise de informações

Resposta a QA Conclusões

Recomendações

Versão provisória do relatório de síntese e apresentação para o

seminário

RELATÓRIO FINAL

RG RG RG RG

Recolha de informações adicionais Entrevistas, DGA e visitas no âmbito do projecto Validação de hipóteses

Recolha de infor-mações adicionais Entrevistas, DGA e visitas no âmbito do

projecto

Validação de hipóteses

Apresentação conclusiva

Relatório inicial


8

A parte central da metodologia consiste nas 10 questões de avaliação que dizem respeito aos critérios de avaliação do DCA e da CE e a todos os sectores de intervenção. Estas questões foram validadas pelo Grupo de Referência, que tem gerido o processo de avaliação e facultado observações nas várias fases. As QA são apresentadas na tabela seguinte:

Tabela 1: Questões de avaliação

N.° Questão de avaliação QA 1 Pertinência: Até que ponto as estratégias da CE são pertinentes e compreensivas para as políticas

de recuperação e desenvolvimento do GA, a curto e médio prazo, e até que ponto estas estratégias da CE podem ser adaptadas à situação evolutiva em Angola?

QA 2 Coerência e complementaridade: Até que ponto o apoio da CE é coerente e complementar em relação a políticas pertinentes da Comunidade, outras intervenções da CE e de outros financiadores (isto é, de Estados-Membro da UE)? Até que ponto o apoio da CE é coordenado e constitui um valor acrescentado?

QA 3 DDRR (Desarmamento, Desmobilização, Reabilitação e Reintegração): Até que ponto o apoio da CE, incluindo especialmente o seu apoio na desmobilização, desarmamento, reabilitação e reintegração de ex-combatentes, contribuiu para a consolidação da paz em Angola?

QA 4 Saúde: Até que ponto o apoio da CE ao sector da saúde contribuiu para uma melhor prestação de serviços de saúde por meio de estratégias operacionais, melhor gestão e coordenação?

QA 5 Segurança Alimentar: Até que ponto o apoio da CE na Segurança Alimentar contribuiu para a redução da insegurança alimentar e para o fortalecimento das capacidades produtivas para o desenvolvimento rural sustentável e o alívio da pobreza rural?

QA 6 Água e Saneamento: Até que ponto o apoio da CE ao nível da Água e Saneamento melhorou a qualidade de vida de populações alvo em áreas peri-urbanas de Luanda e Lubango/Namibe no contexto das políticas e estratégias do sector nacional?

QA 7 Educação e formação: Até que ponto o apoio da CE na educação e formação melhorou a infra-estrutura escolar e a formação profissional/técnica, criando assim as condições para uma educação mais acessível e de maior qualidade num maior acesso a oportunidades de trabalho?

QA 8 Boa Governação: Até que ponto o apoio da CE na área da Governação contribuiu para a consolidação da paz, para a resolução de conflitos e para a criação de pré -requisitos institucionais para intervenções de desenvolvimento sustentável nos mais importantes sectores sociais?

QA 9 Questões transversais: Até que ponto as questões transversais foram integradas em todos os sectores de apoio da CE?

QA 10 Impacto, sustentabilidade – LRRD (Interligação das Operações de Emergência, Reabilitação e Desenvolvimento): Até que ponto o apoio da CE contribuiu para combinar a satisfação de necessidades imediatas de populações vulneráveis através do estabelecimento de condições para a sustentabilidade a longo prazo de actividades de desenvolvimento?

A Tabela 2 apresenta a relação entre as questões de avaliação e os critérios de avaliação:

Tabela 2: Correspondência entre os critérios de avaliação e as questões de avaliação

Critérios QA 1 QA 2 QA 3 QA 4 QA 5 QA 6 QA 7 QA 8 QA 9 QA 10

Cri

téri

os

D

CA

Pertinência X X X Eficácia X X X X X X Eficiência X X X X X X Sustentabilidade X X X X X X X Impacto X X X X X X X X

Cri

t.

CE

Coerência X X X Valor acrescentado X

Para cada questão de avaliação foram formulados vários critérios de apreciação (CA) por forma a criar uma base de resposta às questões. Cada CA é avaliado por um conjunto de indicadores, cujo objectivo é a avaliação da concretização dos objectivos pretendidos com cada intervenção. A metodologia tem como objectivo a recolha de informações fiáveis e dados úteis para a análise e


9

formulação de apreciações bem fundamentadas, como base de resposta às questões de avaliação (consultar Anexo 5 para uma descrição detalhada da metodologia).

A figura seguinte resume o processo de recolha de informações, análise de dados, apreciação, formulação de respostas e conclusões e recomendações.

Figura 4: Resumo da abordagem de avaliação

1.2.1 Recolha de informações

Um número significativo de documentos relevantes (cerca de 300) foram recolhidos durante as fases inicial e analítica. A recolha dos documentos foi concluída na fase de campo (consultar a bibliografia no Anexo 10).

Ao considerar o elevado número de projectos e programas implementados durante o período em avaliação, a equipa de avaliação decidiu identificar um grupo de amostragem de 18 projectos, abrangendo de modo representativo todos os sectores focais e não focais, representando 57,5% dos compromissos assumidos durante o período em análise. A lista de projectos examinados pode ser consultada no Anexo 3 e os estudos de caso seleccionados encontram-se enumerados no Anexo 7.

Os avaliadores entrevistaram os seguintes intervenientes:

• membros do Grupo de Referências e de Serviços relevantes da Comissão em Bruxelas;

• funcionários da delegação da CE em Angola;

• autoridades nacionais a nível central;

• autoridades locais (provinciais, municipais); • actores não estatais (ANE, incluindo OSC, OBC, sector privado, etc.);

• equipa do projecto; e

• financiadores (Banco Mundial, UNICEF, PNUD, FAO, OMS).

O número total de entrevistas e debates de grupos-alvo foi de cerca de 120 (consultar lista de pessoas contactadas no Anexo 11). As actividades de campo incluiram entrevistas e reuniões, debates de grupos-alvo e visitas de campo a projectos (consultar calendário de actividades no Anexo 12).

RECOLHA DE DADOS

ANÁLISE DE DADOS

Análise de documentos estratégicos e do portefólio de projectos de intervenção

IDENTIFICAÇÃO DA ESTRUTURA DE AVALIAÇÃO

Lógica de intervenção

10 questões de avaliação 41 critérios de apreciação 132 indicadores

5 Critérios DCA

Coerência Valor acrescentado CE

Trabalho de pesquisa Entrevistas Bruxelas Visita de campo

Dados &

Informações

Achados

Apreciações

Respostas a QA

Conclusões Recomendações

Consulta da base de dados


10

1.2.2 Análise de informações disponíveis

O trabalho analítico empreendido foi baseado nas questões de avaliação com os respectivos critérios de apreciação e indicadores; a linha de raciocínio, tal como apresentada no Relatório Inicial, é a seguinte:

• para cada questão de avaliação e critério de apreciação, os dados recolhidos foram utilizados para avaliar o grau de concretização de objectivos especificados pelos indicadores;

• durante a fase analítica, as hipóteses a serem testadas durante a fase de campo foram desenvolvidas e, subsequenteme nte, verificadas de novo em relação às opiniões de intervenientes e especialistas locais;

• foi elaborada uma síntese e as informações foram agrupadas de acordo com o indicador específico ao qual se referiam;

• as informações sintetizadas foram novamente verificadas e utilizadas para validar (ou não) os indicadores e os critérios de apreciação; a análise SWOT foi utilizada para combinar vários aspectos, de modo a analisar a estratégia e chegar a conclusões gerais.

As informações recolhidas foram analisadas sistematicamente, utilizando uma grelha de avaliação composta da matriz de avaliação (ver Anexo 6) elaborada na fase inicial e parcialmente adaptada nas fases analítica e de campo. As listas de verificação disponíveis na página de Internet sobre metodologia de avaliação, preparadas pela Unidade de Avaliação Conjunta, foram utilizadas para verificar se os aspectos relevantes foram abordados e devidamente abrangidos.

1.2.3 Formulação de apreciações Com base nos resultados para cada indicador, a equipa de avaliação preparou uma resposta e hipótese preliminares para cada critério de apreciação (CA) e questão de avaliação.

Asapreciações foram delineadas com base nas seguintes considerações e dados:

• dados e informações recolhidos para cada indicador; • coerência entre os indicadores para cada QA;

• formulação directa e explícita;

• visualização quantificada (ver a introdução a respostas a QA no capítulo 3); • observações do Grupo de Referências;

• necessidade de respostas completas para as QAs.

1.3 Alterações entre o Relatório de Pesquisa e o Relatório de Síntese

As hipóteses e as perspectivas formuladas no Relatório de Pesquisa foram, na totalidade, confirmadas e aprofundadas durante a fase de campo.

A análise dos pontos fortes e dos pontos fracos do apoio ao desenvolvimento em Angola pela CE foi ainda mais aprofundada e a análise documental foi concluída através do acesso a documentação anteriormente não disponível. Através da análise prática, alguns processos foram esclarecidos, as apreciações foram formuladas de uma forma mais profunda, tendo sido melhoradas através de triangulação. Este processo resultou numa sintonização precisa das apreciações e aprofundou o entendimento de alguns elementos essenciais, como o papel do apoio financeiro da China.

A pertinência do apoio da CE em Angola foi confirmada, tal como a importância da estratégia LRRD.

A nível sectorial, a fase de campo permitiu a exploração de alguns elementos que não estavam completamente esclarecidos a nível analítico; a) documentação da importância de insuficiências


11

institucionais, incluindo as implicações de uma ausência de acção referente a mudanças institucionais, que não estava devidamente clara na documentação disponível; b) identificação e análise das dificuldades detectadas pela intervenção da CE; e sintonização precisa da análise de algumas questões (p.ex. governação local e sensível ao género).

Alguns CA e indicadores foram ligeiramente adaptados (tal como indicado no Anexo 6: Matriz de Avaliação) para tornar a análise mais abrangente e mais eficaz.

1.4 Limitações do processo e apreciações analíticas

Os avaliadores detectaram as seguintes limitações:

a) Disponibilidade de dados. Um dos maiores problemas em Angola (claramente destacado no JAR 2006) é a inexistência de estatísticas e de uma base de dados de referência, bem como a debilidade do sistema de recolha de dados para a monitorização de projectos. O último recenseamento foi realizado em 1970. Durante a guerra, principalmente por motivos de segurança, não foram realizados quaisquer recenseamentos nem estudos específicos. Por este motivo, a tomada de decisões e de políticas apenas pode contar com uma quantidade limitada de dados, muitas vezes incompletos e incertos. Este problema dificultou a análise do impacto, analisado principalmente através de informações recolhidas durante entrevistas e visitas a projectos no campo, o que produziu conhecimentos qualitativos mas nenhum dado quantitativo.

b) Baixo interesse e motivação ao Nível Ministerial, o que dificultou o agendamento de marcações, obtenção de documentos, etc..

c) Dificuldades logísticas (a inexistência de transportes públicos fiáveis e regulares, os elevados custos dos serviços, a pouca fiabilidade dos prestadores de serviços, o número muito baixo de linhas telefónicas, etc.) que prolongaram o tempo necessário para conclu ir o processo.

d) Limites de memória institucional, uma vez que a maior parte dos principais informadores não estavam disponíveis, muitas ONG envolvidas na implementação encerraram gradualmente e fecharam os seus escritórios em Angola e a maior parte dos agentes do programa tinha mudado recentemente (há menos de 1 ano).

1.5 Estrutura do relatório

O relatório principal (volume I) está disponível em inglês e português e é composto de cinco capítulos concentrados nos seguintes temas:

1. os objectivos e a metodologia da avaliação (isto é, esta secção);

2. o contexto de avaliação geral;

3. as respostas às 10 questões de avaliação;

4. conclusões dos processos de análise e apreciação;

5. recomendações à CE e outros actores envolvidos.

Os anexos (apenas em língua inglesa) estão inc luídos num volume II separado.


12

2 CONTEXTO DO PAÍS DA COOPERAÇÃO DA CE COM ANGOLA

2.1 Contexto político

A guerra civil que durou 27 anos terminou no dia 4 de Abril de 2002 com a assinatura do Memorando de Entendimento de Luena, complementar ao Protocolo de Lusaka de 1994 entre as Forças Armadas Angolanas (FAA) e a UNITA. Desde então, Angola tem vivido um período de estabilização política. As eleições legislativas nacionais decorreram no dia 5 de Setembro de 2008. A maioria absoluta obtida pelo partido dirigente MPLA (87% dos votos) com uma elevada taxa de participação conferiu ao governo um mandato democrático e legitimidade, apesar de algumas insuficiências significativas detectadas pela missão de observação eleitoral da União Europeia. Esta missão considerou que nas eleições em Angola se verificava uma insuficiência de normas internacionais e registou algumas desigualdades, principalmente em relação ao acesso aos recursos do Estado ou envolvimento activo das administrações provinciais e autoridades tradicionais em actividades de campanha, e irregularidades em algumas secções de votos.2

2.2 Contexto económico

A guerra teve muitos efeitos extensos na situação económica de Angola. As consequências foram especialmente graves no sector agrícola, em grande parte devido a uma redução significativa da mão-de-obra rural, à sua deslocação e a uma quebra do comércio entre as áreas urbana e rural. Consequentemente, as populações rurais mais isoladas foram levadas a um estado precário de autarquia económica, muito abaixo dos níveis de subsistência básica.

A infra-estrutura básica foi destruída ou gravemente danificada em todo o país, pois as estradas estavam minadas e, deste modo, as comunicações foram interrompidas e os custos de produção aumentaram. Além disso, a guerra dividiu o mercado nacional numa miscelânea de enclaves de mercados isolados. Mas apenas um ano após o fim da guerra, a economia angolana começou a recuperar. As tendências em dados económicos chave do país durante o período de avaliação de 2002 a 2007 estão resumidos na Tabela 3, em baixo.

Tabela 3: Variáveis económicas seleccionadas3

Variáveis 2002 2003 2004 2005 2006 2007 População (milhões)* 14,7 15,1 15,6 16,1 16,6 17,4 PIB nominal (€milhões) 11.431 13.956 19.775 30.632 45.163 46.931 PIB per capita (€) 776 841 1.043 1.318 1.636 2.049 Crescimento do PIB (anual %) 14 3,3 11,2 20,6 18,6 23,4 Formação bruta de capital (% do PIB) 12,7 12,8 9,2 6,7 7,8 8,3 IDE (% do PIB) 167 350 1.440 -130 -377 n.d. Dívida externa (US$milhões) 8.745 8.702 9.346 11.781 9.563 8.357 Dívida externa (% PIB) 76,4 73,1 54,5 39,9 20,3 16,3 Serviço de dívida externa (US$ milhões) 155 172 188 198 187 Exportações (% PIB) 74 69,6 69,7 79,3 73,8 67,2 Inflação (%) 121 103 43 23 12,2 11,8 ODA líquida recebida (US$ milhões) 414 493 1,145 437 171 241 Receitas públicas (apenas GA) (% PIB) n.d. 37,9 36,9 40,7 46,4 34,5 Despesas públicas (% PIB) - 44,3 38,5 33,3 31,6 33,6

*estimativas Fonte: Indicadores do Desenvolvimento Mundial, Relatório do País do IMF, 2008 e estimativas das NU

2 Missão de Observação Eleitoral da União Europeia – Eleições Legislativas da República de Angola, 5 de Setembro de

2008 - Declaração Preliminar 3 Todos os dados económicos e sociais são provisórios. O último recenseamento data dos anos 70 e o sistema estatístico

em Angola é insuficiente.


13

Figura 5: Taxas reais de crescimento do PIB 2002-2007

Fonte OCDE Perspectiva Económica Africana 2008 – Estatísticas

A Angola está extremamente dependente das receitas do petróleo (ver figura 6). Na verdade, a exploração mineira e de pedreiras, principalmente a extracção de petróleo e diamantes, perfazia em média quase 51% do PIB durante os anos 90 (57% segundo os dados da OCDE 2008). Os elevados preços internacionais do petróleo e a produção em rápido crescimento de novos jazigos petrolíferos permitiram um verdadeiro aumento do PIB, tal como indicado na Figura 5, em cima.

Figura 6: Divisão sectorial do PIB em 2007

Fonte: OCDE Perspectiva Económica Africana 2008 – Estudo de Angola

A relação entre a dívida externa e o PIB foi reduzida para um quinto durante o período de 2002 a 2007, tal como indicado na figura 7. Angola melhorou o seu acesso a crédit os externos assinando um acordo com os seus credores do Clube de Paris relativo a um calendário de reembolso da dívida restante.

Figura 7: Tendência da dívida externa de Angola em % do PIB

Fonte OCDE Perspectiva Económica Africana 2008 – Estudo de Angola

Nos anos 90, a economia angolana atravessou um período de hiperinflação com um aumento médio de preços de 977% ao longo da década. A partir daqui, a inflação caiu 268% em 2000, 106% em 2002 e 12% em 2007, indicando o sucesso dos esforços do GA em anos recentes para reduzir a inflação e melhorar as finanças públicas.

8%

57%2%5%

15%

5% 8% Agriculture

Oil

Diamonds

Industry

Wholesale and retail trade

Construction

Other Services

78%

61%

50% 40%

21% 18%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

2002 2003 2004 2005 2006 2007

14%

3%

11%

21% 19%

20%

0% 5%

10% 15% 20% 25%

2002 2003 2004 2005 2006 2007


14

Reformas macroeconómicas recentes incluiram a criação de um orçamento unificado, uma conta única da Tesouraria, um sistema online que acompanha o fluxo dos fundos do Governo (SIGFE), um registo dos bens do Estados e um sistema para a gestão dos investimentos públicos (SIGIP). Em 2007, as operações quase fiscais da Sonangol e da Endiama (empresas estatais completamente fora do controlo parlamentar) começaram a diminuir. Angola continua a ser um mero observador da Iniciativa de Transparência na Indústria Extractiva (EITI), porque

• a questão da transparência na indústria extractiva não é uma prioridade política do GA; e

• o estatuto de membro efectivo exige um conjunto de medidas de implementação que excede a capacidade actual do país.

No entanto, a transparência da gestão das finanças públicas está a aumentar gradualmente, pois o Ministério das Finanças publica dados detalhados como nunca antes visto sobre o orçamento de Estado, sobre as receitas do petróleo e dos diamantes e sobre a ajuda financeira do Eximbank na China. Um outro sinal da boa vontade política de aumentar a transparência é o facto do Ministério das Finanças planear a substituição dos programas de investimento público bi-anuais por um Quadro de Despesas a Médio Prazo.

O ano fiscal de 2007 foi o quarto ano consecutivo de baixas despesas de capital, devido à baixa capacidade de absorção das instituições do país.

As relações com o IMF me lhoraram, apesar da decisão do GA em Fevereiro de 2008 no sentido de não proceder a negociações com base num acordo apoiado no IMF.

Quanto às relações comerciais de Angola com os UE25, o volume de importações aumentou 84% de €2.264m para €4.158m durante o período de 2002 a 2007, enquanto no mesmo período o volume de exportações subiu 186% de €1.408m para €4.023m.4

2.3 Contexto social

Na ausência de quaisquer dados de recenseamento recentes, as NU fizeram um cálculo da população em 2007 de cerca de 17,4 milhões, em comparação com 14,7 milhões em 2002. O crescimento populacional de cerca de 3% deve-se a uma elevada taxa de fertilidade (em média, 7 crianças por mulher), a mais alta do mundo. Além disso, 500 000 refugiados regressaram dos países vizinhos. Com apenas 38,4% da população a viver em áreas urbanas, Angola continua a ter um dos níveis de urbanização mais baixos de África, e também no mundo, apesar da população de Luanda estar próxima de ultrapassar 5 milhões, segundo estimativas recentes.

Os Relatórios de Desenvolvimento Humano PNUD ainda classificam Angola como um país de Baixo Desenvolvimento Humano. O Relatório de Desenvolvimento Humano de 2007/2008 coloca Angola no 162º lugar em 177 países com um Índice de Desenvolvimento Humano de 0,446. Embora Angola tenha um rendimento anual com uma média mais alta que muitos países subssarianos (RNB per capita é de US$2.560 5), a esperança de vida à nascença é de 41,7 anos para Angola, em comparação com 49,7 para a África Subssariana (ASS). O Índice de Alfabetização é de 0,598 na ASS, de 0,537 em Angola.6 A desigualdade social é alta em Angola (Índice de Gini de 0,62). De acordo com a avaliação final (ETR) da CE 2006, os poucos dados disponíveis, embora não permitam uma identificação de uma tendência clara, indicam ainda níveis de pobreza extrema em áreas rurais (94% em comparação com 57% em áreas urbanas), enquanto o rendimento está extremamente concentrado.7

O sector social foi alvo de avaliação durante os processos de restabelecimento socio-económicos e institucionais, mas os problemas relacionados com a reintegração social de quase 4,1 milhões de pessoas anteriormente deslocadas e de cerca de 500 000 refugiados foram (e ainda são) um

4 EC EN 120908 EC-Estatísticas Comerciais de Angola 5 The World Bank/IFC Doing Business 2008- Country Profile Angola 6 http://epp.eurostat.ec.europa.eu 7 EC-Angola Cooperation End of Term Review Conclusions 2006


15

importante desafio para a recuperação socio-económica do país e para o geralmente elevado nível de vulnerabilidade continua a existir.

2.4 Política governamental

A estrutura política da estratégia angolana é bastante débil, e o DERP continua em versão provisória desde 2004. 8 Além da Estratégia de Combate à Pobreza (ECP) , o principal docume nto político que rege a acção governamental é o Programa Geral do Governo (PGG) para 2005-2006, cujo período de implementação foi prolongado para 2008. O Governo está a promover a implementação do seu plano a médio prazo (2008-2010) e o estabelecimento de uma perspectiva de desenvolvimento a longo prazo (para 2025) que auxiliará na concretização do desenvolvimento sustentável.

Os principais objectivos do PGG são: (1) consolidar a paz e a reconciliação nacional; (2) estabelecer as bases para uma economia nacional integrada e auto-suficiente; (3) restabelecer a administração do Estado por todo o território nacional; (4) desenvolvimentos dos recursos humanos; (5) desenvolvimento harmonioso do território nacional; e (6) consolidar o processo de democratização, incluindo a realização de eleições livres e justas.

O Programa de Investimento Público, anexado ao PGG, reflecte a relativa importância associada à construção de uma infra-estrutura essencial para estimular o crescimento económico. O Orçamento Nacional está a ser formulado em conformidade com as prioridades estabelecidas no programa.

No período pós-guerra, as políticas de desenvolvimento nacional centraram-se na reabilitação das infra-estruturas económicas e sociais. Com esta estrutura, os processos de desconcentração e descentralização poderiam, em princípio, auxiliar na satisfação dos ODMs. No entanto, a combinação da debilidade institucional, do difícil acesso, dos desequilíbrios geográficos e da ausência de recursos (principalmente de recursos humanos) contribui para o enfraquecimento da disponibilidade de serviços sociais, essencialmente em zonas rurais.

A paz, a estabilidade social e a coesão poderiam promover o crescimento de actividades económicas não relacionadas com o petróleo e ajudar a promover condições de trabalho decentes e a melhorar a qualidade de vida.

2.5 Resposta dos financiadores

Os dados da OCDE (ver Anexo 9) indicam que a ODA atribuída a Angola entre 2002 e 2007 perfez um montante de US$3.047m enquanto os gastos líquidos foram de US$2.900m.

Figura 8: ODA líquida total a Angola, todos os financiadores e CE 1987-2006

Fonte: Estatísticas OCDE online 2008, ver Anexo 9

8 Este último representou um dos principais desafios de vários exercícios de programação e revisão em Angola.

0

200

400

600

800

1000

1200

1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005

US

$ m

ilhõe

s

todos os financiadores CE


16

Tabela 4: Compromissos e gastos totais da ODA 2002-2007

A Figura 8 e a Tabela 4 indicam a ajuda geral (fluxos líquidos de ODA para Angola) de todos os financiadores em comparação com os gastos totais de ODA da CE. A Tabela 4 reflecte o grande aumento de fluxos líquidos de ODA desde 2002, resultantes do regresso da pa z durante este período, atingindo o seu pico em 2004. Desde então, os fluxos de ODA foram reduzidos, reflectindo tanto um corte nos compromissos do nível antes de 2002 como reembolsos exigíveis 9. 9 Conforme as Estatísticas da OCDE online, 2008

2002 2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL 2002 2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL 2002 2003 2004 2005 2006 2007 TOTALFinanciador Todos os financiadores, Total

432,35 509,43 1060,37 427,97 286,28 331,07 3047,47 421,06 501,8 1156,24 446,77 409,74 373,79 3309,4 414,03 493,37 1144,42 436,83 170,72 241,19 2900,56CE 88,28 130,05 49,46 44,05 60,02 46,68 418,54 62,54 67,63 76,68 70,29 48,58 64,86 390,58 62,38 67,63 76,68 70,29 48,58 64,86 390,42Países DAC, Total 316,22 367,3 988,69 233,32 184,24 198,65 2288,42 288,63 374,75 1017,9 264,69 176,16 210,79 2332,92 286,4 372,15 1015,7 261,38 -55,22 85,64 1966,05Membros UE DAC, Total 119,38 156,03 841,7 116,65 90,78 88,69 1413,23 123,8 150,06 833,19 138,81 100,52 117,58 1463,96 122,84 149,06 832,26 137,78 -128,9 -5,61 1107,43Áustria 0,37 0,11 0,15 1,74 0,03 0,03 2,43 0,23 0,24 0,15 1,74 0,03 0,03 2,42 0,23 0,24 0,15 1,74 0,03 0,03 2,42Bélgica 1,34 2,76 1,73 2,51 1,22 0,52 10,08 1,34 2,76 2,45 2,51 1,22 0,52 10,8 1,34 2,76 2,45 2,51 0,36 -6,24 3,18Canadá 2,57 6,26 2,2 0,9 1,79 17,22 30,94 2,63 5,57 4,82 4,04 1,39 4,49 22,94 2,63 5,57 4,82 4,04 1,39 4,49 22,94Dinamarca 0,62 .. .. .. 4,71 2,76 8,09 1,93 1,61 1,05 5,25 7,97 6,43 24,24 0,97 0,61 0,12 4,22 7 6,43 19,35Finlândia 3,56 3,22 5,82 2,69 2,77 3,51 21,57 3,16 3,89 5,26 2,91 2,41 2,03 19,66 3,16 3,89 5,26 2,91 2,41 2,03 19,66França 8,22 34,03 20,79 24,02 10,54 7,9 105,5 9,85 14,26 21,88 23,63 10,14 9,71 89,47 9,85 14,26 21,88 23,63 -97,09 3,24 -24,23Alemanha 14,85 17,07 8,82 9,05 9,28 6,4 65,47 16,48 13,46 12,95 12,24 11,35 12,26 78,74 16,48 13,46 12,95 12,24 11,35 12,26 78,74Irlanda 3,23 6,51 4,09 3,55 2,9 3,01 23,29 3,23 6,51 4,09 3,55 2,9 3,01 23,29 3,23 6,51 4,09 3,55 2,9 3,01 23,29Itália 19,16 19,69 29,2 1,65 3,6 4,13 77,43 7,07 28,07 8,41 11,55 6,29 19,87 81,26 7,07 28,07 8,41 11,55 -31,36 -30,6 -6,86Japão 34,84 30,06 4,64 20 21,89 22,08 133,51 27,21 33,1 25,47 26,3 12,41 23,1 147,59 27,21 33,1 25,47 26,3 12,41 23,1 147,59Luxemburgo 0,7 0,11 0,23 .. .. .. 1,04 0,7 0,11 0,23 .. .. .. 1,04 0,7 0,11 0,23 .. .. .. 1,04Países Baixos 15,63 14,47 11,79 6,42 2,55 0,7 51,56 27,67 21,08 19,55 12,8 2,11 1,22 84,43 27,67 21,08 19,55 12,8 2,11 -49,29 33,92Noruega 25,99 15,45 16,48 27,79 18,61 20,3 124,62 22,2 24,23 24,76 20,9 23,39 21,41 136,89 22,2 24,23 24,76 20,91 23,39 21,41 136,9Portugal 14,44 19,49 715,48 20,93 20,08 19,13 809,55 14,44 19,49 715,48 20,93 20,08 19,13 809,55 14,44 19,49 715,48 20,93 20,08 19,13 809,55Espanha 13,35 10,84 9,27 16,13 16,17 26,6 92,36 13,35 10,84 9,27 16,13 16,17 26,6 92,36 13,35 10,84 9,27 16,13 -66,54 17,62 0,67Suécia 13,68 13,95 19,21 13,54 4,28 3,88 68,54 14,12 13,96 17,3 11,15 7,2 6,65 70,38 14,12 13,96 17,3 11,15 7,2 6,65 70,38Suíça 5,73 6,64 8,1 4,23 2,66 1,86 29,22 5,91 6,9 7,1 5,11 3,51 1,62 30,15 5,91 6,9 7,1 5,11 3,51 1,62 30,15Reino Unido 10,23 13,78 15,08 14,05 12,62 10,04 75,8 10,23 13,78 15,08 14,05 12,62 10,04 75,8 10,23 13,78 15,08 14,05 12,62 10,04 75,8Estados Unidos 127,71 152,48 115,52 63,72 48,33 48,39 556,15 106,88 154,51 122,56 69,53 34,81 41,59 529,88 105,61 152,91 121,29 67,24 32,85 39,63 519,53República Tcheca .. .. .. .. .. .. 0 0,02 0,33 0,26 0,33 0,79 1,47 3,2 0,02 0,33 0,26 0,33 0,79 1,47 3,2Coreia .. .. .. 31,46 35,02 49,24 115,72 .. .. .. 0,02 10,09 17,41 27,52 .. .. .. 0,02 10,09 17,41 27,52Polónia .. .. .. 14 7 .. 21 .. 0,04 0,06 0,18 92,35 0,49 93,12 .. 0,04 0,06 0,18 92,35 0,49 93,12

Fundo Africano de Desenvolvim. 18,35 6,88 .. 24,58 .. 28,29 78,1 .. 0,2 1,31 1,09 2,47 2,82 7,89 -0,28 -0,14 0,67 0,47 1,82 1,76 4,3Agências Árabes 9,39 .. .. 17 .. .. 26,39 .. .. .. 0,09 0,14 0,16 0,39 -0,08 -0,09 -0,04 0,09 0,14 0,06 0,08Fundo Mundial .. .. .. 63,49 .. .. 63,49 .. .. .. 30,73 11,81 14,48 57,02 .. .. .. 30,73 11,81 14,48 57,02AID .. 5,03 22,17 .. .. .. 27,2 20,62 5,03 22,17 35,94 33,73 32,45 149,94 17,92 1,27 15,97 31,05 28,32 27,77 122,3FIDA* .. .. .. .. .. 8,2 8,2 0,98 2,66 3,98 3,12 2,18 0,64 13,56 0,95 2,66 3,95 3,1 1,71 0,16 12,53ONUSIDA** .. .. .. .. .. .. 0 .. .. .. 0,43 0,45 0,81 1,69 .. .. .. 0,43 0,45 0,81 1,69PNUD .. .. .. .. .. .. 0 1,71 3,81 3,71 5,85 5,86 6,2 27,14 1,71 3,81 3,71 5,85 5,86 6,2 27,14UNFPA*** .. .. .. .. .. .. 0 2,44 1,97 1,97 1,45 1,89 2,33 12,05 2,44 1,97 1,97 1,45 1,89 2,33 12,05ACNUAR**** .. .. .. .. .. .. 0 5,73 3,33 6,26 12,83 9,52 3,5 41,17 5,73 3,33 6,26 12,83 9,52 3,5 41,17UNICEF .. .. .. .. .. .. 0 5,31 10,34 5,18 7,81 10,21 12,11 50,96 5,31 10,34 5,18 7,81 10,21 12,11 50,96UNTA .. .. .. .. .. .. 0 2,71 3,42 2,32 2,75 1,76 2,63 15,59 2,71 3,42 2,32 2,75 1,76 2,63 15,59

Programa Mundial de Alimentos .. .. .. .. .. .. 0 30,26 28,12 14,37 9,08 1,75 0,59 84,17 30,26 28,12 14,37 9,08 1,75 0,59 84,17

Ao câmbio do ano (milhões de US$) ODA compromissos totais ODA gastos totais brutos ODA gastos totais líquidos

Ano

Fonte : OCDE, Estatísticas online, 2009. *Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola **Programa Conjunto das Nações Unidas sobre o HIV/SIDA

***Fundo de População das Nacões Unidas ****Alto – Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (UNHCR)


17

Durante este período, Portugal foi o principal financiador, mas grande parte do seu contributo foi atribuída à amortização da dívida.10 A CE foi o terceiro maior financiador.

A questão da coordenação de financiadores continua a ser considerada uma preocupação. 11 A CE iniciou o reforço da harmonização e da coordenação promovendo o diálogo e a troca de informações (durante o ano 2007, foram criados Grupos de Trabalho Temáticos) e promoveu a preparação (em 2006) e a aprovação (em 2007) do Roteiro da UE no sentido de melhorar a coordenação entre os EMUE. Os próximos passos já planeados incluem a utilização de Fundos Comuns e a organização de Missões conjuntas.

Neste âmbito, todos os financiadores aceitaram acordos fiduciários (Fundo Fiduciário Multi Financiador administrado pelo Banco Mundial) e procedimentos de comunicação acordados pelo GA, a gestão do Fundo Social e a Associação Internacional para o Desenvolvimento (AID). A CE também aceitou acordos fiduciários para outros projectos de DDRR. A CE está neste momento a lançar a abordagem do Fundo Comum (fundo cesto) para apoiar os ANE durante EDF10.

China está a ajudar Angola através de importantes linhas de crédito destinadas à recuperação de infra-estruturas, caminhos de ferro, instalações escolares e hospita lares, distribuição de água, etc.

Na cooperação Sul-Sul, o apoio cooperativo do Brasil é extremamente apreciado e está direccionado para diferentes sectores, sem quaisquer condicionantes.

É importante salientar que o apoio dos financiadores a Angola representa uma pequena parte do Orçamento de Estado do GA (menos de 5%) e o apoio da CE representa aproximadamente 0,2% do Orçamento de Estado12. Estas condições influenciam o impacto das intervenções da CE (e de outros financiadores) e limitam a influência das ODAs na política e nas escolha de políticas feitas pelo GA.

2.6 Apoio da CE a Angola

2.6.1 Princípios

A ajuda ao desenvolvimento da CE a Angola é regida pelos princípios estabelecidos em:

a) Artigo 177 do Tratado de Amesterdão que define os objectivos de desenvolvimento, tais como:

• desenvolvimento económico e social sustentáve l; • integração progressiva e harmoniosa na economia mundial;

• combate à pobreza.

b) Acordo de Parceria UE/ACP (Acordo de Cotonou) assinado em Cotonou a 23 de Junho de 2000, cujo principal objectivo é o desenvolvimento de estratégias nacionais para o combate à pobreza através dos Desafios do Milénio de globalização, liberalização e integração regional.

c) O Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, cujos princípios que guiam as práticas de Cooperação para o Desenvolvimento da CE e dos Estados-Membro são: a) propriedade; b) parceria; c) diálogo político aprofundado; d) participação da sociedade civil; e) igualdade entre os sexos; e f) abordagem da fragilidade do Estado.

10 Em 2004, Angola e Portugal acordaram sobre uma amortização e consolidação de dívidas, o que explica o elevado

contributo nesse ano. Nos anos de 2002 a 2006, Portugal facultou ODA a Angola de entre US$14m e US$20m (e em 2004, a ODA de Portugal a Angola, excluindo a amortização da dívida, foi de US$17,6m, enquanto nesse ano a amortização da dívida entre Portugal e Angola foi de US$698m.

11 No primeiro período após a guerra, o OCHA desempenhou um papel crucial na garantia da coordenação dos financiadores.

12 De acordo com os dados recolhidos pela Delegação da CE em Angola para o Roteiro da UE


18

Em Junho de 2002, o Conselho da CE adoptou a Posição Comum da UE sobre Angola13 que identifica linhas de acção destinadas à promoção de um processo de paz, reconciliação nacional e democracia em Angola por meio de boa governação e de uma cultura de tolerância. Estes valores estão confirmados pela adopção do Conselho de Assuntos Gerais e Relações Públicas da Conclusão 13098/0314 que aplaudiu as alterações políticas em Angola e confirmou uma disponibilidade para apoiar Angola nos seus esforços para consolidar a democracia e o desenvolvimento socio-económico.

O Conselho de Assuntos Gerais e Relações Públicas15 de 11 de Outubro de 2004 decidiu manter a Posição Comum 2002/495/PESC sobre Angola durante mais um ano e reger-se pelas conclusões adoptadas a 13 de Outubro de 2003 (13817/03).

2.6.2 A estratégia de intervenção 2002-2007

A situação em Angola na fase de preparação do DEP/PIN do 9ª FED foi caracterizada por vazios institucionais e políticos durante os quais os financiadores implementavam programas de ajuda. A estratégia de apoio da CE procura a ligação entre alívio, reabilitação e desenvolvimento (isto é, LRRD) e pretende criar sinergias entre os diferentes instrumentos financeiros. A estratégia LRRD propôs intervenções faseadas a curto, médio e longo prazo de modo a contribuir para:

a. adiantamento do processo de paz de 2002, reconciliação nacional e consolidação da democracia, incluindo a criação de condições para a realização de eleições livres e justas;

b. boa governação e desenvolvimento da sociedade civil; c. alívio da pobreza, através de uma concentração gradual da ajuda da CE em duas áreas focais:

segurança alimentar e sectores sociais16.

As intervenções a curto prazo planeadas (FED 7/8 – saldos não autorizados) incluíam:

a. desarmamento, desmobilização e reintegração de combatentes, e reinstalação inicial das populações;

b. boa governação; c. água e saneamento.

A estratégia previa intervenções a médio e longo prazo (FED 9, Envelope A) no apoio aos seguintes sectores e questões transversais: a. segurança alimentar (área focal); b. saúde (área focal); c. sistema de educação (área focal); d. boa governação, democracia e direitos humanos; e. apoio à sociedade civil; desarmamento, desmobilização e reabilitação e reintegração (sectores

sociais).

O objectivo geral da estratégia de intervenção era reduzir os níveis de pobreza de grupos vulneráveis (populações rurais e pessoas que viviam em áreas suburbanas das cidades maiores) e consolidar o processo de paz de 2002 ajudando o país a ultrapassar as dificuldades do pós-guerra promovendo: i) desenvolvimento social; ii) desenvolvimento económico; iii) criação de capacidades básicas de governação.17

13 Posição Comum do Conselho de 25 de Junho de 2002 sobre Angola e revogação da Posição Comum 2000/391/PESC 14 2532ª Reunião do Conselho de Assuntos Gerais em Luxemburgo, a 13 de Outubro de 2003 13098/03 15 Conclusões do GAERC (2608º) de 11 de Outubro 2004: Angola - Renovação da Posição Comum 16 Uma consulta a representantes da sociedade civil angolana confirmou o apoio a estes objectivos. 17 No DEP 2008-2013, a Governação será uma questão focal, o que pode ser interpretado como um sinal da vontade política

do GA no sentido de melhorar a Governação.


19

As forças motrizes da Lógica de Intervenção da CE (ver Figura 1 no Anexo 2) podem ser identificadas do seguinte modo:

a) consolidação da paz: apoio à paz e às actividades de resolução de conflitos;

b) apoio à transição pós-emergência: apoio a pessoas deslocadas e respectiva reinstalação, sob a forma de reabilitação da infra-estrutura social acessível, reconstrução do capital social e de redes sociais nas áreas de reinstalação, reforço da capacidade dos administradores locais e promoção de parcerias mais estáveis com as organizações da sociedade civil angolana;

c) Interligação das Operações de Emergência, Reabilitação e Desenvolvimento (LRRD): pretende tirar partido de sinergias entre os diferentes instrumentos financeiros, envolver o GA cada vez mais no processo, e aplicar as conclusões das lições aprendidas com o longo apoio humanitário criando intervenções a curto, médio e longo prazo com base na continuidade entre diferentes fases suportadas pelos diferentes instrumentos 18;

d) Boa Governação como uma questão transversal focal: a curto, médio e longo prazo para promover a democracia e os direitos humanos, reforma da gestão das finanças públicas, desenvolvimento da sociedade civil, integração política e económica a nível regional e utilização sustentável de recursos naturais.

2.6.3 Os beneficiários da implementação da estratégia

Os gráficos seguintes apresentam as tendências dos gastos totais de ajuda ao desenvolvimento da CE e da UE per capita durante um longo período. A média da CE para 2002-2005, incluindo a ajuda humanitária, foi de US$5 per capita .

Figura 9 Comparação dos gastos de ajuda per capita da UE e da CE 2002-2005 em US$ (2005)

Fonte: http://development.donoratlas.eu/

Compromissos totais da CE em relação a Angola durante o período de 2002-2007 do FED PIN e das Rubricas Orçamentais temáticas foram de €476,7m, dos quais cerca de €337,0m foram gastos até ao final de 200719.

18 A LRRD, bem como a eficácia e a eficiência da ajuda humanitária são explicitamente mencionadas como resultados e

efeitos esperados da estratégia da CE. 19 Ver Portefólio do Projecto no Anexo 3.


20

Figura 10: Quota de fontes de financiamento nos compromissos e gastos da CE para com Angola durante o período de 2002-07

Compromissos Gastos

Fonte: Cálculo próprio baseado no portefólio do projecto CRIS no Anexo 3

As intervenções a curto prazo receberam 50,4% dos compromissos e as intervenções a médio e longo prazo receberam 49,6%. Em termos de gastos, a quota de intervenções a curto prazo é de 60% devido ao facto de cerca de 84% dos fundos para as intervenções a curto prazo terem já sido gastas, em comparação com os 57% das intervenções a médio e longo prazo. A figura 11, em baixo, apresenta uma vista geral da quota das intervenções a curto prazo e a médio/longo prazo.

Figura 11: Atribuição da ajuda da CE na perspectiva a curto e médio prazo 2002-2007 em € milhões


A ajuda foi bastante fragmentada, tal como indicado na figura 12, em grande medida devido à perspectiva de reacção predominante quanto à situação de emergência em 2002. Os principais sectores eram a DDRR, a desminagem e os sectores sociais em geral. Quotas mais pequenas foram atribuídas à segurança alimentar, saúde, educação, água e saneamento e à governação. Até agora, no entanto, os gastos com a educação, isto é, com a governação têm sido comparativamente baixos (ver Figura 13).

FED719,1%

FED826,0%

FED940,0%

RO18,9%

FED726,4%

FED828,4%

FED928,3%

RO16,9%


21

Figura 12: Ajuda da CE aplicada e gasta por sector 2002-2007

Compromissos Gastos


Figura 13: Síntese dos compromissos, contratos e gastos por sector 2002-2007 em €

Fonte: Cálculo próprio baseado no CRIS

O PIN inicial deu lugar a muita flexibilidade durante a implementação, com o objectivo de reacções rápidas às necessidades emergentes, através da atribuição de percentagens relativamente altas a diferentes sectores (p.ex. 1%-12,5% para a governação ou 6,5%-34% para DDRR/sectores sociais no PIN FED 9). Não se verificou uma nova atribuição dos fundos após a revisão intercalar de 2004, enquanto a revisão final recomendava uma reatribuição de €8,8m do Envelope A para a reserva de desenvolvimento a longo prazo.

Os fundos FED9 do Envelope B foram atribuídos ao Programa de Emergência para o apoio à reinstalação de pessoas deslocadas e refugiados através do financiamento de actividades de desminagem (€26m) e do fundo de Apoio à Paz (PEAPP) (€2,2m).20 Quase todas as atribuições ao abrigo do FED9 à DDRR, sectores sociais (FAS) e segurança alimentar ainda seguiram a lógica a curto prazo (consultar Tabela 15 no Anexo 6, pág. 91).

A figura 11 anterior apresenta o nível efectivo de ajuda financeira da CE por sector de intervenção durante o período em avaliação. A análise do portefólio do FED demonstra uma taxa média de cerca de 72,5% de fundos gastos (97,9% do FED7, 77,3% do FED8 e 55,5% do FED9). 20 As actividades de desminagem contribuíram para a reinstalação e retoma de actividades produtivas, através do aumento

do acesso e da segurança e facilitando a circulação. Consultar Estudo de Caso no Anexo 7.


22

Neste enquadramento é importante destacar o papel desempenhado pelo Plano de Acção de Apoio ao Processo de Paz e o seu componente, o Programa de Emergência de Apoio ao Processo de Paz ou “Fundo de Apoio à Paz” (PEAPP). Este Plano de Acção e o respectivo programa representam um elemento importante no apoio da CE na situação imediata pós-conflito e provam que a CE reagiu agilmente (em cooperação próxima entre todos os serviços: AIDCO, DEV, ECHO) à situação em rápida evolução e respondeu às necessidades a curto prazo, incluindo medidas de emergência, ajuda e segurança alimentares, reintegração e reinstalação de refugiados e de pessoas deslocadas e operações de desminagem.

A situação em constante mudança no terreno e o surgimento de novas necessidades à medida que mais áreas ficavam acessíveis, levou a CE a disponibilizar €30m de fundos não autorizados de FED anteriores para ajudar no processo de paz a curto prazo, na sequência e como parte do seu Plano de Acção para Angola. Estes fundos, destinados à ajuda médica, distribuição de sementes e ferramentas, ajuda alimentar (incluindo ajuda para os antigos soldados da UNITA e suas famílias) e desminagem humanitária, foram mobilizados no Verão de 2002 através de uma única proposta financeira global submetida na sequência dos procedimentos de emergência no seguimento de uma Missão Inter-Serviços enviada para Angola pelo Comissário Nielson em Junho desse mesmo ano. Foi tomada a decisão de implementar o Programa através das agências das NU, o Euronaid do Consórcio de ONG e FAO para o componente da segurança alimentar e a desminagem através de ONG.

2.6.4 Cooperação regional

A Cooperação Regional baseia -se nas intervenções da SADC e dos PALOP.

SADC RIP 2002-2007: O primeiro documento de estratégia regional a afectar Angola foi o Documento de Estratégia Regional (DER) com o respectivo Programa Indicativo Regional referente ao período de 2002 a 2007 para a SADC (Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral). A estratégia de intervenção da CE era composta de duas áreas focais: “Integração e Comércio Regional” e “Transporte e Comunicações”.

No âmbito do Acordo de Cotonou, a Integração e Comércio Regional emergiu sob a forma de sectores focais naturais na programação regional, principalmente tendo em conta as negociações ainda em curso da SADC APE. Existia um programa político regional elaborado e a maior parte dos países da região estavam envolvidos em negociações APE e em negociações com a OMC. O apoio da CE destinou-se a contribuir para o desenvolvimento económico dos países da região e à sua integração na economia mundial.

As negociações para um Acordo de Parceria Económica (APE) completo abrangiam as áreas de “Serviços” e “Investimento”. Quanto às questões de “concorrência” e “contratos públicos”, foi decidido que as negociações apenas ocorreriam quando a capacidade regional adequada estivesse estabelecida. Angola declarou que se juntaria totalmente ao APE assim que finalizasse a sua oferta pautal e os seus problemas fossem resolvidos de modo satisfatório. 21

PIR PALOP: O 2º programa dos PALOP (Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa) para o grupo de Países Africanos Lusófonos foi assinado em Março de 1997, mas a sua implementação apenas teve início em 2000. A atribuição total de indicativos para o PIR foi de €30,5m22. Além disso, os projectos empreendidos com os objectivos de fortalecer e modernizar as instalações de administração centralizadas e descentralizadas puderam beneficiar de recursos atribuídos pela Comunidade Europeia aos sectores de Intervenção de Apoio Institucional, nomeadamente: a) Instituição e administração; b) Emprego e Formação; c) Cultura; d) Estatística; e) Educação; f) Turismo e ambiente. No enquadramento do 2º programa dos PALOP, é importante salientar o Programa “Apoio ao Desenvolvimento dos Sistemas Judiciários” elaborado por Angola, cujo objectivo era contribuir para uma mudança estrutural permanente no sector da justiça e também na

21 Folha técnica sobre os Acordos de Parceria Económica provisórios, SADC GROUP, Janeiro 2009 22 Com base na paridade ECU/Euro desde que em 1997 o PIN foi expresso em ECU.


23

sociedade, reforçando o desenvolvimento social e económico de todos os países dos PALOP.

2.6.5 Intervenção humanitária

Na estrutura da LRRD, a ajuda financiada pela DG ECHO em Angola destinava-se a facilitar, em conjunto com outros instrumentos de ajuda, o regresso de populações deslocadas e o subsequente alcance de auto-suficiência sempre e quando possível, de modo a permitir descartar o financiamento da DG ECHO sob condições favoráveis.23 O gabinete da DG ECHO em Angola fechou em 2005.

Durante o período 2002-2005, a ECHO reorientou o seu programa em Angola para actividades de emergência a curto prazo, e vários projectos, principalmente nos sectores de saúde primária e água, foram transferidos para o financiamento FED. No entanto, tendo em conta a complexa situação de emergência, o desafio foi estabelecer estratégias claras para garantir continuidade após a primeira fase da emergência. Uma avaliação da ECHO considerou os projectos de reabilitação como complementares de outros instrumentos da CE, e consistentes com o conceito LRRD (o portefólio de intervenção LRRD está presente no Anexo 4).

2.6.6 Rubricas Orçamentais Temáticas

A Rubrica Orçamental de Segurança Alimentar canalizou cerca de €53,5m para Angola ao longo do período de 2002 a 2007, dos quais cerca de 53% foram gastos até ao final de 2007. Estes fundos complementam os do FED9. As operações para o apoio ao instrumento da segurança alimentar foram organizadas com o objectivo de associar a ajuda alimentar a outros instrumentos de ajuda de desenvolvimento da CE (abordagem LRRD), e de reforçar a integração de ajuda e segurança alimentar ao abrigo de uma política de desenvolvimento geral.

Além da Rubrica Orçamental de Segurança Alimentar, Angola beneficiou de outras Rubricas Orçamentais temáticas (consultar o portefólio do projecto no Anexo 3 quanto a detalhes):

- Iniciativa Europeia para a Democracia e os Direitos do Homem (EIDHR): ao abrigo desta Rubrica Orçamental, os €5,2m foram atribuídos a diferentes projectos, parcialmente micro-projectos agrupados em blocos;

- Minas Antipessoais: contribuição de €4,4m para um estudo sobre o impacto das minas e a desminagem;

- Co-financiamento com ONG: €20,8m para diversos projectos; em algumas áreas as estratégias de emergência ainda dominam com um elevado nível de substituição para actividades estatais pelas ONG europeias;

- Reabilitação&Reconstrução e Saúde : contribuição de €0,9m para a reabilitação de cuidados de saúde primários, e €4,1m para minimizar o impacto do VIH/SIDA em áreas rurais.

- Cooperação Descentralizada: €0,9m para melhorar a governação local através da capacitação de conselhos municipais e diálogo entre a sociedade civil e as autoridades locais.

2.6.7 Outras fontes

Infra-estruturas de Água

Este instrumento contribuiu com €3,5m para um projecto destinado a restaurar o acesso a fontes de água melhoradas em áreas rurais, expandindo o número de fontes existentes e melhorando os sistemas de informação e capacidade de planeamento a nível provincial.

Fundo Global

O Fundo Global contra o VIH-SIDA, malária e tuberculose (amplamente financiado pela CE) aprovou o financiamento de US$63m geridos pelos PNUD, com actividades com início em 2005.

23 Avaliação dos Planos Humanitários Globais da DG ECHO em Angola, 2003 (DG ECHO/EVA/210/2003/01003), Parte 2


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3 RESPOSTA PARA QUESTÕES DE AVALIAÇÃO

Neste capítulo são dadas respostas às questões de avaliação baseadas num conjunto de apreciações que têm por base os achados da informação recolhida para os diferentes indicadores, relacionada com os respectivos critérios de apreciação. Para facilitar a orientação, os indicadores estão mencionados entre parêntesis para uma mais simples referenciação ao anexo.

⇒ Os dados e achados recolhidos e as respostas pormenorizadas podem ser encontradas na matriz de apreciação do anexo 6; a informação pormenorizada sobre programas e projectos seleccionada para o estudo de caso é indicada no Anexo 7.

Após delinear a aproximação às questões de avaliação, são apresentadas as apreciações do avaliador e a maior parte dos achados que conduziram à apreciação. A resposta à pergunta é apresentada de uma forma visual com detalhes acerca do grau de satisfação dos critérios de apreciação e de explicações suplementares, caso necessário, terminando com uma caixa de sumário.

3.1 Pertinência

QA 1

Em que medida os objectivos do apoio CE a Angola correspondem às necessidades dos beneficiários e às prioridades, a curto e médio prazo, de recuperação e de desenvolvimento do GA? Em que medida a CE adapta, de forma adequada, os seus objectivos de cooperação à situação vivida em Angola?

3.1.1. Abordagem da questão e intervenção CE

As estratégias de cooperação devem basear-se num levantamento rigoroso das necessidades nacionais, na identificação exacta das políticas governamentais e da CE e das intervenções de outros financiadores. Esta questão analisa a qualidade da programação e em que medida a estratégia foi adaptada às necessidades da população identificadas durante a implementação e os objectivos estratégicos da GA.

A questão de avaliação foi abordada por referenciação à intervenção global da CE, conforme identificado no capítulo 2.6.3. Conforme aí sublinhado, a estratégia e prática da CE basearam-se em:

(i) situações pós-conflito de curto e médio-prazo, consolidação do processo de paz através de medidas e iniciativas visando os soldados desmobilizados e as populações deslocadas como um dos principais desafios nacionais uma vez que correm o risco elevado de reacendimento do conflito;

(ii) reabilitação dos serviços sociais e das instituições;

(iii) necessidades de desenvolvimento relacionadas com a melhoria do acesso a serviços sociais e à qualidade dos mesmos; segurança alimentar e desenvolvimento agrícola; recuperação da capacidade produtiva; reforço das instituições e promoção da boa governação; democracia, soberania da lei e direitos humanos;

A importância da estratégia foi avaliada à luz da capacidade de satisfazer as necessidades da população e de estimular a implementação do enquadramento político definido pelo GA, com o objectivo de ultrapassar a situação do pós-guerra, consolidar a paz e fomentar o processo de desenvolvimento.


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A nossa apreciação baseia -se nos seguintes critérios de apreciação:

• áreas de apoio focais CE e áreas de apoio CE não-focais coincidentes com as prioridades de recuperação e desenvolvimento do GA.

• os objectivos de cooperação da CE, de âmbito global, regional ou nacional, contribuem para aliviar a pobreza (e eventual irradicação), respondendo às necessidades da população.

3.1.2. Apreciação relacionada com as questões de avaliação

CA 1.1: Apesar de terem sido detectadas algumas limitações, quer na identificação das linhas estratégicas, quer na respectiva implementação, as intervenções da CE foram relevantes para os objectivos da GA e contribuíram para abordar problemas sociais importantes e factores de determinação da pobreza, salientados pelo GA na Estratégia de Combate à Pobreza (Strategy to Combat Poverty) e no Programa Geral de Governo 2005-2006 (prolongado para 2008)

Achados principais que consubstanciam a apreciação

Áreas de suporte CE focais e áreas de suporte CE não focais coincidem com as prioridades definidas nos documentos estratégicos do GA e contribuíram para a resolução dos principais problemas identificados.

Os sectores cobertos pelas intervenções CE foram de uma importância imediata, considerando que a recuperação da capacidade produtiva no sector agrícola e a disponibilidade e o acesso a serviços sociais básicos são pré-requisitos essenciais para a consolidação do processo de paz.

As intervenções em termos de DDRR e actividades relacionadas tiveram uma importância imediata na recolocação de ex-combatentes e a escolha estratégica da CE de satisfazer as necessidades dos ex-combatentes e daqueles que pertencem às comunidades de alojamento, ambos grupos vulneráveis, contribuiu para a conclusão das intervenções de DDRR e a redução de potenciais conflitos.

A adopção da aproximação LRRD aumentou a relevância do apoio CE, garantindo a cobertura de áreas específicas relacionadas com as diferentes fases de intervenção, , considerando, simultaneamente, as necessidades de desenvolvimento futuras, a coordenação logística, operacional e organizacional do apoio prestado em fases sucessivas.

Numa abordagem mais crítica devemos salientar que o GA , apesar de considerar benéficas as intervenções CE, nem sempre concordou integralmente com as prioridades políticas da CE, tendo sido incapaz de compreender a utilidade do diálogo político, uma vez que algumas áreas eram consideradas como assuntos de foro interno.

Um elemento negativo que prejudicou a intervenção da CE consistiu no facto de várias revisões de projectos ou programas terem sublinhado a relativamente baixa qualidade e o enquadramento pouco lógico da mesma. Durante as primeiras fases, isto poderia dever-se às condições de emergência e características multi-sectoriais, que implicam o envolvimento de um maior número de parceiros no processo utilizando modalidades de PCM diferentes.


26

CA 1.2: As intervenções da CE em todos os sectores contribuíram para o desenvolvimento humano ao ter em consideração os vários factores sectoriais de determinação da pobreza. Isto aplicou-se durante todo o ciclo de intervenção, desde a fase de ajuda humanitária da ECHO, até: (1) à reabilitação de serviços sociais básicos e à contribuição para a recolocação de segmentos

significativos da população, principalmente dos grupos populacionais mais vulneráveis abrangidos pelo processo de DDRR;

(2) à satisfação das necessidades de criação de rendimentos e serviços sociais destas populações; e finalmente

(3) à promoção da recuperação institucional durante a fase de desenvolvimento que, a nível local, produziu resultados significativos.


A Ajuda Humanitária facultada pela ECHO contribuiu para o restabelecimento de condições de vida básicas e satisfez as necessidades básicas iniciais de reabilitação. Em muitos casos, a intervenção subsequente do FED garantiu a continuidade começando pelas condições iniciais criadas pelas intervenções da ECHO e, deste modo, interligando as fases de alívio e desenvolvimento: a) contribuindo para uma inversão gradual das tendências negativas; b) percebendo o potencial para avanços nos sectores sociais e na segurança alimentar de modo a

ajudar a aliviar a pobreza; c) utilizando ajuda para a governação democrática e eficiente a nível local como forma de

consolidação do processo de paz.

A recuperação da capacidade produtiva, bem a disponibilidade de e o acesso a serviços sociais básicos, são pré-requisitos básicos para a consolidação do processo de paz. No entanto, tendo em conta o elevado nível de depleção da capacidade produtiva, o processo está ainda numa fase de progresso, embora já tenham sido alcançados bons resultados.

A capacidade produtiva de beneficiários foi redespertada e o capital social foi recuperado através da criação de formas organizacionais sociais e produtivas, como cooperativas e outros grupos produtivos. Este processo abriu caminho para outras intervenções no sentido de facilitar a criação de rendimentos.

Uma outra faceta da intervenção da CE diz respeito à utilização de uma variedade de factores sectoriais de determinação de pobreza, facilitando a reinstalação das camadas mais vulneráveis das populações afectadas pela guerra e envolvidas no processo de DDRR, e estimulando o desenvolvimento humano através do aumento do acesso a serviços sociais básicos com qualidade.

Outra questão importante inerente à longa guerra é a prevenção de conflitos. A estratégia e a acção da CE estava concentrada na prevenção de conflitos como medida de consolidação da paz, através da ajuda humanitária imediata para salvar vidas e através do restabelecimento das condições mínimas para iniciar a reabilitação e o desenvolvimento. As questões de governação relativas à reabilitação de instituições e à promoção da soberania da lei e respeito pelos direitos humanos também foram tidas em consideração.

Finalmente, a intervenção da CE dedicou-se à governação local promovendo a recuperação institucional, o reforço da capacidade de resposta e da responsabilidade em instituições locais e a participação dos cidadãos.


27

3.1.3. Apreciação geral e resposta à questão de avaliação

Resposta à questões de avaliação 1

A ajuda da CE em Angola tem sido importante para as necessidades da população nas diferentes fases da recuperação e desenvolvimento pós-guerra e para o enquadramento político do GA (principalmente a ECP e o PGG).

A ajuda da CE acelerou o alívio da pobreza em Angola e também a recriação de condições de vida básicas entre as camadas mais vulneráveis da população após o final do conflito armado. A abordagem faseada da LRRD desempenhou um papel importante neste sentido.

O ambiente angolano físico, social e político em constante mudança colocou um desafio aos procedimentos de planeamento e implementação da CE. Os resultados e os avanços esperados nem sempre eram apropriados às condições nas quais as actividades eram implementadas, e a qualidade do modelo do projecto era muitas vezes relativamente baixa.

3.2 Coerência e Valor Acrescentado

QA 2

Até que ponto o apoio da CE é coerente e complementar em relação a políticas pertinentes da Comunidade, outras intervenções da CE e de outros financiadores (isto é, de Estados -Membro da UE)? Até que ponto o apoio da CE é coordenado e constitui um valor acrescentado?

3.2.1. Abordagem da questão e intervenção CE

A CE foi o principal financiador durante a década de 90, contribuindo com uma média de 17% da ajuda total (19% em 2000). A estratégia por país da CE foi estabelecida para apoiar as medidas de promoção da paz e resolução de conflitos e para ajudar no alívio da probreza. Deste modo, a ajuda ao desenvolvimento por parte da CE tinha de cumprir não apenas os cinco critérios DAC, mas também os seguintes dois critérios específicos da CE: (i) Coerência, ou seja, o programa de desenvolvimento da CE de verá ser internamente coerente, sem quaisquer contradições nos seus objectivos e actividades; deverá verificar-se uma convergência entre a política da CE na esfera de cooperação para o desenvolvimento e os objectivos de outras políticas da CE ou da UE que possam afectar países em desenvolvimento, e a política e as intervenções devem ser coerentes e coordenadas com intervenções desenvolvidas pelos Estados-Membro e outros parceiros de desenvolvimento; e (ii) Valor acrescentado pela comunidade, ou seja, as intervenções da CE devem produzir benefícios extra em relação ao seu mandato e intervenção. Esta QA tem também em consideração a eficácia da harmonização do financiador e a sinergia territorial ou sectorial no enquadramento da LRRD, o princípio orientador da intervenção da CE em Angola. Juntamente com a ajuda programável do FED, também são consideradas outras intervenções financiadas pelo FED e pela CE.

Em que medida os objectivos do apoio CE a Angola correspondem às priori-dades, a curto e médio prazo, de recuperação e de desenvolvimento do GA e às necessidades dos beneficiários? Em que medida a CE adapta, de forma adequada, os seus objectivos de cooperação à situação vivida em Angola?

CA 1.1: Coincidência com a recuperação do GA e as prioridades de desenvolvimento

bom excelente mau

CA 1.2: Contribuição para o alívio da pobreza e das necessidades da população


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A QA foi respondida referenciando a intervenção da CE como um todo, conforme identificado no capítulo 2.6.3. A apreciação baseia -se nos seguintes critérios de apreciação:

• As intervenções do PIN são coordenadas com as de outros financiadores (principalmente Estados-Membro da UE);

• O DEP é coerente com as políticas globais e regionais da UE e com os enquadramentos estratégicos da UA/NEPAD;

• Provas do valor acrescentado da CE no apoio da coordenação dos Estados-Membro da UE no diálogo com o governo;

• O apoio financeiro da China e as intervenções de desenvolvimento de outros parceiros fora da UE, principalmente o Banco Mundial e o Brasil, não estão a afectar negativamente a implementação da estratégia por país da CE.

3.2.2. Apreciação relacionada com as questões de avaliação

CA 2.1: A coordenação de financiadores já provou ser um grande problema em Angola, apesar de as intervenções de financiadores em áreas semelhantes não terem resultado em duplicação; por outro lado, a iniciativa da CE produziu algum progresso a partir de 2007.

A coordenação em geral é outro problema, pois já demonstrou ser fraca não apenas entre a CE e os Estados-Membro, mas também entre os vários financiadores, bem como entre os diferentes Ministérios e organismos institucionais envolvidos na implementação do projecto.


A coordenação de financiadores em Angola tem sido insuficiente desde a retirada do NU-OCHA do seu papel como principal coordenador. Embora não tenha sido detectada nenhuma duplicação tanto nas actividades do projecto como no apoio técnico aos Ministérios, o facto é que vários financiadores interviram nos mesmos sectores ou sub-sectores, abordando áreas geográficas e problemas semelhantes sem uma boa coordenação .

O GA não está a desempenhar a sua função de coordenação e, consequentemente, no apoio ao desenvolvimento sectorial a médio e longo prazo, não existem evidências de coordenação sistemática com outros financiadores em geral ou, mais especificamente, com os Estados-Membro da UE. Em todos os documentos analisados, as iniciativas, actividades e contribuições políticas de outros financiadores são consideradas, mas não existe qualquer indício ou análise específica de mecanismos de coordenação.

A coordenação revelou-se uma fraqueza em geral, pois, em muitos casos, vários Ministérios estão envolvidos nas mesmas actividades, e a capacidade de troca de informações e de planeamento e implementação em conjunto é relativamente fraca. Como consequência, a tomada de decisões tem sido lenta e a capacidade geral de cumprir obrigações é muito baixa.

A partir do final de 2007, a situação começou a melhorar significativamente, pois os Grupos de Trabalho Temáticos foram estabelecidos e a CE começou a promover a implementação do Roteiro da UE sobre Coordenação. A delegação da CE envolveu os Estados-Membro na preparação do DEP para o FED10, e em iniciativas para a criação de Fundos Comuns e promoção de missões conjuntas.

Os financiadores fora da UE estão envolvidos numa troca de informações. A CE trabalhou com o Banco Mundial, não apenas na execução de programas (DDRR e FAS III), mas também nos sectores económico e orçamental. No entanto, a cooperação com o IMF não foi satisfatória.


29

CA 2.2: A nível estratégico, as intervenções da CE demonstraram ser coerentes com os mais importantes documentos de políticas globais, regionais e específicos da UE e da CE24 e com os pr incípios gerais dos enquadramentos estratégicos da UA/NEPAD. A nível sectorial, excepto algumas limitações específicas, as escolhas e as intervenções foram coerentes com as modalidades de intervenção estratégica sectorial da UE, principalmente em áreas onde a CE demonstrou o seu valor acrescentado.


A coerência entre os objectivos da estratégia e das intervenções e os objectivos de documentos de estratégia global, regional e nacional é garantida. em primeiro lugar, pela necessidade estratégica central de apoiar o processo de paz, a reconciliação e a democracia nacional concentrando-se em sectores sociais, boa governação e resolução de conflitos.

Na verdade, várias características da intervenção da CE indicam que a promoção do desenvolvimento económico e social sustentável tal como delineado no Artigo 177 do Tratado que institui a Comunidade Europeia marca a intervenção da CE nos sectores, e indicam que os sectores focais e não focais são coerentes com a Política de Desenvolvimento da UE COM (2000) 212.

A estratégia de intervenção da CE reflecte as doutrinas básicas do conceito de LRRD estabelecido pela Comunicação da CE “Linking Relief, Rehabilitation, and Development” (LRRD) COM (96) 153.

A estratégia de intervenção da CE também foi coerente com as políticas regionais e enquadramentos estratégicos, como os da UA e do NEPAD, cuja perspectiva de boa governação, respeito pelos direitos humanos e democracia foi sustentada pela intervenção da CE em Angola.

A coerência geográfica, com as necessidades da população e as prioridades da Posição Comum da UE sobre Angola, foi assegurada pelo facto de as intervenções de desenvolvimento se destinarem ao Planalto Central, a área com maior densidade populacional do país e o território mais afectado pela guerra, sem negligenciar as províncias do Norte de Uíge e do Zaire e as províncias do Sul (p.ex. Namibe).

Esta opção estratégica não limitou o alcance da acção humanitária da CE, pois, assim que foi possível, a ECHO transferiu a sua ajuda para a parte oriental do país que ainda não tinha sido alcançada por outros organismos humanitários devido ao acesso limitado e aos riscos de segurança.

CA 2.3: Em todos os sectores (Educação, Saúde, Segurança Alimentar, DDRR) existem evidências do valor acrescentado da CE, que a níveis estratégicos reside na LRRD. Na verdade, a abordagem LRRD é evidente tanto a nível estratégico como nos sectores, e a CE envolveu todos os seus parceiros de implementação na aplicação da perspectiva em toda a intervenção, não apenas ao nível das ONG internacionais e nacionais, mas também ao nível das Agências das NU. A nível sectorial, é possível identificar o valor acrescentado da CE que emana da aplicação de lições aprendidas e das boas práticas, do elevado nível de experiência sectorial.


A estratégia de LRRD – a estratégia de intervenção pós-crise específica da CE – è o componente mais importante do valor acrescentado da CE, pois, não apenas contribuiu para promover a continuidade da intervenção, mas também ajudou os parceiros de modo a promover a recuperação inicial da capacidade interna do país. Concebendo a sua ajuda a Angola como uma abordagem estrategicamente faseada, a CE criou uma estrutura produtiva de cooperação com o 24 Tais como Consenso da UE sobre Desenvolvimento 14602/05 DEVGEN 218 RELEX 645 ACP 153, Estratégia da UE

para África COM (2005) 489, Acordo de Cotonou e com o documento estratégico específico do país Posição comum da UE sobre Angola (2002/495/CFSP).


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Governo. A CE facultou aos parceiros da implementação orientação e apoio, e concedeu-lhes a oportunidade de aplicar as suas forças específicas nas diferentes fases da transição do alívio para o desenvolvimento.

Esta experiência tem sido um apoio incalculável para o pessoal nacional que começa agora a assumir progressivamente as responsabilidades, pois as operações pós -LRRD estão ‘Angolizadas’.

Outros componentes de valor acrescentado da CE foram (i) o desenvolvimento de um amplo sistema de instrumentos e parcerias para a segurança, estabilidade, criação de rendimentos, desenvolvimento, governação democrática e promoção de direitos humanos, (ii) a sua vasta experiência na gestão de emergências humanitárias, e (iii) a sua experiência mundial em vários sectores (isto é, segurança alimentar, desminagem e saúde).

Por outro lado, a longo prazo, é provável que a insuficiência geral de diálogo político e de actividades de apoio governamental e institucional a nível central reduza a contribuição dos Princípios de Governação Europeia 25 ao país. Consequentemente, é provável que a escolha do FED10 no sentido de se centrar na governação local produza um impacto incremental a longo prazo.

CA 2.4: Até agora, a ajuda financeira e o apoio à cooperação de outros financiadores ainda não teve qualquer influência negativa no apoio da CE a Angola. Mas, tendo em conta que, independentemente da natureza do apoio, o GA recebeu com satisfação a ausência de condicionantes de financiadores, como o Brasil ou a China, ainda poderá surgir um problema neste âmbito, pois os procedimentos do FED e as condicionantes da CE são considerados obstáculos a mais apoio da CE.


China apoia Angola exclusivamente através de empréstimos com base no petróleo (não estão previstas doações) e demonstra um grande interesse nas indústrias extractivas de Angola. Angola tornou-se no maior fornecedor de petróleo bruto para a China de todo o continente africano. Muitos organismos e Ministérios do Governo estão a considerar a ausência de condicionantes como uma características fortemente atractiva e o GA está a começar a aproveitar o facto de o apoio financeiro chinês ser oferecido sem condições políticas ou estratégicas (a diferença entre empréstimos com base no petróleo e apoio por meio de doações não é tida em conta) como forma de compensar as condicionantes impostas por outros financiadores e durante o diálogo político. Além disso, o GA reconhece o facto da ajuda financeira da China ter sido disponibilizada (e actividades terem sido implementadas) de modo rápido.

O Brasil disponibiliza apoio nas áreas da Educação Técnica et Profissional (TVET), Desenvolvimento e Inovação Rural na Agricultura, VIH-SIDA, desporto e juventude, cultura, gestão macroeconómica e financeira, construção de Centro de Negócios. O GA considera a qualidade do apoio brasileiro extremamente importante, principalmente na TVET e na Agricultura.

As intervenções do Brasil são parcialmente coincidentes com as prioridades da intervenção da CE em vários sectores, como formação profissional e desenvolvimento rural (com a diferença de uma ausência de condicionantes), e o Brasil pode ser considerado um dos novos parceiros envolvidos na coordenação de financiadores.

Os documentos estratégicos do Banco Mundial emitidos ao longo do período de 2002 a 2007 indicam uma abordagem em linha com a direcção geral do apoio da CE. Esta coerência foi destacada no processo de DDRR e no FAS III, embora tenham surgido algumas ineficiências (atrasos na implementação e implementação financeira parcial de programas, cujo impacto

25 GOVERNAÇÃO EUROPEIA- Um Livro Branco COM(2001) 428 final Neste Governo, a CE identifica os cinco

princípios orientativos da Boa Governação: Abertura, participação, responsabilidade, eficácia, coerência.


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poderia ter sido significativamente maior). Em ambos os programas confiados ao GBM, proporções substanciais de recursos financeiros investidos pela CE não foram gastos devido a vários atrasos na implementação (pelos parceiros de implementação FAS III e IRSEM). Em ambos os casos, os problemas estavam relacionados com a aplicação rígida dos regulamentos.

3.2.3. Apreciação geral e resposta à questão de avaliação

Resposta à questões de avaliação 2

As intervenções da CE são coerentes tanto internamente (com as direcções políticas globais, regionais e nacionais da CE ) como externamente (com os princípios de parceria globais e as estratégias de financiadores parceiros). O esforço feito pela CE para promover a implementação do Roteiro da UE de modo a melhorar a coordenação é extremamente útil, e a criação de Grupos de Trabalho Temáticos é um bom ponto de partida para a promoção de diálogo contínuo e para o nível de coordenação necessário. A estratégia de LRRD é, de longe, o elemento mais importante do valor acrescentado da CE, como contribuição para a recuperação angolana pós-guerra e para o esforço de desenvolvimento. Este valor acrescentado provém de uma longa experiência e da força das capacidades de implementação dos parceiros.

Até agora, o apoio financeiro (empréstimos) da China não afectou a cooperação da CE de modo adverso, mas a ausência de condicionantes está a ser utilizada pelo GA como impulsionador para reduzir a influência política de financiadores. A cooperação com o Banco Mundial já demonstrou alguns elementos de ineficiência que tê de ser tidos em consideração durante a cooperação futura na elaboração de Documentos de Parceria com o Banco Mundial, de modo a garantir uma posição mais destacada da CE no processo de tomada de decisões.

3.3 DDRR

QA 3 Até que ponto o apoio da CE, incluindo especialmente o seu apoio na desmobilização, desarmamento, reabilitação e reintegração de ex-combatentes, contribuiu para a consolidação da paz em Angola?

3.3.1 Abordagem da questão e intervenção CE

A reintegração é um processo longo e complexo sem qualquer fim previsível. Até os programas mais abrangentes num ambiente macroeconómico favorável não conseguem garantir por si só que os padrões de vida de ex-combatentes se aproximará dos de segmentos mais pobres da população civil. A QA analisa os níveis de diferenciação e integração da intervenção da CE em DDRR, o grau de resposta às necessidades actuais, a capacidade de fornecer apoio imediato a uma perspectiva de desenvolvimento fortalecendo as ligações sociais e os processos de criação de instituições, e até que ponto aos antigos combatentes e suas famílias foram proporcionadas

Até que ponto o apoio da CE é coerente com as políticas pertinentes da Comunidade, outras intervenções da CE e de outros financiadores (isto é, de Estados-Membro da UE)? Até que ponto o apoio da CE é coordenado e constitui um valor acrescentado?

CA 2.3: Coerência com as políticas da UE/CE e as estruturas estratégicas da UA/NEPAD

CA 2.1: Coordenação de intervenções PIN com as de outros financiadores

CA 2.4: Os parceiros para o desenvolvimento fora da UE não estão a afectar negativamente a estratégia por país da CE

CA 2.2: Evidências de valor acrescentado da CE e coordenação dos estados-membros da UE

bom excelente mau


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oportunidades sustentáveis de obter um meio de subsistência. A conformidade do DEP/PIN com COM (2001)211 também é analisada.

A intervenção da CE em DDRR foi avaliada com base na sua capacidade de promover a relocação de antigos combatentes e a sua reintegração no tecido social e económico dos territórios beneficiários, contribuindo assim para a consolidação da paz.

A apreciação baseia -se nos seguintes critérios de apreciação em termos da contribuição da CE em:

• consideração adequada de questões específicas, como o equilíbrio do poder político e económico; controlo das forças de segurança; composição étnica do governo; representação feminina nos organismos de tomada de decisões; e potencial degradação de recursos ambientais;

• progresso na relocação de antigos combatentes e melhoramento das condições gerais das populações afectadas pelo processo de DDRR;

• viabilidade de meios de sustento de ex-combatentes e respectivas famílias;

• nível de integração social de antigos combatentes e suas famílias em novas comunidades;

• robustez do ambiente social e institucional geral em antigas zonas de conflito.

3.3.2 Apreciação relacionada com as questões de avaliação

CA 3.1: O apoio da CE à DDRR destinava-se a uma ampla variedade de problemas, e exercia impacto em camadas da população que sob risco de exclusão devido à intervenção do Fundo Fiduciário Multi Financiador ADRP regional, ou seja, grupos vulneráveis (mulheres, crianças e pessoas deficientes) sem qualquer relação com os soldados desmobilizados.

Os princípios de poder e participação equilibrados foram expressos de uma forma geral em todos os documentos de DDRR, mas nenhum objectivo específico do projecto foi associado a eles. Contudo, o poder político tornou-se mais equilibrado graças à maior participação em áreas alvo do FAS III.

Às mulheres alvo das intervenções foi-lhes atribuído poder económico, e tanto o seu acesso a serviços sociais como a sua participação na vida cívica melhoraram, mas as mulheres continuam a ser uma minoria no processo de tomada de decisões.


O apoio da CE ao processo de DDRR em Angola foi abrangente, como resultado da tomada em consideração de diferentes aspectos do processo de DDRR, contribuindo para as diferentes fases do processo de reinstalação e dedicando-se a diferentes beneficiários (abordando também as questões do género e das crianças). Esta escolha estratégica permitiu um maior impacto da intervenção de DDRR e a prevenção de potenciais conflitos entre soldados desmobilizados e os membros pobres das comunidades de acolhimento.

O principal critério adoptado pela intervenção da CE foi o da vulnerabilidade (tipos de bens domésticos – naturais, físicos, financeiros, humanos e sociais) e a exposição a riscos: natureza, frequência e gravidade de choques, como riscos de saúde, choques económicos, choques sociais, desastres naturais e choques relacionados com o ciclo da vida. Como consequência, as intervenções da CE debruçaram-se sobre os Grupos Vulneráveis26, tendo em igual conta os problemas dos segmentos mais pobres da população entre combatentes desmobilizados e comunidades residentes, ajudando a melhorar o equilíbrio entre as duas categorias de intervenientes e prevenir conflitos entre eles. Na verdade, na ausência desta intervenção, as

26 Mulheres, crianças, pessoas deficientes relacionadas e não relacionadas com os combatentes desmobilizados


33

populações residentes poderão não ter visto qualquer benefício na reintegração de ex-combatentes e poderão até ter-se sentido discriminados.

Durante o ciclo de intervenção, diferentes resultados foram produzidos para todos os intervenientes envolvidos no processo de DDRR27, como resultado de procedimentos de necessidades sociais imediatas (redução da mortalidade, segurança alimentar) e restabelecimento inicial de instituições, para um melhoramento gradual da capacidade de beneficiários privados (apoio para a produção e criação de rendimentos) e a médio prazo das instituições.

A longo prazo, as bases do processo de desenvolvimento foram criadas e beneficiários directos alcançaram excedentes agrícolas comercializáveis e a recuperação de capacidades produtivas. Nesta fase começaram a surgir restrições institucionais, pois as instituições nem sempre cumpriram as suas obrigações, por exemplo o pagamento de salários e despesas operacionais.

O risco mais crítico está relacionado com nível de desequilíbrio social que poderá colocar em perigo os serviços sociais e debilitar a coesão nacional se a maior parte da população continuar a viver abaixo do limite de pobreza.

CA 3.2: Progresso na relocação tem sido mais do que satisfatório , embora a questão da desmobilização das FAA permaneça pendente devido a dificuldades específicas relacionadas com as características dos soldados a serem desmobilizados e algumas limitações políticas.


Desde Setembro de 2008, quase 97.500 membros da UNITA (71% do alvo) foram desmobilizados e quase 80.000 foram reintegrados (48% do alvo); as actividades de reintegração continuaram a expandir, embora tenha sido afirmado que o GA concordou com a baixa de até 33.000 membros das Forças Armadas Angolanas (FAA) assim que a desmobilização dos militares da UNITA estivesse concluída. Embora tenha sido desenvolvido trabalho significativo de preparação política, de planeamento e operacional, a verdadeira desmobilização das FAA apenas começou numa base piloto. De acordo com o IRSEM, o processo de desmobilização massiva envolvendo 33.000 soldados (a maior parte incapacitada) foi adiado devido a dificuldades de criação de alternativas viáveis para a sua reabilitação e reintegração.

Neste caso, o problema supracitado foi resolvido através da criação de “áreas de acolhimento” para os combatentes desmobilizados. A concentração de esforços e projectos nestas áreas permitiu a minimização do risco de conflito nas comunidades de acolhimento.

O sucesso do processo de reinstalação foi reforçado pelo facto de a grande maioria dos antigos militares viverem na mesma área onde foram inicialmente relocados e de 81% deles já não pretenderem mais relocações.28

A criação de condições para o melhoramento da produção agrícola e rentabilidade e a disponibilidade gradual de canais comerciais estabeleceram a utilização de terras, pois os agricultores estão ligados a cadeias de valores locais para os seus produtos. Além disso, um número cada vez maior de antigos combatentes reinstalados são proprietários de terras.29

27 Isto provém dos Relatórios da Missão para a Implementação referente ao Apoio de Grupos Vulneráveis, a avaliação a

médio prazo deste programa IRSEM implementado, e de entrevistas com os beneficiários de actividades de DDRR em Huambo, bem como a Avaliação Final do projecto PTAPD e entrevistas a beneficiários, organizações da sociedade civil e agentes da CE responsáveis pela implementação do programa.

28 Último estudo realizado pelo IRSEM Unidade de Registo, Monitoria e Avaliação- (URMA) e divulgado no: IRSEM “Relatório trimestral” Setembro de 2008.

29 O último inquérito do IRSEM concluiu que 98,8 % tem a sua própria terra (lavra na linguagem local).


34

CA 3.3: A reintegração económica e a sustentabilidade dos meios de subsistência de antigos combatentes e suas famílias (e das camadas mais vulneráveis de comunidades residentes de acolhimento) foram promovidas por uma variedade de iniciativas quase sempre bem sucedidas, cujos beneficiários alcançaram me lhores condições sociais e económicas que a restante comunidade.


As intervenções co-financiadas pela CE contribuíram para a criação de oportunidades de trabalho; na verdade, 62,4% estão empregados - 58% trabalham por conta própria e 4,4% com um trabalho salarial. O seu emprego demonstrou um bom nível de sustentabilidade,30 pois a tendência histórica indicou uma variação muito baixa com uma taxa de 63%-64% de empregados ao longo do período (sustentabilidade a longo prazo ainda não foi verificada).31

Um dos indicadores de condições de vida melhoradas e sustentabilidade em crescimento do emprego e das condições de criação de rendimentos é o crescimento lento mas estável de grupos produtivos com actividades come rciais de culturas altamente rentáveis e uma infra-estrutura cada vez maior para a sua transformação e distribuição.

CA 3.4: A modalidade de intervenção e a perspectiva metodológica adoptadas pela CE contribuíram não apenas para a relocação de antigos combatentes , mas também para a reconstrução de relações sociais e laços sociais e, assim, para a revitalização da vida social e da participação cívica nos territórios alvo da intervenção.


A nível da comunida de, a intervenção da CE tinha como alvos específicos as relações sociais e contribuiu para a eliminação de antigos obstáculos socio-políticos (como a antiga pertença a diferentes partes do conflito) que dificultou o processo de reconciliação e reintegração.

Como consequência, a reintegração foi bem sucedida tanto a nível quantitativo como qualitativo.32 A grande maioria dos soldados desmobilizados sentiram-se bem aceites pelas comunidades de acolhimento. Esta percepção aplica-se também ao nível de comunidade, produzindo um virtuoso ciclo de coexistência e consolidação da paz. 33

Várias intervenções do projecto abordaram a redução de conflitos. Um projecto implementado pela FAO está a trabalhar com os problemas de terras, enquanto os projectos do EIDHR destina m-se a questões como a posse de terras e conflitos locais. Estes projectos sugeriram várias práticas e processos de legislação de posse de terras, resolução de conflitos e criação das condições para um estabelecimento sustentável das populações.

De facto, a consciência dos cidadãos tem de ser despertada e a situação dos direitos humanos tem de ser melhorada, principalmente no que diz respeito às Práticas Tradicionais Danosas (p.ex. feitiçaria) em nome das quais várias formas de violações dos direitos humanos são postas em prática (marginalização social, violência, ausência de tratamento em caso de doença, etc).

30 Supervisionado com regularidade pela Unidade de Registo, Monitoria e Avaliação do IRSEM 31 Dados do processo de monitorização pós-projecto do IRSEM 32 O último inquérito do IRSEM indica que 99% considera ter sido bem recebido.- IRSEM Relatório Trimestral de

Actividades Junho/Setembro 2008. 33 A avaliação a médio prazo do projecto do IRSEM (2007) indica que: a) 71% dos entrevistados participam nas actividades

da comunidade; b) 93% dos entrevistados considera que não existem conflitos de sensibilidade internos nas suas comunidades; c) 71 % dos entrevistados considera que agora os outros membros da comunidade também vivem melhor; d) 58% considera que tem mais meios, 32% considera que tem mais educação; e 18% considera que tem mais trabalho. Estes números estão confirmados pelos achados dos grupos de foco com os beneficiários do projecto IRSEM em Huambo (ver Anexo 13).


35

CA 3.5: As instituições locais estão a crescer em termos de robustez, capacidade, responsabilidade e motivação para a promoção da participação de cidadãos em todos os locais onde o Componente de Desenvolvimento Municipal do FAS foi implementado, e esta é uma contribuição específica da CE para despertar as instituições locais em antigas zonas de conflito.


A nível institucional nas áreas alvo das intervenções de DDRR, o progresso foi registado em termos da responsabilidade e participação institucional. Nos municípios onde o Componente de Desenvolvimento Municipal do FAS III foi implementado, a participação em acções de consulta e em fóruns municipais aumentou o sentido de appropriação do processo de reconstrução através do aumento da responsabilidade dos administradores locais e do estímulo à disponibilidade dos cidadãos para a participação activa.40

Verificou-se um efeito cruzado entre as intervenções do EIDHR e do FAS III na área dos Direitos Humanos, pois a eficácia das instituições municipais e a sua relação com as comunidades permitiu a abordagem gradual das Práticas Tradicionais Danosas e violações existentes dos direitos humanos (como a violência contra pessoas presas ou detidas pela polícia). A consciencialização dos cidadãos quanto à importância do processo de consolidação da paz e do encorajamento da participação em assuntos cívicos foi levantada. No entanto, as violações de direitos humanos, o desrespeito pelos direitos humanos e as violações da soberania da lei também são indicados pelas INGO.41

A intervenção da CE estimulou um grande interesse, pois vários governadores mostraram-se interessados em expandir o Componente de Desenvolvimento Municipal do FAS III a todos os municípios das províncias, e sete governos provinciais estão dispostos a financiar os planos de desenvolvimento local. A importância deste componente crescerá com a transformação de todos “Municípios” em “Unidades Orçamentais” no próximo processo de descentralização. Os fóruns municipais foram incorporados na revisão do Decreto 17/99.

O extenso processo de descentralização planeado para 2009 e a crescente vontade de aplicar as novas boas práticas a situações novas são oportunidades importantes que justificam a escolha de centrar o apoio do DEP ao abrigo do FED10 a nível municipal e provincial.

A capacidade para assumir responsabilidade a nível nacional (instituições estatais) foi limitada e o problema da criação de capacidades permanece.

Quando à reunificação familiar, os relatórios finais dos Parceiros de Implementação do IRSEM indicam que a maior parte dos militares desmobilizados foram reunificados com as suas famílias após as primeiras fases de acantonamento e que o processo foi gradualmente melhorado.

Os aspectos críticos da intervenção da CE estão relacionados com problemas gerais referentes a:

a) baixa qualidade de sistemas de monitorização do impacto (devido à falta de dados básicos actualizados42, aplicação insuficiente de indicadores e recolha de dados irregular);

b) qualidade do modelo do projecto;

c) capacidade e continuidade da assistência técnica;43

d) exemplos de novas boas práticas (p.ex. novo processo legal para a ocupação de terras em áreas peri-urbanas, metodologias para a resolução de conflitos e disputas a nível local

40 Relatório final do FAS e avaliação anual do IRSEM 2007. 41 Foram relatados vários casos de violação dos direitos humanos e da soberania da lei com base nas Práticas Tradicionais

Danosas pelo representante do CIC em Huambo. 42 O último recenseamento data de 1970. 43 Verificaram-se atrasos na implantação de AT por motivos logísticos e, muitas vezes, a AT não conseguiu transferir

capacidades para os seus homólogos nacionais.


36

envolvendo as partes interessadas, as autoridades locais, as autoridades tradicionais, técnicos independentes, etc.) resultantes da falta de divulgação destes processos para aplicar e integrar noutras situações.

3.3.3 Apreciação geral e resposta à questão de avaliação

Resposta à questão de avaliação 3

O apoio da CE contribuiu para a consolidação da paz em Angola através da implementação do processo de DDRR com um amplo conjunto de intervenções destinadas a abordar diferentes facetas de um processo de reintegração tão complexo e grande, não apenas de combatentes desmobilizados e suas famílias, mas também de pessoas interna e externamente deslocadas. A estratégia de LRRD ajudou o processo e a rápida tomada de decisões contribuiu para a pontualidade. O facto de, numa fase inicial, a CE ter agido através da retoma rápida de fundos do FED7/8 não gastados e através de intervenções da Rubrica Orçamental influenciou positivamente a velocidade de implementação. O apoio da CE, no enquadramento do apoio geral de vários financiadores para DDRR, contribuiu para aumentar o acolhimento da comunidade e a reintegração social. O apoio para a criação de cadeias de valor locais (que tiveram início com a organização de agricultores em grupos produtivos das primeiras fases da intervenção da ECHO) contribuiu para a reconstrução do capital social.

3.4 Saúde

QA 4 Até que ponto o apoio da CE ao sector da saúde contribuiu para uma melhor prestação de serviços de saúde por meio de estratégias operacionais, melhor gestão e coordenação?


Esta QA abrange inicialmente os objectivos e finalidades de saúde definidos pelo Documento de Estratégia por País para o FED9 e os compromissos feitos pelo próprio GA neste sector. Também abrange as operações de saúde de LRRD seleccionadas para chegar a uma vista geral mais completa das operações de saúde da CE em Angola. A avaliação destas questões foi realizada através do estudo pertinente de estatísticas de saúde disponíveis e através da verificação do mesmo em entrevistas, tanto na capital como no campo, com implementadores seleccionados, conforme necessário.

A intervenção da CE na saúde foi avaliada com base nas suas capacidades de ampliar o acesso a serviços de saúde e a melhorar a sua qualidade em todos os campos de intervenção.

A apreciação baseia -se nos seguintes critérios de apreciação em termos da contribuição da CE em: • maior disponibilidade e acesso a serviços de saúde;

QA 3: Até que ponto o apoio da CE, incluindo especialmente o seu apoio na desmobilização, desarmamento, reabilitação e reintegração de ex-combatentes, contribuiu para a consolidação da paz em Angola?

CA 3.2: Progresso na relocação e condições de vida através do processo DDRR

CA 3.3: Viabilidade de meios de sustento de ex-combatentes e respectivas famílias

CA 3.4: Nível de integração social de antigos combatentes e suas famílias em novas comunidades

CA 3.5: Robustez do ambiente social e institucional em antigas zonas de conflito

CA 3.1: Consideração do poder político e económico, e questões transversais

bom excelente mau


37

• melhor prestação e qualidade dos serviços de saúde e de prevenção, medicamentos essenciais e contraceptivos;

• capacidade de gestão fortalecida e capacidades clínicas de quadros médicos do sector da saúde, e melhores sistemas de informação de saúde (SIS);

• melhores indicadores de saúde; • actividades de reabilitação da CE que restabeleceram mecanismos operacionais e

institucionais que, por sua vez, facilitaram o início de abordagens de desenvolvimento na saúde (abor dagem LRRD).


CA 4.1: A disponibilidade, a qualidade e o acesso aos serviços de saúde melhoraram graças à contribuição da CE para a reabilitação do sistema de saúde, para o aumento do número de novos serviços especializados (p.ex. reabilitação física), para a distribuição de medicamentos e para a redução das doenças mais importantes relacionadas com a pobreza. Além disso, o nível político centrou-se na contribuição para a recuperação e desenvolvimento a nível nacional do sector da saúde. No entanto, as insuficiências institucionais dificultaram a concretização de uma melhor recuperação do sistema.


O apoio da DG ECHO através dos seus parceiros foi, sem dúvida , um ponto de partida essencial para a reconstrução do sistema de saúde a nível periférico, e foi também a base para soluções mais duradouras no sentido de melhorar a situação da saúde das populações mais vulneráveis de Angola. Com ênfase em manter a prestação de serviços de saúde da DG ECHO a grupos vulneráveis, incluindo a distribuição de medicamentos essenciais, a LRRD foi claramente um aspecto crucial da cooperação da CE.

No DEP foi previsto que a contribuição do GA para a estratégia de resposta neste sector seria a seguinte: (i) elaboração, até ao final de 2002, de directrizes estratégicas sobre a política de saúde nacional; (ii) adopção, até ao final de 2003, de uma posição no financiamento do sistema de saúde, incluindo recuperação de custos e um plano de financiamento a médio prazo; (iii) um aumento das atribuições orçamentais anuais ao sector da saúde de cerca de 10% do orçamento de Estado até 2003, e todas as medidas necessárias para aumentar a execução orçamental para 100% em 2004; (iv) definição de funções e responsabilidades a nível central e local, bem como as funções dos diferentes parceiros no sector da saúde; e (v) aprovação e implementação de políticas nacionais farmacêuticas e de sangue.

Figura 14: Evolução das despesas de saúde pública 2002-2007

Fonte IMF, SIGFE, MINFIN

1,36%1,88%

2,14%

1,58%

2,55%

1,97%

3,68%

4,42%

4,40%3,95%

6,01%

4,86%

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

7,00%

2002 2003 2004 2005 2006 2007

% of Healthexpenses on GDP

% of Healthexpenses on PublicExpenses

% das despesas de saúde do PIB

% das despesas de saúde dos despesas publicas


38

O fornecimento orçamental do sector da saúde aumentou ao longo do período em avaliação, apesar de, em termos de percentagem, as atribuições terem permanecido baixas. No entanto, o factor chave conf irmado por esta avaliação é a baixa capacidade de absorção do sector, muito provavelmente (pelo menos em parte) devido à prolongada ausência de um plano estratégico nacional de saúde. A figura 14 resume os dados:

Os dados confirmam uma redução significativa em termos relativos das despesas públicas na saúde.

Desde as intervenções da ECHO - e operações de LRRD significativas que se seguiram - os serviços de CPS foram prestados em locais onde anteriormente não existiam e permaneceram operacionais até à data, em grande parte graças ao trabalho das ONG parceiras da CE. Os serviços de reabilitação física em 11 centros a nível nacional receberam apoio da CE e foram extremamente úteis. Um centro extremamente necessário para os cuidados de surdos, mudos e cegos foi aberto com o financiamento da CE em Benguela.

Entre 2002 e 2007, 295 centros de saúde foram reabilitados e reconstruídos, tal como 1600 postos de saúde, nove hospitais centrais e 50 hospitais gerais. Com o aumento das instalações hospitalares, é provável que a distância média até às instalações (como um importante valor de acesso) tenha diminuído, mas não foi encontrada qualquer informação sobre esta questão, nem mesmo durante a visita de campo. A partir de 2005, o acesso a serviços de saúde (disponibilidade dentro de distâncias aceitáveis) já era possível para cerca de 30 a 40% da população, mas o acesso a medicamentos essenciais apenas tinha aumentado de 25% para 30% da população; até à data, o fornecimento regular de medicamentos permanece uma preocupação34. A tentativa do projecto PASS no sentido de simplificar a obtenção transparente de medicamentos a nível central acabou com a rejeição da proposta ad hoc ao MINSA.

Os Cuidados de Sáude Primários e os medicamentos essenciais foram facultados a um milhão de beneficiários; foram construídos ou reabilitados postos de saúde e o pessoal recebeu formação em 30 municípios; dois surtos epidémicos importantes foram resolvidos . As decisões políticas financeiras e a revisão do plano de desenvolvimento dos recursos humanos no MINSA também foram apoiados.

Em 2004 o Fundo Global (em grande parte financiado pela CE e pelos Estados-Membros) financiou projectos de VIH, malária e TB num total de US$63m no biénio de 2004-2005. Os fundos foram administrados pelo PNUD e as actividades tiveram início em 2005.

CA 4.2: A disponibilidade e a qualidade de serviços de cuidados de saúde preventivos , incluindo a SMI, foram reforçadas em áreas abrangidas pela intervenção da CE


As intervenções para a transmissão do VIH-SIDA de mãe para filhos estão em curso e supervisores provinciais para actividades de prevenção estão agora colocados. Além disso, o Instituto Nacional do Combate à SIDA foi fortalecido, a análise ao VIH foi simplificada e foram distribuídos medicamentos anti-retrovirais.

A ECHO implementou um grande número de projectos de saúde e facultou apoio no combate a duas epidemias: febre de Marburgo e cólera.

Dados recentes das cinco províncias do projecto PASS indicam que a situação de fornecimento de medicamentos de fontes governamentais melhorou. Um regulamento que cobre a utilização de medicamentos e de produtos de sangue apoiados pela CE foi aprovado. 35

O PASS também se comprometeu com o MINSA trabalhando no plano de desenvolvimento de recursos humanos e disponibilizando AT para fortalecer as políticas financeiras e simplificar a 34 CSP 2007-2013 35 PASS, Relatório trimestral do Orçamento Programa N.º3, Julho Setembro 2008.


39

obtenção transparente de medicamentos a nível central,36 mas o interesse e o empenho do MINSA em relação ao planeamento familiar é pouco claro; o fornecimento de contraceptivos é o menos fiável de todos, com interrupções frequentes.

CA 4.3: A CE contribuiu para fortalecer as capacidades de gestão e as capacidades clínicas no sistema, através de um volume significativo de formação para o pessoal de saúde, fornecimento de apoio vital à DPS e formação para capacidades de gestão. O fortalecimento do SIS apresentou algumas dificuldades e o sistema ainda é demasiado deficiente para facultar dados fiáveis para qualquer apreciação baseada nas evidências estatísticas oficiais do MINSA.


A formação do pessoal médico e de enfermagem representou um esforço extraordinário no projecto PASS, bem como nos projectos das ONG financiados pela CE. Não foram compilados quaisquer registos que pudessem fornecer uma ideia mais objectiva da magnitude deste esforço (isto é, número de quadros formados e seguimento no sentido de verificar se estão a aplicar uma nova qualidade de cuidados clínicos e capacidades de medicina preventiva). No total, em cinco províncias o pessoal de um nível inferior foi formado em 30 municípios; enquanto a nível central o PASS, com o seu apoio ao MINSA em Luanda, também formou quadros em SIS, recursos humanos, gestão geral especializada, gestão de medicinas essenciais e questões de sangue seguro. O projecto de Reabilitação Física formou 24 quadros técnicos na América Central (El Salvador) e mais 20 no país a nível intermédio, bem como outros 30 através de cursos de aprendizagem à distância. (Indicador 4.3. 1)

A formação em capacidades de planeamento e orçamentação atingiu o nível municipal nas províncias abrangidas e permitiu uma análise pormenorizada da situação do sector da saúde em cada município; o esforço culminou em planos GIS extremamente ricos em inf ormações. Na sua segunda fase (após 2006), o projecto PASS disponibilizou apoio a Direcções Provinciais da Saúde que, neste caso, culminou num exercício de planeamento de saúde extremamente elogiado que serviu de base para a preparação de planos orçamentais provinciais e municipais detalhados (POA).37 Estes planos incluem saúde reprodutiva orçamentada e actividades e fornecimentos de planeamento familiar. (Indicador 4.3.2)

O apoio supramencionado foi elogiado não apenas pelas autoridades de saúde, mas também pelo Ministério das Finanças, que expressou a vontade de outros sectores também aderirem à preparação de planos orçamentais semelhantes. Este progresso é importante, uma vez que o processo nacional de descentralização orçamental dos municípios deveria passar de um estatuto piloto para universal em Janeiro de 2009.

A nível central, o PASS introduziu algum software e formação novos na sua utilização, mas retirou o ênfase do trabalho nestes últimos após a rectificação de Dezembro de 2007 do Acordo Financeiro para dispensar mais energia ao trabalho a nível provincial. O apoio da CE ao SIS terminou assim por enquanto. As capacidades de gestão geral dos quadros de saúde, principalmente a nível municipal, foram fortalecidas e não esquecidas, mas ainda existem muitas necessidades nesta área.

36 O documento não foi aprovado pelo MINSA. (“o MINSA simplesmente não está interessado”). 37 Em Huambo, o gabinete do PASS é adjacente ao gabinete do director provincial e este último elogiou bastante o apoio

recebido.


40

CA 4.4: No geral, estão disponíveis dados muito limitados e não sistemáticos, a qualidade das estatísticas do país, o fluxo de dados e os indicadores de saúde continuam pouco fiáveis, a monitorização era insuficiente, e os melhoramentos na qualidade dos indicadores de saúde eram bastante limitados durante esse período e extremamente variáveis entre os diferentes aspectos da saúde. Os indicadores de saúde indicavam apenas melhoramentos parciais, enquanto a situação da malária e da cólera melhorou, noutras doenças (como a diarreia e as IRA) a situação não apresentava alterações significativas. A perspectiva para os três ODM relacionados com a saúde permanece incerta, e até desoladora.


Apenas alguns estudos esporádicos constituíram perspectivas fiáveis da situação da saúde; dois destes estudos foram realizados por programas verticais nacionais (malária e SIDA). Os indicadores de saúde indicaram apenas melhoramentos parciais. Enquanto no caso da malária e da cólera a situação melhorou, a situação não se alterou significativamente noutras doenças.

Não se verificaram melhoramentos (ou não podem ser divulgados de modo fiável) em termos de mortalidade infantil como indicador a nível nacional (em relação ao ODM4 sobre mortalidade infantil, não se verificaram melhoramentos; a malária é a principal causa de mortalidade, enquanto o sarampo é a principal causa de mortalidade entre as doenças que podem ser prevenidas através da vacinação).

A malária, a diarreia e as infecções respiratórias agudas (IRA) ainda constituem 90% da morbidade .38 A tripanossomíase ainda é um problema com acções de controlo de vector muito baixo contra as moscas tsé-tsé. Casos de vírus selvagem da poliomielite foram registados no norte e no centro do país, mas a cólera parece estar controlada.39

Em relação ao ODM6 sobre o VIH, novos dados fiáveis que podem ser generalizados apenas ficaram disponíveis no final de 2007 e servirão mais como uma base do que como um indicador de progresso. Sobre a mortalidade maternal (ODM5), os dados são insuficientes, mas os nascimentos oficiais são apenas cerca de 30% do total.

Com base em informações de hospitais de cidades fronteiriças, pode ser deduzido que o VIH está a espalhar-se rapidamente, principalmente no sul do país.40 O restabelecimento de corredores de transporte agravará quase certamente a disseminação do VIH/SIDA. Além disso, os controlos da segurança do sangue em algumas áreas periféricas ainda são insuficientes, embora a transparência dos serviços de transfusão sanguínea tenha melhorado. Está a ser desenvolvido algum trabalho no sentido de evitar a transmissão da mãe para os filhos.

As evidências positivas da intervenção da CE estão limitadas às cinco províncias abrangidas pelo projecto PASS onde a situação é um pouco melhor; por exemplo, em Caala um sistema de recolha de dados de um parceiro com base na comunidade gerido por funcionários da saúde da comunidade tem funcionado bem desde Junho.

38 Ver em cima 39 Informações recolhidas na entrevista ao director do PASS. 40 Estes elementos foram recolhidos na entrevista ao GF.


41

CA 4.5: A estrutura institucional é bastante insuficiente em termos de organização, capacidades de planeamento e empenho; e esta é a principal limitação num melhoramento geral do Sistema de Saúde a nível nacional. A LRRD trabalhou positivamente no sector da saúde com boas capacidades de intervenção antecipada e boa continuidade entre as intervenções da ECHO e do FED.


Insuficiências institucionais que originaram interrupções de fornecimento de alguns medicamentos essenciais (p.ex. medicação para a TB depois de o MINSA ter obtido lotes de medicamentos não conformes que tiveram de ser eliminados) ainda são registadas. A medicação pedida pelo PASS foi retardada e ainda não tinha sido entregue aquando da avaliação. Em alguns sectores, o problema é especialmente grave; p.ex. o fornecimento de contraceptivos é o menos fiável de todos, com interrupções frequentes.

A reforma planeada do sistema de obtenção de medicamentos essenciais tentada pelo PASS sofreu alguns atrasos e as hipóteses de aprovação foram efectivamente descartadas pela gestão do projecto.

As necessidades de cuidados de saúde primários de populações deslocadas e regressadas foram, em certa medida, impossíveis de quantificar mas considerada boa, satisfeitas com regularidade, excepto em áreas de relocação mais remotas.

Em Angola, a DG ECHO foi bem sucedida ao contribuir com intervenções que se prolongaram para além da sua presença no país. Isto foi possível graças aos “investimentos” em parceiros com uma perspectiva holística e com experiência em programas integrados. Muito importante foi também a perspectiva a longo prazo da CE. A maior parte do apoio à reabilitação facultado pela DG ECHO aos seus parceiros foi um importante ponto de partida para outras soluções duradouras de melhoramento da situação da saúde das populações mais vulneráveis de Angola.

A verdadeira operacionalização de LRRD foi conseguida graças ao lançamento pela CE do Programa de Transição de Apoio às Populações Deslocadas (PTAPD). Normalmente, os projectos incluíam a reabilitação de instalações, fornecimento de equipamento e medicamentos, bem como formação exaustiva de pessoal e mobilizadores de comunidades. Este projecto de transição foi um sucesso de LRRD, pois em muitas províncias os serviços governamentais melhoraram com constância.


QA 4: Até que ponto o apoio da CE ao sector da saúde contribuiu para uma melhor prestação de serviços de saúde por meio de estratégias operacionais, melhor gestão e coordenação?

CA 4.2: Melhor prestação de serviços de saúde, medicamentos essenciais e contraceptivos

CA 4.1: Maior disponibilidade e acesso a serviços de saúde

CA 4.3: Capacidade de gestão fortalecida, pessoal e sistema de informação de saúde

CA 4.5: Mecanismos operacionais e institucionais para iniciar a perspectiva LRRD no sector da saúde.

CA 4.4: Melhores indicadores de saúde

bom excelente mau


42


As concretizações gerais do apoio da CE ao sector da saúde (incluindo a DG ECHO) podem ser resumidas como: a) prestação de serviços de CSP e fornecimento de medicamentos essenciais; b) construção ou reabilitação de postos de saúde e formação de pessoal; c) apoio à formulação de políticas no Ministério da Saúde; d) revisão do plano de desenvolvimento de recursos humanos do Ministério e e) elaboração de documentos importantes de políticas e estratégias nacionais que, quando aprovados, deverão resultar numa maior sustentabilidade das intervenções de saúde. A Política de Saúde Nacional ainda não foi aprovada e os programas verticais ainda não foram integrados. O impacto concreto da ajuda ao sector da saúde pela CE ainda não é, contudo, quantificável, pois os dados básicos não estão disponíveis, as condições de saúde apenas melhoram lentamente, e a monitorização e as estatísticas de saúde permanecem insuficientes, apesar do apoio da CE. Apesar do apoio da CE e dos aumentos orçamentais nacionais em termos absolutos, o processo de reforma da saúde em Angola foi mais lento que o esperado. Um desenvolvimento promissor a este respeito é o processo de descentralização orçamental que, em Janeiro de 2009, passará de piloto a implementação total.

3.5 Segurança alimentar

QA 5 Em que medida o apoio da CE à segurança alimentar contribuiu para a preparação e implementação de estratégias e planos de acção a médio prazo no sentido de reduzir a insegurança alimentar e aliviar a pobreza rural?


Ao melhorar a segurança alimentar (SA), o GA pretende apoiar a nutrição, a saúde e uma maior produtividade. O sector agríc ola foi bastante afectado pelo conflito armado, o que obrigou o governo a definir um programa de prioridades com um horizonte de cinco anos. Esta questão prende-se com o objectivo de saber até que ponto o GA, com a ajuda da CE, implementou as políticas destinadas ao desenvolvimento sustentável através da restruturação do potencial de produção de áreas seleccionadas numa tentativa de aliviar a pobreza entre os membros mais vulneráveis da população. A avaliação foi realizada com a ajuda de fontes de verificação na capital e, quando necessário, no campo, com a ajuda de implementadores seleccionados.

A intervenção da CE na SA foi avaliada com base na sua capacidade de promoção da auto-suficiência e de restauração gradual das capacidades produtivas, do mercado alimentar e das cadeias de valor agrícola.

A apreciação baseia -se nos seguintes critérios de apreciação em termos da contribuição da CE em: • melhor auto-suficiência alimentar e produção de excedentes comercializáveis para mercados

locais e nacionais; • melhor armazenamento alimentar, processamento e comercialização em áreas de intervenção

da CE; • utilização coordenada de fundos do FED, rubricas orçamentais da CE e outros instrumentos

para restabelecer mecanismos operacionais e institucionais, que facilitaram o la nçamento de perspectivas de desenvolvimento para a SA (perspectiva da LRRD).


43


CA 5.1: A intervenção da CE na segurança alimentar resultou em melhoramentos dos meios de sustento rurais nas áreas de projecto, graças ao aumento da auto-suficiência alimentar e à produção de alguns excedentes comercializáveis. A CE contribuiu, portanto, para ajudar os produtores agrícolas angolanos a começar a produzir excedentes comercializáveis significativos, e os mercados estão a crescer tanto a nível local como nacional.


No seu apoio à relocação, a CE realçou a união de esforços na produção alimentar e na auto-suficiência com esforços para promover a produção de excedentes e novas culturas para comercialização, aumentando, assim, os rendimentos das famílias.

As informações recolhidas na entrevista à FAO em Luanda indicaram que todos os anos foram adicionados mais acres a superfície explorável para a produção agrícola, em parte graças às bem sucedidas operações de desminagem (parcialmente financiadas pela CE); muito provavelmente isto aumentou a disponibilidade de alimentos para uso doméstico e mercados locais – e, numa fase posterior, deverá aumentar a segurança alimentar regional e nacional. Os sistemas de distribuição alimentar da DG ECHO/PAM foram interrompidos em 2005, ou seja, mais um indicador do melhoramento da situação.

Em alguns casos bem sucedidos, as intervenções da CE na segurança alimentar foram ao ponto de promover um verdadeiro desenvolvimento agrícola local (p.ex. o projecto OIKOS). Isto associou os agricultores a mercados não apenas na comercialização de excedentes das suas culturas tradicionais, mas também através da introdução de culturas semi-perecíveis altamente rentáveis (como cebolas e batatas) que, além disso, são substitutos de importação. Também foram introduzidos (em alguns casos reintroduzidos) ‘novos’ vegetais (tomates, repolhos, pimentos verdes e outros) com o objectivo de complementar a nutrição da população.

Os projectos de segurança alimentar das ONG financiados pela CE dirigiam-se a uma mistura bastante abrangente de necessidades, incluindo multiplicação de sementes e bancos de sementes; diversificação de culturas; parcelas de demonstração; recuperação de sistemas de irrigação utilizando alimentos por trabalho; um fundo renovável para a distribuição de gado e animais de tracção (bois); formação prolongada e aconselhamento agrícola; apoio à comercialização de mercadorias; organização comunitária; desenvolvimento de capacidades entre o pessoal agrícola municipal e os membros das ONG parceiras locais; e sensibilização para o VIH-SIDA.

Muitos projectos de segurança alimentar da CE incluiram a des-minagem, a reabilitação de estradas e pontes e alguns pequenas operações de irrigação e armazenamento. Além disso, alguns projectos dedicaram-se às necessidades pecuárias e a intervenções florestais. Todas estas actividades são claramente parte integrante de uma estrutura mais orientada para o desenvolvimento do que propriamente para a vertente humanitária.

Com base em muitas fontes documentais e em entrevistas a ONG internacionais, ONG locais e beneficiários, verificou-se que os meios de sustento rurais melhoraram em áreas de projecto graças à maior auto-suf iciência alimentar e à produção de alguns excedentes comercializáveis, e que a produção agrícola para mercados locais e nacionais, incluindo produtos de origem animal, frutos e produtos florestais sem ser de madeira, começou a aumentar.41

Os agricultores estão a produzir – alguns estão a vender – excedentes, actualmente mais em mercados locais do que nacionais. Contudo, isto está a mudar à medida que as infra-estruturas de transportes é actualizada – em alguns casos com o apoio da CE incorporado nos projectos de segurança alimentar.

41 FAO, Ajuda ao Departamento de SA, MOA Relatório Terminal do Projecto, Ago. 2006


44

CA 5.2: A intervenção na cadeia de valores da produção alimentar em projectos de segurança alimentar financiados pela CE centrou-se nas introduções (sementes), nas finanças (principalmente fundos renováveis para animais) e parcialmente no armazenamento e transporte de produtos, mas não contemplou o processamento alimentar. As informações sobre a sustentabilidade destas acções é insuficiente.


Vários projectos de SA das ONG definiram e implementaram com êxito a formação sobre bancos de sementes e armazenamentos de produtos alimentares não-perecíveis ou semi-perecíveis, gerida por associações de agricultores fortalecidas ou recentemente formadas nas localidades de projecto. Os fundos renováveis para animais também foram um elemento importante para a mobilização da comunidade agrícola. No entanto, não foi divulgada qualquer operação de processamento alimentar, nem durante a revisão dos documentos nem durante as visitas de campo.

As ONG internacionais, em conjunto com as ONG locais ou nacionais como parceiras dos projectos de segurança alimentar financiados pela CE, fizeram um esforço para tornar esta mobilização sustentável. O esforço concentrou-se essencialmente no apoio a associações de agricultores e grupos produtores, à criação de cooperativas e consórcios e à consolidação de cadeias de valores agrícolas com as quais os projectos da CE colaboraram, prestando apoio aos seus esforços de comercialização colectiva.

A FAO confirmou que esta experiência foi partilhada por muitos agricultores beneficiários nas províncias abrangidas. A documentação da ONG parceira revista na Delegação de Luanda indicou que a facilitação do acesso ao mercado, muitas vezes, também significou o potencial melhoramento de armazenamento e transporte para mercados mais distantes das várias mercadorias.

Infelizmente, não existem informações fiáveis sobre até que ponto estes bancos de sementes, fundos renováveis para animais e regimes de comercialização conjunta continuaram a funcionar após a partida da ONG parceira financiada pela CE.

CA 5.3: A convergência das operações da Rubrica Orçamental para a Segurança Alimentar e dos fundos do FED para a segurança alimentar no enquadramento das intervenções de DDRR claramente resultaram em sinergia e em nenhuma sobreposição, pois a CE delineou claramente que fundos pagariam o quê. Isto demonstrou ser bem sucedido na transição de LRRD.


As operações de LRRD na área da segurança alimentar em Angola permitiram às ONG parceiras contribuírem para retirar às comunidades relocadas a ajuda alimentar fornecida pelos fundos da DG ECHO/PAM até à data, pois já dispunham de duas culturas bem sucedidas e podiam, pelo menos, alcançar a auto-suficiência alimentar. Agora, um número de organismos governamentais e não-governamentais dá continuidade com o apoio ao desenvolvimento agrícola e rural. Até que ponto isto aliviou a pobreza rural até à data é difícil de avaliar, pois não existem bases nem dados fiáveis; mas certamente proporcionou a milhares de famílias um novo começo nesse sentido.

A intervenção da CE na segurança alimentar foi financiada principalmente pela Rubrica Orçamental da Segurança Alimentar e por outras Rubricas Orçamentais temáticas (isto é, Co-financiamento com ONGs). A estratégia e a coordenação de LRRD entre diferentes Rubricas Orçamentais deram origem a sinergias, pois muitas intervenções de emergência incluíam os componentes de reabilitação e formação e foram escolhidas nas fases de desenvolvimento. Além disso, a organização antecipada de agricultores beneficiários foi o primeiro passo para a criação de cooperativas e outras formas de organização de cadeias de valores.


45

As Rubricas Orçamentais têm sido eficientes e atempadas na abrangência de intervenções específicas, cuja relevância se tornou mais consistente por força de um elevado nível de consciência estratégica na Delegação da CE. 42,

Na verdade, para assegurar a coordenação dos diferentes tipos de apoio, os fundos da Rubrica Orçamental da Segurança Alimentar, o co-financiamento das ONG e do FED foram destinados aos vários projectos de segurança alimentar: de acordo com o DEP. Os fundos do FED foram essencialmente utilizados para a reabilitação física e apoio institucional e estão agora a ser utilizados em projectos piloto.

Embora tenha sido feito um esforço gradual para colocar as instituições nacionais no comando esta ligação ainda parece ser insuficiente. De facto, a capacidade do Ministério da Agricultura para monitorizar os resultados agrícolas de modo fiável (para o que a CE também contribuiu através de um projecto de segurança alimentar implementado pela FAO) foi considerada, na melhor das hipóteses, fraco. 43

As bases estabelecidas por intervenções bem sucedidas financiadas pela Rubrica Orçamental da Segurança Alimentar e por outras rubricas orçamentais, e pela importante reabilitação física de infra-estruturas, criam uma base forte para o futuro apoio ao Desenvolvimento Rural como um dos sectores centrais do EDF10 DEP/PIN. Deste modo, as cadeias de valor locais podem ser fortalecidas e os serviços destinados ao apoio da produção e comercialização agrícola podem ser melhorados.

Além disso, no que diz respeito a mecanismos operacionais e institucionais restabelecidos a nível local, vários documentos das ONG revistos indicavam que os agentes do MINADER municipal eram formados. No entanto, também foi constatado que não era fácil motivar os agentes do MINADER a aplicarem as capacidades aprendidas. O mesmo é mencionado em relação ao seu desempenho na recolha e reencaminhamento fiáveis de culturas vitais e informações agro-meteorológicas pedidas pela Unidade de SA do Ministério (que era e também é apoiado por dois projectos financiados pela CE, através da FAO e ao abrigo do PRSA).



A situação da segurança alimentar melhorou significativamente. Nos últimos três anos, a produção agrícola tem vindo a aumentar e a necessidade de distribuição alimentar directa foi reduzida para quase zero. Além disso, a capacidade produtiva recuperou juntamente com a capacidade de reagir a eventos negativos (secas, etc.). Como principal financiador na área da segurança alimentar, e com a sua vasta experiência no apoio a intervenções de segurança alimentar, a CE contribuiu significativamente para a preparação e a implementação das estratégias de recuperação em Angola. Interveio ainda no fomento de actividades suplementares à segurança alimentar como sendo vias de comunicação, desarmamento de minas e construção de infra-estruturas de armazenamento. A utilização de Rubricas Orçamentais da CE demonstrou ser 42 Análise da cooperação passada e presente da CE na área do Desenvolvimento Rural e da Segurança Alimentar em Angola

(2006) 43 FAO, Ajuda ao Departamento de SA, MOA Relatório Terminal do Projecto, Ago. 2006

QA 5: Em que medida o apoio da CE à segurança alimentar contribuiu para a preparação e implementação de estratégias e planos de acção a médio prazo no sentido de reduzir a insegurança alimentar e aliviar a pobreza rural?

JC 5.2: Melhor armazenamento alimentar, processamento e comercialização em áreas de intervenção da CE

JC 5.1: Maior auto-suficiência alimentar e produção para mercados

CA 5.3: Utilização coordenada de fundos do FED, CE BL e outros através da perspectiva de LRRD

bom excelente mau


46

apropriada numa situação pós-guerra, pois permitiu uma focalização em projectos específicos e é sustentada por uma coordenação estratégica facultada pela Delegação da CE. O trabalho com actores diferentes de uma forma mais directa é uma das vantagens de BL. Ao mesmo tempo, os projectos implementados pelas ONG têm resultados mais positivos para apresentar. As intervenções do projecto FED a nível institucional depararam-se com mais problemas. A estratégia LRRD foi especialmente relevante para obter a sustentabilidade da segurança alimentar e para a passagem da distribuição alimentar para a produção alimentar e, deste modo, para a comercialização de bens de necessidade.

3.6 Água e saneamento

QA 6

Até que ponto o apoio da CE ao nível da Água e do Saneamento melhorou a qualidade de vida da populações beneficiárias alvo em áreas peri-urbanas de Luanda e Lubango e Tombwa e no contexto das políticas e estratégias do sector nacional?


A maior parte das infra-estruturas de água e saneamento datam dos dias da pré-independência e foram danificadas ou simplesmente deterioradas durante os anos de guerra. Logo, a água e o saneamento tornaram-se uma prioridade para a ajuda humanitária. Em anos recentes tem-se verificado um investimento, principalmente nas áreas urbanas, mas os custos da água continuam altos, em especial da perspectiva do pobre. Nas áreas rurais, a água superficial é a principal fonte de água potável e de irrigação e este abastecimento pode variar conforme as estações e possui fraca qualidade e poluição. Agora existe uma estratégia de sector nacional e um plano de desenvolvimento. A QA analisa a eficácia, a eficiência, o impacto e a sustentabilidade do apoio da CE para a infra-estrutura da água e do saneamento.

A intervenção da CE na água e no saneamento foi avaliada tendo em conta o objectivo de abastecimento de água de boa qualidade e o melhoramento do tratamento de resíduos sólidos e líquidos.

A apreciação baseia -se nos seguintes critérios de apreciação em termos de contribuição da CE em:

• Políticas do sector e medidas estratégicas no local e operacionais; • Melhor acesso a um abastecimento de água potável fiável e de boa qualidade; • Tratamento de águas residuais e eliminação mais amplos; • Menos infecções devido a doença transmitida pela água; • As intervenções da CE contemplaram a sustentabilidade financeira e económica.


CA 6.1: As políticas do sector e as medidas estratégicas estão a decorrer e estão operacionais no que diz respeito ao apoio da CE, mas a promulgação de medidas políticas e legislativas é dificultada pela ausência de acordos de gestão e implementação, bem como por restrições institucionais e insuficiências a todos os níveis.


A Lei da Água 44 foi aprovada e uma estratégia de duas fases para o desenvolvimento de Agua e Saneamento até 2016 foi adoptada em 2003. A promolgação total da lei está limitada pelo facto de

44 Lei 6/02 (2002)


47

a maior parte dos regulamentos complementares relativos ao abastecimento de água potável ainda estarem em fase de preparação.

A um nível descentralizado, os principais planos urbanos e rurais estão a ser preparados 45 se não já implementados em grande medida.

O GA disponibilizou fundos do orçamento nacional (>US$1.8bn durante o período de 3 anos 2004-2007, incluindo US$650m ao abrigo do programa ‘Água para Todos’), mas os gastos foram limitados por várias restrições sectorais, incluindo a ausência de planos nacionais credíveis, estratégias, ferramentas, directrizes, manuais e enquadramentos regulamentares e deficiências de capacidades a todos os níveis. Embora o financiamento da CE tenha sido lento devido aos procedimentos FED, relações institucionais complicadas, ausência de responsabilidades claras e apoio governamental equívoco, todos os fundos da CE foram eventualmente absorvidos. No entanto, devido aos aumentos dos custos dos materiais de construção, os objectivos reais de infra-estruturas físicas tiveram de ser reduzidos.

A situação institucional é o ponto mais fraco do sector e a sua importância é essencial para a gestão de sistemas, planeamento de investimentos, manutenção e recuperação de custos. Em relação a estas questões, foi transmitido que as insuficiências nas capacidades institucionais do sector são sérias restrições. A actual falta de capacidades técnicas e gestoras e de recursos neste sector essencial, com impacto na vida de todos, representa uma verdadeira ameaça para a credibilidade das suas instituições46.

A responsabilidade pela prestação de serviços está cada vez mais a ser atribuída às províncias, municípios e comunidades. Nestes níveis, as capacidades ficam muito aquém das necessidades e, no entanto, a maior parte do apoio de financiadores centrou-se a nível nacional. A descentralização, como conceito prático, arrisca perder a credibilidade se, como resultado, os serviços não forem sustentados ou melhorados.

CA 6.2: Tem-se verificado um acesso melhorado ao abastecimento de água potável fiável e de boa qualidade nos anos recentes, para o qual a intervenção da CE contribuiu, mas a disponibilidade e o acesso ainda parecem ser bastante insuficientes, tendo em conta que o abastecimento de água absorve uma parte considerável do rendimento dos pobres. Além disso, os sistemas de informação de gestão debilitados e as insuficiências institucionais não permitem uma previsão, monitorização, avaliação do progresso ou análise do impacto das intervenções de desenvolvimento.


O RDH de 2006 considera que apenas 36% dos angolanos tem acesso a água potável segura (34% urbanos, 39% rurais). Em Luanda apenas cerca de 30% da população tem acesso aos abastecimentos da Empresa Pública de Águas de Angola (EPAL), os restantes dependem principalmente da água não tratada dos rios disponibilizada em tanques a preços 50 vezes superiores aos da EPAL.

O acesso à água é difícil para a grande maioria dos angolanos e quase 90% das populações urbanas e peri-urbanas, e 70% da população rural, têm de transportar água durante cerca de 500 m

45 Programa para o Desenvolvimento do Sector de Águas (PDSA) 2004; Resolução 10/04; Plano de Desenvolvimento do

Sector da Água 2003 46 Níveis baixos resultantes das instituições governamentais (como os municípios) exigem determinados níveis de

capacidade até para aceder a recursos propostos pelo governo (p.ex. um programa anual de trabalhos tem de ser apresentado para se candidatar a financiamento).


48

e esta água não é necessariamente de uma fonte segura, como confirmado por alguns estudos47. Fora de Luanda a situação é pior. A maior parte das áreas urbanas são abastecidas através de mecanismos ainda dos tempos coloniais, que foram concebidos para uma população em muito menor número que a actual.

Devido às condições acima indicadas, o custo da água em Angola ainda é muito alto para os cidadãos que não são abastecidos por redes públicas de abastecimento de água. Os custos da água continuam a representar uma proporção significativa das despesas domésticas dos pobres para aqueles que recebem abastecimentos de fornecedores comerciais a preços que podem ser 50 vezes mais altos que os das redes públicas.

Os intervenientes estiveram envolvidos na implementação do projecto, mas a gestão da comunidade no ponto de entrega da água parece insuficiente, enquanto o envolvimento contínuo em operações continua a ser demonstrado e a experiência até à data da longevidade destes serviços geridos pelas comunidades não são nada encorajadores.

Em suma, a qualidade da informação de gestão e os sistemas AA são inadequados com nenhum ou poucos dados básicos ou avaliação de mudanças resultantes do apoio ao sector.

CA 6.3: O saneamento é ainda um grande problema em Angola devido à falta de sistemas e à insuficiência de sistemas físicos. A CE contribuiu para a resolução do problema, mas a sua intervenção está longe de ter um impacto significativo, tendo em conta a magnitude e a complexidade do problema.


Apenas cinco cidades principais estão parcialmente abrangidas pelos serviços de saneamento, que datam dos tempos coloniais e que, muitas vezes eliminam o efluente não tratado directamente para os cursos de água ou para o mar. Embora os dados sobre as populações abastecidas por estes serviços seja inadequada, os custos de saneamento para a maior parte das famílias são nulos, pois este tipo de serviços simplesmente não existe.

Os indicadores sobre o acesso ao saneamento básico em Angola são piores que os de África na sua totalidade, e que os de países em desenvolvimento ou desenvolvidos.48

A CE apoiou o saneamento em áreas limitadas . O apoio da CE incluía componentes de projectos mais amplos (desde os programas da ECHO, do PAR e do FAS) p.ex. Programa de Transição de Apoio às Populações Deslocadas ANG/8/7255/13 com a construção de sistemas integrados, incluindo latrinas e também 270 fontes de água e cinco sistemas de gravidade em aldeias. O pessoal técnico do DPA (Direções Provincias de Agua) foi formado.

Onde estes serviços são recebidos, normalmente não é paga qua lquer taxa doméstica, embora esteja em curso um debate e existam propostas para introduzir sistemas para a recolha de Resíduos Sólidos Não Tratados (RSNT) e tratamento de estruturas públicas e ONGs. Embora não tenham sido declarados quaisquer custos previstos, foi identificado um grande risco para a sustentabilidade de sistemas de saneamento quanto ao potencial não pagamento destes serviços pela população49.

47 P.ex.: RDH 2006; Memorando ADF: A proposta de empréstimo de fundos para o abastecimento de água, saneamento e

projecto de apoio institucional Mapa Sanitária (Caracterização do Sistema da Protecção de Serviços de Saúde), Província de Luanda, Fev. 2007 – o PASS tem várias estatísticas sobre a localização e a descrição de instalações, incluindo acordos de abastecimento de água e eliminação de desperdícios para essas instalações, mas nada sobre a população servida ou sobre a incidência de doenças transmitidas pela água. Dito isto, não é provável que se tenham verificado aumentos significativos na disponibilidade de abastecimentos de água durante o período de 2002 a 2007 (para os quais o apoio da CE contribuiu), embora nenhuma estimativa fiável pareça estar disponível.

48 Enquanto em Angola apenas 31% da população tem acesso ao saneamento, em África a quota de população oficial com acesso aos serviços de saneamento é de 44%, em países em desenvolvimento 54% e 100% em países desenvolvidos.

49 FA 9ACPANG004 Abastecimento de água e saneamento para as áreas suburbanas de Luanda


49

CA 6.4: As doenças transmitidas pela água foram reduzidas, mas ainda constituem um grande problema. Em especial os défices institucionais, como a falta de capacidade para o cumprimento de obrigações relacionadas com a conclusão de intervenções de projectos ou a prestação de manutenção dos sistemas de água, é provável que reduzam drasticamente o impacto das intervenções da CE; além disso, epidemias recentes (a cólera em 2006 e 2007 e a febre de Marburgo em 2007) estão claramente relacionadas com a água. 50


Não existem dados disponíveis que interliguem a incidência de doenças transmitidas pela água a índices de serviços de água potável e de saneamento, embora inversamente os maiores surtos de cólera de 2006 e 2007 possam estar directamente relacionados às fragéis condições da água e do saneamento, principalmente na área de Luanda 51, que teve 50% dos casos registados.

No entanto, os indicadores de saúde melhorada são amplamente aceites como um resultado dos projectos de água e saneamento, embora esta associação ainda não possa ser quantificada52. Contudo, apesar da falta de bons dados, pode ser afirmado que existe um consenso geral entre os beneficiários, agentes governamentais, ONG nacionais, OBC, ONG internacionais e outros parceiros internacionais quanto à existência de menos infecções devidas a doenças trans mitidas pela água.

O impacto secundário ou inferido foi registado em relação à assiduidade escolar que, em alguns casos, aumentou de 70% para 90% como resultado de menos casos de diarreia e de doenças gástricas durante a implementação deste componente.53

Uma causa de preocupação são os ‘pântanos’ de desenvolvimento rápido que se prolongam num raio de cerca de 15 m em redor de alguns chafarizes (fontes) recentemente autorizados nas áreas peri-urbanas de Luanda. É necessária uma acção correctiva para solucionar aquilo que se poderá vir a ser um risco de saúde extremamente real, mesmo antes das inundações previstas de áreas povoadas não drenadas, o que constitui uma grande parte das áreas peri-urbanas.

CA 6.5: As intervenções da CE ainda não contemplaram em grande medida a sustentabilidade financeira e económica . Os projectos debilmente concebidos não precisam de informações, e é provável que a questão de recuperação de custos em especial coloque em risco a sustentabilidade das intervenções da CE (e de outros financiadores) na área da água e do saneamento, pois os problemas institucionais referentes a instalações e organismos de distribuição de água apenas foram parcialmente solucionados e o que transparece é uma ampla insuficiência de responsabilidades institucionais e de gestão para a manutenção e a recuperação de custos.

50 A transmissão da cólera aos humanos ocorre através da ingestão de alimentos ou de água contaminados com Vibrio

cholerae de outros pacientes com cólera. O grande alojamento da cólera foi, durante muito, considerado como sendo o próprio ser humano, mas existem provas significativas de que os ambientes aquáticos podem servir de alojamentos da bactéria. A febre hemorrágica de Marburg, que é causada pelo género de vírus filovírus Marburg e pertence à mesma família taxonómica da Ebola, com origem na África Central e Oriental, e infecta tanto os primatas humanos como não humanos. Em 2007, líquidos orgânicos infectaram a água sem saneamento e desinfecção adequados, e foram identificadas infecções pela OMS que teriam sido propagadas pela ingestão de água, água para lavagem e processamento de alimentos eágua para tomar banho.

51 Revisão dos surtos de cólera a nível mundial 1995-2005, Griffith, Kelly & Miller regista 4000 casos de cólera em Angola apenas em 2006, em comparação com 424.000 em toda a África durantes o período de 1995 a 2005. A ECHO facultou apoio.

52 Isto para não dizer que não existem benefícios, muito pelo contrário, mas até os indicadores óbvios, tais como a incidência de doenças transmitidas pela água ou a taxas de mortalidade U5, parecem não estar geralmente disponíveis.

53 Isto foi constatado durante a visita de campo (p.ex. ADPP, uma parte de implementação das ONG do componente de saneamento de 9ACPANG004/9ACPANG022 Abastecimento de água e saneamento para as áreas suburbanas de Luanda, que trabalha directamente com a Escola Polivalente Formigas do Futuro, Cazenga.


50


Os problemas institucionais perturbaram as intervenções da CE em Tombwa54 e Luanda (com recuperação parcial nas fases finais de implementação)55 e as insuficiências gerais nas capacidades institucionais foram assinaladas como sérias restrições, que apenas serão contempladas em 2009 pela WSIDP, embora ainda não tenha sido preparada a avaliação das necessidades de formação ou o plano de desenvolvimento de recursos humanos estruturado.

Actualmente, apenas duas empresas públicas que gerem serviços de água e saneamento têm uma identidade legal (EPAL e ELISAL em Luanda), embora as ‘empresas de água’ sem estatuto legal existam em quatro cidades principais. Como consequência, a viabilidade financeira e a sustentabilidade económica de serviços de água e saneamento existentes e propostos são assim consideradas duvidosas (ou pelo menos não comprovadas).

A ausência de dados básicos e o esforço inadequado para monitorizar o impacto e a eficácia de intervenções contínuas resultaram em projectos concebidos de modo insuficiente , cujos alvos foram geralmente irrealistas; os calendários e as restrições das capacidades institucionais foram subestimadas, levando ao incumprimento de custos e de tempo, modalidades de implementação problemáticas, beneficiários desiludidos e impacto reduzido. As questões de recuperação de custos foram aplicadas de modo inadequado ou não foram aplicadas atempadamente, colocando a sustentabilidade das intervenções em risco. Os dados disponíveis indicam que a água disponível está de longe abaixo do nível de necessidade.56

É provável que as decisões de gestão dos projectos tomadas com base em informações incompletas e suspeitas sejam imperfeitas, levando assim a uma fraca eficácia e a uma eficiência reduzida. Além disso, a CE não parece estar proactiva na comunicação com outros financiadores do sector ou com o GA 57, numa altura em que importantes iniciativas integradas do sector estão a ser preparadas (p.ex. Água para Todos, PDISA/WSIDP)


54 Principalmente o abastecimento de água em Tombwa 8ACPANG005, 8ACPANG012 que é um estudo de caso de

armadilhas de concepção e implementação 55 Os documentos permitem a identificação do progresso na implementação e, até certo ponto, um aumento na produção e

distribuição de água. Ver: RESUMO DO PROJECTO Projecto 8.ACP.ANG.5 & 9.ACP.ANG.12 – Reforço do abastecimento de água à cidade de Tombwa e Projecto Projecto 8.ACP.ANG.5 & 9.ACP.ANG.12 – Reforço do abastecimento de água à cidade de Tombwa – Assistência Técnica à Unidade de Gestão de Água e Saneamento de Tombwa (UGAST) – Relatório Final Setembro 2008.

56 Embora a estimativa da produção actual seja de apenas 25 litros por pessoa por dia (a média das áreas rurais é ~5 litros por pessoa por dia) no geral, a ECP especifica o abastecimento de água de pelo menos 15 litros por pessoa por dia (nas áreas urbanas e peri-urbanas) alvos do PDSA (até 2016) são 100 litros por pessoa por dia em áreas urbanas (isto é, após as perdas de consumo seria ~70 litros por pessoa por dia, mas esse nível exigiria uma boa gestão do sistema) e 30 litros por pessoa por dia para 70% das áreas rurais e peri-urbanas. No entanto, normalmente, seriam necessários 150 litros por pessoa por dia para satisfazer a procura industrial e comercial.

57 Embora o relativamente pequeno valor do apoio ao sector pela CE, em comparação com os orçamentos nacionais do GA, limite qualquer influência possível ou incentivo para o diálogo da parte do governo.

QA 6: Até que ponto o apoio da CE ao nível da Água e do Saneamento melhorou a qualidade de vida de populações beneficiárias alvo em áreas peri-urbanas de Luanda e Lubango e Tombwa e no contexto das políticas e estratégias do sector nacional?

CA 6.2: Melhor acesso a um abastecimento de água potável fiável e de boa qualidade

CA 6.1: Políticas do sector e medidas estratégicas estão no local e operacionais

CA 6.3: Tratamento de águas residuais e eliminação mais amplos

CA 6.4: Menos infecções devido a doenças transmitidas pela água

CA 6.5: As intervenções da CE contemplaram a sustentabilidade financeira e económica

bom excelente mau


51


O apoio não sectorial da CE é extremamente relevante, contribuindo para um impacto potencial numa grande parte da população. O apoio sectorial da CE melhorou o acesso ao abastecimento de água de boa qualidade para uma grande parte da população beneficiária em áreas urbanas, peri-urbanas e rurais, embora graves problemas tenham afectado a intervenção e, em alguns casos, tenham limitado a sua eficiência (p.ex. no projecto de abastecimento de água em Tombwa). A importância das insuficiências institucionais parecem ter sido subestimadas e a importância da mudança institucional não foi totalmente bem recebida. O complicado e repleto panorama institucional, com as suas responsabilidades pouco claras, jurisdições e problemas de comunicação, é outro factor crítico, que influenciou negativamente a eficiência e a sustentabilidade. Apenas recentemente as intervenções da CE começaram a contemplar estas questões. A restauração da infra-estrutura será cada vez mais correspondida pelas estruturas institucionais e operacionais necessárias para melhorar as perspectivas de sustentabilidade e maximizar os impactos da infra-estrutura melhorada. O tratamento de águas residuais, bem como a eliminação de desperdícios e o saneamento em geral, constituíram uma fonte de fraqueza, se comparado com os esforços feitos para melhorar o abastecimento de água potável.

3.7 Educação

QA 7

Até que ponto o apoio da CE na educação e formação melhorou a infra-estrutura escolar e a formação profissional/técnica, criando assim as condições para uma educação mais acessível e de maior qualidade num maior acesso a oportunidades de trabalho?


A Constituição Angolana, na sua secção sobre direitos e deveres fundamentais, afirma que cabe à família, como o apoio do Estado, promover e garantir a educação de crianças e jovens. O desenvolvimento nacional a longo prazo de Angola dependerá, em grande medida, no aumento dos níveis do acesso educacional e obtenção de resultados, de modo que o país disponha de uma população instruída e com uma boa educação, com postos de trabalho funcionais e capacidades de vida. A educação sofreu devido a anos de negligência e degradação com professores, infra-estruturas e instalações insuficientes que, por sua vez, conduziram a baixos níveis de assiduidade (principalmente das raparigas) e alfabetização. O GA adoptou um estratégia integrada para o melhoramento do sistema educativo que dava prioridade à formação de professores, à gestão do sector e à reabilitação de infra-estruturas escolares, sendo que a CE (e os Estados-Membros) e outras agências financiadoras estão a apoiar esta estratégia. A QA analisa a eficácia, a eficiência, o impacto e a sustentabilidade do apoio ao sector juntamente com a coordenação dos financiadores do sector e a complementaridade de programas no desenvolvimento de, e apoio a, políticas e programas nacionais.

A intervenção da CE na educação foi avaliada com base nas suas capacidades de melhorar o acesso e a qualidade da educação e de criar oportunidades de emprego.

A apreciação geral baseia -se nos seguintes critérios de apreciação em termos da contribuição da CE em:

• Acesso melhorado e igual à educação primária • Melhor qualidade de ensino. • Melhores infra-estruturas escolares. • Disponibilidade e qualidade da educação profissional/ técnica. • Acesso melhorado a oportunidades de emprego.


52


CA 7.1: As necessidades educativas são extremamente grandes e, embora a CE tenha contribuído para aumentar o acesso à educação primária de modo significativo aumentando a disponibilidade de instalações educativas equipadas, a qualidade da educação ainda é muito fraca, o acesso à educação não é uniforme e as áreas rurais, em conjunto com as camadas mais vulneráveis da população, estão em desvantagem.


Verificou-se um aumento significativo no acesso à educação primária (UNICEF Relatório de Progresso em Angola 2007) e o apoio da CE contribuiu bastante para estes aumentos, incluindo a (re)construção de escolas, principalmente escolas primárias. O apoio inicial após os conflitos complementou directamente as infra-estruturas, os números de professores e a prestação de ajudas de ensino, de modo a duplicar (e triplicar) o número de alunos nas escolas primárias durante alguns anos, enquanto o apoio subsequente melhorou a qualidade do ensino e de questões institucionais.58

No DEP, foi planeado um aumento das atribuições orçamentais anuais ao sector da educação e formação cujo objectivo era atingir um nível de cerca de 10% do orçameento de Estado até 2003, bem como permitir todas as medidas necessárias para alcançar um nível de 100% da execução orçamental em 2004. Estas medidas incluem, não apenas a definição de funções e responsabilidades a nível central e local, e também as funções de diferentes parceiros no sector da educação, mas também a implementação de políticas e do plano de desenvolvimento do sector, conforme aprovado pelo Governo em Setembro de 2001.

As atribuições prioritárias do governo à educação primária durante o período 2000-2005 foram transferidas para a educação técnica após 2005. As atribuições à educação em geral foram reduzidas em 2006, em comparação com anos anteriores, embora 2006 tenha apresentado um aumento modesto (5.6%) em comparação com o ano anterior. No entanto, o GA declarou que a redução foi a resposta à ausência de gastos de fundos atribuídos devido às capacidades de absorção limitadas do sector (p.ex. apenas 42% em 2003). Não foram ecnontradas provas que sugerissem a existência de um aumento na taxa de gastos após a mudança para a educação técnica.

As taxas de entrada na educação primária, que decaíram durante os anos de guerra, aumentaram (incluindo um grande número de crianças anteriormente excluídas e grupos vulneráveis). Foi indicado que as taxas de inscrição aumentaram ininterruptamente de 2003 a 2006,59 logo, a assiduidade na escola primária aumentou consideravelmente.60

Embora o acesso tenha crescido significativamente, a qualidade dos serviços educativos é fraca e as taxas de repetência são altas com apenas 33% dos alunos registados a completarem com êxito a educação primária. Apenas 8% dos alunos completam a educação sem repetência.61 O panorama piora devido a grandes disparidades provinciais no acesso à educação. Principalmente as áreas rurais e os pobres rurais estão em desvantagem.62 Os dados de diferenciação de sexo e idade são incompletos, mas existem diversos relatórios contemporâneos que indicam que as alunos do sexo feminino constituem a maioria das crianças que não

58 Fontes do GA: 1.906M em 2001; 4.87M em 2005 59 Os dados: 2003 + 104.4%, 2005 + 122.8%, 2006 + 164.5%. Os dados acima de 100% indicam que a inscrição de crianças

anteriormente excluídas recuperou de coortes anteriores ou faixas etárias. 60 De acordo com as estimativas da UNICEF (ver em cima), durante o período, a assiduidade na escola primária aumentou

de 1,5m em 2002 para uns estimados 3,8m em 2007. 61 Taxas de repetência anuais são de 26,8%; taxa de abandono anual é de 16,1% - Fonte: Relatório final. 62 Estão disponíveis dados limitados, mas, normalmente, sob a forma de uma comparação ampla entre os serviços

educativos em áreas urbanas (melhor) e rurais (pior), embora a ECP diferencie entre províncias com baixos níveis de assiduidade escolar (<40% - prioridade 1); média (40-60% - prioridade 2; e >60% - prioridade 3). No entanto, não foram examinados indícios que identifiquem de forma explícita a redução das tendências provinciais.


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completam a educação primária.63

Tendo em conta o vasto aumento do número de alunos inscritos que transitam da educação primária para a secundária, existem indícios cada vez maiores de um ‘estrangulamento’ na transição da primária para a secundária e níveis de educação superiores .64

Nesta situação, a educação pré-escolar não foi tida em grande consideração, embora isto possa ser um contributo significativo para uma melhor educação primária, alfebatização e numeracia.

CA 7.2: A qualidade do ensino melhorou, mas os desafios continuam a não ser contemplados . As taxas de alfebatização e numeracia estão a melhorar, bem como estatísticas relevantes, incluindo a preparação de uma EMIS. Apesar de alguma possível sobreposição, a cooperação de financiadores é evidente e existe uma boa coerência entre o apoio ao sector com as políticas internacionais da CE e os planos do governo para o sector. As atribuições de orçamentos nacionais ao sector não aumentaram como se esperava, e as fraquezas nas capacidades de absorção do sector resultaram em fundos atribuídos mas não gastos na sua totalidade.


A CE apoiou significativamente a formação de professores,65 mas surgiram alguns problemas, como aprovações tardias de orçamentos, capacidades insuficientes para gerir os procedimentos do FED, pagamentos tardios e comunicações insuficientes. No entanto, muitos dos resultados do projecto foram alcançados e existe um consenso geral de que se verificou um aumento da qualidade dos professores resultante desta formação.

Um grande número de professores realizou formação em serviço sobre técnicas pedagógicas, mas a qualidade e a dimensão da colocação em prática desta formação não são claras. Também existe uma grande necessidade de formação contínua, pois a maior parte dos professores66 apenas completaram a educação básica. Os professores não estão uniformemente distribuídos pelas províncias.67

Conforme mencionado anteriormente, a qualidade da educação em Angola é desigual, tal como indicam os dados sobre as relações professor-aluno e em vários relatórios ROM - a grande maioria das famílias mais ricas em áreas urbanas coloca os seus filhos em escolas privadas.68 Com os grandes aumentos de números de alunos entre 2002 e 2007, os tamanhos das turmas aumentaram apesar do recrutamento de um grande número de professores.

As relações professor-aluno pioraram durante o período, pois os dados examinados indicam que o tamanho médio de uma turma de 30 a 35 em 2003 aumentou para 32 a 37 em 2006. Com base nestas tendências, pode ser deduzido que as faltas de professores são uma ameaça contínua (e possivelmente em crescimento) para a qualidade da educação. As condições débeis de emprego e

63 Estas informações resultaram de entrevistas. Os dados de diferenciação de sexo e idade estão desactualizados e não existe

qualquer cobertura destas questões em sistemas actuais de AA ou informação de gestão. 64 P.ex. número de estudantes inscritos numa educação superior aumentaram de ~20000 em 2003 para >55000 em 2006. 65 a) 7ACP ANG098 Consolidação dos Sistemas Educativos dos PALOP 7ACP ANG071 Formação em serviço para

professores de escola primária – Fase I; b) 7ACP ANG083 Formação em serviço para professores de escola primária – Fase II. Embora tenha sido previsto para a formação de 14.000 professores, a implementação foi lenta e eventualmente 10.000 professores receberam formação (mas não houve qualquer avaliação da qualidade).

66 Esta declaração baseia-se nas informações qualitativas obtidas de pessoas com conhecimentos entrevistadas na UNICEF e no Ministério da Educação. O Ministério não disponibilizou quaisquer dados.

67 Estão disponíveis dados limitados, mas, normalmente, sob a forma de uma comparação ampla entre os serviços educativos em áreas urbanas (melhor) e rurais (pior), embora a ECP diferencie entre províncias com baixos níveis de assiduidade escolar (<40% - prioridade 1); média (40-60% - prioridade 2; e >60% - prioridade 3). No entanto, não foram examinados indícios que identifiquem de forma explícita a redução das tendências provinciais.

68 O número de escolas privadas está a crescer, mas mesmo assim, uma percentagem muito pequena de crianças em idade escolar frequenta escolas privadas, e estas crianças provêm de um estrato social mais rico da sociedade angolana ou filhos de estrangeiros residentes. Estas escolas privadas, algumas com excelentes recursos de currículos internacionais, estão estabelecidas em Luanda e Benguela.


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falta de estrutura de carreira para muitos professores, a maior parte com contratos de curta duração, são verdadeiros impedimentos para a motivação e para a resposta institucional.

Algumas intervenções do projecto da CE contemplaram necessidades especiais, que normalmente não são tidas em consideração nos sistemas educativos nacionais (como as necessidades das crianças de rua ou as crianças física e mentalmente deficientes). Verificaram-se progressos na reforma curricular e na elaboração de currículos para condições locais. Algumas intervenções de projectos da CE contemplaram a Reforma Curricular em conjunto com outras actividades e os relatórios ROM indicam boas perspectivas para a sua sustentabilidade e expansão.

Existem alguns indícios de cooperação de financiadores na divisão de trabalho, como a liderança do Banco Mundial no apoio geral à educação (apoiado por alguns Estados -Membros da UE) enquanto a CE se concentrou em sectores onde poderia contribuir com um valor acrescentado (p.ex. apoio à educação primária, formação de professores, reconstrução de escolas).69 Contudo, a comunicação parece ser um problema, e uma questão fundamental detectada por várias fontes é a ausência de ‘portas abertas’ no MINED.

As atribuições tardias de orçamentos foram identificadas como uma restrição. O empenho do GA parece ser equívoco, apesar dos protestos de prioritização deste sector na ECP. A reforma educativa está planeada para continuar até 2011, mas em 2006 as atribuições para a educação foram reduzidas em comparação com o período de 2004 a 2006, enquanto as atribuições para 2007 demonstraram apenas um aumento modesto (+5,6%).

Por último, a questão da criação de capacidades tem de ser contemplada; de facto, tendo em conta o ritmo acelerado da descentralização de responsabilidades aos níveis provincial e municipal, as baixas capacidades detectadas, principalmente a nível municipal, são um motivo de preocupação.

CA 7.3: A infra-estrutura escolar melhorou graças à CE e a outros financiadores, embora muitas escolas, principalmente as das áreas rurais, não tenham acesso a serviços utilitários e se verifiquem insuficiências significativas de materiais de ensino, mobiliário e equipamento.


Constatou-se um apoio considerável ao melhoramento de infra-estruturas escolares a todos os níveis – primário, secundário, mais institutos educativos e técnicos ou profissionais – pela CE e outros financiadores, principalmente no rescaldo imediato do acordo de paz em 2002. Estas intervenções foram apoiadas pelo GA que aumentou as atribuições à educação em escolas primárias entre 2000 e 2005, embora esta política se tenha alterado depois de 2005.

Mas a construção e a reabilitação de instalações escolares não são suficientes para produzir uma boa qualidade de educação e as faltas de materiais de ensino e equipamento escolar persistem, incluindo livros, materiais, mobiliário, equipamento e fornecimentos de electricidade e de água.

CA 7.4: A formação técnica é considerada um bem essencial para satisfazer o aumento de exigências nacionais em todas as áreas da indústria, serviços e agricultura. As iniciativas de educação e formação tecnológica e profissional (TVET) financiadas pela CE são de boa qualidade, mas as necessidades ainda estão longe de serem satisfeitas, pois a formação profissional disponível é em geral uma resposta insuficiente para as necessidades de trabalho do mercado.


A TVET é um excelente componente para um sistema educativo destinado a promover o crescimento e o acesso sustentável ao emprego. Este problema é especialmente importante em

69 Fonte: Página de Internet da Harmonização e Alinhamento da Ajuda www.aidharmonization.org


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Angola, devido ao elevado nível de insuficiências profissionais. A formação profissional disponível fica muito aquém da procura , embora a formação disponível seja uma resposta às necessidades do mercado de trabalho.

A disponibilidade e a qualidade da educação técnica e profissional melhorou como resultado do apoio da CE e de outros financiadores , mas os problemas institucionais restringiram a eficiência e o impacto deste apoio. O número de instituições que oferecem educação superior e técnica aumentou e o número de estudantes nestes estabelecimentos aumentou mais do que o dobro entre 2003 e 2006. O GA deu prioridade à atribuição de orçamentos para a educação técnica após 2005, e esta estratégia, combinada com o apoio de financiadores (incluindo da CE), levou a uma maior qualidade da educação técnica que, por sua vez, aumentou o acesso a oportunidades de emprego.

Com base em informações recolhidas no Ministério da Educação e de outros informadores (isto é, UNICEF e ONG locais envolvidas na implementação de projectos), constatou-se que a qualidade da educação técnica também melhorou e o acesso a oportunidades de emprego aumentou, mas os problemas institucionais continuam a restringir não apenas a eficiência da formação, mas também o número de oportunidades disponível para formandos graduados.

Na área da Educação Técnica, a reabilitação do Instituto Agrário de Tchivinguiro teve um importante impacto na formação técnica e nas oportunidades de emprego, pois muitos técnicos agrícolas (incluindo alguns de outras províncias) foram formados neste instituto. O apoio cobriu três elementos – reabilitação, fornecimento de materiais funcionais e de ensino e assistência técnica. As insuficiências institucionais influenciaram a eficiência e a eficácia dos projectos. Os contínuos problemas institucionais70 limitaram o impacto, de tal forma que o número de graduados continua a ser inferior ao esperado.

A CE também apoiou o sistema de Formação Vocacional em Angola VIS-Dom Bosco em Muena, Dondo, N’dalatando, Calulo e Luanda: estas iniciativas promoveram uma boa sinergia com as comunidades empreendedoras envolventes. Infelizmente, as “Boas Práticas” não foram sistematicamente reunidas para a integração e divulgação.

CA 7.5: O acesso a oportunidade de emprego aumentou, mas os défices institucionais (p.ex. a ausência de medidas activas no mercado de trabalho destinadas a fazer a ligação entre a formação e o mercado de trabalho) limitaram o aumento de oportunidades de emprego. Além disso, a escala de necessidades a nível nacional é muito maior que a obtenção deste tipo de apoio, pois as iniciativas de Educação Técnica e Profissional estão limitadas em quantidade, em comparação com a magnitude do problema do desemprego entre os jovens.


Vários estudos e informações de monitorização limitadas indicam que as opor tunidades de emprego aumentaram durante o período de 2002 a 2007, embora a sua sustentabilidade a longo prazo não esteja comprovada.71

Como constatado anteriormente, em muitas áreas os défices de capacidades institucionais foram identificados como uma restrição significativa e o projecto de apoio da CE referente à educação primária a níveis nacional e provincial continua a sofrer de problemas de implementação.

O empenho do GA parece ser equívoco, apesar dos protestos de prioritização deste sector na ECP. A reforma educativa está planeada para continuar até 2011, mas em 2006 as atribuições para a educação foram reduzidas em comparação com o período de 2004 a 2006, enquanto as

70 Desenvolvimento curricular, abastecimento de água, laboratórios não completamente funcionais; défices orçamentais de

mais de 70%, questões de gestão e de RH; nenhuma integração do instituto no NEP; professores não incluídos no sistema de salários estatal; taxas para estudantes; e nenhuma estratégia de gestão financeira viável)

71 Ver: Departamento da Economia, Universidade de Oxford. Angola: Opções para Prosperidade 2006


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atribuições para 2007 demonstraram apenas um aumento modesto (+5,6%).72 e as atribuições tardias de orçamentos foram identificadas como uma restrição.



O apoio da CE à Educação e à Formação contribuiu para o aumento significativo no acesso à educação primária através da reabilitação, construção e equipamento de instalações escolares, bem como a formação de um grande número de professores. O apoio à construção e reabilitação foi distribuído a todos os níveis – primária, secundária e educação técnica e vocacional. O fornecimento orçamental ao sector não foi aumentado como se esperava, mas, mesmo assim, nem todos os fundos atribuídos foram gastos como consequência da frágil gestão do sector, o que continua a ser uma prioridade para intervenções futuras na área da educação. A CE contribuiu para o desenvolvimento da Educação Técnica e Vocacional disponibilizada por várias INGO e ONG, cuja qualidade em termos de criação de empregos é reconhecida como positiva por diferentes intervenientes do sector. Isto também é uma consequência de algumas ligações com o tecido empreendedor e produtivo, mas a escala de necessidades é muito maior do que os sistemas de educação técnica podem satisfazer, pois muitos postos de trabalho técnicos e profissionais estão ocupados por estrangeiros. O facto de a abordagem ao sector ter sido desenvolvida (com a contribuição da CE) mas não aplicada indica que os défices das capacidades institucionais têm de ser considerados com uma restrição significativa. A abordagem da CE foi coerente com o conceito de LRRD.

3.8 Apoio à governação e Apoio Institucional

QA 8

Até que ponto o apoio da CE na área da Governação contribuiu para a consolidação da paz, para a resolução de conflitos e também para a criação de pré -requisitos ins titucionais para intervenções de desenvolvimento sustentável nos mais importantes sectores sociais?

3.8.1 Aproximação à questão e intervenção CE

Angola está a enfrentar vários desafios de governação:

a) a ausência de capacidades no sector público compromete a gestão das finanças públicas e tem um efeito negativo sobre os serviços à população;

72 Embora, para ser justo com o Governo, esta redução tenha sido considerada uma resposta ao facto de nem todos os

fundos atribuídos terem sido realmente gastos como uma consequência das capacidades inadequadas de absorção do sector (p.ex. 42% em 2003). Não estão disponíveis indícios que indiquem que as capacidades de absorção melhoraram após esta transferência para a educação técnica.

QA 7: Até que ponto o apoio da CE na educação e formação melhorou a infra-estrutura escolar e a formação profissional/técnica, criando assim uma educação com mais qualidade, melhor acesso à educação e melhor acesso ao emprego?

CA 7.1: Acesso melhorado e igual à educação primária.

CA 7.2: Melhor qualidade de ensino

CA 7.3: Melhores infra-estruturas escolares

CA 7.4: Disponibilidade e qualidade da educação profissional/ técnica

CA 7.5: Acesso melhorado a oportunidades de emprego

bom excelente mau


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b) a participação nas questões públicas também foi retida devido à insegurança, pobreza e analfabetismo, que tendem a marginalizar a maior parte da população. Embora tenha sido criado um grande número de associações e ONG, e os sindicatos se tenham tornado independentes do Estado, a participação cívica activa ainda está limitada a um número relativamente pequeno de pessoas, principalmente aos grupos mais instruídos e com rendimentos mais elevados;

c) apesar de a guerra ter sido sem dúvida a restrição mais importante para o desenvolvimento, outros factores de natureza institucional e política agravaram a situação e produziram os problemas institucionais existentes em relação à governação;

d) a transparência das finanças governamentais, ao incluir todos os ganhos e despesas no enquadramento do orçamento nacional aprovado e ao exigir que as despesas cumprissem rigorosamente os procedimentos estabelecidos pela lei.

Previa-se que as intervenções planeadas referenciadas no DEP de 2002 a 2007 ajudassem a reforçar áreas específicas da boa governação, nomeadamente o sector judicial, a reforma da administração e das finanças públicas, a boa governação e o desenvolvimento da sociedade civil. Esta QA analisa até que ponto o apoio da CE à governação e aos institutos ajudou a criar melhores condições para o desenvolvimento, redução da pobreza e redução dos desequilíbrios sociais e territoriais. A QA analisa até que ponto o apoio a curto prazo destinado à consolidação da paz foi remodelado para intervenções a longo prazo no apoio à boa governação no seu sentido mais amplo.

A intervenção da CE no apoio à governação e aos institutos foi avaliada com base nas suas capacidades para estimular a consolidação da paz; desenvolvimento de boa governação, responsabilidade, transparência e capacidade de resposta a todos os níveis; e respeito pelos direitos humanos.

A apreciação baseia -se nos seguintes critérios de apreciação em termos de contribuição da CE em:

• progresso na consolidação do processo de paz e na resolução de conflitos • diálogo político sustentável entre a CE e o GA no que diz respeito às prioridades de apoio

à governação (em todos os sectores) • mudança nas capacidades de implementação de organismos legislativos apoiados,

organizações governamentais e não governamentais • aumento das capacidades da sociedade para participar em processos de desenvolvimento.


CA 8.1: A CE contribuiu para a consolidação da paz promovendo a maior participação dos cidadãos e a reconstrução gradual do capital social ao nível de organizações intermediárias (OSC). A nível local, as experiências de participação dos cidadãos tem sido bem sucedida na medida em que a participação começou a ser institucionalizada.


A governação foi considerada uma questão transversal focal, pois tanto as intervenções a curto prazo como todas as intervenções importantes nos campos sociais, bem como o apoio à transição, incluiram componentes de governação ou institucional. O objectivo desta intervenção na governação, incluindo no primeiro período pós-guerra quando as necessidades sociais eram urgentes, baseou-se na necessidade de restabelecer uma capacidade de mediar relações sociais e implementar a soberania da lei, sendo que ambos foram dificultados pelo conflito de mais de 27 anos.


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A abordagem à resolução de conflitos históricos (como o conflito da posse de terras em mais do que um sentido73) foi um dos principais motores da intervenção inicial na governação.

Nesta área, a intervenção da CE foi bem sucedida, pois a CE já havia implementado, de modo activo, componentes de programas de extensa amplitude que ajudaram a reforçar a participação no espírito da cidadania. Os Fóruns Municipais promovidos pelo Componente de Desenvolvimento Municipal da FAS III (e eventualmente institucionalizados pela revisão do Decreto 17/99 que regula as actividades municipais) aumentou a participação dos cidadãos nas tomadas de decisões locais.

A redução de potenciais conflitos, que localmente poderá despertar o espírito da guerra, foi contemplada por:

a) uma abordagem de “puxão” representada pela implementação de micro-projectos, financiada principalmente pelo EIDHR, mas também pelo co-financiamento das ONG para solucionar conflitos locais (principalmente quanto à posse de terras). A boa prática desenvolvida em alguns destes projectos é digna de ser divulgada a um público mais amplo;

b) uma abordagem de “empurrão” representada pelo apoio a iniciativas legislativas, como o processo de tomada de decisões para uma nova lei de terras.

CA 8.2: O diálogo político e o diálogo sobre políticas sectoriais74 foi e continua a ser problemático em Angola, pois qualquer questão politicamente sensível é considerada pelo GA como fora do âmbito de influência política dos financiadores. A tentativa da CE para revitalizar o diálogo político e para transformar o intercâmbio sectorial informal num diálogo de políticas sistemático e oficial, com resultados na implementação das abordagens ao sector, ainda não foi bem sucedida. Todavia, muitas administrações a nível local tornaram-se cada vez mais abertas ao diálogo de políticas.


A governação débil e a concentração de poderes são ainda uma das mais marcantes características de Angola. Todos os projectos da CE foram atrasados devido a problemas burocráticos, compromissos equívocos ou diferenças de prioridade pela parte dos homólogos do Governo. O processo político continua às avessas e questões como a transparência e a responsabilização não são consideradas uma prioridade, embora o esforço feito para aumentar a transparência da Gestão das Finanças Públicas (apoiado pela CE e por outros financiadores) e a estabilidade macroeconómica seja reconhecido.

O diálogo sobre políticas sectoriais enfrentou muitas dificuldades e raramente produziu resultados importantes. Em alguns sectores (como a educação e a saúde), a abordagem de políticas do sector foi aplicada, mas muitas ve zes apenas parcialmente implementada (ou até não implementada) devido à governação débil e à inexistência de capacidades institucionais, bem devido ao facto de os sistemas de gestão, base e monitorização para tomada de decisões e controlo serem completamente insuficientes.

Os problemas relacionados com a transparência dos sectores extractivos persistem, incluindo aqueles relacionados com as operações quase fiscais da SONANGOL e da ENDIAMA, as duas empresas do Estado no sector extractivo, mas estas operações começaram a decair em 2007. Em revisões anuais da cooperação da CE a questão da transparência das finanças públicas, e

73 Terras agrícolas, terras urbanas e peri-urbanas, etc. 74 O Diálogo Político tem por objectivo debater questões políticas de preocupação mútua entre parceiros de

desenvolvimento relacionados com a organização geral do Estado, relação internacional, princípios e direitos universais (direitos humanos, direitos políticos, regras democráticas, despesas militares, a soberania da lei e a boa governação, etc). Este diálogo é regido pelo Artigo 8 do Acordo de Cotonou. O Diálogo de Políticas está relacionado com questões políticas de sectores de intervenção específicos (p.ex. educação, saúde, etc.) e baseado em práticas, modalidades de intervenção, metodologias e prioridades políticas para a intervenção sectorial.


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principalmente a adesão do país à EITI (Iniciativa de Transparência na Indústria Extractiva), foi repetidamente levantada ao Governo e também foi incluída nos documentos de revisão (como as conclusões MTR). Angola é um observador na EITI, pois a vontade política para atingir os padrões prescritos ainda não atingiu a maturidade e as capacidades técnicas são insuficientes, embora se tenha verificado algum progresso (ver capítulo 2.2).

O esforço para adoptar a integração regional75 ainda tem de levar a resultados significativos. Angola adiou a adesão total ao Mercado Comum da SADC, embora seja considerada uma oportunidade importante para o crescimento das exportações nacionais. Angola não ratificou e não está a implementar o acordo provisório da SADC APE; uma vez que apenas poderá subscrever o acordo total quando as capacidades adequadas forem atingidas a nível do país. O GA favorece, contudo, a sua parceria com a CEEAC com vista à necessidade de manter a paz e a estabilidade na região.

Durante longos períodos o diálogo político tem sido irregular. Como parte do diálogo político, as questões de governação (como a democracia, a soberania da lei, os direitos humanos, a participação, a descentralização e a transparência da Gestão das Finanças Públicas) foram debatidas, mas não se constataram quaisquer consequências tangíveis. O diálogo político perdeu o ímpeto nos anos recentes, mas estão a ser fe itos esforços para revitalizá-lo.

Tal como já indicado no abordagem de outras QA, a nível local várias experiências promoveram a responsabilidade das administrações municipais e também dos governos provinciais.

O diálogo com a NAO é contínuo, mas as dific uldades relacionadas com os procedimentos do FED estão a impedir a cooperação e, como resultado, a maior parte dos projectos está atrasada ou demora muito tempo (de seis meses a um ano) a atingir a fase de implementação total.

CA 8.3: O apoio a organismos legislativos e governamentais não pode ser considerado um sucesso, pois apenas atingiu resultados parciais (p.ex. melhoramentos no poder judicial) e vários programas foram cancelados ou a sua implementação foi retardada.

Vários elementos (ver abordagem anterior de outras CA) indicaram que o nível mais produtivo para a promoção de uma boa governação é o nível local (provincial, municipal) mas neste nível – embora nas províncias abrangidas pelo Componente de Desenvolvimento Municipal tenham sido constatados alguns melhoramentos - a questão da capacidade e da motivação é essencial para o aumento da capacidade de absorção. É provável que a governação local, se sistematicamente apoiada, produza um volume crítico de boas práticas de governação que podem ser ampliadas a nível nacional (ministerial). A decisão tomada no DEP quanto à concentração do apoio à governação do FED10 a nível local pode ser considerada como uma consequência desta observação.


As necessidades de criação de capacidades são, de facto, elevadas, pois as características mais importantes do desempenho das Instituições Públicas Angolanas são a implementação insuficiente e a baixa capacidade de absorção. Os dados oficiais de 2007 indicam que o orçamento revisto aprovado pela Assembleia Nacional propunha gastos superiores a 28%, no seguimento de uma duplicação de despesas em 2006. Os Ministérios apenas conseguiram executar 40% do programa de 2005 e cerca de 50% do programa de 2006. Em 2007, pelo terceiro ano consecutivo, foi registada uma baixa taxa de execução (menos de 60% do orçamento de despesas capitais)76, mas mesmo assim o Governo não reconhece a utilidade e a importância do fortalecimento das instituições.

Apesar destas necessidades, a intervenção menos bem sucedida em relação à governação foi o

75 Ver capítulo 2.6.4 76 Enquanto 27% do PIB tinha sido orçamentado para investimento, apenas 16% do PIB foi executado.


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apoio institucional que foi afectado pelo facto de as autoridades angolanas terem afirmado repetidamente que oapoio e o aconselhamento institucionais não são uma prioridade, estando implícito que os angolanos conhecem as suas necessidades e conseguem criar soluções e que, portanto, as decisões relativas a estas questões sensíveis deviam ficar apenas a seu cargo.

Como exemplo das dificuldades que afectaram a intervenção da CE nesta área, tem de ser dito que os resultados de projectos destinados a fortalecer a capacidade de implementação de organismos governamentais, como a Assembleia Nacional e o Sistema Judicial, ficaram muito aquém das expectativas77, isto é:

a) o apoio à Assembleia Nacional foi terminado antes de poderem ser produzidos quaisquer resultados;

b) o apoio à Administração Pública não foi implementado; c) o apoio ao processo de Planeamento e Orçamentação foi cancelado pela NAO após

aprovação (com observações) pela CE. Outro caso é o apoio institucional ao Instituto Nacional de Estatísticas (INE) que foi considerado estrategicamente importante para a tomada de decisões no processo de desenvolvimento do país. O projecto destinava-se a aumentar as capacidades estatísticas com vista a contribuir para a estratégia de combate à pobreza, mas o benefício potencial do apoio da CE não se tornou operacional devido à falta de recursos humanos e financeiros.

Uma iniciativa relativamente bem sucedida (embora inicialmente afectada por atrasos substanciais) foi o Projecto Regional “Apoiar o desenvolvimento de sistemas judiciais”78 que melhorou a resolução de conflitos judiciais promovendo qualificações profissionais para o pessoal judicial, principalmente os juízes locais que não tinham quaisquer qualificações anteriores e, na maior parte dos casos, tinham de julgar conflitos locais.

Mais recentemente, foi iniciada uma iniciativa de criar capacidades que parece ter sido bem apoiada a nível ministerial. O projecto TRAINFORTRADE (confiado à CNUCD) adoptou alterações apropriadas e orientação política no comércio internacional, investimento e serviços de Angola através do desenvolvimento de capacidades na área do comércio e investimento internacional, de modo a promover o domínio dos fluxos de trocas comerciais internacionais, uma maior participação na economia globalizada e, deste modo, contribuir para o crescimento económico e o desenvolvimento sustentável. As actividades iniciais começaram com um elevado nível de satisfação dos beneficiários e das instituições envolvidas. Um longo atraso afectou a implementação deste projecto, fazendo com que as previsões de custos já não correspondam aos actuais custos dos serviços.

Todavia, tal como repetidamente mencionado nas QA anteriores79, a nível descentralizado a eficiência das intervenções da CE na boa governação já provou ser mais elevada que a nível central, e também – principalmente devido aos modestos recursos disponíveis – o impacto foi melhor. Também a este nível, a questão da capacidade é essencial. A maior parte das autoridades (tanto a nível provincial como municipal) apresentaram claras lacunas na sua visão e nas suas capacidades, embora também tenham demonstrado estarem mais conscientes e responsáveis.

Esta situação da governação local torna-se extremamente importante à luz de dois elementos:

1. Em 2008, a legislação orçamental lançou a descentralização piloto da execução orçamental. A 68 dos 167 municípios de Angola foram atribuídas unidades orçamentais, e cada uma recebeu US$300,000. Esta reforma, que reduz a dependência dos administradores locais nos governos provinciais, destina-se a aumentar a taxa de execução de projectos capitais e a acelerar e melhorar a prestação de serviços básicos. Em 2009 o processo de descentralização total estará implementado, e todos os municípios serão

77 De acordo com o resultado de entrevistas a Oficiais de Bruxelas e Luanda e com os relatórios de avaliação final. 78 8ACP MTR 4 apoiar o desenvolvimento do sistema judicial. 79 P.ex. QQ 3 e QA 4


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considerados como unidades orçamentais com um legado de US$5m.

2. A CE decidiu focar as intervenções de governação ao nível provincial e municipal como uma importante área focal para o período de 2008 a 2013.

CA 8.4: A CE contribui directamente (através do seu apoio directo) e indirectamente para fortalecer as capacidades funcionais dos ANE e para melhorar a sua disposição de capacidade de participar num diálogo de política nacional, começando pela cooperação com as instituições locais em importantes processos onde as suas contribuições são de importância crucial.


A sociedade civil e os ANE em Angola ainda estão a viver o seu “statu nascenti” (crescimento do sector datado da década de 90 estimulado por um certo grau de liberalização) e têm de crescer em termos de capacidades técnicas (especialização), recursos e modalidades organizacionais, valores e estratégias e capacidade de aumento do seu estado institucional. Actualmente, as estratégias individuais e isoladas são frequentemente seguidas à custa de uma cultura organizacional baseada no diálogo e na cooperação.

O panorama dos ANE em Angola também mudou significativamente durante o último período de cinco anos. As principais transformações incluem:

a) criação e transformação de redes de trabalho e plataforma destinadas ao fortalecimento da sociedade civil;

b) maior apoio da transformação e desenvolvimento socio-económico do país; c) aumento da consciencialização da organização dos cidadãos; d) participação (em certa medida) no diálogo social, de políticas e político.

Uma parte considerável dos recursos investidos pela CE em Angola foi canalizada directa e indirectamente através de ANE, como ONG, instituições religiosas, OBC e associações comunitárias. As capacidades de implementação têm crescido como resultado destas intervenções, tornando os OBC parceiros mais fiáveis no processo de desenvolvimento. O impacto e a sustentabilidade das actividades dos OBC em Angola ainda são duvidosos, pois uma dinâmica política altamente centralizada e estratégica, em conjunto com uma capacidade de governação, caminham lado a lado com uma cooperação baixa entre as autoridades públicas e a sociedade civil e limitou a participação das OSC no diálogo de políticas, embora alguns esforços positivos tenham sido feitos pelo Governo.

A CE actua através do projecto PAANE que é fortalecer a capacidade dos ANE para a interacção positiva com os municípios. Nesta área, o PAANE formou e mobilizou os ANE em questões de desconcentração e descentralização, produziu directrizes para o arranque dos CACS (Conselhos de consulta e concertação estabelecidos pelo Decreto 02/2007).


QA 8: Até que ponto o apoio da CE na área da Governação contribuiu para a consolidação da paz, para a resolução de conflitos e também para a criação de pré-requisitos institucionais para intervenções de desenvolvimento sustentável nos mais importantes sectores sociais?

CA 8.2: Diálogo político sustentável entre a CE e o GA em relação à governação

CA 8.1: Progresso na consolidação do processo de paz e na resolução de conflitos

CA 8.3: Mudança nas capacidades de implementação de organismos governamentais apoiados

CA 8.4: Maiores capacidades da sociedade civil para participar em processos de desenvolvimento

bom excelente mau


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A intervenção da CE na área do apoio à governação e às instituições pode ser considerada a mais controversa em termos de resultados. A CE contribuiu para a consolidação da paz através dos seus esforços (utilizando também a abordagem de LRRD) para transferir gradualmente as responsabilidades e gestão de tomadas de decisão para instituições nacionais, e os programas da CE contribuíram para a criação de capacidades institucionais e divulgação de capacidades profissionais nos recursos humanos de autoridades locais. Foram tomadas medidas na direcção de um nível maior de transparência na Gestão das Finanças Públicas. O Governo não reconhece a utilidade do diálogo político, aplica um elevado nível de formalidade no diálogo político ao abrigo do Artigo 8 do Acordo de Cotonou e evita o diálogo formal diário na formulação de políticas. A oportunidade mais importante na governação é fornecida pelo processo de descentralização. As capacidades de administradores locais foram desenvolvidas. O apoio a actores não estatais corresponde às necessidades das Organizações da Sociedade Civil e aos processos mais importantes nos quais os ANE estão envolvidos (p.ex. descentralização).

3.9 QUESTÕES TRANSVERSAIS

QA 9 Até que ponto as questões transversais foram integradas em todos os sectores de apoio da CE?

3.9.1 Aproximação à questão e intervenção CE

O Acordo de Cotonou (Artigo 20) e o Consenso Europeu para o Desenvolvimento salientam a importância de facilitar as questões transversais no desenvolvimento de actividades de modo a melhorar o impacto e a sustentabilidade da cooperação. Os temas temáticos ou transversais identificados para integração no DEP incluem o género, o ambiente, o desenvolvimento institucional e a criação de capacidades (CSP, pág. 6). A boa governação e envolvimento da sociedade civil, os direitos humanos, a democratização e a consolidação da soberania da lei são identificados no DEP como ‘questões transversais focais’ (DEP/PIN 2002-2007). Durante o processo de avaliação, foi decidido ter em consideração a questão da sociedade civil dentro da estrutura da intervenção na governação (ver QA 8) e também ter em consideração os problemas relacionados com crianças e protecção infantil como questões transversais.

A maior parte das questões identificadas pelo DEP/PIN como transversais surgem na ECP num contexto de perspectiva sectorial, mas sem qualquer prioritização aparente de ênfase destas questões nos sectores individuais que não a identificação genérica de grupos alvo (isto é, pessoas deslocadas, refugiados, crianças, deficientes, idosos e mulheres). (Documentos de programação do GA)

A apreciação baseia -se nos seguintes critérios de apreciação:

• A CE identifica de modo adequado questões transversais no DEP e na identificação, concepção e implementação de intervenções.

• As intervenções da CE contribuíram para a redução de disparidades entre os sexos. • A intervenção da CE contribuiu para a redução de riscos ambientais e problemas, como o

impacto do crescimento populacional, a poluição da água do mar e a escassez de água doce, a poluição ambiental provocada pelo petróleo, a deflorestação.

• Foram produzidos resultados específicos de VIH- SIDA e as implicações sectoriais do VIH-SIDA foram abordadas com algumas soluções, como despertar a consciência da população e integrar questões sobre VIH-SIDA nos programas do sector, de modo a aumentar a população contemplada pela prevenção VIH-SIDA.

• As intervenções da CE contribuíram para a redução dos riscos para crianças, como diferentes formas de violência, inexistência de registo de nascimento, casamentos infantis,


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gravidez em adolescentes, trabalho infantil, tráfico de crianças, exploração sexual e práticas tradicionais danosas (PTD).

• As estruturas de monitorização, os relatórios de programas e projectos e as avaliações incluem a recolha de dados e a análise de impactos das questões transversais.

A QA foi respondida referenciando a intervenção da CE como um todo, conforme identificado no capítulo 2.6.2.


CA 9.1: A modalidade adoptada para a identificação de questões transversais no DEP é bastante confusa. Consequentemente, as questões transversais não foram estrategicamente tidas em consideração na concepção do projecto nem integradas na implementação do projecto, pelo menos, nas primeiras intervenções. Isto é apenas parcialmente justificado pela urgência do apoio a um enorme número de cidadãos em grande desvantagem e afectados pela guerra.


A ECP não identifica questões transversais como ta l (embora a maior parte das questões surja em contextos sectoriais), ela presta mais atenção a estas questões durante a implementação do que a documentação do projecto sugere. Assim, verifica-se algum melhoramento na gestão e cobertura das questões transversais.

As questões temáticas ou transversais identificadas (apesar de ser um processo de duas fases um pouco confuso) no DEP incluem o género, o ambiente, o desenvolvimento institucional e a criação de capacidades, enquanto a boa governação, o envolvimento da sociedade civil, os direitos humanos, a democratização e a consolidação da soberania da lei são identificados pelo DEP como ‘questões transversais focais’.80

Os principais documentos de revisão do DEP realçam que as questões transversais de integração não podem ser consideradas sistemáticas. Já na revisão a médio prazo se refere que as ‘questões transversais foram integradas onde possível’ e supõe que o novo ambiente de paz permitirá uma maior consideração destas questões e que deveria ser dada uma atenção especial à integração do género em todas as operações da CE. A revisão final refere-se apenas à igualdade entre os sexos e às preocupações ambientais.

As questões transversais foram explicitamente abordadas em menos de metade dos projectos examinados, no entanto, a cobertura das questões transversais durante a implementação dos projectos (projectos sectoriais e individuais destinados a questões transversais específicas) foi mais abrangente que o esperado, após uma leitura cuidadosa da documentação dos projectos e, em anos recentes, foi claramente dada mais atenção às questões transversais.

A delegação de pessoal, concentrada em questões sectoriais ou temáticas, está consciente da importância das questões transversais e da necessidade de garantir a cobertura mais ampla possível nas intervenções de projectos sectoriais. A inexistência de indícios das capacidades da NAO para ter em consideração as questões transversais foi observada durante a avaliação.

CA 9.2: Quando as questões de género foram especific amente contempladas (p.ex. na DDRR), a CE contribuiu significativamente para a delegação de poderes económicos às mulheres, mas a condição das mulheres não foi contemplada em todos os seus aspectos.


Embora Angola seja uma signatária de vários acordos internacionais promovendo a igualdade

80 A identificação de questões transversais no DEP já foi considerada bastante confusa. Além disso, algumas questões, que

foram consideradas como influenciadoras transversais nos sectores de intervenção, foram identificadas como “questões transversais focais” (a governação é a mais importante).


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entre os sexos, existe falta de capacidades para a colocação em prática de instrumentos eficazes não discriminatórios. Como resultado, a discriminação contra raparigas é acentuada, principalmente na educação secundária e universitária. Não existem mulheres governadoras e apenas 16% dos assentos parlamentares são ocupados por mulheres.

Embora a resposta da CE tal como definida no DEP seja limitada à análise de questões de género no contexto do apoio à sociedade civil, o apoio da CE abordou as questões de género de modo mais substancial que outras questões transversais, pois a maior parte das intervenções dos projectos da CE em todo o período de avaliação contemplaram as populações vulneráveis (das quais as mulheres constituem a maioria). Um exemplo importante é dado pelo projecto de DDRR “Ajuda à reintegração socio-económica de grupos vulneráveis”81, no qual a escolha de contemplar as mulheres e as crianças foi feita com base no facto de as avaliações das necessidades das populações combatentes terem ignorado as necessidades das mulheres e crianças, considerando que nas comunidades de acolhimento os mais pobres eram de facto as mulheres (principalmente as viúvas). Os resultados foram atingidos em termos de redução de disparidades económicas e, em menor grau, em termos de uma maior participação das mulheres em actividades cívicas, como os Fóruns Municipais, mas não existem dados referentes a questões culturais.82

Além disto, não foram encontrados outros indícios de que as intervenções da CE tenham contribuído verdadeiramente para a redução das disparidades entre sexos, apesar da contemplação significativa da questão nas intervenções de projectos.

CA 9.3: As intervenções da CE contribuíram apenas marginalmente para a redução de riscos ambientais e problemas, como o crescimento populacional, a poluição da água do mar e a escassez de água doce, a poluição ambiental provocada pelo petróleo e a deflorestação. A pressão para solucionar insuficiências ambientais é exercida principalmente pelos financiadores.


Em Angola as ameaças ambientais são graves (p.ex. petróleo – poluição marinha; diamantes – utilização de monitorizadores que levam a uma erosão extrema e à degradação do solo; minerais – substâncias químicas tóxicas) e práticas duvidosas que levam à poluição de lençóis freáticos e solos e riscos para a saúde. Não foram examinadas quaisquer informações durante a avaliação que sugerissem a redução dos riscos. Além disso, verifica-se a degradação de terras aráveis junto às cidades devido às pressões populacionais.

Apesar da pletora de legislação ambiental, o cumprimento e o regulamento têm sido virtualmente inexistentes. A agenda ambienta l nacional foi actualizada recentemente e um plano de acção ambiental nacional está agora a ser preparado (Estratégia Nacional sobre Biodiversidade), embora pareça ser apenas conduzido pelos financiadores. Contudo, o cumprimento da legislação e as capacidades institucionais são rudimentares, pois esta questão não tem prioridade nas agendas do GA e o GA ainda não considera as questões ambientais como uma prioridade alta.

A actualização de 2006 do Perfil Ambiental do País salienta que em Angola não existe uma política ambiental nacional nem um sistema de informação ambiental, e que as capacidades institucionais existentes são baixas. Além disso, o orçamento do Governo é muitas vezes inadequado para a concretização dos objectivos definidos pelo programa do Governo para o ambiente e, do mesmo modo, para o fortalecimento das instituições ambientais.

81 Na intervenção de DDRR o programa “Ajuda à reintegração socio-económica de grupos vulneráveis” ACP 9

ANG/001/001 e ACP 9 ANG/001/003 teve como um dos seus principais alvos as mulheres, relacionadas ou não com combatentes desmobilizados e, em muitos casos, isto produziu actividades de criação de rendimentos sustentáveis e um maior acesso ao serviço social para mulheres. As boas práticas não estão generalizadas.

82 Na visita a campos de projecto em Huambo, foi constatado que a delegação de poderes económicos a mulheres havia gerado boas práticas e que, em alguns casos, as mulheres participavam mais na vida cívica, e alguns dados (principalmente sobre emprego e oportunidades de trabalho por conta própria) estavam disponíveis nos relatórios de missões de implementação do Banco Mundial e no relatório trimestral.


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O apoio da CE aos vários sectores durante o período de 2002 a 2007 identificou as questões ambientais como secundárias para o impacto dos sectores no que diz respeit o a medidas de atenuação (p.ex. impactos negativos temporários durante a construção), embora um número de programas de sectores focais e não focais tenham resultados que afectam directamente o meio ambiente (p.ex. água e saneamento, agricultura, saúde).

A consideração estratégica limitada das questões ambientais pode ser atribuída ao facto de no período imediato ao pós-guerra, as considerações ambientais serem subordinadas a outras considerações humanitárias e operacionais mais urgentes e, até recentemente , o GA não considerava as questões ambientais como sendo de prioridade alta.83 Mesmo agora, a pressão para solucionar as insuficiências ambientais são conduzidas principalmente por financiadores, e não por uma iniciativa do país a nível governamental ou da sociedade civil. 84

CA 9.4: Os resultados gerais específicos do VIH/SIDA não foram (quantificativamente) produzidos, mas as implicações sectoriais do VIH/SIDA foram contempladas e vários projectos da ECHO continham componentes de sensibilização. Esta escolha foi prosseguida em intervenções sectoriais pelos projectos do FED, mas ainda existem alguns indícios do aumento da sensibilização da população, apesar de um aumento nas populações alvo de prevenção VIH/SIDA.


Angola não é caracterizada pelo elevado nível de predomínio do VIH-SIDA identificado noutros países ASS. Isto deve-se principalmente ao facto de, durante a guerra, as comunicações com os países vizinhos terem sido reduzidas. Na verdade, a infecção foi propagada essencialmente nas cidades maiores e no sul. Contudo, o aumento da mobilidade após o desenvolvimento de estradas e ligações de transporte e o aumento da urbanização são verdadeiras ameaças para a contenção da doença.

A resposta nacional baseia -se no Plano Nacional Estratégico para as Doenças Sexualmente Transmissíveis e VIH/SIDA elaborado para o período de 2003 a 2008. O VIH/SIDA é uma das áreas prioritárias do ECP, mas sem qualquer contribuição directa da CE.

O baixo nível de sensibilização é mais um elemento de risco (p.ex. 70% dos jovens no país não usa preservativos) e não existem indícios de melhoramentos até agora.85

A nível estratégico, a estratégia de resposta da CE, tal como definida no FED, inclui referências a fundos adicionais que poderão ser disponibilizados pela intervenção temática do VIH/SIDA no enquadramento do ICD ‘Investir em pessoas’. Durante a avaliação de um exemplo das intervenções de apoio sectorial da CE quanto a vestígios de inclusão do VIH/SIDA como uma questão transversal, foi constatado que várias intervenções da ECHO dispunham de componentes de sensibilização do VIH-SIDA que contribuíram para evitar a propagação da infecção durante as primeiras fases de alívio e recuperação, mas mesmo assim havia pouca ou nenhuma referência a documentação de projectos da CE sobre VIH/SIDA como uma questão transversal, excepto para intervenções sectoriais de saúde específicas que tinham o VIH/SIDA como um componente (embora algums intervenções sectoriais de segurança alimentar e infra-estrutura mencionem o VIH/SIDA em documentos de projectos).

83 Revisão a médio prazo, 2004 84 Ver: Criação de capacidades para o planeamento ambiental e conservação da biodiversidade em Angola – Relatório de

avaliação final, Set. 2004; Actualização do perfil ambiental do país de Angola – Comentários adicionais, 2006.). Um relatório sobre: “Estado do ambiente” está a ser finalizado e uma estratégia nacional e plano de acção para a biodiversidade estão a ser preparados, mas algumas partes foram disponibilizadas.

85 ECP; Avaliação Final: Projecto Fortalecimento do Sistema Educativo em Angola para Combater VIH/SIDA, 2007 e ANASO Angolan Network of Organisation of AIDS Services: Investigação: Conhecimento, atitudes e comportamentos em relação ao VIH/SIDA.


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CA 9.5: As intervenções da CE contribuíram para a redução de algum risco de crianças em conformidade com a exaustiva legislação internacional e com as necessidades de um grande processo de DDRR. Apesar destes resultados, as crianças ainda estão sob um elevado risco em Angola, pois apenas as áreas de DDRR foram cobertas pela intervenção, e entretanto os problemas das crianças urbanas, crianças de rua e crianças e jovens recentemente urbanizados persistem.


As questões relacionadas com crianças são de extrema importância em Angola (como em todos os países ASS e não africanos afectados pelos conflitos internos de longa duração). As crianças foram recrutadas como soldados, utilizadas como escravas sexuais, separadas das suas famílias e durante o conflito foram um dos grupos mais afectados pela violência. Em Angola a incidência específica das Práticas Tradicionais Danosas (principalmente em províncias do norte, mas também nas terras altas, embora com menos expressão em cidades), como a feitiçaria que afecta principalmente as crianças.

A intervenção da CE contemplava os riscos para as crianças através de um projecto específico implementado pela UNICEF que facultava ajuda, protecção, educação e apoio à reintegração familiar de crianças afectadas pela guerra86 e apoiava o reforço de redes nacionais (como as ONG, a igreja, a polícia, grupos comunitários) com o objectivo de ajudar crianças em conflito através da lei que previne a criminalidade e o tráfico de crianças, e através da promoção dos direitos das crianças e da criação de uma rede de serviços para raparigas e jovens vulneráveis.

Outros projectos sectoriais (como o ONJILA87) tinham componentes especialme nte destinados às crianças mais vulneráveis, como as crianças de rua.88

Outras intervenções sectoriais por produtos foram detectadas na água e no saneamento; por exemplo, em alguns casos, os melhoramentos na disponibilidade de água aumentou as taxas de assiduidade escolar.89

CA 9.6: As estruturas de monitorização, os relatórios de programas e projectos e as avaliações geralmente não incluem a recolha de dados adequada ou a análise de impactos das questões transversais.


Apenas agora estão a ser feitos esforços para estabelecer bases de dados sectoriais e monitorizar sistemas, mas em todos os sectores os dados básicos e os sistemas de monitorização são inadequados, não apenas em relação a questões transversais, mas também em relação à maior parte dos sectores apoiados pela CE.

Logo, em relação a questões transversais específicas, o impacto e a eficiência são difíceis de quantificar (ou até de identificar, em alguns casos) e a tomada de decisões informadas não é possível. Existe pouca ou nenhuma informação sobre as tendências ou os resultados da implementação do ECP, excepto para algumas informações limitadas e não muito fiáveis sobre o progresso dos ODM. 90

Alguns programas de Agua e Sanitareamento e DDRR referentes a questões sociais mostraram alguns indícios de consulta aos beneficiários na implementação, por exemplo o envolvimento das 86 No projecto de reintegração a longo prazo de crianças afectadas pela guerra 9 ACP ANG 014/2 quase 2000 crianças

foram auxiliadas em várias províncias. O projecto proporcionou formação, extremamente apreciada pelas instituições beneficiárias (Ministério de Assistência e Reinserção Social, ONG, etc.).

87 Projecto, financiado pela co-financiamento da BL ONG e implementado pela importante plataforma nacional das ONG ADRA

88 PVD/2001/011-821 ONJILA: Educação básica contextual em Angola 89 P.ex. o caso relato pela ONG ADPP sobre a sua cooperação com a Escola Polivalente Formigas do Futuro, Cazenga 90 Ver Anexo


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mulheres em decisões sobre a localização de pontos e torneiras de água públicos em Luanda. Esta perspectiva participativa deveria ter contribuído potencialmente para a promoção de propriedade, impacto e sustentabilidade com base no género.



Apesar da ênfase atribuída à importância das perguntas transversais nas estratégias e políticas internacionais da CE, o DEP e as respectivas revisões, os documentos estratégicos e de programas analisados não definem claramente a abordagem das questões transversais do ponto de vista estratégico ou temático. Esta ausência de claridade está patente nos documentos de projectos que abordam as questões transversais como extras ou reflexões tardias. O facto de o âmbito de cobertura ser maior do que aquele que a documentação sugere é um crédito para a gestão de alguns projectos, mas a monitorização destes esforços transversais não é melhor que a das intervenções sectoriais, e consequentemente os impactos não são quantificados (ou, em alguns casos, nem são identificados).

3.10 Impacto, sustentabilidade, LRRD

QA 10

Até que ponto o apoio da CE contribuiu para combinar a satisfação de necessidades imediatas de populações vulneráveis através do estabelecimento de condições para a sustentabilidade a longo prazo de actividades de desenvolvimento?

3.10.1 Aproximação à questão e à intervenção CE

Considera-se que os programas de reabilitação estão progressivamente a abandonar a ajuda ao alívio para estabilizar a situação económica e social e facilitar a transição para uma estratégia de desenvolvimento a médio e longo prazo. As crises crónicas (com a guerra de 27 anos em Angola) representam um contexto difícil para uma perspectiva de LRRD (Interligação das Operações de Emergência, Reabilitação e Desenvolvimento). A prevenção de conflitos, e a intervenção inicial a nível político e de desenvolvimento, tinha como objectivo produzir estabilização estrutural, ou seja, uma situação onde as instituições viáveis, as condições sociais aceitáveis, o desenvolvimento económico, a democracia, a soberania da lei e o respeito pe los direitos humanos pudesse ser o ponto de partida para gerir a mudança planeada e evitar a renovação da violência. A CE decidiu lançar uma iniciativa de desenvolvimento a curto prazo no período de programação de 2002 a 2007 para apoiar a consolidação da paz na perspectiva de um desenvolvimento a longo prazo. Neste sentido, a reabilitação foi considerada não apenas como a restauração de condições anteriores, mas também uma continuação do desenvolvimento sustentável, tendo em conta as

CA 9.2: As intervenções da CE contribuíram para a redução de disparidades entre os sexos

CA 9.1: As questões transversais são identificadas de modo adequado no FED e nas intervenções

CA 9.3: As intervenções da CE contribuíram para a redução de riscos ambientais CA 9.4: Resultados específicos de VIH- SIDA foram produzidos e integrados

CA 9.5: As intervenções da CE contribuíram para a redução de riscos para crianças

CA 9.6: Os sistemas de monitorização, relatórios e avaliações incluem questões transversais

QA 9: Até que ponto as questões transversais foram integradas em todos os sectores de apoio da CE?

bom mau

excelente


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lições aprendidas com o período de crise. A QA analisa a filosofia de intervenção e as metodologias de implementação, com base na estratégia de LRRD e na concretização de intervenções no início do pós-guerra, que se centravam em evitar a deterioração das infra-estruturas físicas e em aspectos chave, como o nível de organização, a especialidade local e a motivação e resiliência obtidas durante a crise e mantidas pela população. Depois, avalia o impacto geral da intervenção da CE pelos sectores e a base para a sustentabilidade técnica, financeira e institucional.

A apreciação baseia -se nos seguintes critérios de apreciação:

• plenitude e actualidade do quadro de politicas adoptado para abordar a intervenção pós-crise;

• qualidade de medidas específicas para proteger fontes de desenvolvimento em intervenções pós-crise nas fases de alívio e reabilitação e para apoiar a tomada a cargo nacional da responsabilidade (perspectiva de LRRD);

• qualidade da coordenação e continuidade entre a ECHO, o FED e as actividades financiadas pela rubrica orçamental;

• satisfação em relação à capacidade de resposta da CE a prioridades emergentes do GA; • impacto geral e sustentabilidade das intervenções da CE.

A QA foi respondida referenciando a intervenção da CE como um todo, conforme identificado no capítulo 2.6.2.


CA 10.1: O quadro de políticas, planos de acção e implementação da intervenção pós-crise da CE resultou numa intervenção atempada que contemplou as situações críticas mais importantes e uma ampla variedade de sectores, ao abordar toda a gama de problemas que afectam a população na situação pós-crise imediata, e durante o período pós-crise solucionou várias outras emergências até 2007.


A resposta antecipada à crise por parte da CE, tendo em consideração as características das intervenções da ECHO (a maior parte dos projectos ECHO continham a criação de capacidades e instituições ou componentes de capital social) e o Plano de Acção para Apoiar o Processo de Paz, não foi apenas oportuna mas uma pedra angular da estratégia de recuperação e desenvolvimento pós-guerra da CE para Angola, que provou conseguir contemplar as diversas e complexas necessidades em termos de alívio, estabilização e reintegração pós -guerra, bem como preparar as bases para iniciativas de desenvolvimento.

Um dos desafios foi a questão do equilíbrio das intervenções num país, que tinha sido afectado por uma longa guerra com um fardo de conflito e divisão. Nesta área a intervenção geral da CE aplicou uma perspectiva justa e equilibrada contemplando participantes diferentes no conflito e categorias diferentes de pessoas afectadas pela guerra. A função do PEAPP é especialmente destacada, pois em todo o processo de avaliação foi constatado que se tratava do ponto de partida para a estratégia de LRRD em Angola.

Os esforços acima mencionados foram confirmados na fase de recuperação quando a intervenção da CE no processo de DDRR através do Projecto “Ajuda à reintegração socio-económica de grupos vulneráveis” aumentou (i) o equilíbrio entre os beneficiários seleccionados (incluindo as camadas mais vulneráveis das comunidades de acolhimento) e (ii) o número de parcerias (o projecto IRSEM abrangeu mais de 102 parceiros de implementação).


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CA 10.2: A ampla cobertura sectorial das intervenções a curto prazo da CE garantiu a resolução de situações extremamente críticas de modo a salvar vidas, envolvendo sempre as instituições existentes e evitando colocar em perigo as capacidades nacionais. Esta escolha abriu o caminho para intervenções de desenvolvimento subsequentes que continuaram a apoiar os sectores mais importantes do ponto-de-vista da consolidação dos serviços sociais e da reabilitação da infra-estrutura física e da organização institucional. A pers pectiva de LRRD foi claramente adoptada na perspectiva estratégica geral e na implementação de projectos . A CE em Angola aplicou a continuidade de LRRD tendo em conta os aspectos verticais (cobertura geográfica e sectorial) e os aspectos horizontais (características específicas das diferentes fases de intervenção de modo a garantir uma transição faseada suave e a devida consideração dos primeiros factores nas fases de desenvolvimento, como o “factor de risco” das actividades de desminagem).


Em muitas ocasiões durante o processo de avaliação, foram detectadas provas do valor estratégico e operacional da adopção da estratégia de LRRD, uma vez que os resultados positivos mais importantes das intervenções da CE foram obtidos através da continuidade das intervenções ao longo do ciclo de intervenção de LRRD.

No contexto angolano, a perspectiva de LRRD permitiu a promoção de uma apropriação gradual de responsabilidades pelo governo nacional e por organizações e organismos não governamentais. Em todos os sectores de intervenção, as autoridades e instituições nacionais foram gradualmente deslocadas para o lugar do condutor e as comunidades receberam os poderes tanto para a gestão de instalações e infra-estruturas como para as capacidades de planeamento de necessidades actuais e futuras.91 A figura 15 seguinte representa o processo institucional acima mencionado.

Figura 15: As fases institucionais da aproximação LRRD da CE em Angola

Fonte: Adaptação do CSP10 (p.58)

O aumento gradual da responsabilidade nacional foi atingido em conjunto com o ciclo de LRRD utilizando as seguintes modalidades de intervenção:

1. Na emergência do pós-guerra, a Comissão Europeia financiou o PAM, a FAO e consórcio da ONG Euronaid para o fornecimento de bens e serviços utilizando todos os instrumentos disponíveis (FED, rubricas orçamentais, ECHO, etc.), pois o fornecimento seguro às comunidades, onde quer que estivessem localizadas, do modo mais rápido era e continua a ser uma prioridade.

91 A gestão da FAS III e as ONG envolvidas no processo de DDRR e a implementação de FAS III e PMR III

testemunharam que durante as primeiras fases a exigência era principalmente de reabilitação ou construção de infra-estruturas básicas e instalações de serviços, durante a fase avançada surgiram mais necessidades evolucionárias como resultado do mecanismo de LRRD.


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2. Nas fases de reabilitação e desenvolvimento, a CE (a) estimulou a alteração na natureza das actividades das ONG, e (b) atribuiu fundos directamente ao Governo e através de agências das NU ou do Banco Mundial, com o objectivo de fortalecer os organismos governamentais ao nível central e local.

Em todos os sectores, a aplicação coerente dos princípios de LRRD facilitou a reabilitação das capacidades nacionais, embora a questão da capacidade continue a ser um problema em Angola.

Desde a intervenção inicial da ECHO, quase todos os projectos tinham uma orientação virada para o futuro tendo em consideração a transição para a reabilitação e desenvolvimento e tendo em conta as necessidades de capacidades. O PEAPP apoiou gradualmente o aumento da cobertura territorial quanto a serviços básicos e reconstrução de capacidades institucionais. O PTAPD deu continuidade às actividades de emergência realizadas pelos parceiros de implementação da ECHO e iniciou a reabilitação a longo prazo de instalações e formação de pessoal técnico e imobilizadores comunitários.

As intervenções a nível local respeitaram a cultura local reconstruindo uma relação positiva com autoridades locais. Nas áreas visitadas, as “Soba” (autoridades tradicionais) locais tinham sido envolvidas e participavam no processo, facilitando assim a viabilidade da reinstalação, tomada de decisões, gestão de concessões de terras de potenciais conflitos a nível local, e combate às Práticas Tradicionais Danosas (principalmente feitiçaria). Sempre que estas autoridades estavam envolvidas, os problemas continuavam.

CA 10.3: A coordenação entre as operações da ECHO, FED e intervenções temáticas da rubrica orçamental funcionava tentando convencer a aplicação da perspectiva de LRRD. Esta coordenação foi aplicada através de trabalho estratégico conjunto, divisão de tarefas e continuidade de intervenções (várias intervenções da ECHO foram adoptadas e prosseguidas nas fases de reabilitação e até de desenvolvimento).


Um elemento claramente presente nos documentos de programação é uma referência explícita à estratégia de LRRD como uma pedra angular da estratégia da CE92. No DEP, a ideia de coordenação está especificamente contextualizada , pois as intervenções da CE durante o período de programação estavam estrategicamente divididas em duas fases: ajuda a curto prazo para reforçar a ajuda humanitária e ajuda pós-emergência (incluindo a DDRR) e iniciar o apoio à boa governação; e a médio e longo prazos uma deslocação no sentido de áreas de concentração focais (sectores sociais e segurança alimentar).

Em primeiro lugar, a coordenação foi efectivamente estabelecida entre a ECHO e o FED em termos de continuidade e gestão de projectos. À medida que a ECHO começou a preparar a sua retirada, as intervenções tornara-se cada vez mais coordenadas pelos instrumentos do FED de modo a permitir uma tomada a cargo de projectos apropriados. Isto inclui um novo agendamento de fundos não autorizados ao abrigo dos princípios de intervenção urgente, que caracterizavam a primeira parte da intervenção da CE.93

92 De facto, o DEP/PIN 2002-2007 incluía os princípios destacados nos documentos de políticas relevantes da CE (como a

comunicação da CE sobre LRRD (COM (96) 153 final, Comunicação da CE sobre a prevenção de conflitos COM (2001) 211, A Posição Comum da UE 2002 sobre Angola) realçando a necessidade de gerar sinergias entre diferentes instrumentos da CE para apoiar Angola.

93 Isto é importante, pois estes princípios e modalidades de gestão permitiram uma maior flexibilidade, velocidade e abrangência, bem como o gasto rápido de fundos e a adopção da filosofia LRRD. Ao mesmo tempo, o facto de na fase inicial da intervenção muitas acções terem sido financiadas pelas rubricas orçamentais da UE e pelo Programa de Emergência originou capacidades reduzidas para a Gestão do Ciclo de Projectos, que provavelmente é uma das causas concomitantes da baixa qualidade da concepção do projecto detectada em vários sectores (segurança alimentar, saúde, educação, água e saneamento), a maior parte dos quais pertence ao período inicial de intervenção, enquanto no 9º FED a atenção dispensada à concepção do projecto e à PCM parece ser muito maior.


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Além disso, o DEP e o PIN, em coerência com a estratégia de resposta da CE, identificam a utilização potencial de rubricas orçamentais temáticas para financiar operações específicas principalmente no sector focal da segurança alimentar, para a ajuda humanitária, medidas para a construção da paz e para os direitos humanos e a democracia. Estas intervenções foram retiradas em conjunto com o ciclo LRRD. A utilização das rubricas orçamentais temáticas pode ser considerada coerente com e complementar das intervenções do FED e sinergética com o objectivo DEP/PIN, bem como com os temas abordados durante o diálogo político da CE com Angola. As intervenções da Rubrica Orçamental da Segurança Alimentar foram cruciais para gerar impacto nesta área, graças às características de gastos e ao elevado volume de recursos financeiros transferidos.

Esta intervenção complexa teve de ser coordenada de modo a garantir uma transição suave entre as diferentes fases da recuperação e o processo de desenvolvimento. Foi garantido um bom nível de continuidade por todos os sectores assumindo a perspectiva de LRRD. A LRRD também foi integrada na intervenção da CE através de:

1. consciência de ligações retrógadas, ou seja, ter em conta as características das primeiras fases durante fases mais avançadas94, e

2. orientação de parceiros de implementação no sentido de adoptarem os princípios e o curso de acção da estratégia de LRRD (ONG internacionais e nacionais, agência das NU e Banco Mundial).

Um ponto fraco do processo é o facto de a escalada de processos ter sido inadequada e, assim, o efeito impulsionador foi restringido a intervenções geograficamente limitadas ou específicas de sectores, sendo que as boas práticas não foram divulgadas a nível nacional ou integradas em intervenções maiores.

CA 10.4: Os beneficiários a todos os níveis mostraram um bom nível de satisfação entre os sectores. A satisfação ao nível das autoridades locais também foi elevada. Na verdade, se os resultados da impulsão da ajuda de desenvolvimento da CE (ou de qualquer cooperação) forem baixos em comparação com o orçamento estatal, a nível local (municipal) o impacto é muito improvavelmente maior e a diferença destaca-se. O envolvimento participativo da população, dos OBC, dos administradores locais e das autoridades tradicionais 95 no processo de planeamento de serviços e instalações sociais básicos (e em fases mais avançadas de recursos comunitários) aumentou a capacidade e a responsabilidade de administrações locais.


A apreciação geral do GA sobre o apoio da CE foi positivo e as intervenções nas áreas de serviços sociais básicos e segurança alimentar foram considerados extremamente satisfatórios. No entanto, as diferenças parciais na identificação de prioridades condicionou o nível de satisfação expressado pelo GA em relação a prioridades emergentes.96 A questão do impulso (e a existência de oportunidades alternativas, como o apoio financeiro com base no petróleo pela China), a debilidade do diálogo político e uma certa inquietação da parte do GA em relação à influência política influenciaram o nível geral de satisfação.

Outra questão crítica é a dificuldade associada aos procedimentos do FED, cuja introdução, em simultâneo com a introdução da descentralização, diminuiu o ritmo da implementação.

Finalmente, a CE contribuiu para o fortalecimento das capacidades operacionais das ONG locais, tanto a nível nacional (p.ex. ADRA) como a nível local (várias ONG ou OBC locais). A

94 A comunicação da CE sobre LRRD (COM 96 153 final) sugere que se tenha em conta de modo adequado a prevenção de

desastres e a vulnerabilidade do planeamento e das operações de desenvolvimento (página iv) 95 Como os chefes de aldeias locais chamados “Soba”. 96 Clara e directamente manifestado em entrevistas com a NAO, o Ministério do Planeamento, etc..


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satisfação dos beneficiários é geralmente alta em ambos os níveis governamentais populares e locais.

Pode ser resumida do seguinte modo:

a) Os beneficiários expressaram um bom nível de satisfação97 com as intervenções da CE. Deve ser salientado que a satisfação está directamente relacionada com a motivação e a propriedade. Os benefícios mais apreciados foram: (i) oportunidade de emprego e criação de rendimentos, disponibilidade de terras e introduções agrícolas; (ii) apoio para a cadeia de valores agrícola facilitando a criação de rendimentos através da comercialização de produtos agrícolas; (iii) localização e reunificação de famílias; e (iv) disponibilidade de e acesso mais fácil a serviços sociais básicos.

b) As autoridades tradicionais, quando envolvidas, expressaram um bom nível de satisfação.

c) A nível municipal e provincial, as instituições mostraram um elevado nível de satisfação com o apoio institucional e a criação de capacidades e respectivos resultados, pois os intervenientes desenvolveram parcerias, tomadas de decisão participativas e responsabilidade mútua das administrações locais, sociedade civil e outras organizações populares. Neste caso, o impacto da ajuda ao desenvolvimento no orçamento de um “Município” foi extremamente alto;

d) Os parceiros sociais e cívicos e as organizações comunitárias consideram como positivo o apoio concedido à organização de redes de trabalho em questões específicas98 e mais geralmente os melhoramentos na mobilização social e relações com as autoridades locais, o que foi considerado um grande benefício no contexto do processo de descentralização.

CA 10.5: Na maior parte dos casos, a intervenção da CE teve um impacto positivo que, no entanto, é extremamente difícil de quantificar devido à debilidade dos siste mas estatísticos e de monitorização. A ausência de dados básicos e a eficiência dos sistemas de recolha de dados afectaram negativamente a quantificação do impacto a curto, médio e longo prazo. A sustentabilidade é diferenciada entre sectores, pois os resultados do processo de DDRR e as intervenções de desminagem e de segurança alimentar formaram a base para um processo de desenvolvimento noutros sectores; mas principalmente devido às insuficiências, a sustentabilidade é difícil de avaliar.


A ausência de estudos de dados básicos de instituições nacionais e dos projectos implementados tornou difícil determinar o impacto. Isto é especialmente preocupante no que diz respeito aos indicadores necessários para ava liar o progresso no sentido da concretização dos ODM99. Apenas os estudos ad hoc (os últimos disponíveis datam de 2005) facultam alguns dados que indicam a probabilidade da não obtenção da maior parte dos ODM.

As insuficiências institucionais específicas enfraqueceram a eficiência e o impacto, e colocaram a sustentabilidade em risco; por exemplo:

a) em vários sectores, as dificuldades do Governo em cumprir com as obrigações relacionadas com as intervenções;100 é provável que este factor tenha reduzido o impacto das intervenções da CE;

b) a ausência de, ou atrasos no, estabelecimento de organismos ou serviços públicos destinados à gestão dos sistemas, que constitui uma séria ameaça à sustentabilidade (p.ex. recuperação e manutenção de custos da distribuição de medicamentos e do abastecimento de água);

97 Isto resultou de documentos de avaliação consultados e de entrevistas e do DGA. 98 P.ex. as questões das crianças pelo projecto implementado pela UNICEF 99 A base de dados das NU-ECA ODM indica, para Angola, uma ausência de dados absoluta. 100 Na água e no saneamento, fornecimento de água para pontos de distribuição, inexistência de saneamento, na educação,

fornecimento de materiais de ensino para escolas novas ou reabilitadas, na saúde, obtenção de medicamentos, etc.


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c) Os procedimentos do FED, que na situação específica de Angola, onde a tomada de decisões é complicada e lenta, forma uma restrição à implementação.

Todavia, a nível local, o impacto de alguns pequenos projectos foi significativo e contribuiu grandemente para erradicar as fontes de potencial conflito. Valerá a pena divulgar as boas práticas e as lições aprendidas e possivelmente ampliá-las para um nível nacional.

O impacto foi limitado pela falta de visibilidade das intervenções da CE. A política de comunicação adoptada dificultou a possibilidade de aprendizagem de iniciativas bem sucedidas. A comunicação de impactos positivos nos interesses da visibilidade e possível réplica não foi eficaz. Isto enfraqueceu o potencial impacto, pois as boas práticas e as lições não foram amplamente divulgadas.

Finalmente, as insuficiências da PCM (concepção, planeamento e gestão) tiveram um efeito negativo no impacto. O planeamento irrealista de resultados esperados e as cronologias tiveram consequências específicas em várias actividades (com mais gravidade nas associadas à engenharia).

A sustentabilidade foi influenciada de várias formas por (a) propriedade de burocracias ministeriais específicas que estão agora a um elevado nível, apesar das perspectivas parcialmente diferentes sobre as prioridades de cooperação; (b) motivação, na medida em que enquanto o GA não recusar a cooperação, o nível de motivação institucional é frequentemente baixo; (c) debilidades nas capacidades técnicas e institucionais; (d) crescimento forte na procura de serviços sociais que ultrapassam os esforços de reconstrução dos vários sectores. O processo de descentralização apresenta uma oportunidade, pois a cada vez maior disponibilidade de recursos aumentará o grau de subsidiariedade; e, neste caso, a questão da capacidade das administrações locais será ainda mais grave. Finalmente, em alguns sectores (saúde, educação e segurança alimentar), a CE disponibilizou a ajuda técnica para a elaboração de documentos chave de políticas nacionais e este apoio institucional deverá ter um impacto na sustentabilidade.



A adopção da estratégia de LRRD como estratégia orientadora em todos os sectores provou ser uma importante contribuição para o carácter oportuno e eficiente das intervenções da CE, sendo claramente a característica mais importante da intervenção CE em Angola. O facto de ter sido iniciado pelas intervenções da ECHO e depois prosseguido através das rubricas orçamentais e intervenções especiais (p.ex. PEAPP) é extremamente relevante; gerou lições positivas aprendidas em todos os sectores de intervenção e garantiu a satisfação das necessidades imediatas do pós-guerra sem negligenciar a necessidade de recuperação do capital social, as capacidades e os recursos organizacionais e institucionais. Os impactos positivos foram gerados pela intervenção da CE em todos os sectores, mas tem de ser mencionado que (a) o impacto poderia ter sido maior

QA 10: Até que ponto o apoio da CE contribuiu para combinar a satisfação de necessidades imediatas de populações vulneráveis através do estabelecimento de condições para a sustentabilidade a longo prazo de actividades de desenvolvimento?

CA 10.1: Quadro de políticas adoptado para abordar a intervenção pós-crise

CA 10.4: Satisfação em relação à capacidade de resposta da CE a prioridades emergentes do GA

CA 10.5: Impacto geral e sustentabilidade das intervenções da CE

CA 10.3: Qualidade da coordenação e continuidade entre a ECHO, o FED e o BL

JC 10.2: Recursos de desenvolvimento e perspectiva de LRRD para apoiar a tomada de posse nacional

bom mau

excelente


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se os exemplos de boas práticas tivessem sido mais divulgados; (b) as insuficiências dos sistemas de monitorização e os dados básicos tornaram difícil a avaliação do impacto e, por vezes, até a identificação adequada. A sustentabilidade foi influenciada por diferentes níveis de motivação e por capacidades técnicas e institucionais que provaram ser muito baixas e que provavelmente influenciaram negativamente a gestão e a manutenção de instalações, os sistema de distribuição, entre outros. Pelos motivos acima mencionados e tendo em conta os factores específicos realçados no debate das QA relacionadas com os sectores, pode ser concluído que, no geral, a sustentabilidade continua a ser demonstrada.


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4 CONCLUSÕES

As conclusões estão agupadas de acordo com as questões mais importantes levantadas nas Questões de Avaliação e que são de relevância geral para a estratégia do país e para a aprendizagem a partir de experiências: (i) perspectiva e concepção estratégica, (ii) coordenação e valor acrescentado da CE, (iii) modalidades de implementação e (iv) impacto e sustentabilidade. Para cada um destes temas foram formuladas duas conclusões importantes. Uma tabela avalia a importância das conclusões (XXX=muito alta, XX=alta, X=moderada), a força dos indícios de apoio (XXX=muito alta, XX=boa, X=limitada), a possibilidade de generalizar as conclusões como lições, as questões de avaliação às quais se referem e as recomendações detectadas na conclusão. Cinco conclusões de oito foram identificadas como as mais importantes; seis baseiam-se em indícios muito fortes; e cinco têm um potencial de generalização muito alto.

As conclusões sectoriais adicionais específicas podem ser consultadas no Anexo 14.

4.1 Perspectiva e concepção estratégica

Conclusão 1: No geral, a estratégia definida para o país parece ser relevante para apoiar a recuperação pós-guerra e o esforço de desenvolvimento do país. Os princípios da estratégia LRRD melhoraram a aplicabilidade e estimularam a manutenção das intervenções. A conjuntura do pós-guerra parece ter limitado a qualidade da concepção do projecto que, por sua vez, reduziu a eficácia, o impacto e a sustentabilidade das intervenções da CE. N.º Prioridade Força Generalização QA Recomendações 1 XXX XXX Sim 1 1-2-3-11-12

JUSTIFICAÇÃO

Tanto as análises gerais como as individuais da intervenção sectorial indicaram que a estratégia de cooperação da CE com Angola referente ao período de 2002 a 2007 é relevante para as necessidades do país, numa perspectiva ascendente (necessidade da população de ajuda imediata pós-guerra, acesso a serviços públicos, recuperação de capacidades produtivas e a capacidade de ganhar meios de sustento) e numa perspectiva invertida (prioridades do GA expressas nos principais documentos de políticas).

DEP/PIN é um documento conjunto CE/Angola debatido e acordado em conjunto. As diferenças entre a estratégia da CE e a visão do GA não coloca em questão a relevância principal das intervenções nos sectores focais e não focais, que são considerados de importância crucial para a recuperação e desenvolvimento do país, mas as questões institucionais importantes nem sempre são devidamente consideradas na concepção de projectos.

No fundo, a análise da implementação indicou que vários projectos foram concebidos sob pressão devido às necessidades do pós-guerra e numa situação de fragilidade. Além disso, nestas fases, as capacidades dos intervenientes para identificar e expressar as suas necessidades foram enfraquecidas pela guerra e não foram devidamente tidas em consideração durante a formulação de projectos.

Nesta situação, a estratégia de LRRD não despoletou a relevância das diferentes fases da recuperação pós-guerra, mas, com a mudança gradual para a reabilitação e desenvolvimento, as fraquezas emergiram em relação à qualidade da concepção dos projectos e dos programas, à utilização de ferramentas PCM e à consideração de questões transversais.


76

Uma importante lição aprendida é o facto de que a CE deveria fazer um esforço para identificar directrizes estratégicas de intervenções em países ricos em recursos, mas nos quais a taxa de desenvolvimento humano é muito baixa, sendo que a maior parte da população é pobre. Conclusão 2: A transição do apoio sectorial (LRRD) da resposta humanitária para o desenvolvimento tem sido lógica, consistente e estratégica. Poderia ser considerada como um exemplo de boas práticas para aprendizagem. N.º Prioridade Força Generalização QA Recomendações 2 XXX XXX Sim 3-4-5-6-7-8-9-10 11-12

JUSTIFICAÇÃO

A perspectiva de LRRD foi claramente adoptada na perspectiva estratégica geral e na implementação de projectos:

• utilizando abordagens destinadas a promover a recuperação de capacidades e estruturas organizacionais desde as primeiras intervenções humanitárias;

• promovendo uma transição faseada suave; • orientando os parceiros de implementação na adopção da estratégia de LRRD e o curso de

acções que deveriam seguir; • deslocando gradualmente o “lugar do condutor” para as autoridades e intervenientes

nacionais.

As operações de LRRD foram especialmente relevantes para a sustentabilidade.

4.2 Coordenação e valor acrescentado da CE

Conclusão 3: A intervenção da CE em Angola foi apoiada por documentos de políticas regionais e nacionais globais da CE e por políticas sectoriais da CE. A coordenação de financiadores é um grande problema em Angola, embora em alguns sectores (p.ex. a educação) se verifique um certo grau de coordenação com os Estados-Membros da UE. A cobertura geográfica da intervenção da CE foi coerente com as principais necessidades do pós-guerra. A implementação através de atribuições de fundos a outros financiadores internacionais produziu resultados positivos, mas também originou atrasos e ineficácias. N.º Prioridade Força Generalização QA Recomendações 3 XXX XXX Sim 2 3

JUSTIFICAÇÃO

A coerência não é um problema a níveis de estratégias e políticas. As insuficiências foram evidentes na coordenação uma vez que existem problemas nas seguintes áreas: a) coordenação CE-EMUE; b) coordenação e harmonização com outros financiadores; c) coordenação entre parceiros de implementação; e d) coordenação entre ministérios de implementação em intervenções de vários sectores. A coordenação de financiadores é um grande problema, mas tem vindo a melhorar desde o final de 2007. Os esforços feitos pela CE para promover a implementação do Roteiro da UE e para aumentar a rede de trabalho dos financiadores promovendo um diálogo constante, através de reuniões gerais periódicas e da formação de grupos de trabalho temáticos, foram essenciais e tiveram um efeito pos itivo a nível nacional; isto colocou a CE numa boa posição e provavelmente aumentará a sua visibilidade.

Uma questão importante a ser abordada é o facto de o Governo não parecer interessado na promoção da coordenação de financiadores.


77

As características do apoio financeira da China têm de ser consideradas de modo adequado pela CE, pois questionam as condicionantes inerentes à intervenção da CE, influência política e diálogo político promovidos pela CE. A cooperação económica da China está a ser valorizada pelo GA como uma contribuição importante para o desenvolvimento do país, implementada de modo rápido e sem condicionantes, apresentando assim a necessidade de reflectir sobre as condicionantes e a flexibilidade na utilização de regulamentos do FED.

O apoio do Brasil provou ser muito eficaz em alguns sectores (como a Formação Profissional e o desenvolvimento agrícola) que são prioridades tanto para o GA como para a população, mas não para o apoio da CE.101 A filosofia de intervenção e a escolha de sectores pelo Brasil (Formação Técnica e Profissional) baseada nas competências) são coerentes com a filosofia da CE.

Conclusão 4: Ao adoptar a estratégia de LRRD, bem como ao utilizar a sua experiência a nível mundial em vários sectores, a CE produziu um valor acrescentado graças à sua intervenção em Angola. N.º Prioridade Força Generalização QA Recomendações 4 XX XX N.º 2 3-11-12

JUSTIFICAÇÃO

A adopção de LRRD como um princípio de orientação é a característica específica mais importante da intervenção da CE e o seu valor acrescentado mais importante. A LRRD foi divulgada a todos os parceiros de implementação, não apenas ao nível das ONG internacionais e nacionais, mas também ao nível das agências das NU (p.ex. UNICEF) e a algumas instituições governamentais (as modalidades de intervenção do IRSEM foram claramente inspiradas na filosofia de LRRD).

Outros elementos do valor acrescentado da CE foram o elevado nível de experiência sectorial na saúde, educação, segurança alimentar e desminagem, e a capacidade de implantar parcerias duradouras para a implementação.

O facto de, desde o final de 2007, as reuniões gerais de coordenação de financiadores (incluindo membros fora da DAC) terem sido convocadas com maior regularidade é um bom ponto de partida para ter em consideração diferentes perspectivas e para melhorar a troca de informações.

4.3 Modalidades de implementação

Conclusão 5: Os acordos de implementação produziram uma eficácia média a baixa, mas deve ser tido em conta que seria irrealista esperar uma elevada eficácia numa situação transicional pós-guerra ou durante um período em que as instituições procuram ultrapassar disfuncionalidades e défices de capacidades a longo prazo. Os procedimentos do FED diminuíram a velocidade das primeiras intervenções com acordos especiais e através das rubricas orçamentais. N.º Prioridade Força Generalização QA Recomendações 5 XX XXX Sim 3-4-5-6-7-8-9 1-9

101 No âmbitos dos PALOP RIP II, um projecto com o objectivo de melhorar o sistema de VET foi formulado, mas ainda

não foi implementado.


78

JUSTIFICAÇÃO

A eficácia em Angola tem de ser avaliada à luz das principais dificuldades que confrontam o trabalho de desenvolvimento no país: os processos são demasiado lentos e a tomada de decisões nem sempre está nas mãos dos implementadores; a este factor deve ser acrescentado os conhecidos atrasos burocráticos da parte dos financiadores e dos beneficiários.

Em muitos projectos verificaram-se atrasos no arranque inicial de seis meses a um ano devido aos procedimentos do FED, atrasos na tomada de decisões nacionais e dificuldades na nomeação e estabelecimento de contratantes de AT. Também se verifica uma elevada rotatividade de pessoal (muitas vezes devida a problemas logísticos e à qualidade das relações com as partes de implementação). Tudo isto teve um efeito negativo sobre os custos de transacção e também eficiência.

A questão dos procedimentos do FED (embora quer isto se deva a imperfeições intrínsecas nos próprios procedimentos ou à forma como foram aplicados é uma questão em aberto) teve uma influência específica em Angola, pois o efeito da lentidão burocrática e dos processos de tomada de decisões, bem como os baixos níveis de motivação e empenho dos oficiais governamentais, exacerbaram as dificuldades intrínsecas dos procedimentos.

Outra conclusão específica de Angola é o facto de, uma vez que as primeiras intervenções da CE no período em avaliação foram principalmente implementadas ao abrigo de acordos especiais e pelas intervenções através de rubricas orçamentais, a introdução de procedimentos do FED, principalmente como coincidiram com o processo de desconcentração da Comissão, ter claramente desacelerado a implementação, tendo principalmente em conta o baixo nível de familiariedade com o conjunto de ferramentas da PCM.

Uma questão que surgiu repetidamente é a dificuldade sentida por algumas ONG parceiras na sua deslocação de um modo de actuação humanitário para um modo de desenvolvimento nas suas operações de LRRD. Isto poderá ter produzido ineficiências que resultaram em atrasos na implementação.

4.4 Impacto e sustentabilidade

Conclusão 6: Na generalidade, os resultados das intervenções da CE são moderadamente satisfatórios, mas o nível varia significativamente entre sectores. Isto está relacionado com as diferenças de atitude das instituições públicas, diferenças entre os níveis central e local, baixos níveis de capacidades institucionais e técnicas, qualidade da concepção de projectos e factores específicos de implementação. N.º Prioridade Força Generalização QA Recomendações 6 XXX XXX Sim 3-4-5-6-7-8-9 1-7-8

JUSTIFICAÇÃO

Nos muitos achados, conclui-se que as principais causas das deficiências de eficiência podem ser atribuídas a:

Factores institucionais • O efeito sinergético negativo do ambiente político e institucional (relações

institucionais complicadas, ausência de clareza de responsabilidades e apoio governamental equívoco em termos de acções empreendidas);


79

• a baixa capacidade de absorção, que se revelou um obstáculo em quase todos os sentidos, coloca em questão a eficiência da AT e realça a importância da criação de capacidades.

Factores de implementação • Muitos projectos caracterizaram-se por longas curvas de aprendizagem (projectos

colocados em prática muito tempo após a sua concepção) devido a problemas na coordenação com os parceiros ou com os organismos nacionais encarregues da implementação, e também devido a uma concepção deficiente dos projectos;

• a comunicação e cooperação insuficientes com os intervenientes de todos os sectores, e pouco esforço no sentido de facilitar este diálogo, incluindo na parte do Governo;

• a eficiência da AT afectada negativamente pelas modalidades de implementação e pelo facto de a AT ter sido, em muitos casos, afectada pela elevada taxa de rotatividade de pessoal; em vários casos, a AT não conseguiu transferir capacidades e propriedade e isto reduziu a eficiência, enquanto recentemente tenha sido demonstrado que, todavia, nos casos onde esta transferência ocorreu (p.ex. projecto PAANE), a mesma teve uma influência positiva na eficiência;

• a influência negativa do longo período de tempo decorrido entre a assinatura do FA e o arranque da implementação . Uma consequência é o facto de a concretização das fases operacionais planeadas ter sido muito lenta. Neste sentido, os procedimentos do FED representaram uma restrição à implementação (ver em baixo em 4.4).

Os níveis provincial e municipal demonstraram ser mais produtivos e é provável que as acções a esse nível levem ao impacto, estímulo e fortalecimento da eficácia, eficiência e responsabilidade. A criação institucional e de capacidades obtiveram mais sucesso a nível provincial e municipal.

Conclusão 7: Na maioria dos projectos verificaram-se impactos positivos , mas foram difíceis de avaliar, pois demoram algum tempo a ser concretizados e os indicadores de impacto nem sempre foram identificados inicialmente através de estudos de referência. As opiniões de intervenientes experientes sobre o impacto foram recolhidas principalmente durante a fase de campo. Consequentemente, parece muito difícil quantificar o impacto e, por vezes, até identificá-lo.

N.º Prioridade Força Generalização QA Recomendações 7 XXX XXX N.º 3-4-5-6-7-8-9-10 4-10

JUSTIFICAÇÃO

Tal como acontece com a eficiência, a principal conclusão é que, enquanto se verifica um impacto a nível popular, a nível nacional é bastante mais problemático. De facto, a falta de sistemas de monitorização e de dados de referência tornam a quantificação do impacto difícil.

Se a nível nacional o impacto é muito baixo, a nível local o impacto da intervenção da CE nos recursos financeiros de um município foi alto e, em alguns casos, fez uma diferença significativa nos sectores alvo das intervenções da CE. Isto tem de ser tido em consideração com vista ao processo de descentralização que facultará aos municípios um orçamento. Com o orçamento limitado de um município, o impacto das intervenções da CE pode ser muito alto e produzir exemplos de boas práticas para divulgação.

O empenho equívoco do Governo, e a incapacidade do Governo de cumprir as suas obrigações , em muitos casos resultou num impacto reduzido.


80

A comunicação do impacto, a divulgação e a visibilidade das intervenções da CE poderiam ter elevado o impacto promovendo a réplica e a integração.

Conclusão 8: A sustentabilidade ainda não foi provada, pois (i) a motivação dos organismos governamentais já demonstrou ser bastante baixa e instável, (ii) a motivação a nível ministerial é inadequada, (iii) as capacidades técnicas e institucionais são baixas e (iv) as questões transversais não são suficientemente abordadas. Estes factores dificultaram a criação de condições institucionais para a sustentabilidade, pois apesar da disponibilidade de recursos financeiros não é um problema relevante em Angola, as questões institucionais são críticas.

N.º Prioridade Força Generalização QA Recomendações 8 XX XX N.º 3-4-5-6-7-8-9-10 5-6

JUSTIFICAÇÃO

Em sectores, como a DDRR, a segurança alimentar e o desenvolvimento agrícola, onde foram reforçados ou criados recursos institucionais localmente fundados, é provável que a sustentabilidade surja destes recursos institucionais e organizacionais a nível popular. Por exemplo: a) as cooperativas de agric ultores fizeram a ligação entre agricultores e mercados que criaram cadeias de valor; e b) os grupos produtivos locais acederam a mercados locais para bens e serviços e as estruturas institucionais locais aumentaram a responsabilidade de instituições locais; ou seja, abrir caminho para uma melhor prestação de serviços e capacidade de planeamento do desenvolvimento local.

Novamente, apesar de estas formas ascendentes de intervenção terem sido bem concebidas e , na maior parte dos casos, bem implementada (p.ex. no caso da segurança alimentar, a reconstrução de cadeias de valor agrícola é uma medida sustentável e virada para o futuro para a criação de mercados agrícolas nacionais organizados e uma redução na importação de alguns alimentos vegetais importantes), a passagem de práticas bem sucedidas a políticas implementadas a nível nacional não foi bem sucedida.

As questões transversais são , numa extensão variável, pré-requisitos para a verdadeira sustentabilidade do apoio ao sector. A falta de atenção conferida a, ou, pelo menos, ausência de quantificação do impacto no que diz respeito a questões transversais sugere que, quando combinada com dúvidas acerca da sustentabilidade operacional em algumas iniciativas sectoriais, a sustentabilidade na área das questões transversais não foi aumentada pelas actividades da CE.

4.5 Avaliação geral dos factores que influenciaram a cooperação da CE com Angola

O gráfico seguinte apresenta a importância de factores específicos e a sua influência no desempenho estratégico da cooperação entre a CE e Angola. Indica que a pertinência e a perspectiva de LRRD da estratégia são os dois pontos fortes da estratégia do país e da sua implementação, embora baixos. A eficiência, o impacto e a sustentabilidade de um número importante de projectos e programas são ameaças importantes para a concretização dos objectivos estratégicos do país. Além disso, a baixa incidência de ODA (e de ajuda ao desenvolvimento da CE) no orçamento estatal é uma limitação importante ao impacto da intervenção da CE e ao efeito impulsionador da intervenção da CE na formulação de políticas.


81

Figura 16: Factores críticos que influenciaram a cooperação da CE em Angola

Estas conclusões também foram confirmadas pela análise SWOT à intervenção da CE em Angola (ver tabela 5) realizada pela equipa de avaliação. Os principais pontos fracos estão nas áreas de insuficiências institucionais, incluindo pontos fracos na comunicação e na coordenação. A perspectiva de LRRD e as intervenções a nível provincial, municipal e local foram os destaques, e a estratégia do FED10 centrado na governação local está a ser elaborada com base nestas lições aprendidas.

A comunicação e a divulgação dos sucessos de LRRD em Angola poderiam ter melhorado significativamente o alcance e, assim, o impacto promovendo a integração das boas práticas.

A tabela seguinte resume a análise SWOT à intervenção da CE em Angola durante o período de 2002 a 2007. Deve ser tido em conta que se verifica um certo grau de sobreposição nos pontos fortes, pontos fracos, oportunidades e ameaças identificadas pelos avaliadores: assim, alguns pontos fortes também poderão ser um ponto fraco (p.ex. se o factor ou característica identificada não for suficiente para produzir efeitos positivos); enquanto, de igual modo, existem oportunidades que também poderiam ser ameaças se não fossem geridas ou apreendidas positivamente.

NÍVEL DE INFLUÊNCIA Influência positiva Influência negativa FACTORES Baixa Média Alta Alta Média Baixa Pertinência Coerência Eficiência Eficácia Impacto Sustentabilidade LRRD


82

Tabela 5: Análise SWOT à intervenção da CE em Angola no período de 2002 a 2007 PONTOS FORTES

1. Abrangência da intervenção da CE no sentido de prevenir conflitos e aumentar o número de beneficiários (impacto)

2. Elevado nível de experiência e capacidade de intervenção em áreas focais e não focais

3. Rede de trabalho de parceiros de implementação

4. Acção e apoio comunitário aos ANE e às instituições locais

5. A LRRD fortaleceu o impacto e a sustentabilidade através da ajuda atempada, direccionamento eficiente e continuidade das intervenções

6. Ao envolver as comunidades e ao fortalecer a governação local, a perspectiva de LRRD contribuiu para a redução de futuros riscos reduzindo potenciais fontes de conflito

PONTOS FRACOS 1. Qualidade da concepção de

projectos/programas e subestimação das insuficiências institucionais

2. Diálogo político e acção governamental insuficientes

3. Procedimentos do FED e algumas ineficiências durante a implementação

4. Interrupções na prestação de AT e problemas na transferência de capacidades e conhecimentos

5. Insuficiências na comunicação com os intervenientes e no diálogo diário formal de políticas de sectores

6. Identificação de questões transversais 7. Falta de recursos de monitorização e

análise do impacto 8. Coordenação de financiadores 9. Objectivos irrealistas estabelecidos devido

à baixa qualidade da concepção dos projectos em vários casos

10. Baixa consideração pela visibilidade da CE 11. Ausência de divulgação das boas práticas

OPORTUNIDADES 1. Bom nível de motivação das autoridades

governamentais locais (provinciais e municipais)

2. Elevado nível de expectativas das comunidades beneficiárias102

AMEAÇAS 1. Elevada incidência de conflitos locais 2. Baixo nível de motivação e propriedade em

alguns Ministérios 3. Baixo nível de coordenação 4. Baixas capacidades a todos os níveis 5. Elevado nível de expectativas das

comunidades beneficiárias 6. O apoio financeiro da China é interpretado

como tendo um possível efeito dissuasor na influência política e condicionantes da CE

102 Neste caso, trata-se de uma oportunidade, pois se as exp ectativas são altas, as probabilidades de uma participação e

propriedade positivas são altas, mas também poderá ser uma ameaça se estas expectativas, criadas devido a programação inadequada ou objectivos irrealistas, forem frustradas por uma baixa qualidade de resultados dos projectos (pelo menos na perspectiva dos beneficiários de resultados de baixa qualidade).


83

5 RECOMENDAÇÕES

Neste capítulo é apresentado um conjunto de recomendações para a CE. As recomendações estão agrupadas de acordo com três grupos:

1) Recomendações estratégicas que abordam questões de pertinência, coerência, alinhamento, estratégia e concepção de programas

2) Recomendação operacional relacionada com procedimentos, monitorização, modalidades de implementação e comunicação

3) Recomendação de aprendizagem relacionada com o potencial de aprendizagem e a divulgação das boas práticas

As recomendações são avaliadas de acordo com a sua prioridade (? ? ? = alta, ? ? = média, ? = baixa) e com os destinatários às quais se destinam. Cada recomendação é operacionada tendo em conta aspectos da implementação a curto e a médio-longo prazo. Também são mencionadas as conclusões sobre as quais as recomendações se baseiam.

As recomendações sectoriais adicionais específicas podem ser consultadas no Anexo 14.

5.1 Recomendações estratégicas

Recomendação 1: Concentração na criação de capacidades de gestão, no desenvolvimento institucional e na governação de todos os parceiros de desenvolvimento. N.º 1 Prioridade: ? ? ? Destinatário: Sede da CE

Delegação da CE Implementação a curto prazo

§ Centrar as intervenções na criação de capacidades ou incluir componentes substanciais de criação de capacidades em todos os projectos.

§ As equipas de AT devem concentrar-se mais na transferência de capacidades aos seus homólogos institucionais e não institucionais.

Implementação a médio-longo prazo

Recolher exemplos de boas práticas na criação de capacidades de projectos específicos e integrá-los nas actividades de apoio governamental e institucional (sector focal ao abrigo do FED10) e também noutras intervenções sectoriais. Promover a intercambio de experiências entre parceiros e projectos diferentes e organizar visitas de estudo às comunidades locais que iniciam um projecto novo.

Comentário A questão das capacidades foi uma das restrições mais significativas para a maximização do potencial total das intervenções da CE . Angola é um país rico e a sua primeira necessidade é a capacidade a nível institucional e técnico, pois a baixa capacidade: - para os beneficiários: tem um efeito negativo na qualidade da

prestação de serviços; - para a ajuda ao desenvolvimento da CE: reduz a absorção de ajuda,

contribui para um abrandamento na implementação e é uma das principais causas de conflito e problemas de relacionamento entre a AT e os parceiros institucionais.

Ligação Conclusões: 1-5-6


84

Recomendação 2: Concentração na prestação de serviços a nível municipal e provincial como "ponto de apoio" (apoiando municípios seleccionados/com prioridade), com um diálogo contínuo a nível nacional e com extensão e cobertura municipal graduais. N.º 2 Prioridade: ? ? ? Destinatário: Sede da CE


A DEP provisório para o FED10 concentrou-se nas intervenções a nível descentralizado como um princípio impulsionador: esta escolha foi aprovada pela equipa de avaliação. É extrema mente pertinente e recomendada para todos os sectores de intervenção. Ter em atenção a visibilidade e a comunicação de exemplos de boas práticas.


Sistematizar e classificar exemplos de boas práticas resultantes do nível local, de acordo com a pertinência, a importância, o volume crítico e o nível de consenso em situações diferentes e integrar tudo isto no diálogo de políticas nacional.

Comentário As intervenções a nível provincial e municipal foram produtivas. É provável que a sistematização e disseminação das boas práticas em conjunto com uma extensão gradual da cobertura com base num conjunto de critérios de selecção (como o tipo de problema, a dimensão da população, a cobertura geográfica) produza uma réplica satisfatór ia das boas práticas que possa influenciar e apoiar a divulgação das políticas da CE e um diálogo produtivo a nível nacional.

Ligação Conclusões: 7-8 Recomendação 3: Melhoria contínua da coordenação dos financiadores, em geral, e da coordenação dos Estados-Membros em particular. N.º 3 Prioridade: ? ? ? Destinatário: Sede da CE

Delegação da CE Estados-Membros da UE

Implementação a curto prazo

1. Continuar a implementação do Roteiro da UE 2. Fortalecer o funcionamento e a produtividade dos grupos de trabalho

temáticos 3. Incluir novos financiadores (p.ex., o Brasil) 4. Manter a escolha de promoção de uma abordagem de Fundo Comum

para apoiar os ANE sob o FED10 Implementação a médio-longo prazo

Aumentar o nível de coordenação com todos os financiadores e liderar os programas conjuntos entre os mesmos. Ao aumentar os esforços a nível dos financiadores, continuar a motivar o GA a desempenhar um papel mais activo.

Comentário A coordenação de financiadores e a coordenação em geral é uma área onde os melhoramentos podem indicar um elevado nível de impulso em todos os sectores e tipos de intervenção. O GA não demonstrou um elevado nível de interesse na promoção da coordenação de financiadores. A melhor coordenação pode (i) promover a coerência e a verdadeira implementação de políticas que à partida foram lentas, (ii) aumentar a eficiência de resultados de projectos, (iii) estimular as capacidades governamentais para o cumprimento das suas obrigações e, deste modo, aumentar o impacto; e (iv) introduzir também características institucionais que possam aumentar a sustentabilidade.

Ligação Conclusões: 3-4


85

Recomendação 4: Concentração das actividades do projecto em resultados e objectivos realistas, expectáveis, assim como em intervenções com elevado valor acrescentado por parte da CE (p.ex. saúde, TVET e criação de empregos, boa governação, desenvolvimento rural). N.º 4 Prioridade: ? ? Destinatário: Sede da CE


1. Insistir em análises de situações participativas com tomadas de decisões antecipadas e retirar a responsabilidade pelos próprios beneficiários.

2. Melhorar a capacidade analítica para a formulação de programas/ projectos.

3. Melhorar a qualidade da concepção de projectos (estrutura logística, OVI, sistemas de monitorização)

4. Apoiar estudos de referência sectoriais e definir objectivos de projectos com base nestes estudos de referência

5. Insistir numa revisão mais crítica dos marcos lógicos em projectos financiados pela CE antes da aprovação do projecto. Garantir também que todas as actividades específicas propostas de facto abrangem questões transversais.

6. Rever modalidades de apoio para estabelecer sistemas mais eficientes, atempados e práticos, capazes de originar resultados no período de tempo específico do projecto. Continuar ou duplicar modalidades que já tenham demonstrado eficácia em Angola.


A escolha já feita para abordar as questões de criação/fortalecimento de instituições aos níveis central e local está aprovada.

Comentário Várias actividades tiveram objectivos irrealistas. Esta situação pode ser alterada melhorando a qualidade da concepção de proje ctos e o estabelecimento de bases sectoriais fiáveis.

Ligação Conclusões: 8 Recomendação 5: Acompanhamento adequado do reforço institucional no sector público e do reforço das organizações no sector privado. N.º 5 Prioridade: ? ? Destinatário: Sede da CE


Planear apoio ao fortalecimento institucional ou criação de instituições no âmbito do futuro processo de descentralização. Considerar o apoio a ambas as organizações sectorais e do sector privado (cooperativas, associações de produtores, confederações de sectores) no enquadramento do apoio a Actores Não Estatais no projecto futuro.


Promover a integração vertical e uma rede de trabalho de cooperativas, organizações de agr icultores, etc., através da criação de consórcios e cooperativas de segundo/terceiro nível para fortalecer as ligações com o mercado e prestar serviços de alta qualidade no apoio a actividades produtoras. Planear a atribuição de parte das funções de gestão do projecto às organizações beneficárias locais quanto a projectos médios para aumentar o sentido de propriedade.

Comentário A escolha feita para abordar as questões de criação/fortalecimento de instituições aos níveis central e local está aprovada. O apoio a cadeias de valor locais é a forma mais eficiente de consolidar o desenvolvimento local e nacional. A criação de organizações a nível


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comunitário e a criação de instituições a nível local são cruciais para a sustentabilidade e para a maximização de vantagens para os beneficiários. O fortalecimento de formas existentes de organizações a nível popular (p.ex. cooperativas) e o fortalecimento da criação de instituições a nível local são essenciais para garantir uma boa gestão dos sistemas definidos nas intervenções de desenvolvimento e para promover a sustentabilidade.

Ligações Conclusões: 1-5-7 Recomendação 6: Melhoria significativa da integração das questões transversais N.º 6 Prioridade: ? ? Destinatário: Sede da CE


Insistir na identificação e implementação de intervenções transversais específicas. Existe um grande potencial para um maior apoio às questões ambientais em Angola (incluindo regulamento e cumprimento). O apoio a um maior envolvimento do governo e prioritização são pré-requisitos para uma maior concentração. Garantir que todos os projectos tenham um sistema de AA que inclua recolha de dados básicos, que reúna de modo adequado os dados relevantes para as questões transversais que possam ser abrangidas por esses projectos. Certificar que os EIA adequados são realizados, sempre que apropriado, para intervenções de apoio sectorial que envolvem trabalhos físicos ou provisão de infra-estruturas, e que são produzidos e implementados EMP conforme necessário. Se for apropriado, os orçamentos dos projectos devem incluir uma previsão para a atenuação de impactos ambientais negativos que se tornem evidentes durante o decorrer da implementação.


Identificar resultados, medidas e actividades previstos para solucionar questões transversais. Integrar e solucionar melhor problemas ambientais (através de projectos ambientais específicos e actividades ambientais noutros projectos). A CE deve continuar a expandir o seu apoio a questões transversais ao abrigo dos programas do FED10, incluindo o diálogo e o apoio ao Governo sobre preocupações ambientais e o género. Deve ser preparada uma estratégia para lidar com questões transversais (no geral e específicas de sectores), incluindo a identificação e definição destas questões, que mostre a prioritização de apoio às mesmas, tanto com base individual, como como componentes de intervenções sectoriais. Esta estratégia deve incluir directrizes práticas para a cobertura de questões transversais relevantes para e com impacto em intervenções sectoriais, abrangendo o desenho e a implementação do projecto.

Comentário A integração sistemática de questões transversais aumentará a eficiência na abrangência de grupos vulneráveis (uma prioridade ao abrigo do FED10).

Ligações Conclusões: 8


87

Recommendation 7: Identificar uma modalidade de intervenção específica para Angola No 7 Prioridade: ? ? Destinatário: Sede da CE,


Preparar um documento de questões identificando a posição de Angola (em comparação com países semelhantes) e a linha estratégica, que deverá ser adoptada na identificação de intervenções de cooperação para o desenvolvimento.

Implementação a médio – longo prazo

Consolidar uma posição de intervenção em países ricos em recursos, mas inferiores em termos de taxas de desenvolvimento humano.

Comentário Angola Tem condições muito específicas devido ao seu elevado nível de recursos financeiros, que causam impacto na focalização da cooperação para o desenvolvimento. Ao mesmo tempo, a maior parte da população vive na pobreza e uma parte significativa encontra-se em pobreza extrema. Linhas políticas claras em relação a estas características estratégicas poderia auxiliar na tomada de decisões a nível local.

Ligação Conclusão: 1

5.2 Recomendações operacionais

Recomendação 8: Aumento da transferência de conhecimentos entre entidades nacionais. N.º 8 Prioridade: ? ? Destinatário: Sede da CE, Delegação da CE

AT para projectos/programas Implementação a curto prazo

Planear uma AT a longo prazo (tendo em consideração as dificuldades logísticas e as questões institucionais para o estabelecimento de AT no contexto angolano). Na implementação de AT, aumentar o componente de criação de capacidades e promover a cultura de criação de capacidades e atitudes do pessoal realizando uma avaliação periódica do processo de implementação e definido sessões específicas para analisar problemas na transferência de conhecimentos e capacidades aos seus homólogos.


Planear compromissos a longo prazo pela CE.

Comentário A função da Assistência Técnica deve reforçar o seu componente de criação de capacidades em coerência com outras considerações estratégicas. O aconselhamento de homólogos nacionais também deve ser considerado.

Ligação Conclusões: 1-5-6-7


88

Recomendação 9: Melhoria da pró-actividade na comunicação com as entidades governamentais, parceiros de implementação e outros intervenientes. N.º 9 Prioridade: ? ? Destinatário: Sede da CE

Delegação da CE AT para projectos/programas


Aumentar a comunicação com o Governo não apenas sobre a implementação de projectos, mas também sobre questões sectoriais específicas e sobre as boas práticas e questões de políticas. As capacidades de absorção limitadas do sector da saúde são uma questão que deveria figurar proeminentemente na concepção do próximo projecto da CE.


Fazer esforços para fortalecer as comunicações diárias formais e o diálogo de políticas a nível ministerial para aumentar a coordenação entre diferentes actores em vários sectores e promover a implementação de políticas. O apoio de políticas deve ser identificado de modo mais explícito em documentos de projectos (marco lógico DTA) como uma actividade específica. Estabelecer planos relacionados com assistência técnica para debates políticos regulares a partir do início dos programas e projectos.

Comentário A CE deve ser mais proactiva na comunicação com os intervenientes sectoriais nacionais, com outros financiadores e com o público em geral. Isto aumentará a coordenação (o diálogo é a base para a coordenação), melhorará a implementação de projectos e melhorará a visibilidade.

Ligação Conclusões: 3-7 Recomendação 10: Contemplação de uma maior flexibilidade na utilização dos procedimentos FED. N.º 10 Prioridade: ? ? Destinatário: Sede da CE


Analisar atrasos nas aquisições e consequências na eficácia da implementação. Retirar conclusões para agir.


Adaptar procedimentos de aquisição para realidades de mercados locais, para que as decisões de aquisição tenham em consideração os padrões de eficácia local.

Comentário Na situação específica de Angola, é necessária alguma flexibilidade na aplicação dos procedimentos do FED (não culpabilizando o sistema, mas adaptando-os à difícil situação local específica). É provável que o melhoramento da orientação dos homólogos nacionais aumente a eficácia ajudando-os a ultrapassar estrangulamentos e melhorando o acesso a recursos e a absorção eficiente de recursos.

Ligação Conclusão: 3-7


89

Recomendação 11: Reforço dos sistemas de monitorização. N.º 11 Prioridade: ? ? ? Destinatário: Sede da CE


Insistir em estudos de referência como uma actividade preliminar antes de iniciar a implementação de projectos do FED10. Certificar que todas as intervenções de projectos incorporam sistemas AA adequados, incluindo a provisão da recolha de dados básicos e a monitorização contínua de indicadores, de modo que a implementação possa ser gerida de modo eficaz, produzindo taxas de impacto maiores.


Certificar-se de que os procedimentos de monitorização propostos na concepção de projectos são realmente aplicados durante a implementação desde o início, cobrindo resultados mas também impactos. Continuar as actividades ROM, centrando-as em projectos com pontos fracos suspeitos e garantir avaliações

Comentário Os estudos de referência e os sistemas de monitorização de trabalho melhorarão substancialmente e permitirão uma avaliação do impacto. A elaboração de estudos de referência para os sectores focais e não focais devem ser um requisito e o estabelecimento dos dados efectivos e os sistemas de monitorização devem ser requisitos básicos para um melhor planeamento e tomada de decisões.

Origem Conclusão: 7

5.3 Recomendações de aprendizagem

Recomendação 12: Aprofundar os conhe cimentos de LRRD para integrar as lições aprendidas noutras situações N.º 12 Prioridade: ? ? Destinatário: Sede da CE

Delegação da CE Unidade de Avaliação Conjunta do EuropeAid

Implementação a curto - médio prazo

No caso de uma avaliação temática de LRRD estiver para ser lançada, considerar Angola como um excelente estudo de caso.

Comentário O processo de descentralização aumentará a pertinência e a importância de informações sobre a criação de instituições. Recolher e integrar lições metodológicas e instituições aprendidas ajudará a gerir melhor o apoio institucional à descentralização.

Ligações Conclusões: 1-2-4


90

Recomendação 13: Recolha, sistematização e divulgação de boas práticas e de lições aprendidas N.º 13 Prioridade: ? ? Destinatário: Sede da CE

Delegação da CE Estados-Membros da UE


Recolher, sistematizar e acordar a divulgação proactiva de boas práticas e de lições aprendidas em todos os sectores. Na concepção de projectos e programas, incluir componentes para a recolha e divulgação de boas práticas. Lançar uma actividade específica de análise de boas práticas.

Implementação a médio -longo prazo

Integrar a recolha e a divulgação de boas práticas em todas as intervenções da CE. Analisar boas práticas em cada projecto tendo em conta os seguintes critérios: a) estratégias de projectos b) qualidade de componentes e medidas de projectos; c) reprodutibilidade (grau no qual os projectos são duplicáveis no

sentido de lidar com problemas semelhantes ou relacionados); d) possibilidade de transferência (potencial para usar projectos como

modelos para lidar com problemas diferentes). Criar uma estratégia de divulgação com base em: a) um inventário de experiências bem-sucedidas retiradas de várias

situações que podem ser modeladas para duplicação; b) um modelo de trabalho que o torna susceptível de duplicação numa

situação ou contexto diferente; c) implementação do modelo de trabalho numa situação identificada

para esse fim, garantindo também uma participação e envolvimento activos dos intervenientes.

Disponibilizar informações, tendo em consideração: a) o conteúdo moldado conforme as necessidades de outros utilizadores; b) a apresentação de conteúdo num formato de compreensão fácil com

complexidades minimizadas; c) inclusão de lições aprendidas em relação ao que não funcionou bem; d) provas de que os efeitos da iniciativa são atribuíveis às entradas do

adoptante; e) disponibilidade fácil de detalhes de implementação; partilha de

informações. Comentário É provável que os exemplos de boas práticas sistematicamente aprovadas

em vários sectores permita uma orientação para o desenvolvimento humano, segurança alimentar, água e saneamento e áreas de governação de actividades ao abrigo do FED10.

Ligações Conclusões: 2-7

avaliação do nível do país angola - european...

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