avaliação da eficiência da gestão do investimento...

Avaliação da eficiência da gestão do investimento público

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Abreviaturas e siglas..................................................................................................................5

Agradecimentos..........................................................................................................................7

Sumário Executivo.....................................................................................................................9

1. Introdução............................................................................................................................11

2. Resultados do Levantamento...............................................................................................17

3. Possíveis Reforma.................................................................................................................31

Apêndice 1:Participantes nas reuniões....................................................................................39

Apêndice 2: Documentos consultados/utilizados....................................................................40

Sumário


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Abreviaturas e siglas

ASSECBCBCMACOMPRASnetFMISIGP-M IT LDOLOALRFMFMPOGOGC-UKhPACPAFGIPPPAPPIPLOASECEX SERPROSFCSIAFISIEGSIAPASIAPESIASGSICONVSIDSIDORSIEFSIESTSIGSIGPLANSIORGSISACSISPACSISTNSLTISOFSPISPUSTNTCU

Assessoria EconômicaBanco Central do BrasilCâmara de Monitoramento e AvaliaçãoPortal de Compras do Governo FederalSistemas Integrados de Administração FinanceiraÍndice Geral de Preços do MercadoTecnologia de InformaçãoLei de Diretrizes OrçamentáriasLei Orçamentária AnualLei de Responsabilidade Fiscal Ministério da Fazenda Ministério de Planejamento, Orçamento e GestãoSecretaria de Comercio do Reino UnidoPrograma de Aceleração de Investimentos Plano Anual de Financiamento da Dívida PúblicaGestão do Investimento PúblicoPlano PlurianualProjeto Piloto de InvestimentosProjeto de Lei Orçamentária AnualSecretaria de Controle ExternoServiço Federal de Processamento de Dados FederalSecretaria Federal de ControleSistema Integrado de Administração FinanceiraSistema de Integração e Gestão de GovernoSistema Integrado de Administração PatrimonialSistema Integrado de Adm. de Recursos HumanosSistema de Administração de Serviços GeraisSistema de Gestão de Convênio, Contrato de Repasses e Termo de ParceriaSistema Integrado da Dívida PúblicaSistema Integrado de Dados OrçamentáriosSistema Integrado de Informações Econômico-FiscaisSistema de Informações das EstataisSistema de Informação Gerencial para o PPASistema de Informações Gerenciais e de PlanejamentoSistema de Informações Organizacionais do Governo FederalSistema de Apreciação de Atos de Admissão e ConcessõesSistema de Monitoramento do PACSistema de Coleta de Dados Contábeis de Estados e MunicípiosSecretaria de Logistica e Tecnologia da InformaçãoSecretaria do Orçamento FederalSecretaria de Planejamento e Investimentos EstratégicosSistema de Patrimônio Imobiliário de UniãoSecretaria do Tesouro NacionalTribunal de Contas da União


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O principal trabalho de campo para produzir este relatório foi realizado durante o mês de abril de 2009 por Jim Brumby (Gerente de Setor, PRMPS) e Juliana Wenceslau (Analista de Pesquisa, LCSPS) juntamente

com a missão do PEFA, cujos membros foram Theo Thomas (Especialista Sênior em Setor Público, LCSPS), Cem Dener (Especialista Sênior em Setor Público, ECAPS), Joseph Kizito (Especialista Sênior em Gestão

Financeira, LCSFM) e Tarsila Velloso (ETC, LCSPE). O projeto foi preparado sob a gestão setorial de Nick Manning (Gerente de Setor, LCSPS).

A missão foi conduzida em resposta a um pedido do Ministério do Planejamento, devido ao seu diálogo contínuo com o Banco. A equipe agradece o apoio significativo e o entusiasmo ao longo do desenvolvimento do projeto de Chico Gaetani, Aline Dieguez e Ariosto Culau. A equipe também agradece os insumos de todos

os envolvidos.

Agradecimentos


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Sumário Executivo

Este documento traz uma revisão da Gestão do Investimento Público (GIP) no Brasil, baseada na comparação entre oito características básicas

do processo de investimento público, como no estudo recente de Rajaram et al.1 Tais características básicas referem-se aos seguintes estágios no processo de GIP: (i) guia estratégico e triagem preliminar, (ii) avaliação formal de projetos, (iii) revisão independente da avaliação, (iv) orçamento e seleção de projetos, (v) implementação de projetos, (vi) ajustes de projeto, (vii) operação das instalações, (viii) avaliação do projeto.

A condução desta revisão pela equipe do Banco reconhece as importantes medidas adotadas no Brasil nos últimos anos para melhorar o desempenho de sua carteira de investimentos públicos. O foco do governo, nos níveis mais altos , certamente resultou em benefícios substanciais em termos de coordenação e execução de projetos de investimento. O desafio agora é construir sobre esta base, e pôr em prática as medidas necessárias para proporcionar benefícios duradouros para a seleção, aprovação e execução de projetos de investimento público. As conclusões mais abrangentes sobre este estudo foram as seguintes:A condução desta revisão pela equipe do Banco reconhece as importantes medidas adotadas no Brasil nos últimos anos para melhorar o desempenho de sua carteira de investimentos públicos. O foco do governo, nos níveis mais altos , certamente resultou em benefícios substanciais em termos de coordenação e execução de projetos de investimento. O desafio agora é construir sobre esta base, e pôr em prática as medidas necessárias para proporcionar benefícios duradouros para a seleção, aprovação e execução de projetos de investimento público. As conclusões mais abrangentes sobre este estudo foram as seguintes:

I. Enquanto existe um forte e claro vínculo entre os documentos e processos de planejamento das autoridades, ainda parece haver espaço para fortalecer o grau de direcionamento estratégico para o investimento público.

II. Para a grande maioria dos projetos, parece não haver qualquer avaliação formal inicial ou revisão independente de tal avaliação. Ao contrário, uma vez que os gargalos são percebidos como óbvios, julga-se que não é sequer necessária uma avaliação formal, ficando assim as apurações de benefícios muitas vezes implícitas, ao invés de serem mensuradas e documentadas. A falta de uma avaliação consensual no início do processo invalida a possibilidade de usá-la como uma referência (benchmark) durante a execução e a revisão ex post.

III. Parece haver uma falta de qualquer revisão independente efetiva das avaliações de projetos do MDA. Se esta prática existe, aparentemente o período do esforço de mais investimento público foi associado a uma queda no esforço real de revisão e avaliação.

IV. O orçamento prevê o impacto orçamentário do ano, mas não prevê qualquer controle de custos totais para os projetos. Há muitas emendas no congresso que não são necessariamente pautadas pelas mesmas prioridades que as propostas do Poder Executivo. Em muitos casos, tais emendas nem são executadas de fato.

V. O PAC gerou benefícios para a implementação de projetos, mas permanecem certa morosidade na execução orçamentária muitas vezes relacionada a questões que surgem durante a elaboração do projeto. Em geral, os atrasos na execução são agravados por ações do Tribunal de Contas da União (TCU), que suspende os projetos quando encontra irregularidades.

VI. Os ajustes de projeto não parecem estar baseados em análises atualizadas de custo-benefício. Na realidade, eles advêm de falhas na elaboração e na priorização (ou de fato, preferências). A falha em não ter criado uma avaliação consensual no início (vide II acima) significa que é muito difícil manter o registro das consequências dos ajustes sobre o bem-estar gerado pelo projeto. Além disso, esta forma de aprovação de ajustes cria um incentivo para aprovar os projetos mesmo que tal aprovação esteja baseada em um orçamento irreal desde o começo.

1 Rajaram, A; Le Minh, T; Biletska, N. and Brumby, J. (2008) Framework for Reviewing Public Investment Efficiency. World Bank, mimeo.


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VII. A abundância de sistemas de informação relacionados aos projetos não supre qualquer necessidade adequadamente.

VIII. A qualidade dos registros de patrimônio parece estar melhorando, pois há uma maior cobertura. Porém, o tamanho e a complexidade do patrimônio governamental sugerem que o trabalho necessário para se ter registros e valorações completos é gigantesco.

IX. Parece não haver uma avaliação de projeto ex post adequada, a fim de comparar os custos e benefícios esperados com os efetivos.

Perspectivas de reforma da gestão do investimento público no Brasil A missão acredita que já que está claro que há pouca infraestrutura, e que há probabilidade de haver benefícios sociais e econômicos consideráveis ao resolver esta questão. Não obstante, as autoridades poderiam se beneficiar de uma série de ações para melhorar a qualidade da gestão do investimento público no Brasil. Ao fazer as seguintes recomendações, a missão está ciente de que é preciso melhorar a qualidade das decisões em infraestrutura por um lado, sem por outro lado introduzir obstáculos ou atrasos indevidos ao processo. O aparente impulso por ‘mais projetos, menos avaliação’ possui a característica de resultar em que projetos altamente visíveis sejam iniciados, mas falta analisar se em todos os casos os interesses dos contribuintes foram protegidos como deveriam.

Enquanto alguns aspectos de melhorar a GIP no Brasil possam gerar ganhos rápidos, a realidade é que muitas melhorias levarão tempo para gerar resultados. Por algum tempo, alguns dos desafios servem para fortalecer a fiscalização e ter um melhor direcionamento, mas parece que ainda permanece o grande desafio: reforçar a habilidade das agências executoras de planejar, elaborar e executar projetos de alta qualidade. Este desafio específico parece ter sido criado ao longo de vários anos, período durante o qual os recursos de engenharia de muitas agências foram reduzidos. Por exemplo, a missão foi informada de que, de fato, havia mais engenheiros no Tribunal de Contas da União - TCU que nas agências executoras do governo federal. Sob a perspectiva global do governo, não parece haver uma alocação racional deste recurso escasso, o que o deixa sujeito

a revisões desfavoráveis do auditor.

A missão possui três recomendações institucionais principais para consideração das autoridades:

• Que continue a haver um refinamento quanto à natureza do papel do PAC. O papel do PAC poderia ser mais articulado e este poderia, talvez, tornar-se mais especializado. O engajamento operacional da Casa Civil é precioso, logo, poderia fazer sentido que o PAC se concentrasse em uma faixa mais estreita de projetos de maior valor, onde as recompensas são maiores e os riscos de deterioração relativamente maiores.

• Que as autoridades introduzam um processo ‘gateway’ (portal) no ciclo do projeto, usando os gates (portões) como pontos de influência para melhorar a qualidade do processo de investimento público.

• O papel da CMA poderia ser adaptado para refletir a emergente distribuição de papéis e responsabilidades na gestão do investimento público brasileiro. Em primeiro lugar, uma especialização adicional do PAC, levando a que este enfoque projetos de maior valor, aumentaria o leque de projetos a serem analisados pela CMA. Em segundo lugar, a CMA poderia desempenhar de forma vantajosa um papel na revisão de projetos supervisionados pelo PAC, quando de sua conclusão. Deveriam ser realizadas, ao menos, revisões posteriores dos projetos, para apoiar o processo de aprendizado no âmbito do Executivo. Em terceiro lugar, o processo ‘gateway’, mencionado acima deverá ser liderado por uma unidade administrativa. Este papel poderia ser supervisionado pela CMA.

Além disso, a missão faz uma série de recomendações com respeito ao trabalho e o diálogo em andamento sob a égide da relação positiva criada entre o Banco Mundial e o Ministério do Planejamento. Estas recomendações terão foco na avaliação do conhecimento de ponta produzido no mundo e das habilidades em gestão do investimento público, além de impulsionar a capacidade dos ministérios setoriais e empresas estatais de conduzir avaliações, e de que estas sejam revisadas. Tais recomendações são discutidas com mais profundidade ao final do documento.

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1Introdução

A principal finalidade do investimento público, principalmente na infraestrutura econômica e social, é de contribuir para melhorias no desenvolvimento econômico, no capital humano e na qualidade de vida. Investimentos diretos e indiretos em ativos públicos são uma das principais tarefas do governo. Entretanto, como costuma acontecer em economias emergentes, várias questões chaves intervêm e acabam evitando a realização dos resultados desejados dos investimentos públicos. Um relatório do Banco Mundial identificou estas questões, a saber2:

• Fraco processo de seleção de projetos

• Atrasos na elaboração e implementação de projetos

• Práticas indevidamente lentas e litigiosas de licitação, com evidência de alguma corrupção

• Custos não programados

• Falha em completar projetos

• Ausência de uma pauta de projetos

• Falha na operação e manutenção de ativos públicos que leva a realização de menos benefícios que o planejado

O propósito deste relatório é revisar as práticas brasileiras na gestão do investimento público federal, com intenção de dar assistência no processo de reforma e melhoria.

Abordagem e metodologiaEste levantamento fez uso da publicação do Banco Mundial chamada de Estrutura de Diagnóstico de Revisão da Gestão do Investimento Público. Esta

estrutura identifica oito estágios chaves relacionados à gestão do investimento público, e caracteriza as questões ‘obrigatórias’ ou altamente desejáveis de cada um deles. Do mesmo modo que outras abordagens do Banco, apoia-se na busca de evidência para indicar se estas características de fato ocorrem e se são realmente observadas, ao invés de só existirem no papel. Então é feita uma análise dos gargalos entre o que é observado e estes fatores desejáveis.

As oito características principais identificadas são as seguintes: (I) guia estratégico e triagem preliminar, (II) avaliação formal de projetos, (III) revisão independente da avaliação, (IV) orçamento e seleção de projetos, (V) implementação de projetos, (VI) ajustes de projeto, (VII) operação das instalações, (VIII) avaliação do projeto. Assim como com outras ferramentas, tais como a estrutura PEFA PFM, cada característica básica ou indicador de desempenho incui dimensões ou aspectos adicionais.

Uma revisão substantiva de qualquer sistema GIP exige a identificação e consideração de informações e dados substantivos. Se estes não estiverem disponíveis, a qualidade da revisão pode ficar comprometida até certo ponto. Do mesmo modo, na condução deste trabalho durante o período de 6 a 17 de abril, a equipe do Banco buscou dados de vários atores chaves dentro das autoridades. A equipe recebeu muitos dados, mas ainda há áreas substanciais em que não havia dados disponíveis, ou pelo menos não prontamente disponíveis. Assim, listamos abaixo de cada prática principal da GIP os dados mais relevantes que foram analisados até hoje para chegar a nossas conclusões, assim como identificamos os dados adicionais que seriam úteis para chegar a uma conclusão mais sólida.

O ambiente fiscalO ambiente fiscal para a realização de investimento público pode estar mudando. Após um período

2 Vide Anand Rajaram et al, A Diagnostic Framework For Assessing Public Investment Management. http://siteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/383606-1201883571938/PublicInvestmentEfficiency.pdf


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em que a principal meta institucional da Gestão do Investimento Público foi aumentar o nível de gastos em investimento público, especialmente com um foco em uma execução orçamentária mais efetiva, parece que tal meta agora possa precisar ser moderada, em um contexto de previsões de certa forma mais modestas do crescimento da economia global no curto e médio prazos. De modo simples, na ausência de quaisquer ajustes nas metas fiscais, ou da criação de espaço fiscal por meio da política e de ajustes na entrega por outros meios, o espaço fiscal para mais GIP pode não ser tão grande quanto se pensava.

Até certo ponto, a criativa derivação brasileira do superávit primário, por meio da exclusão potencial de um componente do investimento público3, traz um mecanismo útil para suavizar a restrição fiscal, que de outro modo implicaria a necessidade de ajuste. Parece que este mecanismo – originalmente caracterizado como o projeto piloto em infraestrutura (PPI), mas agora inserido no PAC – pode, de acordo com o Tesouro, ser usado no ano corrente, embora talvez não inteiramente. O mecanismo do PPI permite uma isenção na contagem de todos os investimentos públicos na derivação do superávit primário até um total de 0,5 por cento do PIB.

As questões específicas relativas à flexibilidade limitada no ambiente fiscal brasileiro estão bem

3 Na contabilidade de custos, isto não seria considerado criativo, já que os gastos em ativos não involvem encargos operacionais.

documentadas em outras partes, inclusive na versão preliminar do relatório do PEFA PFM feito pela missão atual. No futuro, esta flexibilidade limitada, juntamente com uma visão econômica mais modesta, pode levar a uma mudança de foco da GIP no Brasil, passando de volume crescente e execução para diligencia crescente e preocupação com a qualidade dos projetos propostos e executados. Como tal, uma queda relativa e um ambiente fiscal menos favorável fornecem a oportunidade de rever o estoque de projetos potenciais, para aplicar padrões de avaliação mais rígidos, e talvez reformar alguns dos gargalos administrativos e outros fatores que evitaram o alcance de taxas de execução maiores, tais como desejado pelas autoridades.

CoberturaO setor governamental no Brasil é grande e complexo, envolvendo uma estrutura federal de governo, empresas comerciais e quase-comerciais, bancos e quase-bancos. Em especial, várias políticas e programas governamentais vão além do setor público como um todo (governo federal) e das empresas estatais e entre os níveis de governo. O PAC em si tenta dispor dos recursos no governo federal, nas empresas estatais e financeiras e por meio da cooperação federal-estadual-municipal, e mesmo no setor privado.

Quadro 1: Recalibrando as metas fiscais do Brasil

Até 2009, as metas fiscais do Brasil foram estabelecidas de modo bastante amplo e incluíam a contribuição fiscal líquida de todo o setor das empresas estatais. Entretanto, problemas econômicos associados à crise financeira mundial levaram à reconsideração das metas. O saldo fiscal primário da Petrobrás – equivalente a cerca de 0,5% do PIB – foi excluído da posição agregada do setor público. Do mesmo modo, a meta de superávit consolidada para 2009 foi reduzida este ano, caindo de 3,8% para 2,5% do PIB, o que reflete a exclusão do superávit primário da Petrobrás da meta agregada da CPS (0,5%do PIB), uma redução da meta de superávit primário do governo federal para 1,4% do PIB (antes era 2,15% do PIB), e uma redução nas metas de superávit primário dos estados e municípios para 0,9% do PIB (antes era 0,95% do PIB).

Por nível de governo, a meta de superávit primário para 2010-12 (3,3% do PIB) será dividida da seguinte forma: Governo federal (CG), 2,15% do PIB; Estados e municípios, 0,95% do PIB; eEmpresas estatais, 0,2 % do PIB.

Em termos de premissas no nível macro, a Lei de Diretrizes Orçamentárias supõe um crescimento real do PIB de mais de 4,5 para 2010 e 5,0% durante 2011-12.

Entretanto, o uso de ativos por meio da depreciação é cobrado no balanço operacional.

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Nestas circunstâncias, um estudo completo da GIP necessariamente envolveria também a consideração das práticas aplicadas às empresas públicas. Até hoje, isto não foi possível no senso mais amplo devido a limitações de dados, tempo e acesso. Entretanto, sempre que possível, foram feitas algumas observações sobre as práticas relativas ao setor das estatais. Ao fazê-lo, é importante ressaltar das 117 estatais de propriedade ou controladas pelo governo federal, cerca de 99 são consideradas não dependentes do tesouro nacional, enquanto 18 são consideradas dependentes. Das 99 empresas independentes, cerca de 30 possuem poucos ou nenhum projeto, enquanto cerca de 70 são independentes e possuem projetos. Destas 70, somente 14 estão inseridas no PAC. Deve ser salientado que o setor não dependente é bem maior que o dependente – com emprego no final de 2007 de 235 000 trabalhadores, comparados com 32 500 no setor dependente.4 Os programas de investimento público são ainda mais desequilibrados, com as duas maiores estatais não dependentes, Grupo Eletrobrás e Grupo Petrobrás representando 95% ou R$ 46,3 bilhões dos gastos planejados de R$ 51 bilhões de estatais em 2007. Outros R$ 2,5 bilhões foram planejados pelo setor financeiro estatal. Algumas das questões evidentes no setor público também parecem evidentes no setor das estatais – em 2007, somente 76%, ou um pouco menos de R$ 40 bilhões, foram aplicados pelas estatais, mas com a Petrobrás executando perto de 81%, sugerindo que as taxas para muitas outras estatais foram muito baixas.

O setor fiscal e das estatais estão relacionados. O excedente líquido (déficit) do setor das estatais está consolidado de modo que o governo federal (tesouro nacional, bem-estar social e o banco central) chegue à meta fiscal de superávit primário. Vide Quadro 1. A meta para o setor público não-financeiro em 2008 foi de 0,65% do PIB, comparada aos 2,2% para o governo central. Cerca de 75% ou quase R$30 bilhões de todos os investimentos realizados pelas estatais em 2007 foram financiados por fundos internamente gerados, comparados com a quantia de R$1,1 bilhões orçados e R$0,2 bilhão de fato financiados pelo tesouro. Os projetos específicos a serem realizados pelas estatais constam do Volume VI

4 Exclui empresas estatais. Das tabelas 5, 6, 7, 8 do Perfil das Empresas Estatais, 2008. Ano Base 2007.

da Lei Orçamentária, Orçamento de Investimento. A responsabilidade de execução para estes projetos está ligada à dependência do tesouro – quando não dependente a empresa é responsável pela execução, quando é dependente o tesouro executa.

Além disso, o setor das estatais domina o setor do governo federal na área de investimento público, conforme a Figura 1 abaixo.

Algumas observações sobre planejamento no BrasilDesde 1996, o governo federal tem se preocupado com mais investimentos em infraestrutura para impulsionar o crescimento. É do conhecimento de todos que executar os projetos dentro do prazo no Brasil é imensamente difícil. A maioria dos projetos exige ações coordenadas por parte de mais de um ministério setorial, empresa estatal, governo estadual, setor privado e tesouro. Além disso, a articulação não é espontânea, a burocracia opera de modo compartimentado e os servidores públicos são leais a seus próprios ministérios. Por fim, os ministros não necessariamente formam um governo coeso, uma vez que pertencem a partidos políticos diferentes.

O déficit fiscal tem sido outra fonte bem conhecida de dificuldades. Orçamentos anuais raramente são executados como autorizados. (Vide a discussão relativa a isto no Indicador PI 16 do PEFA). O nível e momento dos desembolsos dependem das receitas tributárias, das taxas de juros e das metas fiscais – que são variáveis voláteis. Esta imprevisibilidade gera incerteza para os gerentes de projetos, o que exacerba os problemas de articulação. Além disso, o longo período de baixos investimentos enfraqueceu a capacidade de planejamento do setor, a capacidade

Figura 1 - Composição do investimento público por fonte

Fonte: FMI


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técnica de elaborar projetos e a habilidade de conduzir processos licitatórios.

Dado este contexto, o governo federal escolheu a alternativa possível para garantir os níveis mínimos de investimento. Desde 1996, carteiras prioritárias foram sucessivamente selecionadas, a saber: Brasil em Ação, Avança Brasil, Projeto Piloto de Investimento (PPI) e o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), todos com uma metodologia de gestão de projetos e monitoramento intensivo. Estas carteiras foram criadas para aumentar a velocidade de execução dos investimentos prioritários, especialmente no setor de transporte. Outros objetivos foram atrair investimentos do setor privado e dar visibilidade à ação governamental.

Brasil em AçãoA primeira experiência de monitoramento intensivo foi com o Brasil em Ação5. O programa foi criado no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) no segundo ano do governo Fernando Henrique, e representou a agenda de desenvolvimento do período pós-estabilização da economia, com 42 projetos nos setores de infraestrutura e social. Os projetos eram escolhidos pelo presidente, governadores estaduais e parlamentares a partir do Plano Plurianual (PPA) 1996-1999. Vários procedimentos foram introduzidos para criar uma rede de monitoramento para cada projeto:

• Em primeiro lugar, cada projeto possuía um gerente no ministério setorial. Estes gerentes deveriam ter acesso livre às secretarias executivas dos ministérios, além de capacidade técnica e habilidade para trabalhar entre as fronteiras ministeriais. Estes gerentes eram responsáveis pelo monitoramento da execução dos projetos, identificando e removendo os gargalos a fim de atingir os resultados, ou seja, completar os projetos.

• Em segundo lugar, ficou assegurado aos gerentes uma previsibilidade orçamentária e de desembolsos financeiros. Cada um dos projetos do Brasil em Ação teve uma rubrica especial no orçamento de 1997. Além disso, o tesouro

liberou fundos de acordo com o progresso das construções, que foram acompanhados de perto pela Secretaria de Planejamento e Investimentos (SPI). Os desembolsos financeiros foram autorizados pela SPI com base na informação a respeito do progresso do projeto.

• Finalmente, foi criado um sistema de informações gerenciais (SIGPLAN) disponível aos ministérios, ao Planejamento e à Presidência por meio da intranet para que os gerentes pudessem dar informações aos coordenadores centrais em tempo real. O SIGPLAN fornecia dados sobre os possíveis gargalos e alternativas para solucioná-los. O papel da SPI foi auxiliar na resolução dos problemas, às vezes coordenando reuniões com as agências responsáveis.

Após quatro anos, a maioria dos 26 projetos de infraestrutura do Brasil em Ação foi completada dentro do cronograma. A experiência foi considerada um sucesso de gestão e de política, por que atraiu a atenção da mídia e tornou-se o símbolo do primeiro governo Fernando Henrique. O programa também foi bem-sucedido em atrair investimentos, uma vez que o setor privado financiou 20% dos gastos totais. De fato, o custo final de alguns projetos foi menor que inicialmente estimado.

Devido aos avanços do Brasil em Ação, o segundo governo Fernando Henrique decidiu estender o modelo de monitoramento intensivo para todo o PPA (2000-2003), com um plano de 368 programas chamado Avança Brasil6. Entretanto, esta experiência não foi considerada bem-sucedida. O Brasil em Ação não causou efeitos cascata sobre toda a gerência ministerial, permanecendo restrito aos projetos monitorados. Apesar do esforço de capacitar todos os gerentes do PPA, o que institucionalizou a estrutura de monitoramento intensivo (gerentes de projeto, SIGPLAN e autoavaliações anuais), o Avança Brasil não afetou o desempenho do governo como um todo.

Avança BrasilDe acordo com Matsuda et al (2008, p. 16), o modelo do PPA original fomentava o foco em resultados. Vários ministérios alinharam suas estruturas organizacionais aos programas, atingindo uma maior coerência governamental. Já outros ministérios tentaram adotar o modelo, mas falharam, enquanto um terceiro grupo resistiu em aderir. Além disso, o formato do programa tornou a atividade

5 Para uma análise mais profunda do Brasil em Ação, vide Barzelay (2006).

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governamental mais transparente, contribuindo com organizações de controle interno e externo, especialmente o Tribunal de Contas da União – TCU e a Controladoria Geral da União – CGU.

Entretanto, após anos de institucionalização, o PPA se tornou mais um procedimento burocrático ao invés de uma ferramenta gerencial. Os ministérios não usam o SIGPLAN como um sistema gerencial, porque ele não captura as particularidades de cada setor nem os detalhes para fins de planejamento. As auto-avaliações dos programas, preenchidas pelos gerentes todo ano, não reverberaram no Ministério do Planejamento. Os gargalos assinalados não foram resolvidos e os

6 Para uma análise mais profunda do Avança Brasil, vide Banco Mundial (2002).

gerentes não usam as informações como feedback para corrigir as falhas. Assim, além do modelo, poucas ferramentas técnicas fora dadas aos ministérios, tais como equipe capacitada e infraestrutura. Isto explica porque os governos subsequentes apoiaram-se na seleção de carteiras menores, a fim de facilitar a gestão dos investimentos públicos.

Ciclo de Projetos de InvestimentoA revisão da GIP no Brasil baseia-se em informações recebidas das autoridades e outras fontes. O Quadro 2, abaixo, descreve o ciclo do projeto no Brasil conforme aplicado na atualidade.

Quadro 2: Ciclo de Investimentos: responsabilidades organizacionais

O ciclo do investimento no governo federal começa logo no primeiro ano de cada novo governo quando a Secretaria de Planejamento e Investimento (SPI) do Ministério do Planejamento, Orcamento e Gestão (MPOG) inicia a preparação do Plano Plurianual (PPA). A SPI solicita aos ministérios setoriais que preencham suas propostas para o PPA no SIGPLAN. Os ministérios setoriais selecionam projetos de investimento a ser incluídos no PPA e levam suas propostas para negociação com a SPI. A prioridade é dada aos projetos que já estiverem em execução e aqueles que contribuem para a estratégia mais ampla do governo. A SPI também trabalha proximamente com o Departmento de Coordenação e Controle de Estatais (DEST) no MPOG, responsável pela preparação do plano de gastos (PDG) para as estatais que usam o sistema SIDEST.

O PPA é então enviado ao Congresso e após aprovação é programado no projeto da lei orçamentária anual (PLOA) pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF) usando o sistema SIDOR. A proposta é enviada à Comissão Orçamentária do Congresso (CMO) que discute e realiza alterações ao orçamento. Após a aprovação do Congresso, a execução inicia nos ministérios setoriais. Desde 2005, novos investimentos acima de R$50 milhoes têm em princípio que ser avaliado pelo Comitê Técnico de Projetos de Grande Vulto (CTPGV) que inclui o MPOG, o Ministério da Fazenda (MF) e a Casa Civil. Os investimentos já iniciados continuam.

Os ministérios setoriais são responsáveis pela formulação dos projetos, sua implementação e fiscalização. Desde 2007, a Casa Civil também tem monitorado a execução de projetos dentro da carteira do PAC usando o sistema SISPAC. As emendas legislativas possuem sua execução autorizada de acordo com o desempenho da coalizão dos partidos do governo, controlada pela Secretaria de Relações Institucionais (SRI) da Casa Civil. Em geral, as emendas são executadas por meio de convênios com os municípios.

O MF, por meio da Secretaria Nacional do Tesouro (STN) é responsável pelo controle e contabilização da execução orçamentária em termos de recebimentos e pagamentos, e programação financeira necessária para isto, assim como para a preparação dos balancetes financeiros. A STN usa o sistema SIAFI para a execução do orçamento assim como necessidades de contabilidade e relatoria.

A Controladoria Geral da União (CGU) é responsável pelo controle interno das contas do governo, inclusive os convênios com os municípios e obras de investimento direto. Além disso, o Tribunal de Contas da União (TCU) é responsável pela auditoria externa das obras em nome do Congresso Nacional. A Secretaria de Fiscalização de Obras (SECOB) usa o sistema FISCOBRAS para fiscalizar uma amostra de obras a cada ano. O Executivo não realiza avaliação ex-post de projetos de investimento.


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2Resultados do Levantamento

7 Cada ação é então desagregada em “atividades”, “projetos” ou “operações especiais”. As “Atividades” referem-se à sustentação de funções governamentais semi-permanentes, enquanto os “projetos” referem-se aquelas ações que devem expandir ou melhorar algumas atividades governamentais dentro de um prazo. Como tal, não são limitados a operações de investimento de capital.no início de 2009.

Característica Básica 1: Guia estratégico e triagem preliminarTabela 2.1: Guia estratégico e triagem preliminar

Características chaves

Direcionamento estratégico acionável

Adoção de Triagem de Primeiro Nível de Todas as Propostas de Projeto com Relação a este Direcionamento

Arranjo Institucional Desejável

Estratégia de desenvolvimento publicada ou declaração de visão que possui uma autoridade incontestável.

Vários. Aprovação centralizada pelos ministérios do planejamento e fazenda (ou outro delegado) para o desenvolvimento de propostas / explicitar justificativa no nível ministerial com a estratégia.

Clareza dos objetivos do projeto em termos de produtos e resultados.

Consideração de abordagens alternativas aos objetivos.

Prática Efetiva

Longo histórico de planejamento, por meio do PPA; que é gerenciado pelo Ministério do Planejamento e Orçamento.

Mais mecanismos de invest imento estratégico nos últimos anos – primeiro o PPI e depois o PAC.

O PAC é principalmente gerenciado pela Casa Civil.

Não existe triagem preliminar formal.

O principal instrumento de planejamento do governo federal do Brasil é o plano plurianual (PPA), que organiza todas as ações acerca de programas selecionados a cada 4 anos. O último PPA (2008-2011) possui 306 programas, capturando as três principais estratégias governamentais (carteiras do Plano de Desenvolvimento da Educação, da Agenda Social e do PAC). Além do PPA, alguns setores produzem suas próprias estratégias, tais como o Plano Nacional de Logística e Transportes – PNLT.

Todos os programas do PPA são negociados com o Ministério do Planejamento a fim de serem incluídos no plano. Cada programa é dividido em ações.7 A Secretaria de Planejamento e Investimento (SPI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) é responsável pela negociação dos programas que são incluídos no PPA com os ministérios setoriais.

De acordo com a SPI, durante as negociações do PPA existe um esforço de evitar a inclusão de novos projetos para o caso de não se concluir projetos em andamento. Entretanto, não existe processo formal de triagem preliminar. Os ministérios podem incluir projetos tanto no PPA quanto em seus orçamentos sem que os projetos tenham que passar por um processo de justificação formal ou análise de custo-benefício. Além disso, o procedimento de apuração dos custos parece ser bem informal, sem requisito


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de apuração formal dos custos ou consideração de abordagens alternativas aos objetivos.

O PPA não parece constituir um plano estratégico que apresenta as principais prioridades de política do governo. Ao invés disso, a busca por ligar o plano ao orçamento anual resultou no fato de o PPA ser apresentado no mesmo nível de detalhes do orçamento anual, apesar de fornecer alocações de recursos indicativas. Discute-se que, para ter maior direcionamento estratégico, o PPA poderia ter se limitado a cobrir um grupo menor de projetos de alta prioridade como um subconjunto do orçamento federal, como foi o caso do Brasil em Ação (PPA 1996-1999).

Projeto Piloto de Investimentos (PPI)Em 2005, o primeiro governo Lula (2003-2006) lançou o Projeto Piloto de Investimentos - PPI8, sua primeira inciativa de melhorar a eficiência dos investimentos públicos. O PPI foi criado a partir de um debate sobre espaço fiscal entre o governo e o Fundo Monetário Internacional (FMI) em 2004, no qual um arranjo especial foi feito para selecionar, implementar e executar uma série de projetos prioritários, excluindo-os da meta de ajuste fiscal.

A carteira do PPI teve R$ 11.6 bilhões (cerca de 0,15% por cento do PIB) de 2005 a 2007. A metodologia foi bem parecida ao Brasil em Ação. Inicialmente, 97 projetos estratégicos foram selecionados9, dos quais 90 eram do setor de transporte – 49 para reforma de rodovias, 10 para construção de rodovias, uma hidrovia e 30 para portos. Nessa ocasião, Ministério da Fazenda foi responsável pela supervisão da implementação da carteira. Como consequência, uma unidade foi criada dentro da Secretaria do Tesouro (STN)10 para gerir o PPI no curto prazo. No longo prazo, a responsabilidade desta unidade seria redirecionada a desempenhar somente estudos

de pré-viabilidade de projetos de infraestrutura selecionados, monitorar sua implementação e avaliar seus impactos econômicos e fiscais.

Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) O PPI levou à iniciativa dos principais investimentos do segundo governo Lula (2007-2010), o chamado Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em 2007. A ideia central do PAC é remover vários gargalos ao crescimento econômico, tais como: investimentos em infraestrutura, fornecimento de crédito, a natureza do ambiente comercial, reforma tributária, e fornecer suporte por meio de medidas fiscais de longo prazo.11 Ao longo do período de quatro anos, o PAC deve investir cerca de R$503,9 bilhões, com R$67,8 bilhões do Orçamento Fiscal e R$436,1 bilhões do orçamento das estatais.

Entretanto, a principal característica do PAC é o sistema de monitoramento intensivo, coordenado pela Casa Civil. O PAC engloba mais de 2.200 projetos de logística (rodovias, portos, aeroportos e hidrovias), projetos de energia (transmissão de energia elétrica, petróleo, gás natural e biocombustíveis) e projetos de infraestrutura e sociais (saneamento, habitação, transporte público, eletrificação rural e recursos hídricos), e tornou-se uma bandeira do Governo Federal. A estrutura de monitoramento intensivo foi respaldada por um compromisso de garantia de financiamento alinhado com o tempo e quantidade necessários pelas agências executoras.

A seleção de projetos do PAC seguiu uma série de critérios claros e transparentes12, entretanto não houve análise de custo-benefício nem estudos formais de viabilidade para que um projeto se tornasse parte do PAC. De fato, a missão foi alertada que a Ministra-Chefe da Casa Civil solicitou aos ministérios setoriais que apresentassem todos os projetos disponíveis para começar ou recém começados, assim evitando somente projetos novos. Além disso, ficou decidido que a carteira deveria ser o mais abrangente possível, utilizando todos os fundos 8 Para uma análise mais profunda do PPI, vide Banco Mundial (2007).

9 A seleção inicial dos projetos do PPI foi baseada nos seguintes critérios: I) aumentar receitas ou reduzir gastos futuros; II) manutenção e reabilitação dos ativos estratégicos de infraestrutura, III) redução dos gargalos de logística; e IV) melhorar competitividade do país.10 Coordenação Geral de Análise Econômico Fiscal de Projetos de Investimento Público (COAPI).

11 Ferreira (2008, pp. 1-2).12 Retornos sócio-econômicos em potencial, recuperação da infraestrutura existente, projetos sob execução (integral ou partial até o fim do governo) e as sinergias entre os projetos.

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disponíveis. Então, todo tipo de projeto foi inserido na carteira (projeto básico, em execução, paralisado, na fase final, etc). Além disso, todos os projetos do PAC foram isentados da análise da CTPGV (vide abaixo).

A coordenação do PAC fica no coração da mais alta autoridade dentro do Poder Executivo. Uma estrutura de monitoramento intensivo foi formada por ministérios centrais (Casa Civil, Planejamento e Fazenda)13 e ministérios setoriais. A coordenação do PAC possui 15 membros que gerenciam 10 salas de situação14, em cujas reuniões semanais identificam riscos, monitoram o orçamento e a execução financeira e mediam conflitos entre os atores. Devido à baixa maturidade da maioria dos projetos, as salas em geral gerenciam ações preparatórias, como: desenho e elaboração de projeto, licença ambiental, licitação e contratação de obras. Ao colocar o PAC no centro do governo desta forma, garante-se uma forte aliança entre as prioridades estratégicas do Poder Executivo e as prioridades do PAC, mesmo que isto não esteja refletido nos documentos de planejamento

13 No nível da gestão estratégica, é o Comitê de Gestão (GPAC). No nível tático, é o Grupo Executivo do PAC – GEPAC, que engloba as seguintes secretarias: Orçamento (SOF), Planejamento e Investimento (SPI), Tesouro (STN), Política Econômica (SPE) e a Secretaria de Coordenação e Monitoramento (SAM).14 Medidas institucionais, rodovias, ferrovias, portos e hidrovias, aeroportos, recursos hídricos, habitação, saneamento, metrô, energia e biocombustíveis.

padrão tais como o PPA – que podem ter se tornado rotineiros e pró-forma, ao invés de estratégicos.

Há pouca dúvida de que o PAC representa um esforço de melhorar a direção e a fiscalização sobre os investimentos. Entretanto, a triagem para selecionar quais projetos entram no PAC não estava clara nem tecnicamente direcionada. Ao contrário, todos os projetos disponíveis foram incluídos. Assim, o PAC revestiu projetos e pôs pressão sobre os ministérios a gastar mais e mais rápido, sem depender de avaliações econômicas nem análises de sua capacidade de implementação. O foco foi mudado da eficiência no gasto público para a velocidade no gasto público. Enquanto os benefícios percebidos totais do PAC levem anos para serem vistos, o fato é que houve ênfase na execução dos projetos, e não em sua avaliação, o que causa certa preocupação. Além disso, a ênfase na execução de projetos existentes significou que as agências tiveram pouco tempo para criar um banco de dados de projetos potencialmente viáveis, já que estiveram tão ocupadas com a implementação dos que já estavam em andamento.

Característica Básica 2: Avaliação Formal de Projetos de InvestimentoTabela 2.2: Avaliação Formal de Projetos, executada por equipe

adequadamente treinada (ou Consultores) Características chaves

Projetos ou programas que passam na primeira triagem deverão passar por escrutínio mais rigoroso acerca de seus custos benefícios e custo-efetividade (o valor da avaliação ex ante do projeto depende muito da qualidade da análise, que, por sua vez, depende da capacidade da equipe com habilidades de avaliação de projeto).


Direcionamento publicizado e transparente; com respaldo de treinamento efetivo e emprego da equipe para elaboração e avaliação de projeto (inclusive consulta às partes interessadas na elaboração do projeto).

Aplicação do direcionamento na avaliação do projeto.

Prática Efetiva

Algum direcionamento é dado para as agências e as avaliações são realizadas. Diferentes agências parecem aplicar diferentes critérios para avaliar os projetos.

A qualidade das avaliações parece irregulares, refletindo um número de fatores que incluem pouca credibilidade relativa à revisão e escassez de habilidades nas agências patrocinadoras.

Muitos projetos, especialmente os do PAC, parecem ficar isentos de análise de custo benefício. Os critérios de decisão não estão claramente especificados, o que torna a priorização dos projetos muito difícil.

Em discussões com representantes do PAC, foi sugerido que há um baixo grau de crença na habilidade de realizar avaliações ex ante a fim de dar assistência no processo de identificação de projetos viáveis. De fato, o argumento foi de que os projetos são necessários e de que era meramente bom senso implementar determinados projetos. Esta visão também foi apresentada no Ministério


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15 Manual de apresentação de estudos de pré-viabilidade de projetos de grande vulto.16 (I) Avaliação Econômica do Projeto do Anel Viário de Uberlândia (DNIT); (II) Estudo de Pré-Viabilidade para a Modernização da Sinalização Náutica do Canal de Acesso ao Porto do Rio Grande (Governo RS); (III) Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro (Galeão) Ampliação Interna e Reforma do Terminal de Passageiros 2 (Infraero). As propostas foram de 18,1 km de rodovias, o dsenvolvimento do Porto de Rio Grande e a renovação e a reforma do Terminal 2 no aeroporto do Rio de Janeiro.

dos Transportes, em que a decisão-chave parecia estar alinhada com a estratégia do PNLT, e que há engajamento e suporte dos governos municipais e estaduais. É certo dizer que muitos governos lutam para efetivar análises de custo beneficio sofisticadas, e que a classificação dos projetos está de acordo com os valores da CBA, consideradas as complexidades das mensurações. Entretanto, sabendo que a alocação de recursos públicos enseja questões de escassez e trade-offs entre várias demandas concorrentes, a visão geral é de que os tomadores de decisão deveriam pelo menos estar cientes dos custos e dos benefícios relativos dos cursos de ação tomados. Assim, fizemos uma breve descrição (Quadro 3) sobre a experiência da Coreia, que usa uma hierarquia analítica para avaliar projetos concorrentes.

Em 2005, o governo federal criou a Câmara e Monitoramento e Avaliação (CMA) como parte do esforço do PPI a fim de melhorar a eficiência do gasto publico. A CMA foi formada com dois ramos técnicos: o Comitê Técnico de Monitoramento e Avaliação (CTMA) e o Comitê Técnico de Projetos de Grande Vulto (CTPGV). A responsabilidade do CPTGV é analisar projetos de infraestrutura orçados acima de R$50 milhões, a fim de verificar suas viabilidades técnica e sócio-econômica para inclusão no PPA. Esta missão foi renovada em 2009 para o PPA atual; inicialmente, o decreto da CMA determinou que estudos de pré-viabilidade fossem um requisito para a inclusão de todos os projetos acima de R$ 50 milhões no orçamento, entretanto isto agora só se aplica aos projetos fora do PAC.

Em 2005, o CPTGV lançou o Manual de apresentação de estudos de pré-viabilidade de projetos de grande vulto.15 Portanto, existem algumas diretrizes, mas a análise da amostra de estudos16 que o MPOG forneceu mostra que os

vários órgãos usam metodologias diferenciadas. A revisão destes estudos mostrou que os seguinte modelos foram aplicados: informações históricas; Análise Fundamental; Aspectos Técnicos; Análise Financeira; Análise Ambiental e Sócio-Econômica. A aplicação da técnica se mostrou irregular, com uma de nossas amostras que não conseguiu contemplar questões de viabilidade financeira. A quantidade de documentação de apoio não era suficiente; tais documentos são indicativos de que se aproxima de uma avaliação formal, mas os projetos não estão passando de fato por uma revisão de avaliação rigorosa. Além disso, o lançamento do manual não foi seguido por uma política de fortalecimento de capacidades dos ministérios setoriais a fim de produzir tais estudos.

O Banco Mundial apoia a implementação da CMA por meio do empréstimo do PROGER de Assistência Técnica. No PROGER, um curso de avaliação ex-ante de 180 horas foi organizado pela Fundação Getulio Vargas, mas somente 30 servidores da SPI e CMA foram capacitados. Do mesmo modo, o Banco apoiou a CTMA, por meio do Programa de Avaliação NLTA do Brasil. O treinamento foi dado aos membros da CTMA, acerca de metodologias de avaliação e vários workshops em experiências internacionais (ex. Canadá, Chile e Austrália) foram organizados.

Apesar da tentativa de criar um sistema que demandaria avaliações no cerne do governo, a experiência morreu antes de nascer. A demanda inicial não foi seguida pela criação das condições nos ministérios setoriais a fim de produzir estudos de viabilidade. Em três anos (2005-2007) a CMA funcionou e avaliou 149 estudos de viabilidade. Entretanto, quando o PAC foi criado, a pressa para começar a execução levou alguns projetos a ficarem de fora da análise da CMA. Esta decisão interrompeu abruptamente a tentativa de criar um sistema robusto de avaliação no Brasil.

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Quadro 3: Hierarquia Analítica da Coréia

O processo de hierarquia analítica (AHP) na Coréia foi inserido a fim de dar assistência na escolha de certos projetos no início do ciclo de vida, e tornar transparentes os custos de buscar certos projetos que podem ter objetivos não-econômicos. Uma representação diagramática do processo segue abaixo. Desde 2005, o peso relativo dado a cada fator chave foi o seguinte: análise econômica (40-60 por cento); análise da política (25-35 por cento); e análise de desenvolvimento regional equilibrada (15-25 por cento).

Característica Básica 3: revisão independente das avaliaçõesde investimento por agências patrocinadoras

Tabela 2.3: Revisao independente da avaliaçãoCaracterísticas

chaves

A revisão pode ser necessária para averiguar qualquer viés subjetivo e protecionista na avaliação.


Averiguações independentes garantem objetividade e qualidade das avaliações.

Conclusão disciplinada das avaliações do projeto antes do orçamento.

Identificar e manter um inventário de projetos avaliados colocados em ordem de prioridade no orçamento.

Clareza de papéis entre projetos que são menores e podem ser lidados no nível do órgão, e aqueles que mais fiscalizam.

Prática Efetiva

Projetos são incluídos no orçamento antes de irem à Comissão de Monitoramento e Avaliação, o que garante uma fonte revisora importante.

O fluxo de projetos que passa pela Comissão parece lento, e os projetos do PAC recebem passe livre para não receberem este tipo de revisão. Somente quatro projetos foram avaliados em 2009.

Não há evidência de que haja execesso de projetos aguardando consideração orçamentária. Embora este pareça ser um objetivo (desejável) do PAC.Diferenciação para os projetos acima de R$50 milhões, mas apenas para aqueles fora do PAC.


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Como acima identificado, a CMA possui dois subcomitês, um técnico, com foco em grandes projetos, e um de monitoramento. A CMA também se reúne mensalmente em plenária. São representados: Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI); Secretaria do Orçamento Federal (SOF); Secretaria de Gestão (SEGES); Departmento de Coordenação e Controle de Estatais (DEST); Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)); Secretaria do Tesouro Nacional (STN); e a Secretaria de Política Econômica (SPE)); a Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos da Presidência da República; o Instituto

de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)); a Casa Civil (Subchefia de Articulação e Monitoramento (SAM); a Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais (SAG); e a Secretaria-Geral Presidência da República. Os projetos do PAC não passam pela CMA, já que são considerados válidos para implementação, tendo passado por uma avaliação da equipe do PAC.

O decreto da CMA também criou as Unidades de Monitoramento e Avaliação (UMA), para desenvolverem monitoramento e avaliação dentro dos ministérios setoriais. As UMAs foram colocadas dentro das Subsecretarias de Orçamento, Planejamento e Administração (SPOAs), que são ramos do MPOG em cada ministério. Alguns dos servidores do MPOG foram alocados às UMAs. Entretanto, não houve capacitação efetiva em avaliação para estes servidores nos ministérios setoriais. Do mesmo modo, nunca houve equipe suficiente para a elaboração e avaliação de projetos nos ministérios setoriais.

Para fins de comparação, o Quadro 4 abaixo mostra o sistema de revisão independente para avaliação de projetos que ocorre no Chile, um país da região que é visto como líder na gestão do investimento público.

Figura 2 - Estudos de Viabilidade Recebidos pela CMA

Fonte: Ministério do Planejamento

Quadro 4: Sistema Nacional de Investimentos (SIN) do Chile –Estágio de Pré-investimento

O Chile parece ter o sistema mais robusto para avaliar os investimentos públicos na América Latina. Data de 1973 e está incorporado em várias leis. O Ministério do Planejamento chileno (MIDEPLAN) é responsável por revisar e monitorar a avaliação dos projetos. Os próximos passos identificam o longo estágio de pré-investimento por meio do qual todos os projetos devem passar antes de fazer parte do Banco de Dados Integrado de Projetos (BIP), de onde o governo escolhe seus projetos de investimento.

• Ideia: Identificação de um problema não solucionado, possíveis benefícios, localização geográfica e objetivos.• Perfil: coleta de dados adicionais e verificação de informações anteriores. Exame de alternativas técnicas e

institucionais, estabelecimento dos primeiros levantamentos de custos para investimento, operação, vida do projeto e outros requisitos. Fazer uma avaliação preliminar.

• Pré-Viabilidade: obter todas as informações detalhadas necessárias. Eliminar certas alternativas não viáveis e avaliar as restantes. Preparar o financiamento. Estudar todos os módulos: demanda de mercado, técnico, ambiental, recursos humanos, institucional. Fazer avaliações financeiras, econômicas e distributivas. Fazer também análise de sensibilidade e de risco. Encontrar a melhor alternativa.

• Viabilidade: Desenvolver a alternativa escolhida e reduzir as incertezas a limites aceitáveis e definir seus parâmetros. Preparar esquema de financiamento final. Aprofundar no estudo dos módulos com os maiores riscos, verificar todas as premissas criadas.

• Elaboração: elaboração detalhada de engenharia, plantas e especificações, definir toda a logística, fazer ajustes finais antes da fase de execução, esboçar o edital de licitação.

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Característica Básica 4: Orçamento e Seleção de ProjetosTabela 2.4: Orçamento e Seleção de Projetos


Ligação adequada entre o processo de avaliação e seleção dos projetos de investimento público e do ciclo orçamentário.


Critérios transparentes de seleção dos projetos, com referência aos objetivos de política no nível ministerial.

Processo bem estruturado de elaboração do orçamento com o escopo de integrar investimentos e implicações recorrentes de projetos

Controle eficaz de manutenção para garantir que apenas os projetos avaliados e aprovados são selecionados para o financiamento do orçamento.

Garantia de financiamento adequado para os projetos selecionados, inclusive necessidades recorrentes na conclusão.

Prática Efetiva

Emendas do Parlamento continuam a ser um problema considerável.

Orçamento caracterizado por grandes ajustes durante anos e, defasagens na execução.

A seleção dos projetos é mista. Transportes, que responde por 80% dos investimentos OFSS, com as suas prioridades em matéria de estratégia nacional. No entanto, emendas legislativas são inseridas no orçamento, a maioria sem objetivos políticos claros.

Não há controle eficaz de manutenção. A CMA, que deveria avaliar todos os projetos acima de R$ 50 milhões, teve que dispensar da análise os projetos do PAC.

Diferentes partes dos projetos são orçadas para cada ano, as informações não podem ser fornecidas com base nas taxas de execução prévia. Além disso, a natureza anual de investimentos é capturada pelos restos a pagar, o que não faz distinção entre investimentos específicos.

O elevado número de projetos que estão sendo executados pode levar à fragmentação do orçamento e a programas inacabados

A Comissão Mista de Orçamento (CMO) do Congresso analisa a proposta orçamentária enviada pelo Executivo. Em geral, há pouco debate sobre o conteúdo das políticas públicas. A maior parte da atenção é direcionada para a inserção de emendas de interesse específico para os políticos - estas poderiam ser descritas como clientelistas. Segundo a equipe da CMO, em torno de 10.000 emendas são inseridas no orçamento de modo ad hoc. O Executivo as usa como instrumento de barganha para controlar a coalizão política que sustenta a maioria do governo no Congresso. A execução das emendas é feita geralmente por meio de convênios, que são pouco controlados pelos ministérios.

Alguns funcionários dos ministérios trabalham ativamente com os membros do parlamento durante o período em que o orçamento está sendo ativamente

considerado pelo Congresso. Os funcionários oferecem idéias de emendas para aumentar o seu orçamento, alinhados a sua estratégia (por exemplo, Ministério do Turismo). No entanto, esta não é uma regra. Investimentos ficam fragmentados e uma grande parte das obras inacabadas parecem ter se originado de emendas parlamentares.

Segundo Tollini17, emendas legislativas têm uma repercussão grave nas despesas do governo federal. Ele contradiz um argumento recorrente utilizado para defendê-las. Este argumento diz que o valor total adicionado ao Projeto da Lei Orçamentária (LOA-

17 TOLLINI, Helio. Reforming the Budget Formulation Process in the Brazilian Congress. OECD Journal on Budgeting, v.9, n.1 2009.


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Lei Orçamentária Anual) de emendas legislativas é insignificante em comparação com o orçamento total do governo federal. Na verdade, o percentual seria insignificante se essa comparação fosse válida, mas o orçamento do governo federal inclui a amortização e rolagem da dívida pública, abaixo da linha, de transações que distorcem o seu valor real. Além disso, há os enormes gastos de natureza obrigatória (transferências, pessoal, benefícios de seguridade social etc.) Indiscutivelmente, uma comparação mais correta seria com as despesas discricionárias do governo federal. Em média, os projetos novos introduzidos pelo Congresso nos últimos anos têm representado algo em torno de 20% das despesas discricionárias incluídas na LOA. Outro sintoma desta distorção reflete-se na necessidade de o Poder

Executivo apresentar uma grande quantidade de orçamentos adicionais, muitos dos quais servem para complementar dotações recorrentes canceladas pelo relator durante a apreciação da lei orçamentária pelo Congresso Nacional.

A Comissão Mista de Orçamento do Congresso também é oficialmente responsável pela análise das contas do governo (Balanço Geral da União). Contudo, na prática, os deputados demonstram pouco interesse nesta tarefa. O relatório de prestação de contas (Parecer Prévio) fornecido pelo TCU é analisado de forma superficial. Muita atenção é restrita a obras irregulares, que são capturadas na amostra de auditoria, geralmente paralisadas a pedido do TCU.

Característica Básica 5: Implementação do ProjetoTabela 2.5: Implementação do Projeto


A factibilidade da execução dos projetos deve ser analisada e, em seguida, a execução deve ser aplicada com foco na eficiência.


Publicar diretrizes para implementação do projeto. Implementação custo-efetiva, por meio de concursos e contratação. Implementação oportuna de acordo com as diretrizes. Relatórios da implementação oportuna na execução dos grandes projetos. Orçamento efetivo dos projetos selecionados.

Prática Efetiva

Baixas taxas de execução orçamentária são comuns, refletindo muitos fatores, como contratos complexos, salvaguardas ambientais e pobres ou inadequadas elaboração do projeto e programação financeira.

A Casa Civil recebe relatórios periódicos sobre a execução do projeto, e participa no Monitoramento da Sala de Situação.

Revisão anual do PPA (Plano Plurianual) parece ser baseada em modelo, o exercício do cumprimento produz pouca informação.

SIGPLAN / SISPAC fornece dados sobre os projetos de execução. Os dados dos projetos no PAC são muito transparentes.

Em qualquer ambiente, há uma série de possíveis fatores que podem explicar a execução orçamentária lenta, desde a pobre identificação e elaboração do projeto até problemas específicos relacionados com certas etapas do processo de implementação, tais como contratos complexos e procedimentos ambientais difíceis. Para lidar com esta questão, é altamente desejável a iniciativa do PAC de pôr em prática uma estrutura clara de gestão e monitoramento, envolvendo salas de situação que incluem os ministérios do Planejamento, da Fazenda e da Comissão de Coordenação e que se reunem

a cada duas semanas ou mais, e ainda um grupo executivo para monitoramento.

Os setores de análise têm dois fins: primeiro, monitorar, e segundo, intervir com medidas a serem postas em prática para resolver problemas de execução ou de implementação.

O fato de que os projetos do PAC estão automaticamente isentos de qualquer falta de dinheiro associada à realização bimestral do superávit primário orçamentário remove um grande obstáculo

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à sua boa execução. No entanto, como referido em outros relatórios do Banco Mundial e outros, parece que as interrupções do fluxo de caixa compreendem apenas uma de uma série de perturbações potenciais para facilitar a implementação.

A missão ouviu uma série de queixas sobre tanto o processo de licitação quanto o de licenciamento ambiental. No primeiro caso, a questão envolve a natureza litigiosa do processo de licitação, enquanto que a segunda questão diz respeito aos vários níveis de governo de cada exigência ambiental a ser observada.

O artigo 113 da Lei 8.666/93 permite a qualquer cidadão consultar o TCU e revisar o processo de licitação. A linguagem nesta cláusula é genérica, dizendo que o TCU pode rever todo o processo que supostamente não tenha sido feito em conformidade com a lei das licitações. Como conseqüência, o TCU recebe um grande número de casos para análise. Uma vez que o serviço é prestado pelo TCU a título gratuito, um efeito colateral desta cláusula bem intencionada é que os requerentes não têm qualquer incentivo para se abster de apresentar queixas que causem a lentidão da execução. Estas queixas podem ser perniciosas. Considerando que os custos associados com queixas referidas a um tribunal de justiça serão pagos pela parte vencida, os casos analisados pelo TCU são gratuitos para os requerentes. A lei não define limites de tempo para a revisão feita pelo TCU e, portanto, o momento de receber uma sentença é imprevisível. Durante a segunda missão, a imprensa noticiou a suspensão de 41 projetos federais devido às recomendações do TCU.

Houve uma movimentação considerável à atualização da estrutura do país em matéria de contratos, particularmente por meio da utilização de práticas de comércio eletrônico. Infelizmente, enquanto 75% de todos os contratos (por valor) foram liberados por meio de pregão eletrônico na internet, a contenda ocorreu por meio do sistema tradicional de licitações. O sistema tradicional de licitações parece marcado por uma série de problemas, em especial à natureza litigiosa de licitantes, e à exigência de um CPF ou CNPJ para se cadastrar. O caráter contraditório das licitações, embora não seja um problema significativo para a maioria dos processos realizados pela administração, é um gargalo comum para grandes contratos de obras civis e foi o motivo que atrasou principais programas da administração federal, tais como obras de infraestrutura do PAC.

O passado recente experimentou um grande número de ações tomadas pelo governo para melhorar as taxas de execução. Mas até agora o sucesso destas medidas revela-se um pouco evasivo. No âmbito do PPI, o desempenho foi modesto. A seleção de projetos foi centralizada nos ministérios da Fazenda e do Planejamento, onde, apesar de pouca informação, retornos econômicos foram estimados, e outros critérios, tais como taxas de execução (ou seja, priorizar a implementação de projetos avançados), como sugerido pelos ministérios, foram subestimadas. No caso do setor dos transportes, alguns projetos selecionados não tinham contratos ou havia gargalos na implementação. O montante de fundos aumentou de 2005 a 2008, no entanto, a taxa de pagamento não aumentou na mesma proporção (ver Figura 3).

Figura 3 - PPI Execução (2005-2008)

Fonte: SIAFI

Este fato é atribuído a graves problemas de implementação nos ministérios, a saber: I) dificuldades na coordenação intergovernamental (horizontal) e entre os níveis de governo (vertical), II) falta de equipe técnica (engenheiros especializados) para elaborar projetos de qualidade, iii) falta de processos padronizados de licitação e etc. Mais uma vez, a expectativa de que a baixa execução poderia ser solucionada somente pela garantia de financiamento não aconteceu. A imprevisibilidade orçamentária parecer ser apenas parte do problema.

Figura 4 - PAC Sistema de Monitoramento

Fonte: SIAFI


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O processo de monitoramento é organizado em ciclos bimestrais. Cada fase é iniciada pelo ministério que enviar as informações sobre a execução dos projetos, por meio de um sistema de informação online (SISPAC). Segundo Viana (2008, p. 5), o SISPAC sofre dos mesmos problemas enfrentados por outros sistemas de informação do Governo Federal, ou seja, fragmentação e informações gerenciais pobres. Trimestralmente, uma apresentação pública sobre o ritmo de execução do PAC e os dados macroeconômicos é feita pela Casa Civil. Estes eventos são de alto nível, e, dada a centralidade do PAC para as políticas do governo, atraem muita atenção da mídia. Os relatórios do PAC estão disponíveis online em http://www.brasil.gov.br/pac/.

Os relatórios de monitoramento do PAC e o uso sofisticado de fotografias aéreas de locais de infraestrutura oferecem um panorama descritivo do que foi realizado e os próximos passos em implementação. No entanto, eles talvez estejam aquém de analisar as dificuldades na implementação encontradas e os ajustes necessários para o projeto ser aprovado. A classificação RAG (‘Adequado’, ‘Atenção’, ‘Preocupante’) é simples e não há explicação clara para a sua atribuição ao projeto específico, somente o valor dos compromissos financeiros e/ou pagamento são apresentados.

Podem existir questões com a forma e natureza existente do PAC. Por exemplo, essa carteira está sendo isenta de uma série de procedimentos regulares. Recentemente, uma emenda legislativa (425/2008) dispensou todas as estradas de pré-licenciamento ambiental, como forma de acelerar o PAC. Da mesma forma, o orçamento e os procedimentos financeiros são um pouco diferentes de outros projetos. A STN ressalta que não é universalmente benéfico para todo projeto ser incluído no PAC, dado que “por vezes a inclusão no PAC atrai a atenção dos órgãos de controle que acabam retardando ou mesmo inviabilizando a execução”.

Dados sobre a execução orçamentária do PAC demonstram (ver Figura 5) que, apesar do monitoramento intensivo, o ritmo de execução dos projetos tem sido mais lento que o esperado. Não há acumulação de restos a pagar, provavelmente devido aos gargalos já mencionados. Este perfil de execução permanece bastante similar ao do resto do orçamento. Em junho, o governo informou que 77 por cento dos 2.500 projetos até então foram considerados na programação, enquanto que sete por cento precisavam de atenção e dois por cento apresentaram problemas. Um total de R$ 63 bilhões havia sido concluído. A Figura 6 mostra a execução do PAC, em comparação com projetos fora do PAC. Duas coisas são evidentes - em primeiro lugar, que o PAC é responsável por uma parcela maior de todos os gastos de investimento e outro, que a taxa de execução é maior.

Figura 5 - Execução do PAC

Fonte: SIAFI

Figura 6 - Taxas de Execução doPAC e não-PAC

Fonte: Ministério do Planejamento

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Característica Básica 6: Ajustamento do ProjetoTabela 2.6: Ajustamento do Projeto


O processo de revisão de financiamento deve ter alguma flexibilidade para permitir mudanças no perfil de desembolso para dar conta das mudanças nas circunstâncias do projeto.


Monitoramento Ativo

Prática Efetiva

O financiamento é geralmente subestimado e projetos geralmente precisam de mais recursos durante o processo de implementação. A concepção do projeto tem pontos fracos, devido à falta de capacidade nos ministérios, inclusive a falta de capacidade para contratar. A programação financeira não garante um fluxo previsível de recursos para a implementação do projeto planejado.

O Tribunal de Contas da União (TCU) realiza uma análise técnica das contas públicas e audita as obras em nome do Congresso. A demanda da sociedade civil provocou mais atenção por parte do Congresso sobre obras inacabadas18. O TCU criou o sistema Fiscobras, a fim de auditar todos os anos uma amostra de trabalhos para identificar os riscos. De 1997 a 2007, o volume de recursos federais auditados aumentou de R$ 2 bilhões para R$ 24 bilhões. Em 2007, das 231 obras fiscalizadas pelo TCU, 77 apresentaram irregularidades graves. Os mais comuns são superfaturamento (26%), licitações insatisfatórias (9%), projetos deficientes ou não-existentes (9%), licenciamento ambiental (7%), e mudanças irregulares nos projetos (6%).19

Segundo o TCU, as principais causas de obras inacabadas ou paralisadas são a falta de priorização, a excessiva politização e a imprevisibilidade dos recursos orçamentários. O TCU apontou que não há demanda para a avaliação dos projetos e informações sobre a execução. Os Ministérios têm muito pouco controle sobre suas obras, dado que nenhum dos sistemas de informação disponíveis (por exemplo,

18 O Comitê Temporário de Obras Inacabadas, criado pelo Senado em 1995, identificou 2.214 obras paralisadas e um desperdício de R$ 15 bilhões, documentado no relatório “O Retrato do Desperdício no Brasil”. Uma de suas recomendações foi de que o TCU deveria ter uma unidade permanente e especializada para auditar obras e serviços de engenharia. O TCU respondeu com a criação da Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União (SECOB).19 Sintese do Relatório das Contas do Governo da Republica. Brasília, TCU, 2007.

SIGPLAN, SIDOR, SIAFI, SIASG, SISPAC, SISCONV) possui todas as informações necessárias para identificar as obras dos ministérios. Este fato também cria dificuldades para as auditorias do TCU.

Além disso, as deficiências na concepção dos projetos causa diversas irregularidades na implementação. Por exemplo, empreiteiros mudam as especificações dos projetos para torná-los mais caros. Contratos adicionais são assinados sem a formalização de alterações no projeto. Quando o TCU inspeciona o trabalho, é clara a falta de controle de qualidade da agência contratante. O resultado é que o TCU suspende a execução até que as irregularidades sejam resolvidas. Este procedimento de controle contribui para o acúmulo de obras inacabadas.

O TCU relatou uma amostra de 400 obras inacabadas20. Este relatório destacou a extrema dificuldade dos ministérios em obter informações sobre seus próprios investimentos. Dependendo do tipo de investimento (direto, convênio, contratos de transferência), existem diferentes meios de monitoramento de execução das obras. Sistemas como o SIAFI, SIASG e SIGPLAN geram informação orçamentária, mas não são capazes de identificar uma obra, uma vez que eles não têm uma chave que relaciona projetos e planos de trabalho a rubricas orçamentárias e códigos de trabalho específicos. Uma ação do orçamento poderá ter muitas obras a ela relacionadas, bem como uma obra pode ter muitos contratos associados a ela.

17 Relatório de Auditoria “Obras inacabadas”. TCU n.º 012.667/2006-4


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Outro problema é a fragmentação do principal instrumento legal para as transferências de fundos (Convênios). É muito comum que os ministérios trabalhem na sequência e divisão do trabalho em várias fases. Para cada fase, há um convênio assinado. Por exemplo, a construção de uma ponte pode ter um convênio no primeiro ano para ocorrer a transferência de fundos para as fundações. Em seguida, no segundo ano a construção principal iria ocorrer. No terceiro ano, o projeto seria levado à conclusão. No entanto, os fundos não estão disponíveis nos anos seguintes para completar toda a obra. Há um esforço para resolver este problema por meio do SISCONV. No entanto, ele enfrenta a oposição de congressistas devido ao potencial de bloquear a execução de emendas sem projetos ou documentação adequada.

Os regulamentos do Executivo e Legislativo foram emitidos para garantir o financiamento de obras

iniciadas. No entanto, não têm sido muito eficazes devido ao excessivo número de emendas legislativas e pela falta de informação coerente a respeito das obras iniciadas, o que causa a ineficiência de investimentos.

Em 2001, o www.obrasnet.gov.br foi lançado para que cada cidadão possa acompanhar as obras do governo federal executadas em parceria com estados e municípios. Entretanto, estão presentes apenas os contratos executados pela Caixa Econômica Federal. O sistema de módulos adicionais, que iria controlar a qualidade e os custos da obra, nunca foi desenvolvido. Esses módulos permitiriam o monitoramento do planejamento da obra, liberação de recursos, cronograma, supervisão e etc para todos os investimentos do governo federal. Dessa forma, apesar de várias iniciativas, não tem sido dada atenção adequada à área.

Característica Básica 7: Operação das InstalaçõesTabela 2.7: Operação das Instalações


Registros de patrimônio precisam ser mantidos e os valores dos ativos registrados.


Registro de PatrimônioFacilidade na Operação

Prática Efetiva

Estoque de patrimônios é muito grande (600.000 unidades); esforços feitos para melhorar o registro. Taxonomia bem desenvolvida para tipos de propriedade. Alguns problemas de alinhamento com os agentes operacionais. Edifícios governamentais gratuitamente prontos para ocupação dos órgãos.

Nos últimos anos tem havido um esforço considerável para reforçar o sistema de registro e valoração de patrimônio. Esta é uma grande tarefa, uma vez que a carteira de patrimônio do governo é enorme, chegando possivelmente a 600.000 propriedades. Há três classes de ativos considerados: • bens utilizados pelo serviço público federal, inclusive itens como áreas de proteção ambiental, e os bens utilizados diretamente na prestação de serviços;

• ativos que proporcionam um uso comum, tais como praias federais, alguns parques, praças e estradas, e

• Propriedades da União (o maior grupo), inclusive patrimônio como portos, geração de energia elétrica nos rios, a plataforma continental, e hotel de luxo nas Cataratas do Iguaçu.

O grupo que tem a responsabilidade de fiscalização é o grupo de Gestão Patrimonial no âmbito do Ministério do Planejamento, cuja opinião é de que, não obstante os esforços consideráveis, a sua base de dados de propriedades é deficiente. A tarefa de atualização do cadastro de patrimônio vai ocorrer nos próximos 10 anos. A agência observou ainda que alguns órgãos do governo - especialmente as forças armadas e algumas estatais - tiveram problemas

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particulares na gestão dos seus ativos imobiliários.

Os preços do patrimônio governamental são muitas vezes uma questão política complexa. No entanto, é de se esperar que a disponibilidade gratuita dos

edifícios públicos aos órgãos de governo, sem que se cobre pelo espaço utilizado, conduza a um nível de utilização ineficiente, resultando em consumo excessivo.

Característica Básica 8: Avaliação do ProjetoTabela 2.8: Avaliação do Projeto


Uma avaliação dos projetos concluídos é desejável, mas por vezes ausente, característica dos sistemas de governo.


Programas institucionais formais para a avaliação dos projetos / programas com feedback do projeto.

Prática Efetiva

PAC: avaliação do marco lógico desenvolvido focando nos programas. Ausência de avaliação ex post de rotina dos benefícios. Busca pelas informações de custo.

Nos últimos 10 anos, o Governo Federal tem feito esforços para utilizar as avaliações para melhorar a gestão dos programas. A principal iniciativa tem sido conduzida pelo Ministério do Planejamento, por meio do processo de avaliação anual do PPA. Praticamente todos os programas de prestação de serviços finais aos cidadãos em todos os setores da administração federal foram avaliados a cada ano, desde 2000 (a maioria deles foi publicada). Em 2008, mais de 300 programas foram avaliados, em todos os setores. Os gerentes e as SPOAs respondem a um conjunto padrão de perguntas. Estas questões são em grande parte fechadas ou de múltipla escolha. As respostas são fundamentalmente baseadas em percepções subjetivas ou julgamento dos gerentes, mas os dados financeiros e de execução física do SIGPLAN complementam algumas delas.

Segundo o Banco Mundial (2006), as informações geradas a partir destas avaliações não são de grande valor para os gestores do programa. A um custo limitado, a qualidade pode ser melhorada, por exemplo, (I) utilizando um amplo conjunto de

instrumentos metodológicos para a coleta de dados dos municípios (questionários pelo correio, entrevistas com especialistas, grupos de discussão com os gestores e beneficiários, observação direta etc), (II) encomendando avaliações externas e utilizando as avaliações existentes, e (III) fornecendo treinamento em métodos de pesquisa para os gestores do programa.

Os projetos de investimento não estão submetidos à avaliação de custo-benefício ou de impacto. Os ministérios setoriais estão mal equipados no sentido de avaliar os benefícios de projetos de infrastrutura ex post. Por outro lado, o setor social tem avançado muito nesta área. Por exemplo, o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), que construiu uma forte capacidade de contratar avaliações, inclusive avaliações de impacto, como a do Programa Bolsa Família. Da mesma forma, o Ministério da Educação tem investido fortemente em testes de aprendizagem do aluno, como o ENEM. Por fim, o TCU tem investido muito em avaliação nos últimos anos, especialmente a aplicação e análise de custo-benefício (aplicação do recurso financeiro).


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31

A metodologia utilizada neste estudo baseia-se na aplicação de uma estrutura de gestão amplamente aceita para a tarefa específica de gestão dos investimentos públicos. O sucesso da aplicação desta metodologia depende do fornecimento de uma grande quantidade de informação gerencial para que os revisores possam entender não somente como um sistema é projetado para funcionar, mas como ele de fato funciona. Muitos governos não compilam este tipo de informação, e quando o fazem, tendem a não refletir sobre ela, estudá-la, ou publicá-la. Pode-se argumentar que essa é uma lacuna da metodologia. Por outro lado, também se pode defender que as autoridades precisam ser mais sistemáticas em seus requerimentos de informações gerenciais e análises das mesmas. A revolução de qualidade que tem afetado muitas empresas privadas desde a década de 1980 tem em seu âmago a ideia de que os processos de negócios só podem melhorar quando os efeitos desses processos forem estudados e compreendidos, e depois melhorados.

Nossa experiência sobre a questão dos dados neste estudo no Brasil foi um pouco ambígua. Em algumas áreas-chaves, era realmente difícil obter as informações adequadas de forma que pudessem ser processadas, se é que se conseguia. Isto limitou os conhecimentos que foram usados para o produto final, e pode fazer com que algumas das afirmações dos revisores não sejam diretamente apoiadas por evidência empírica. No entanto, com base em entrevistas e na documentação disponível, a missão considera que em todas as oito áreas do quadro de avaliação algumas conclusões podem ser tiradas, e este relatório reflete isso. Elas estão resumidas no Quadro 5. De acordo com estas conclusões, apresentamos um conjunto de recomendações para a consideração das autoridades. Ao invés de se ter uma série de recomendações em todas as áreas, tentamos chegar a algumas alterações de fundo relativamente sistemáticas para auxiliar a tarefa de tornar a gestão de investimentos públicos de boa qualidade no Brasil uma atividade duradoura e sustentável.

3Possíveis Reformas

Quadro 5:Resumo dos Resultados

a. Importantes medidas foram adotadas no Brasil nos últimos anos para melhorar o desempenho de sua carteira de investimentos público. O foco do governo - nos níveis mais altos - sem dúvida resultou em benefícios substanciais em termos de coordenação e execução de projetos de investimento. O desafio agora é construir sobre esta base, e pôr em prática as medidas necessárias para proporcionar benefícios duradouros para a seleção, aprovação e execução de projetos de investimento público.

b. Enquanto existe um forte e claro vínculo entre os documentos e processos de planejamento das autoridades, ainda parece haver espaço para fortalecer o grau de direcionamento estratégico para o investimento público.

c. Para a grande maioria dos projetos, parece não haver qualquer avaliação formal inicial ou revisão independente de tal avaliação. Ao contrário, uma vez que os gargalos são percebidos como óbvios, julga-se que não é sequer necessária uma avaliação formal, ficando assim as apurações de benefícios muitas vezes implícitas, ao invés de serem mensuradas e documentadas. A falta de uma avaliação consensual no início do processo invalida a possibilidade de usá-lo como uma referência (benchmark) durante a execução e a revisão ex post.

d. Parece haver uma falta de qualquer revisão independente efetiva das avaliações de projetos do MDA. Se esta prática existe, aparentemente o período do esforço de mais investimento público foi associado a uma queda no esforço real de revisão e avaliação.

e. O orçamento prevê o impacto orçamentário do ano, mas não qualquer controle de custos totais para os projetos. Há muitas emendas no congresso que não são necessariamente pautadas pelas mesmas prioridades que as propostas do Poder Executivo. Em muitos casos, tais emendas nem são executadas de fato.


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f. O PAC gerou benefícios para a implementação de projetos, mas permanecem certa morosidade na execução orçamentária muitas vezes relacionada a questões que surgem durante a elaboração do projeto. Em geral, os atrasos na execução são agravados por ações do Tribunal de Contas da União (TCU), que suspende os projetos quando encontra irregularidades.

g. Os ajustes de projeto não parecem estar baseados em análises atualizadas de custo-benefício. Na realidade, eles advêm de falhas na elaboração e na priorização (ou de fato, preferências). A falha em não ter criado uma avaliação consensual no início (vide II acima) significa que é muito difícil manter o registro das consequências dos ajustes sobre o bem-estar gerado pelo projeto. Além disso, esta forma de aprovação de ajustes cria um incentivo para aprovar os projetos mesmo que tal aprovação esteja baseada em um orçamento irreal desde o começo.

h. A abundância de sistemas de informação relacionados aos projetos não supre qualquer necessidade adequadamente.i. A qualidade dos registros de patrimônio parece estar melhorando, pois há uma maior cobertura. Porém, o

tamanho e a complexidade do patrimônio governamental sugerem que o trabalho necessário para se ter registros e valorações completos é gigantesco.

j. Parece não haver uma avaliação de projeto ex post adequada a fim de comparar os custos e benefícios esperados com os efetivos.

A este respeito, notamos que o projeto de monitoramento e avaliação de desempenho PEFA coloca o Brasil em uma boa posição na comparação internacional. Um resultado, ainda que em versão preliminar, de 16 notas A entre 28 indicadores sugere que a plataforma

de gestão das finanças públicas para nova reforma e que atua no sentido de ajudar na melhoria da gestão do investimento público é particularmente boa. Isto é muito importante para os tipos de melhorias que poderiam ser consideradas.

Figura 7 - Comparação de Países nos passos da GIP

Fonte: J. Brumby e N. Biletska. Com base em documentos internos do Banco Mundial. Verde significa conformidade significativa com o marco de avaliação, o vermelho significa o não cumprimento significativo. Laranja é entre o verde e o vermelho

Quanto ao desempenho na GIP, comparando o Brasil a outros países, sugere-se que o Brasil está um pouco atrás de alguns países de renda média e países mais avançados, mas bem à frente de alguns outros

países de renda média e países de menor renda. Levando em conta o seu desempenho no PEFA, pode-se considerar que o Brasil tem um potencial de melhora na GIP.

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Ao analisar a Prática Efetiva da GIP em vários países, o Banco sugere o seguinte:

• Na medida do possível, as responsabilidades por todos os aspectos do sistema GIP devem ser claras.

• A propriedade da avaliação ex ante é importante, o que tenderá a refletir o grau de descentralização.

• Sistemas GIP não funcionam de forma isolada. O bom funcionamento da gestão dos gastos públicos e sistemas de orçamento, o gerenciamento das empresas públicas e sistemas de gestão da dívida e responsabilidade são igualmente importantes como sistemas de apoio para a GIP.

• Tanto a avaliação ex ante quanto a ex post são importantes. A eficácia destes mecanismos pode ser reforçada pelo sistema de orçamento baseado em desempenho.

• Às vezes, outras considerações além da eficiência devem ser feitas. Nestes casos, é útil que estas decisões sejam tomadas de maneira informada (e, se possível) de modo transparente.

Isto sugere que daqui para frente os países devem considerar o seguinte:

• O papel das diretrizes centrais: Diretrizes que são rigorosamente aplicadas têm um papel crucial em um sistema de GIP em bom funcionamento.

• Diretrizes para o Sistema de Gerenciamento do Custo Total de Projetos, Coréia, 2007; e Diretrizes para a Avaliação e Gestão de Propostas de Gastos e Investmentos de Capital no Setor Público, Irlanda, 2005.21

• Pesquisa baseada em evidência: A disponibilidade de bons dados é um componente crítico na avaliação da eficiência dos projetos específicos de investimento público.

• Alguns países, principalmente Chile e Coréia, foram capazes de montar e publicar uma grande quantidade de dados relacionados ao

investimento, que auxiliam a compreensão da mecânica de como os sistemas GIP realmente funcionam.

• Lidar com questões de demanda e oferta associados às CBAs: Qualidade das análises custo benefício variam entre países.

• Por vezes associada à fraca ou pouca evidência de demanda fundamentada por estes tipos de relatórios/avaliações.

• Por vezes associada com a existência de fraca competência para fazer avaliações - ou seja, as agências que apresentam propostas realmente não têm os conhecimentos necessários para realizar avaliações de alta qualidade.

• Ou uma combinação de ambos.

• Capacitação:

• Leva tempo para construir capacidade - pode haver avanço gradual das características e habilidades institucionais essenciais.

O ambiente no qual a gestão do investimento público foi realizado recentemente no Brasil - com o objetivo de aumentar o volume de projetos de investimento em número e em valor - depois de muitos anos na direção oposta, faz uma pressão substancial sobre o sistema. As capacidades se exaurem, os sistemas se tornam subnutridos, falhas de concepção e alterações pontuais começam, e há fuga de capital humano. Estes aspectos, então, apresentam alguns riscos para a atividade, já que há pressão sobre o sistema como nunca antes.

As recomendações seguem em quatro categorias principais:

• Desejabilidade de se criar alguma forma de gateway

• Consideração do papel atual do PAC

• Consideração do papel atual da CMA

• Outras questões que deverão ajudar na melhoria da qualidade da GIP no Brasil

• Colaboração em andamento com o Banco Mundial.

Introdução de um processo gateway

21 Títulos em ingês: Guidelines for Total Project Cost Management System, Korea, 2007, and Guidelines for the Appraisal and Management of Capital and Expenditure Proposals in the Public Sector, Ireland, 2005


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Um problema constante no governo é que o conhecimento útil e específico é capturado por uma agência que não o disponibiliza para o resto do governo. Há boas razões para isso, como um trabalhador geralmente é responsabilizado por seu trabalho, mas há também uma perda social - a sociedade fica pior se conhecimentos específicos não forem disponibilizados para um propósito relevante.

Nos últimos anos, vários governos do mundo têm introduzido o conceito de uma revisão de gateway das operações do governo para revisão e consideração por aqueles em outras partes do governo. Todos os governos que tomaram essa decisão estão muito satisfeitos com os resultados. A garantia de qualidade melhorou e a qualidade geral dos projetos também. Isso não significa que falhas não podem acontecer, pois ainda existem. Mas a qualidade global dos projetos, inclusive aspectos como o custo-benefício, melhorou.

Embora diversos governos passaram pela tarefa de introduzir um processo de gateway por meio de diferentes aspectos, existem alguns aspectos comuns. O exemplo do Reino Unido é apresentado no Quadro 6. De um modo geral, revisões de gateway são revisões de licitações importantes feitas por especialistas independentes em pontos de decisão definidos. Elas envolvem entrevistas com os atores do projeto e uma análise dos documentos do projeto. Um gateway não é uma auditoria, uma análise técnica detalhada ou um inquérito, mas uma revisão por experientes “pares” para garantir uma “nova visão” do projeto à agência patrocinadora. As revisões sobre o gateway são realizadas em pontos discretos no ciclo do projeto - normalmente em cerca de seis pontos de decisão (ou gates) no ciclo de licitações.

O processo da sala de situação atual para monitoramento do projeto, que é gerido pelo PAC, já permite uma forma de revisão de gateway. Esta recomendação, portanto, envolve a construção de

uma base para ter um processo mais rotineiro e aceitável, com troca de informações, conhecimentos e habilidades para conduzir a uma superação mais rápida das limitações para a execução de bons projetos.

Ao considerar esta ideia, há uma série de questões a serem refletidas:

• Quem seria o responsável por ‘possuir’ o processo de gateway?

• Que projetos o processo deve capturar?

• Quantos passos no gateway devem ser considerados?

• Quem deve efetuar as revisões de gateway, envolvendo quais conhecimentos e habilidades?

É claro que os governos que realizam os processos gateway veem os benefícios do projeto. Estas revisões estão disponíveis em websites, mas uma lista típica de benefícios identificados nas revisões (no caso do Tesouro de New South Wales) inclui o seguinte:

• Identificação de oportunidades de melhoria do projeto

• Intervenção precoce para compensar deficiências emergentes

• Superar o “pensamento de grupo” nas equipes de projeto

• Escopo de projeto mais preciso, assim como as estimativas

• Redução do tempo e custos excessivos

• Melhoria no alinhamento dos serviços com os fundos disponíveis

• Melhoria da disciplina das licitações

• Melhor gestão de risco

Quadro 6: Processo de Gateway no Reino Unido

O Gabinete de Comércio do Governo (OGC) faz revisões de “acesso” em que os profissionais independentes, de fora do programa/projeto possam utilizar a sua experiência e perícia para analisar o progresso e a probabilidade de entrega bem sucedida do programa ou projeto. Eles são usados para fornecer uma perspectiva valiosa adicional sobre as questões que enfrentam a equipe interna, e um desafio externo para a solidez dos planos e processosO Processo de Gateway do OGC apoia aos altos funcionários responsáveis pelo cumprimento de seus objetivos, ajudando gestores sêniores a assegurar que:

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• As melhores habilidades e a experiência disponíveis sejam implantados no programa ou projeto• Todas as partes abrangidas pelo programa / projeto compreendam inteiramente o programa/status do projeto e

as questões envolvidas• O programa/projeto possa avançar para a próxima fase de desenvolvimento ou aplicação e que qualquer contratação

é bem gerida, a fim de fornecer bom custo-benefício para toda a vida• Haja metas mais realistas de tempo e custo para programas e projetos• Haja melhoria dos conhecimentos e competências entre os funcionários do governo por meio da participação

em Revisões• Prestação de assessoria e orientação aos programas e projetos por equipes de colegas profissionais.

Fonte: UK Office of Government Commerce.

ResponsabilidadeEm todos os casos, a gestão e a fiscalização da função de gateway são colocados junto ao centro de governo. O Processo de Gateway do Reino Unido dentro do OGC fica dentro do Tesouro, enquanto na Nova Zelândia o processo de gateway é executado pela Comissão de Serviços Estatais (SSC), órgão competente para a nomeação dos diretores executivos, serviço público e da Administração Pública. Na Austrália, onde há tanto uma para o Tesouro quanto para o Ministério da Fazenda, é realizado pelo Ministério da Fazenda e da Administração.

No Brasil, as casas possíveis para a função de “gateway”:

• Casa Civil

• Ministério do Planejamento

• Ministério da Fazenda

Os aspectos mais importantes deste papel são que a entidade tenha poder de convocação no centro de governo e comande de alguma forma todas as outras agências governamentais. Todas as três agências centrais, presumivelmente, atingem estes aspectos. Assim, embora os argumentos possam ser feitos para cada um desses lugares para a função de gateway, o exame final deve ser dado na intenção do próprio processo de gateway e de saber se seria visto como um instrumento para ajudar o negócio principal dessas entidades . Tal como está, com a Casa Civil desempenhando um papel tão importante e estratégico em relação à GIP no Brasil, ela parece um candidato natural. O processo de gateway poderia informar os aspectos do regime atual exercidos pelas salas de situação. Por outro lado, dada a pequena quantidade de recursos disponíveis na Casa Civil,

especialmente no contexto de sua grande agenda, pode ser melhor ficar no MPOG. Outra opção seria que a Casa Civil inicie o processo de gateway, e em seguida, passe a responsabilidade para o MPOG. Dada a atual divisão de responsabilidades entre os órgãos centrais do Brasil, é muito difícil ver o processo de gateway bem colocado no Ministério da Fazenda.

Identificação daaplicabilidade dos projetosExiste alguma dispersão no foco entre os governos que aplicam um método de gateway. As divisões principais são associadas com o tamanho do projeto, tipo de projeto, e se certos programas são incluídos ou não, bem como projetos de capital. (Alguns países veem o processo gateway como sendo útil para realizar mudanças, seja de investimento ou não.) Dada a natureza emergente de qualquer processo de gateway no curto prazo, seria importante se concentrar no processo onde se pode agregar mais valor. Isto sugere limitar o processo para o seguinte: só os projetos de investimento e de um determinado valor. Este valor poderia ser determinado com referência a uma lista total de todos os projetos distribuídos por custo total estimado (CTE), tendo em conta os recursos disponíveis para a revisão do processo de gateway.

Para aprender por meio da prática, pode ser desejável também experimentar a aplicação do processo em diferentes fases de projetos existentes. Por exemplo, não parece ter havido alguma preocupação em especial com a fase de elaboração do projeto, de modo que este pode ser um lugar óbvio para o foco imediato.

Passos discretos

Normalmente existem cerca de seis etapas capturadas pelo processo de revisão do gateway. Um exemplo seria:


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I. Avaliação estratégica

II.Case de Negócios para o investimento ocorrer

III. Preparação para a colocação do processo de licitação no mercado

IV. Decisão da licitação

V. Prontidão para o serviço

VI. Avaliação de benefícios

Com base na experiência obtida pela missão, parece que cada um destes estágios trariam benefícios às autoridades no Brasil.

Pessoal e habilidades para realizar o processo de gatewayCom o tempo e recursos disponíveis, a missão não foi capaz de realizar qualquer forma de inventariar as habilidades à disposição do governo federal para realizar processos de gateway. No entanto, dado o número de projetos em andamento, é inegável que é preciso um grande número de agentes envolvidos na gestão e execução de projetos de investimento público. A ideia básica do processo de gateway é que ao invés de permitir que todo esse conhecimento e as habilidades aprendidas fiquem somente nas agências que realizam esses projetos, os servidores podem ser usados para ajudar outras agências envolvidas

Tabela 3.1 Indicativo de requisitos de competências para os revisores dos gateways

Area de Especialização

Gestão Patrimonial Total Planejamento Estratégico IM &T Estudos DemográficosPlano diretorGestão de valoresEstimativa de custosEstudos e opções de custosComparador do Setor Público Avaliação Econômica Estudos de Viabilidade LicitaçãoGestão de Relações Contratuais Gestão Operacional Gestão de Carteira de Propriedade

Habilidades funcionais

Análise de demandaPlanejamento de serviço Planejamento de Comunicações Análise FinanceiraAnálise ComercialGestão de RiscosGestão de Partes Interessadas Gestão da Mudança Gestão de Serviço ao Cliente Gestão de Projetos

Fonte: Governo de New South Wales

em projetos ou processos similares. Embora seja difícil argumentar com essa lógica, muitas vezes, as rotinas da administração pública passam por meio de intervenções sensatas e públicas. Assim, deveria haver um meio eficiente de liberação de pessoal para esta finalidade e de reembolso das agências pelo seu tempo.

A maioria dos processos de revisão gateway exige a auto-identificação das pessoas com a combinação certa de competências e potencial e, em seguida, a avaliação desses indivíduos pela autoridade gateway como uma forma de autenticação. Esta certificação como um revisor gateway autorizado é vista de forma positiva para as carreiras e progressão profissional, tornando o processo de auto-identificação um sucesso.

O papel atual do PACHá pouca dúvida de que a iniciativa de investir em um pequeno grupo, mas altamente focado, na Casa Civil, para supervisionar o investimento público - medido pelo menos em sinais visíveis de volume - tem sido bem sucedida. Para isso, desde que os projetos satisfaçam valores e critérios, a sociedade deve estar satisfeita. Este é um papel sustentável para a Casa Civil, dadas as expectativas acerca da pasta, seus recursos e acesso à informação, e os papéis de outros organismos.

A missão considerou que ao longo do tempo, pode fazer sentido para o PAC se concentrar mais em dois aspectos - a melhoria da qualidade de

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orientação estratégica que vem do centro do governo e ajudar com mais frequência a tarefa complexa de coordenação das ações governamentais (inclusive entre os diferentes níveis de governo) e supervisão de projetos realmente importantes. Isso permitiria um certo grau de especialização e divisão com o MPOG, deixando de ser responsável da maneira tradicional, como tem sido, e com o MF para desempenhar o seu papel habitual.

O papel atual da CMAA idéia da CMA é muito boa - um comitê para supervisionar e garantir avaliações realizadas pelas MDAs patrocinadoras. No entanto, parece que a CMA tem provado ser muito bem sucedida, e agora está cada vez mais alinhada como uma peça importante do sistema GIP no Brasil. Uma possibilidade é a utilização da CMA em vez de um controle anterior, convertendo-se em um avaliador a posterori. A CMA pode realizar uma avaliação posterior aprofundada dos custos e benefícios dos projetos, a fim de determinar os benefícios obtidos ou não. Ao invés de esta ser uma forma de auditoria, o papel principal seria para a aprendizagem, de modo que os erros cometidos em projetos não sejam os mesmos daqueles aprovados pela primeira vez.

Enquanto isto equivaleria a uma significativa re-caracterização do papel da CMA, pareceu à missão de que este papel poderia manter a promessa de trazer substantiva melhoria ao sistema brasileiro. Além disso, pode-se dizer que, se não se revelar um viés sistemático na avaliação anterior para a superestimação dos benefícios e subestimação dos custos, então as revisões posteriores podem muito bem servir de base para o restabelecimento da CMA ou similar como uma das principais fontes de controle de qualidade ex ante.

102. O novo papel ex post para a CMA cobriria este passo no processo de revisão gateway, apesar de a CMA poder desejar acessar os aspectos do processo próprio gateway.

Outros assuntos a serem abordadosEm relação aos achados no quadro 5 acima, existem outras áreas em que ações poderiam ser tomadas para auxiliar a qualidade da GIP.

Obras inacabadas permanecem um problema, mas é essencial entender sua causa antes de fazer

recomendações. Claramente, se o custo adicional de concluir um projeto não vai ser mais do que compensado pelos benefícios econômicos que serão acrescidos ao final (a menos que o custo da não-utilização for ainda maior), então não faz sentido concluir o projeto. No entanto, parece que há casos em que os projetos estão impedidos por falta de licenciamento ambiental e outros problemas que atrasam sua conclusão. Nestas circunstâncias, a responsabilização por esta lentidão é difícil. No entanto, é importante que tais projetos continuem a chamar a atenção no sistema de monitoramento, e os patrocinadores precisam explicar as razões para a lentidão.

Os sistemas de tecnologia da informação devem ser repensados, cada um dos sistemas relacionados à GIP tem uma falha, conforme documentado no relatório de monitoramento PEFA.

Maior investimento no relacionamento com o Congresso pode ser benéfico enquanto o número e a natureza das emendas forem reduzidos em relação ao passado, possivelmente desempenhando o Congresso um papel mais estratégico de apoio na identificação de projetos. Talvez, se o Congresso acreditasse que teve uma influência mais significativa na determinação da estratégia que dá lugar à seleção inicial dos projetos, poderia ter menos necessidade de demonstrar o seu grau de independência por meio da seleção de projetos específicos. Certamente, o Brasil continua sendo de longe o campeão em número e natureza das emendas orçamentárias do Congresso.

Contínua colaboraçãocom o Banco MundialNos últimos anos, o Brasil tem recebido considerável assessoria sobre as suas estruturas e processos de orçamento. Entre outros, o professor Schick viajou para o Brasil em várias ocasiões para opinar sobre as questões orçamentárias, inclusive a diferenciação entre orçamento e planejamento. O valor atribuído à geração de uma posição de consenso neste ambiente, onde a distribuição e especialização de papéis não é tão clara, pode significar que orçamento e planejamento estão lentos e pesados em seus procedimentos. Estão lentos no fato de que, de tempos a tempos, os governos introduzem medidas para contornar os seus próprios procedimentos. Esta é uma interpretação da razão para a criação do PPI e do PAC, e vários antecessores. Do ponto


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de vista técnico, papéis e responsabilidades seriam muito mais clara e mutuamente respeitados. No entanto, a situação atual parece representar uma forma de equilíbrio relativamente estável que tenha entrado em vigor, porque responde às necessidades burocráticas e políticas.

As reformas propostas neste documento são poucas para resolver frontalmente questões relacionadas à atribuição de papéis e responsabilidades, em qualquer sentido formal. Em vez disso, as propostas acima sugerem desencadear alguma mudança marginal que pode levar a um questionamento dos papéis e responsabilidades atuais. Desta forma, ele deve se encaixar com a preferência aparente do Brasil para a mudança evolutiva.

Propõe-se que o envolvimento contínuo com o Banco Mundial possa concentrar-se no seguinte:

• Os trabalhos técnicos (dirigidos a todos os níveis de governo) centrem-se nos seguintes aspectos da GIP:

• Desenvolvimento e análise de casos de negócios para dar apoio a projetos

• Técnicas de avaliação - a sua aplicação, sua organização e sua utilidade

• O comportamento real de uma série de avaliações ex post / avaliações de projetos concluídos (ou reservados) (por exemplo, pelo menos cinco)

• Facilidade na colaboração de aprendizagem entre pares sobre:

• Introdução de gateways, com os seguintes módulos

• Identificação e certificação dos revisores de gateway

• Medidas para acelerar a execução de boa qualidade, inclusive:

• Lidar com obras inacabadas

• Distribuição de papéis e responsabilidades

• Criação e funcionabilidade dos sistemas de informação de apoio à função de investimento público.

A organização do trabalho técnico pode ser administrado muito rapidamente. O Banco possui muitos estudos de custo-benefício e custo-efetividade, e está atualmente trabalhando para finalizar e publicar um texto de vários autores (Arnold C. Harberger, Glenn P. Jenkins, e Chun-Yan Kuo). Este trabalho irá complementar bastante a proposta de concentrar algumas melhorias para o ciclo de gestão de projetos, inclusive a introdução de gateways. Por enquanto não há dúvida de que a análise econômica e financeira sofisticada e cuidadosamente calibrada é um elemento importante na tomada de decisões orçamentárias conscientes. É também muito claro que os mecanismos eficazes devem ser postos em prática para converter as intenções e as estimativas em resultados reais. Este relatório sugere que o Brasil deve dar atenção a estas duas áreas para melhorar seus resultados.

Além do envolvimento contínuo em torno do trabalho técnico destinado a melhorar as capacidades do sistema de gerenciamento de projetos brasileiros, propõe-se que muito da aprendizagem possa ser adquirida por alguns processos entre pares, envolvendo outros países e governos. Tal programa de colaboração e compromissos demandaria uma quantidade significativa de organização tanto no Brasil quanto em outros países. Para dar seguimento, propõe-se encontrar parceiros ou patrocinadores para este fim. As especificidades da presente proposta podem ser retomadas ainda em diálogo direto entre o Banco e as autoridades brasileiras.

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Apêndice 1:Participantes nas reuniões

Nome

Aline Dieguez B. H. SilvaAmarildo BaessoAndrea Arrais ResendeAntonio C. A. Rosière Ariosto A. CulauBruno GnossiDeborah BeserraDino BatistaDuwal Luiz BuenoEliane HiraiElismar G. LopesErnani Luiz FernandesFabio GondimFidelis Fantin Jr.Francisco Luiz Baptista da CostaGeorgia EufrásioGeraldo Jr.Gustavo LinoJonas LopesJorge ArzabeJuarez Sostena BarbosaJuliana Pontes de Moraes Katya CalmonLigia OurivesLindemberg BezerraLouise RitzelLuis Antonio Tauffer PadilhaLuis Antonuo Tauffer PadilhaLuiz Fernando Ururahy de SouzaLuiz MiyadaMarcelo PerrupatoMaria Emilia PurezaNazaré BretasOrlando NetoPedro BertoneRicardo Alberto VolpeRodrigo L. A. dos SantosVictor Branco de HolandaViviane MarquesWagner Primo Figueiredo Jr.

Órgão

Executive SecretariatSecretariat of Planning and Strategic InvestmentsINFRAEROExecutive Secretariat- Ministry of PlanningExecutive Secretariat- Ministry of PlanningSecretariat of Budgeting - Ministério do PlanejamentoSecretariat of Planning and Strategic InvestmentsMinistry of Transport Ministry of Transport Secretariat of Real State ManagementINFRAEROSecretariat of Budgeting - Ministério do PlanejamentoBudget Committee – SenateBudget Committee - House of Representatives sMinistry of Transport INFRAEROSecretariat of Budgeting - Ministério do PlanejamentoSecretariat of Planning and Strategic InvestmentsINFRAEROSystem of Union Real EstatesSystem of Union Real EstatesTribunal de Contas da UniãoCasa Civil Treasury SecretariatTreasury SecretariatSystem of Union Real EstatesSecretariat of Management - Ministério do Planejamento Secretariat of Management - Ministério do Planejamento Tribunal de Contas da UniãoINFRAEROMinistry of Transport Budget Committee – House of Representatives Secretariat of Logistics and Information TechnologyBudget Committee – SenateCasa Civil Budget Committee - House of Representatives sSecretariat of Management - Ministério do Planejamento Executive Secretariat - Ministry of FinanceSecretariat of Logistics and Information TechnologyBudget Committee - House of Representatives


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Apêndice 2: Documentos consultados/utilizados

Barzelay, M. and Shvets, E. (2006)Innovation government-wide public management practices to implement development policy : the case of Brazil in action. IPMJ. International public management journal.V.9, n.1, p.47-74

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Castro, A. (2008) Reflexos do Programa de Aceleração do Crescimento no Ministério da Integração Nacional. XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires.

Ferreira, Z. (2008). Programa de Aceleração do Crescimento: a execução orçamentária e financeira. XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Buenos Aires.

Giambiagi, F. (2006) Os Recursos do Projeto Piloto de Investimentos (PPI) e as Contas Públicas em 2007. IPEA, Boletim de Conjuntura, 75, dez.

Matsuda, Y.; Wenceslau, J.; Shepherd, G.; (2006) Management and Evaluation within the Plano Plurianual: Institutionalization without Impact? World Bank, mimeo.

Mimica, Edgardo. (2009) Public Investment Management Conference: The Chilean Experience. PowerPoint presentation.

Rajaram, A; Brumby, J; Le Minh, T; Biletska, N. (2008) Framework for Reviewing Public Investment Efficiency. World Bank, mimeo.

Reis, E., F. Blanco, L. Morandi, M. Medina and M. de Paiva Abreu (2003) “O século XX nas Contas Nacionais”. In: Estatísticas do século XX. IBGE.

Viana, L. (2008) Programa de Aceleração do Crescimento: a experiência brasileira recente no monitoramento de projetos estratégicos. XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires.

Tribunal de Contas da União. (2006) Relatório de Auditoria “Obras inacabadas”. n.º 012.667/2006-4

World Bank (2002) “Brazil Planning for Performance in the Federal Government: Review of the Plurianual Planning”. Report N 22870-BR .

World Bank (2007) Improving Fiscal Circumstances for Growth. Washington, DC: World Bank (BR- 36595).

avaliação da eficiência da gestão do investimento...

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