UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJA UNIVALI

PR-REITORIA DE PESQUISA, PS-GRADUAO, EXTENSO E CULTURA

CENTRO DE EDUCAO DE CINCIAS SOCIAIS E JURDICAS - CEJURPS

CURSO DE PS-GRADUAO STRICTO SENSU EM CINCIA JURDICA

CPCJ

PROGRAMA DE MESTRADO ACADMICO EM CINCIA JURDICA PMCJ

REA DE CONCENTRAO: FUNDAMENTOS DO DIREITO POSITIVO

AUTORIZAO DE TERMINAL PRIVATIVO DE USO MISTO E A

RESPONSABILIDADE CIVIL DA UNIO FEDERAL POR DANO AO

ARRENDATRIO

JACKELINE DAROS ABREU DE OLIVEIRA

Itaja-SC, julho 2009

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJA UNIVALI

PR-REITORIA DE PESQUISA, PS-GRADUAO, EXTENSO E CULTURA

CENTRO DE EDUCAO DE CINCIAS JURDICAS, POLTICAS E SOCIAIS

CURSO DE PS-GRADUAO STRICTO SENSU EM CINCIA JURDICA

CPCJ

PROGRAMA DE MESTRADO ACADMICO EM CINCIA JURDICA PMCJ

REA DE CONCENTRAO: DIREITO E ATIVIDADE PORTURIA

AUTORIZAO DE TERMINAL PRIVATIVO DE USO MISTO E A

RESPONSABILIDADE CIVIL DA UNIO FEDERAL POR DANO AO

ARRENDATRIO

JACKELINE DAROS ABREU DE OLIVEIRA

Dissertao submetida ao Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Universidade do Vale do Itaja UNIVALI, como requisito parcial obteno do Ttulo de Mestre em Cincia Jurdica.

Orientador: Professor Doutor Osvaldo Agripino de Castro Jnior

Itajai-SC, julho 2009

AGRADECIMENTO

Agradecimento indispensvel a Deus, pois minha

f alimentou o desejo de ver esta dissertao

concluda;

Agradecimento sincero ao Professor Doutor

Osvaldo Agripino de Castro Jnior, pela valorosa

orientao a esta dissertao e pela compreenso

de todos os fatores particulares e profissionais

que influenciaram no seu desenvolvimento;

Agradecimento especial ao Professor Doutor

Paulo Mrcio Cruz pelo incentivo profissional

desde antes do incio do mestrado e bem assim

por acreditar neste resultado;

Agradecimento tambm Naima Bhana, pois sem

o seu apoio e compreenso, esta dissertao no

se concluiria;

Agradecimentos aos amigos e familiares que

acompanharam solidrios cada fase deste

mestrado.

DEDICATRIA

Dedico esta dissertao a Slvio Jnior, que foi

fortaleza quando fui frgil e me confortou com a

traduo simples do que entendi ser to

complexo, encorajando-me a ir adiante;

Dedico, tambm, e em no menor importncia,

aos meus pais, que sempre acreditaram na

realizao deste intento, com amor e fora

indispensvel minha caminhada;

Dedico ainda em mesmo grau aos que amo

incondicionalmente, Thayana, Gustavo e Laura,

pela tolerncia presena que lhes furtei e por

serem razo dos mais importantes propsitos de

minha vida.

TERMO DE ISENO DE RESPONSABILIDADE

Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo

aporte ideolgico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do

Vale do Itaja, a coordenao do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica, a

Banca Examinadora e o Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca

do mesmo.

Itaja-SC, Julho de 2009

Jackeline Daros Abreu de Oliveira

Mestranda

PGINA DE APROVAO

SER ENTREGUE PELA SECRETARIA DO PROGRAMA DE MESTRADO EM

CINCIA JURDICA DA UNIVALI APS A DEFESA EM BANCA.

ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AAPO Administrao Aduaneira no Porto Organizado

ABRATEC Associao Brasileira de Terminais de Contineres de Uso Pblico

ABTP Associao Brasileira de Terminais Porturios

ADHOC Administradora Hidroviria Docas Catarinense

ADPF Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental

ANAC Agncia Nacional da Aviao Civil

ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica

ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios

ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

AP Autoridade Porturia

APO Administrao de Porto Organizado

ATP Administrao de Terminais Privativos

CADE Conselho Administrativo de Defesa Econmica

CAP Conselho de Autoridade Porturia

CODESP Companhia Docas do Estado de So Paulo

CONIT Conselho Nacional de Integrao do Transporte

CVM Comisso de Valores Mobilirios

CPCJ Centro de Ps-Graduao em Cincia Jurdica

CRFB/1988 Constituio da Repblica Federativa do Brasil

DPC Diretoria de Portos e Costas

DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte

DNPRC Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais

DNPVN Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis

DNTA Departamento Nacional do Transporte Aquavirio

DPH Departamento de Portos e Hidrovias

INPH Instituto Nacional de Pesquisas Hidrovirias

LICC Lei de Introduo ao Cdigo Civil

MARPOL Conveno Internacional para a Preveno da Poluio

Causada por Navios

MINFRA Ministrio da Infraestrutura

MT Ministrio dos Transportes

MTC Ministrio dos Transportes e das Comunicaes

MVOP Ministrio da Viao e Obras Pblicas

NR Norma Regulamentadora

OGMO rgo Gestor da Mo de Obra

OIT Organizao Internacional do Trabalho

PADO Procedimento para Apurao de Descumprimento de Obrigao

PAIP Programa de Arrendamento de Instalaes Porturias

PDZ Plano de Desenvolvimento e Zoneamento

PGF Procuradoria Geral Federal

PGO Plano Geral de Outorgas

PPP Parcerias Pblico-Privadas

SEP Secretaria Especial de Portos

SEPRO Secretaria de Produo

SPI Superintendncia do Porto de Itaja

SRF Secretaria da Receita Federal

SRFB Secretaria da Receita Federal do Brasil

STF Supremo Tribunal Federal

TRF Tribunal Regional Federal

UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development

ROL DE CATEGORIAS

Rol de categorias que a Autora considera estratgicas

compreenso do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.

Lei de Modernizao dos Portos

Lei Federal n 8.630 de 25 de fevereiro de 1993, publicada no Dirio Oficial da

Unio em 26 de fevereiro de 1993, que dispe sobre o regime jurdico da

explorao dos portos organizados e das instalaes porturias e d outras

providncias1.

Direito Porturio

Ramo do Direito que tem por objeto o disciplinamento da Explorao de Portos,

das Operaes Porturias e dos Operadores Porturios, das Instalaes

Porturias, da Gesto da Mo-de-obra de Trabalho Porturio Avulso, do Trabalho

Porturio, e da Administrao do Porto Organizado 2.

Direito Regulatrio

O Direito Regulatrio um ramo do Direito Administrativo que cuida da

interveno do Estado nos setores econmicos e sociais para a promoo do

interesse pblico e paz social por meio das agncias reguladoras independentes3.

Regulao

A regulao estatal da economia o conjunto de medidas legislativas,

administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de

1 Conceito operacional legal, extrado da ementa da seguinte Lei: BRASIL. Lei n 8.630 de 25 de fevereiro de 1993, publicada no Dirio Oficial da Unio de 26 de fevereiro de 1993, alterada pela Lei n11.518 de 5 de setembro de 2007, publicada no Dirio Oficial da Unio de 6 de setembro de 2007, pela MP n 320, de 24 de agosto de 2006, publicada no Dirio Oficial da Unio de 25 de agosto de 2006, e pela Lei n 11.314 de 3 de Julho de 2006, publicada no Dirio Oficial da Unio de 4 de julho de 2006. Dispe sobre o regime jurdico da explorao dos portos organizados e das instalaes porturias e d outras providncias. (LEI DOS PORTOS). Disponvel em: Acesso em: 30 out. 2008. 2 Conceito operacional por adoo, da autoria de PASOLD, Cesar Luiz. Lies Preliminares de Direito Porturio. Florianpolis: Conceito Editorial, 2007, p. 23.

3 Conceito operacional por composio, baseado em SOUTO, Marcos Juruena Villela Souto. Direito Administrativo Regulatrio. 2 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p.22.

maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla

ou influencia o comportamento dos agentes econmicos, evitando que lesem os

interesses sociais definidos no marco da Constituio e orientando-os em

direes socialmente desejveis. [...] um instrumento da realizao de fins

escolhidos pelo Estado 4.

Direito e Desenvolvimento

Ramo do conhecimento que objetiva, atravs da pesquisa transdisciplinar, terica

e emprica, e da anlise quantitativa e qualitativa, estudar a relao entre o direito

e desenvolvimento social, a fim de chegar a este pela via da reforma do direito.

Por sua vez, o desenvolvimento que se pleiteia aquele que proporciona uma

efetiva mudana social, ou seja, a transformao para um grau determinado de

mudana de atitudes, normas, instituies e comportamentos que estruturam a

vida jurdica cotidiana, e que abrange no somente os novos modelos culturais,

arranjos institucionais e disposies psicolgicas, enfim, que priorize uma

revoluo tica nas prioridades e melhorias materiais nas condies de existncia

e dignidade dos seres humanos5.

SEP

Secretaria de Estado integrante do Governo Federal do Brasil, denominada

Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica, por ser rgo

integrante da Presidncia da Repblica, conforme disposto na Lei Federal n

11.314, de 3 de julho de 2006, publicada no Dirio Oficial da Unio de 4 de julho

de 20066.

4 Conceito operacional por adoo, da autoria de ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras e a evoluo do Direito Administrativo Econmico. 2 ed. So Paulo: Forense, 2009, p. 37. 5 CASTRO JNIOR, Osvaldo Agripino de. Introduo ao Direito e Desenvolvimento Estudo Comparado para a Reforma do Sistema Judicial. Braslia: OAB Editora, 2004, p. 67.

6 Conceito operacional por composio.

ANTAQ

Agncia Nacional de Transportes Aquavirios, a agncia reguladora da

atividade porturia e do transporte aquavirio, autarquia federal especial

vinculada ao Ministrio dos Transportes que foi instituda por Lei, a qual disps

sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre, criou o Conselho

Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, a Agncia Nacional de

Transportes Terrestres, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios e o

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes7.

Autoridade Porturia

Autoridade Porturia a denominao da Administrao Porturia conforme

artigo 3 da Lei n. 8.630/93, que assim dispe: Exercem suas funes no porto

organizado, de forma integrada e harmnica, a Administrao do Porto,

denominada autoridade porturia, e as autoridades aduaneira, martima, sanitria,

de sade e de polcia martima8.

Conselho de Autoridade Porturia

O Conselho de Autoridade Porturia um rgo colegiado deliberativo,

constitudo em cada regio onde se encontre localizado um porto organizado ou

no mbito de cada concesso, com competncia normativa, deliberativa e

homologatria9.

7 Conceito por composio baseado nas disposies da Lei 10.233 de 6 de junho de 2001: BRASIL, Lei n. 10.233 de 6 de junho de 2001, publicada no DOU de 7 de junho de 2001. Dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.

8 BRASIL. Lei n 8.630 de 25 de fevereiro de 1993, publicada no Dirio Oficial da Unio de 26 de fevereiro de 1993, alterada pela Lei n11.518 de 5 de setembro de 2007, publicada no Dirio Oficial da Unio de 6 de setembro de 2007, pela MP n 320 de 24 de agosto de 2006, publicada no Dirio Oficial da Unio de 25 de agosto de 2006, e pela Lei n 11.314 de 3 de Julho de 2006, publicada no Dirio Oficial da Unio de 4 de julho de 2006. Dispe sobre o regime jurdico da explorao dos portos organizados e das instalaes porturias e d outras providncias. (LEI DOS PORTOS). Disponvel em: Acesso em: 30 out. 2008. 9 Conceito misto, baseado no conceito trazido por: SOUZA JNIOR, Suriman Nogueira de Souza. Regulao Porturia. A regulao Jurdica dos Servios Pblicos de Infraestrutura Porturia no

Concesso

Concesso forma de delegao de prestao de servio pblico, feita pelo

poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa

jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu

desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado10.

Arrendamento Porturio

Arrendamento porturio a cesso onerosa de instalao porturia dentro da rea do porto organizado11.

Autorizao

Autorizao a outorga, por ato unilateral, de explorao de terminal de uso

privativo, feita pela Unio pessoa jurdica que demonstre capacidade para seu

desempenho, por sua conta e risco 12.

Brasil. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 157. Discorda-se da ltima parte do conceito do Autor, pois, no h no elenco de competncias do CAP a prerrogativa de ser um rgo de reexame das decises da Administrao do Porto.

10 Conceito por composio com base no artigo 2 da Lei n. 8.987/93: BRASIL. Lei n. 8.987 de 13 de fevereiro de 1995, publicada no Dirio Oficial da Unio de 14 de fevereiro de 1995 e republicada no Dirio Oficial da Unio de 28 de setembro de 1998. Dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da Constituio Federal, e d outras providncias. Disponvel em: . Acesso em: 30 out. 2008.

11 Conceito legal da Lei de Modenizao dos Portos. BRASIL. Lei n 8.630 de 25 de fevereiro de 1993, publicada no Dirio Oficial da Unio de 26 de fevereiro de 1993, alterada pela Lei n11.518 de 5 de setembro de 2007, publicada no Dirio Oficial da Unio de 6 de setembro de 2007 pela MP n 320 de 24 de agosto de 2006, publicada no Dirio Oficial da Unio de 25 de agosto de 2006, e pela Lei n 11.314 de 3 de Julho de 2006, publicada no Dirio Oficial da Unio de 4 de julho de 2006. Dispe sobre o regime jurdico da explorao dos portos organizados e das instalaes porturias e d outras providncias. (LEI DOS PORTOS). Disponvel em: Acesso em: 30 out. 2008. 12 Conceito legal, com base no artigo 2, VI, do Decreto n. 6.620/2008: BRASIL. Decreto n. 6.620, de 29 de outubro de 2008, publicado no DOU em 30 de outubro de 2008. Dispe sobre polticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e terminais porturios de competncia da Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica, disciplina a concesso de portos, o arrendamento e a autorizao de instalaes porturias martimas, e d outras providncias. Disponvel em: . Acesso em: 30 out. 2008.

Responsabilidade Civil do Estado

De acordo com Maral Justen Filho, consiste no dever de indenizar as perdas e

danos materiais e morais sofridos por terceiros em virtude de ao ou omisso

antijurdica imputvel ao Estado13.

13 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 1073.

SUMRIO

RESUMO.........................................................................................XVI

ABSTRACT ....................................................................................XVII

INTRODUO ................................................................................. 18

CAPTULO 1 .................................................................................... 25

TPICOS CONCEITUAIS, ESTRUTURA, OUTORGAS E PRINCPIOS DA ATIVIDADE PORTURIA..................................... 25 1.1 TPICOS CONCEITUAIS ..............................................................................25 1.1.1 LEI DE MODERNIZAO DOS PORTOS...............................................................25 1.1.2 DIREITO PORTURIO .......................................................................................28 1.1.3 DIREITO E DESENVOLVIMENTO .........................................................................29 1.1.4 DIREITO REGULATRIO ...................................................................................31 1.1.5 REGULAO ..................................................................................................33 1.1.6 REGULAO ECONMICA................................................................................36 1.1.7 REGULAO SOCIAL.......................................................................................37 1.1.8 PODER NORMATIVO ........................................................................................39 1.1.9 ATO ADMINISTRATIVO E COMPETNCIA ............................................................41 1.1.10 ATIVIDADE PORTURIA E SUA REGULAO ....................................................43 1.2 ESTRUTURA PORTURIA............................................................................44 1.2.1 MINISTRIO DOS TRANSPORTES.......................................................................45 1.2.2 SECRETARIA ESPECIAL DE PORTOS .................................................................46 1.2.3 CONIT ..........................................................................................................48 1.2.4 ANTAQ AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIRIOS.......................49 1.2.5 ADMINISTRAO PORTURIA...........................................................................51 1.2.6 CONSELHO DE AUTORIDADE PORTURIA (CAP) ...............................................54 1.2.7 AUTORIDADE PORTURIA (AP)........................................................................55 1.2.8 ADMINISTRAO DOS TERMINAIS PORTURIOS (ATP).......................................56 1.2.9 PORTO DE ITAJA ............................................................................................57 1.2.10 AUTORIDADE MARTIMA ................................................................................59 1.3 OUTORGAS ...................................................................................................60 1.3.1 CONCESSO, ARRENDAMENTO, PERMISSO E AUTORIZAO ...........................61 1.3.2 DELEGAO DA ATIVIDADE PORTURIA AOS ESTADOS E MUNICPIOS ................70 1.4 PRINCPIOS ...................................................................................................71 1.4.1 SEGURANA JURDICA ....................................................................................72 1.4.2 LEGALIDADE ..................................................................................................74

1.4.3 DISCRICIONARIEDADE .....................................................................................76 1.4.4 FINALIDADE....................................................................................................77 1.4.5 MOTIVAO ...................................................................................................78 1.4.6 RAZOABILIDADE .............................................................................................78 1.4.7 PROPORCIONALIDADE .....................................................................................79 1.4.8 SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO ..............................................................81 1.4.9 EFICINCIA.....................................................................................................82 1.4.10 CONCORRNCIA ...........................................................................................83

CAPTULO 2 .................................................................................... 86

ARRENDAMENTO PORTURIO E AUTORIZAO: ASPECTOS JURDICOS DESTACADOS ............................................................ 86 2.1 SERVIO PBLICO, A ORDEM CONSTITUCIONAL E LEGAL...................88 2.1.1 SOBRE AS OUTORGAS .....................................................................................91 2.1.2 A ANLISE DO TEMA PELO STF........................................................................94 2.1.3 SERVIO PBLICO ........................................................................................105 2.2 ARRENDAMENTO PORTURIO.................................................................108 2.2.1 OBJETO .......................................................................................................112 2.2.2 COMPETNCIA REGULATRIA ........................................................................114 2.2.3 COMPETNCIA PROCEDIMENTAL ....................................................................116 2.2.4 FISCALIZAO..............................................................................................123 2.2.5 PRINCIPAIS ASPECTOS ..................................................................................124 2.3 AUTORIZAO............................................................................................126 2.3.1 OBJETO .......................................................................................................129 2.3.2 COMPETNCIA REGULATRIA ........................................................................129 2.3.3 COMPETNCIA PROCEDIMENTAL ....................................................................130 2.3.4 FISCALIZAO..............................................................................................133 2.3.5 PRINCIPAIS ASPECTOS ..................................................................................134 2.4 COMPARAO ENTRE OS DOIS MODELOS............................................137 2.4.1 CONCORRNCIA E A COMPETIO IMPERFEITA ................................................139 2.4.1.1 Custos para a explorao do servio..................................................141 2.4.1.2 Valores investidos no arrendamento ..................................................142 2.4.1.3 Remunerao fixa e varivel mensal at o final do contrato ............143 2.4.1.4 Mo de obra ...........................................................................................143 2.4.1.5 Determinao dos preos ....................................................................144 2.4.1.6 Prazos das outorgas.............................................................................145 2.4.1.7 Direitos dos Usurios ...........................................................................145 2.4.1.8 Seletividade da carga............................................................................146 2.4.1.9 Fiscalizao ...........................................................................................146

CAPTULO 3 .................................................................................. 151

RESPONSABILIDADE CIVIL DA UNIO POR ATOS PRATICADOS PELA ANTAQ ................................................................................ 151 3.1 TEORIA GERAL DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO...............153 3.1.1 TEORIAS DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL NO DIREITO BRASILEIRO............................................................................................................................160 3.1.1.1 Nexo de Causalidade ............................................................................168 3.1.2 RESPONSABILIDADE CONTRATUAL DO ESTADO NO DIREITO BRASILEIRO ...........171 3.2 DESEQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS...........................................................................................178 3.3 DESEQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO NOS CONTRATOS DE ARRENDAMENTO PORTURIO EM FACE DA CONCORRNCIA DIRETA COM OS TERMINAIS PRIVATIVOS DE USO MISTO.................................................180 3.4 RESPONSABILIDADE CIVIL DA UNIO POR ATO OMISSIVO NA REGULAO.....................................................................................................183 3.4.1 PREJUZOS MENSURVEIS .............................................................................187 3.4.2 ANTAQ E UNIO FEDERAL ...........................................................................188 3.4.3 JURISPRUDNCIA EM MATRIA DE RESPONSABILIDADE CIVIL DAS AGNCIAS......189 3.4.4 REFLEXES SOBRE O CENRIO ATUAL............................................................191 3.4.5 DESTINO DO SISTEMA PORTURIO NACIONAL. ................................................193 3.4.5.1 Autorizaes anteriores vigncia do Decreto Federal n. 6.620......193 3.4.5.2 Projeto de Lei n. 118/2009 ....................................................................198 3.4.5.3 Postura da ANTAQ e atuao do CONIT .............................................201

CONSIDERAES FINAIS............................................................ 203

REFERNCIAS DAS FONTES CITADAS...................................... 209

RESUMO

A presente Dissertao decorrente de estudos da linha de

pesquisa Produo e Aplicao do Direito e do Grupo de Pesquisa Regulao da

Infraestrutura e Juridicidade da Atividade Porturia. Refere-se a atos

administrativos da ANTAQ em relao aos terminais porturios de uso misto e

aos impactos negativos no ambiente concorrencial disputado entre esses

terminais e os terminais pblicos representados pelos arrendatrios. A anlise

feita com vistas responsabilizao da Unio pelos prejuzos ou danos causados

aos administrados atingidos. A discusso dessa assimetria das condies entre o

regime jurdico dos contratos administrativos de arrendamento porturio e o

regime jurdico das autorizaes requer a participao dos segmentos envolvidos

e dos aplicadores do Direito para a equalizao dos interesses dos investidores.

Fez-se uma anlise comparativa entre pontos destacados com relao aos dois

tipos de outorga que demonstram a assimetria das condies de cada modelo

para a disputa do mesmo mercado relevante de cargas. Aps o confronto de

caractersticas, atravs do qual ficou patente a discrepncia das condies dos

envolvidos, houve o enfoque da responsabilidade civil da Unio decorrente dos

efeitos negativos dos atos da ANTAQ no ambiente da competio, com prejuzos

diretos dos segmentos regulados (os terminais pblicos outorgados por contratos

de arrendamento), considerando o desequilbrio das condies de concorrncia

do mercado.

xvii

ABSTRACT

This Dissertation is a result of the research in the line of

research of Production and Application of the Law and of the Group of Research

of Regulation of the Infrastructure and Legality of the Port Activity and is

concerned about the administrative acts of the ANTAQ (National Agency for

Waterways Transportation) in relation to port terminals of mixed use and the

negative impacts in the competition environment in which these terminals and the

public terminals represented by the lessees compete. The analysis is conducted in

view of holding the Union responsible for the losses or damages caused to the

affected private parties. The discussion of this asymmetry of conditions between

the legal regime of government contracts of port lease and the legal regime of

authorizations requires the participation of the involved segments and of law

enforcers for the equalization of the investors interests. A comparative analysis

among distinguished points in relation to the two types of grant demonstrating the

asymmetry of the conditions of each model for competing in the same relevant

cargoes market was made. After the confrontation of characteristics in which the

discrepancy of the conditions of the involved parties became evident, an approach

to the civil liability of the Union arising out of the negative effects of the acts of the

ANTAQ in the competition environment with direct losses to the regulated

segments (public terminals granted by means of lease contracts) was made,

taking into account the imbalance of the market competition conditions.

INTRODUO

Sob a influncia da globalizao e principalmente pela

evoluo tecnolgica e dinamizao dos setores de produo, desde a edio da

Lei de Modernizao dos Portos Lei Federal n. 8630/93, verificou-se uma

mudana na concepo da prestao de servios pblicos, tendo o setor

brasileiro aberto mais espao para os investimentos privados.

Na institucionalizao dos modelos porturios como servio

de interesse pblico, os atos administrativos do Estado vm alterando de fato a

atividade desenvolvida nos portos sem o amparo de uma eficiente fiscalizao e

com produo normativa regulatria incompatvel com as necessidades do setor.

Essa conduta administrativa tem gerado um ambiente de competio imperfeita,

que prejudica o equilbrio econmico-financeiro dos contratos de arrendamento

porturio e os investidores.

A Lei de Modernizao dos Portos14 foi resultado da

idealizao de um novo modelo porturio que pudesse melhor corresponder s

necessidades do setor, tendo em vista que o modelo em vigor at 1993 j no

mais atendia aos anseios deste segmento, o qual representa um dos alicerces da

economia nacional.

Assim, a Lei Federal n. 8.630/93 deu novas feies

atividade porturia, criando a figura do Operador Porturio, institucionalizando o

CAP Conselho da Autoridade Porturia e o OGMO rgo Gestor de Mo de

Obra Porturia. Houve um redirecionamento das aes para uma maior

descentralizao administrativa, iniciadas em 1990, quando o Governo Federal

deu o primeiro passo nesse sentido, com a extino da Portobrs, que se efetivou 14 BRASIL. Lei Federal n 8.630 de 25 de fevereiro de 1993, publicada no Dirio Oficial da Unio de 26 de fevereiro de 1993, alterada pela Lei n11.518 de 5 de setembro de 2007, publicada no Dirio Oficial da Unio de 6 de setembro de 2007; pela MP n 320 de 24 de agosto de 2006, publicada no Dirio Oficial da Unio de 25 de agosto de 2006, e pela Lei n 11.314 de 3 de Julho de 2006, publicada no Dirio Oficial da Unio de 4 de julho de 2006. Dispe sobre o regime jurdico da explorao dos portos organizados e das instalaes porturias e d outras providncias. (LEI DOS PORTOS). Disponvel em: Acesso em: 30 out. 2008.

19

em meados de 1991, por fora da Medida Provisria n 151, de 15 de maro de

1990, posteriormente convertida em lei, a Lei Federal n 8.029, de 12 de abril de

199015.

A Lei dos Portos ainda instituiu os terminais privativos de

uso misto (alm dos privativos j concebidos). Todos os portos, terminais

porturios e companhias docas, sem exceo, se reportavam diretamente ao

Ministrio dos Transportes.

Quase uma dcada depois, na tentativa de fortalecer a

estrutura dos transportes, a Lei Federal n. 10.23316, de 05 de junho de 2001,

reestruturou os transportes aquavirio e terrestre, criando o Conselho Nacional de

Integrao de Polticas de Transporte, a Agncia Nacional de Transporte

Terrestre, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios e o Departamento

Nacional de Infraestrutura de Transportes, alm de dispor sobre outras

providncias.

Essa estrutura no parou de ser renovada, com a insero

de novas iniciativas do Governo Federal voltadas para a atividade porturia, como

a relativamente recente criao da Secretaria Especial de Portos. Essa nova

secretaria, competente para assessorar direta e imediatamente o Presidente da

Repblica na formulao de polticas e diretrizes para o desenvolvimento e o

fomento do setor de portos e terminais porturios martimos, responsvel por,

especialmente, promover a execuo e a avaliao de medidas, programas e

projetos de apoio ao desenvolvimento da infraestrutura e da superestrutura dos

portos e terminais porturios martimos, bem como dos outorgados s

Companhias Docas.

15 BESERRA, Benjamin Gallotti. Ensaio para um Compndio Bsico de Direito Porturio. Braslia: Grfica Aplha, 2005, p. 57. 16 BRASIL. Lei Federal n 10.233 de 5 de junho de 2001, publicada no Dirio Oficial da Unio em 6 de junho de 2001. Dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, e d outras providncias. Disponvel em: Acesso em: 30 Out. 2008

20

A instituio da SEP trouxe significativas alteraes nas

competncias da Administrao Pblica com relao ao segmento porturio, alm

de intensificar o foco das diretrizes do Governo Federal para o setor.

Apesar das alteraes advindas da criao da SEP, a

ANTAQ continua com a sua funo de regulao e com o misto de poderes

atribudos s Agncias Reguladoras Independentes que, alm de sua atividade

eminentemente administrativa, exercem funo legislativa atravs de suas

Resolues, atuao que precisa ser bem compreendida para que a agncia seja,

efetivamente, legitimada dentro do sistema jurdico brasileiro.

Desde as primeiras aes decorrentes das diretrizes

nacionais de privatizao da atividade porturia, dentro dos limites constitucionais

e legais do ordenamento jurdico brasileiro, o Plano Nacional de Outorgas no

Setor Porturio importante instrumento na expanso da estrutura porturia

dentro do Sistema Virio Nacional.

No obstante, os atos regulatrios e de fiscalizao da

ANTAQ tm sido alvo de polmicas ao argumento de estarem se afastando das

diretrizes e princpios que regem o ordenamento jurdico brasileiro no que se

refere aos limites entre o que atividade privada e o que atividade pblica na

prestao de servios porturios.

Assim, o problema dessa pesquisa o dano causado aos

investidores em arrendamentos porturios, provocado pelas autorizaes

outorgadas pela ANTAQ para explorao de terminais privativos de uso misto, em

flagrante competio imperfeita, contribuindo para aumento da insegurana

jurdica e prejudicando a atrao de investimento para o setor, cujos danos

podem ensejar a responsabilizao civil da Unio Federal.

Essa poltica regulatria efetuada pela ANTAQ criticada

por possibilitar a disperso dos recursos pblicos, a inibio dos investimentos

privados e a instabilidade do setor, cuja insegurana gera externalidade negativa,

influenciando de modo inadequado o comportamento dos agentes do referido

21

setor e, como consequncia, resulta em desempenho ineficaz da atividade, em

prejuzo ao contexto econmico, com graves reflexos ao contexto social.

Nesse cenrio de instabilidade regulatria, a hiptese da

pesquisa de que o estudo dos principais aspectos jurdicos que envolvem (a) a

regulao setorial de terminais privativos de uso misto e seus reflexos aos

contratos de arrendamento porturio e (b) a responsabilidade civil da Unio por

atos decorrentes das autorizaes e da fiscalizao dessas outorgas, contribui

para diminuir os danos causados e aumentar a segurana jurdica do setor.

Dessa forma, a anlise de cada uma das outorgas, seus

requisitos, seus respectivos atos administrativos, e os efeitos desses atos no

contexto porturio de abrangncia, so de grande importncia na medida em que

a garantia dos direitos e obrigaes das partes envolvidas depende da definio

desse cenrio, o que lhes garantir maior segurana jurdica no decorrer da

execuo dos seus contratos de arrendamento ou do cumprimento dos requisitos

das autorizaes.

Assim sendo, o objetivo cientfico dessa pesquisa

contribuir para melhorar a segurana jurdica da atividade porturia no Brasil, por

meio do estudo dos principais aspectos da regulao do setor, com nfase na

concorrncia imperfeita entre as outorgas de autorizao para terminais privativos

de uso misto e as de arrendamento para terminais pblicos, bem como acerca da

responsabilidade civil da Unio Federal em caso de danos decorrentes dos atos

omissivos (fiscalizao) ou comissivos (edio de ato ilegal) da ANTAQ.

Pretende-se, assim, identificar conflitos ou lacunas na

anlise sistemtica da legislao pertinente, bem como dos atos de outorga de

arrendamento e de autorizao, utilizando dentre os elementos de anlise o foco

conferido pela ADPF n. 139, em trmite no STF17, a fim de contribuir com

discusses j desencadeadas pelo tema que se desdobra dentro de novo cenrio

da atividade, aps a concepo dos terminais privativos de uso misto (sob a tica

da ANTAQ) em competio no mesmo mercado relevante com os arrendatrios, 17 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF n. 139. Disponvel em:. Acesso em: 1 mar. 2009.

22

para a garantia da segurana jurdica dos investidores privados e, principalmente,

a proteo ao interesse pblico.

Nesse quadro, a pesquisa visa contribuir no somente para

o aumento da segurana jurdica no setor, mas tambm para a eficcia da

regulao da atividade porturia nos tipos de outorgas abordados, e bem assim,

identificar situaes em que ao Estado imputado o dever de reparar danos ou

recompor prejuzos causados aos administrados ou contratados, rever seus atos

ou atuar com poder regulador no intuito de propor solues para o (re-)equilbrio

da economia do setor com adequada aplicao da lei e dos princpios

constitucionais vigentes.

O objetivo institucional da pesquisa a obteno do ttulo de

Mestre em Cincia Jurdica pelo Programa de Mestrado e Doutorado em Cincia

Jurdica da Univali.

Para tanto, o Captulo 1 foi delineado em tpicos conceituais

necessrios compreenso do tema, numa explanao da estrutura porturia

atual, com a identificao dos tipos de outorgas e da possibilidade de delegao

da atividade. No citado captulo tambm so tratados os princpios relevantes

dessa regulao, considerando as outorgas atualmente em prtica pela Agncia

Nacional de Transportes Aquavirios com relao aos portos organizados e aos

terminais de uso privativo misto.

O Captulo 2 dedicado abordagem das duas formas de

outorgas tratadas nesta Dissertao: o Arrendamento Porturio e a Autorizao

de Terminais Privativos de uso misto. Utilizou-se o destaque de alguns aspectos

de cada tipo de outorga, com nfase na competncia regulatria (que, no caso,

atribuda ANTAQ), a competncia procedimental dos entes envolvidos no

processo de obteno dessa outorga, a quem cabe a fiscalizao, bem como, em

alguns dos principais aspectos que implicam na convivncia desses dois modelos,

de caractersticas, direitos e deveres diferenciados, subordinados a regimes

jurdicos diversos.

23

O desfecho desse Captulo se dedica ao levantamento de

caractersticas atravs de um paralelo entre os modelos quanto aos aspectos

operacionais e contratuais, aos principais reflexos na atuao de cada um dos

outorgados no mercado, possibilidade da ocorrncia da competio imperfeita,

existncia de desequilbrio econmico-financeiro nos contratos de arrendamento

e aos reflexos sociais da atuao dos outorgados que disputam o mesmo

mercado.

J o Captulo 3 voltado para a abordagem da Teoria Geral

da Responsabilidade Civil do Estado, no tratamento em casos de desequilbrio

econmico-financeiro de contratos administrativos e, mais especificamente,

quele que se d nos contratos de arrendamento porturio em face da

concorrncia direta com os terminais privativos de uso misto.

O presente Relatrio de Pesquisa se encerra com as

Consideraes Finais, nas quais so apresentados destaques de pontos

especficos do tema abordado, com justificativa sobre a hiptese da pesquisa,

seguidos do estmulo continuidade dos estudos e das reflexes sobre o tema

pesquisado.

Quanto Metodologia empregada, registra-se que, na Fase

de Investigao18 e na Fase de Tratamento de Dados, foi utilizado o Mtodo

Indutivo19, e o Relatrio dos Resultados expresso na presente Monografia

composto a partir da base lgica Indutiva.

As teorias de base so: Teoria da Regulao Econmica,

com fundamento em Alexandre dos Santos Arago20 e Maral Justen Filho, dentre

outros;21 Defesa da Concorrncia, com fundamento em Gesner de Oliveira22; bem

18 [...] momento no qual o Pesquisador busca e recolhe os dados, sob a moldura do Referente estabelecido[...]. PASOLD, Cesar Luiz. Prtica da Pesquisa jurdica e Metodologia da pesquisa jurdica. 10 ed. Florianpolis: OAB-SC Editora, 2007. p. 101. 19 [...] pesquisar e identificar as partes de um fenmeno e colecion-las de modo a ter uma percepo ou concluso geral [...]. PASOLD, Cesar Luiz. Prtica da Pesquisa jurdica e Metodologia da pesquisa jurdica, p. 104. 20 ARAGO, Alexandre Santos de. A necessidade da Preponderncia de Carga Prpria nos Terminais Porturios Privativos de Uso Misto, fl. 142-218. 21 Dentre os quais, na perspectiva comparada, com nfase na regulao de transporte aquavirio

24

como Teoria da Responsabilidade Civil do Estado, com base nos ensinamentos

de Juarez Freitas23, Yussef Said Cahali, Rui Stoco, Lucia Valle Figueiredo, Maria

Sylvia Zanella Di Pietro, Romeu Felipe Bacellar Filho e Maral Justen Filho.24

O estudo discorre sobre a evoluo do direito do setor

porturio desde a extino da Portobrs, passando pelo momento histrico da

edio da Lei de Modernizao dos Portos, at o momento atual, no qual o setor

porturio recebeu novas diretrizes com a criao da SEP e a edio do Decreto

n. 6.620/2008.

Os conceitos so baseados na legislao e na prpria

doutrina sobre a Regulao, o Direito Administrativo, o Direito Porturio, o Direito

Constitucional, o Direito Civil, na doutrina e nos princpios gerais do Direito.

Os fatos e atos trazidos anlise foram extrados das

informaes disponveis nos stios institucionais do Governo Federal e Municipal

de Itaja, bem como do contedo da Arguio de Descumprimento de Preceito

Fundamental ADPF, de n. 139, em trmite no STF.

Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as

Tcnicas do Referente25, da Categoria26, do Conceito Operacional27 e da

Pesquisa Bibliogrfica28.

e portos: CASTRO JUNIOR, Osvaldo Agripino de. Direito Regulatrio e Inovao nos Transportes e Portos nos Estados Unidos e Brasil. Prefcio do Prof. Ashley Brown. Harvard University. Florianpolis: Conceito Editoral, 2009. 22 PEREIRA, Gesner. Parecer sobre os Efeitos Concorrenciais da Assimetria Regulatria nos Terminais Porturios. So Paulo: Maro de 2008, in SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADPF 139, fl. 97-140 23 FREITAS, Juarez. Parecer. Porto Alegre: Maro, 2008 in SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

ADPF 139, fl. 275-344 24 FREITAS, Juarez. (org.) Responsabilidade Civil do Estado. So Paulo: Malheiros, 2006. 25 [...] explicitao prvia do(s) motivo(s), do(s) objetivo(s) e do produto desejado, delimitando o alcance temtico e de abordagem para a atividade intelectual, especialmente para uma pesquisa. PASOLD, Cesar Luiz. Prtica da Pesquisa jurdica e Metodologia da pesquisa jurdica, p. 62. 26 [...] palavra ou expresso estratgica elaborao e/ou expresso de uma idia. PASOLD, Cesar Luiz. Prtica da Pesquisa jurdica e Metodologia da pesquisa jurdica, p. 31. 27 [...] uma definio para uma palavra ou expresso, com o desejo de que tal definio seja aceita para os efeitos das idias que expomos [...]. PASOLD, Cesar Luiz. Prtica da Pesquisa jurdica e Metodologia da pesquisa jurdica, p. 45.

25

CAPTULO 1

TPICOS CONCEITUAIS, ESTRUTURA, OUTORGAS E

PRINCPIOS DA ATIVIDADE PORTURIA

A contextualizao do cenrio da atividade porturia e sua

regulao so importantes para o estudo dos problemas decorrentes de atos de

outorgas praticados a partir da edio da Lei dos Portos. Essa ateno voltada

aos dois tipos de outorgas29 se d pelos problemas e discrepncias criadas no

pelo mercado, mas pela aplicao da prpria legislao, em face do ato comissivo

da ANTAQ na outorga de autorizao e na fiscalizao dos terminais privativos de

uso misto.

A atuao da ANTAQ tem responsabilidade sobre a

matria, j que reflete a forma de tratamento dissonante entre os que prestam

servios pblicos em lugar da administrao pblica e os que empreenderam sob

o argumento de explorar uma atividade voltada ao atendimento de sua prpria

necessidade de movimentao de cargas e, tambm, da de terceiros, mas que

acabam se voltando esencialmente prestao de servio pblico. Nesse quadro,

importante discorrer sobre os tpicos conceituais utilizados no presente estudo.

1.1 TPICOS CONCEITUAIS

1.1.1 Lei de Modernizao dos Portos

H um consenso geral de que a Lei Federal n. 8.630, de 25

de fevereiro de 1993, um marco legal na histria da atividade porturia no

28 Tcnica de investigao em livros, repertrios jurisprudenciais e coletneas legais. PASOLD, Cesar Luiz. Prtica da Pesquisa jurdica e Metodologia da pesquisa jurdica, p. 239. 29 Arrendamento de instalaes porturias (Terminal de Uso Pblico) e Autorizao para Terminal Privativo de Uso Misto.

26

Brasil. chamada de Lei de Modernizao dos Portos porque foi concebida tendo

como funo principal instrumentalizar juridicamente o sistema para um novo

modelo porturio, mais adequado ao atendimento dos diversos segmentos que se

inserem nessa atividade.

No momento da edio da citada Lei, a atividade porturia

vivia dias de reorganizao de sua estruturao jurdico-legal. Poucos anos antes

fora decretada a extino da Portobrs30 e, no obstante o ato ter sido editado em

1990, foi nos anos seguintes que esse processo de extino pde ser concludo e

seus efeitos efetivamente absorvidos. Partia-se, aos poucos, para a necessidade

de administraes descentralizadas a fim de que as decises se dessem tendo

em vista o problema local.

Alm disso, havia urgente necessidade de investimentos no

setor, que carecia de recursos para as suas necessidades mais bsicas, como a

manuteno das dragagens, at as mais complexas, como a ampliao de reas

de armazenagem e de vias de acesso ao porto, e a aquisio de equipamentos

mais modernos.

Assim, com a edio da Lei n. 8.630, em 25 de fevereiro de

1993, as administraes porturias passaram a se estruturar muito mais prximas

s suas prprias realidades e a contar com a prpria comunidade porturia para a

resoluo das questes de interesse comum (atravs dos CAPs).

Alex Sandro Stein31, que em sua obra traz um escoro

histrico da referida Lei, afirma que a Lei n. 8.630/93 Lei de Modernizao dos

Portos, originria do Projeto de Lei n. 8/91, teria se tornado, a partir de sua edio

e complementada pela Conveno n. 137 da OIT, Decreto n. 1572/95, Decreto

n. 1.886/96 e Lei n. 9.719/98 instrumento legal regulamentador da relao

capital-trabalho, entre a categoria dos obreiros (trabalhadores porturios avulsos)

e a categoria patronal (operadores porturios, tomadores de servios).

30 Extino da Portobrs, em meados de 1991, por fora da Medida Provisria n 151, de 15 de

maro de 1990, posteriormente convertida na Lei n 8.029, de 12 de abril de 1990, conforme BESERRA, Benjamin Gallotti. Ensaio para um Compndio Bsico de Direito Porturio, p. 57. 31 STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Porturio: Lei 8.630/93. So Paulo: LTr, 2002, p. 42.

27

Segundo observa Wesley Collyer32:

Breve anlise do texto do PL mostra que o mesmo era demasiadamente simples e seus comandos legais insuficientes para provocar as mudanas pretendidas pelo governo. Compunha-se de apenas nove artigos, mais os dois ltimos, que tratavam de vigncia e revogao de normas legais, totalizando 11 artigos.[...] O mrito maior do PL foi, em um momento em que as velhas estruturas eram criticadas pelo prprio governo, proporcionar sociedade, atravs do Congresso Nacional, discutir um novo modelo para os portos brasileiros.

Cesar Luiz Pasold sustenta que o Direito Porturio33 um

ramo autnomo do Direito e classifica a Lei Federal n. 8.630/93 como a Lei Bsica

Nuclear do Direito Porturio, qual seja, aquela que trata exclusivamente de

matria de Direito Porturio, isto , dos temas pertinentes s pessoas (fsicas ou

jurdicas) e s atividades sujeitas ao regime especfico institudo pela Lei

8630/93.34

O autor considera como Lei Bsica Nuclear aquela que a

essncia da disciplina de determinado ramo do Direito, em torno do qual gravitam

os demais textos normativos.35

com base no ensinamento de Csar Luiz Pasold, no

conceito apresentado para a Lei Bsica Nuclear do Direito Porturio36, que se

adota, como conceito de Lei de Modernizao dos Portos, a Lei Federal n. 8.630,

de 15 de fevereiro de 1993, que dispe sobre o regime jurdico da explorao dos

portos organizados e das instalaes porturias e d outras providncias,

incluindo as de ordem administrativa, trabalhista e ambiental, e que trata

32 COLLYER, Wesley O. Lei dos Portos. O Conselho de Autoridade Porturia e a Busca da

Eficincia, p. 41-43. 33 Sobre a disciplina, por meio do estudo de vrios temas relevantes relacionados com a regulao e o desenvolvimento, publicados em catorze artigos de especialistas: CASTRO JUNIOR, Osvaldo Agripino de; PASOLD, Cesar Luiz. (orgs.). Direito Porturio, Regulao e Desenvolvimento. Belo Horizonte: Editora Forum, 2010. 34 PASOLD, Cesar Luiz. Lies Preliminares de Direito Porturio, p. 36-37. 35 PASOLD, Cesar Luiz. Lies Preliminares de Direito Porturio, p. 36.

36 PASOLD, Cesar Luiz. Lies Preliminares de Direito Porturio, p. 36-37.

28

exclusivamente de matria de Direito Porturio, isto , dos temas pertinentes s

pessoas (fsicas ou jurdicas) e s atividades sujeitas ao regime especfico por ela

institudo.

Mas, afinal, como se estrutura o Direito Porturio?

1.1.2 Direito Porturio

Pela consistncia jurdica da conceituao para Direito

Porturio apresentada na obra Lies Preliminares de Direito Porturio, de Cesar

Luiz Pasold, importante o conceito do Autor, o qual demonstra a convico de o

Direito Porturio se constituir ramo autnomo do Direito37.

Assim, Direito Porturio , pois:

[...] o ramo do Direito que tem por objeto o disciplinamento da Explorao de Portos, das Operaes Porturias e dos Operadores Porturios, das Instalaes Porturias, da Gesto da Mo-de-obra de Trabalho Porturio Avulso, do Trabalho Porturio, e da Administrao do Porto Organizado38.

Segundo o Autor, a existncia de um ramo do Direito se

consagra quando ele cumpre, no mnimo, quatro requisitos essenciais: 1) possuir

uma unidade epistemolgica (explorao dos portos, operaes porturias,

operadores porturios, instalaes porturias, gesto da Mo-de-obra de

Trabalho Porturio Avulso, Trabalho Porturio e Administrao do Porto

Organizado); 2) esta unidade ter uma legislao que lhe bsica (Lei Federal

8.630 de 25 de fevereiro de 1993); 3) tal unidade, que tem sua legislao prpria,

relacionar-se com outros ramos do Direito, em relacionamentos visveis e

demonstrveis (o autor aponta quatorze ramos do Direito); e 4) que esta unidade

se nutra permanentemente nas fontes do direito sob pena de perecer (baseado na

lio de Miguel Reale1, o Autor enfatiza que as fontes do Direito possuem os seus

prprios pressupostos e trmites, e o Direito Porturio preenche integralmente

este requisito). 37 PASOLD, Cesar Luiz. Lies Preliminares de Direito Porturio, p. 24-34.

38 PASOLD, Cesar Luiz. Lies Preliminares de Direito Porturio, p. 23.

29

Considerando que o Direito Porturio dispe sobre atividade

econmica que proporciona o desenvolvimento do setor, importante abordar a

disciplina Direito e Desenvolvimento, conforme a seguir.

1.1.3 Direito e Desenvolvimento

No possvel abordar Direito e Desenvolvimento sem tratar

dos princpios fundamentais institudos pela Constituio da Repblica Federativa

do Brasil39 da dignidade da pessoa humana40 e dos valores sociais do trabalho e

da livre iniciativa41.

Tais princpios sustentam os objetivos fundamentais da

Repblica Federativa do Brasil, dentre eles, o de garantir o desenvolvimento

nacional e o de promover o bem de todos, conforme o artigo 3 da CRFB/198842.

Contudo, a conceituao desse par no tem incio

simplesmente na norma positivada, porque o desenvolvimento caminha no ritmo

ditado pela Sociedade e tem suas prprias regras, as quais, muitas vezes, no

esto conglomeradas e estruturadas no arcabouo jurdico-legal.

Osvaldo Agripino de Castro Jnior43 enfatiza que Direito e

Desenvolvimento uma ferramenta essencial para a reforma do sistema judicial

brasileiro, sendo importante a introduo ao assunto com base na mudana

social. O autor sustenta ainda que:

O desenvolvimento, dentro do contexto direito e desenvolvimento, um eufemismo para o progresso. Mas, qual progresso? O

39 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CRFB/1988), de 05 de outubro de 1988, e alteraes feitas pelas 57 Emendas Constitucionais, sendo a 57 de 18 de dezembro de 2008, publicada no Dirio Oficial da Unio em edio extra de 18/12/2008. Disponvel em:. Acesso em: 31 jan. 2009. 40 BRASIL. CRFB/1988, artigo 1, inciso III. 41 BRASIL. CRFB/1988, artigo 1, inciso IV.

42 BRASIL. CRFB/1988, artigo 3, incisos II e IV. 43 CASTRO JNIOR, Osvaldo Agripino de. Introduo do Direito e Desenvolvimento: Estudo comparado para a reforma do sistema judicial, p. 65.

30

progresso social, onde a funo do desenvolvimento possa haver melhorias nos ndices de educao, habitao e trabalho [...]. O direito e desenvolvimento um ramo do direito e sociedade, que estuda a lei em relao sociedade e possui o principal foco na relao entre lei e mudana social44.

Nesse aspecto, pode-se admitir que a mudana social sofre

os efeitos da chamada globalizao, que se desdobra em diferentes modos de

produo e que, para Boaventura de Sousa Santos45:

[...] um conjunto de trocas desiguais pelo qual um determinado artefacto, condio, entidade ou identidade local estende a sua influncia para alm das fronteiras nacionais e, ao faz-lo, desenvolve a capacidade de designar como local outro artefacto, condio, entidade ou identidade rival.

Assim, pode-se afirmar que no conceito de Direito e

Desenvolvimento, o direito uma estrutura existente em par com o

desenvolvimento, cujas regras alinham os interesses sociais e individuais para

proporcionar mudana social no sentido de se mover para situao melhor.

Para Osvaldo Agripino,46 Direito e Desenvolvimento :

[...] ramo do conhecimento que objetiva, atravs da pesquisa transdisciplinar terica e emprica, e da anlise quantitativa e qualitativa, estudar a relao entre o direito e desenvolvimento social, a fim de chegar a este pela via da reforma do direito. Por sua vez, o desenvolvimento que se pleiteia aquele que proporciona uma efetiva mudana social, ou seja, a transformao para um grau determinado de mudana de atitudes, normas, instituies e comportamentos que estruturam a vida jurdica cotidiana, e que abrange no somente os novos modelos culturais, arranjos institucionais e disposies psicolgicas, enfim, que priorize uma revoluo tica nas prioridades e melhorias

44 CASTRO JNIOR, Osvaldo Agripino de. Introduo do Direito e Desenvolvimento: Estudo comparado para a reforma do sistema judicial, p. 65. 45 SANTOS, Boaventura de Sousa et. al. Os processos da globalizao. In SANTOS, Boaventura de Sousa. [org.] A Globalizao e as Cincias Sociais. 3 ed. So Paulo: Cortez, 2005, p. 62-63. 46 CASTRO JNIOR, Osvaldo Agripino. Introduo do Direito e Desenvolvimento: Estudo comparado para a reforma do sistema judicial, p. 67.

31

materiais nas condies de existncia e dignidade dos seres humanos.

Tendo em conta que Direito e Desenvolvimento esto

ligados a uma estrutura jurdica com base tambm no direito positivado,

importante que os regulamentos e a regulao das atividades pertinentes sejam

estabelecidos de forma harmnica e complementar, sem ferir normas superiores,

sem exceder os poderes conferidos aos agentes para o desdobramento dessa

normatizao, e sem comprometer o desenvolvimento, de forma a garantir o

Estado Democrtico de Direito.

Essa tarefa relevante da Regulao a ser seguida pelos

agentes reguladores que so balizados pelo Direito Regulatrio na consecuo

das suas funes. A no observncia dessas disposies pode implicar na

ocorrncia de prejuzos ao Estado, Sociedade e, em alguns casos especficos,

ao investidor privado que assume o papel de executor de servio pblico. Muitas

dessas situaes sujeitam o Estado responsabilizao civil.

Os atos de Regulao so baseados em normas especiais

cujo conjunto considerado o Direito Regulatrio, sendo sua abordagem

relevante para o tema desta Dissertao.

1.1.4 Direito Regulatrio

Para a existncia de um Direito Regulatrio, um longo

caminho teve que ser percorrido. As crises econmicas do sculo XIX e XX47,

com destaques para a Segunda Revoluo Industrial e para a Grande Depresso

de 1929, provocaram condies de vida instveis. Tais condies no eram

protegidas somente pelas Leis do Mercado, mas tambm pela interveno do

Estado, o que aconteceu principalmente aps a Segunda Guerra Mundial. Para

Paulo Mrcio Cruz48:

A interveno do Estado na vida econmica e social passou a se configurar como um elemento necessrio para impedir crises

47 CRUZ, Paulo Mrcio. Fundamentos do Direito Constitucional. Curitiba: Juru, 2001, p. 142. 48 CRUZ, Paulo Mrcio. Fundamentos do Direito Constitucional, p. 142.

32

cclicas e para garantir um mnimo de bem-estar a grande parte da populao. O Estado passou a ser configurado, paulatinamente principalmente aps a Segunda Guerra Mundial como intervencionista ou, numa frmula mais ampliada, como um Estado Social e com funo social decidido a promover ou a impedir determinadas aes sociais, culturais e econmicas.

Diferente do que clara e didaticamente sustenta Cesar Luiz

Pasold ao defender o Direito Porturio como ramo autnomo do Direito, quanto ao

Direito Regulatrio, no h unanimidade sobre sua autonomia.

Para Marcos Juruena Villela Souto49, trata-se do surgimento

de novas estruturas e categorias de normas pela necessidade de regular as

atividades nas quais o setor privado passou a atuar em lugar do setor pblico, ou

daquelas de interesse econmico geral, e no se trata de um novo sistema que

justifique o entendimento de existncia de um novo ramo do Direito.

Segundo o autor, trata-se, pois, de uma mera evoluo do

Direito Administrativo, de modo a adequar-se ao estudo do exerccio da funo

pblica destinada ao atendimento dos interesses dos administrados (enquanto

indivduos, sociedade ou integrantes de um grupamento social)50.

No h uma Lei Nuclear Bsica51 que trate do Direito

Regulatrio. A denominao Direito Regulatrio genrica para o conjunto de

normas que objetivam a regulao social ou econmica como interveno do

Estado nesses setores.

O Direito Regulatrio na atividade porturia visa corrigir

distores de mercado, preservar o interesse pblico, combater a competio

imperfeita e, enfim, garantir que o usurio receba um servio de qualidade, com

preos mdicos, sem enriquecimento indevido de qualquer dos segmentos

integrantes da cadeia da referida atividade.

49 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatrio. 2 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 22.

50 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatrio, p. 22. 51 Conforme tratado no item 1.1.2.

33

Mesmo que no haja um Direito Regulatrio individualizado

e dissociado do Direito Administrativo, a regulao integra esse ramo do Direito e

forma um arcabouo normativo que objetiva regular a interveno do Estado, seja

no Social ou na Economia, regulao essa que se aborda no tpico seguinte.

1.1.5 Regulao

A Regulao forma de interveno do Estado.

Em relao essa interveno na economia, com crtica ao

excesso de regulao, Ronaldo Busnello52 assevera que:

Do ponto de vista da crtica neoliberal, a interveno do Estado na gesto pblica e econmica teria sido a responsvel pela crescente perda de dinamismo da economia brasileira, especialmente no que diz respeito incapacidade de manter o ritmo de incorporao do progresso tcnico e do aumento da produtividade. A razo essencial para isso foi a falta de concorrncia, decorrente da elevada proteo tarifria e do excesso de regulao ou presena estatal.

Assinala Andr-Jean Arnaud53 que a introduo do termo

regulao no discurso dos juristas relativamente nova. Dentro de uma viso

sociolgica, diz que a regulao no decorrente da estrutura piramidal das

normas jurdicas e do princpio de exclusivismo do direito estatal, considerando

que o indivduo est exposto a uma pluralidade jurdica.

Antes da incurso ao termo Regulao, no demais

esclarecer que este no se confunde com o termo Regulamentao, conforme

adverte Maral Justen Filho54 , posto que Regulation muito mais amplo e

qualitativamente distinto, conduzindo utilizao da expresso regulao ao

invs de regulamentao.

52 BUSNELLO, Ronaldo. Processo de Produo e Regulao Social. Iju: Uniju, 2005, p. 290. 53 ARNAUD, Andr-Jean. O Direito Contemporneo entre Regulamentao e Regulao: O Exemplo do Pluralismo Jurdico. in ARAGO, Alexandre Santos (coord.). O Poder Normativo das Agncias Reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 3. 54 JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 16.

34

Regulamentao at pode ser uma manifestao de regulation. Na terminologia consagrada entre ns, a expresso regulamentao corresponde ao desempenho de funo normativa infra-ordenada, pela qual se detalham as condies de aplicao de uma norma de cunho abstrato e geral. A regulamentao corresponde especificao das condies necessrias a ampliar a eficcia de certos dispositivos cuja amplitude de abrangncia propicia dificuldades na aplicao a casos concretos55.

Para Maral Justen Filho a regulao o conjunto ordenado

de polticas pblicas, que busca a realizao de valores econmicos e no

econmicos, reputados como essenciais para determinados grupos ou para a

coletividade em seu conjunto56. Para o autor as finalidades regulatrias

relacionam-se realizao dos valores fundamentais da Nao, sejam eles de

natureza econmica ou no57.

O modelo de regulao estabelecido na estrutura jurdica

brasileira apresenta-se de forma ordenada e racional, proporcionando a produo

da regulao de forma realmente ampla e uma significativa via de realizao do

interesse pblico. Reconhece-se a interveno regulatria como um instrumento

poltico para a interveno estatal indireta ainda mais relevante, no se

restringindo a intervir para impedir prticas indesejveis como parmetros gerais

de conduta, mas tambm assumindo contornos promocionais, ao invs da postura

repressiva anteriormente adotada.

Sobre eventual inconstitucionalidade no exerccio da

regulao pelas Agncias que editam normas sem o crivo do Poder Legislativo,

importante observar que o ordenamento jurdico vigente no permite que se inove

com relao lei. Os regulamentos esto adstritos observncia da legalidade e

sua inovao com relao lei no poder recair sobre matrias que o

ordenamento reserva existncia de lei.

55 JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes, p. 15. 56 JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes, p. 40. 57 JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes, p. 40.

35

Segundo Alexandre Santos de Arago58, a caracterstica

principal dessas normas a baixa densidade normativa, prpria das matrias de

grande complexidade tcnica ou que sejam suscetveis a constantes mudanas.

Arago acentua que a norma deve obedecer aos

procedimentos da lei e fundamentar-se nas necessidades pblicas. Para o Autor,

do conceito de regulao est excluda a atividade direta do Estado como

produtor de bens e servios e fomentador das atividades econmicas privadas.

Tais atividades e a regulao constituem espcies do gnero da interveno do

Estado na economia.59

Para Marcos Juruena Villela Souto60, a norma regulatria

traa contornos tcnicos, despidos de valorao poltica (que deve estar contida

na norma a ser implementada); deve ser eqidistante dos interesses em jogo,

resultando de uma ponderao entre os custos e os benefcios envolvidos (da

deve necessariamente ser motivada e editada por agente independente, i.e.

protegido contra presses polticas).

Na atividade porturia, essa regulao exercida pela

ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios, atravs de suas

resolues, portarias e demais atos que decorrem de estudos tcnicos e jurdicos

e da aplicao de polticas pblicas, visando principalmente corrigir distores,

superar omisses, e evitar abuso de poder econmico e a concorrncia

imperfeita. H quem entenda61 que o CAP seja um rgo regulador local da

atividade porturia e isso se infere atravs das Normas para Trfego e Uso da

Infraestrutura Porturia e Norma de Pr-qualificao de Operador Porturio.

58 ARAGO, Alexandre Santos de. Legalidade e Regulamentos Administrativos no Direito Contemporneo. Revista de Direito Constitucional e Internacional IDC, Rio de Janeiro: ano 10, n 41, 2002, p. 298. 59 ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico, p. 23. 60 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatrio, p. 28-29.

61 Sobre o tema: COLLYER, Wesley O. Lei dos Portos. O Conselho de Autoridade Porturia e a Busca da Eficincia, p. 95-98.

36

A primeira onda de regulao ocorreu por meio da

Regulao Econmica.

1.1.6 Regulao Econmica

A Regulao Econmica teve lugar nos Estados Unidos com

o New Deal, em face da grave crise de 1929, decorrente da depresso

econmica, que nos anos 30 e 40 resultou no surgimento de inmeras agncias

federais para atuar nos mais variados e diversos setores da vida econmica

norte-americana62 a fim de corrigir as falhas e deficincias do mercado.

Originalmente, a concepo terica de regulao econmica

se restringia a um instrumento apto a corrigir falhas do mercado. Contudo, esta

concepo adotou contornos muito mais amplos.

Segundo Maral Justen Filho:

A regulao se caracterizou como uma marcante interferncia estatal destinada a suprir as deficincias e as influncias do mercado. A regulao estatal se torna necessria (e legtima) naqueles aspectos em que o prprio mercado no lograr atuar de modo satisfatrio63.

A regulao, portanto, surge no intuito de corrigir: (a)

deficincia na concorrncia, (b) bens coletivos, (c) externalidades, (d) deficincias

(assimetrias) de informao, e (e) desemprego, inflao e desequilbrio.

certo que muitas dessas deficincias acabam ensejando

um novo comportamento do mercado e conduzem a uma nova perspectiva com

relao ao mesmo, enfim, a uma nova situao. Isso no significaria dizer que a

regulao, nesse caso, totalmente desnecessria. O comportamento natural

decorrente da reao do mercado diante de certa deficincia pode ocorrer custa

de sacrifcios realmente penosos para certo segmento ou grupo, o chamado

custo social.

62 JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes, p. 78. 63 JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes, p. 32.

37

A interveno da regulao vem de forma a proteger

valores sociais que no integram diretamente os interesses econmicos,

dinamizando sua implantao de maneira mais equilibrada e menos danosa64.

O artigo 174 da Constituio da Repblica Federativa do

Brasil65 estabelece que como agente normativo e regulador da atividade

econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao,

incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e

indicativo para o setor privado.

De acordo com Alexandre Santos de Arago:

A regulao da economia um fenmeno multifacetrio e complexo ( um complexo de funes), dotado de grande heterogeneidade, no apenas ao longo da histria, mas tambm dentro dos Estados singularmente considerados, que empregam distintas estratgias em funo das necessidades concretamente verificadas na sociedade e na economia66.

Alexandre Santos Arago adverte que h trs poderes

inerentes regulao: aquele de editar a regra, o de assegurar a sua aplicao e

o de reprimir as infraes.67 Afirma o Autor que o Estado tem sua disposio

muitas possibilidades de regulao, podendo faz-la do modo tradicional ou no.

Esses poderes inerentes regulao podem tanto se referir regulao

econmica quanto regulao social. Com relao a esta ltima, dedica-se o

tpico seguinte.

1.1.7 Regulao Social

considerada a segunda onda regulatria, decorrente da

atividade econmica. Verificou-se que as atividades no-econmicas tambm

64 JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes, p. 36-40. 65 BRASIL. CRFB/1988, art. 174, caput. 66 ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico, p. 23. 67 ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico, p. 23.

38

ensejavam a satisfao de seus interesses e a proteo de seus direitos,

concebidos como sociais, porque so aes do Estado que visam proporcionar a

satisfao dos direitos fundamentais e sociais dos cidados.

Dalmo de Abreu Dallari assinala que o advento da Segunda

Guerra Mundial estimulou ainda mais a atitude intervencionista do Estado,

momento em que este assumiu o encargo de prestar servios fundamentais aos

indivduos com o mximo controle e proveito sobre recursos sociais e mnimo

desperdcio.68

Aps a Segunda Guerra Mundial, os esforos do Estado

teriam se voltado para a restaurao dos meios de produo, reconstruo das

cidades e readaptao das pessoas vida social. Hoje o Estado o grande

apoiador dos grupos econmicos69. Dentro do cenrio atual, o Estado tem um

campo de atuao sob viso muito mais abrangente:

A interveno estatal de natureza regulatria no poderia restringir-se a preocupaes meramente econmicas. O Estado no poderia ser concebido como um simples corretor de defeitos econmicos do mercado, mas lhe incumbiria promover a satisfao de inmeros outros interesses, relacionados a valores no-econmicos.[...] necessrio proteger o meio ambiente e os direitos de minorias, por exemplo. A racionalidade econmica poderia induzir a prticas ecologicamente reprovveis. Reconhece-se que o patrimnio do ser humano no se reduz aos bens econmicos, mas abrange inmeros bens imateriais 70.

Maral Justen Filho afirma que modelos tericos no

correspondem com preciso aos fatos sociais e, por tal, devem ser adotados com

temperana, razo pela qual o autor assume ser:

[...] partidrio da concepo regulatria social de mercado, mas com forte influncia da idia da boa governana. Isso significa reconhecer que a regulao uma atividade administrativa que se

68 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado. 25 ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 283-284. 69 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado, p. 283-284. 70 JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes, p. 38.

39

legitima por seus fins, mas tambm por seus meios. No se pode admitir a atividade estatal de natureza regulatria desvinculada da realizao dos valores (econmicos e no econmicos) consagrados constitucionalmente, mas tambm no se pode olvidar a disciplina jurdica da atuao estatal 71.

A interveno estatal decorre do poder-dever da

Administrao de garantir os direitos dos cidados, protegendo-se os valores

consagrados constitucionalmente. Essa interveno concebida atravs do

exerccio das funes normativa, hierrquica, sancionatria e discricionria72. Por

sua vez, a funo regulatria interveno que no se confunde com o poder

normativo do Estado, assunto exposto no item a seguir.

1.1.8 Poder Normativo

Para Dalmo de Abreu Dallari 73, o Estado uno e indivisvel

e, por tal motivo, os vrios rgos de sua estrutura exercem o seu poder sem que

esta unidade se quebre. Por sua vez, segundo Marcos Juruena Villela Souto, este

tema :

[...] tradicionalmente estudado sob o nome de poder regulamentar, entretanto, a expresso poder, como dito, no reflete necessariamente, a idia de diviso de funes do Estado, j que o poder do povo; j a idia de regulamentar, em pases como o Brasil, restringe tal funo chefia do Executivo, quando outras autoridades tambm expedem comandos genricos e abstratos; da a preferncia pela expresso funo normativa.

Seja poder normativo ou funo normativa, esta envolve a

regulamentao das leis e a edio de atos normativos inferiores74. Miguel

71 JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes, p. 40.

72 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatrio, p. 25-34. 73 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado, p.81. 74 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatrio, p. 26.

40

Reale75 leciona que o poder normativo pode se dividir em atos normativos

originrios e derivados.

Originrios se dizem os emanados de um rgo estatal em virtude de competncia prpria, outorgada imediata e diretamente pela Constituio, para edio de regras instituidoras de direito novo. Os atos normativos derivados objetivam a explicitao ou especificao de um contedo normativo pr-existente, visando sua execuo no plano da prxis. Os atos legislativos no diferem dos regulamentos ou de certas sentenas por sua natureza normativa, mas sim pela originariedade com que instauram situaes jurdicas novas, pondo o direito e, ao mesmo tempo, os limites de sua vigncia e eficcia, ao passo que os demais atos normativos explicitam ou complementam as leis, sem ultrapassar os horizontes da legalidade.

O artigo 84, IV da Constituio Federal estabelece o

exerccio privativo do Presidente da Repblica na expedio de decretos

regulamentadores das leis. Mas estes no se equiparam s normas regulatrias,

as quais so mais amplas.

Atravs dos demais agentes investidos nas respectivas

funes, a Administrao ainda pode expedir resolues, portarias, deliberaes,

instrues, editadas por outras autoridades que no o Chefe do Executivo,

conforme artigo 87, pargrafo nico, inciso II da Constituio Federal. Em

qualquer das hipteses, os atos devem estar em consonncia com a lei, no

podendo criar direitos ou impor obrigaes ou proibies, nem criar hipteses de

penalidades sem que haja previso legal. Do contrrio, haver ofensa ao princpio

da legalidade.

Sendo assim, a distino entre a funo regulatria e a

funo normativa clara, sendo a origem do ato determinante para a sua

legitimao. A tecnicidade da regulao caracterstica que a difere do que se

denomina poder normativo, cuja compreenso necessria para a correta

identificao ou no desse poder frente aos atos de regulao.

75 REALE, Miguel. Revogao e Anulamento do Ato Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1980, p. 12-14 in DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, p. 89-90.

41

Enfim, os atos normativos ou regulatrios so espcies de

atos administrativos, por isso a competncia para a sua prtica de fundamental

importncia para a validade do ato. Sobre este tema faz-se os comentrios do

tpico seguinte.

1.1.9 Ato Administrativo e Competncia

Dentre os atos da Administrao76, encontram-se os atos

normativos, os quais abrangem decretos, portarias, resolues e regimentos, de

efeitos gerais e abstratos.

A competncia para a prtica do ato conferida por lei. Para

essa prtica no basta, portanto, que o sujeito tenha capacidade. necessrio

que a lei lhe atribua a competncia em pratic-lo, sob pena de nulidade. Assim,

na administrao pblica somente praticam atos administrativos os entes com

personalidade jurdica. Os aspectos dos atos administrativos so: sujeito77,

contedo78, forma79, motivo80 e finalidade81.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro82 define competncia como o

conjunto de atribuies das pessoas jurdicas, rgos e agentes, fixadas pelo

direito positivo. Para Jos Afonso da Silva83 competncia a:

76 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22 ed. So Paulo: Atlas, 2009, p.190. A autora cita como atos da Administrao: atos de direito privado, atos materiais, atos de conhecimento, opinio, juzo ou valor, atos polticos, contratos, atos normativos e atos administrativos propriamente ditos. 77 Sujeito: quem o produz e que pode ser identificado como agente do ato. Deve no s ser capaz, mas, estar investido de competncia para a prtica do ato. 78 Contedo ou objeto: Aquilo que por ele determinado ou estabelecido. o efeito jurdico imediato que o ato produz (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, p. 206) 79 Forma: a exteriorizao do ato e suas respectivas formalidades. 80 Motivo: o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo. Pressuposto de direito o dispositivo legal em que se baseia o ato. Pressuposto de fato, como o prprio nome indica, corresponde ao conjunto de circunstncias, de acontecimentos, de situaes que levam a Administrao a praticar o ato. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, p. 206) 81 Finalidade: o resultado ou o interesse que se busca satisfazer por meio do ato. (JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo, p.195.) 82 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, p. 203. 83 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 32 ed. So Paulo:

42

[...] faculdade juridicamente atribuda a uma entidade ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises [...] so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes.

O Autor ainda faz a seguinte classificao das espcies de

competncia segundo sua natureza, sua vinculao cumulativa a mais de uma

entidade e seu vnculo funo de governo: competncia material e competncia

legislativa. A primeira, o Autor subdivide em: (a) exclusiva e (b) comum,

cumulativa ou paralela. A segunda, o Autor classifica como (a) exclusiva, (b)

privativa, (c) concorrente e (d) suplementar. Afirma, ainda, que podem se

classificar tambm quanto forma, contedo, extenso e origem84.

Sobre as definies que tendem a dizer que competncias

so uma demarcao de poder, Celso Antnio Bandeira de Mello85 observa que

antes que sejam poderes as competncias so deveres, o que particularmente

visvel no caso das competncias administrativas.

Refere-se aos deveres-poderes no lugar de poder-dever.

Acrescenta que, considerando que as competncias so conferidas para que se

possa atingir uma determinada finalidade, o sujeito titular da competncia passa a

ter a obrigao, o dever de atingi-la. Por isso, tm carter meramente

instrumental. No conferido ao sujeito titular da competncia qualquer poder,

mas, sim, um dever de envidar seus esforos em prol da finalidade proposta. E

arremata: o poder, na competncia, a vicissitude de um dever86.

Com a ressalva de que o poder expressado nas

competncias no seno a face reversa do dever de bem satisfazer interesses

pblicos, Celso Antnio Bandeira de Mello define competncia como o crculo

compreensivo de um plexo de deveres pblicos a serem satisfeitos mediante o

Malheiros, 2009, p. 479.

84 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 479-482. 85 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 142-143.

86 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, p. 143.

43

exerccio de correlatos e demarcados poderes instrumentais, legalmente

conferidos para a satisfao de interesses pblicos.87

Por fim, Maral Justen Filho assevera que a competncia e

capacidade do sujeito apto produo do ato administrativo estabelecida pelo

Direito Administrativo, e que competncia administrativa a atribuio normativa

da legitimao para a prtica de um ato administrativo88.

Nesse contexto que se desdobrou a anlise dos atos

administrativos praticados pela Agncia Reguladora de Transportes Aquavirios

ANTAQ com relao aos terminais privativos de uso misto e aos arrendatrios,

meios de desenvolvimento da atividade porturia, a qual sumetida a regulao

prpria.

1.1.10 Atividade Porturia e sua Regulao

Atividade porturia a desenvolvida em portos e terminais

porturios para a movimentao de passageiros ou para a movimentao e

armazenagem de mercadorias, destinados ou provenientes de transporte

aquavirio.

Pode-se dizer que dentro da atividade porturia est a

operao porturia, cuja definio trazida pela prpria Lei Federal n. 8.630, em

seu artigo 1, 1, inciso II:

Operao porturia: a de movimentao de passageiros ou a de movimentao ou armazenagem de mercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquavirio, realizada no porto organizado por operadores porturios.

Dentro da atividade porturia esto os servios de

praticagem, os de administrao do terminal ou porto organizado, os de guarda

de bens, a dragagem dos rios e vias navegveis, a manuteno da sinalizao

nutica, a amarrao e atracao dos navios, as atividades de controle,

87 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 26 ed., 2009, p. 144.

88 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo, p. 291.

44

preveno e emergncia ambientais, as atividades de combate a atos terroristas e

de segurana internacional, as atividades de preveno da sade, de controle das

condies sanitrias e de polcia martima nos portos e instalaes porturias.

Desde 2001, a regulao da atividade porturia atribuio

da ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios, que, sob os princpios

e diretrizes da poltica nacional, estabelece as respectivas normas. Essa

regulao visa especialmente implementar as polticas formuladas pelo Conselho

Nacional de Integrao de Polticas de Transporte e tambm pela SEP,

responsvel pelo estabelecimento de polticas nacionais para os portos martimos.

A regulao da atividade porturia pretende a integrao do

porto como parte da via de transporte nacional, bem como a manuteno de

padres de eficincia, segurana, conforto, agilidade, regularidade, pontualidade

e modicidade de preos nos fretes e tarifas. Alm disso, visa a conciliao dos

interesses dos usurios, das empresas concessionrias, permissionrias,

autorizatrias e arrendatrias, bem como dos entes pblicos delegatrios, sendo

que a respectiva Agncia atua como mediador ou rbitro em conflitos de

interesses, com vistas a impedir situaes que configurem competio imperfeita

ou infrao da ordem econmica.

No somente a ANTAQ, mas, ainda, os Conselhos de

Autoridade Porturia, tm papel relevante na regulao da atividade porturia.

Nessa esfera e dentro de suas atribuies, a regulao ainda mais

individualizada, pois considera particularidades e circunstncas da situao nos

portos.

1.2 ESTRUTURA PORTURIA

A estrutura porturia brasileira sofreu significativas

alteraes desde 1993, com o advento da Lei de Modernizao dos Portos, sendo

importantes alguns comentrios pontuais sobre cada um de seus integrantes,

conforme a seguir.

45

1.2.1 Ministrio dos Transportes

O Ministrio dos Transportes rgo da estrutura da Unio

e, ao tempo da edio da Lei de Modernizao dos Portos, era o responsvel pela

fiscalizao dos portos em geral (martimos, fluviais ou lacustres), e pela

aprovao de projetos de investimentos, ampliaes e dragagens, bem como era

competente para os processos de outorga da atividade porturia.

Desde 19 de novembro de 1992 denominado Ministrio

dos Transportes, e tem origem na Secretaria de Estado da Agricultura, Comrcio

e Obras Pblicas, criada pelo Regime Imperial em 186089. Aps todas as

alteraes, desde a Lei de Modernizao dos Portos at a criao da SEP, ficou o

Ministrio dos Transportes com as atribuies previstas na Lei Federal n. 10.68390

de 2003, artigo 27, XII.

Na singeleza da atual redao da norma que estabelece as

atribuies e competncias do Ministrio dos Transportes, verifica-se o

esvaziamento das suas funes, no obstante a poltica nacional de transporte

aquavirio ainda ser funo deste.

Agregam-se a essas as funes sobre a Marinha Mercante,

as vias navegveis e os portos fluviais e lacustres. Nesses, a Lei excetua os

outorgados s Companhias Docas, j que tais Companhias ficaram sob a

competncia da Secretaria Especial de Portos. Tambm cabe ao Ministrio dos

Transportes a participao na coordenao dos servios porturios.

Comparando tais atribuies com as anteriores, verifica-se

que a maioria delas passou a ser incumbncia da Secretaria Especial de Portos.

Nesse quadro, no somente o Ministrio dos Transportes,

mas tambm o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte DNIT,

89 BRASIL. Ministrio dos Transportes. Breve histrico. Disponvel em: . Acesso