Curso Superior Tecnologia em Gestão Pública

Atividade Prática Supervisionada

Disciplina: Estado e Poder Local

Prof. Me. Luiz Manuel Palmeira

Tutor a Distância: Prof. Esp. André Luís Negretto Florindo

Tutor Presencial: Profa. Cleomar Rosa

Juariedson Lobato Belo RA 296113

Leonardo B. Silveira RA 300204

Leonel Pithon Pereira Junior RA 328859

Roosevelt Ferreira Abrantes RA 298764

São Luis-Ma

2012

Curso Tecnologia em Gestão Publica Período Letivo 2012

Semestre 4º Semestre Disciplina Estado e Poder Local

Tutor Presencial Prof.ª. Cleomar Rosa

Professor EAD Prof.ª. Me. Luiz Manuel Palmeira

Alunos Roosevelt Ferreira AbrantesLeonel Pithon Pereira JuniorJuariedson L. BeloLeonardo Braga Silveira

RA 298764RA 328859RA 296113RA 300204

Atividade Prática Supervisionada

Disciplina: Estado e Poder Local

Prof. Me. Luiz Manuel Palmeira

Atividade Pratica Supervisionada

apresentada ao Curso Superior de

Tecnologia em Gestão Pública da

Universidade Anhanguera Uniderp,

como requisito para a avaliação da

Disciplina Estado e Poder Local para

obtenção e atribuição de nota da

Atividade Avaliativa.

São Luis-Ma

2012

SUMARIO

INTRODUÇÃO......................................................................................................01AS ORIGENS DO FEDERALISMO.....................................................................02FEDERALISMO NO BRASIL..............................................................................03FEDERALISMO E A NOVA ORDEM GLOBAL................................................04CONSIDERAÇÕES FINAIS..................................................................................05REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS....................................................................06

INTRODUÇÃO

O sistema político pelo qual vários estados se reúnem para formar um Estado Federal, conservando sua autonomia, chama-se de federalismo. Incontestavelmente a maneira pela qual o Estado organiza o seu território e estrutura e o seu poder político, depende da natureza e da história de cada país. A forma de organização do Estado – se unitário, federado ou confederado – reflete a repartição de competências, que leva em consideração a composição geral do país, a estrutura do poder, sua unidade, distribuição e competências no respectivo território. São exemplos de Estados Federais: Alemanha, Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, os Emirados Árabes, Índia, Malásia, México, Nigéria, Rússia, Suíça e os Estados Unidos, país que instituiu o federalismo moderno. No federalismo especialmente, identificam-se dois tipos básicos: O primeiro é o federalismo por agregação que tem por característica a maior descentralização do Estado, no qual os entes regionais possuem competências mais amplas, como ocorre nos Estados Unidos da América do Norte. O segundo, é o federalismo por desagregação, onde a centralização é maior. O ente central recebe a maior parcela de poderes, como é o caso da federação brasileira. As características fundamentais do Estado federal são; a primeira é base jurídica do Estado Federal, que é uma Constituição, não um tratado. Tratados internacionais não têm a força requerida para manter unida uma federação, pois nesse caso, qualquer Estado poderia desobrigar-se da submissão ao documento quando desejasse. A segunda é a federação, não existe direito de secessão. O direito de voltar atrás e desligar-se da federação é vetado aos que nela ingressam. Algumas vezes essa proibição é expressa na própria Constituição, outras vezes está implícita. Apesar desse pensamento tradicional, reconhece-se hoje que um Estado-membro pode se separar da Federação, como é exemplo único a Federação canadense, que reconhece o direito de seus Estados se separarem. A terceira só o Estado Federal tem soberania. Os vários estados federados possuem autonomia definida e protegida pela Constituição Federal, mas apenas o Estado federal é considerado soberano. Por exemplo, normalmente apenas o Estado federal possui personalidade internacional; os estados federados são reconhecidos pelo direito internacional apenas na medida em que o respectivo Estado federal o autorizar. No Estado Federal as atribuições da União e as das unidades federadas são fixadas na Constituição, por meio de uma distribuição de competências. É importante ressaltar que não há hierarquia entre o governo central e as unidades federativas regionais. Todos estão submetidos à Constituição Federal, que indica quais atividades são da competência de cada um. Isto é, todos possuem um conjunto específico de competências ou prerrogativas que não podem ser abolidas ou alteradas de modo unilateral nem pelo governo central nem pelos governos regionais. A cada esfera de competência se atribui renda própria. Esse é um ponto que vem recebendo mais atenção recentemente. Receber atribuições de nada vale se a entidade não possui meios próprios para executar o que lhe é atribuído. Se há dependência financeira, o ente não poderá exercer suas funções livremente. O poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas. Há ferramentas específicas para permitir a influência dos poderes regionais nos rumos da federação. O maior exemplo talvez seja o legislativo bicameral onde uma das casas, o Senado é composta de representantes oficiais dos interesses de cada estado. A outra casa legislativa traz representante do próprio povo. Os cidadãos do Estado que adere à federação adquirem a cidadania do Estado Federal e perdem a anterior. Isso quer dizer que não poderá haver diferença de tratamento de alguém por ter nascido em um estado ou outro da federação.

AS ORIGENS DO FEDERALISMO

Os Estados Federados são notoriamente avaliados como uma aliança ou união de Estados. A própria grafia federação, do latim foedus, quer dizer pacto, aliança. O filosofo iluminista Montesquieu, em seu livro clássico "O Espírito das Leis", escreveu que a república federativa é uma forma de constituição que possui todas as vantagens internas do governo republicano e a força externa da monarquia. Segundo ainda o filósofo, essa "forma de governo é uma convenção segundo aos quais vários Corpos políticos consentem em se tomar cidadãos de um Estado maior que pretendem formar uma sociedade de sociedades, que formam uma nova sociedade, que pode crescer com novos associados que se unirem a ela". O conceito de Kelsen sobre federação descreveu que apenas o grau de descentralização diferencia um Estado unitário dividido em províncias autônomas de um Estado federal. Segundo o ilustre doutrinador, o Estado federal caracteriza-se pelo fato de o Estado componente possuir certa medida de autonomia constitucional. O órgão legislativo de cada Estado componente tem competência em matérias referentes a constituição dessa comunidade, de modo que modificações nas constituições destes Estados podem ser efetuadas por estatutos dos próprios Estados componentes. Por seu turno, no Estado unitário relativamente descentralizado as províncias autônomas não possuem autonomia constitucional. Sua norma fundamental é prescrita pela constituição do Estado unitário como um todo e só pode ser modificada por meio de uma modificação nessa constituição. As unidades possuem apenas competência para a legislação provincial, dentro do que a constituição do Estado unitário prescrever. A legislação em matérias da constituição é totalmente centralizada, ao passo que, no Estado federal, ela é centralizada apenas de modo incompleto, ou seja, até certo ponto, ela é descentralizada. Exemplo claro disto, são países como: Portugal e Espanha, estados unitários descentralizados. Em Portugal os arquipélagos da Madeira e de Açores constituem regiões autônomas. O artigo 225 da Constituição Portuguesa estabelece que devido às suas características geográficas, econômicas, sociais e culturais essas unidades possuem autonomia político-administrativa, a qual será exercida dentro dos limites da Constituição Portuguesa e sem afetar a integridade e a soberania do Estado Português. Já o sistema espanhol é mais flexível que o português. O art. 137 da Constituição da Espanha estabelece que o Estado organiza-se em municípios, províncias e comunidades autônomas. Todos possuem autonomia para gestão de seus interesses. Especificamente em relação às comunidades autônomas, o art. 147 prevê que a norma institucional básica destas unidades será elaborada dentro dos limites da Constituição espanhola e farão parte do ordenamento jurídico do Estado espanhol. No art. 148 a Carta da Espanha enumera as matérias sujeitas à competência das comunidades autônomas. Em qualquer época da história humanidade, encontram-se referências a alianças entre Estados. Segundo o doutrinador Dallari, alguns autores defendem que o primeiro exemplo dessa união total e permanente foi a Suiça. Três Cantões celebraram em 1291 um pacto de amizade e de aliança, formando a Confederação Helvética. Apesar disso, conforme Dallari, o Estado Federal nasceu com a Constituição dos EUA, em 1787, quando as treze colônias se uniram em um só país para fazer frente às metrópoles da época. Muito embora a Confederação Helvética tenha sido formada em 1291, permaneceu restrita quanto aos objetivos e ao relacionamento entre os participantes até o ano de 1848, quando a Suíça se organizou como Estado Federal.

Entretanto segundo o estudo realizado pode-se afirmar que o Estado Federal é aquele que permite maior grau de descentralização do poder, pois se organiza mediante a coexistência de mais de um centro de poder detentor de autonomia política, administrativa e legislativa. O pressuposto do federalismo é a repartição de responsabilidades governamentais de modo a assegurar a integridade do Estado nacional frente às inúmeras disputas e desigualdades regionais. O nascimento do federalismo não nasce da mesma forma em todos os países. Cada Estado tem uma história que caracteriza o seu tipo de federação. Segundo Kelsen só é possível reconhecer um Estado federal pelo conteúdo de sua constituição positiva concreta, no caso de a essência do Estado federal ser concebida com um grau particular e uma forma específica de descentralização. A partir desse ponto de vista, pontua-se que o modo de criação do Estado é irrelevante: quer tenha ele passado a existir por meio de um tratado internacional, estabelecendo uma constituição federal, quer entre Estados até então soberanos. Estados Subordinados apenas à ordem jurídica internacional, ou pelo ato legislativo de um Estado unitário transformando-se em Estado federal através do aumento do seu grau de descentralização. Ao analisarmos o contexto histórico dos dezesseis países que adotaram o federalismo, José Luiz Quadros de Magalhães identificou três matrizes segundo o nível das relações intergovernamentais entre os entes federados: "a) o federalismo dual, modelo original dessa forma de organização elaborada e implementada nos EUA; b) o federalismo centralizado, transformação do modelo dual em que as unidades subnacionais se tornam, praticamente, agentes administrativos do governo central, como no período das medidas de intervenção do New Deal e; c) o federalismo cooperativo, em que as unidades subnacionais e o governo nacional têm ação conjunta e capacidade de autogoverno, como na Alemanha". José Afonso da Silva ensina que o grau de descentralização do poder é fixado na Constituição de cada Estado. O autor denomina de federalismo centrípeto, se a concepção constituinte inclinar-se pelo fortalecimento do poder central; de federalismo centrífugo, se a Constituição fixar-se na preservação do Poder Estadual e Municipal; e, finalmente, de federalismo de cooperação, se o constituinte optar pelo equilíbrio de forças entre o poder central e local. Nas Resoluções de Kentucky de 1798 e 1799, Thomas Jefferson estabelece a importância da descentralização do poder, num federalismo centrífugo, como instrumento de reconhecimento, valorização e institucionalização da formação natural de comunidades. As Constituições brasileiras de 1891, 1937, 1946, 1967 e 1988 afirmaram a forma republicana do Estado. No entanto, o desenvolvimento do processo histórico da estrutura política do Estado brasileiro revela um processo cíclico de centralização do poder. A forma unitária do Estado monárquico é a gênese de uma tradição política centralizadora, que mitigou todas as iniciativas de descentralização. Durante o período colonial o Brasil foi dividido administrativamente em capitanias, as quais foram transformadas em províncias em 1821. Com a independência, a Constituição de 1824 manteve as mesmas divisas entre as províncias e não alterou os seus poderes. De fato, a Carta de 1824 previa que os governos das Províncias seriam presididos por pessoas nomeadas pelo Imperador e que todo cidadão tinha o direito de intervir nos negócios da sua localidade, nas Câmaras dos Distritos e no Conselho Geral da Província. As Câmaras dos Distritos tinham a competência de gerir a economia dos municípios. Por seu turno, os Conselhos Gerais das Províncias tinham competência para aprovar normas específicas para gerir os negócios da Província. Em 1831, D. Pedro I abdica do trono, em meio ao movimento das elites agrárias regionais contra o excessivo centralismo do monarca. A movimentação pela maior descentralização e a criação de

um regime provincial continuou até que em 1834, por intermédio de Ato Adicional, foi aprovada a Lei n.º 16, de 12/8/1834, que emendou a Constituição do Império para criar uma Monarquia representativa. Adaptando princípios federalistas, os Conselhos Gerais das Províncias foram substituídas por Assembléias Legislativas. Essa mudança aumentou a descentralização do Estado brasileiro, garantindo às Províncias funções executivas e legislativas. Alguns historiadores chegaram a conceber, em face da evidente descentralização após 1834, o surgimento de um "Império Federado". Com a Proclamação da República em 1889, os movimentos contrários à política do governo imperial foram definitivamente vitoriosos. O Governo Provisório expediu o Decreto nº 1, de 15/11/1889, instituindo a federação, transformando as antigas Províncias em Estados membros e criando os "Estados Unidos do Brazil". O Governo Provisório obrigou nos arts. 6º e 7º do Decreto n.º 1, de 1889, as antigas Províncias transformadas em Estados membros a integrar a nova federação. Posteriormente, a Constituição de 1891 trouxe no art. 1º a República Federativa como forma de governo e a regra da união perpétua e indissolúvel dos Estados membros. A Carta também instituiu o patrimônio de cada unidade federativa e adotou na repartição constitucional de competências a técnica de poderes enumerados e reservados. Os poderes dos Estados membros em matéria tributária foram fixados na Constituição, porém permitiu-se aos entes no art. 65 exercer "todo e qualquer poder, ou direito que lhes não for negado por clausula expressa ou implicitamente contida nas clausulas expressas da Constituição". A Carta de 1891 manteve a obrigação dos Estados membros de formarem a federação brasileira, independentemente da vontade das populações locais, e previu, no art. 6º, a possibilidade de intervenção da União nos entes federados para garantir à força a manutenção da federação. Nos anos 30, durante o período Vargas, observou-se a volta do centralismo, com a restrição da autonomia administrativa e política dos Estados membros. O Decreto n.º 19.398, de 11/11/1930, dissolveu o Congresso Nacional, as Assembléias Legislativas Estaduais e as Câmaras Municipais, cassou os mandatos de todos os Governadores e Prefeitos e nomeou interventores em cada Estado membro. O Decreto também previu a competência dos Interventores Estaduais para nomear os Interventores nos municípios. Dos atos dos Interventores Estaduais só cabia recurso ao Presidente da República. Interessante observar que apesar de todo o centralismo, o Decreto n.º 19.398 fez questão de manter em vigor as Constituições e as Leis Estaduais, de reforçar a autonomia financeira dos Estados membros e de garantir que a nova constituição a ser elaborada manteria o sistema federativo. Outorgada por Getúlio Vargas, a Constituição de 1937 manteve no art. 21 a competência remanescente dos Estados membros e ampliou as hipóteses de intervenção da União nos entes federados. Havia, também, um dispositivo que previa a transformação do Estado membro em território da União se não fosse capaz de arrecadar receita suficiente para manutenção dos seus serviços, por três anos consecutivos. A Constituição de 1946 devolveu formalmente a autonomia administrativa e política aos Estados membros. Isso, no entanto, foi novamente afetado pelo Golpe Militar de 1964. A Constituição de 1967/1969 construiu um federalismo meramente nominal, pois a competência da União era de tal forma dilatada que pouco restava para os Estados federados. Sobre a Constituição de 1988, José Afonso da Silva escreve que a nova Carta buscou resgatar o princípio federalista e estruturou um sistema de repartição de competências que tentou refazer o equilíbrio das relações entre o poder central e os poderes estaduais e municipais. No entanto, a par de resgatar o princípio federalista, a Constituição de 1988 centralizou na União a maioria das competências. Com efeito, o

rol dos artigos 21 e 22 é tão extensos que deixa pouca margem para os Estados membros. Além disso, o art. 25 previu que os Estados membros "organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem", observados os princípios da Constituição. Quanto a isso, a doutrina identifica dois tipos de normas presentes nas Constituições Estaduais, as de reprodução obrigatória e as de imitação. As normas de reprodução obrigatória são aquelas cuja inserção na Constituição Estadual é compulsória. Nesse caso, a tarefa do constituinte estadual limita-se a inserir aquelas normas no ordenamento constitucional do Estado membro, por um processo de transplantação. Já as normas de imitação representam aquelas cujo conteúdo é idêntico às das regras constitucionais federais, mas não há obrigatoriedade de sua reprodução nas Constituições dos Estados membros. Nesses casos a adesão é voluntária. O problema reside no fato de que o conceito jurídico de norma de reprodução obrigatória é indeterminado e que a jurisprudência acaba por determinar no caso concreto. Segundo o Supremo Tribunal Federal (STF), os limites constitucionalmente estabelecidos para o poder constituinte estadual, determinam que um núcleo central da Constituição Federal seja obrigatoriamente reproduzido na Constituição do Estado membro. O voto do Ministro Sepúlveda Pertence, no julgamento da Reclamação n.º 370-1/MT, resumiu bem esse problema, verbis:

59. No Brasil, a escalada centralista iniciada com a Constituição de 34, acentua-se nas posteriores, ainda quando se faça completa abstração das fases de paroxismo unitarista dos regimes autoritários de 37 e 67/69, para só levar em conta os textos democratizantes de 46 e 88.

60. Essa tendência progressiva de centralização se revela em duas dimensões básicas, paralelas, mas de sentido coincidente: não apenas na multiplicação dos temas reservados a legislação federal, mas também na crescente substituição da imposição, ao respeito dos ordenamentos locais de princípios gerais de conteúdo elástico, pela antecipação, no próprio texto da Constituição Federal, do trato normativo, denso e minudente, de matérias antes deixadas, em linha de principio, a organização autônoma do Estado-membro. 61. Nessa linha constante de substituição do mecanismo clássico - que restringia os preceitos substanciais da "constituição total" ao enunciado de princípios gerais limitativos da autonomia estadual -, pela técnica contemporânea — que, antecipadamente, subtrai da esfera de auto-organização estadual, setores cada vez mais amplos de temas substancialmente locais, que o contribuinte federal direta e densamente regula — é que se situa a fonte da multiplificação, nos documentos constitucionais do Estado-membro, de preceitos de simples reprodução de formas federais de recepção compulsória pelas unidades federadas.

O sistema federalista na America do norte (EUA) não surgiu como no Brasil. Naquele país a federação teve origem centrífuga, pois garantiu a maioria das competências dos Estados. As colônias britânicas aliaram-se, declararam-se independentes e celebraram entre si um tratado internacional, em 1777, criando uma Confederação e União Perpétua para preservar a independência. O tratado, no art. 10,

reservava aos Estados tudo o que não fosse expressamente outorgado aos Estados Unidos, O artigo 2º do referido Tratado previa ainda a possibilidade de dissolver o vínculo Confederativo pelo exercício do direito de secessão. A confederação só desapareceu com a ratificação da Constituição Republicana de 1789 que criou a federação e extinguiu a possibilidade de secessão. No Brasil, ao contrário dos EUA, partiu-se de uma ordem centralizada, que era o Estado unitário do período imperial, para uma ordem federativa de divisão de poderes e competências em 1889, num processo centrípeto. A conversão do Estado unitário em Estado federado foi um processo lento e gradual. Houve uma adaptação dos princípios e instituições federalistas, de modo a manter os interesses e privilégios das elites agrárias, industriais e burocráticas, que organizaram a independência e controlavam o Império. A idéia de descentralização administrativa no Brasil era antiga e retrocedia ao início da colonização. Os Forais de Capitania já previam a possibilidade de se adquirir "direitos, foros, tributos e coisas que na dita terra se hão de pagar". Como se observa, as reivindicações de descentralização do poder tinham suporte na realidade administrativa brasileira. Chegamos mesmo a ter uma monarquia com ares de federação, com o Ato Adicional de 1837. Apesar disso, a experiência brasileira sempre foi marcada por um forte centralismo, que provocava a dependência dos entes subnacionais ao governo central. O discurso de Rui Barbosa no Congresso Nacional, intitulado "Organização das Finanças Republicanas", proferido em 1890, resume bem o pensamento dos formadores da federação brasileira a citação de Rui Barbosa de 1890:

“Senhores, não somos uma federação de povos até ontem separados, e reunidos de ontem para hoje. Pelo contrário, é da união que partimos. Na união nascemos. Na união se geraram e fecharam os olhos nossos pais. Na união ainda não cessamos de estar. Para que a união seja a herança de nossa descendência, todos os sacrifícios serão poucos. A união é, talvez, o único benefício sem mescla, que a monarquia nos assegurou. E um dos mais terríveis argumentos, que a monarquia ameaçada viu surgir contra si, foi o de que o seu espírito centralizador tendia a dissolver a união pela reação crescente dos descontentamentos locais. Para não descer abaixo do Império, a República, a Federação, necessita de começar mostrando-se capaz de preservar a União, pelo menos tão bem quanto ele. Quando, sob as últimas trevas do regímen extinto, começou a alvorecer entre nós a aspiração federalista, o mais poderoso espantalho agitado pela realeza contra ela era a desintegração da pátria, a dissolução da nossa nacionalidade pelo gênio do separatismo inerente, segundo os seus inimigos, à forma federativa. Esse receio foi o grande embaraço, que obstou por longo tempo o bom êxito das esperanças republicanas; e, se hoje o rumo de nossos primeiros passos não desvanecer essas apreensões; se as primeiras medidas adotadas pelo Congresso não demonstrarem que o mais firme dos nossos propósitos é manter inteira, incólume, indivisível, sob um forte governo nacional, a grande pátria brasileira, então a república terá sido a mais dolorosa de todas as decepções para os amigos do país...”

Rui Barbosa

A Constituição Federal de 1988 definiu no art. 3º a base do Estado federativo brasileiro, a partir de uma matriz cooperativa de repartição de competências, em que coexistem competências privativas, concorrentes e suplementares entre os entes federados, tanto nos aspectos legislativos, quanto nos aspectos administrativos e tributários. Miguel Reale ensina que na construção do Estado Brasileiro o legislador pátrio concebe três círculos distintos de ação que se completam e se integram, "formando, no seu todo, a República Federativa do Brasil, segundo os princípios do chamado federalismo cooperativo, ou integrado". Sobre o conceito de autonomia, a Ministra Carmem Lúcia ensina que o termo, em sua etimologia, significa "a faculdade conferida ou reconhecida a uma entidade de criar as suas próprias normas. Daí o entendimento mais comumente aceito no Direito de constituir autonomia a capacidade política de uma entidade para governar-se a si mesma segundo leis próprias, criadas em esfera de competência definida por um poder soberano". Todavia, não basta a previsão constitucional de um federalismo cooperativo. Para que estados e municípios tenham real autonomia política, é necessário que possuam autonomia administrativa e financeira. Em outras palavras, a existência real da autonomia depende da existência de recursos suficientes e não sujeitos a condições, para que possam desempenhar suas atribuições. Sem recursos suficientes a autonomia existirá apenas no papel.

Fonte: Google.com.br / Imagem: Mapa Político das Republicas Federativas dos EUA e do Brasil

O Ministro Celso Mello, no julgamento da ADI 507-3/DF, ensinou que no modelo federal de Estado existe um antagonismo entre a tendência à centralização e o movimento de descentralização e, em razão disso, o Estado federal não se apresenta uno e nem uniforme. Conforme o Ministro o "Estado Federal exprime, no plano da organização jurídica, a síntese que decorre de dois movimentos que se antagonizam: a tendência à unidade ou à centralização, que se rege pelo princípio unitário, e a tendência à pluralidade, ou à descentralização, que se funda no princípio federativo. Do maior ou menor equilíbrio entre esses dois princípios, resultará, em cada hipótese, um modelo

diverso de Estado Federal, quer caracterizado por um grau de maior centralização, quer tipificado por um coeficiente de maior descentralização relativamente ao exercício do poder político". Se por um lado a Constituição de 1988 significou a possibilidade de fortalecimento de um pacto federativo, por outro também é verdade que as instituições, por conivência ou por incapacidade, não foram capazes de frear a voracidade centralista da União. Não se vê no Poder Central vontade política de criar um equilíbrio federativo efetivo, que estabeleça a capacidade financeira dos 27 Estados membros e dos 5.507 Municípios brasileiros, de maneira a criar um padrão mínimo de igualdade na prestação dos serviços. Essa voracidade centralista tem sua expressão maior na fixação dos tributos e na repartição das receitas. Com efeito, a Carta de 1988 adotou o critério de fixar em rol taxativo os tributos que Estados e Municípios podem instituir e cobrar. Já para a União a Constituição reservou no artigo 154 a competência residual de criar outros impostos além dos relacionados no art. 153. Como se não bastasse, a Carta submeteu os impostos estaduais e municipais a regramento a ser editado pela União, conforme se observa no art. 155, incisos III e IV do § 1º, incisos IV, V e XII do § 2º e § 6º, e no art. 156, § 3º. Visando corrigir as desigualdades regionais do Brasil e atendendo ao federalismo cooperativo prescrito no art. 3º, a Constituição previu nos arts. 157 a 162 a repartição de receitas como maneira de dividir o produto da arrecadação de forma equilibrada entre os diversos entes da federação. A Carta estabeleceu a distribuição de percentuais da receita da União com o Imposto de Renda (IR), com o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e com a contribuição de intervenção no domínio econômico previsto no § 4º do art. 177. A fórmula de partilha das receitas tributárias criada pelo constituinte originário não funcionou. A União, num processo iníquo, foi substituindo os impostos que é obrigada a repartir com Estados e Municípios por contribuições que não estão sujeitas a essa partilha. Essas contribuições, muitas vezes, possuem identidade de fatos geradores de impostos de Estados e Municípios, contrariando a repartição de competências da Constituição. Com isso, criou-se um desequilíbrio em prol da União, que passa a deter a primazia na Federação brasileira, o que conduz a uma tendência crescente de supressão da autonomia dos Estados e Municípios e de centralização de poder, em evidente desrespeito ao pacto federativo.

Tributos Federais 2008 2009

Impostos 269,28 258,15

Contribuições 430,04 454,57

Fonte: IBPT / Tabela: dados referentes a taxa, tributos e contribuições

Segundo dados do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), observam-se duas coisas, a saber. Primeiro, a União arrecada cerca de 70% dos tributos no Brasil. Em 2008, os tributos federais totalizaram R$ 739,68 bilhões (70%), os estaduais R$ 270,12 bilhões (25,56%) e os municipais R$ 46,84 bilhões (4,43%). Em 2009, a proporção não se alterou. Os tributos federais representaram 69,54% (R$ 759,88 bilhões) do total arrecadado, enquanto os tributos estaduais representaram 25,88% (R$ 282,73 bilhões) e os municipais 4,58% (R$ 50,05 bilhões). Segundo, o potencial arrecadatório das contribuições é muito maior do que o dos impostos federais. De acordo com dados do IBPT, em 2008 a União arrecadou com contribuições 60% a mais

do que arrecadou em impostos. Em 2009, essa proporção aumentou para 76% conforme se observa na tabela acima citada: Depreende-se dessa análise que se tem no Brasil um federalismo que tende ao centralismo ou, como dizem alguns, um federalismo unitário, pois a falta clareza quanto às competências, vez que estas se entrelaçam ou se superpõem, permite à União abocanhar cada vez mais competências. Com isso, o ente Central estabelece cada vez mais condições que precisam ser cumpridas pelos Estados membros.

FEDERALISMO NO BRASIL

No Brasil o marco que inicia o federalismo foi à elaboração da Constituição dos Estados Unidos da América (EUA) de 1787 - que ocorreu no final do século XVII - quando as treze colônias inglesas, unidas contratualmente sob a forma de uma confederação, decidiram se organizar com uma união mais complexa, rígida e definitiva para melhor atingir seus objetivos comuns. Assim, o advento do texto constitucional estadunidense consagrou o nascimento do Estado Federal, como uma nova forma de organização política, onde há a ocorrência de uma demarcação de certas prerrogativas de exercício de soberania em oposição à forma de estado unitária com um governo uno, em se tratando de competências e autonomias nacionais. Segundo Sahid Maluf o "Estado Federal é aquele que se divide em províncias politicamente autônomas, possuindo duas fontes paralelas de direito público, uma nacional e outra provincial" (2006, p. 167). Neste sentido, no federalismo procura-se um maior grau de descentralização política, administrativa e legislativa a ser exercida por parte dos órgãos governamentais. O que na teoria garante uma maior democracia, permitindo o Estado ter mais legitimidade nas suas decisões com a sua aproximação ao povo, fortalecendo o princípio federativo que, hodiernamente, grande parte das democracias contemplam. Consoante os ensinamentos de Bonavides o Estado Federal busca "institucionalizar-se por um modo mais perfeito e eficaz sob a forma de comunhão perpétua e indissolúvel, capaz de exprimir os altos valores de solidariedade, do amparo mútuo, do respeito, da colaboração e da liberdade" (1996, p. 157). Esse arranjo institucional caracteriza-se pelo pacto federativo com o estabelecimento de regras que demarcam o campo reservado à atuação da União e dos demais Entes Federados dentro de seus respectivos limites constitucionais. Por isso, as constituições que adotam este tipo de Estado são dotadas de rigidez para garantir uma maior estabilidade e segurança jurídica institucional. A ascensão e a trajetória do Federalismo no Brasil ergueu-se pela primeira vez com a proclamação da República pelo decreto n. 1 de 15 de novembro de 1889 e, por conseguinte, se consolidou com o advento da Constituição Republicana de 1891 sob inspiração do federalismo oriundo dos EUA. As então províncias foram transformadas em Estados membros à união configurando a forma federativa dual. Porém, como afirma Maluf "o federalismo brasileiro surgiu como resultado fatal de um movimento de dentro para fora e não de fora para dentro; de força centrífuga e não centrípeta; de origem natural-histórica e não artificial" (2006, p. 172). O movimento nasceu com o projeto das elites políticas oligárquicas que dominavam o cenário nacional naquele momento com a queda da monarquia e o fim do império. O ocaso do mesmo se verifica pela forte interferência do imperador na vida política da nação através do poder moderador que o fornecia certas prerrogativas de autonomia, o que centralizava cada vez mais o poder executivo. Isso acabava por

provocar as reações das elites pelo ideal federativo - para melhor atingir seus objetivos - na busca pela descentralização política com a autonomia dos poderes das regiões na república recém-inaugurada. Pode-se dizer que o Estado Unitário brasileiro se desmembrou e, em decorrência disto, houve o aparecimento da Federação. Por isso, o modelo brasileiro é caracterizado como centrífugo: nasceu no centro e se propagou para as periferias como forma de manutenção da unidade nacional. Ao proceder a uma rápida análise do sistema colonial implantado no Brasil pelos colonizadores portugueses, pode-se verificar que este se configurou como a forma embrionária das nuances do federalismo posto no país. É simples a percepção de que o modelo de organização implantado delegou uma maior autonomia aos poderes regionais, que se organizavam em conformidade com núcleos de sua ocupação e economias existentes. Dessa maneira, na região açucareira tem-se um modelo de organização estrutural diferente daquele percebido no sul do Brasil pelos produtores de charque e, posteriormente, pelos cafeicultores na região sudeste. Assim, essa descentralização na forma de administração das economias regionais foi um fator extremamente relevante ao surgimento desta forma federal de Estado no país. Destarte o Brasil ainda tivesse mantido formalmente como um estado unitário até o final do século XIX. Devido ao momento de tensão iminente entre guerras pelo qual o mundo vivenciava e pelas circunstâncias instáveis internas que o país enfrentava, pode-se dizer que houve um federalismo meramente formal no Brasil, pois o que se viu foi uma forma que se aproximava, ou se configurou, como um estado unitário com a centralização do poder muito grande à União, como ocorreu com as Constituições de 1937 e de 1967 e durante a vigência da Emenda n. 1/69, onde ocorriam medidas de exceção e intervenções federais nos entes federado, constituindo como uma verdadeira usurpação do poder por parte do executivo. Houve ainda forte supressão da autonomia estatal com governos e assembléias dissolvidos. Na Constituição de 1946 houve um abrandamento dos poderes centrais com o desenvolvimento do federalismo, mas isso não tirou o ônus do poder central, que continuava com sobrecarregada carga de diversas matérias sobre a regência de sua competência. Portanto, o federalismo brasileiro é marcado desde o seu nascimento por avanços e retrocessos e, atualmente - como será debatido posteriormente - vive uma crise entre os componentes do nosso Estado Federado. A Constituição Brasileira de 1988 marca um novo momento na tentativa de redemocratização do país, haja vista as duas décadas marcadas por um regime rígido, centralizador e na prática unitarista ao qual o país presenciou. Dessa forma, buscou-se agora um maior equilíbrio e harmonia entre os três poderes da União colocando-se alguns limites formais e materiais no texto supremo. Dispõe o artigo 1° da Constituição Federal de 1988 (CF/88) que "A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito". Ainda prescreve o artigo 18 do mesmo diploma legal que "a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, O Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição". Desse modo, o poder de auto-organização dos entes federados se configura como uma autonomia que a Constituição os legitima que não se confunde com soberania, pois esta compete privativamente à União que possui a prerrogativa de personalidade jurídica para representar a Federação no direito internacional. Existe no Brasil, um modelo federal, chamado por muitos doutrinadores - de federalismo cooperativo e de equilíbrio, quanto à forma de repartição de competências, de forma concorrente e coordenada, mas que grande parte destas competências

continuam sob a jurisdição da União. Porém, o que será discutido a partir de então é que o federalismo no país ainda é permeado de vícios em sua forma. Um federalismo que tem muito a mudar para melhor favorecer ao desenvolvimento do país e da diminuição das discrepâncias regionais que podem ser explicadas por um processo histórico que retoma ao início da colonização do país. Mesmo o texto supremo reconhecendo alguns novos papéis dos estados-membros e dos municípios, como a possibilidade de obter seus próprios recursos através de tributos, vê-se que a União ainda centraliza grande parte de competências que hoje deveriam ser revisadas devido à nova ordem mundial, como a maior necessidade de harmonização das prerrogativas da Administração Pública.

A CRISE FEDERATIVA E AS NOVAS PERSPECTIVAS DO ESTADO FEDERAL BRASILEIRO

O federalismo no Brasil é marcado historicamente por incoerências e por vícios que podem justificar a tradição centralizadora do Poder Executivo. No Brasil os entes federados possuem certa autonomia no que tange a arrecadação de suas próprias receitas. Porém, percebe-se que há uma saturação da União na arrecadação fiscal. Através dos repasses aos Estados-Membros e com o Fundo de Participação Municipal (FPM) aos municípios - o que contribuiu para a criação de novos municípios - o poder central busca mitigar os desequilíbrios e as desigualdades entre os entes federativos. Estes, por sua vez, deveriam utilizar melhor das suas prerrogativas e realizar com uma melhor eficiência os serviços públicos, fato esse que contribuiria, sobremaneira, para um equilíbrio na federação. Sendo assim o problema do pacto federativo que se configura por conflitos políticos e econômicos entre os membros da federação, obriga, por conseguinte, que os mesmos se subjuguem ao império do poder federal. Como assevera Bonavides os entes federados, cortejam o poder central, suplicam a intervenção econômica, os investimentos, os subsídios, os incentivos, sem nenhuma consciência do sacrifício e o tributo que significa a contrapartida política dessa presença unitarista da União, arrasando-lhes, com o ônus da sujeição econômico-financeira, a esfrangalhada autonomia constitucional e federativa (1996, p. 160). Outra questão que evidencia a crise federativa é a edição desenfreada de Medidas Provisórias por parte do Executivo Federal sem a devida necessidade de urgência e emergência, extrapolando as suas competências, atingindo o Poder Legislativo, principalmente, o Senado Federal que possui a incumbência de representação dos Estados e do Distrito Federal. Bonavides relata "a União é tudo, os Estados-Membros quase nada" (1996, p.161). Muitos estudiosos defendem a criação de um Estado Regional como um quarto ente federado como uma saída para a crise federativa. Esse novo tipo de Estado maior seria resultante da união entre Estados a fim de melhor realizar seus interesses comuns e efetivar suas necessidades, evidenciadas com maior força e recursos, o que poderá contribuir para o nascimento de um novo modelo federativo plural, estabelecendo uma nova ordem. O ilustre mestre ainda discute É de prever, por conseguinte, uma futura revisão das presentes bases da organização federal, bem como uma política coordenada e sistemática da Federação a definir com mais precisão as linhas de seu comportamento e as relações entre unidades regionais politizadas e a União. O federalismo tetradimensional que se adotasse (União, Estado, Município e Região) seria uma federalismo de transição, reservando-se à Região o papel de

verdadeiro instrumento renovador e estimulante de reacomodação política e econômica do sistema, em termos mais realistas (1996, p.162). O federalismo está cada vez mais vilipendiado e desmoralizado. Por isso, deve-se apreciar este novo modelo proposto de federalismo mais equilibrado que reconheça as peculiaridades de cada região, haja vista ser o país constituído por uma grande diversidade sócio-cultural. Portanto, destaca-se a necessidade do Poder Central ceder mais de sua autonomia aos outros membros federativos, em especial as regiões, para criarem suas próprias formas de organização respeitando os seus costumes e parâmetros locais. O Federalismo no Brasil é um problema a ser discutido com todo cuidado a fim de se proceder a uma reforma concreta e substancial, com a apreciação de um novo modelo federativo mais sensato e que reconheça o poder de estruturação dos entes federativos, dando-lhes prerrogativas específicas para se organizarem sem se sujeitarem ao domínio autoritário e centralizado do Poder Central. Contudo, antes de reformular o novo modelo ora supramencionado, deve-se proceder a um estudo dos problemas reais e todas as contradições internas entre o meramente formal e a experiência material a fim de se conhecer os erros para que os mesmos não retomem a se suceder, pois na observação de todas as constituições passadas, que tentaram exaltar a forma federativa de Estado, verificaram-se incongruências entre a intenção do legislador e o verdadeiro espírito das leis que deram "legalidade" aos atos prepotentes de alguns que ainda abusam de suas competências.

FEDERALISMO E A NOVA ORDEM GLOBAL

A construção desta nova concepção de soberania consagrada pela constituição norte-americana, a organização do estado na forma federativa foi de grande relevância. A composição de um poder central convivendo com diversos poderes periféricos autônomos, de forma descentralizada e sem hierarquizações atribuir á constituição um caráter de republica democrática diferenciada da experiência europeia, já que não nasce de uma transferência do titulo de poder e direito, mas de um arranjo inteiro da multidão, de uma interação democrática de poderes reunidos em rede. Contribuindo, assim para a consolidação de um dos principais pilares do estado constitucional norte-americana: a liberdade. Deste modo, o modelo político norte-americano está calcado sobre a união da liberdade com o poder. Partindo dessa retórica fundamentada no valor da liberdade os estados unidos da America foram se constituindo como o maior potencial mundial em termos econômicos, político e militares, efetivando a concepção do exercício de uma soberania pós- moderna, sem limites territoriais de atuação e que busca, acima de tudo, ampliar seu campo de ação. Na atual conjuntura mundial, tal soberania, dita pós-moderna, torna-se ainda mais fortalecida com o estabelecimento de uma nova ordem política e econômica instaurada pelo processo de globalização neoliberal, que se baseia justamente na ausência de fronteiras e na expansão do poder econômico. A nova ordem, assim coloca em xeque, a concepção de soberania moderna, para aproxima-se do modelo político adotado pelos EUA de uma soberania sem fronteiras e limites para sua atuação. A nova ordem mundial é marcada, portanto, pela passagem da soberania moderna para a pós- moderna, a qual, segundo a análise determina o surgimento de uma forma ilimitada de exercício do poder, denominada por eles por estes autores como império. A dominação exercida por esta nova ordem ou império, impulsionam a forma de um mercado global, guarda em sua gênese uma diferenciação das formas de dominação exercidas na modernidade até hoje.

Esta forma de império não se baseia em limites territoriais, diferenciando-se do antigo modelo imperialista de dominação, exercida pelos estados nacionais, com base na concepção moderna de soberania. O imperialismo consistiu na propagação desse poder nacional para outras áreas do planeta, também delimitadas por fronteiras rígidas. A forma de dominação exercida pelo império é justamente oposta á do imperialismo. Este dependia do Estado-nação para exercer de seu poder, o império ao contrario, coloca uma forma fundamental diferente de soberania. Após a segunda guerra mundial os Estados Unidos da America prepararam o mundo para a nova ordem política e econômica. Dessa forma, com a criação das Nações Unidas, inicia-se um processo de descolonização, em que o imperialismo pautado necessariamente na medição de forças entre os Estados-nação e, consequentemente, em conflitos armados, passa a sofre um desmonte, tendo como fundamento a instituição da paz no mundo. Os Estados Unidos da America por seu poder bélico e seu papel desempenhado durante a segunda guerra, assume uma posição de liderança neste processo e os anseios imperialistas ficam a mercê militar e financeiro deste e do novo consenso mundial. Os Estados Unidos da America contribuíram e ainda contribuem para a manutenção e o avanço do império, municiando suas bases de poder, por meio das forças militares, monetárias, e do monopólio da comunicação e informação, fatores estes que explicam bem a posição privilegiada dos EUA na formação deste império e seu modelo político, herança gestada desde a revolução americana cuja materialidade encontra-se na constituição de seu país. A modificação do modelo político europeu, enraizado na maior parte dos países do ocidente, no sentido de enquadra-los em um modelo político consagrado pela constituição norte-americana, tornou-se imprescindível para a constituição deste império. Nas ultimas décadas, portanto as transformações que têm ocorrido nos Estados-nações são consequência deste novo arranjo mundial, obtido pelo avanço da dominação imperial. O papel do federalismo, enquanto parte do projeto político norte-americano, nesta nova ordem mundial, consolida-se através da disseminação do ideal soberano, ou pelo menos de suas características, no mundo globalizado, principalmente por que a estrutura federalista permite a flexibilidade das formas rígidas de organização dos Estados que seguem a tradição política Europeia. No atual contexto de enfraquecimento das instancias nacionais, a descentralização do poder político para as instancias regionais autônomas, reforça a penetração e dominação do império no local, permitindo a desarticulação nacional dos estados por meio da fragmentação social, resultante da homogeneização dos comportamentos. Os elementos federativos como a descentralização e a autonomia regional, na ausência de uma esfera nacional fortalecida que proporcione a unificação dos entes federados, facilita a construção da nova ordem. Os processos de descentralização, tem sido utilizados para minar ainda mais a ação do poder publico em nível central, minimizando, assim, as maquinas dos estados e contribuintes para que os interesses privados do capitalismo se fortaleçam cada vez mais. No Brasil este processo é obvio, já que grande parte dos serviços públicos ou foram privatizados ou tem sido descentralizados para serem administrados por organizações sociais, que são, na realidade, empresas privadas á procura de lucro. Essa perspectiva das organizações sociais exemplifica a ideia de formação do poder no império.

O federalismo tem cumprido o papel de contribuir na adaptação das estruturas estatais para a construção desta nova ordem representada por uma globalização neoliberal colocada como inexorável. No entanto impulsionados pelas transformações sofridas pelo Estado Moderno a partir da intensificação do processo de globalização, o federalismo passa a se destacar como importante estratégia de organização estatal. Seu potencial, entretanto, não ficaria restrito ao âmbito institucional, emergindo, também, como possibilidade de organização social. Neste entendimento abri-se a discussão sobre o Federalismo aprofundada diante do contexto da nova ordem econômica global, analisa a história das origens do federalismo, recuperando os processos de implementação dessa forma de organização política nos Estados Unidos, onde fora concebido, e no Brasil, sendo o primeiro objeto fundamental deste estudo. Com isso, pretende-se compreender o papel determinante do federalismo no processo de expansão da globalização, bem como, destacar suas potencialidades como instrumento de organização estatal e social na construção de uma globalização democrática.Milton Santos (1993) faz a seguinte citação:

"O espaço se globaliza, mas não é mundial como um todo senão como metáfora. Todos os lugares são mundiais mas não há um espaço mundial. Quem se globaliza mesmo são as pessoas".

Milton Santos

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Segundo as análises não apenas jurídicas sobre o federalismo e os municípios no Brasil, decorrem livremente sobre questões como o mecanismo e adesão da realidade do país. Muitos questionamentos fazem com que a explanação histórica das mais diversas situações sejam salientadas no Estado Brasileiro. A formação histórica brasileira, um tanto quanto equivocada, com as vilas sendo formadas livremente utilizadas como técnica de povoamento que não deu certo, revoluções com intuitos federalistas que fracassaram, perpassa por períodos de totalitarismo, culminando com a retomada democrática e o desfacelamento do governo militar em 1985, com a promulgação da atual Carta Magna em 1988. Comparando o modelo brasileiro com o modelo norte-americano, demonstra grandemente o abismo existente entre os dois. Enquanto nos Estados Unidos, a federação surgiu para fortalecer a união nacional, fortalecendo o governo central, deixando para os seus entes a autonomia de administrar seus interesses locais, com as capacidades de se auto-organizar, auto-administra e autogoverna. Ao contrário do Brasil, que teve o sistema inverso, que de um governo centralizador resolve dar a suas províncias o status de estados-membros, tornando assim uma federação. Diante de tudo o que se foi analisado e estudado, o que deveria ter sido uma inovação jurídica para o país acabou tornando-se uma anomalia, pois infelizmente os municípios no Brasil não possuem a condição de se tornar um ente federativo, uma vez que o conceito básico do federalismo é um estado soberano formado por estados autônomos, que por sua vez podem se organizar em uma estrutura descentralizada, para um melhor governo e atender assim de uma forma abrangente sua respectiva população em suas necessidades locais, deixando assim para o estado maior as questões de maior complexidade e dificuldade. Por tanto podemos considerar que no Brasil há um sistema federalista que tende-se ao centralismo, ou seja existe um federalismo unitário, pois a falta de clareza quanto às competências, vez que estas se entrelaçam ou se superpõem, permite à União abocanhar cada vez mais competências. Com isso, o ente Central estabelece cada vez mais condições que precisam ser cumpridas pelos Estados membros. Para tal, é essencial conferir aos Estados e Municípios a capacidade de formular e implementar políticas públicas. Sem equilíbrio entre autonomia política/administrativa e autonomia financeira, a idéia de pacto federativo é vazia, ou, melhor afirmando, existe um "federalismo a brasileira".

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