Atividades Exclusivasde Estado e a Fiscalização Agropecuária

Luiz Alberto dos SantosSubchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas GovernamentaisCasa Civil da Presidência da República

Julho de 2012.

O Brasil, a produção agropecuária e o agronegócio• 5º maior pais do mundo em

extensão territorial• 5ª maior população mundial• 6ª maior economia mundial• 86% da população vive em áreas

urbanas

• Maior produtor de café• Maior produtor de açucar• 5º maior produtor agrícola• 3º maior produtor de carne• 3º maior produtor de frutas• 5º maior produtor de grãos• 5º maior produtor de algodão • 6º maior produtor de cacau• 6º maior produtor de cereais• 10º maior produtor de arroz

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Exportação - US$ bilhõesImportação - US$ bilhões

Valor (US$ bi)

Part. %

COMPLEXO SOJA 24,1 25,5%COMPLEXO SUCROALCOOLEIRO 16,2 17,1%CARNES 15,6 16,5%PRODUTOS FLORESTAIS 9,6 10,2%CAFÉ 8,7 9,2%FUMO E SEUS PRODUTOS 2,9 3,1%CEREAIS, FARINHAS E PREPARAÇÕES 4,2 4,4%DEMAIS 13,2 13,9%TOTAL: 94,6 100,0%

2011

PRODUTOS EXPORTADOS

Novo celeiro do mundo• O Estado de S.Paulo• Há tempo destacada, a participação do Brasil na produção mundial

de alimentos deverá ser ainda maior nos próximos anos. O Brasil integra um pequeno grupo de países produtores agrícolas - do qual fazem parte Rússia, Ucrânia, China, Indonésia e Tailândia - que responderá pela maior parte da produção adicional necessária para alimentar a população mundial até 2050.(...)

• Para evitar a fome no mundo, na metade deste século, a produção anual de cereais deverá ser 1 bilhão de toneladas maior do que a registrada em 2007 e a de carne precisará aumentar 200 milhões de toneladas. (...)

• Na próxima década, o Brasil deverá registrar o maior crescimento de produção agrícola em todo o planeta. Até 2019, segundo o estudo, a produção brasileira deverá crescer 40%, bem mais do que o aumento estimado para a produção da Rússia, da Ucrânia, da China e da Índia.

Funções do Estado

• Funções do Estado– Clássicas– Mínimo/necessário– Bem Estar Social– Regulador– Subsidiariedade x essencialidade/exclusividade

• Contexto político– Independência e harmonia dos Poderes– Responsividade e legitimidade

• Estrutura– Instituições– Burocracias– Carreiras e Competências– Monopólios funcionais

• As funções típicas do Estado moderno decorrem, evidentemente, dos objetivos fundamentais e das opções sociais formuladas por este Estado, as quais acabam por se inserir na sua estrutura administrativa. A conceituação de quais sejam as carreiras típicas de Estado depende, portanto, da extensão e do papel deste Estado, e dos instrumentos que utiliza para atingir seus fins.

• Neste contexto, as funções possíveis do Estado moderno podem ser

classificadas em três grandes grupos, segundo ANDRADE (1):

1) funções de Estado stricto sensu: manutenção da ordem interna, defesa do território, representação externa, provimento da justiça, tributação e administração dos serviços que presta;2) funções econômicas: criação e administração da moeda nacional, regulamentação dos mercados e promoção do desenvolvimento (planejamento, criação de incentivos, produção de bens de infraestrutura e insumos estratégicos, etc).3) funções sociais: provimento universal dos bens sociais fundamentais (saúde, educação, habitação), cobertura dos riscos sociais, proteção dos setores mais necessitados, etc.

As funções stricto sensu são intransferíveis, logo, exclusivas e permanentes do Estado.

•É o Estado, e apenas ele, através de meios próprios, quem mantém a ordem interna (ordem social), as relações diplomáticas com outros países, assegura a justiça, impõe e arrecada tributos, formula e administra as políticas públicas, estabelece os meios e controla a execução da despesa pública.

As funções econômicas são parcialmente intransferíveis: apenas no que se refere à atividade regulatória o Estado a exerce indelegável e permanentemente. A execução de serviços nesta área não é exclusiva do Estado.

As funções sociais são exercidas tanto pelo Estado quanto pelo setor privado: embora sejam de responsabilidade última do Estado, a descentralização por colaboração é comum e até mesmo recomendável, em muitos casos.

Carreiras e Burocracia

• A burocracia estaria ligada ao surgimento e desenvolvimento do Estado moderno (Weber)

• Carreiras: expressão pura do modelo burocrático weberiano

• Conceito ambíguo: carreira “pessoal” e carreira institucional

Modelo burocrático weberiano• O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por

meio de um quadro administrativo burocrático. • Mas suas competências senhoriais são também competências

legais. O conjunto do quadro administrativo se compõe, no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à 'colegialidade' [...]), os quais:

• são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de seu cargo;

• são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;• têm competências funcionais fixas;• selecionados segundo a qualificação profissional • seu salário está escalonado, em primeiro lugar, segundo a posição

na hierarquia e, além disso, segundo a responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição social;

• exercem seu cargo como profissão única ou principal;• têm a perspectiva de uma carreira: 'progressão' por tempo de

serviço ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios dos superiores;

B. G. Peters e o Burocrata Político

B. G. Peters (1981:58) : • não é mais possível assumir como válida a premissa de que a

burocracia atua de forma neutra e desapaixonada, mas que atua num ambiente político, e tem interesses que busca maximizar através de sua atuação política, tais como segurança, recursos orçamentários e poder. Assim, as motivações da burocracia não são, necessariamente, prover serviços públicos ou atender ao interesse público .

• Há um claro contraste entre o burocrata “clássico” e o burocrata “político” (Peters, 1981:60): tendo em vista as vantagens comparativas dos burocratas frente aos agentes políticos, como a maior “longevidade” e o maior nível de informação, o governo “burocrático” pode ser uma ameaça para os que entendem o papel central da burocracia no policymaking process moderno como uma ameaça aos valores democráticos tradicionais, e também uma ameaça para os que desejam um governo efetivo como um requisito para uma democracia estável (1981:82).

• A administração pública se dá, assim, num ambiente necessariamente político e politizado, onde conflitos de interesses manifestam-se cotidianamente, e onde as pressões fazem parte do contexto natural de sua ação.

• Autonomia da burocracia é uma noção que pode ser operacionalizada como a capacidade:• de ocupar posições centrais no governo;• de formular preferências políticas; • de ajustar os objetivos aos procedimentos já estabelecidos; • de controlar a implementação das decisões públicas (Peters, 1987,

apud Rua, 1997).

e a disponibilidade de qualificações para comando ou gerenciamento das atividades;

Howlett e o Poder burocrático

Michael Howlett (2000): •Burocratas são, freqüentemente, os atores centrais em processos políticos e as figuras centrais em muitos subsistemas de políticas, dada a impossibilidade de que políticos generalistas controlem ou mesmo percebam as atividades específicas de governo nominalmente sob seu controle. •A maior parte das funções de implementação desempenhadas pelas legislaturas e pelo executivo político no passado são hoje desempenhadas pela burocracia, requerendo, muitas vezes, estruturas complexas e um grande número de especialistas habilitados a lidar com a questão política em base contínua. •O poder e a influência da burocracia sobre a implementação de políticas baseiam-se na dimensão dos recursos politicamente relevantes por ela controlados, o que, ao lado da “legitimidade” muitas vezes conferida pela lei ao atribuir-lhes certas funções, confere ampla autonomia a burocratas individuais para tomar decisões pelo Estado. •A permanência da burocracia e a estabilidade de seus membros também lhe conferem uma vantagem sobre seus superiores, o executivo eleito. •“o fato de que as deliberações sobre políticas em sua maior parte ocorrem em segredo dentro da burocracia nega a outros atores a oportunidade de preparar uma oposição a seus planos”, o qual contribui para isolar a burocracia da pressão pública, protegendo-a do escrutínio público ou de penalidades.Poder da burocracia está intimamente relacionado ao seu nível de responsividade (promoção dos interesses dos cidadãos), que indica a extensão em que as agências burocráticas promovem a correspondência entre as decisões dos burocratas e as preferências da comunidade ou dos dirigentes políticos.HOWLETT, Michael. A Dialética da Opinião Pública: efeitos recíprocos da política pública e da opinião pública em sociedades democráticas contemporâneas. Opinião Pública, Campinas, Vol.VI, nº2, 2000, p.167-186.

Peter Evans e a Burocracia InseridaImplementação de uma burocracia meritocrática é essencial para que o Estado supere a fase predatóriaCoerência corporativa que existe quando se implementa essa burocracia dá ao Estado a capacidade de resistir às incursões, por meio da mão invisível, da maximização individual:•“Um recrutamento meritório altamente seletivo e uma carreira de longo prazo criam um compromisso e um sentido de coerência corporativa. O agudo contraste entre o caráter weberiano do Estado desenvolvimentista e o caráter pré-burocrático e patrimonial do Estão predatório reforma a proposição de que a ineficiência pode ser atribuída mais à escassez do que ao excesso de burocracia”. (Evans, 2004:92) Quando o Estado está conectado com todos os principais atores sociais, torna-se “ implausível a imagem de burocratas independentes executando os seus próprios projetos e os impondo à sociedade”. Para que essa burocracia autônoma atue com vistas ao interesse da sociedade e promova o desenvolvimento, é necessário, assim, “conectar o Estado com a sociedade”, estabelecendo uma “parceria”, uma conexão que complemente a capacidade da burocracia ao objetivo de promover o desenvolvimento. Conectar o Estado com a sociedade requer mais do que as agências governamentais e as redes pessoais que nascem delas (2004:311). Conforme Evans, “a combinação de autonomia e parceria, não apenas autonomia, dá eficiência ao Estado desenvolvimentista” (2004:313). A autonomia, segundo Evans, “complementa a parceria, protegendo o Estado da captura que iria destruir a coesão do Estado em si e eventualmente minar a coerência de seus interlocutores sociais. A coerência corporativa do Estado acentua a coesão das redes externas e ajuda grupos que compartilham sua visão a superarem seus próprios problemas de ação coletiva”•EVANS, Peter. Autonomia e Parcerias: Estados e Transformação Industrial. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 2004, 404 p.

Avner Greif e o Poder Administrativo• Autonomia burocrática versus a accountability democrática - “poder

administrativo”: • cada vez mais, a implementação das escolhas políticas é dependente

dos agentes burocráticos• administração efetiva é a que tem a capacidade organizacional de

executar suas escolhas de políticas atuando em nome do governante, tornando públicas as escolhas políticas, monitorando o comportamento e punindo os divergentes, e mesmo retaliando contra os que se recusam a concordar com essas escolhas.

• Administração efetiva é a que executa as escolhas adotadas, mas, como os governantes têm capacidade física limitada de implementar suas escolhas políticas, a administração à sua disposição é quem determina quais dessas escolhas serão implementadas.

• Administradores estão em uma posição vantajosa, pois podem “desafiar” ou “sancionar” os tomadores de decisão – governantes ou elites políticas -, recusando seus serviços, implementando outras escolhas, ou usando sua capacidade administrativa contra eles, enquanto reduzem a sua capacidade de retaliar.

A organização de carreiras

• Reflete o grau de complexidade e organização de uma estrutura burocrática

• isomorfismo institucional: permite definir o processo de homogeneização das práticas organizacionais e suas estruturas.

•  Demanda corporativa x Demanda organizacional

• Vinculada às funções institucionais do Estado e da organização a que servem

• Deve ser necessária e suficiente

O Diagnóstico recorrente...• Modelo de gestão burocrática não atende às necessidades

• Organização de serviços públicos conservadora e inadequada• Excesso de formalismo, regras e limitações para compras e contratações,

em detrimento da agilidade e eficiência• Inadequação das regras para gestão de pessoal

• Carreiras rígidas, com ingresso apenas por concurso público em todos os níveis – demonstra inconformidade com o sistema do mérito

• Rigidez na descrição de cargos, em detrimento da flexibilidade na alocação e gestão de pessoas – impessoalidade x eficiência e discricionariedade

• Lógica corporativa, conservadora e reativa – resposta ao autoritarismo?• valorização da ascensão por tempo de serviço em detrimento do desempenho

– insegurança quanto aos procedimentos e à cultura• Baixa adesão aos conceitos de gestão de competência, produtividade e

qualidade no atendimento

15

Reforma do Aparelho do Estado no Brasil (1990-2002) Efetividade da Carta de 1988 e seus objetivos Quando a lei não “pega”: formalismo x informalidade na cultura

brasileira Superação do paradigma burocrático: mito ou realidade Importação de modelos: regresso ao passado – a reforma de 1967 Reconceituação: administração direta e administração indireta.

Neoinstitucionalismo. Divisão: núcleos e atividades critério para definir “o que é” ou

continua sendo Estado. Materialização: EC nº 19 e 20; Lei 9.647; Lei 9.717; Lei 9.801; Lei de

Responsabilidade Fiscal; Agências Reguladoras; Lei do Emprego Público; PLP 248; políticas de arrocho salarial e redução de gastos – mais de 50 direitos suprimidos desde 1995mais de 50 direitos suprimidos desde 1995

Algumas disfunções no Brasil• Burocracia, apesar dos avanços formais e dos múltiplos “principais” a que está

submetida, mantém ainda características típicas do Estado burocrático-autoritário e das formas corporativistas de representação de interesse adotadas desde a década de 1930.

• Em muitas áreas vigora, ainda, cultura que, seja para garantir privilégios, seja para fugir do escrutínio público, privilegia o “secretismo” sob pretexto de preservar o “interesse” do Estado, mas com o fim último de preservar e garantir a assimetria de informações sobre o campo das políticas públicas.

• Burocratas e agências não atuam segundo padrão “niskaniano” de comportamento, sob o ponto de vista de maximização de utilidades, e tem forte influência nas decisões políticas.

• Exceto no que se refere ao poder de nomear e demitir, múltiplos controles sobre a burocracia incidem com diferentes “intensidades”, sendo mais sentidas os controles “hierárquicas” e relacionados às pressões legislativas do que as pressões emanadas da sociedade.

• A aversão ao controle social é, ainda, significativa• Necessário aprofundar os estudos sobre as formas como pode ser exercida sem dar

margem a novas formas de captura.

Eficiência Administrativa e a EC 19, de 1998• Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

• ..............• § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e

entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

• I - o prazo de duração do contrato;• II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,

obrigações e responsabilidade dos dirigentes;• III - a remuneração do pessoal.“• Art. 39 ...........• § 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade."

Custos da “burocracia”• 39º país em ambiente de negócios• 6º país em maior número de dias para abrir uma empresa

• A burocracia empurra o Brasil para o 179º lugar no ranking global com 183 países

• Folha de São Paulo, 15.02.12

• País é o mais lento dos Brics para abertura de empresas• Apesar de melhora de 20% em cinco anos, abrir negócio leva 120 dias. Estrangeiro precisa dar endereço de

companhia, mas que só pode sair após registro do executivo no país.• O tempo que se leva para abrir uma empresa no Brasil encolheu 20% nos últimos cinco anos, mas segue

entre os maiores do mundo, segundo dados do Banco Mundial.• Os atuais 119 dias de processo já foram 152 em 2007. Apesar da melhora, somente quatro países exigem

hoje mais paciência dos futuros empresários: Guiné Equatorial (137 dias), Venezuela (141), República do Congo (160) e Suriname (694 dias).

• A burocracia empurra o Brasil para o 179º lugar no ranking global com 183 países. E em último entre os emergentes chamados Brics, grupo que inclui ainda Índia (29 dias), Rússia (30), China (38) e África do Sul (19 dias).

• (...)

IMD World Competitive Yearbook

(IMD Institute for Management Development World Competitive Yearbook)

Doing Business 2012 -Facilidade em se fazer negócios

TOPICOS DO RANKINGDB 2012

RankDB 2011

RankMudança de posições

no Rank

Abertura de empresas 120 125 5

Obtenção de alvarás de construção 127 133 6

Obtendo eletricidade 51 53 2

Registro de propriedades 114 109 -5

Obtenção de crédito 98 96 -2

Proteção de investidores 79 74 -5

Pagamento de impostos 150 148 -2

Comércio internacional 121 116 -5

Execução de contratos 118 118 Sem mudança

Resolução de Insolvência 136 137 1

Fonte: Banco Mundial, 2012.

Efetividade do Governo10 maiores PIBs do Mundo e países selecionados - 2010

Fonte: Banco Mundial, 2010.

Corrupção no Brasil

• Transparência Internacional: índice de corrupção percebida do Brasil, em que 10 corresponde ao menor grau de corrupção:

• O Índice de Percepções de Corrupção mostra que o Brasil não mostrou alteração significativa, mantendo o status de país afetado por níveis relativamente altos de corrupção

• Corrupção percebida não indica necessariamente aumento da corrupção, mas, eventualmente, maior combate à corrupção pelas instituições.

23

Efeitos da corrupção

• A posição do Brasil no ranking (73º entre 182 países) e a sua situação acarretam enormes custos sociais e econômicos, além de políticos.

• Exemplificando como a corrupção erode as instituições, aponta Shepherd (1998):• 1. a corrosão das instituições públicas pela subversão das leis,

regulamentos e do sistema de freios e contrapesos, reduzindo, conseqüentemente, a legitimidade e a credibilidade do Estado, acarretando sérios problemas de governança;

• 2. o incentivo ao desperdício, à ineficiência dos gastos públicos e à sonegação de impostos;

• 3. o desencorajamento do investimento externo e interno;• 4. o aumento dos custos de transação.

24

A alternativa para a Reforma do Aparelho do Estado

• Rejeição às premissas e propostas do Consenso de Washington (privatização, publicização, contratualização, desregulamentação)

• Preservação da atuação do Estado como prestador de serviços públicos

• Relegitimação do Estado e do Serviço Público • Eficácia e Efetividade, antes da eficiência• Valorização da cidadania e da participação, antes do “value for

money”• Parceria com a sociedade e com o servidor, em lugar de

antagonismo• Preservação das instituições estatais e valorização do princípio da

continuidade administrativa• Qualificar o Estado “Regulador” para exercer essa função sem impor

ônus excessivos à sociedade.27

RJU e Planos de Carreira• Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. (Vide ADIN nº 2.135-4)

Profissionalização do Serviço PúblicoArt. 37. ...........• "II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em

concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;“

• V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;

• IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Art. 39 ..........§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.“• Necessidade de regramento geral e específico, em cada Carreira, a fim de valorizar

qualificação, desempenho e compromisso para desenvolvimento na Carreira.• SIDEC: Sistema de Desenvolvimento em Carreira

Estabilidade

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla

defesa; III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na

forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. ........... § 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável

ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo.

§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.

Política de Remuneração• Art. 37 .........................................• XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do

Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo;

• XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

• Art. 39(a). A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;

II - os requisitos para a investidura; III - as peculiaridades dos cargos. § 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art.

7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

XXX - proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;

Subsídio

• § 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

• § 8º A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada nos termos do § 4º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Sistema de Carreiras - Aspectos históricos Evolução dos sistemas de carreira

1936 – Lei do Reajustamento e criação do Conselho Federal do Serviço Público

1938 – DASP 1939 – Primeiro Estatuto dos Servidores 1951 – Segundo Estatuto dos Servidores 1961 – Lei 3.780

1970 – PCC 1985 – Criação de carreiras fora do PCC 1988 - até hoje – vários modelos / imprecisão

conceitual• Lei 8.112/90: “ Art. 10,Parágrafo único. Os demais requisitos

para o ingresso e o desenvolvimento do servidor na carreira, mediante promoção, serão estabelecidos pela lei que fixar as diretrizes do sistema de carreira na Administração Pública Federal e seus regulamentos”

Carreiras no Governo Federal

Existem mais de 100 carreiras na Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional;

Diplomacia: exemplo mais antigo de uma carreira estruturada no Governo Federal

Experiências setoriais: Advocacia, Fisco, Polícia Federal, Banco do Brasil, CEF, Ciclo de Gestão

A atual política de recursos humanos busca a criação de carreiras horizontais, com atuação em diversos órgãos e entidades, conforme a necessidade.

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Principais Carreiras/Grupos de Cargos do Serviço Público Federal (Executivo)

Carreira Membros ATIVOS (2011)Saude e Trabalho 83.827

Magistério Superior 66.660

Seguro Social (INSS) 35.106

Auditoria Fiscal (Auditor RFB, Anal.Trib.RFB, Auditor Fiscal do Trabalho)

22.565

Ciência & Tecnologia 14.117

Polícia Federal 11.471

Advogados da União e Procuradores Federais 8.277

Fiscalização Agropecuária 5.942

Gestão Governamental (Ciclo de Gestão) 5.219

Regulação setorial 7.226

Perícia Médica – Previdência Social 4.617

Diplomata 1.562

Atividades Exclusivas de Estado• Conceito constitucionalizado• Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do

art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

• .................• FISCALIZAÇÃO AGROPECUÁRIA: exercício do Poder de Polícia

manifestado na atividade de fiscalização e regulação constitui-se em atividade exclusiva e indelegável do Estado

• Como regra, não se admite:• Contratação de pessoal sob outro regime outro que não o

estatutário• Terceirização de pessoal• Contratação temporária

ADIN 2.310-DF• “Está-se diante de atividade na qual o poder de

fiscalização, o poder de polícia fazem-se com envergadura ímpar, exigindo, por isso mesmo, que aquele que a desempenhe sinta-se seguro, atue sem receios outros, e isso pressupõe a ocupação de cargo público, a estabilidade prevista no artigo 41 da Constituição Federal. Aliás, o artigo 247 da Lei Maior sinaliza a conclusão sobre a necessária adoção do regime de cargo público relativamente aos servidores das agências reguladoras. Refere-se o preceito àqueles que desenvolvam atividades exclusivas de Estado, e a de fiscalização o é.”

• Brasília, 19 de dezembro de 2000.Ministro MARCO AURÉLIO Relator

ExceçõesComo regra, atividades exclusivas de Estado somente podem

ser exercidas por servidores efetivos, de carreira, exceto em:• Situação de emergência ou calamidade• Situação de excepcional interesse público que não possa ser

atendida pelas vias regulares• Aumento imprevisto da demanda• Ampliação/criação de novas unidades que requeiram

implementação imediata• Situação de greve em serviço público essencial

MANDADO DE INJUNÇÃO 712-8 PARÁRELATOR : MIN. EROS GRAUParágrafo único. É assegurado ao empregador, enquanto perdurar a

greve, o direito de contratar diretamente os serviços necessários a que se refere este artigo”;

Serviço essencial x Interrupção• Decisão judicial proferida no âmbito da Ação Civil Pública nº

2009.61.00.026369-6 – 19ª Vara Federal de São Paulo:• “[...] DEFIRO PARCIALMENTE o requerido pelo Ministério

Publico as fls. 11 55/ 1 161, renovando a decisão proferida de 9571960, para autorizar a Autarquia Previdenciária a contratar emergencialmente serviços médicos para a realização de perícias, adotando para tanto a forma legal que melhor atenda ao pretendido na presente ação.”

Subsídio e Carreiras Exclusivas• Medida Cautelar ADIn nº 3923-7, Relator o Min. Eros Grau

• É possível, legalmente, a extensão da remuneração sob meio de subsídio a cargos efetivos organizados em carreira, na melhor interpretação do art. 39, § 8º da Constituição Federal.

• Não se admite, porém, a sua extensão genérica e indiscriminada a todos os servidores .

• Voto do Ministro Carlos Ayres Britto: trata-se de forma remuneratória associada à natureza das Carreiras que exercem “funções estratégicas de Estado”.

• Assim, não é possível a adoção do subsídio, genericamente, para todos os cargos públicos efetivos no âmbito de um Poder ou Ente estatal.

• Trata-se, portanto, sistema direcionado aos agentes políticos, ocupantes de cargos públicos intrínsecos à estrutura do Estado como forma de expressão dos Poderes da República, nos três níveis de Governo, evitando-se, assim, que sua remuneração seja contaminada pela concessão de vantagens variáveis e suprimíveis, que retirem a transparência da respectiva composição.

Carreiras remuneradas por subsídio (CF)• Art. 93, VI e 135 CF

• Magistratura – Lei 11.143• Ministério Público – Art. 93, VI CF, ex vi Art. 129, § 4° - Lei

11.144• Art. 135 CF

• Advocacia-Geral da União• Procuradores Federais• Procuradores da Fazenda Nacional• Defensores Públicos

• Art. 144 - CF• Polícia Federal (Delegados, Peritos, Agentes) • Policial Rodoviário Federal• Polícia Civil do DF• Polícia Civil dos Ex-Territórios

Carreiras remuneradas por subsídio (Leis ordinárias)• Carreiras de Oficial de Inteligência, Oficial Técnico de Inteligência,

Agente de Inteligência e de Agente Técnico de Inteligência da ABIN• Cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal e Analista Tributário da

Receita Federal (Carreira Auditoria da RFB)• Carreira de Auditor-Fiscal do Trabalho• Carreiras do Ciclo de Gestão: EPPGG, AFC, TFC, APO, TPO• Carreira de Analista de Comércio Exterior • Cargos de Analista do Banco Central do Brasil e Técnico do Banco

Central do Brasil (Carreira Especialista do BACEN)• Carreira de Diplomata• Carreira de Analista Técnico da SUSEP• Carreira de Analista da CVM e Carreira de Inspetor da CVM• Carreira de Planejamento e Pesquisa do Ipea

Critérios• Requisitos: condição necessária, mas não suficiente

• Organização em carreira “stricto sensu”• Identidade atributiva• Exercício de atividade típica e exclusiva de Estado, notadamente poder

de polícia• Orientação para atividade finalística

• Demandas no Executivo:• Agências Reguladoras• Fiscais Agropecuários• Médicos Peritos• Peritos Agrários (INCRA)• IBGE• Agente Penitenciário

PLP 248 e Atividades Exclusivas de Estado

• Art. 15. Desenvolvem atividades exclusivas de Estado, no âmbito da Poder Executivo da União, os servidores integrantes das carreiras, ocupantes dos cargos efetivos ou alocados às atividades de Advogado da União, Assistente Jurídico da Advocacia-Geral da União, Defensor Público da União, Juiz do Tribunal Marítimo, Procurador, Advogado e Assistente Jurídico dos órgãos vinculados à Advocacia-Geral da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador da Procuradoria Especial da Marinha, Analista e Inspetor da Comissão de Valores Mobiliários, Analista Técnico da Superintendência de Seguros Privados, Auditor-Fiscal de Previdência Social, Auditor-Fiscal e Técnico da Receita Federal, Especialista do Banco Central do Brasil, Fiscal de Defesa Agropecuária, Fiscal Federal de Tributos, fiscalização do cumprimento da legislação ambiental, Fiscalização do Trabalho, Analista e Técnico de Finanças e Controle, Analista e Técnico de Orçamento, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, Técnico de Planejamento, código P-1501, Técnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e demais cargos técnicos de provimento efetivo de nível superior ou intermediário integrantes dos quadros de pessoal dessa fundação destinados à elaboração de planos e orçamentos públicos, Policial Federal, Policial Ferroviário Federal, Policial Rodoviário Federal, Diplomata, Policial Civil federal e Agente Fiscal federal integrantes de quadro em extinção dos ex-Territórios Federais, assegurando-se a preservação dessa condição inclusive em caso de transformação, reclassificação, transposição, reestruturação, redistribuição, remoção e alteração de nomenclatura que aferem os respectivos cargos ou carreiras sem modificar a essência das atribuições desenvolvidas.

Pec 210/2007 e Carreiras Exclusivas

• “Art. 3º Os servidores públicos organizados em carreira remunerada por subsídio e aqueles que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo desenvolvam atividades exclusivas de Estado, perceberão adicional por tempo de serviço, na razão de cinco por cento a cada quinquênio de efetivo exercício, até, no máximo, trinta e cinco por cento, incidente sobre o subsídio ou a remuneração, excluídas as parcelas de caráter indenizatório.

• § 2º. Dentre outras que a lei dispuser, são consideradas atividades exclusivas de Estado:• I – as exercidas por policiais, bombeiros, guardas municipais, militares, membros da

carreira diplomática e, ainda, no âmbito do Poder Executivo, as demais relacionadas à atividade fim de planejamento de infraestrutura, fiscalização previdenciária e do trabalho, controle interno, segurança pública, planejamento e orçamento, gestão governamental, comércio exterior, política nacional de inteligência, política monetária e cambial e supervisão do sistema financeiro nacional;

• IV – as exercidas pelos integrantes das carreiras jurídicas de magistrado, membro do ministério público, delegado de polícia, advogado público, defensor público e, ainda, no âmbito do Poder Judiciário e das demais funções essenciais à Justiça, as atividades fins exercidas por seus integrantes;

• V – os auditores e agentes fiscais de rendas ou tributos, integrantes das administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.”

Mesas de negociação para questões de relações de trabalho e reconhecimento da organização sindical

Recomposição da força de trabalho de forma transparente e meritocrática - Reabertura de concursos para servidores temporários e permanentes dos órgãos públicos e agências reguladoras

Concurso público como forma exclusiva de ingresso e acesso a cargos superiores – art. 37, II da CF

Valorização do serviço público de carreira - Realocação do pessoal na estrutura das carreiras e ordenamento das carreiras de Estado

Racionalização dos quadros de pessoal

Substituição de pessoal ocupado em atividades fins com contratos temporários ou via organismos internacionais

Combate à corrupção – sistemas de correição e integridade

Revisão dos sistemas de avaliação de desempenho

Linhas de ação e diretrizes para a Administração Pública Federal – 2003/2012

As políticas para o Serviço Público (2003-2012)

• Recuperação do poder aquisitivo x correção de distorções• Recomposições graduais da remuneração, com destaque

para carreiras de Estado• Soluções setoriais x soluções gerais• Reestruturações remuneratórias• Aumento do gasto com pessoal 2012/2002: 171%

• 2002 – R$ 75,029 bilhões• 2007 - R$ 119,5 bilhões • 2008 – R$ 134,1 bilhões • 2009 – R$ 155,6 bilhões • 2010 – R$ 169,4 bilhões • 2011 - R$ 199,8 bilhões • 2012 – R$ 203,24 bilhões

• Compromisso com o equilíbrio e a responsabilidade fiscal

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Evolução da Força de Trabalho – Administração Pública Federal e Emprego Formal – 1996/2011

Ingressos no Governo Federal(2003-2011) – 177,5mil

Despesa com Pessoal x PIB

Ano

Gastos com

Pessoal

União

PIB % do PIB

Receita

Corrente

Líquida

(RCL)

% RCL

2003 70.213,90 1.699.648,00 4,13% 224.920,2 31,22%

2004 79.959,90 1.941.498,00 4,12% 265.798 30,08%

2005 82.761,60 2.147.239,00 3,85% 303.015,8 27,31%

2006 102.496,70 2.369.484,00 4,33% 344.731,4 29,73%

2007 112.596,00 2.661.344,00 4,23% 386.763 29,11%

2008 130.636,90 3.032.203,00 4,31% 428.563,3 30,48%

2009 149.648,80 3.239.404,00 4,62% 437.199,4 34,23%

2010 166.590,50 3.674.964,00 4,53% 499866,6 33,33%

Implantando o Sistema do Mérito e a Responsividade

• Profissionalização dos comissionamentos – art. 37, V da CF e Decreto 5.497, de 2005

• Preservação do regime jurídico estatutário – ADIN 2135

• Valorização da estabilidade em benefício do servidor e da sociedade

• Avaliação de desempenho isenta e impessoal• Formação e qualificação permanente em escolas

de governo e sistema de ensino regular• Vedação e erradicação do nepotismo• Controle social sobre o serviço público:

“accountability”, “responsiveness” e transparência

• Lei de Acesso a informação• Lei de Conflito de Interesses

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Conclusão• Estado Mínimo dá lugar, cada vez mais, ao Estado Necessário• Poder do Estado: interesse da sociedade e capacidade administrativa –

resgate da governança• Carreiras Exclusivas de Estado: essenciais para a governança• Burocracia “weberiana”: paradigmas não superado, mas renovado• Poder burocrático no contexto da Governança Democrática e

Responsiva• Cidadania ativa• Transparência e Accountability (responsabilização/prestação de contas)• Desafios da inovação tecnológica e produtividade• Meritocracia e Desempenho• Eficiência e Legitimidade – capacidade administrativa como

pressuposto52/27

Desafios• Preservação e ampliação do sistema do mérito• Estabelecer e observar diretrizes para a organização de carreiras• Valorização das carreiras e da profissionalização do serviço público• Cumprimento do princípio da isonomia• Impessoalidade e regularidade nos sistemas de avaliação de desempenho• Legitimação das estruturas burocráticas pelo mérito, eficiência, transparência e

responsividade• Valorização da democracia e dos direitos do cidadão nas relações com o Estado• Desenvolver um Estado mais honesto e capaz, não apenas para assegurar que

os fortes não explorarão os fracos num regime de propriedade privada, mas também para prover serviços públicos dentro das regras legais e que favoreçam os menos privilegiados

• Compromisso incondicional com a regularidade e continuidade da prestação do serviço público

• Parceria servidores e Governo para melhor servir à sociedade• Fortalecimento da capacidade de formulação avaliação e gestão de políticas;• Fortalecimento da capacidade regulatória• Fortalecimento do aparelho arrecadador• Promover a melhoria da segurança pública com cidadania

“Nenhuma categoria profissional está mais perto dos brasileiros do que o servidor público. O compromisso de cada servidor público em suas tarefas e responsabilidades estabelece, na prática, a diferença entre uma máquina estatal ineficiente e injusta e um Estado democrático, ético, atento aos direitos de todos os cidadãos, sobretudo aos direitos dos que mais precisam. Você, serv1dor público, faz a diferença.Trabalhamos para fortalecer cada vez mais nosso modelo de desenvolvimento com Inclusão social e para avançar no processo de reconstrução do Estado brasileiro. Sabemos que o aprimoramento da gestão pública passa pelo servidor público Contamos com vocês. Seu profissionalismo e empenho são decisivos na tarefa de tomar o Brasil um pais cada vez mais justo para todos.”

Presidenta Dilma Rousseff, outubro de 2011.

“Eu acredito num Estado que seja meritocrático e profissionalizado, e que o funcionalismo público seja valorizado, porque a experiência que a gente tem é que com um funcionalismo valorizado os serviços públicos prestados à população são muito melhores.”

Presidenta Dilma Rousseff, outubro de 2010.

Obrigado!

luizsan@presidencia.gov.br