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ASSISTÊNCIA SOCIAL E SERVIÇO SOCIAL: UM DEBATE NECESSÁRIO NO ATUAL CENÁRIO DO

SOCIAL-LIBERALISMO

Virgínia Alves Carrara1 Simone Rocha da Rocha Pires Monteiro2

Patrícia Miranda Carvalho3

RESUMO

O artigo objetiva apresentar a pesquisa: “O Serviço Social e o Sistema Único de Assistência Social – SUAS: antigos e novos limites e desafios postos ao exercício profissional” em desenvolvimento e os primeiros resultados encontrados. A temática proposta para estudo é atual e de relevância para profissionais e gestores que investigam e implementam a política de Assistência Social, e particularmente para o assistente social, que tem sido o profissional que historicamente vem atuando nesta área. Análises desta natureza possibilitam estudos posteriores, complementares e comparativos, para a identificação de possibilidades e dificuldades na implantação e implementação dos Centros de Referência de Assistência Social – CRAS e dos Centros de Referência Especializados de Assistência Social – CREAS. A principal contribuição teórica da pesquisa está no fortalecimento do debate acerca do trabalho do profissional assistente social no SUAS tendo como referência o atual acúmulo téorico-metodológico da área e o projeto ético-político que norteia a profissão na defesa das políticas públicas e dos direitos sociais. São considerados como campo de evidência empírica os documentos oficiais emitidos pelo Ministério do Desenvolvimento Social, Combate a Fome-MDS, e a bibliografia especializada e que expressam o acúmulo teórico da política de Assistência Social e do Serviço Social.

Palavras-chave: Assistência Social, Atuação Profissional, Sistema Único de Assistência Social.

1 Doutora em Serviço Social pela PUC/RJ. Professora Adjunto II do Curso de Serviço Social do Departamento de Ciências Sociais, Jornalismo e Serviço Social - DECSO do Instituto de Ciências Sociais Aplicadas – ICSA da Universidade Federal de Ouro Preto/UFOP. 2 Doutora em Serviço Social pela PUC/RS. Professora Adjunto do curso de Serviço Social da Universidade

Federal Fluminense. Vice Coordenadora da Pós-Graduação em Serviço Social e Desenvolvimento Regional. 3 Acadêmica do 6º período de Serviço Social na Universidade Federal de Ouro Preto – DECSO/ ICSA/UFOP.

Bolsista do Programa de Iniciação à Pesquisa da UFOP – PIP/UFOP.

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INTRODUÇÃO

A consolidação da Assistência Social na perspectiva do direito pressupõe o

contraponto ao passado caracterizado pelo clientelismo, pelo patrimonialismo, pelo

engessamento burocrático e pela cultura do favor, pois efetivar a consolidação da

Assistência Social enquanto política pública, na perspectiva de concretizar os princípios e

diretrizes conquistados, significa instaurar outro padrão civilizatório, comprometido com o

fortalecimento do controle social na democratização dos processos decisórios, no

protagonismo dos sujeitos sociais. Os desafios que se colocam demandam a articulação de

diferentes atores, bem como pressupõem a articulação do executivo, legislativo e judiciário,

nas três esferas de governo (LOPES, 2006; SPOSATI, 2006).

A temática proposta para estudo é atual e de relevância para profissionais e gestores

que investigam e implementam a política de Assistência Social, e particularmente para o

assistente social, que tem sido o profissional que historicamente vem atuando nesta área.

Estudos dessa natureza possibilitam posteriores estudos complementares e comparativos,

para identificação de possibilidades e dificuldades na implantação e implementação dos

Centros de Referência de Assistência Social – CRAS e dos Centros de Referência

Especializados de Assistência Social – CREAS.

O artigo objetiva apresentar a pesquisa4 em desenvolvimento e os primeiros

resultados encontrados refletindo sobre dilemas e desafios que a atual política de

Assistência Social coloca para o Assistente Social tendo como horizonte a reafirmação do

projeto ético-político.

RESGATE SÓCIO-HISTÓRICO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

4 ) Esta pesquisa é desenvolvida no Núcleo de Extensão e Estudos em Formação e Trabalho Profissional (NEESFTP) coordenado pela Profa. Dra. Virginia Alves Carrara, com a participação da Profa. Dra. Simone Monteiro Rocha da Rocha Pires Monteiro do Núcleo de Pesquisa sobre Política Social e Desenvolvimento da UFF e pela bolsita do Programa de Iniciação à Pesquisa da UFOP – PIP/UFOP Patrícia Miranda Carvalho.

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A Constituição Federal de 1988 inaugura um novo paradigma para Assistência Social,

apontando para o seu status de política pública de proteção social, no campo da Seguridade,

compondo junto a Saúde e a Previdência, o tripé da Seguridade Social brasileira. Logo, é

reconhecida enquanto direito social e dever do Estado na sua garantia. Essa concepção

rompe substancialmente com a lógica historicamente impregnada na trajetória da

Assistência Social no Brasil, marcada pela caridade, benemerência, clientelismo,

assistencialismo e focalização.

A Assistência Social foi regulamentada somente em 1993, através Lei Orgânica da

Assistência Social – LOAS, e define a Assistência Social como direito do cidadão e dever do

Estado, enquanto política de seguridade social não contributiva, que provê os mínimos

sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública, para

garantir o atendimento às necessidades básicas. A política de Assistência Social tem como

objetivos a proteção à família, à maternidade, à infância e à velhice, o amparo às crianças e

adolescentes carentes; a promoção e integração ao mercado de trabalho, a habilitação e

reabilitação das pessoas portadoras de deficiências e a promoção de sua integração à vida

comunitária (BRASIL, 1993).

Ressalta-se que a regulamentação da LOAS não foi suficiente para imprimir uma nova

lógica à Política Nacional de Assistência Social – PNAS, na medida em que o processo de sua

consolidação foi atravessado por contradições, demarcadas por profundas transformações

societárias que se deram na lógica inversa ao projeto de ampliação da cidadania (COUTO

2006, MONTEIRO, 2008). No bojo desse processo, medidas adotadas pelo Governo Federal,

como a criação da Comunidade Solidária, a morosidade em construir a arquitetura política

da Assistência Social – os conselhos, os fundos nos três níveis do governo –, as

reformulações e gestão da área social preconizada pela Reforma do Estado, realizada pelo

Ministério da Administração e Reforma do Estado - MARE, sob a batuta do então Ministro

Bresser Pereira durante o segundo governo de FHC, criaram entraves e dificuldades para o

avanço desta política, direcionada para permitir acesso aos direitos sociais da população.

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“Reformando” a estrutura do Estado e aderindo a administração pública gerencial,

passou o Estado a contar com quatro setores: o núcleo estratégico, as atividades exclusivas,

os serviços não-exclusivos e a produção de bens e serviços para o mercado. “Os serviços

não-exclusivos são todos aqueles que o Estado provê, mas que, como não envolvem o

exercício do poder extroverso do Estado, podem ser também oferecidos pelo setor privado e

pelo setor público não-estatal (‘não-governamental’). Esse setor compreende os serviços de

educação, saúde, culturais e de pesquisa científica” (PEREIRA, 1998: 34).

Nesse sentido, instituições e entidades privadas, mas que sejam de interesse público

podem compor o quadro de atendimento e prestação de serviços na área da Assistência

Social, inclusive recebendo recursos na prestação e atuação na área. Essa possibilidade traz

complexas e contraditórias relações que ao mesmo tempo em que oportuniza a participação

da sociedade civil organizada não somente no controle social das políticas sociais, tão

necessária para a construção da vida democrática, não raras vezes reitera práticas marcadas

pela caridade, benemerência, clientelismo, assistencialismo e focalização, indo de encontro

ao avanço e conquistas que a Constituição de 1988 trouxe.

A Assistência Social consiste em um sistema que tem na sua centralidade a proteção

social. Organiza-se através de eixos estruturantes: matricialidade sócio-familiar,

descentralização e territorialização – que são as novas bases de relação entre Estado e

sociedade civil – participação do usuário e controle social. Os programas e serviços

organizam-se por níveis de proteção: básica e especial, de média e alta complexidade,

através de respectivos centros de referência: Centro de Referência de Assistência Social –

CRAS e Centro de Referência Especializada de Assistência Social - CREAS (Brasil, 2005).

Portanto, o SUAS irá demandar uma nova forma de gestão, sobretudo porque busca

dar concretude aos princípios da LOAS, na medida em que aponta uma nova

institucionalidade da política de Assistência Social. Essa mudança de paradigma irá

demandar novas formas de gestão do trabalho, na medida em que institui nova lógica e

novas demandas profissionais (COUTO, 2009; MOTA, 2006; IAMAMOTO, 2008).

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Somente a partir de 2004 é que a PNAS constituiu-se em um novo marco regulatório

apontando para a conformação do Sistema Único de Assistência Social- SUAS, sendo este,

implantado em 2005. Esse processo é produto da construção coletiva de municípios e

Estados, bem como de diferentes atores da Assistência Social, e com marcante presença dos

profissionais assistentes sociais.

O SUAS tem por objetivo unificar em todo o território nacional a política de

Assistência Social. Busca efetivar as conquistas constitucionais, bem como assegurar os

princípios e diretrizes pactuados na LOAS. Caracteriza-se por um modelo de gestão

descentralizada e participativa na regulação e organização em todo o território nacional das

ações socioassistenciais, definindo e organizando os elementos essenciais e imprescindíveis

à execução da política, pois normatiza padrões nos serviços, a qualidade no atendimento, os

indicadores de avaliação, resultado e a nomenclatura dos serviços e da rede sócio-

assistencial.

Com a contrarreforma do Estado promovida a fim de que o Brasil alinhasse

primeiramente ao receituário neoliberal e, posteriormente, em decorrência das recentes

crises econômicas que vêm assolando os países de capitalismo central, o país novamente se

ajusta ao ideário dos países hegemônicos através das medidas de corte pós-neoliberais nas

políticas sociais. O Brasil, sem concluir a operacionalização da Assistência Social nos marcos

dos princípios universalizantes assumidos na Constituição Federal de 1988, passou a

organizar a PNAS nos limites das ações focalizadoras dirigidas a um público específico: os

pobres. Sem desconsiderar os avanços da política de Assistência Social as reflexões aqui

presentes caminham na direção de problematizar os rumos que a Assistência Social tomou

distanciando-se dos princípios da Seguridade Social garantidos na Carta Magna, na

contemporaneidade.

OS DESAFIOS DA PESQUISA

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Este artigo objetiva apresentar a pesquisa: “O Serviço Social e o Sistema Único de

Assistência Social – SUAS: antigos e novos limites e desafios postos ao exercício profissional”

em desenvolvimento e os primeiros resultados, tendo como horizonte a reafirmação do

projeto ético-político da profissão de Serviço Social. Realiza uma análise documental das

principais legislações que normatizam a política de Assistência Social, as atuais exigências

profissionais colocadas para os técnicos aí inseridos e o projeto ético-político da profissão.

Busca-se contribuir com a análise das novas demandas que se colocam ao exercício

profissional no contexto da Assistência Social, sobretudo com o processo de implementação

do SUAS. Busca-se também identificar a emergência de significativos dilemas e desafios.

É uma pesquisa qualitativa que recorre a análise de conteúdo dos documentos

selecionados. Segundo Minayo (1995, p.21-22)

A pesquisa qualitativa responde a questões muito particulares. Ela se preocupa, nas ciências sociais, com um nível de realidade que não pode ser quantificado, ou seja, ela trabalha com universo de significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um espaço mais profundo das relações dos processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos à operacionalização de variáveis.

Dentro desta pesquisa realizamos estudos e análises de texto dos principais

documentos reguladores da Assistência Social como a Constituição Federal de 1988; a Lei

Orgânica da Assistência Social (LOAS); a Política Nacional de Assistência Social (PNAS); a

Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS); a Norma

Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB-RH/SUAS). Levantamento bibliográfico da

literatura sobre Assistência Social e política social vem se desenvolvendo privilegiando textos

clássicos de teóricos e articulistas do Serviço Social como Iamamoto (2001, 2008), Yazbek

(2005, 2008), Netto (2001, 2011), Pereira (2001), Santos (2010). Teóricos do pensamento

social brasileiro filiados a perspectiva crítica também são objeto de estudo a fim de

aprofundarmos as análises da particularidade da realidade brasileira como Ianni (2004),

Martins (2008). Outrossim, são considerados autores e estudos nas matrizes do

pensamento social europeu e norte-americano como Castel (1998), Neri (2005) e outros

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com vistas a identificarmos os supostos argumentos que se encontram nos documentos e

normativas em análise.

Na fase inicial da pesquisa foi feito um primeiro levantamento qualitativo e

quantitativo de alguns termos que estão presentes nas políticas e no cotidiano do

profissional da Assistência Social, tais como: questão social; vulnerabilidade social; exclusão

social; descentralização e risco social.

Com os primeiros resultados da pesquisa identificamos a quase ausência da categoria

questão social nos documentos e normativas. Foi encontrada somente duas vezes, uma na

LOAS e outra única vez na PNAS, a saber:

A construção do direito da Assistência Social é recente na história do Brasil. Durante muitos anos a questão social esteve ausente das formulações de políticas no país. O grande marco é a Constituição de 1988, chamada de Constituição Cidadã, que confere, pela primeira vez, a condição de política pública à assistência social, constituindo, no mesmo nível da saúde e previdência social, o tripé da seguridade social que ainda se encontra em construção no país [grifo nosso] (LOAS, 1993, p 04).

Com análise do texto e seu conteúdo não foi possível precisar o significado de

questão social presente, somente conseguimos inferir que a expressão tem relação com os

direitos social.

Frente ao desafio de enfrentar a questão social, a descentralização permitiu o desenvolvimento de formas inovadoras e criativas na sua implementação, gestão, monitoramento, avaliação e informação. No entanto, a compreensão de que a gestão democrática vai muito além de inovação gerencial ou de novas tecnologias é bastante limitada neste país. A centralização ainda é uma marca a ser superada.” [grifo nosso] (PNAS, 2004, p.14).

Aqui também não fica claro o que se toma por questão social e o que realmente

precisa ser enfrentado, porém deixa claro que o seu enfrentamento está na

descentralização.

As expressões da questão social, o objeto de intervenção do profissional de Serviço

Social e presente nos diferentes espaços sócio-ocupacionais do assistente social se

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manifestam como: desemprego, violência, pobreza, violência no campo etc. Compreender a

sua gênese e estrutura é fundamental, pois é a partir do processo do reconhecimento da

classe trabalhadora de sua condição de explorado pelo capital e de seu posicionamento

político exigindo os seus direitos é que a questão social ganha visibilidade e respostas pelas

vias, principalmente das políticas sociais.

[..] não é senão as expressões do processo de formação e desenvolvimento da classe operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado. É a manifestação, no cotidiano da vida social, da contradição entre o proletariado e a burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de intervenção mais além da caridade e da repressão (Iamamoto e Carvalho, 1995, p.77).

E é como agente de intervenção junto às políticas sociais que a profissão se tornou

necessária e ganhou legitimidade. Nascida da imposição da classe burguesa à classe

trabalhadora, a profissão faz um giro de rota reconhecendo-se também como trabalhadores

assalariados e seu trabalho e profissão atravessadas pela contradição da sociedade

capitalista. É com o Processo de Renovação da Profissão (NETTO, 2011), através da Vertente

Intenção de Ruptura que fração da profissão ao aproximar e apropriar-se da teoria marxista

nas fontes, indo aos clássicos é que foi possível a construção de sua autoimagem renovada

expressa no atual Projeto Ético-Político.

Faz-se necessário que os profissionais da Assistência Social e especialmente os

Assistente Social compreendam as múltiplas expressões da questão social apresentadas

pelos usuários que demandam pelos serviços, programas e projetos da Assistência a fim de

não culpabilizar e responsabilizar o indivíduo, desconsiderando as causas que estruturam as

suas demandas. Olhar criticamente a realidade, a sociedade com suas legislações e se

empenharem em pesquisas e estudos sobre a questão social e suas manifestações é

fundamental para que o profissional não assuma termos presentes na PNAS como

vulnerabilidade, risco e exclusão social como imediatos objetos de sua intervenção

profissional. Intervenção e investigação são processos indissociáveis para uma atuação

qualificada.

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Percebe-se a partir desta problematização, que esse contexto, cujo desafio centra-se

na consolidação desse novo paradigma de política pública de assistência social, é

atravessado de contradições e antagonismos, que complexificam as competências e

atribuições, na medida em que formatam novas modalidades interventivas.

ALGUMAS CONSIDERAÇÕES

Esta pesquisa está em andamento e busca analisar as mudanças impressas com o

novo paradigma da PNAS, a partir do SUAS e suas implicações para o Serviço Social

contribuindo com o debate acerca da PNAS e o papel do Assistente Social junto aos

equipamentos - CRAS e CREAS - da política.

Com os resultados parciais já é possível uma inicial consideração quanto a nossa

hipótese: as respostas e as estratégias desenvolvidas por estudiosos, pesquisadores da área

do Serviço Social e da Assistência Social inscritos na perspectiva teórico crítica enfrentam

desafios para o seu desenvolvimento a medida que encontram limites e/ou podem colidir

com os conceitos e princípios presentes nos instrumentos políticos e normativos da

Assistência Social.

Com os resultados dessa pesquisa poder-se-á elaborar futuros projetos de

atualização e capacitação profissional para os profissionais que atuam nas prefeituras da

região e nas secretárias de Assistência Social.

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