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Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do S ul

Comissão de Segurança e Serviços Públicos

Subcomissão dos Pedágios

RELATÓRIO FINAL

Deputado GILMAR SOSSELLA, Relator

Porto Alegre,

Outubro de 2012

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Comissão de Segurança e Serviços Públicos

Presidente: Deputado Luiz Fernando Schmidt (PT)

Vice-Presidente: Deputado Nelsinho Metalúrgico (PT)

Membro Titulares:

Deputados Giovani Feltes (PMDB), Gilmar Sossella (PDT), Pedro

Westphalen (PP), Mano Changes (PP), José Sperotto (PTB), Marcelo

Moraes (PTB), Adilson Troca (PSDB), Paulo Odone (PPS) e Raul Carrion

(PCdoB).

Membros Suplentes:

Deputados Ana Affonso (PT), Álvaro Boessio (PMDB), Dr. Basegio (PDT),

Frederico Antunes (PP), Silvana Covatti (PP), Aloísio Classmann (PTB),

Jurandir Maciel (PTB), Zilá Breitenbach (PSDB) e Luciano Azevedo (PPS).

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Composição da Subcomissão dos Pedágios

Presidente: Deputado Luiz Fernando Schmidt (PT)

Relator: Deputado Gilmar Sossella (PDT)

Membros Titulares: Deputados José Sperotto (PTB), Nelsinho Metalúrgico

(PT), Marcelo Moraes (PTB), Raul Carrion (PCdoB), Álvaro Boessio (PMDB)

e Dr. Basegio (PDT).

Membros Colaboradores: Deputado Alceu Barbosa (PDT), Marisa Formolo

(PT), Catarina Paladini (PSB) e Miki Breier (PSB).

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ÍNDICE

Apresentação …................................................................................... Histórico …............................................................................................ O Que o Rio Grande do Sul Quer dos Pedágios? …............................ 1. Formação e Instalação dos Contratos do PECR ….......................... 2. Rodovias Federais …........................................................................ 3. Polo de Pelotas …............................................................................. 4. Pedágios Comunitários …................................................................. 5. Órgãos Públicos …........................................................................... 6. ABCR …............................................................................................ 7. Desequilíbrios Econômico-financeiros …......................................... Conclusões …....................................................................................... Encaminhamentos …............................................................................ Anexos …..............................................................................................

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APRESENTAÇÃO

O debate iniciado há quase quinze anos está prestes a acabar. Por isso

mesmo deve ser enfatizado agora, quando as concessões do Programa

Estadual de Concessões Rodoviárias – PECR, estão a vencer no ano de

2013.

Criado em 1998 com a intenção de ser uma alternativa à incapacidade

do Estado em manter as rodovias em condições de tráfego, o PECR foi uma

experiência amarga, onde o Estado, a iniciativa privada e as comunidades

afetadas pelos pedágios estiveram em permanente tensão, contrapondo-se

cada um a sua maneira. O que era para ser uma iniciativa moderna,

propugnada pela ideia até então plena de instauração de um Estado Mínimo,

um Estado Regulador, onde os serviços públicos poderiam ser prestados

pela iniciativa privada, pela concessão mediante regulação, não passou de

um entrave gigantesco ao desenvolvimento econômico e social gaúcho,

gerando pautas incessantes para a classe política, para os órgãos de Estado,

para o Judiciário e o Ministério Público, e para as associações comerciais e

industriais.

Somente na Assembleia Legislativa foram criadas uma Comissão

Parlamentar de Inquérito (CPI dos Pedágios, de 2007, presidida por este

Relator), duas Comissões Especiais (das Rodovias Concedidas, de 2005,

presidida pelo Deputado Márcio Biolchi; e da Integração da Malha

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Rodoviária, de 2007 presidida pelo Deputado Alexandre Postal), uma

Comissão de Representação Externa (para tratar das Estradas Gaúchas,

suas Concessões e da situação atual da Malha Rodoviária, de 2007,

presidida pelo Deputado Rossano Gonçalves), além de inúmeras Audiências

Públicas, debates, pronunciamentos, projetos de leis, dentre outras

atividades parlamentares.

Em todas essas atividades, ficaram claras algumas situações: os

contratos foram mal formulados, mal instalados, mal geridos, mal

administrados e mal fiscalizados, gerando tarifas elevadíssimas,

desequilíbrios contratuais, corrupção, estradas com qualidade abaixo do

recomendado e permanência dos gargalos de infraestrutura. Situações

específicas como o Polo de Pelotas – que foi arrogado pela União – e o Polo

de Santa Maria – que não chegou a ser instalado – demonstram a falta de

preparo dos agentes envolvidos na concessão – Estado, Iniciativa Privada,

Órgãos Fiscalizadores e Reguladores e a própria sociedade. De uma parte, a

inconstância do Poder Público, de outro lado, a intransigência e falta de

vontade e mesmo de competência por parte das concessionárias, criaram

uma relação conflitiva que perdurará por mais tempo do que o simples

término da concessão.

Mas, em que pese tudo isso, a lição deve ser aprendida, e, presume-

se, foi aprendida por todos esses agentes. Mesmo que se discutam

eventuais passivos, mesmo que a briga continue após 2013 entre Estado e

concessionárias de rodovias, o fato é que o atual Governo do Estado não irá

prorrogar as atuais concessões. Portanto, a partir de meados de 2013, as

cancelas estão abertas ou, pelo menos, não estarão submetidas aos atuais

contratos do PECR.

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Esse fato, apesar de muito comemorado por quem sofre diariamente os

efeitos nefastos de um contrato absurdo, sugere um divisor de águas: quinze

anos de luta pela não-prorrogação dos contratos surtiram efeito. E agora, o

que será das rodovias a partir de 2014?

Foi esta a questão que motivou a apresentação da Subcomissão dos

Pedágios da Assembleia Legislativa. A ideia original era a realização de uma

Comissão Especial para tratar do assunto. Tal iniciativa foi proposta por este

Relator, mas não houve aprovação por questões de interpretação regimental.

A alternativa para promover o debate foi a criação da Subcomissão junto a

Comissão de Segurança e Serviços Públicos, presidida pelo Deputado Luís

Fernando Schmidt, que não só cedeu a estrutura da Comissão aos trabalhos

– e aqui vai um agradecimento todo especial aos servidores da CSSP

Cristiano Becker, Natália Bettim, Eliana Rospide, Mateus Guerra Cristani,

Luíza Schardong e Eduardo Telles, pela parceria em viabilizar as Audiências

Públicas e dar suporte às demais atividades – mas presidiu ativamente a

Subcomissão dos Pedágios, contribuindo no debate, sugerindo pautas e

demonstrando sua posição a favor dos usuários das rodovias.

Desde que houve a instalação da Comissão Parlamentar de Inquérito

dos Pedágios, em 2007, este Relator tem mantido sua posição: não somos

contra o pedágio, mas sim contra esse atual modelo de concessão, que

penaliza o usuário, não duplica rodovias e cobra uma tarifa extorsiva. A luta

tem sido pautada pela defesa dos pedágios comunitários – criação do PDT

no Governo Alceu Collares, que cobra 60% do valor da tarifa e duplicou as

rodovias RS 240/122 e RS 239. Durante o exercício do mandato de Prefeito

de Tapejara, no período entre 1997 e 2004, participamos do COREDES

Produção, e tivemos a experiência de participar das definições dos rumos do

Pedágio Comunitário de Coxilha, na RS 153. A experiência demonstrou que

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dá, sim, para haver um pedágio comunitário na exata acepção da palavra.

Basta vontade política para fortalecer as instituições e fazer acontecer as

obras que a comunidade merece.

Além do Presidente e do Relator, cada um dos componentes da

Subcomissão, além dos demais Deputados que participaram dos debates e

os convidados, autoridades e participantes das audiências públicas,

trouxeram seu histórico de luta e sua contribuição para que se pudesse

lavrar o presente Relatório Final, que tratará essas ideias em sete grandes

grupos:

1) Formação e instalação dos contratos do PECR;

2) Rodovias Federais;

3) Polo de Pelotas;

4) Pedágios Comunitários;

5) Órgãos de Estado;

6) ABCR; e

7) Desequilíbrios Contratuais

Isto possibilitará ao leitor melhor ciência sobre o que foi debatido em

cada tema em todas as atividades da Subcomissão.

É mais uma contribuição do Parlamento gaúcho para que os erros do

passado não se repitam no futuro, onde possamos ter serviços públicos

condizentes com os anseios da população gaúcha.

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HISTÓRICO

A Subcomissão dos Pedágios foi aprovada na Comissão de Segurança

e Serviços Públicos – CSSP, em 22 de março de 2012, por unanimidade. Na

mesma oportunidade foram escolhidos os membros da Subcomissão, sob a

Presidência do Deputado Luís Fernando Schmidt e Relatoria do proponente,

Deputado Gilmar Sossella. Dentre os membros da CSSP, os Deputados

Nelsinho Metalúrgico, Dr. Basegio, José Sperotto, Raul Carrion e Marcelo

Moraes solicitaram fazer parte da Subcomissão.

Já os Deputados Alceu Barbosa – fundador da Assurcon, entidade

representativa dos usuários de rodovias concedidas -, Marisa Formolo –

coordenadora da Frente Parlamentar pela não-Prorrogação dos Contratos de

Pedágios -, Miki Breier e Catarina Paladini, apesar de não poderem fazer

parte formalmente como membros da Subcomissão, por impedimento

regimental, qual seja, não serem titulares ou suplentes da CSSP, foram

considerados pela Presidência da Subcomissão como membros

colaboradores, tendo ativa participação, ao lado dos membros formais, nos

debates, audiências e demais atividades.

Aprovada a Subcomissão e imediatamente instalada, por mandamento

regimental, foi apresentado aos seus membros o cronograma de trabalho,

com a previsão de realização de treze audiências públicas, sendo:

a) uma Audiência Pública em Porto Alegre, na Assembleia Legislativa, com a

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presença do Secretário Estadual da Infraestrutura e Logística Beto

Albuquerque, para apresentação das iniciativas do Governo do Estado em

relação aos pedágios, especialmente no que pretende fazer após o

encerramento dos contratos;

b) três Audiências Públicas nos municípios onde há Pedágio Comunitário –

Portão, Campo Bom e Coxilha;

c) oito Audiências Públicas nas sedes dos Polos de Pedágios do PECR –

Santa Cruz do Sul, Lajeado, Caxias do Sul, Carazinho, Vacaria e Gramado,

além de duas Audiências, uma em Guaíba e outra em Viamão, para tratar do

Polo Metropolitano, que foi divido em duas etapas em vista da grande

quantidade de municípios diretamente afetados;

d) uma Audiência Pública no Polo de Pedágio Federal de Pelotas.

Definido o cronograma, passou-se a definição do Calendário de

Audiências, que foi consolidado da seguinte forma:

Tabela 1 – Cronograma da Subcomissão

Data Horário Cidade Local 26 de abril 9h30min Porto Alegre Espaço da Convergência 07 de maio 20h Portão Câmara Municipal 14 de maio 14h Campo Bom Câmara Municipal 21 de maio 18h Guaíba Câmara Municipal 28 de maio 9h30min Santa Cruz do Sul Câmara Municipal 28 de maio 14h Lajeado Câmara Municipal 04 de junho 14h Caxias do Sul Câmara Municipal 11 de junho 14h Pelotas Câmara Municipal 18 de junho 14h Viamão Câmara Municipal 25 de junho 14h Vacaria Câmara Municipal 2 de julho 9h30min Coxilha Câmara Municipal 2 de julho 14h Carazinho Câmara Municipal 9 de julho 14h Gramado Câmara Municipal

Todas as Audiências Públicas no interior do Estado foram realizadas

nas Câmaras de Vereadores, pelo que é expresso o agradecimento aos

nobres edis Sílvio Luiz Soares e Ari de Oliveira, de Portão; José Sadi de

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Souza e Dércio Machaski, de Campo Bom; Luiz Vargas, de Guaíba; Ilário

Keller, de Santa Cruz do Sul; Rui da Silva Reincke e Eloide Maria Conzatti,

de Lajeado; Geni Peteffi e Gustavo Toigo, de Caxias do Sul; Professor

Adinho e Zequinha dos Aposentados e Trabalhadores, de Pelotas; Eraldo

Roggia e Sérgio Kumpfer, de Viamão; Amadeu Boeira e Dagmar Dengo, de

Vacaria; João Borba Teixeira, Taniamar Vicenzi e Valdemar Seidler, de

Coxilha; Erlei Vieira e Felipe Sálvia, de Carazinho; e Giovani Colorio, de

Gramado, que possibilitaram a realização das atividades. O Parlamento

serve para isto: para que os debates aconteçam. Não é nos Poderes

Estaduais ou Federais que a população vai solicitar ajuda quando se depara

com os problemas cotidianos, ou mesmo revelar sua insatisfação com os

serviços públicos prestados – é na Câmara de Vereadores, é diretamente

com o seu representante, que, por sua vez, repassa o grito da comunidade

para as instâncias a ele pouco acessíveis.

Conseguiu-se cumprir o calendário proposto, com a inestimável ajuda

da equipe da Comissão de Segurança e Serviços Públicos, e das

assessorias dos Deputados José Sperotto, Luís Fernando Schmidt, Marcelo

Moraes, Alceu Barbosa, Marisa Formolo, Álvaro Boessio, Catarina Paladini e

do Gabinete deste Relator, além da equipe de Sonografia, Fotógrafos,

Agência de Notícias e TV Assembleia, que sempre acompanharam as

atividades da Subcomissão. O resultado de todas essas atividades está

retratado neste Relatório.

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O QUE O RIO GRANDE DO SUL QUER DOS PEDÁGIOS?

Em toda a caminhada da Subcomissão, foram poucas as opiniões

contra a existência de pedágios. Existe no ideário geral que o Estado, seja

por ineficiência, seja por priorizações, não tem condições de manter

satisfatoriamente as rodovias. Geral, também, é a reclamação quanto os

pedágios, e isso é normal numa sociedade multicultural e democrática como

a nossa.

No Rio Grande do Sul, temos três modelos diferentes de

pedagiamento. Um é o modelo federal ponto-a-ponto, existente na Região

Metropolitana de Porto Alegre na BR 290, administrado pela Concepa.

Os outros dois modelos existentes são os pedágios comunitários e os

polos de pedágios, cujas características serão detalhadas adiante.

A Subcomissão dos Pedágios, com base nessas experiências,

pretendeu ouvir a população gaúcha para responder a pergunta do título: o

que queremos dos pedágios? A resposta final já sabemos: pagar pouco e ter

obras. Como fazê-lo? É o que pretendemos demonstrar baseado não em

auditorias nem em estudos científicos, mas no que querem os usuários de

rodovias, as comunidades cercadas por praças de pedágios, os

consumidores de produtores transportados por caminhões, as famílias

vitimadas por trágicos acidentes, enfim, toda a população gaúcha.

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1. Formação e instalação dos contratos do PECR

O Programa Estadual de Concessões Rodoviárias foi gestado,

aprovado, licitado, assinado e colocado em funcionamento em uma época

radicalmente diferenciada da atual, em que pese não terem ainda decorridos

quinze anos de sua instalação.

Estávamos vivenciando um cenário econômico recessivo, em virtude,

especialmente, de dois fatores:

a) Crises econômicas sucessivas, tanto externas – Rússia, México, Tigres

Asiáticos – quanto internas, derivadas dos esforços da equipe econômica do

Governo Federal para consolidação da estabilização monetária advinda do

Plano Real, como a criação do superávit primário e a repactuação das

dívidas dos Estados;

b) Adoção de uma política econômica baseada no liberalismo e no

financismo, com políticas de privatizações, enxugamento da máquina estatal,

modificações na legislação relativa aos direitos sociais – reformas

previdenciária e trabalhista – combinada com aumento dos juros e a abertura

da economia.

As concessões de rodovias no Estado, através do Programa Estadual

de Concessões Rodoviárias – PECR, foram gestadas nesse ambiente, pouco

afeito a realidade atual, em que já está assentada a estabilização monetária,

onde o país passou a ser player da economia mundial, não sendo alcançado,

pelo menos da forma em que era anteriormente, pelas crises econômicas

externas, onde há redução drástica dos juros em comparação com a época:

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de 28% para 8% a queda da Taxa Selic.

Adotamos, para não sermos repetitivos, partes do histórico do PECR

que consta no documento “Programa Estadual de Concessão Rodoviária do

RS (PECR) – Histórico, Evolução e Desequilíbrios Contratuais – Análise

Descritiva – 1996/2009”, publicado pela Agência Estadual de Regulação dos

Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul – AGERGS, em

Setembro de 2009:

A partir de 1995 o Governo Federal começa a implantar o Programa Nacional de

Concessões Rodoviárias, marcando o início da experiência brasileira na delegação

à iniciativa privada dos serviços de conservação, manutenção e duplicação da

malha rodoviária. O advento da Lei Federal de Concessões n.º 8.987, datada de 13

de maio de 1995, corroborou de maneira decisiva o processo de descentralização

das atividades do Estado, transferindo à iniciativa privada a prestação de

determinados serviços que, mesmo sendo essenciais à sociedade, não

necessariamente deveriam ser oferecidos de maneira direta pelo Poder Público.

A incapacidade financeira estatal de promover a retomada dos investimentos em

infraestrutura rodoviária determinou a inclusão do setor de maneira decisiva no

processo de desestatização idealizado, somando-se a outros setores tais como

telecomunicações e energia elétrica. (…).

No mesmo ano da implantação do Programa Federal, o Estado do Rio Grande do

Sul atribui ao seu Departamento Autônomo de Estradas e Rodagem (DAER) a

elaboração do Programa Estadual de Concessão Rodoviária (PECR). A tarefa

imputada ao DAER compreendia a definição dos critérios de contratação e

concorrência, os prazos e valores da concessão, os direitos e deveres das partes

contratantes e, principalmente, a identificação dos trechos rodoviários de maior

relevância na economia gaúcha, cujas condições de trafegabilidade, segurança e

conforto deveriam ser imediatamente restabelecidas.

A seleção da malha rodoviária realizada pelo DAER, em conformidade com os

critérios acima citados, consistiu na consideração de trechos jurisdicionados tanto

pelo Estado como pela União. Os segmentos ora selecionados caracterizavam-se

pela significativa diferença no fluxo de tráfego individualmente apresentado. As

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respectivas diferenças de tráfego apontadas sugeriam uma atratividade econômica

por parte de certos trechos acompanhada pela inviabilidade técnica de outros.

Neste contexto, a proposta do DAER coincidiu com o agrupamento de trechos

cujos volumes de tráfego fossem distintos, resultando em uma política de

subsídios cruzados entre os segmentos de maior e menor fluxo relacionados. Os

agrupamentos de trechos, regionalmente realizados, deram origem ao conceito de

Polo de Concessão Rodoviária. Assim sendo, um Polo seria formado a partir de

um nó rodoviário, centrado em determinado município, englobando-se no mínimo

três e no máximo cinco trechos distintos. Por sua vez, as praças de cobrança

usualmente estariam dispostas entre os respectivos trechos, no sentido de cobrirem

os principais acessos ao Polo Em outras palavras, o subsídio instalado no modelo

gaúcho visou a transferir ao setor privado rodovias cujas características

econômicas recomendavam a manutenção direta pelo próprio Estado.

Assim, deduz-se que ao invés de cobrar pela outorga das rodovias

economicamente sustentáveis e utilizar tais recursos na manutenção e conservação

dos demais, o Governo optou por realizar esse subsídio de maneira direta via a

concepção de “Polo”, transferindo o gerenciamento de toda a malha a ser

recuperada para operador privado. (…).

A promulgação da Lei Federal n.º 9.277 em maio de 1996, criando a possibilidade

de Estados, Municípios e Distrito Federal solicitarem a delegação de trechos de

rodovias federais, visando à inclusão destes em seus respectivos programas de

concessão rodoviária, vai ao encontro dos estudos preliminarmente realizados

pelo DAER. Os referidos estudos objetivavam a determinação de quais trechos,

sob a lógica do subsídio cruzado, comporiam o PECR. Mais adiante, em setembro

de 1996, o Ministério dos Transportes edita a Portaria n.º 368, com o objetivo

principal de estabelecer os procedimentos inerentes à delegação de rodovias

federais previstas pela Lei n.º 9.277.

Neste contexto, em 1996 o Estado do Rio do Grande do Sul e a União firmam

convênios de delegação das rodovias federais que integrariam o PECR, cuja

vigência seria de 15 anos, em conformidade com os trechos de maior importância

econômica previamente selecionados pelo DAER. No mesmo ano, o Estado do

Rio Grande do Sul edita leis específicas que autorizam a concessão dos serviços

de operação, exploração, conservação, manutenção, melhoramentos e ampliação

da capacidade das rodovias integrantes dos futuros Polos Rodoviários. Neste

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particular, evidencia-se que o PECR não objetivou a duplicação de quaisquer

trechos rodoviários abrangidos pelo programa, e sim, concentrou-se

exclusivamente nas atividades de conservação e manutenção dos mesmos,

contudo, sendo também inclusas a realização de determinadas melhorias

localizadas para a ampliação da capacidade de tráfego, como por exemplo, a

construção de terceiras faixas.

Formados os marcos regulatórios, vieram à Assembleia Legislativa os

Projetos de Leis, em regime de urgência, para votação no recesso

parlamentar. Aprovados em tumultuadas sessões, em prazo recorde, foram

sancionadas. Cabe ressaltar a fala do ex-Deputado Estadual Francisco

Appio, na Audiência Pública realizada em Vacaria: “Não sabíamos

exatamente o que estávamos votando”. Já o Secretário de Infraestrutura e

Logística Beto Albuquerque – à época Deputado Estadual – qualificou os

Projetos de “decisões açodadas, que impuseram equívocos e custos

bastante elevados ao Rio Grande do Sul”.

As concessões eram novidade para todo o país, especialmente no Rio

Grande do Sul. O Poder Concedente não tinha savoire fare para proceder

uma concessão desse porte. Os vícios na licitação foram resultados da

inexperiência do DAER e do Estado, aliado à “esperteza” de alguns

empreiteiros e à ganância de poucos servidores. As irregularidades na

licitação foi objeto do Voto em Separado que apresentamos na Comissão

Parlamentar de Inquérito dos Pedágios, de 2007, e que solicitamos licença

para citar, para evitar repetições:

“1. É inegável que a licitação adotou critério ilegal para a escolha do vencedor. O

artigo 15 da Lei de Concessões (Lei Federal n. 8.987/95), não deixava – e não

deixa – margem ao agente público para a adoção de critérios outros, fora daqueles

ali elencados para o julgamento da licitação, indicando seu vencedor. Trata-se

claramente de rol “numerus clausus”, constatação que se faz pela simples leitura

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do caput daquele artigo: “...será considerado um dos seguintes critérios:..”. Vale

dizer: nenhum outro critério será considerado!

“2. A espécie cuidava de concessão de rodovias, ou seja, nenhum “ramo novo”,

jamais imaginado, que pudesse (e nem assim o poderia) autorizar a adoção de um

critério “inovador” para adequar-se a circunstâncias novas, especialíssimas.

“3. Por outro lado, a fixação de tarifa igual, linear, para rodovias situadas em

regiões muito díspares, com diferentes custos de conservação, operação, etc., não

seria viável em uma competição escorreita. A tendência seria de que a competição

se agudizar apenas em relação ao polo mais lucrativo, com menor afluência à

disputa pelos polos menos rentáveis.

“4. O que de fato aconteceu, porém, foi que, com a prefixação da tarifa e a plena

liberdade de formação de consórcios entre os interessados na licitação e, ainda,

com a possibilidade legal – desde logo consumada – de aquisições e trocas de

participações societárias, facilitou-se a pré-combinação entre as empresas

concorrentes que, assim, deixavam de efetivamente concorrer entre si. Permitia-se

inclusive a constituição de nova empresa, com participação de terceiros, para a

exploração do objeto. Seria, assim, até ingenuidade imaginar que os interessados

não entrassem em combinação diante porta aberta que, embora ilegalmente, lhe

escancarava alguns dos diretores (à época) do concedente DAER.

“5. Bem se pode ali ver o porquê das restrições – no caso, desrespeitadas – postas

pelo artigo 15 da Lei 8.987/95.

“6. A adoção do ilegal critério “de trecho de competição” não só foi ilegal, como

surgiu de nenhum estudo técnico. O Engenheiro Sérgio Simões, da Sub-Diretoria

de concessões do DAER, depondo perante a CPI, disse: “...É um critério.

Pagamento pode ser... não quer dizer pagamento em dinheiro. Isso é o que me

ensinaram os juristas. Eu não quero aqui entrar em seara alheia. Mas foi

criado. E eu digo: fui eu que inventei! – VISÍVEL E INJUSTIFICADO

ORGULHO!

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“7. Independentemente do que possa ter significado no passado, hoje as tarifas

cobradas são notoriamente elevadas para além do ponto de atratividade

recomendado pelo Dr. Mac Dowell. Se dúvida pudesse haver a esse respeito,

foram recém espancadas pela licitação feita na esfera federal, em que as empresas

vencedoras ofereceram tarifas entre R$ 0,99 e R$ 2,54, por trecho”.

Os contratos, na voz de todos os atores que debateram a questão nas

audiências publicas da subcomissão dos pedágios, foi “mal feito”. Tanto o

DAER quanto a AGERGS usaram o argumento da falta de experiência do

Poder Concedente para justificar os contratos. Ocorre que, se havia falta de

experiência, por que então não se buscou orientação, qualificação, tanto dos

servidores quanto dos próprios agentes políticos, para fazer um programa

dessa magnitude? O Engenheiro Marcos Michelutti, na Audiência Pública de

Vacaria, demonstrou claramente a falta de estrutura do Poder Concedente à

época:

Em 2000, eu ingressei no DAER, e já tinham as concessões. Naquela época, se

estava começando a montar uma equipe de fiscalização. Os contratos foram

assinados em 1998. Em 2000 estavam ainda montando uma equipe de

fiscalização. E aí eu fui convidado a atuar nessa área, e na época, estavam

encontrando dificuldades de que alguém viesse fiscalizar a Rodosul, em função da

distância, porque não havia como alocar um Engenheiro aqui em Vacaria, era uma

despesa que não estava previsto no DAER, porque aqui só tinha rodovia federal.

Eu me ofereci, na época, para fiscalizar em Vacaria, eu vinha todas as semanas

para cá. A Rodosul sempre cumpriu com suas obrigações. Concordo que o

contrato é deficiente. Concordo com que o Prefeito e o Presidente da Câmara

Municipal falaram aqui, sobre a questão dos veículos emplacados no município.

Isso foi uma falha contratual. Talvez não isenção total, mas pelo menos um bônus

ao moradores de Vacaria. Esse cercamento dos municípios foi uma causa da falha

dos contratos de concessão, ou mesmo das praças em perímetro urbano, como em

Viamão. A questão da isenção não era responsabilidade das concessionárias, mas

sim uma questão contratual, que o DAER deveria ter previsto. Isso no futuro deve

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ser muito bem repensado. (…) Os trechos urbanos devem ser reconsiderados de

agora em diante. (…) É mais do que correto que as rodovias federais voltem para

a União, pois o Estado só ficou com o ônus, de entrar em áreas que não são dele.

Mais uma vez, verificamos que o “afogadilho” cobrou seu preço,

estampado nos inúmeros imbróglios jurídicos derivados de uma concessão

que não satisfez qualquer dos envolvidos – nem Estado, nem

concessionárias, muito menos usuários.

Ao serem aprovadas as Leis n. 10.702 (Polo de Carazinho), 10.705

(Caxias do Sul), 10.699 (Gramado), 10.698 (Lajeado), 10.700

(Metropolitano), 10.703 (Santa Cruz do Sul), 10.704 (Vacaria), 10.706

(Pelotas) e 10.701 (Santa Maria), todos de 1996, houve a licitação, e

posterior elaboração e assinatura dos contratos de concessão.

Os encargos da concessionária, conforme justificativa dos Projetos de

Lei, seriam cumpridos em três etapas:

“A primeira etapa engloba a imediata recuperação dos trechos críticos de suas

rodovias, a ser alcançada com execução de serviços de roçadas, limpeza,

remendos, restaurações localizadas de pavimentos e sinalização preventiva.

“A segunda etapa consiste na implantação e operação de praças de pedágios,

acompanhados dos serviços de melhoramentos e de apoio aos usuários

“A terceira etapa e última etapa compreende, basicamente, a conservação e

manutenção dos trechos rodoviários, acompanhada, também, de serviços

adicionais de apoio aos usuários.”

Mesmo diante da extrema simplicidade dos encargos, cujas etapas são

entendíveis por qualquer pessoa de médio entendimento, e mesmo diante da

capacidade econômica das empreiteiras vencedoras das licitações, ainda

assim houve problema na execução das primeira e segunda etapas, onde

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algumas empresas começaram a fazer a cobrança de pedágio antes de

completar a restauração dos trechos. Isso também fez parte das conclusões

da CPI dos Pedágios, voto do Presidente e voto da Bancada do PT.

Com relação a tarifa, além de não ter sido objeto de concorrência para

sua diminuição, ainda previu uma Taxa Interna de Retorno – TIR – o lucro

contratual da concessão – demasiado alta, em índices médios de 28%, ainda

não houve previsão de utilização de receitas acessórias, como publicidade

às margens da rodovia, o que certamente poderia contribuir para a

diminuição da tarifa.

Com relação à TIR, a tabela abaixo demonstra em quanto foram

estabelecidos os percentuais anuais para cada Polo:

Tabela 2 – Taxas Internas de Retorno dos Contratos do PECR

No item 5.2 do contrato estão as localizações das praças de pedágios.

Este tema foi recorrente nas audiências públicas da Subcomissão,

especialmente a localização de três praças:

a) RS 122, entre Farroupilha e Caxias do Sul, pertencente ao Polo de Caxias

do Sul;

b) RS 040, entre Viamão e o Distrito de Águas Claras, pertencente ao Polo

Metropolitano;

Polo TIR com financiamento (%)Vacaria 18,52 Lajeado 18,70 Metropolitano 20,43 Gramado 17,60 Caxias do Sul 20,07 Santa Cruz do Sul 18,30 Carazinho 21,77

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c) BR 290, em Eldorado do Sul, quase trevo de acesso a Charqueadas,

pertencente ao Polo Metropolitano.

O posicionamento dessas praças de pedágios e os problemas

advindos dessa localização são os retratos de decisões tomadas em

Gabinete, sem ouvir as comunidades, como ocorreu na concepção do PECR.

Na decisão judicial que isentou os moradores de Viamão ao pagamento da

tarifa de pedágio da praça de Águas Claras, que será visto adiante,

colacionamos excerto do voto do Desembargador Adão Sérgio do

Nascimento Cassiano, que, com brilhantismo expõe esse problema:

“Se o legislador e os contratantes simplesmente não discutem politicamente as

questões prévias à elaboração das leis e contratos e, açodadamente, editam atos

legislativos e normativos sem maiores reflexões sobre a realidade que estão

regulando e nem adotam postula consequencialista quanto aos reflexos das

medidas que tomam, a tarefa de construção, interpretação e aplicação racional do

Direito fica dificultada, mas cumpre ao intérprete e aplicador, no caso, aos

julgadores, a relevante e grave missão de interpretação e aplicação do Direito”1

A praça de pedágio de Farroupilha é o símbolo maior da luta contra as

concessões rodoviárias. Situada em um trecho praticamente urbano, entre

duas cidades cujas economias se complementam – trabalhadores moram em

Farroupilha e exercem suas atividades em Caxias, e vice-versa – foi

colocado nesse local somente pela enormidade de seu tráfego diário, sem

levar em consideração as consequências econômicas que geraria.

Simplesmente foi criada uma barreira entre as duas cidades, pois, à época,

recém havia sido duplicada a estrada, estando a via em condições plenas de

tráfego. Foi a via garantidora e subsidiária para o Polo de Pedágios de

Caxias do Sul, assim entendida pela Proposta Comercial levada pela

1 Embargos Infringentes n. 70019614239, julgado em 14 de setembro de 2007.

22

Convias ao DAER previa que dela sairia 66% do faturamento projetado para

o Polo2.

Essa praça motivou os usuários da Serra Gaúcha a criarem, em 1999,

a Associação Gaúcha dos Usuários de Rodovias Concedidas – ASSURCON,

sob a Presidência do hoje Deputado Estadual Alceu Barbosa Velho, entidade

líder no debate sobre os problemas das concessões rodoviárias e

vanguardista na luta contra a prorrogação dos contratos do PECR.

A praça de Viamão foi outra que a mobilização da sociedade civil

modificou os prejuízos causados por um contrato “mal feito”. Situada em

perímetro urbano do Distrito de Águas Claras, essa praça simplesmente

separou, sem qualquer via alternativa, as localidades de Águas Claras,

Itapuã, Boa Vista, Capão da Porteira, Pimenta, Lombas, Morro Grande e

Estiva, da sede de Viamão. Isso significa que os moradores daquele

município precisariam pagar pedágio sempre que quisessem ir para a sede

do município e voltar para casa, seja para ir ao médico, à prefeitura pagar

seus impostos, para fazer serviços bancários, trabalhar, estudar ou qualquer

outra atividade da vida normal.

Da mesma forma, muitas localidades, como Águas Claras e Capão da

Porteira, são pontos turísticos de Viamão, que acabaram por perder

seriamente frequentadores por causa do pedágio, pois constituído

eminentemente por cidadãos guaibenses.

Tal incongruência foi alvo de uma Ação Civil Pública, intentada pelo

Ministério Público Estadual contra a Metrovias julgada em 14 de setembro de

2007, onde foi reconhecida a isenção de pagamento de tarifa de pedágios

2 . AGERGS. “Programa Estadual de Concessão Rodoviária do RS (PECR) – Histórico, Evolução e

23

para os moradores de Viamão. Foi a única ação pró-usuários proferida pelo

Judiciário Gaúcho, mas se tornou precedente que está sendo reconhecido

pelo DAER nos pedágios comunitários.

Já a praça de Eldorado do Sul, apesar de não estar em perímetro

urbano como as demais, está posicionada antes do entroncamento da BR

290 com a RS 401, que não está abrangida pela concessão. Isso significa

que os usuários que acessam a Região Carbonífera usam apenas 18Km dos

205Km concedidos da Rodovia Federal, pagam tarifa cheia e, apenas cerca

de 400m após a praça, perdem o direito a usufruir dos serviços da

concessão, como explicou o Vereador Ewerton Chananeco dos Santos, de

Charqueadas, na Audiência Pública de Guaíba

Experimentem pagar o pedágio e entrar na RS 401. Após liguem para o 0800 da

concessionária dizendo que precisa do serviço de guincho. A atendente vai te dizer

que não estás na área de concessão. Isso menos de 500 metros após pagar o

pedágio.

Poderíamos citar outras praças problemáticas, como a de Marques de

Souza, que será tratado no próximo tópico, ou a de Vila Cristina, cuja luta

entre concessionária e comunidade para fechar uma estrada histórica que

serviu de alternativa para a praça, durou por todo o período de concessão.

Isso demonstra que o contrato foi, realmente, como disseram tanto os

concessionários, como o concedente, como os usuários, quanto a

comunidade, foi “mal feito”. Foi resultado de uma política colocada “goela

abaixo” do Legislativo, sem qualquer debate, sem conhecimento para um

negócio de tamanha magnitude, concebido num ambiente promíscuo, desde

a sua licitação até a formação das concessionárias, sem ouvir a sociedade –

Desequilíbrios Contratuais – Análise Descritiva – 1996/2009”, fl. 5.

24

mais: sem levar em consideração as consequências para as comunidades

afetadas pela colocação das praças de pedágios. Somado a isso, um

ambiente econômico desfavorável, num ambiente político instável, que se

revelou na execução dos contratos – o que será visto adiante, no item

“desequilíbrios contratuais”. Não poderia resultar em uma relação de

concessão saudável, acarretando a ânsia popular na extinção dos contratos,

sem qualquer possibilidade de renovação, o que está sendo realizado –

cumprindo sua promessa de campanha - pelo Governo Tarso Genro.

25

2. Rodovias Federais

A inclusão das Rodovias Federais no PECR se deu, única e

exclusivamente, pelo alto tráfego que essas estradas possuem aqui no Rio

Grande do Sul. Conforme já mencionado, as Rodovias Federais foram

incluídas com o intuito de viabilizar economicamente o sistema de Polo, onde

o tráfego de veículos que por elas passa subsidia diretamente as obras em

outras rodovias que não possuem tanto tráfego, geralmente estradas

estaduais alimentadoras ou vias secundárias.

De outro lado, as próprias vias federais não estavam em boas

condições de tráfego, e a União, pelos mesmos motivos político-econômicos

que o Estado, não tinha plena capacidade de investimento em manutenção e

conservação delas. Por isso, publicou a Lei n. 9.227/1996, onde os entes

federados poderiam delegar, uns aos outros, trechos de rodovias sob sua

responsabilidade. E, com isso, foi possível formar os Polos de Pedágio

baseados no subsídio direto do tráfego das rodovias federais para as

estaduais.

Em todas as Audiências Públicas as Rodovias Federais foram tema de

debate. O Sindicato das Empresas Transportadoras de Cargas do Estado do

Rio Grande do Sul – SETCERGS, presente em todas as solenidades, fez o

discurso mais contundente, através de seu presidente José Carlos Silvano,

na primeira Audiência, ocorrida no Espaço da Convergência no dia 26 de

26

abril de 2012:

Para nós, a questão do fim dos contratos do PECR é questão superada. Não

existem ninguém que aceite mais este modelo equivocado de pedágio no Rio

Grande do Sul, que envolve Polos Rodoviários, rodovias federais junto com

rodovias estaduais, com subsídio cruzado, não aceitamos mais subsídio cruzado,

onde uns pagam por outros. No caso das Rodovias Federais do PECR, é óbvio que

o Rio Grande do Sul deve devolver as estradas federais para a União, porque nós,

usuários do pedágio, e falo em nome de uma classe que paga de 50% a 78% de

toda a arrecadação de pedágio do Estado, pagamos duas vezes, porque a União,

sabendo do modelo equivocado do Estado, que não prevê duplicação de rodovias,

vem fazendo isso nas mesmas rodovias que hoje temos pedágio, na 392, na 116,

na 386, na 290, enfim, nós usuários estamos pagando duas vezes pela

conservação, manutenção e ampliação dessas estradas: uma, no pedágio existente

do PECR e outra como contribuinte de tributos aplicados nessas rodovias. Então

isto tem que acabar. O Estado do Rio Grande do Sul não pode avocar para si a

responsabilidade de uma estrada que a União já está fazendo essas duplicações e

melhorias nas Rodovias.

Com efeito, é paradoxal a cobrança de pedágios do PECR ao lado das

duplicações que estão sendo realizadas em rodovias como a BR 386, entre

Tabaí e Estrela, e a BR 392, entre Pelotas e Rio Grande. Aliás, a questão

jurídica da cobrança de pedágios nos trechos duplicados posteriormente aos

contratos do PECR foi objeto de questionamento nas Audiências Públicas de

Pelotas e de Lajeado – nesta, o questionamento foi realizado pelo Vereador

Euclides Bender, de Marques de Souza, onde se situa o pedágio mais caro

de todo o Estado:

(…) Não sei se está no contrato ou não, a sugestão seria de que, de Tabaí até

Estrela, não se cobrasse pedágio nessa nova duplicação, me representa que está

fora do contrato. Se não está, não pode ser incluído no contrato de pedágio.

27

Aliás, Marques de Souza é um caso único: para evitar custos à

concessionária, o Poder Concedente autorizou que duas praças de pedágio,

que seriam próximas – uma em Pouso Novo e outra em Marques de Souza –

concebidas no contrato original – ou seja, antes do Termo Aditivo n. 1, de

2000, que autorizou a cobrança bidirecional – fossem unificadas.

Então, passou-se a ter uma praça que funciona como duas somente na

questão arrecadatória – cobra-se exatamente duas tarifas em cada

passagem. O Sr. Nei Lazzari, do CODEVAT, explica com perfeição a

incongruência que é esta praça de pedágio:

Os valores pagos atualmente em cada praça de pedágio do Vale do Taquari são

alguns dos maiores valores em vigor, não só no Estado mas também no País,

como a questão de Marques de Souza. Pessoal, Marques de Souza é uma situação

inadmissível: mesmo que a concessionária diga que ao invés de ter dois pedágios

tem um só, e por isso cobro o dobro, ela não tem o dobro de custo para cobrar. Ela

não tem dois funcionários para cobrar. Então não pode ser o dobro. Pode ser 1,8,

por esta lógica, pode ser 1,6, pois o custo operacional é de 46%. Então, tinha que

ser diferente, fazendo o cálculo direitinho não é o dobro.

Dois Polos de Pedágios são compostos exclusivamente por rodovias

federais, o que demonstra a intenção predatória da concepção: o de Pelotas,

que foi federalizado e que será tema de tópico específico, e o de Vacaria. O

Polo de Carazinho, por sua vez, dos 250,40Km de concessão, possui apenas

39,02Km em estradas estaduais, e nesse trecho, não há praça de pedágio.

De outro lado, o Polo de Gramado é constituído apenas por rodovias

estaduais.

Durante os trabalhos da Subcomissão dos Pedágios, houve o envio

para a Assembleia Legislativa do Projeto de Lei n. 94/2012, que cria a

Empresa Gaúcha de Rodovias S.A., que, para cumprir a promessa de

28

encerramento dos contratos do PECR, será a administradora de pedágios

públicos estatal.

A EGR, em si, será tema de estudo específico adiante neste Relatório,

mas a informação relevante para o tema em comento é que o texto original

da proposta previa a possibilidade da empresa administrar também Rodovias

Federais, mediante delegação, como ocorre hoje com os Polos de Pedágio.

Em resumo, a proposta original poderia manter o malogrado sistema de

Polos, com subsídio cruzado.

Durante o trâmite do Projeto, esse tema foi objeto de debates nas

Audiências Públicas da Subcomissão e serviu para que a Bancada do PDT

na Assembleia Legislativa, apoiada pelas entidades de enfrentamento a

prorrogação dos contratos de pedágio, sugerisse várias emendas ao projeto

original, sendo a maioria aceita pelo Sr. Governador do Estado. Entre elas, a

impossibilidade de a EGR administrar rodovias federais.

Sancionada a Lei de criação da EGR – Lei n. 14.033/2012 – o

resultado é que as estradas federais serão, sim, devolvidas a União, e a esta

passará a responsabilidade de conservação, manutenção e ampliação da

capacidade das rodovias. Ressalta-se, novamente, que a situação dos

investimentos federais mudou radicalmente de 1998 para agora. Não há

estradas federais não concedidas que estejam em estado precário. O

Governo Federal tem contratos próprios de manutenção e conservação – os

CREMA's – que já estão assinados, e a realidade é que, mesmo nos trechos

concedidos, as obras estão sendo feitas pela União, e não pelas

concessionárias, não havendo qualquer motivo – salvo eminentemente

arrecadatório – para a manutenção das delegações das estradas federais.

29

O próprio Ministro dos Transportes, Paulo Passos, no dia 20 de junho

de 2012, em entrevista na Rádio Gaúcha, disse que a União tem condições

de manter as estradas sem cobrar pedágios, e eventual concessão passará

por licitação no modelo que a União adotou a partir de 2009, com cobrança

ponto-a-ponto, exigência de duplicações e concorrência por menor tarifa.

Vacaria e Carazinho, portanto, a partir de 2013, não terão mais pedágios.

30

3. Polo de Pedágio de Pelotas

O Polo de Pedágio de Pelotas foi criado na mesma concepção dos

demais contratos do PECR, somente com rodovias federais: BR's 116, 392 e

239. Foi aprovado na Assembleia Legislativa e sancionado, gerando a Lei n.

10.706/1996. A Empresa Ecosul, vencedora da licitação, e o Estado firmaram

o contrato n. PJ/CD/215/98 em 24 de julho de 1998, dando início à

concessão.

Conforme já mencionado, a instalação da concessão se dava em três

etapas. A assinatura do contrato dava início a primeira etapa, onde a

concessionária se comprometia a realizar os trabalhos iniciais, como

roçadas, sinalização temporária e tapa-buracos. A Ecosul não fez os

trabalhos iniciais. Durante dois anos. Em 24 de março de 1999, o DAER

notificou a Ecosul e, em dezembro do mesmo ano, denunciou o Convênio de

Delegação, com vista ao encerramento do contrato.

A partir desse momento, aconteceram coisas estranhas nesse contrato,

conforme brilhante relatório da Ação Civil Pública que o SETCERGS move

contra a União Federal e a Ecosul:

(…) Em 18/05/2000, o Estado do Rio Grande do Sul sub-rogou à União, por

intermédio do Ministério dos Transportes, sua posição de contratante do aludido

contrato, por meio do CONTRATO DE RERRATIFICAÇÃO E SUB-ROGAÇÃO

N. 13/00-MT.

31

Apenas dois meses após a assinatura do aludido contrato de sub-rogação, em

07/07/2000, a UNIÃO, por intermédio do MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES,

com a interveniência do DNER – Departamento Nacional de Estradas de

Rodagem, a pretexto de “adequar o referido contrato às diretrizes gerais da

política de concessões rodoviárias adotada pela Administração Federal”,

celebrou com a ECOSUL o TERMO ADITIVO N. 001/00, por meio do qual

foram profundamente alteradas as regras originais do CONTRATO N.

PJ/CD/215/98, para os fins de:

a) aumentar o prazo de concessão em mais 10 anos, passando de 15 para 25 anos,

contados da data do início da cobrança do pedágio (04/03/2001), até 04/03/2026,

conforme as cláusulas “3.1” do CONTRATO e do ADITIVO. O prazo do contrato

foi aumentado em 12 anos, 8 meses e 10 dias;

b) permitir a cobrança bidirecional, nas cinco praças de pedágio (cláusula 5.2.1) e

a elevação das tarifas-básicas dos pedágios em 58,5% (cláusula 5.2.2);

c) reduzir o padrão de qualidade dos serviços a serem prestados pela ECOSUL;

d) aumentar a extensão das rodovias concedidas em 72,4Km, equivalente a 13,1%

(cláusula 2.2);

e) incluir a prestação de serviços de socorro médico e mecânico (cláusula 2.1),

além de outras alterações;

f) reduzir a garantia a ser prestada em forma de caução pela ECOSUL. No

CONTRATO, cláusula 11.2.1, fora estipulada garantia de 5% (cinco por cento) do

Valor Estimado desse Contrato, enquanto que no ADITIVO, na cláusula 11.1, a

garantia foi reduzida para o montante correspondente a 2% (dois por cento) do

Valor Estimado do Contrato.

A via eleita pela União para resolver o problema do contrato foi – em

verdade – fazer outro com a mesma concessionária. Do objeto original do

contrato, restou somente os encargos de engenharia – conservação,

manutenção e restauração – e o direito à cobrança de pedágios. Os demais

objetos foram alterados substancialmente dos previstos no edital de licitação,

o que significa – em última análise – fraude à licitação, pois contrários ao art.

3.º da Lei 8.666/93.

32

Ora, se no edital original fosse previsto uma tarifa 58,5% mais alta, com

cobrança bidirecional, com uma caução de apenas 2% do valor do contrato,

certamente outras empresas poderiam se habilitar na concorrência. Portanto,

um dos princípios mais importantes do Direito Administrativo: o da vinculação

ao edital. Inovações posteriores são expressamente vedadas; o que não é

vedado é revisar eventuais desequilíbrios contratuais, o que não houve na

espécie, pois sequer houve a conclusão dos trabalhos iniciais que já

começou a cobrança do pedágio e a prorrogação do contrato com aumento

da tarifa. Se a empresa não tinha “cacife” para bancar a concessão, então

que não se habilitasse.

O resultado disso é uma concessão extremamente onerosa, que, ao

contrário dos contratos do PECR, ainda está longe de terminar. Prova disso

foi a Audiência Pública da Subcomissão dos Pedágios em Pelotas. Mesmo

que se trate de uma concessão federal, onde o poder concedente é o DNIT,

o Parlamento, nesse debate, não poderia se furtar a discutir o mais

importante dos Polos de Pedágio, eis que verdadeiramente cerca o maior

ponto logístico do Rio Grande do Sul: o Porto de Rio Grande.

O representante da SETCERGS na solenidade, Jornalista Paulo

Ziegler, ressaltou que, por conta dessa proximidade ao Porto de Rio Grande,

(…) essa concessão repercute em todo o Estado. Em particular, no Polo de

Pelotas, da Ecosul, os transportadores de carga representam 75% da receita total

dessa concessionária. Portanto, é plenamente explicável nossa atenção com essa

concessão.

Os custos dos transportadores são transferidos para o produto final,

encarecendo o frete, gerando um “custo Rio Grande” elevado, retirando

competitividade da nossa economia. Mostraremos, abaixo, quanto um

33

veículo de passeio paga, ida e volta, de Porto Alegre para Rio Grande; e

quanto um caminhão pesado, de quatro eixos, paga para ir de Palmeira das

Missões a Rio Grande, levando a produção para exportação:

Tabela 2 – Veículo de passeio Porto Alegre – Rio Grande, ida e volta

Município da praça RodoviaEldorado do Sul BR 290

Guaíba BR 116Cristal BR 116Pelotas BR 116

Rio Grande BR 392Rio Grande (Volta) BR 392

Pelotas (Volta) BR 116Cristal (Volta) BR 116Guaíba (Volta) BR 116

Tarifas vigentes em 10/2012

Tabela 3 – Caminhão pesado quatro eixos Palmeira das Missões – Rio Grande, só ida.

Município da praça Rodovia Almirante Tamandaré do Sul BR 386

Soledade BR 386 Marques de Souza BR 386 Fazenda Vilanova BR 386 Eldorado do Sul BR 290

Guaíba BR 116 Cristal BR 116 Pelotas BR 116

Rio Grande BR 392 Tarifas vigentes em 09/2012

Conforme demonstram as tabelas acima, os valores praticados pela

Ecosul mais elevadas do que as do PECR, justamente por terem sido

reajustados 58,5% acima do contrato original, enquanto as últimas, por força

do TA1, foi onerado em 39,5%.

O resultado dessa verdadeira distorção do edital licitatório estão

descritas na inicial da Ação judicial que a SETCERGS move na Justiça

34

Federal de Pelotas:

Os elevados lucros da ECOSUL e os parcos investimentos por ela realizados em

obras de melhoria e conservação da rodovia constam em seus próprios balanços e

revelam os prejuízos do povo e o afirmado desequilíbrio econômico-financeiro do

contrato. Isso porque, que tudo o que a ECOSUL arrecada com as tarifas de

pedágio, ela repassa aos sócios como distribuição de lucros e dividendos , pouco

ou quase nada é investido nas rodovias. Os últimos balanços da ECOSUL revelam

que ela distribuiu lucros e dividendos muito superiores ao valor de seu capital

social (que é de R$ 17.000.000,00) e de seu patrimônio líquido. No ano de 2011, a

ECOSUL arrecadou R$ 135.870.000,00 com a cobrança de pedágios; investiu na

conservação e manutenção da rodovia apenas R$ 8.952.000,00, ou seja, 6,6% de

sua receita e distribuiu as sócios dividendos no valor de R$ 81.744.000,00. em

2010, a ECOSUL arrecadou R$ 112.442.000,00 com a cobrança de pedágios;

investiu na conservação e manutenção da rodovia apenas R$ 9.007.000,00, ou

seja, 8,1% de sua receita. No ano de 2009, a ECOSUL investiu R$ 6.870.000,00

na conservação e manutenção da rodovia, enquanto arrecadou R$ 95.545.000,00,

ou seja, ela investiu apenas 7,2% da receita anual arrecadada. No ano de 2008, a

ECOSUL investiu R$ 6.212.000,00 na conservação e manutenção da rodovia,

enquanto arrecadou R$ 85.166.000,00, ou seja, ela investiu apenas 7,3% da receita

que arrecadou.

Esses números demonstram que não foi – ou que não é mais –

necessário o aumento da tarifa em 58,5%, sendo que, em vista de que se

trata de um termo aditivo, pode ser modificado a qualquer tempo, desde que

concertado entre as partes. Ter lucros é o objetivo final da empresa

concessionária, e isso é a motivação de sua própria existência. Ter lucro está

dentro da Lei e é moralmente admitido. O que não se pode admitir é que

uma empresa tenha lucros em detrimento do serviço prestado e com ônus

demasiado ao usuário do serviço público. Só para efeito de comparação: a

Ecosul teve lucro anual de mais de 400% sobre o seu patrimônio líquido,

enquanto a média das empresas brasileiras, na mesma comparação, é de

35

cerca de 4% por ano.

Quem não se lembra das enchentes de São Lourenço do Sul, ocorridas

em 2010? Duas pontes sobre a BR 116 ruíram com a força das águas, e a

empresa Ecosul demorou nada menos que 18 meses para concluir a

integralidade das obras. Arrecadando tudo o que arrecada.

A modicidade tarifária, princípio inexorável do Direito Administrativo das

Concessões Públicas foi ferida de morte no contrato com a Ecosul. A

disparidade entre o valor investido na rodovia – que é a contraprestação ao

usuário – e os lucros demonstram que é injustificável a permanência da

concessão nos termos em que se encontra.

A Região Sul do Estado considera-se refém da Ecosul. O Prefeito

Cássio Mota, de Canguçu disse, na Audiência Pública, que

Além de prefeito de um minifúndio, que é Canguçu, já fui presidente da

AZONASUL, hoje presido o Coredes Sul, e fui encarregado pelo Presidente da

FAMURS de fazer uma fala aqui. Eu já vinha, como prefeito, acompanhando esse

processo, e trouxe comigo o Planejamento Estratégico de Desenvolvimento da

Região Sul, que compreende 22 municípios e uma população de 865.000 pessoas,

e que estão, de fato, cercada por essas praças de pedágios. Um exemplo prático é

que agora está finalizando a estrada Canguçu – São Lourenço. Naquele trecho,

um carro pequeno como o meu, com a economia que fiz permitiu ir e vir à praia

com o dinheiro que eu pagaria para os pedágios. Isso num carro pequeno, se nós

formos considerar carretas e outros veículos pesados, o quanto significa? E outro

dia conversava com o Prefeito Zé Nunes de São Lourenço, que esperava um

empreendimento, uma indústria, e essa indústria não veio, e ele ficou pensando

por quê? Só que para sair de São Lourenço e ir a Rio Grande temos quantas

praças de pedágio? Enfrento a mesma dificuldade em Canguçu. (…) Ficou para

mim uma coisa muito clara: conversava com nosso ex-Ministro Cloraldino, que

disse que há espaço e há brecha para que a gente derrube esse Termo Aditivo de

36

concessão. Se eu fizer alguma coisa parecida com esse Termo Aditivo no meu

município pode ter certeza que serei considerado ímprobo, nunca mais me meto

em política, e bom será que não seja preso. (…) Outra pergunta: a duplicação da

BR 392 que está sendo feita pela União, será que haverá cobrança de pedágio no

trecho duplicado? E no trecho que será duplicado entre Guaíba e Pelotas, também

haverá cobrança?

No mesmo sentido, o Vereador Beto da Z3, do PT de Pelotas:

Cumprimento o Prefeito Cássio por ter a coragem de enfrentar esse debate,

enquanto os outros prefeitos da região ficam reféns dessa empresa. Eu e o

Vereador Zequinha fomos a Brasília, na ANTT, e ficamos perplexos, pois os

Conselheiros tiveram postura de advogados da concessionária. Então isso revolta

a gente, e não é só nesta questão, recentemente em São José do Norte eu

participava de uma grande audiência para tratar da travessia de lanchas, e

encontro os Conselheiros da AGERGS jantando com os donos de lanchas. (…)

Nós temos, por exemplo, um grande evento na nossa cidade, que é a Fenadoce,

que é patrocinado pela Ecosul. Será que os empresários dessa cidade não

poderiam patrocinar a Fenadoce, e deixarmos de ser refém da Ecosul?

Quanto ao ponto levantado pelo Vereador, temos que considerar que,

mesmo com o envio do convite e os sucessivos contatos que este Relator e

sua equipe fizeram para participação das entidades federais à Audiência

Pública em Pelotas, nem a ANTT, nem o Ministério dos Transportes – Poder

Concedente – nem o Ministério Público Federal se fizeram presentes. O MPF

foi na reunião seguinte, no dia 18 de junho, em Viamão. Mas ficou da

Audiência a versão da comunidade, dos transportadores e das entidades da

sociedade civil. A União não deu sua versão, nem suas razões, sugerindo

aos presentes que, efetivamente, tem razão nos seus reclames. Por essas

razões, talvez, é que seja tão questionada a concessão: quando o povo não

é ouvido, ele simplesmente se rebela.

37

4. Pedágios Comunitários

Concebidos no Governo Alceu Collares, os pedágios públicos gaúchos,

chamados “Pedágios Comunitários”, são uma experiência única em todo o

Brasil. Possuem esse nome porque são praças de pedágios administrada

pelo Estado, através do DAER, o seu planejamento – leia-se destinação dos

recursos arrecadados – era feita pelos Conselhos Regionais de

Desenvolvimento – os COREDES.

Existem três praças comunitárias no Rio Grande do Sul – Portão,

Campo Bom e Coxilha. Duas das rodovias por elas atendidas, na RS 240 e

122, em Portão, e na RS 239, em Campo Bom, foram duplicadas desde a

instalação das praças, em 1992.

No Rio Grande do Sul, são os únicos pedágios públicos. Não se

conhece, a priori, outra iniciativa de pedagiamento público no Brasil. Talvez

seja porque a concessão de rodovias é um negócio excelente: no Ranking de

ramos de atividades econômicas mais rentáveis realizado pela Austing

Ratings, em 2007, o setor de concessão e administração de rodovias estava

em primeiro lugar, à frente de setores como o de petróleo (4.º lugar) e o setor

bancário (11.º lugar).

Os pedágios comunitário, hoje, cobram as seguintes tarifas, para

veículos de passeio:

38

Tabela 4 – Tarifas dos Pedágios Comunitários

Co

nforme

se

verifica da tabela, os valores são cerca de 60% menores do que os do

PECR, mas existe uma ressalva: são os mesmos valores desde 2006,

quando as tarifas do PECR, para veículos de passeio, era R$ 5,10.

A grande diferença entre o pedágio público e o privado é que no

primeiro não há previsão de lucro, enquanto no segundo os contratos

previam Taxas Internas de Retorno entre 25% e 28%. Da mesma forma, os

pedágios comunitários (ou “sob administração direta do DAER”) foram

criados não somente para manutenção e conservação, mas essencialmente

para duplicação dos trechos das rodovias onde estão instaladas.

Este relator, no período em que foi Prefeito de Tapejara e Presidente da

AMUNOR, participou de reuniões do COREDES Produção, onde se

deliberava sobre as obras que seriam feitas pelo pedágio de Coxilha, na RS

135. Apesar de ainda não ter sido duplicada, a estrada, que liga Passo

Fundo e Erechim, teve vários melhoramentos, como a construção de trevos,

acessos, vias paralelas e terceiras pistas.

O pedágio de Coxilha foi o primeiro nesse modelo instalado em terras

gaúchas, através do Decreto 34.417/1992. Em 17 de fevereiro de 1994,

através do Decreto 35.112, foram instalados os pedágios de Portão e de

Campo Bom.

39

Cerca de dez anos depois de instituídos, os pedágios comunitários

começaram a apresentar problemas, especialmente pela retenção de parte

da receita de arrecadação pelo Caixa Único do Estado: hoje, em valores

históricos (de fevereiro de 2012), cerca de R$ 66.000.000,00 ficaram retidos

para o Caixa Único, desfalcando consideravelmente o montante destinado

para investimentos.

A Subcomissão dos Pedágios esteve nas três praças comunitárias. A

primeira das Audiências Públicas foi em Portão, no dia 07 de abril de 2012,

na Câmara de Vereadores. Com a presença dos Deputados Luís Fernando

Schmidt, Paulo Azeredo, Gilmar Sossella, representante do Deputado Álvaro

Boessio, mais o DAER, AGERGS, Ministério Público Estadual, Ministério

Público de Contas, SETCERGS e Fórum dos Coredes, a comunidade expôs

seu sentimento quanto ao pedágio de Portão.

Entre pedidos de retirada da praça, por estar mal localizada – em

perímetro urbano – e de extinção do pedágio, a comunidade mostrou-se

ressentida pelo fato de que o pedágio somente faz arrecadação em Portão.

Não oferece serviços como guincho e ambulância e não tem agilidade

suficiente para providenciar serviços como sinalização e roçada. Da mesma

forma, queixaram-se de que há somente um acesso ao município, no

viaduto.

Dois depoimentos da comunidade demonstraram claramente esse

sentimento. O primeiro foi do Prefeito de São Sebastião do Caí, Darci

Lauermann:

O pedágio de Portão deveria retornar em algum auxílio para o hospital da cidade.

Hoje, o atendimento que se dá na RS 122 e 240 é feito pela ambulância de São

40

Sebastião do Caí, e levado para os hospitais da região. Portanto, eu não tenho

isenção do pedágio, mas minha ambulância tem que atender a rodovia. Poderia,

assim, pelo menos, ter uma contrapartida de serviços, como guincho e

ambulância.

O segundo foi do Vereador Luís Carlos Bandeira da Rosa, de Portão,

que elaborou um trabalho ilustrado como fotografias, demonstrando o perigo

dos acessos, a falta de roçadas e de sinalização do trecho.

Os moradores de Portão são beneficiados com a isenção de

pagamento da tarifa do pedágio. Esse fato, recentemente, foi objeto de

investigação de irregularidades pela Força-Tarefa do Ministério Público,

Secretaria de Infraestrutura e Tribunal de Contas no DAER, no primeiro

semestre de 2011.

Essas irregularidades foram o mote para detratores do modelo de

pedagiamento comunitário para propagar a ideia que seria um modelo

corrupto e ultrapassado. No entanto, foi justamente no momento em que a

comunidade foi colocada de lado na administração e fiscalização desses

pedágios é que iniciaram-se também as fraudes. Não custa lembrar que o

Governo anterior repassou praticamente toda a administração dos pedágios

comunitários à empresas terceirizadas – inclusive a arrecadação – e foi

justamente essas empresas que atualmente são investigadas pelos desvios

do dinheiro da praça de Portão. Como já houve investigação profunda da

Força-Tarefa, tomaremos a liberdade de colacionar as suas conclusões e

sugestões nos encaminhamentos desse relatório.

A segunda audiência pública da Subcomissão também foi em uma

cidade-sede de praça de pedágio comunitário. No dia 14 de junho de 2012, a

Câmara de Vereadores de Campo Bom recebeu a Subcomissão para

41

debater a praça de pedágio local.

No município, há uma situação paradoxal: por força do Decreto 35.112,

de 24 de outubro de 2005, foi autorizada a utilização dos recursos dos

pedágios comunitários para a restauração e melhorias dos acessos aos

municípios lindeiros. O que era para ser um grande avanço tornou-se um

problema em Campo Bom: em 2006 foi construído um acesso ao município

cerca de 50 metros antes da praça de pedágio, sentido Capital – Campo

Bom. Significou que o pedágio construiu o seu próprio desvio.

O resultado disso é que, na audiência pública, foram várias as queixas

da comunidade de que o pedágio deveria custear a reforma das vias urbanas

utilizadas pelos caminhões que desviam o próprio pedágio!

Com exceção desse fato, as aspirações da comunidade foram

praticamente as mesmas de Portão: que houvesses serviços de guincho e

ambulância, para atender o alto número de acidentes que ocorrem na RS

239. Da mesma forma, pleiteiam a isenção para os veículos emplacados em

Campo Bom, da mesma forma que existe em Portão, conforme pedido do

Vereador Dércio Machaski, membro da Comissão Especial dos Pedágios da

Câmara Municipal de Campo Bom.

Saliente-se que a Câmara de Campo Bom está bem organizada quanto

a questão dos pedágios. A citada Comissão Especial, além do Vereador

Machaski, é composta pelos Vereadores Victor Fernando Souza e

Maximiliano de Souza, que foram enfáticos quanto a prejudicialidade dos

contratos do PECR para a região do Paranhana, que está sitiada – as saídas

para a Serra e região Metropolitana dependem sempre de pagamento de

pedágio.

42

A última Audiência Pública da Subcomissão para tratar de pedágios

comunitários foi em Coxilha, no dia 02 de julho de 2012, às 9h30min. Situada

na RS 135, única rodovia que tem pedágio comunitária que ainda não está

duplicada, a grande queixa da população foi justamente essa: a sangria dos

recursos arrecadados – que vão para o Caixa Único – em detrimento dos

usuários que pagam a tarifa.

A falta de investimentos na rodovia foi a tônica dos reclames da

comunidade. A Vereadora Rúbia Mara Dalmoro, de Coxilha referiu o

problema dos acessos:

Um dos pontos negativos referente ao pedágio são os acessos, no limite entre

Passo Fundo e Coxilha. Quem vem de Passo Fundo para a Comunidade Fauth, no

local de entrada não tem acostamento. Há dificuldades de acesso, pois não é

interrompido o tráfego para que as pessoas entrem na Comunidade. Da mesma

forma, há buracos e desníveis na via paralela à Rodovia, na entrada da cidade.

Outra nuance da falta de investimentos foi registrada pelo Vereador

Egídio Roque Novelo, de Sertão:

Deputado, nós jé tivemos Audiência em Getúlio para tratar da duplicação e dos

acessos de Sertão, para a Escola Agrícola, que possui 1.800 alunos. Entre Sertão e

Estação, é preciso, pelo menos, a construção de uma terceira pista. Outra coisa é

que a estrada está muito suja. Não sei se o DAER não tem gente o suficiente, mas

entre Erechim e Passo Fundo tem muito mato, prejudicando a sinalização e os

acostamentos.

Cabe ressaltar que os moradores de Coxilha, recentemente, foram

beneficiados com a isenção da tarifa do pedágio, fato saudado pelo Prefeito

Clemir Rigo, que agradeceu o empenho dos Deputados e ao DAER pela

43

concessão do benefício. O pedido era justificado, pois, distante cerca de

10km de Passo Fundo, Coxilha depende dos hospitais, serviços públicos,

comarca e universidades passofundenses.

Por todo o disposto nas Audiências Públicas, verificamos que, apesar

de muitas restrições, as comunidades onde se situam as praças não

possuem um posicionamento contrário à sua existência. As iniciativas de

isenção de tarifa aos veículos emplacados nos municípios sede são muito

importantes. Mas o que se vê é que os moradores querem mais do que

somente benefícios pessoais. Querem investimentos e prestação de serviços

pelo pedágio.

Temos uma posição intransigente em favor do modelo comunitário,

que, por sua vez, deve ser aperfeiçoado. O grande diferencial desse modelo

é permitir a mudança de seus propósitos a qualquer tempo, sem

necessidade de revisão de contrato.

Acreditamos que o Estado pode, sim, ser eficiente na prestação dos

serviços públicos sem abrir mão de sua titularidade. Basta ter uma gestão

honesta e transparente, com a participação da comunidade. Por isso

defendemos pedágios comunitários.

44

5. Órgãos Públicos

Dedicamos um capítulo deste Relatório para os órgãos públicos

estaduais relativos a pedágios e concessões de rodovias. Pretendemos fazer

um resumo da participação dos representantes das entidades AGERGS e

DAER nas audiências públicas, em cotejo com o papel que desempenharam

durante o período do PECR.

5.1 Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem – DAER .

O DAER foi o Poder Concedente dos contratos do PECR. Conforme já

mencionado no item “1” desse relatório, seus diretores tiveram um papel

decisório na formação dos contratos, qualificados pelos próprios

concessionários de rodovias como “mal feitos”.

Alguns dos diretores do DAER na época foram indiciados pela CPI dos

Pedágios, em 2007, e novamente pela Força-Tarefa no DAER em 2011.

É fato notório que o DAER apresenta problemas em sua estrutura,

especialmente nos Conselhos Rodoviário e de Administração. Contratos

aditados de forma duvidosa, ineficiência dos serviços prestados, falta de

servidores e de estrutura. Há notícias de que o último caminhão comprado

pela autarquia foi em 1982. O DAER não possui AutoCAD em seus

computadores, alguns até usam software piratas, sendo que essas

45

informações foram repassadas a este Relator por entidades de classe dos

servidores da autarquia.

Os problemas existentes no DAER – bem como as potencialidades que

são ofuscadas pelas irregularidades – mereceriam mais do que essas parcas

linhas que a ela são dedicadas neste relatório. Os resultados da investigação

da Força-Tarefa realizada no DAER em 2011 são indicadas a quem queira se

inteirar melhor sobre a real situação da autarquia.

Nesse relatório, primeiramente, temos que saudar a presença de um

representante do DAER em todas as audiências públicas da Subcomissão

dos Pedágios. O Diretor de Operações Cléber Domingues esteve em quase

todas as solenidades, sendo substituído pelo Engenheiro Marcos Michelutti

em Portão e Vacaria. Em Pelotas, o DAER não foi convidado, pois se trata de

concessão federal.

De todos os posicionamentos exarados pelos Diretores presentes às

audiências, ficou claro que o DAER:

a) Posicionou-se contrariamente à retirada de suas atribuições de

administração dos pedágios comunitários e à criação da EGR;

b) Manifestou fortemente o problema de falta de pessoal e de estrutura,

sendo que o Diretor Cléber Domingues em várias oportunidades mencionou

que havia somente um fiscal para os pedágios comunitários, e que

Engenheiros revezavam-se para fiscalizar as concessões;

c) Reconhece os problemas na formulação dos contratos de concessão do

PECR, creditando, necessariamente, a culpa aos Diretores da época.

Em tom de desabafo, o Diretor Cléber Domingues fez uma fala

contundente na Audiência Pública realizada em Caxias do Sul, no dia 04 de

46

junho, que resume praticamente toda a situação que existe no DAER:

O que nos cabe dizer nesse momento, é que verdadeiramente é chegado o

momento da decisão e a sociedade tem o poder de decidir, na medida em que pode

opinar, de fazer-se presente, e discutir com bastante profundidade como hoje está

sendo feito aqui na Câmara de Vereadores, e em outros municípios também. Como

disse o Vereador, existem aí dois modelos, que tem suas particularidades. Como já

foi dito, se o DAER não teve a fiscalização que deveria ter tido no decorrer dos

contratos, foi objetivamente porque os Governos não deram ao DAER estrutura

para fiscalizar. Eu estava no DAER no Governo Olívio, com esta mesma diretoria

que hoje me encontro, e naquela oportunidade nós tínhamos um fiscal para cada

unidade de pedágio. Pois no Governo seguinte, ficaram duas pessoas na diretoria,

na Superintendência de Pedágios. Com duas pessoas não se fiscaliza quase dois

mil quilômetros de rodovias. Hoje, Senhores, por incrível que pareça essas

mesmas duas pessoas ainda estão lá para fiscalizar os mesmos quase dois mil

quilômetros de rodovias concedidas. Pois então, se o DAER passa por denúncias,

o DAER passa por máculas na sua imagem, é porque muitas vezes isso se dá em

situações com essa: por não poder fazer. Qual é o custo de não fazer? É isso que

nós temos que discutir. Para nós enquanto funcionários do DAER é muito alto,

muitas vezes isso impacta na imagem pessoal do indivíduo. Não porque ele seja

corrupto ou seja ladrão ou coisa que o valha, é porque a estrutura não permite que

o indivíduo faça o que tem que ser feito. Por que você sabem que hoje os fiscais

de obras do DAER – não estou falando de concessão – não tem um carro para

viajar porque acabaram-se os contratos, há procedimentos licitatórios que

enrolaram-se, as coisas acumularam, o contrato terminou e o do novo contrato os

veículos ainda não chegaram, porque existe toda uma burocracia da placa do

veículo tem que cadastrar num outro departamento do DETERS, daí o DETERS

vê se aquele carro existe mesmo, aí ele viu que existe e tem que mandar o carro

fazer cartão, não sei o quê, sei que a cadeia toda passam trinta, quarenta e cinco

dias. São trinta, quarenta e cinco dias que o Departamento fica inerte. Estou dando

algumas realidades porque na realidade a sociedade não sabe o que acontece.

Agora, nós estamos falando de pedágios, o pedágio comunitário tem trazido boas

soluções, agora, nesse tempo todo, desde 1993, o pedágio comunitário o Estado

sempre aportou recursos. O recurso auferido pelo pedágio comunitário, hoje, vai

47

para o Caixa Único do Estado e aí retorna o dinheiro para o DAER a conta-gotas

para que a gente possa operar. Para se ter uma ideia: com o valor da tarifa que hoje

é cobrado no pedágio comunitário a operação de uma praça de pedágio está em

torno de 46% do total arrecadado numa tarifa de R$ 2,40 em um sentido. Há que

se melhorar – e muito – a operação para chegar aonde a sociedade quer. Outro

detalhe que é importante dizer: a Superintendência de Pedágios que está na nossa

diretoria tem dois funcionários: o Superintendente e o Adjunto. É com essa

estrutura que nós vamos abraçar essas 14 ou 15 praças de pedágio? Sinceramente,

Senhores, não dá.

Dessa forma, verifica-se que o DAER precisa não de uma

reestruturação, mas sim de uma reformulação, desde suas atribuições até a

própria existência dos Conselhos Superiores. É o que o Governo Estadual

parece estar intentando, com a criação da EGR e a formulação de políticas

que possam desemperrar os trabalhos da autarquia, que já viveu dias de

glória em nosso Estado, mas que hoje já não corresponde nem à mais

simples de suas tarefas, gerando insatisfações dos usuários de seus

serviços, de seus servidores e de toda a comunidade.

5.2 Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públ icos Delegados

do Rio Grande do Sul – AGERGS.

Criada em 09 de janeiro de 1997, com base na Lei 9.897/1995, a Lei

Federal de Concessões, a AGERGS tem por objetivo regular os serviços

públicos delegados, entendida essa delegação como todo o serviço público

que não é explorado pela mão do Estado. Conforme a apresentação

constante do seu site – www.agergs.rs.gov.br,

a Agência desenvolve suas atividades, atuando nas áreas de saneamento, energia

elétrica, polos de concessões rodoviárias, hidrovias, irrigação, transportes

intermunicipais de passageiros e estações rodoviárias.

48

A AGERGS, assim como o DAER, esteve presente em todas as

Audiências Públicas da Subcomissão, pelos seus Conselheiros Carlos

Felisberto Garcia Martins, Ayres Luiz Apolinário, Edmundo Fernandes da

Silva, Juarez Monteiro Mulinari e Luciano Schumacher Santa Maria.

A participação da AGERGS sempre foi muito controversa, pois sobre

ela paira a acusação permanente de ser omissa na fiscalização dos

contratos e de não ser eficiente na punição das concessionárias que não

atendem aos requisitos de qualidade dos serviços prestados. A defesa da

instituição, realizada pelos Conselheiros que estavam presentes às

audiências, foi que a AGERGS não possui Lei de Sanção. Isso quer dizer

que a Agência somente pode apontar as irregularidades, mas não pode

impor sanções às concessionárias, como disse o Conselheiro Carlos Martins

na Audiência Pública realizada em 26 de abril, no Espaço da Convergência:

A definição do modelo a ser adotado, da política a ser criada para a concessão de

pedágios, é de responsabilidade exclusiva do Estado. Não compete à AGERGS

definir políticas. A AGERGS é uma Agência Reguladora a qual assegura que as

políticas criadas pelo Executivo e Legislativo sejam cumpridos. Entretanto, nós

estamos à disposição desta Casa e do Governo para contribuir de acordo com a

expertise dos profissionais que lá temos em relação a pedágios. E aí eu tenho que

concordar com o Deputado Beto Albuquerque que diz que quando se concedeu

esses pedágios na década de 1990 o Estado do Rio Grande do Sul e até mesmo a

União, nas concessões federais, não detinham a expertise necessária para tal. E

aqui no RS hoje temos que as concessões de pedágios feitas na década de 1990,

tanto estaduais como federais, não deram certo, não trouxeram os resultados que a

sociedade almejava para a questão. Entretanto, caros Deputados, nós da AGERGS

hoje concluímos, de maneira clara, que boa parte dos problemas que temos hoje

nas concessões estaduais se deve pela falta de instrumento jurídico para a Agência

regular pedágios. A AGERGS foi a primeira Agência Reguladora criada no Brasil

e hoje é a única Agência Reguladora desse país que não detém poder de sanção.

49

Nós, hoje, como sempre ocorreu nas concessões, apontamos que os indicadores de

qualidade das concessões de pedágio não foram atingidos em nenhum momento.

Nós não temos as estradas com a qualidade prevista nos contratos de concessão. E

o que que podemos fazer em relação a isso? Nós não temos nenhum instrumento

jurídico capaz de fazer assegurar o cumprimento da qualidade das rodovias

pedagiadas. E mais: há uma mistura de competências entre a Agência Reguladora

e o Poder Concedente, mais precisamente em relação ao DAER. E a gente está

hoje assistindo mais uma vez um debate que mistura as duas questões. Quando se

fala em criar uma empresa se fala em criar uma empresa para gerir pedágios, não

para regular pedágios, essa regulação é da Agência Reguladora. A AGERGS tem

pautado sua atuação pela manutenção do interesse público e a proteção dos

contratos. Procurou nos últimos dias buscar a construção de um grupo

interinstitucional para que se possa unificar os critérios de cálculo dos

desequilíbrios econômico-financeiros, quaisquer sejam eles, sejam em favor da

concessionária, seja em favor do Estado ou dos usuários. Buscamos contatos e nos

informamos com o Ministério Público, com o Tribunal de Contas do Estado, com

a Procuradoria-Geral do Estado, que são órgãos de controle do Estado, juntamente

órgãos de Governo – temos o DAER e a SEINFRA -, um grupo que já está

trabalhando no cálculo desses desequilíbrios. E procuramos dar ao Estado um

critério unificado, que fortaleça a posição do Estado em relação aos pedágios, pois

o que claramente está se assistindo é uma chantagem das concessionárias ao

Estado em função de uma conta na qual não tem, por nenhuma das instituições, o

cálculo de quanto se deixou de investir e quanto custa as obras que as

concessionárias não realizaram ao longo desses contratos. Então, o que nós temos

que fazer, que esse grupo vai construir, é um encontro de contas, da qual vai sair

um número que seja unificado por todas essas instâncias.

Essa foi a tônica das participações dos Conselheiros nas Audiências

Públicas. Em contraponto ao argumento de que a fiscalização é impossível

por conta da falta da Lei de Sanções, as entidades contrárias a prorrogação

dos contratos de pedágio, como o Comitê de Controle Social, por seu

membro ex-Ministro dos Transportes Cloraldino Severo, e o Fórum dos

COREDES, por seu Diretor José Antônio Adamoli, consideraram que a

50

Agência poderia – se tivesse interesse – obstaculizar os reajustes das tarifas,

em represália às concessionárias que não alcançassem os índices de

qualidade. Os Conselheiros, no entanto, argumentam que os reajustes de

tarifas são contratuais, não podendo ser obstaculizadas, sob pena de

agravamento do desequilíbrio contratual.

As críticas à atuação da AGERGS não se limitam às entidades de

defesa dos usuários. As próprias concessionárias questionam os critérios de

qualidade adotados pela Agência, afirmando que cumprem os índices fixados

pelo Poder Concedente, o DAER.

Nessa guerra de versões, entre acusações e defesas, verificamos que

procede o que o Conselheiro Carlos Martins afirmou na Audiência Pública do

dia 26 de abril: ninguém sabe ao certo quais são as responsabilidades da

AGERGS e do DAER em relação às concessões. Pelo que se verificou

nesses quinze anos, a AGERGS – pelo menos em relação às concessões de

rodovias – foi figura decorativa, mero homologador de reajustes de tarifas,

previamente contratadas. Sua assinatura apenas concede validade aos atos

ajustados entre Poder Executivo e concessionárias, relações essas nem

sempre muito probas. Ressalta-se que o Deputado Paulo Azeredo, na

Audiência Pública realizada em Portão, lembrou da repugnante ocorrência da

CPI dos Pedágios, onde a técnica da AGERGS Denise Zaions, por falar a

verdade na Comissão – que o estudo referente ao índices de qualidade das

rodovias havia sido alterado pelo Conselho Superior à época – foi

perseguida, sofreu processo administrativo disciplinar e teve que buscar sua

reintegração judicialmente. Os interesses das concessionárias, à época,

estavam bem representados no Conselho Superior, o que levou a decisões

parciais em detrimento da sociedade e dos usuários.

51

Urge redefinir o papel da Agência Reguladora – com relação às

concessões rodoviárias – como forma de dar efetividade à sua importante

missão.

5.3 Empresa Gaúcha de Rodovias S.A. - EGR

Na Audiência Pública realizada em 26 de abril de 2012, no Espaço da

Convergência da Assembleia Legislativa, o Secretário da Infraestrutura e

Logística do Estado Beto Albuquerque afirmou que:

Nosso Governo tem a tarefa de desmobilizar os contratos que estão vigentes. Nós

não iremos prorrogar, não é nossa intenção, não queremos e não faremos qualquer

prorrogação dos atuais contratos de pedágios dos polos estaduais. (…) Por fim,

quero colocar esse assunto para os Senhores, pois virá à tona cedo ou tarde, sobre

a última discussão, de criação ou não de um órgão ou de uma empresa pública

para fazer a gestão de pedágios comunitários, de outras concessões que hoje são

atribuição do DAER e também a gestão de eventuais contratos privados que o

DAER venha a fazer nessa questão. A Secretaria de Infraestrutura sugeriu ao

Governo a criação de uma empresa de economia mista para fazer isso. Por que?

Porque o DAER de hoje é um DAER que tem 3.000 funcionários a menos do

DAER que criou os pedágios comunitários. Todas as atribuições do DAER de

hoje são as mesmas mas o pessoal do DAER de hoje não é o mesmo nem em

número, nem em conjunto de administração para responder todas essas

atribuições. Tem sido muito difícil coordenar todas as atribuições. E eu diria aos

Senhores: antes de fazer um concurso público, para contratar 150 novos

funcionários para o DAER, eu prefiro contratar 50 novos funcionários para uma

empresa de economia mista, com regime CLT, que não vai inflacionar a folha de

pagamento do Estado, que não vai para as aposentadorias futuras do Estado, que o

cidadão, se não cumprir sua carga horária, se não se conduzir adequadamente,

pode ser exonerado, uma empresa de economia mista que pode tomar

financiamento, investir, coisa que o DAER não pode fazer, inclusive nos pedágios

comunitários, e que pode ter mais agilidade nas decisões. E não demorar seis

meses para contratar um chip – o Cléber sabe do sofrimento que nós passamos –

52

para fazer o controle eletrônico. Por que? Porque uma autarquia nos dias de hoje

tem um sem número de rotinas, de discussões, de Conselhos, que atrasa qualquer

decisão antes que possa se transformar em realidade. Essa é a grande verdade. E

quando eu passo em um pedágio comunitário e vejo a grama alta eu me

envergonho, tanto de ver a grama quanto de ver a lentidão do poder público de

contratar um serviço de poda com antecedência. Quando eu vejo a falta de

sinalização eu me envergonho, por não ter a sinalização mas também porque nós

demoramos demais, e não conseguimos diminuir os prazos, hoje tão impostos por

'n' legislações de controle que nós temos. Então uma empresa de economia mista,

de direito privado, ela daria para a gestão das chamadas concessões um outro

ritmo. E eu abro um parênteses apenas para exemplificar que não se trata de um

debate sobre criar mais órgãos públicos, se trata, sim, de atualizar a gestão pública

em muitas áreas. O Governo Federal, senhores, determinará nos próximos meses

que todos os portos brasileiros virem empresas públicas. Por que? Porque

autarquias não funcionam adequadamente, não respondem rapidamente. O

dinheiro vai para o Caixa Único – essa é uma vantagem da empresa pública: o

dinheiro do pedágio comunitário nunca mais vai para o Caixa Único – e a hora

que o Porto de Rio Grande também deixar de ser uma autarquia, nunca mais o

dinheiro do Porto vai para o Caixa Único.

Em 07 de maio, onze dias após a Audiência Pública, foi enviado para a

Assembleia Legislativa o Projeto de Lei n. 94/2012, em regime de urgência,

que “autoriza o Poder Executivo a criar a empresa pública denominada

Empresa Gaúcha de Rodovias S.A. - EGR - e dá outras providências”.

A redação original do projeto previa a constituição de uma empresa de

economia mista que poderia explorar pedágios públicos, mediante

administração direta ou concessão, tanto em rodovias estaduais quanto em

rodovias federais. Apesar de sabermos a intenção do Governo, conforme fala

do Secretário Beto Albuquerque, a redação da proposta deixou perplexos os

participantes da Subcomissão e as entidades que estudam a matéria: a

possibilidade de manutenção das rodovias federais sob delegação ao Estado

53

poderia significar a continuidade do modelo de polos.

Houve várias discussões sobre o Projeto de criação da EGR no âmbito

da Subcomissão, culminando com a apresentação de emendas, construídas

com as entidades representativas do controle social, como o Comitê Gaúcho

de Controle Social, Assurcon, Fórum dos COREDES e Frente Parlamentar

contra a Prorrogação dos Contratos de Pedágios, e apresentados pela

Bancada do PDT na Assembleia Legislativa, alterando o projeto original para:

a) Retirar a possibilidade de administração de rodovias federais;

b) Estabelecer como modelo de pedágio os pedágios comunitários;

c) Equalizar as forças de Governo e Sociedade Civil no Conselho de

Administração.

As emendas foram aceitas pela Casa Civil, sendo aprovadas,

juntamente com o Projeto por 31 votos a 9, em 12 de junho de 2012. Foi

sancionada em 29 de junho de 2012, virando a Lei 14.033/2012.

A EGR resgatará a experiência dos pedágios comunitários, com

aperfeiçoamento, profissionalização e agilização do modelo, podendo ser

uma alterativa muito viável às tensas concessões, cujos resultados nem

sempre são os melhores para a sociedade.

54

6. ABCR

As concessionárias de rodovias gaúchas, após o tumultuado início de

seus contratos de concessão, resolveram organizar-se e fundaram a

Associação Gaúcha de Concessionárias de Rodovias – AGCR.

Posteriormente, a AGCR passou a se denominar ABCR/RS – Associação

Brasileira de Concessionárias de Rodovias.

As concessionárias gaúchas – BRITA, CONCEPA, CONVIAS,

COVIPLAN, ECOSUL, METROVIAS, RODOSUL, SANTA CRUZ e SULVIAS -

são todas filiadas à ABCR/RS. No início dos trabalhos da Subcomissão, a

entidade remeteu requerimento à Presidência da Subcomissão solicitando a

participação nos trabalhos. Como não há precedência regimental para a

participação de não-Deputados na Subcomissão, tal pedido foi indeferido, em

decisão do Presidente Luiz Fernando Schmidt proferida na Audiência Pública

de Santa Cruz do Sul, porém, para as Audiências Públicas a partir da

realizada em 14/05/2012 em Campo Bom, a ABCR foi convidada para todas.

As concessionárias estiveram presentes nas Audiências Públicas de

Santa Cruz do Sul, Vacaria e Carazinho. Os presidentes da COVIPLAN,

RODOSUL e Santa Cruz Rodovias estiveram presentes nessas Audiências,

além do Presidente da ABCR Egon Schunk Jr., e os membros Luiz Dahlen e

Paulo Oiama de Macedo Silva.

55

Em Santa Cruz do Sul, o Presidente Egon Schunk Junior expôs com

clareza a posição das concessionárias sobre o imbróglio envolvendo os

contratos de concessão:

Inicialmente, eu queria dizer para vocês que o contrato de concessão é um

contrato vivo. E eu faço essa menção em função do que aqui foi colocado pelo

Vice-Prefeito de Santa Cruz e pelo Prefeito do Vale do Sol, com relação à

duplicação da RS 287, com relação a trevos que são necessários aqui na região,

com relação à qualidade do asfalto e também com relação ao valor do pedágio. O

que eu quero dizer quando menciono que o contrato de concessão é um contrato

vivo, é que ele admite a inclusão de obras, admite a redução de tarifas, enfim,

admite uma série de soluções que são possíveis de ser obtidas desde que sentem

para discutir poder concedente, agência reguladora e concessionárias de rodovias.

Em nosso estado nós temos visto que um determinado setor da sociedade tem

fechado os ouvidos aos reclames das comunidades. E esse setor também tem

esquecido de como eram as rodovias antes do programa de concessões

rodoviárias. Aqui nós temos muitas pessoas com cabelos brancos, pessoas

experientes, e essas pessoas tem uma memória de quinze anos pretéritos em que

trafegar à noite numa rodovia era arriscar a própria vida e de seus familiares. As

rodovias não tinham sinalização, não tinham boa pavimentação, e foi graças ao

modelo de concessões que hoje se pode trafegar com segurança e com a certeza de

ser socorrido por guinchos e ambulâncias caso ocorra algum acidente. Então,

quando se pensa, por exemplo, no valor do pedágio, também deve se sopesar os

valores que estão envolvidos num deslocamento numa rodovia segura. E, tocando

nesse tema do valor dos pedágios, temos que ter presentes também que as tarifas

só se encontram nos patamares em que estão em função dos graves e reiterados

desequilíbrios econômico-financeiros que têm sido ocasionados aos contratos.

Desde o primeiro ano dos contratos de concessão, nós tivemos desequilíbrios,

tivemos descumprimentos contratuais por parte do Governo. Recentemente,

tivemos solenemente, por parte do atual governo, o desrespeito à cláusula de

reajuste tarifário. Então isso tem se tornado uma constante e explica a situação em

que estamos. (…) Então eu gostaria de salientar, finalmente, que muito tem se dito

aí que as concessionárias desejam a prorrogação dos contratos de concessão.

Quero lhes dizer que isso não é verdade. O que as concessionárias querem é

56

receber os desequilíbrios econômico-financeiros dos contratos. Desequilíbrios

esses que já foram reconhecidos oficialmente pelo órgão gestor dos contratos, que

é o Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem, que examinou o assunto,

que fez um estudo, por intermédio da Fundação Getúlio Vargas, e chegou a

valores oficialmente reconhecidos. Por conseguinte, a renovação ou a prorrogação

dos contratos não é causa, mas consequência possível para a solução. Do

contrário, esse Estado, que já tem uma dívida de R$ 44 bilhões, como disse o

Secretário da Fazenda na semana passada, que vai levar quarenta anos para ser

pago, acrescentará mais R$ 3 bilhões com as concessionárias de rodovias.

Com relação ao contrato ser “aberto”, o ideal seria que previsse

revisões periódicas, durante sua vigência, na qual as partes, periodicamente,

sentariam para tratar sobre os desequilíbrios havidos, por fatores externos

ou internos. Mas como nos contratos do PECR não havia essa cláusula,

dependeria da boa vontade das partes envolvidas.

Cabe lembrar, quanto ao argumento do “contrato aberto”, que houve a

experiência do Termo Aditivo n. 01/2000 – TA1, na qual as concessionárias

abriam mão do passivo gerado pelos desequilíbrios anteriores em troca de

benefícios como o aumento das tarifas em 37% para os veículos de passeio

e 3% para os veículos de carga, além de instituir a cobrança bilateral e

reduzir os índices de qualidades. Por outro lado, ficou instituído os serviços

de guincho e ambulância. Conforme descrito no Termo de Instalação Câmara

Temática Pedágios, do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social do

atual Governo do Estado,

O Termo Aditivo nº 1 teria validade até o final de 2004, quando novo estudo sobre

o equilíbrio econômico-financeiro deveria ter sido apresentado. Ocorre que, à

revelia dos prazos estabelecidos, tal estudo não foi apresentado e o teor do Termo

Aditivo continuou a ser aplicado.

Outra tentativa de alteração contratual foi feita no Governo passado,

57

que encaminhou a Assembleia Legislativa o Projeto de Lei n. 279/2008, que

previa a prorrogação dos contratos de pedágios por mais quinze anos, a

partir de 2013, tendo como contrapartida:

• Redução da tarifa em 20%;

• Redução da Taxa Interna de Retorno para 8%;

• Aumento de uma praça de pedágio (Polo de Carazinho), fechamento

da praça de Farroupilha e assunção, pela Concessionária CONVIAS,

do Pedágio Comunitário de Portão;

• 165,2Km de duplicações;

• 127,43Km de terceiras pistas.

O Projeto sofreu restrições tamanhas pela sociedade civil que teve que

ser retirado pelo Governo. Das duplicações previstas, por exemplo, não

havia nenhuma previsão para o Polo de Santa Cruz, onde a própria ABCR

afirmou ser imprescindível a duplicação da RS 287. Nos Polos de Caxias do

Sul e Vacaria, havia previsão somente de 3Km, enquanto no de Carazinho,

apenas 17Km. E os 83Km previstos pelo Polo Metropolitano, são as mesmas

obras que, menos de dois anos depois, a União decidiu realizar com

recursos próprios.

A rejeição à proposta pela sociedade causou irritação no Governo do

Estado, que tomou duas decisões no mínimo duvidosas: reconheceu

unilateralmente um desequilíbrio econômico-financeiro com as

concessionárias no valor de R$ 1,7 bilhão, sem qualquer cálculo nesse

sentido; e denunciou os contratos de delegação das rodovias da União,

causando um limbo jurídico quanto às responsabilidades de quem seria o

poder concedente e o poder fiscalizador dos contratos que só foi resolvido

em 2011. Esse foi o terceiro desequilíbrio econômico-financeiro levado a

efeito pelo Governo do Estado.

58

Quanto ao argumento de que as rodovias estarem muito melhores do

que na época do início da concessão, cabe lembrar que os índices de

qualidade apurados pela AGERGS em 2007, apurou que cerca de um terço

da extensão das rodovias concedidas não tinham atingido o índice mínimo

de qualidade3. Mesmo estando em melhor estado do que antes das

concessões, continuam as mesmas estradas – com exceções como trechos

da BR 386, do Polo de Lajeado – enquanto a frota passou de 1.050.000

veículos em 1998 para 5.100.000 veículos atualmente.

Quanto as tarifas, é de se lembrar que a tarifa, além de estar

praticamente 30% mais cada desde 2001, possui outros 30% de lucro

contratual, a Taxa Interna de Retorno. Enquanto nos demais negócios o lucro

dificilmente chega a 5% do capital, as concessionárias de rodovias, mesmo

com todos os desequilíbrios que cobram, lucraram cerca de R$ 1 bilhão

nesses quinze anos, conforma reportagem do jornal Zero Hora, de 05 de

agosto de 2012.

A ABCR é uma entidade de classe e, por isso, defende seus interesses.

Defendem que o debate sobre os pedágios deve ser desideologizado, mas

refutam qualquer interferência do Estado, como se esse fosse um estorvo

para suas pretensões. Quando o contrato for em seu benefício, dizem que é

o ônus do contrato. Quando é contra, defendem que se trata de “contrato

aberto”.

3 Excerto do voto em separado da ASSURCON ao relatório da CPI dos Pedágios, de outubro de 2007: “A Dra. Denise Zaions, Diretora de Qualidade da AGERGS, destituída depois de depor na CPI, confirmou que o DAER vinha dificultando o trabalho da AGERGS ao não disponibilizar todas as informações contratuais da relação daquele Poder Concedente com as suas concessionárias dos Polos. O depoimento desta Técnica da Agência Reguladora atingiu o clímax quando afirmou: “no índice de qualidade de pavimento, nenhuma das concessionárias atingiu a qualidade preconizada no contrato”. O resultado disso está na falta de fiscalização do DAER. E a consequência lógica descarregou-se nos usuários, que estão pagando uma tarifa que contempla 100% da qualidade contratual. Soube-se que de 1.700 quilômetros de rodovias, 457 quilômetros foram reprovados e não aconteceu nada”.

59

Dessa forma, a participação da ABCR foi muito interessante para que a

Subcomissão pudesse ter o seu ponto de vista. No entanto, seus argumentos

não podem conduzir a um entendimento diferente do que está atualmente

acontecendo: o encerramento dos contratos, muito pelas suas próprias

razões, muito mais pelas suas atitudes.

60

7. Desequilíbrios Econômico-Financeiros

O início das concessões foi conturbado. Entre falta de investimentos

pelas empresas – o que ocasionou a denúncia do Polo de Pelotas –,

descumprimentos contratuais pelo Estado e disputas judiciais, entre 1998 e

2000, as cancelas das praças de pedágios foram várias vezes fechadas e

reabertas, gerando problemas a todos.

A Praça de Farroupilha, por exemplo, ficou fechada por 214 dias nesse

período. O mesmo aconteceu nos Polos de Vacaria e Carazinho. Nesse

período, houve uma discussão sobre a necessidade da existência das vias

alternativas para as vias pedagiadas. Várias decisões judiciais foram

proferidas determinando o levantamento das cancelas enquanto não se

providenciasse uma via alternativa para os usuários. Somente em 2012 essa

questão foi resolvida, com decisão do Ministro Eros Grau, do STF, no sentido

da desnecessidade de via alternativa.

Além disso, entre 1998 e 2000, houve um problema específico das

concessionárias que não foi motivada pelo Estado: a diminuição do fluxo de

veículos, seja por superestimação do VDM na apresentação da proposta

comercial, seja pela utilização de vias alternativas pelos usuários. Por mais

que queiram as concessionárias imputar esse fato como desequilíbrio, não

se pode admiti-lo, pois se trata, sim, do risco do negócio. Se, por um lado,

existem vias históricas que servem de alternativa a via pedagiada, há o

61

inexorável aumento da frota, que passou de 1.800.000 veículos emplacados

no Rio Grande do Sul em 1998, para 5.100.000 veículos em 2012.

Portanto, o “grosso” dos desequilíbrios econômico-financeiros

cometidos “pelo Estado”, como as concessionárias dizem, ocorreram nesse

período, basicamente por dois motivos:

a) Falta de reajuste no final de 1998;

b) Diminuição da tarifa por ato unilateral em 1999.

Por conta disso, em 2000, o Governo do Estado, através do Secretário

Beto Albuquerque, resolveu concertar esses desequilíbrios, entabulando uma

espécie de acordo com as concessionárias, em que foi deferido o aumento

da tarifa e diminuição dos investimentos para compensar as perdas e os

desequilíbrios dos primeiros anos de concessão. Para essa finalidade, o

Governo Olívio Dutra mandou à Assembleia Legislativa o PL 262/2000, que

autoriza o Executivo a aditar os contratos de concessão, gerando o famoso

Termo Aditivo n. 1/2000. A justificativa do projeto é explicativa das intenções

do adendo contratual:

Segundo os contratos de concessão vigentes, haveria a necessidade de concessão

de reajustes anuais sobre o preço dos pedágios. Inicialmente, o primeiro reajuste

estava previsto para 1º de janeiro de 1999 e, o segundo, estava aprazado para 1º de

janeiro de 2000. Ambos não ocorreram. Estes reajustes deveriam retroagir seus

efeitos a fevereiro de 1996, computando-se a inflação e os custos medidos na

integralidade deste período. Segundo os critérios contratuais vigentes, as tarifas

para automóveis e caminhões haveriam de ser majoradas em quarenta e seis por

cento. Estes valores não foram repassados às concessionárias, significando

proteção aos usuários no período em que os termos contratuais eram renegociados.

Assim, as tarifas, segundo os contratos vigentes, deveriam, em valores nominais,

serem fixadas em R$ 4,40 (quatro reais e quarenta centavos) para automóveis e R$

7,40 (sete reais e quarenta centavos) para os caminhões e os ônibus de dois eixos

62

ou R$ 22,20 (vinte e dois reais e vinte centavos) para os de seis eixos, desde o

início deste ano. Durante este período, os concessionários não realizaram

investimentos, pelo que foram autuados pelo Governo. Assim, visando a preservar

a malha rodoviária em que há cobrança de pedágio, de modo a garantir o menor

ônus possível para os usuários, ao mesmo tempo em que se assegura os

investimentos necessários, encaminhamos ao exame desta Egrégia Assembleia

Legislativa, os aditamentos contratuais propostos e aceitos pelas concessionárias.

A readequação do sistema de pedágios do Rio Grande do Sul foi orientada pelos

seguintes princípios: transparência, equilíbrio sócio-econômico, equilíbrio

econômico-financeiro, manutenção de investimentos e geração de empregos. Não

haverá, pois, supressão e trechos nem a redução da extensão rodoviária a ser

mantida pelas concessionárias nos seus respectivos polos. Os contratos serão

aditados pelas partes para a consecução da proposta, encaminhando-se para

anuência do Ministério dos Transportes e conhecimento para a Agência Estadual

de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul -AGERGS.

A proposta define que deverá ser oferecido tratamento especial aos caminhoneiros

autônomos e ao setor de cargas. Embora os contratos vigentes assegurem índice

de quarenta e seis por cento de reajuste, a modificação contratual propõe, a partir

de janeiro de 2001, reajuste de vinte por cento. Isso permitirá uma redução na

tarifa. Atualmente, o eixo do caminhão é sessenta e seis por cento mais caro do

que o eixo do automóvel, sendo que pela presente medida a diferença cairá para

cinquenta por cento e, em julho, para quarenta e cinco por cento. As

concessionárias assumem a conservação de todos os trechos rodoviários dos polos

de concessão que compõem os perímetros urbanos aproximadamente 100 (cem)

quilômetros, obrigação não constante dos contratos vigentes. As operações de

guinchos ambulâncias passam, igualmente, a ser de inteira responsabilidade das

concessionárias, já que pelos termos atuais tais custos eram inteiramente de

responsabilidade do Estado. As concessionárias se comprometem a liquidar o

passivo judicial com o Poder Concedente até a data da assinatura dos termos

aditivos, renunciando, assim, a todo e qualquer direito que julguem possuir

referente aos contratos de concessão,por atos ou fatos anteriores àquela data. Elas

também se comprometem a regularizar seus débitos junto ao Banco do Estado do

Rio Grande do Sul, evitando-se, deste modo, qualquer risco à saúde financeira do

Banco. Pelo procedimento adotado, asseguram-se investimentos, nos próximos 30

63

meses, da ordem R$ 166 (cento e sessenta e seis) milhões, garantindo-se, então, a

geração de 4 mil novos empregos no setor para a execução dos investimentos e a

cobrança bidirecional. Para que os usuários não sejam penalizados, estabelece-se

que a cobrança das tarifas será bidirecional, sendo fixada em cinquenta por cento

da tarifa em cada sentido, limitada a uma vez por dia em cada sentido. Com a

bidirecionalidade, os veículos que não retomarem pela mesma rodovia não

pagarão o pedágio integral como ocorre atualmente. Esta medida beneficiará,

principalmente, o transporte de carga, pois os caminhões trafegam por diferentes

rodovias, dependendo das demandas de frete. O reajuste para os automóveis

obedecerá integralmente, consoante determinação do Poder Judiciário, os índices

previstos nos contratos em vigor, ou seja, 33,4496% em 1º de dezembro de 2000,

referente à inflação setorial verificada de fevereiro de 1996 até dezembro de 1999.

A cobrança das tarifas abaixo propostas somente terão início após viabilizado o

sistema bidirecional e pela expressa autorização do Poder Concedente. (…) Os

reajustes tarifários serão operados nos termos da cláusula já contratada, levando

em consideração os preços no varejo ao consumidor, respeitando os prazos

firmados nas condições constantes dos aditivos. Com a finalidade de reduzir os

custos para os caminhões e assegurar o equilíbrio econômico-financeiro do

programa, evitando-se a falência do sistema, estamos garantindo a recomposição

das tarifas em 3 (três) parcelas extraordinárias e anuais para automóveis e 4

(quatro) parcelas anuais para caminhões, da seguinte forma (…) Por fim,

considerando que não haverá qualquer alteração nos prazos das concessões,

apresento ao Poder Legislativo proposta que este Executivo entende ser mais

adequada à sociedade gaúcha, pois evita a interrupção na prestação dos serviços

públicos.

Como registrou a AGERGS, em seu perfunctório estudo sobre os

desequilíbrios contratuais,

Considerando-se a postergação do equilíbrios econômico-financeiro entendida

pelos aditivos, conclui-se que as renegociações ora em análise consistiram

simplesmente na adoção de medidas paliativas, as quais, ao menos em tese,

aparentaram ter objetivado muito mais a conciliação entre as partes do que

propriamente uma solução técnica e definitiva para os problemas oriundos dos

64

descumprimentos unilaterais de contrato. Prova disso é que os aditivos previram a

extinção de todas as ações ajuizadas pelas partes ao longo da concessão, inclusive

a renúncia por parte das concessionárias de eventual direito de indenização

decorrente das alterações unilaterais procedidas no contrato.

Como se vê, o TA1 mais concedeu benesses às concessionárias do

que seria justo. E mesmo assim, elas continuam insistindo no tema de que

são beneficiárias de indenizações em virtude dos desequilíbrios. Cabe

lembrar que a Lei Appio – Lei 11.460/2000 – que isentou os veículos

emplacados nos municípios onde estão localizadas as praças de pedágio

teve duração de apenas 87 dias – entre 17 de abril e 13 de julho de 2000,

quando foi revogada – e, por consequência, entrou no “reequilíbrio”

promovido pelo TA1.

Recente reportagem do jornal Zero Hora trouxe um paradoxo: enquanto

imputava totalmente aos Governos Estaduais o “problema dos pedágios”,

demonstrou de forma cabal o extremado lucro das concessionárias: cerca de

um bilhão de reais de lucro nos quinze anos de contrato. E ainda dizem que

são credores de cerca de R$ 4 bilhões, conforme manifestado pelo

Presidente da ABCR Egon Schunck Junior na Audiência Pública de Vacaria.

Mais uma vez este Relator ressalta: o lucro é inexorável ao negócio

privado, não se pode exigir que as empresas concessionárias trabalhem de

graça. Devem ganhar seus dividendos e esses devem ser rentáveis, para

sobrevivência do próprio negócio. Mas o lucro que ultrapassa

sistematicamente o próprio capital da empresa, numa concessão pública,

onde é a população que paga a tarifa e, consequentemente, dá o lucro à

empresa, chega às raias da espoliação – se fosse tributo, essa quantificação

configuraria confisco, com vedação constitucional.

65

O TA1 deveria ter um estudo de reequilíbrio econômico-financeiro em

2005. O Governo Germano Rigotto, por duas vezes, prorrogou a vigência do

aditivo, que venceria em 31 de dezembro de 2004, para 30 de julho de 2005,

através da Lei Estadual n. 12.204/2004 e, posteriormente, para 30 de

setembro de 2005, através da Lei Estadual n. 12.304/2005. Por fim, acabou

por assinar Termos de Rerratificação, em 10 de janeiro de 2006, prorrogando

os efeitos do TA1 até 01 de janeiro de 2007, não havendo mais

rerratificações ou prorrogações expressas, mantendo-se os termos do TA1

até o presente momento.

A denúncia dos Convênios de Delegação das Rodovias Federais pelo

Governo do Estado em 2009 pode ter causados desequilíbrios, mas a ambos

os lados da concessão: se as concessionárias ficaram sem os reajustes

contratuais, os usuários ficaram sem quem fiscalizasse o serviço público

prestado. De todos os lados, a denúncia dos Convênios de Delegação

assemelhou-se a renúncia de Jânio Quadros – esperava-se um efeito, houve

outro totalmente diverso, que acarretou somente prejuízos aos contratos,

concessionárias e usuários.

Conforme referido tanto pelo Secretário Beto Albuquerque4 como pelo

Conselheiro da AGERGS Carlos Martins5 na Audiência Pública do dia 26 de

abril de 2012, não se pode considerar somente desequilíbrios em favor das

concessionárias, quando houve descumprimento contratual também por

parte delas.

A única coisa que não teve alteração nos contratos, desde o seu início,

4 “Com o encerramento dos contratos, esse patrimônio (atualmente concedido) voltará para o Estado, só aceitaremos

formalmente a devolução se o patrimônio estiver adequado àquilo que reza o PECR. Qualquer diferença que haja em obras, em manutenção de estado do próprio bem físico, isso se transformará num desequilíbrio em favor da sociedade, aonde não houve a execução das obras devidas”.

5 (A AGERGS) procurou nos últimos dias buscar a construção de um grupo interinstitucional para que se possa unificar os critérios de cálculo dos desequilíbrios econômico-financeiros, quaisquer sejam eles, sejam em favor da

66

fora as Taxas Internas de Retorno – TIR. Houve diminuição da exigência de

qualidade, aumento na tarifa, fechamento provisório de praças, proibição da

cobrança para veículos em Viamão, aumento da frota e, consequentemente,

do VDM das praças, enfim, ocorreu quase tudo: menos alteração na TIR.

A AGERGS assinala esse fato no seu estudo, quando falar dos efeitos

do TA1:

Subentende-se aqui que a intenção do Governo do Estado era compensar os

desequilíbrios contratuais ocorridos ao longo do período inicial do PECR de duas

maneiras: retirando das concessionárias o risco de demanda decorrente dos fatores

supervenientes anteriormente citados e concedendo majorações tarifárias

consideradas no período 2000/2004. Todavia, na medida em que tais fatores não

foram especificamente quantificados infere-se que toda a receita não realizada foi

entendida como perda passível de reequilíbrio econômico-financeiro,

confundindo-se conforme já citado com as superestimativas de tráfego projetadas

pelas concessionárias. Dessa forma, toda a diferença calculada entre a receita

projetada e a receita realizada entre os anos de 1998 e 2000 foi remanejada para os

anos seguintes do programa, justificando-se assim os reajustes adicionais de tarifa

incorporados pelos aditivos, bem como repassando o risco de tráfego das

concessionárias integralmente para os usuários. Por último, frisa-se que, embora

as projeções de receita tivessem sido levemente reduzidas pelos aditivos, as taxas

internas de retorno estabelecidas pelas Propostas Comerciais mantiveram-se

inalteradas.

Assim, temos que os desequilíbrios contratuais havidos não alteraram

em nenhum momento a margem de lucro das concessionárias, ao contrário –

as alterações contratuais levadas a efeito pelo TA1 concederam mais

benesses às concessionárias do que o contrato original previa, tudo para que

concessionária, sejam em favor do Estado ou dos usuários”.

67

houvesse a compensação dos valores que deixaram de entrar nos cofres das

empresas.

Quanto a qualidade dos serviços prestados, existem entendimentos

diversos entre a AGERGS e ABCR. A primeira disse nas suas participações

que em nenhum momento do contrato as concessionárias atingiram o nível

de qualidade. Já as concessionárias defendem que cumpriram os índices

que estavam no contrato. Esquecem, essas últimas, que

as melhorias previstas foram definidas pelos Projetos de Exploração Rodoviária

somente até o término da vigência dos aditivos. Isto significa que a partir de

janeiro de 2005 não existia mais um cronograma previamente definido de quais

novas obras deveriam ser realizadas pelas concessionárias, uma vez que somente

os Projetos Básicos de Exploração, anexos aos contratos originais, continham

previsões de melhorias para o período compreendido entre os anos 07 e 15 das

concessões, ou seja, respectivamente entre os anos de 2005 e 20136.

Assim, os Projetos de Exploração perderam sua vigência, eis que

alterados os índices de qualidade pelo TA1. Dessa forma, os índices de

qualidade, a partir de 2005, só poderiam ser fixados pela agência reguladora

dos contratos, eis que o Poder Concedente instalou um vácuo na concessão.

E os índices definidos pela AGERGS – com base nos contratos, diga-se de

passagem – nunca foram alcançados pelas concessionárias, como

reiteradamente manifestado tanto nas audiências públicas como nos

relatórios anualmente publicados pela Agência.

Os representantes da AGERGS, DAER e Ministério Público, em todas

as oportunidades em que se manifestaram, ressaltaram a formação da

comissão interinstitucional que está estudando, com base nas premissas

citadas, a totalização real desses valores, que já foram calculados ou

68

“chutados” em vários montantes, todos somente levando em consideração os

desequilíbrios pró-concessionárias: R$ 69 milhões pelo TCE; R$ 95 milhões

pela AGERGS, R$ 165 milhões pelo DAER; R$ 209 milhões pela FGV; R$

1,7 bilhão pela ex-Governadora Yeda Crusius.

Espera-se que esse grupo leve em consideração os desequilíbrios pró-

usuário – como a manutenção da tarifa 37% mais alta do que o contrato

original desde 2005 – para estancar a produção de várias versões sobre o

mesmo assunto, para o bem dos cidadãos gaúchos.

6 AGERGS, ibidem, fl. 52.

69

CONCLUSÕES

Das 13 Audiências Públicas realizadas pela Subcomissão dos

Pedágios, culminadas com a experiência adquirida na Comissão Parlamentar

de Inquérito dos Pedágios e na Frente Parlamentar contra a Prorrogação dos

Contratos de Pedágios na Assembleia Legislativa, e com a opinião

compartilhada pelos Deputados participantes dessa Subcomissão, podemos

concluir que:

a) O atual Governo do Estado está cumprindo a sua promessa de campanha,

estampada na Carta de Caxias, onde se comprometera com a não-

prorrogação dos contratos de pedágio do PECR;

b) Os contratos do Programa Estadual de Concessão Rodoviárias foram

elaborados sem que os agentes públicos envolvidos em sua feitura tivessem

a experiência e o conhecimento necessários a um contrato de tamanha

complexidade;

c) Em todo o tempo de concessão, não ficaram claros os papéis de Poder

Concedente e Poder Regulador, prejudicando a fiscalização dos contratos,

ora havendo cumulação ora havendo falta de fiscalização;

d) O DAER, conforme reconhecido pela sua própria diretoria, não possui

condições materiais e humanas de fiscalizar um contrato tão complexo como

70

uma concessão de rodovias;

e) A AGERGS, além de apresentar graves problemas de comunicação e

relação com os usuários, que postulam mais do que um simples canal de

reclamações, conforme amplamente dito pelos participantes das audiências

pública, se mostra, também, ineficaz na fiscalização das concessões

rodoviárias, pois não possui Lei de Sanção;

f) Houve, de fato, várias interferências indevidas, unilaterais e anticontratuais

do Estado durante o período das concessões. No entanto, alguns dos

alegados desequilíbrios não podem ser creditados à ação estatal, como o

VDM inferior ao presumido pelas concessionárias no momento da

apresentação das propostas de concessão, e outros fizeram a justiça que o

contrato ignorou, como, por exemplo, a isenção da tarifa aos moradores de

Viamão;

g) O TA1 corrigiu os desequilíbrios – mais do que isso, trouxe benefícios

adicionais às concessionárias – pelo menos até 2005. Esse fato deve ser

considerado na apuração dos alegados desequilíbrios, no mínimo para

afastar qualquer possibilidade de adicionar ao cálculo os fatos ocorridos

anteriormente a 2005;

h) As concessionárias de rodovias que terão seus contratos encerrados

deverão entregar o inventário dos bens públicos concedidos em perfeitas

condições, sob pena de desequilíbrio contratual em favor do Estado;

i) A priorização do modelo de pedágios comunitários atende a um anseio da

população gaúcha, sendo um modelo plenamente adaptável a realidade das

rodovias gaúchas;

71

j) As Taxas Internas de Retorno dos Contratos foram fixados em patamares

elevados, gerando lucros elevadíssimos das concessões, mesmo com todos

os problemas anteriormente apontados, em detrimento da qualidade no

serviço;

k) A sociedade não admite modelos que cerquem as cidades, como os Polos,

e que prevejam subsídios cruzados;

l) A instalação das praças de pedágios foi decisão tomada em gabinete, sem

qualquer consulta ou estudo com as comunidades afetadas, com vista

somente nos pontos de maior arrecadação;

m) O modelo ponto-a-ponto, como ocorre com a concessão federal da BR

290 (Concepa) e nos pedágios comunitários, é o modelo mais aceito pela

sociedade;

n) A EGR é depositária das esperanças da população, pois foi criada com o

intuito de gerir os pedágios como coisa pública, e não como negócio de

mercado;

o) Os Pedágios Comunitários sofrem restrições pela morosidade de sua

manutenção e pela falta de serviços ao usuário, bem como a falta de

duplicação da RS 135, referente ao pedágios de Coxilha;

p) A federalização do Polo de Pelotas e o seu Termo Aditivo foram altamente

prejudiciais à Zona Sul do Estado, pois conseguem ser mais caros do que os

do PECR, não preveem obras de ampliação de capacidade e cercam quase

todas as passagens para Pelotas e Rio Grande;

72

q) A devolução das Rodovias Federais é atitude salutar, que somente trará

benefícios para a população, pois, de um lado, a União já está fazendo

manutenção de suas rodovias (como na BR 285 entre Passo Fundo e

Caseiros, cuja qualidade é indiscutível, sem pedágio) e ampliação de

capacidade inclusive dos trechos atualmente concedidos (BR's 392, 116 e

386), de outro lado, caso haja concessão federal, o modelo atualmente

adotado é o ponto-a-ponto, licitado por menor tarifa e condicionado a

duplicações e construções de obras de arte como viadutos e passarelas.

Em resumo, são essas as conclusões que chegamos após os 120 dias

regimentais da Subcomissão, o que culmina com a manifestação favorável

aos movimentos do Governo do Estado – através da Casa Civil, Assessoria

Superior do Governo e Secretaria Estadual de Infraestrutura e Logística –

tendentes a dar uma solução de continuidade do serviço público de rodovias

quando do encerramento dos contratos do PECR.

73

ENCAMINHAMENTOS

De todo o exposto, apresentamos os seguintes encaminhamentos ao

presente relatório:

a) A não-renovação dos contratos de pedágios do PECR, com o

encerramento dos contratos respectivamente às datas de ordem de início

dos trabalhos;

b) o criterioso inventário dos bens retornados ao domínio público da

concessão, com o apontamento dos bens danificados ou que não estejam

em perfeito estado de conservação como desequilíbrio em favor do usuários

ou do Estado;

c) A devolução das estradas federais para a União, sendo de sua

responsabilidade proceder o inventário dos bens retornados;

d) A adoção do modelo de pedágios comunitários pela Empresa Gaúcha de

Rodovias S.A.;

e) O aperfeiçoamento do modelo de pedágio comunitário, com a implantação

de serviços de guincho e ambulâncias, e que os serviços de sinalização,

limpeza e roçada da pista seja feita de forma mais célere do que é feito

atualmente sob a responsabilidade do DAER;

74

f) A implantação de ferramentas de transparência na administração dos

pedágios comunitários, como o controle on-line do VDM, a participação dos

COREDES e dos municípios lindeiros na gestão, prestação de contas para a

sociedade civil. Esses três últimos encaminhamentos foram definidos nas

Audiências Públicas realizadas em Campo Bom, Portão e Coxilha, onde está

situadas as atuais praças de pedágio comunitário;

g) A realização das seguintes obras nas rodovias atendidas por pedágios

comunitários:

• Duplicação da ERS 135, entre Passo Fundo e Erechim, especialmente

no trecho entre Passo Fundo e Coxilha, que possui 30% mais de

tráfego do que o restante da rodovia em virtude do alto tráfego de

veículos que entra na ERS 463, saída para Tapejara, Sananduva e

Oeste Catarinense;

• Construção do trevo de acesso ao Instituto Federal de Educação,

Ciência e Tecnologia, Campus de Sertão, na ERS 135;

• Melhorias na sinalização das ERS's 122 e 240;

• Melhorias no acesso a Portão, com construção de recuos para acesso

e saída dos bairros do município, bem como a construção de

passarelas para a população;

• construção de defensas para restringir o tráfego pesado na Avenida

dos Municípios, em Campo Bom, utilizado como desvio do pedágio.

h) O encaminhamento pelo Poder Executivo e aprovação pela Assembleia

Legislativa da Lei de Sanções da AGERGS;

i) A perfunctória análise dos desequilíbrios contratuais ocorridos durante o

PECR, pelo grupo interinstitucional coordenado pela AGERGS, devendo

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observar obrigatoriamente as seguintes premissas:

• Adoção dos índices de qualidade definidos pela AGERGS e a

consideração da falta de atingimento desses índices como

desequilíbrio contratual em favor do Estado;

• Adoção como termo inicial de eventuais novos desequilíbrios em favor

das concessionárias a data de 01 de janeiro de 2005, quando deveria

ter sido feito o reequilíbrio previsto pelo TA1;

• Que a permanência do acréscimo de 36,76% sobre a tarifa-base dado

pelo TA1 para veículos leves, a partir de 01 de janeiro de 2005, seja

considerado desequilíbrio contratual em favor do Estado;

j) A reestruturação das funções do DAER, acompanhado de investimentos

em estrutura física, especialmente na parte logística e de Tecnologia da

Informação, para que este possa dedicar-se à sua atividade precípua: a

construção e manutenção das rodovias estaduais. O DAER tem a sagrada

missão de retirar do século XIX os quase cem municípios gaúchos que ainda

não possuem acesso asfáltico e não pode ficar com a responsabilidade de

fiscalizar empresas de turismo, por exemplo, quando não possui nem

contrato de locação de veículos. O DAER deve ser considerado um órgão de

Estado, e não de Governo;

k) O encaminhamento ao Governo Federal e ao Tribunal de Contas da União

de representação pela irregularidade do Termo Aditivo n. 01/2000, que

prorrogou o contrato do Polo de Pelotas, entre a União e a Ecosul, visando

sua revogação, para que a concessão se encerre nos termos do contrato

original, conforme Ação Civil Pública movida pelo SETCERGS na Justiça

Federal de Pelotas;

l) O encaminhamento de petição à Justiça Federal de Pelotas pela Mesa

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Diretora da Assembleia Legislativa, requerendo sua inclusão nos autos da

Ação Civil Pública que o SETCERGS move à União e à Ecosul, na qualidade

de amicus curiae;

m) A extinção das seguintes praças de pedágios em rodovias estaduais, a

partir do encerramento dos contratos do PECR:

• Praça da ERS 122 entre Farroupilha e Caxias do Sul;

• Praça da ERS 040 em Águas Claras, Viamão.

n) A realização das seguintes obras nas rodovias estaduais atualmente

concedidas e que serão administradas pela EGR S.A., com pedágios

comunitários:

• Duplicação da ERS 287 entre Venâncio Aires e Santa Cruz do Sul;

• A construção de um trevo fechado no acesso para Santa Cruz do Sul, o

“trevo do Fritz e da Frida”, de forma emergencial, e a licitação do

projeto para a construção de um viaduto no local;

• A duplicação do trecho da ERS 122, entre Farroupilha e São Vendelino,

onde se localiza a chamada “Curva da Morte”;

• A duplicação do trecho entre Lajeado e Venâncio Aires da ERS 130.

Esses são os encaminhamentos possíveis num ambiente de

Subcomissão como o presente. Agradeço a todos os Deputados membros da

Subcomissão e os que participaram mesmo não fazendo parte do colegiado,

baseados na relevância da matéria. Que possamos, a partir desse trabalho,

publicado nesse momento onde se encerram os contratos do PECR,

construir um modelo de pedagiamento que satisfaça a sociedade gaúcha,

diminua o “Custo Rio Grande” e que pavimente o caminho definitivo ao pleno

desenvolvimento do nosso Estado.

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Comissão de Segurança e Serviços Públicos, outubro de 2012.

GILMAR SOSSELLA

Deputado Estadual - PDT