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I SEMINÁRIO INTERNACIONAL DE PESQUISA EM POLÍTICAS

PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

Franca, 22 a 24 de setembro de 2014

AS TRÊS FORMAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SUAS INFLUÊNCIAS NOS

PROCESSOS DE ACESSO AO CARGO DE DIRETOR ESCOLAR

Andrea Marqueti1

Vânia Martino2

RESUMO: Este artigo tem como objetivo analisar o acesso aos cargos públicos, na área

educacional, na função de diretores de escolas públicas de educação básica sob a influência das

formas de administração pública vivenciadas no país. Para tanto, foi realizado um levantamento

e leitura de bibliografia a respeito das diferentes formas de administração pública –

patrimonialista, burocrática e gerencial, bem como as mais usuais modalidades de acesso ao

cargo de diretor de instituições de ensino público da educação básica: nomeações, eleições e

concursos públicos. A realização deste trabalho justifica-se pelo fato de que a perspectiva de

gestão democrática é a melhor via de se garantir melhoria no processo educacional e o diretor

escolar tem a função de auxiliar a a realização desse ideário, independente das distintas formas

de acesso ao cargo.

Palavras-chave: administração pública, gestão escolar, gestão democrática, diretor escolar.

THE THREE MODELS OF PUBLIC MANAGEMENT AND THEIR INFLUENCE IN

THE PROCESS OF ACCESS TO A POSITION OF SCHOOL DIRECTOR

Abstract: This paper has as its objective to analyze the access to public positions in the educational system as a director of public schools of basic education under the influence of the

different public administration models that can be seen in Brazil. For that, it was made a bibliographical research about these models – patrimonialist, bureaucratic and management approach, as well as about the most common ways of holding public positions as a director in

Brazilian basic education schools, such as election and public contests. The purpose of this work relies on the fact that a democratic management is considered the best way to guarantee

an improvement in the educational process where the manager has the role of promoting these issues, no matter which were the ways they got into the position they are in.

1 Mestranda do Programa de Pós-graduação em Analise e Planejamento de Políticas Públicas da Faculdade de

Ciências Humanas e Sociais – UNESP- Campus de Franca e Coordenadora de Educação e Ensino da Secretaria

Municipal de Educação de Franca/SP.

2 Profa. Dra. do Programa de Pós-graduação em Planejamento e Análises de Políticas Públicas da Faculdade de

Ciências Humanas e Sociais - UNESP- Campus de Franca.




Keywords: Public Administration, School Management, Democratic Management, School

Director.

INTRODUÇÃO

Há um contínuo debate na educação brasileira sobre os processos de descentralização

do ensino, da democratização e da autonomia da gestão escolar. Vários são os mecanismos de

construção da autonomia escolar e a eleição de diretores ocupa papel de destaque nesse

processo.

O recorte desse estudo se restringe a analisar o acesso aos cargos públicos, na área

educacional, na função de diretores de escolas públicas de educação básica sob a influência das

diferentes formas de administração pública vivenciadas no país.

Através de estudos e pesquisas desenvolvidos na área educacional sobre as diferentes

formas de provimento ao cargo de diretor escolar, encontra-se mais freqüentemente utilizada

pelos sistemas públicos municipais e estaduais de ensino as práticas de concursos públicos,

nomeações como cargos de confiança do governo e as eleições.

Para se analisar as formas de provimento ao cargo de diretor, este estudo trará uma

breve contextualização sobre as transformações ocorridas na administração pública brasileira e

suas influencias nas instituições escolares.

Segundo Costa (2008), após a administração colonial, patrimonialista, herdada pelo

Brasil de Portugal, proveniente de modelos e aparatos administrativos advindos de Lisboa, para

que a soberania se consolidasse, o Estado se constituísse e o governo pudesse tomar decisões,

ditar políticas e agir, no século XX, em meados da década de 1930, a administração pública

burocrática (implantada nos principais países europeus) foi adotada pelo Brasil para substituir

a administração patrimonialista, que confundia o patrimônio público e o privado. O Estado era




concebido como propriedade do rei, permeado por incontáveis regras, pela prática do

nepotismo3 e do empreguismo.4.

A administração pública burocrática se valeu de separar o público e o privado, o político

e o administrador público, sendo válida para o pequeno Estado liberal do século XIX. Quando

no século XX se configura o grande Estado social e econômico, os serviços públicos prestados

nesse modelo burocrático assim como a agilidade e a qualidade ficaram insuficientes: a lentidão

também atrapalhava o atendimento das principais demandas dos cidadãos. Algumas pesquisas

na área entendem que a Administração pública gerencial surgiu nesse contexto, pois se deparava

na época, com o aumento dos serviços sociais, como a saúde, a educação, a cultura, a assistência

social, a previdência, a pesquisa cientifica e também dos serviços e papéis econômicos.

Segundo Bresser (1996), algumas estratégias são características do modelo de

administração publica gerencial: aspectos de descentralização política, transferindo recursos e

atribuições para os níveis políticos e locais; descentralização administrativa delegando

autoridade para os administradores públicos; organizações com poucos níveis hierárquicos ao

invés do modelo piramidal; confiança limitada no lugar da desconfiança total; ênfase nos

resultados ao invés do controle nos processos e administração voltada para o pleno atendimento

do cidadão.

Em 1967, o Brasil, através do Decreto-Lei 2005, propõe a superação da rigidez

burocrática e contribui como um primeiro momento de administração gerencial no país :

autonomia da administração indireta, autarquias com transferência de atividades de bens e

serviços, princípios de racionalidade administrativa com implantação de planejamento e

3 Nepotismo s.m. Prática de dar importantes cargos políticos ou funções de relevo nos negócios aos membros da

própria família. &151; A palavra nepotismo significa governo dos sobrinhos. Nepote é a palavra latina para

sobrinho. Atitude de alguns papas que concediam favores particulares a seus sobrinhos ou a membros de sua

família. Favoritismo, proteção escandalosa, filhotismo. Disponível em: <http://www.dicionariodoaurelio.com>.

Acesso em 15 jul. 2014.

4 Empreguismo s.m. Bras. Tendência de oferecer empregos à larga. Disponível em: <

http://www.dicionariodoaurelio.com>. Acesso em 15 jul. 2014.

5 BRASIL. Decreto lei 200. Brasília, em 25 de fev. de 1967; 146º da Independência e 79º da República. Dispõe sobre

a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras

providências.




orçamento, além de descentralização e controle de resultados. Mas conseqüências que

caracterizam a perpetuação da administração patrimonialista ficam explicitas no Decreto-Lei

200, como exemplo, a contratação de empregados públicos sem a exigência de concursos

públicos.

Com a Constituição Federal do Brasil de 1988, que trouxe imbuída em seu contexto

aspectos de um Estado democrático, com os princípios de igualdade e justiça, assegurando o

exercício dos direitos sociais e individuais dos cidadãos, percebe-se ainda contemplado

privilégios advindos do patrimonialismo, como forma de consolidação de algumas de suas

práticas.

Contempla a Constituição Federal de 19886, no capítulo VII - Da Administração

Pública: no artigo 37, quando determina os princípios da legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficiência, no parágrafo I, prevê que os cargos, empregos e funções

públicas são acessíveis a brasileiros e estrangeiros que preencham os requisitos previstos em

lei e no parágrafo II, a investidura em cargo ou emprego público dependem de aprovação em

concursos públicos de provas ou provas e títulos, ressalvada as nomeações para cargos em

comissão, sendo de livre nomeação e exoneração. Ainda garante funções de confiança para

servidores efetivos que ocuparem cargos de direção, chefia e assessoramento.

A partir desse contexto previsto na Constituição, de algumas funções/ cargos públicos

serem caracterizados como “cargos em comissão”, iniciou-se a prática de nomeação de

diretores escolares sem a necessidade de acesso via concursos públicos para exercerem suas

funções.

Paro (2011) destaca que, nesta mesma época de promulgação da nova Constituição

Federal, pode-se perceber no Brasil uma saudável tendência de democratização da escola

pública aliada a democratização da própria sociedade.

A cultura organizacional escolar pautada na tendência burocrática e centralizado ra

(características herdadas da administração pública burocrática) começa a perceber que uma

nova forma de administrar a escola é possível e que, a redistribuição das responsabilidades que

6.BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.

Brasília, DF: Senado, 1988.




envolvem todo o sistema escolar é uma das formas de se conseguir eficácia escolar, ou seja,

aprendizagem dos alunos de modo que esses tenham conhecimento de si mesmos, do mundo

em que vivem e tenham instrumentos adequados para enfrentarem os desafios da vida.

Segundo Paro (2011), o processo de participação e democratização deve sempre ocorrer

no nível das relações que envolvam a organização e o funcionamento efetivo da instituição

escolar, à medida que promova mecanismos de partilha de poder dos dirigentes e toda equipe

escolar nas tomadas de decisões inerentes ao processo educacional.

[...] a democratização da gestão escolar implica a superação dos processos centralizados de decisão e a gestão colegiada, na qual as

decisões nasçam das discussões coletivas, envolvendo todos os segmentos da escola, e orientadas pelo sentido político e pedagógico presente nessas práticas. (BRASIL, MEC, 2004, p.34)

Nesse sentido, este estudo considera que a gestão escolar deva se pautar numa

perspectiva de gestão democrática, visando a participação dos diferentes atores no

planejamento e na tomada de decisões. Para tanto, os diferentes mecanismos de provimento ao

cargo de diretor – nomeação, eleição e concursos - merecem atenção, à luz das transformações

na administração pública vividas no país, nos objetivos e propósitos da garantia da educação a

todos os cidadãos.

A nomeação pelo poder governamental

Tomando como referência algumas práticas de governos Estaduais e Municipais, ao

longo da história da educação no país até os dias atuais, pode-se verificar, em algumas

localidades, conforme amparado pela Constituição 1988, à prática da nomeação política de

diretores pelo poder governamental. Paro afirma que:

[...] a escolha se dá por critério inteiramente subjetivo, ao arbítrio dos

que detêm o poder estatal e visa favorecer seus interesses políticos




partidários, e não propiciar uma solução adequada à gestão da escola, em direção aos interesses de seus usuários. (PARO, 2000, p.101)

A forma de nomeação política, de certa forma, perpetua uma administração pública

patrimonialista, marca do clientelismo e também de favorecimentos políticos partidários.

Muitas vezes são elencadas listas tríplices (elencam-se três nomes de possíveis candidatos ao

cargo) para a definição dos poderes públicos – Secretário de Educação ou Chefe do Poder

Executivo. Afinidade com o partido político, grupo do governo ou município torna-se, na

maioria dos casos, determinantes nesse processo de nomeação.

Existe, na nomeação, o argumento de que este processo é considerado legítimo, previsto

na Constituição de 1988, dado que, o governante foi eleito pelo povo, tendo a aprovação da

maioria, e uma escolha, garantida em lei, de seus auxiliares e cargos de confiança inspira

legitimidade e aprovação da população.

A vigência dos cargos nessa forma de nomeação por critério político geralmente dura

quatro anos, a depender da permanência do partido no governo.

A nomeação pelo concurso público

Por se tratar de instrumento que confere um caráter técnico, através da imparcialidade

na seleção, não possibilitando o favorecimento pessoal, o concurso público de provas e títulos

permite igualdade de oportunidade e participação para todos.

Para essa modalidade, Paro (2011, p.46) ressalta que “apenas se esqueceram de

reconhecer que, à liberdade dos candidatos a diretor para escolherem sua escola, não

corresponde nenhuma liberdade dos usuários e trabalhadores da escola para escolherem seu

diretor”.

Os concursos públicos visam aferir o conhecimento técnico dos candidatos. Após ser

aprovado e nomeado ao cargo de diretor, estudos demonstram que a idéia transmitida e

praticada é a de que ocupam o maior cargo dentro de uma instituição escolar, “um cargo

vitalício com autoridade máxima na escola” (PARO, 2000, p.24).

A estabilidade adquirida via concurso público possui forte tendência ao

desenvolvimento de diretores descompromissados com relação aos interesses do usuário




“porque continua sendo do Estado, pela via do concurso, que advém sua autoridade” (PARO,

2000, p.101).

Adentrando o campo da qualidade do funcionamento e possibilidades de

desenvolvimento de uma gestão democrática nas instituições, Paro acredita que ser diretor

concursado se configura “um presente de grego, pois está longe de ser uma benção, quando se

sabe que à escola não são dadas as condições mínimas de funcionamento” (PARO, 2011, p.24).

Este autor critica o Estado quando diz que o candidato, ao ter passado em um concurso e ter

demonstrado sua competência, acaba se tornando vítima de um “mecanismo perverso”, pois é

ele que primeiro se responsabiliza pela ineficiência e mau funcionamento da escola, assim como

pela centralização das tomadas de decisões, sendo alvo de acusações de pais, alunos,

funcionários e professores, pois acaba agindo contra os interesses da população.

De acordo com Paro, “o concurso não tem nada a oferecer em termos democráticos para

substituir a nomeação política” (PARO, 2011, p.46), uma vez que o diretor concursado só deve

explicações ao Estado de onde “emana sua legitimidade e autoridade”, por isso torna-se tão

complicado de se sensibilizar com as reivindicações e propósitos da escola. Nesse sentido, este

estudo busca entender as principais formas de provimento ao cargo de diretor e o quanto estas

formas podem interferir na gestão escolar onde a plena participação dos sujeitos seja uma

realidade.

Em seus estudos e pesquisas, Paro (2011) reconhece a importância dos concursos para

provimentos de cargos e funções públicas, como forma de afastar nomeações políticas que

tendem ao favorecimento de interesses pessoais e políticos em detrimento ao interesse público,

mas pontua suas limitações: os objetivos de democracia, a competência demonstrada em

concurso e os propósitos da instituição escolar acabam por se perder quando o que está em jogo

é o poder do cargo.

A nomeação pela eleição




Com o movimento de descentralização e busca de uma autonomia da gestão escolar,

mecanismos que garantam vez e voz a todos os integrantes do quadro escolar e das famílias dos

alunos passam a fazer parte de algumas realidades educacionais brasileiras.

Em estudos publicados por Luck (2012), há a constatação de que, em 1998, a eleição

direta de diretores escolares por sua comunidade abrangia 17 estados brasileiros, representando

parte do processo participativo de construção democrática da gestão escolar.

A escolha do diretor escolar pela via da eleição direta e com a

participação da comunidade vem se constituindo e se ampliando como mecanismo de seleção diretamente ligado à democratização da educação e da escola pública, visando assegurar, também, a

participação das famílias no processo de educação de seus filhos. (PARENTE & LUCK, 1999:37 apud LUCK 2012, p.76).

É consenso que ao se promover a eleição de diretores o propósito é o comprometimento

coletivo para uma proposta de escola participativa, porém Luck (2012) destaca que não há

resultados consistentes que expressem se a construção da autonomia da gestão escolar e as

práticas democráticas de fato passaram a fazer parte após o mecanismo das eleições. A autora

relata que:

[...] há registros dos mais variados, como por exemplo: a intensificação

do autoritarismo por diretores eleitos; o esgarçamento de orientação pedagógica em face da formação de grupos de disputa; ou o

enfraquecimento do trabalho pedagógico, tendo em vista o enfraquecimento da organização, coordenação e controle (LUCK 2012, p.76,77).

A eleição por si só não garante a democratização da gestão e pode chegar a se assemelhar

aos processos eleitorais políticos quando os cidadãos têm o direito de escolher seus

representantes, mas, quando eleitos, pouco acompanha seus trabalhos, esquecendo-se da

contribuição que tiveram ao elegerem.

Segundo Paro (1996: 130 apud LUCK 2012) a eleição de diretores aponta uma forma

de oportunizar a população um recurso que lhe possibilite exercer alguma pressão sobre o

Estado para que ele atue na direção desejada. A crença de que o diretor eleito atenda aos

interesses da instituição escolar e dos usuários da escola, abstendo-se de seu compromisso com




o Estado e em primeira instância como exigem as outras formas já pontuadas de acesso ao cargo

de direção – nomeação e concursos públicos.

[...] A eleição, como forma do dirigente escolar, tem-se constituído em

importante horizonte de democratização da escola para o pessoal escolar e usuários da escola pública básica que a vêem como alternat iva

para desarticular o papel do diretor dos interesses do Estado, nem sempre preocupado com o bom ensino, e articular sua atuação aos interesses da escola e daqueles que o escolhem democraticamente”

(CALAÇA, 1993; CASTRO ET AL., 1991; CASTRO; WERLE,1991; DOURADO, 1990; HEEMANN; PUCCI,1986, OLIVEIRA, 1996;

PARO, 2003; ZABOT, 1984,1985... APUD PARO, 2011) Há uma reflexão um tanto quanto “desvirtuada”, de acordo com Paro (2000) do sentido

de Educação e do Estado como entes que estão a serviço da sociedade e não em luta constante

entre si e seus interesses. O que deveria sempre coexistir é uma construção efetiva em regime

de colaboração dessas instituições para a garantia da qualidade do ensino e do zelo pelo bem

comum da sociedade, superando o corporativismo e o individualismo, fazendo valer o

mecanismo democrático das eleições - tanto governamentais quanto para a direção da gestão

escolar.

Enfrentar essas reflexões tem se tornado o objeto principal deste presente estudo.

A nomeação de diretores - Novas perspectivas e possibilidades

Ao se analisar as formas de acesso ao cargo, seja por nomeação, concurso público ou

eleições, ficam evidentes os aspectos críticos de cada modalidade frente aos desafios de se ter

uma gestão efetivamente democrática nas escolas.

Paro (2000), referenda a partir de seus estudos uma nova possibilidade de direção de

gestão escolar pautada na escolha de um conselho (constituído por representantes eleitos pelos

vários setores da escola):

[...] um sistema em que o diretor perderia, em conseqüência, o papel imperial que tem hoje, sendo apenas um de seus membros que, com




mandato eletivo, assumiria por certo período a presidência desse colegiado diretivo, mas dividindo entre seus membros a direção da unidade escolar. Isto implicaria ser o colegiado, e não o presidente, o

responsável último pela escola. (PARO, 2000, p.102)

Percebe-se nesse modelo sugerido acima uma nova abordagem para a eleição direta de

diretores escolares. A eleição de um representante continua a fazer parte do processo, porém

agrega a possibilidade de mais representantes serem eleitos, o que configura um conselho

diretivo que redistribui responsabilidades e demandas da instituição escolar.

Outra modalidade encontrada em alguns Estados combina o processo eleitoral a outros

critérios profissionais, que exigem o desempenho em avaliação/prova de caráter técnico

(competitivo), apresentação de um plano de desenvolvimento escolar e comprovação de

referências sobre o desempenho passado como diretor de escola (MELLO E SILVA, 1992;

COSTA E SILVA, 1993 apud LUCK et al. 1998).

Nessa modalidade há a permanência da eleição, articulada ao desempenho em prova e

a novidade é a comprovação de se ter sido diretor em sua trajetória profissional. Essa exigênc ia

diminui a oportunidade de participações, visto que nem todos os candidatos interessados podem

ter sido diretores em alguma instituição escolar, porém visa garantir um diretor já com

experiência ser eleito.

Outra opção vem embasada nos estudos de Luck (2012), onde relata que há experiências

de estados brasileiros que optaram por realizar, paralelamente ao processo de eleição, critérios

de seleção que oportunizassem aos candidatos demonstrar as competências profissiona is

específicas em gestão escolar, as funções de gestor para o bom desempenho das funções de

gestão escolar.

Percebe-se que as modalidades defendidas tanto por Luck (1998, 2012) e Paro (2000)

buscam a oportunidade de se ter um diretor escolar realmente disposto a lutar pelos objetivos

da escola sem interferências governamentais que caminhem na contramão da educação.

Considerações finais




Entender as transformações ocorridas na administração pública brasileira para se chegar

a uma melhor análise do que se tem hoje como Estado, organizações governamentais e na

própria administração pública auxilia na interpretação dos modelos de provimento ao cargo de

diretor das escolas públicas de educação básica ao longo dos últimos anos. Nas instituições

escolares, sob o enfoque desse artigo, nota-se a influência desses modelos nas formas de

nomeação do diretor escolar.

Optar por uma gestão escolar democrática, administrada a partir da possibilidade de

participação de todos da comunidade escolar, incluindo pais e representantes de outros

segmentos da sociedade civil são indicadores de oportunidades de melhoria na qualidade

pedagógica do processo educacional, garantindo maior significado e sentido de realidade ao

currículo escolar, elevando o nível de profissionalismo dos professores e funcionár ios,

aumentando a participação das famílias no dia a dia escolar e responsabilizando a todos pelos

objetivos educacionais na formação integral do aluno.

Para tanto, consenso sobre a melhor forma de acesso ao cargo de diretor escolar ainda

não existe na realidade brasileira. Há uma forte tendência entre as modalidades de concursos

públicos e eleições diretas, porém há também a garantia em lei a forma de nomeação política.

Fica como indagação para continuidade e aprofundamento desse estudo, a verificação

das possibilidades de espaços nos sistemas escolares e governos sobre a melhor forma de

nomeação, a depender da realidade e legislação local vigente, que se garanta a participação dos

diferentes grupos e pessoas envolvidas nas atividades escolares, conferindo à sociedade civil a

função de controle democrático do Estado no alcance dos objetivos educacionais articulados

aos interesses das camadas trabalhadoras e usuárias da escola.

Referências

BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. 1988.

______ , Decreto lei 200. Brasília, em 25 de fevereiro de 1967; 146º da Independência e 79º

da República. _______, Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares. Conselhos

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COSTA, Frederico Lustosa da. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração

pública; 200 anos de reformas. Rio de Janeiro, 2008. Revista de administração pública.

LUCK, Heloísa. Concepções e processos democráticos de gestão educacional. 8.ed. –

Petrópolis, RJ: Vozes, 2012. Série cadernos de Gestão.

PARO, Vitor Henrique. Crítica da estrutura da escola. São Paulo: Cortez, 2011.

PARO, Vitor Henrique. Gestão democrática da escola pública. São Paulo: Ática, 2000

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Da administração pública burocrática à gerencial. Revista do Serviço Público, 47(1) janeiro-abril 1996. Disponível em:

http://www.bresserpereira.org.br/view.asp?cod=87. Acesso em 12 jul. 2014.

REPÚBLICA, Presidência da. As três formas de administração pública. Plano diretor da

reforma do aparelho do Estado. Câmara da reforma do Estado. PDRAE, 1995.<http://www.dicionariodoaurelio.com>. Acesso em 15 jul. 2014.

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