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  • PAULA CRISTINA PALMELO DA SILVA

    AS POSTURAS MUNICIPAIS: SOB A GIDE DE UMA NOVA ERA

  • Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

    Mestrado Profissionalizante em Direito Administrativo

    Disciplina: Direito das Autarquias Locais

    Paula Cristina Palmelo da Silva

    AS POSTURAS MUNICIPAIS: SOB A GIDE DE UMA NOVA ERA

    Lisboa, Junho de 2011

  • 2

    AS POSTURAS MUNICIPAIS: SOB A GIDE DE UMA NOVA ERA

    Paula Cristina Palmelo da Silva

    ndice

    1- Introduo ................................................................................................ 3

    2- Evoluo histrica ..................................................................................... .3

    3- As posturas nos pases lusfonos ............................................................... ..9

    4- Natureza jurdica das posturas .................................................................. .17

    5- Posturas e autonomia local..21

    5.1- Posies doutrinrias21

    5.2- A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional.27

    6- Limites criao de posturas.31

    7- O papel actual das posturas municipais.35

    8- Concluso.......37

    9- Bibliografia.40

    10- Fontes.41

  • 3

    1- Introduo

    A essncia do presente estudo reside na anlise das posturas municipais, luz do

    actual ordenamento jurdico, partindo da sua evoluo histrica e da investigao

    desta figura em pases lusfonos.

    Nesta perspectiva, assume papel de destaque a delimitao do contorno jurdico

    das posturas, tomando por referncia, designadamente, as matrias que podem ser

    reguladas pelas posturas, os rgos de que emanam, o processo de elaborao,

    bem como os limites subjacentes sua criao.

    Por seu turno, saber se e em que medida continuam vivas as posturas municipais,

    permitir-nos- posicionar esta figura no ordenamento jurdico actual e perspectivar

    as suas futuras potencialidades.

    A tarefa tal como a delineamos afigura-se bastante espinhosa e leva-nos desde j a

    prestar um tributo a Franz-Paul Langhans, cuja obra Estudos de Direito Municipal.

    As Posturas, publicada em 1938, ainda hoje uma referncia essencial nesta

    matria.

    Todavia, o desafio irresistvel, pelo que iniciamos o percurso de investigao com

    entusiasmo e esprito aberto, na demanda pelas respostas s questes suscitadas,

    sem perder de vista que o percurso pode ser rduo e que no final poderemos

    encontrar novos percursos...

    Iniciemos ento sem demora a anlise desta temtica.

    2- Evoluo histrica

    A nossa anlise sobre a evoluo histrica das posturas incide em primeiro lugar

    sobre o perodo da monarquia, onde as posturas surgiram inicialmente como lei

    geral emanada do rei ou deste em conjunto com as cortes, num contexto de

    reconhecimento da importncia dos concelhos, neste sentido Jos H. Saraiva1

    1 Jos H. Saraiva, Evoluo Histrica dos Municpios Portugueses, in AAVV, Problemas de

    Administrao Local, Lisboa, 1957.

  • 4

    destacando que a importncia dos concelhos abertamente reconhecida com o

    chamamento dos representantes de algumas das principais povoaes s cortes

    reunidas em Leiria, em 1254.

    Por seu turno, Franz-Paul Langhans refere a propsito da evoluo histrica das

    posturas que as posturas parecem designar as leis novas ou estabelecimentos que

    as entidades com poder para legislar elaboravam para os casos no previstos nas

    leis antigas e nos costumes. A prpria etimologia da palavra facilita esta

    interpretao. Pr regulamentao legal aos casos concretos ainda no submetidos

    disciplina jurdica.2

    Posteriormente as posturas assumiram a natureza de norma de mbito municipal,

    restringindo o seu campo de actuao ao de lei preventiva de polcia elaborada

    pelas cmaras municipais para a boa ordem das relaes entre os vizinhos e

    regulamentao das actividades econmicas.

    Efectivamente, na vigncia das Ordenaes Filipinas, as posturas surgem tal como

    refere Franz-Paul Langhans3 como lei geral emanada do rei, versando matria de

    direito privado, as posturas, como os degredos, foram restringindo o mbito da sua

    aplicao territorial at confinarem a sua fora obrigatria aos limites dos

    concelhos, onde comearam a regular todas as espcies de relaes estabelecidas

    entre os vizinhos, as de natureza puramente civil, as de carcter econmico e as

    simples medidas preventivas de ndole policial. esta a trajectria seguida no

    primeiro perodo da sua evoluo. No segundo perodo a postura, entrando numa

    fase de repouso, estabiliza, cristalizando no conceito de lei preventiva de polcia

    elaborada pelas cmaras para a boa ordem das relaes entre os vizinhos e

    regulamentao das actividades econmicas.

    Na iminncia de uma nova era, Franz-Paul Langhans4 sintetiza que o repouso que

    durante sculos dominou a vida municipal foi perturbado por agitaes profundas.

    As instituies tradicionais foram abaladas, criando-se um novo estado de coisas,

    de onde surgiram sistemas estranhos que remexeram tudo de alto a baixo. O Pas

    adquiriu uma fisionomia diferente ao organizar-se sob o influxo de ideias exticas,

    em antagonismo completo com o seu modo de ser, desencadeando uma luta

    temerosa entre a Nao as novas instituies que procuravam adaptar-se. Foi o

    advento do Liberalismo e com ele iniciou-se um novo perodo na evoluo histrica

    da postura: o perodo da sua codificao.

    2 Franz-Paul Langhans, Estudos de Direito Municipal. As Posturas, Lisboa, 1938, pg. 18. 3 Ibidem, pg. 124. 4 Ibidem, pg. 151.

  • 5

    De facto, constata-se que no perodo liberal a Constituio de 1822 estabelecia, no

    elenco das atribuies acometidas s cmaras, no art. 223., a de fazer posturas

    ou leis municipais.

    Mais tarde viria a ser publicado, designadamente, o Cdigo Administrativo de 1878,

    onde se previa, no art. 104., que competia cmara, como autoridade policial do

    Concelho fazer posturas, designadamente, para impedir a divagao pelas ruas de

    animais nocivos (5.), para regular, nos termos da lei respectiva o prospecto e

    alinhamento dos edifcios dentro das povoaes (7.) e para prover conservao

    e limpeza das ruas, praas, caes, boqueires, canos e despejos pblicos (9.).

    Esta competncia atribuda s cmaras municipais para aprovar posturas manter-

    se-ia no Cdigo Administrativo de 1896, ao prever-se no art. 50., n. 4, que

    competia cmara, como administradora e promotora dos interesses do municpio,

    deliberar sobre posturas e regulamentos da polcia urbana e rural.

    Efectivamente, previa-se ainda no art. 52. deste ltimo Cdigo Administrativo

    (1896) que no exerccio da atribuio conferida pelo art. 50., n. 4 compete

    cmara fazer posturas e regulamentos, designadamente, para polcia dos caes,

    docas e praias, e para a das estradas municipais, caminhos parochiaes e

    atravessadoros ou serventias pblicas (1.), para impedir a divagao pelas ruas

    de animaes nocivos (6.) e para regular, nos termos da legislao respectiva, o

    prospecto e alinhamento dos edifcios dentro das povoaes ou junto das estradas

    municipaes, e para regular a limpeza exterior dos mesmos edifcios (8.).

    Mas seria com o advento da Primeira Repblica e mais concretamente com a

    publicao da Lei n. 88, em 7 de Agosto de 1913, que se clarificaria esta

    competncia, ao estabelecer-se no art. 94., n. 32, que constitua atribuio das

    cmaras municipais fazer, interpretar, modificar ou revogar as posturas e

    regulamentos julgados necessrios boa administrao municipal, referindo-se

    expressamente no art. 97. que no exerccio da atribuio conferida pelo art.

    94., n. 32, compete s cmaras municipais fazer posturas e regulamentos: 1.

    Para a polcia dos cais, docas e praias, e para a das estradas municipais, caminhos

    vicinais ou atravessadouros; 2. Para polcia da pesca nas guas comuns e nas

    particulares onde o peixe tenha sada livre; 3. Para polcia dos vendilhes e

    adelos, ou sejam ambulantes ou tenham lugares fixos; 4. Para impedir a

    divagao, pelas ruas e mais lugares pblicos, de animais nocivos; 5. Para

    regular, nos termos da legislao respectiva, o projecto e alinhamento dos edifcios

    dentro das povoaes, ou junto das estradas municipais e para regular a limpeza

    exterior dos edifcios; 6. Para prover conservao e limpeza das fontes pblicas,

  • 6

    ruas, praas, boqueires, canos e despejos pblicos; 7. Para regular a polcia de

    feiras e mercados; 8. Para regular a polcia dos carros e veculos, podendo

    estabelecer tabelas por cada corrida, tempo de servio ou transporte de cada

    pessoa; 9. Em geral, para prover de remdio a todas as necessidades de polcia

    urbana e rural.

    No mbito da Lei n. 88, de 7 de Agosto de 1913, destacam-se ainda os art.os 195.

    e 196. onde se previa, respectivamente, que os regulamentos ou posturas locais

    s comearo a vigorar oito dias depois de publicados e que as disposies dos

    regulamentos ou posturas locais, que contrariem as leis gerais da Nao, e

    especialmente as constitucionais, sero consideradas pelos tribunais como no

    escritas.

    Todavia, com o fim da primeira Repblica, as cmaras municipais perderiam o

    protagonismo conquistado nos Cdigos Administrativos de 1878 e de 1896 e na Lei

    n. 88 de 7 de Agosto de 1913, assistindo-se diminuio das suas competncias e

    em especial da sua autonomia durante o Estado Novo.

    Ainda assim, manteve-se a competncia das cmaras municipais para aprovar

    posturas, no Cdigo Administrativo de 1940, conforme se extrai do disposto no

    art. 52., o qual se transcreve em seguida:

    As deliberaes das cmaras municipais podem revestir a forma de postura ou

    regulamento policial sempre que contenham disposies preventivas de carcter

    genrico e execuo permanente.

    1. No permitido s cmaras fazer posturas sobre matrias estranhas s suas

    atribuies ou j reguladas por lei, decreto ou regulamento do Governo. Os

    regulamentos policiais devero conter-se dentro dos limites assinalados pela lei ou

    decreto que os permitir ou impuser, no podendo cominar sanes que no sejam

    por estes estabelecidas.

    2. As posturas podem cominar as seguintes penas:

    1. Priso at um ms, aplicvel por sentena do juiz competente;

    2. Multa at 2000$00, acrescida de um tero por cada reincidncia;

    3. Apreenso dos instrumentos da contraveno, mveis ou semoventes,

    os quais caucionaro a responsabilidade civil e penal do contraventor.

    Ressalve-se ainda que as atribuies de polcia se encontravam enunciadas no

    art. 50. do Cdigo Administrativo, onde se previa, designadamente que no uso

    das atribuies de polcia, pertence s Cmaras deliberar:

  • 7

    1- Sobre tudo o que interesse segurana e comodidade do trnsito nas

    ruas, praas, cais e mais lugares pblicos e no seja das atribuies de

    outras autoridades;

    2- Sobre o estacionamento de veculos nas ruas, praas e cais e condies

    em que devem prestar os seus servios ao pblico;

    3- Sobre a iluminao pblica nas povoaes e vias pblicas sujeitas sua

    jurisdio.

    4- Sobre a denominao das ruas e praas da povoao;

    5- Sobre a segurana, elegncia, salubridade e preveno de incndios das

    edificaes confinantes com ruas e lugares pblicos;

    6- Sobre a numerao de edifcios nas cidades e vilas; ()

    14- Sobre a apascentao de gados nas propriedades particulares;

    15- Sobre instalao e funcionamento de elevadores de acesso aos andares

    dos prdios destinados a habitao por inquilinos;

    16- Sobre disciplina dos cortejos fnebres, enterramentos e exerccio da

    actividade de agncias funerrias.

    Esta enunciao de atribuies de polcia foi abandonada com a publicao da Lei

    n. 79/77, de 25 de Outubro, sublinhando-se que, na redaco constante do art.

    48., n. 1, al. d), competia assembleia municipal aprovar, sob proposta da

    cmara, posturas e regulamentos, redaco esta que se manteve no art. 39.,

    n. 2, alnea a), do diploma que se seguiu, Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro,

    com uma ligeira nuance no que se refere eliminao da aprovao de posturas e

    regulamentos sob proposta da cmara, o que serve para dizer que o poder

    normativo foi neste primeiro momento integralmente atribudo s assembleias

    municipais, situao que viria a alterar-se ligeiramente, com a publicao da Lei n.

    18/91, de 12 de Junho, que alterou o art. 39. do Decreto-Lei n. 100/84, de 29

    de Maro, ao estabelecer no n. 2, alnea a) que compete assembleia municipal,

    sob proposta da Cmara ou pedido de autorizao: a) aprovar posturas e

    regulamentos.

    Em abono desta opo legislativa ver por todos Mrio Esteves de Oliveira,5 ao

    defender que surpreendente - seno inconstitucional face ao referido art. 242. -

    que a LAL haja tambm reconhecido competncia regulamentar autnoma a

    alguns dos rgos executivos das autarquias: o que acontece, nomeadamente se

    se admitir que os poderes conferidos pelas alneas d) e h) do n. 1 do art. 62.

    5 Mrio Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa, 1980, pgs. 117 e ss.

  • 8

    envolvem a possibilidade de emanao de regulamentos pelas cmaras municipais.

    A resposta negativa resguardaria essas disposies do vcio de inconstitucionalidade

    material, pelo que deve prevalecer.

    De notar que este autor se referia redaco inicial do art. 242. da CRP de 1976

    que atribua o poder regulamentar s assembleias das autarquias locais, a qual veio

    a ser alterada no sentido de atribuir o poder regulamentar autnomo s autarquias

    locais, aspecto este que foi devidamente salientado por Jos Casalta Nabais6, ao

    esclarecer que agora a C.R.P. atribui o poder regulamentar autnomo s

    autarquias locais e no, como acontecia no texto de 1976, s assembleias das

    autarquias locais. Esta alterao realizada pela 1. reviso constitucional de

    louvar, pois parece-nos que deve ser a lei a indicar qual ou quais os rgos

    competentes para o exerccio do poder normativo em causa.

    O reconhecimento de poder regulamentar autnomo Cmara Municipal, s veio a

    ter consagrao legal, com a publicao e entrada em vigor da Lei n. 169/99, de

    18 de Setembro, ao prever-se no art. 64., n. 7, alnea a) que compete ainda

    cmara Municipal elaborar e aprovar posturas e regulamentos em matrias da sua

    competncia exclusiva.

    Todavia, esta consagrao parece-nos ter sido efmera, na medida em que a

    alterao da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, operada pela Lei n. 5-A/2002, de

    11 de Janeiro, veio estabelecer no art. 53., n. 2, alnea a), que compete

    assembleia municipal, em matria regulamentar e de organizao e funcionamento,

    sob proposta da cmara aprovar as posturas e regulamentos do municpio com

    eficcia externa, o que serve para dizer por um lado, que a competncia

    consagrada no art. 64., n. 7, alnea a), ficou sem aplicao e por outro que esta

    opo do legislador nos merece algumas crticas, uma vez que estando em causa a

    elaborao de posturas e regulamentos por parte da Cmara Municipal, em

    matrias da sua competncia exclusiva como sucede, por exemplo com a

    competncia para administrar o domnio pblico nos termos da lei e para criar,

    construir e gerir instalaes, equipamentos ou redes de circulao integrados no

    patrimnio municipal, mal se compreende que a aprovao de posturas e

    regulamentos nesses domnios fique sujeita aprovao da assembleia municipal.

    3- As posturas nos pases lusfonos

    6 Jos Casalta Nabais, A Autonomia Local, in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Afonso

    Rodrigues Queir, Vol. II, 1993, pg. 185, nota 166.

  • 9

    O estudo das posturas noutros pases de lngua oficial portuguesa, permitir-nos-

    aferir sobre as similaridades e especificidades que esta figura importada do nosso

    ordenamento jurdico assumiu em cada um dos ordenamentos jurdicos estudados,

    a saber, Cabo Verde, So Tom e Prncipe, Moambique, Guin-Bissau, Angola e

    Brasil.

    3.1- Cabo Verde.

    Assim, iniciando a nossa anlise por Cabo Verde, pas no qual encontrmos uma

    grande similaridade na forma como recorta o municpio, importa enquadrar,

    embora de forma muito sinttica, o poder local, salientando-se desde logo que a

    Constituio da Repblica de Cabo Verde, revista em 2010, dedica o ttulo IV (art.os

    230. a 239.) ao Poder Local, definindo as Autarquias Locais, no art. 230., como

    pessoas colectivas pblicas territoriais dotadas de rgos representativos das

    respectivas populaes, que prosseguem os interesses prprios destas e

    estatuindo no art. 231. que as autarquias locais so os municpios, podendo a lei

    estabelecer outras categorias autrquicas de grau superior ou inferior ao munic-

    pio.

    De notar que se consagra expressamente no art. 235. da Constituio de Cabo

    Verde, que as autarquias locais gozam de poder regulamentar prprio, nos limites

    da Constituio, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau

    superior ou das autoridades com poder tutelar.

    No que se refere ao poder local em Cabo Verde, destaca-se a publicao da Lei n.

    134/IV/95, em 3 de Julho de 1995, no Boletim Oficial da Repblica de Cabo Verde,

    Lei que aprovou o Estatuto dos Municpios, onde se prev no art. 45. que os

    rgos representativos do municpio so a assembleia municipal, cmara municipal

    e o presidente da cmara municipal.

    No mbito deste diploma estatui-se no art. 81., n. 1, alnea d), que compete

    exclusivamente assembleia municipal aprovar posturas sobre matria da sua

    competncia, cabendo, por seu turno, cmara municipal, elaborar e aprovar

    posturas sobre matrias da sua competncia prpria ou delegada, nos termos

    previstos no art. 92., n. 2, alnea a), ou seja, nomeadamente em matrias de:

    segurana, comodidade e circulao de pees e de veculos nas ruas e demais

    lugares pblicos; estacionamento de veculos nas ruas e demais lugares pblicos;

    numerao de edifcios; gesto local do domnio pblico do estado no territrio

    municipal, quando pertena ao municpio e fixao do horrio de funcionamento

  • 10

    dos servios comerciais e dos locais de diverso nocturna (ver art. 92., n. 2,

    alneas c), q), n. 5, alneas b), c) e g).

    De notar que se prev expressamente no art. 142. deste diploma que revestem

    a forma de postura, salvo disposio especial da lei, os regulamentos dimanados

    dos rgos municipais competentes e adoptados por sua iniciativa sobre matria

    das atribuies municipais, sendo certo que a sua eficcia depende do

    cumprimento do disposto no art. 144., do mencionado diploma, sob a epgrafe

    publicidade dos actos, isto , de afixao em todas as circunscries territoriais

    nos lugares mais frequentados e publicados gratuitamente no Boletim Oficial, sob

    pena de inexistncia jurdica.

    Assim, constata-se que vrios municpios de Cabo Verde, como, por exemplo, o

    Municpio de So Vicente, de Mosteiros e da Praia7, aprovaram Cdigos de Posturas

    Municipais, sublinhando-se que alguns desses municpios submeteram

    recentemente os seus cdigos ao processo de reviso/alterao, como o caso do

    Municpio de Santa Cruz, cuja Assembleia Municipal aprovou, em 03/09/2010, um

    novo Cdigo de Postura Municipal8.

    Da anlise que foi possvel fazer a duas posturas municipais do Municpio da Praia,

    Postura Municipal sobre Cargas e Descargas no Plateau, de 25/06/2009 e Postura

    Municipal relacionada com a Propaganda Grfica e Espaos Especiais para a

    Afixao de Material de Propaganda Grfica Poltica, de 15/12/2010, verifica-se

    que, no primeiro caso, so fixadas regras cuja fiscalizao compete, nos termos

    previstos no art. 7. Polcia Nacional e Guarda Municipal, cominando-se no

    art. 8. o incumprimento com a aplicao das disposies do Cdigo da Estrada e

    do Regime das Contra-Ordenaes, enquanto que no segundo caso se prev ao

    nvel da fiscalizao, no art. 4., que esta compete aos servios de fiscalizao

    municipal e s autoridades policiais, sublinhando-se que se comina, no art. 3., a

    violao das suas disposies, como constituindo contra-ordenaes.

    3.2- Moambique.

    Relativamente a Moambique verifica-se que a Constituio da Repblica de

    Moambique, de 2004, dedica o Ttulo XIV ao poder local, definindo no art. 272.,

    n. 2, autarquias locais como sendo pessoas colectivas pblicas, dotadas de

    rgos representativos prprios, que visam a prossecuo dos interesses das

    populaes respectivas, sem prejuzo dos interesses nacionais e da participao do

    7 Fontes: www.cmsv.cv; www.cmpraia.cv e www.cmmost.cv. 8 Fonte: www.alfa.cv .

    http://www.cmsv.cv/http://www.cmpraia.cv/http://www.cmmost.cv/http://www.alfa.cv/

  • 11

    Estado, consagrando como categorias de autarquias locais, no art. 273., os

    municpios e as povoaes, correspondendo os primeiros circunscrio territorial

    das cidades e vilas e os segundos circunscrio territorial da sede dos postos

    administrativos, ressalvando-se que A lei pode estabelecer outras categorias

    autrquica superiores ou inferiores circunscrio territorial do municpio ou da

    povoao.

    De referir que, nos termos do art. 275., n. 1, da Constituio de Moambique

    as autarquias locais tm como rgos uma Assembleia, dotada de poderes

    deliberativos, e um executivo que responde perante ela, nos termos fixados na lei.

    Acresce que se estatui no art. 278. da Constituio de Moambique, que

    autarquias locais dispem de poder regulamentar prprio, no limite da

    Constituio, das leis e dos regulamentos emanados das autoridades com poder

    tutelar.

    Ressalve-se, no entanto que, antes da reviso constitucional de 2004, j tinha sido

    publicada em Moambique a Lei n. 2/97, de 28 de Maio, que estabeleceu a Lei de

    Bases das Autarquias, a qual segundo Virglio Ferreira de Fontes Pereira9 vem

    repor a nvel da legislao ordinria a normalidade na institucionalizao do poder

    local, salientando-se que foi acolhido nesta lei o comando constitucional,

    consagrado no art. 278. da Constituio, a saber, as autarquias locais dispem

    de poder regulamentar prprio sobre matria integrada no quadro das suas

    atribuies, nos limites da constituio, de leis e de regulamentos emanados das

    autoridades com poder tutelar.

    Por seu turno, prev-se no art. 45., n. 3, alnea a), da Lei de Bases das

    Autarquias, que compete assembleia municipal, sob proposta ou a pedido de

    autorizao do conselho municipal, aprovar regulamentos e posturas, salientando-

    se que as povoaes tambm possuem competncia para aprovar posturas e

    regulamentos, nos termos do art. 77., n. 3, alnea a), do mesmo diploma legal.

    De salientar que de acordo com o disposto no art. 13., n. 1, da Lei de Bases das

    Autarquias, as deliberaes e decises dos rgos das autarquias so publicadas,

    mediante afixao, durante 30 dias consecutivos, na sede da autarquia local.

    No domnio das posturas destacamos duas posturas aprovadas pelo Municpio de

    Maputo, uma sobre publicidade e outra sobre veculos de traco manual, visando a

    primeira a definio de regras que regulam a fixao ou inscrio de publicidade no

    Municpio de Maputo e a segunda estabelecer as normas de licenciamento e

    9 Virglio Ferreira de Fontes Pereira, O Poder Local, Lisboa, 1998 (tese de mestrado no publicada).

  • 12

    circulao de veculos de traco manual no Municpio de Maputo estatuindo-se

    nesta ltima, no art. 29., que a violao das normas estabelecidas na presente

    postura punida de conformidade com as coimas estabelecidas no anexo I.

    De salientar que se prev na Postura Sobre Publicidade, no art. 43., em sede de

    fiscalizao que, para alm da competncia atribuda por lei a outras entidades,

    compete aos servios municipais a investigao e participao de qualquer evento

    ou circunstncia susceptvel de implicar responsabilidade por contraveno,

    prevendo-se, por conseguinte, no art. 44., sob a epgrafe Multas e Sanes,

    que todo aquele que fizer qualquer publicidade sujeita licena ou autorizao nos

    termos da

    presente Postura sem se encontrar devidamente licenciado ou em desconformidade

    com ela, incorre em contraveno punvel com multa constante na tabela anexa.

    De notar que numa anlise superficial diramos que a utilizao da palavra multa,

    tem significado equivalente s contra-ordenaes no nosso ordenamento jurdico,

    uma vez que consta quer do art. 44., n. 2, a enunciao de sanes, como por

    exemplo, a revogao unilateral da licena ou a interdio temporria de

    licenciamento publicitrio ou ainda a apreenso de veculos e outros meios de

    locomoo por perodos no superior a 10 dias, que correspondem s nossas

    sanes acessrias, quer ainda porque se prev no ponto 2 do anexo, com o ttulo

    multas aplicveis, que as mesmas so graduadas num montante pecunirio

    mnimo e mximo.

    3.3- So Tom e Prncipe.

    A Constituio da Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe, de 2003, dedica

    o ttulo IX, ao Poder Regional e Local, consagrando no art. 138., n. 2, as

    autarquias locais como pessoas colectivas territoriais dotadas de rgos

    representativos que visam a prossecuo de interesses prprios das populaes

    respectivas sem prejuzo da participao do Estado.

    De acordo com o disposto no art. 139., sob a epgrafe rgos Distritais, a

    organizao das autarquias locais em cada Distrito compreende uma Assembleia

    Distrital eleita e com poderes deliberativos e um rgo executivo colegial,

    denominado Cmara Distrital.

    Ressalve-se que se consagrou no art. 137. a Regio Autnoma do Prncipe, que

    compreende a Ilha do Prncipe e os ilhus que a circundam, dotada, ao nvel dos

    rgos, de uma Assembleia Regional e de um Governo Regional.

  • 13

    No que se refere s autarquias locais, destaca-se a publicao da Lei n. 10/92, de

    9 de Setembro, que estabeleceu a Lei-Quadro das Autarquias Locais, alterada e

    republicada pela Lei n. 10/2005, de 15 de Novembro, onde se estabelece no art.

    1., n.os 1 e 3, que enquanto no se proceder nova diviso administrativa do

    Pas, a organizao democrtica do Estado So-tomense compreende a existncia

    da Regio Autnoma da Ilha do Prncipe e de Autarquias Locais na de So Tom e

    que as Autarquias Locais correspondem actualmente em So Tom aos distritos.

    De acordo com o disposto no art. 13. da Lei-Quadro das Autarquias Locais, que

    as Autarquias Locais gozam de poder prprio que lhes permite criar normas gerais

    com carcter obrigatrio na rea da sua jurisdio, sobre matrias integradas no

    quadro das suas atribuies, e no respeito pelas normas legais e regulamentares de

    grau superior.

    Neste contexto, destaca-se ao nvel das competncias da Assembleia Distrital, a

    competncia prevista no art. 36., n. 3, alnea a), para aprovar posturas e

    regulamentos, sob proposta da Cmara Distrital.

    De notar que se prev no art. 59., sob a epgrafe publicidade e vigncia dos

    actos, no n. 1, que as deliberaes e decises de interesse geral sero afixadas

    nos lugares mais frequentados, em todas as circunscries territoriais e publicadas

    gratuitamente na imprensa escrita estatal, comeando a vigorar na data por eles

    designada, nunca inferior a oito dias contados da afixao.

    3.4- Guin-Bissau.

    De acordo com a Constituio da Repblica da Guin-Bissau, de 1996, as

    autarquias locais so os municpios, seces autrquicas e juntas locais, conforme

    se consagra no art. 106., n. 1, estabelecendo-se ainda no art. 113. que so

    rgos representativos das autarquias locais, a assembleia municipal e a cmara

    municipal, nos municpios e a assembleia dos moradores e a comisso directiva dos

    moradores, nas seces autrquicas.

    De salientar que, face ao estatudo no art. 106., n. 2, da Constituio de Guin-

    Bissau, nos sectores funcionaro os municpios, nas seces administrativas

    funcionaro as seces autrquicas e nas juntas locais funcionaro as juntas de

    moradores, ressalvando-se que o Pas est dividido administrativamente, conforme

    dados do Instituto Nacional de Estatstica da Guin-Bissau10, em oito regies e um

    10 V. www.stat-guinebissau.com

    http://www.stat-guinebissau.com/

  • 14

    sector autnomo, Bissau, estando as regies, por seu turno divididas em sectores

    (trinta e seis) e estes em seces compostas por Tabancas (aldeias).

    Acresce que se estatui no art. 112., n. 1, que as autarquias locais dispem de

    poder regulamentar prprio, nos limites da Constituio e das leis.

    Todavia, as autarquias locais ainda no se encontram institudas, uma vez que o

    processo de realizao de eleies autrquicas tem conhecido vrias vicissitudes,

    aparentemente ligadas insuficincia de meios financeiros e a situaes de

    instabilidade poltica; mas a instituio em concreto das autarquias locais poder

    no estar muito distante, uma vez que foi criada a Comisso Interministerial

    Organizadora das Autarquias Locais, atravs do despacho do Primeiro-Ministro, de

    19 de Novembro de 2009.

    De referir que no mbito do Gabinete Tcnico de Apoio ao Processo Eleitoral

    (GTAPE), prev-se a implementao das autarquias locais por fases, consistindo a

    primeira fase na criao de 39 comisses instaladoras nos sectores existentes, com

    bases nos resultados eleitoral das ltimas eleies legislativas, passando esses

    sectores a chamar-se municpios.

    curioso notar que apesar de no existirem autarquias locais na Guin-Bissau e de

    a Cmara de Bissau estar sob a alada do Governo existe e aplicvel no territrio

    daquela Cmara o Cdigo de Postura11.

    3.5- Angola.

    A Constituio da Repblica de Angola, de 2010, dedica o Captulo II do Ttulo VI s

    autarquias locais, que compreende os artigos 217. a 222., definindo autarquias

    locais, no art. 217., n.1, como sendo pessoas colectivas territoriais

    correspondentes ao conjunto de residentes em certas circunscries do territrio

    nacional e que asseguram a prossecuo de interesses especficos resultantes da

    vizinhana, mediante rgos prprios representativos das respectivas populaes.

    De sublinhar que face ao estatudo no art. 218., as autarquias locais organizam-

    se em municpios, sem prejuzo de, poderem ser constitudas autarquias de nvel

    supra-municipal, tendo em conta as especificidades culturais, histricas e o grau de

    desenvolvimento ou estabelecidos outros escales infra-municipais da organizao

    territorial da Administrao autnoma.

    curioso notar que, apesar de as autarquias locais no estarem ainda institudas

    em Angola, foram postas em vigor as Posturas Municipais, na Provncia de

    11 V. www.cm-bissau.com

    http://www.cm-bissau.com/

  • 15

    Luanda, por despacho de 3 de Abril de 1982, do Ministro da Coordenao

    Providencial, tendo sido aprovadas alteraes Postura que Regula as Pinturas,

    Caiaes e limpeza de Prdios (Postura n. 68), por deliberao do Governo da

    Provncia de Luanda, de 5 de Janeiro de 2001, bem como aprovadas tambm por

    deliberaes do Governo da Provncia de Luanda, na mesma sesso, a Postura que

    Regulamenta a Aquisio de Bens na Via Pblica por Condutores de Veculos e

    Passageiros (Postura n. 1) e a Postura sobre Proibio de Afixao de Cartazes

    Publicitrios (Postura n. 88).

    De harmonia com a anlise efectuada ao contedo destas Posturas, constata-se

    que so estabelecidas regras que visam regular a esttica e salubridade dos

    edifcios, a segurana na circulao rodoviria e o ambiente, bom ordenamento do

    territrio e paisagem na afixao de publicidade, ou seja, matrias que so por

    excelncia do interesse prprio e competncia das autarquias locais, ressalvando-se

    ainda que a dissuaso da violao das Posturas consiste na fixao de sano

    pecuniria designada multa.

    3.6- Brasil.

    O Brasil representa um caso nico no que se refere ao poder local, na medida em

    que os Municpios, instituio a que a Constituio da Repblica Federativa de

    1988, adiante designada por Constituio, dedica o Captulo IV (art.os 29. a 31.),

    constituem, a par dos Estados, unidades da Federao.

    De acordo com o estatudo no art. 29., n. 1, da Constituio, o Municpio reger-

    se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias,

    e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar,

    competindo, nomeadamente, ao Municpio, nos termos previstos no art. 30. da

    Constituio, legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislao

    federal e a estadual no que couber; instituir e arrecadar os tributos de sua

    competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de

    prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei e criar, organizar e

    suprimir distritos, observada a legislao estadual.

    No que se refere aos nmeros, salientam-se os dados dos censos de 2010, do

    Instituto Brasileiro de Geografia de Estatstica12, segundo os quais existem 5565

    municpios e de entre estes 3857 possuem Cdigo de Posturas.

    Efectivamente, tendo em conta esta realidade, a nossa anlise incidir

    primacialmente, sobre o Municpio do Rio de Janeiro e respectivas leis municipais,

    12 V. www.ibge.gov.br

    http://www.ibge.gov.br/

  • 16

    das quais se destacam as posturas municipais, sem prejuzo de focarmos, embora

    muito superficialmente, outros Municpios.

    Assim, iniciaremos a nossa anlise pela Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro,

    salientando-se, desde logo, o disposto no art. 30., n. I, onde se prev que

    compete ao Municpio legislar sobre assuntos de interesse local, estipulando-se no

    art. 40., n. 1 que o Poder Legislativo exercido pela Cmara Municipal,

    composta de Vereadores, eleitos para cada legislatura, pelo sistema proporcional,

    dentre cidados maiores de dezoito anos, no exerccio dos direitos polticos, pelo

    voto direto e secreto, na forma da legislao federal.

    Neste contexto destaca-se a publicao do Decreto n. 29881, de 18 de Setembro

    de 2008, diploma que consolidou as Posturas da Cidade do Rio de Janeiro, que

    passaram a vigorar de acordo com os livros e regulamentos que constituem os

    anexos do mencionado Decreto, a saber, Livro I, sobre Posturas Referentes ao

    Licenciamento e Funcionamento de Actividades Econmicas, constitudo por trs

    regulamentos (Licenciamento e Funcionamento das Actividades Econmicas

    exercidas em reas particulares; Autorizao e Exerccio das Actividades

    Econmicas Exercidas em rea Pblica e Exibio e Explorao de Publicidade) e

    Livro II, que versa sobre Posturas Referentes Manuteno da Ordem e

    Convivncia Urbana, constitudo por dezanove regulamentos dos quais se destacam

    o Regulamento n. 2 (Da Proteco Contra Rudos), o Regulamento n. 4 (Da

    Construo de Canteiros Jardinados e/ou Colocao de Dispositivos Especiais nos

    Passeios dos Logradouros Pblicos) e o Regulamento n. 9 (Do Trfego de Veculos

    e Pedestres nas Vias e Logradouros Pblicos).

    De acordo com disposto no art. 98. do Decreto n. 29881, as infraces s

    obrigaes contidas naquele Regulamento ficam sujeitas s penalidades, na forma

    prevista no Cdigo Tributrio do Municpio do Rio de Janeiro e estatudas nos art.os

    99. e seguintes, consistindo essencialmente na fixao de uma sano

    pecuniria e na aplicao das sanes de interdio do estabelecimento e

    cancelamento/cassao do alvar.

    Acresce que encontramos vrios exemplos desta estrutura de Postura Municipal,

    noutros Municpios Brasileiros, como sucede, por exemplo, no Municpio de So

    Paulo, que aprovou, atravs da Lei n. 606, de 2003, o Cdigo de Posturas

    Municipais, no mbito do qual se visa o estabelecimento de princpios e normas

    disciplinadoras do uso das reas e do espao pblico, da funo social da cidade, do

    bem-estar dos seus habitantes e do Plano Director Estratgico, neste sentido

    prev-se, por exemplo, no art. 17., do Captulo II (Da higiene das vias e

  • 17

    logradouros pblicos) que para preservar a higiene pblica, ficam proibidas

    quaisquer aces que importem em emisso de resduos slidos, lquidos ou

    gasosos fora dos recipientes e redes prprias para receb-los.

    De notar que, tambm neste caso, a dissuaso de comportamentos infractores

    assegurada, nos termos previstos no art. 7., do Captulo III (Das sanes),

    atravs da aplicao de sanes pecunirias, que se traduzem na fixao de uma

    multa, que pode ser diria.

    4- A Natureza jurdica das posturas.

    Antes de abordarmos esta temtica lembramos mais uma vez a etimologia da

    palavra postura avanada por Franz-Paul Langhans, a saber, pr regulamentao

    aos casos concretos ainda no submetidos disciplina jurdica13, neste mesmo

    sentido ver por todos Jos de Melo Alexandrino14, quanto ao conceito, postura

    significa antes de mais o acto de pr.

    Nesta perspectiva coloca-se em seguida a questo relativa natureza jurdica das

    posturas, a qual, diremos ns, reclama, prima facie, a delimitao face ao conceito

    de regulamentos de polcia.

    Assim parece-nos incontornvel, neste domnio, a definio deixada por Marcello

    Caetano15, sobre regulamentos de polcia, como sendo aqueles que so elaborados

    independentemente da necessidade de estabelecer os pormenores de aplicao de

    uma lei, e sem que se fundem na sua fora obrigatria, no desempenho das

    atribuies normais e permanentes da autoridade administrativa.

    Por esta ordem de ideias, Marcello Caetano distinguiu as posturas dos

    regulamentos policiais, conforme a seguir se transcreve: segundo o Cdigo

    Administrativo de 1940, as deliberaes das cmaras municipais podem revestir a

    forma de postura ou regulamento policial sempre que contenham disposies

    preventivas de carcter genrico e execuo permanente. Quando estas

    deliberaes so tomadas por iniciativa da cmara, sobre matrias das atribuies

    municipais - nasce a postura, regulamento autnomo (). O carcter preventivo

    das suas normas confere-lhe natureza policial, visto a polcia se caracterizar pelo

    fim de prevenir ou evitar danos sociais.

    13 Franz-Paul Langhans, Estudos de Direito Municipal. As Posturas, Lisboa, 1938, pg. 18. 14 Jos de Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais, in Paulo Otero/Pedro Gonalves

    (coords.), Tratado de Direito Administrativo Especial, Vol. IV, Coimbra, 2010, pg. 37. 15 Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Coimbra, 1991, vol. I, pg. 102.

  • 18

    Aderindo a este entendimento, mas aprofundando a anlise sobre a natureza

    jurdica das posturas, Franz-Paul Langhans16 concebeu uma definio de posturas,

    no seu duplo aspecto material e formal, como sendo normas imperativas de

    contedo negativo e fins preventivos, gerais, impessoais, de execuo permanente,

    que os corpos administrativos elaboram no exerccio da sua competncia

    regulamentria como entes autnomos e que obrigam na rea das respectivas

    circunscries, tendo como limites a lei e regulamentos superiores, que elas no

    podem contrariar ou substituir. A sua coercividade consiste numa pena em regra

    multa ou coima que cominam relativamente a cada caso.

    Mais recentemente, o Professor Freitas do Amaral17 avanou uma definio de

    posturas que nos parece prxima da definio de Marcello Caetano, ao entender

    que os regulamentos de polcia assumem grande relevncia no domnio da

    administrao local, cumprindo a esse propsito distinguir entre as posturas - que

    so regulamentos locais, independentes ou autnomos - e os regulamentos policiais

    - que, diversamente, so regulamentos locais, de polcia, mas complementares ou

    de execuo.

    Por seu turno, Jos de Melo Alexandrino18 define postura como o acto normativo

    geral e abstracto auto-qualificado como tal, proveniente de um rgo colegial

    democrtico-representativo, emanado em matria de polcia e em reas de

    atribuies prprias das autarquias locais.

    De referir ainda sobre esta temtica Marcelo Rebelo de Sousa e Andr Salgado

    Matos19, autores que consideram que os regulamentos de polcia disciplinam as

    relaes entre a administrao pblica e os particulares, ou destes entre si (a

    expresso polcia utilizada num sentido amplo, no abrangendo apenas a

    actividade administrativa de manuteno da ordem, segurana e tranquilidade

    pblicas) e que a postura constitui a forma normal dos regulamentos policiais dos

    rgos das autarquias locais.

    Neste domnio trazemos ainda colao o parecer n. 28/2008, do Conselho

    Consultivo da Procuradoria Geral da Repblica, onde se entendeu, invocando

    Marcello Caetano20, que as medidas de polcia configuram-se como providncias

    limitativas da liberdade de certa pessoa ou do direito de propriedade de

    16 Franz-Paul Langhans, Estudos de Direito Municipal. As Posturas, Lisboa, 1938. 17 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo [colaborao de Lino Torgal], vol. II,

    reimp., Coimbra, 2002. 18 Jos de Melo Alexadnrino, Direito das Autarquias Locais, pg. 37. 19 Marcelo Rebelo de Sousa/Andr Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2. ed.,

    2009, Lisboa, pgs. 257 e 264, respectivamente. 20 Marcelo Caetano, Ob. cit., vol. II, pg. 1170.

  • 19

    determinada entidade, aplicadas pelas autoridades administrativas

    independentemente da verificao e julgamento de transgresso ou contraveno

    ou da produo de outro acto concretamente delituoso, com o fim de evitar a

    produo de danos sociais cuja preveno caiba no mbito das atribuies da

    polcia; assim, bastar que o perigo assuma propores graves para,

    independentemente da produo de facto delituoso, a polcia poder tomar as

    precaues permitidas por lei a ttulo de defesa da segurana pblica.

    Este entendimento do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da Repblica foi

    densificado no parecer n. 251/1994, conforme se exemplifica no seguinte excerto,

    no qual se transcreve uma passagem da obra de Franz-Paul Langhans21: as

    posturas restringem a liberdade dos indivduos impondo, sob coaco, limites ao

    exerccio de certas actividades e prtica de actos que pela sua natureza possam

    prejudicar a tranquilidade, a segurana e a higiene pblica, dentro dos vrios

    sectores da polcia municipal, que compreender a polcia urbana, a polcia rural, a

    polcia econmica, a polcia das estradas e a polcia sanitria.

    Pelo nosso lado, configuramos juridicamente as posturas, do ponto de vista formal,

    como regulamentos autnomos, de polcia, embora revestindo-se de especificidades

    que nos levam a conceb-las, acompanhando o entendimento perfilhado por Jos

    de Melo Alexandrino, numa perspectiva material, como uma lei local, na medida em

    que as mesmas introduzem com carcter inovatrio, no ordenamento jurdico,

    comandos normativos, dotados de generalidade e abstraco, embora circunscritos

    a uma rea delimitada do territrio, fundando-se, o poder de emanar estas normas,

    directamente na Constituio e sendo as mesmas emitidas por rgos democrtico-

    representativos.

    Neste sentido, Mrio Aroso de Almeida22 considera que numa palavra, a CRP

    tambm admite, pois, a existncia de regulamentos contendo normas

    materialmente legislativas.

    Todavia este entendimento no afasta os aspectos formais, em especial no que se

    refere aos preceitos constitucionais, entre os quais avultam o conceito de actos

    legislativos (cfr. art. 112., n. 1, da Constituio), bem como a consagrao, no

    art. 241. da Constituio, de um poder regulamentar prprio, sublinhando-se

    que, como veremos em seguida, quando o Tribunal Constitucional foi chamado a

    analisar a constitucionalidade de posturas municipais sempre o fez na perspectiva

    21 Franz-Paul Langhans, Estudos de Direito Municipal. As Posturas, Lisboa, pgs. 386 e 387. 22 Mrio Aroso de Almeida, Ob. cit., pg. 517.

  • 20

    de se tratar de regulamentos autnomos, de polcia emitidos pelas autarquias locais

    para regular interesses prprios que se incluem na sua esfera de atribuies.

    Do mesmo modo diremos que o procedimento de elaborao, aprovao e entrada

    em vigor das posturas segue as normas previstas para os regulamentos, das quais

    se salienta, desde logo, o disposto no art. 114. e seguintes do Cdigo do

    Procedimento Administrativo, o que serve para dizer que, tambm neste caso, se

    dever sujeitar o projecto de postura a apreciao pblica, em observncia do

    estabelecido no art. 118., atravs da publicao na 2. srie do Dirio da

    Repblica, para recolha de sugestes, dentro do prazo de 30 dias contados da data

    de publicao do projecto de postura.

    Efectivamente, estabelecendo as posturas, com carcter de inovao a disciplina

    inicial sobre matrias que se inserem na esfera dos interesses prprios locais e

    sendo as mesmas dotadas do carcter de generalidade e de abstraco, logo de

    eficcia externa, incluindo ainda em regra, a criao de contra-ordenaes, ex

    novo, dificilmente se compatibilizaria esse facto com uma tramitao que se

    cingisse to-s sua publicitao, nos termos previstos no art. 91. da Lei n.

    169/99, de 18 de Setembro, alterada e republicada pela Lei n. 5-A/2002, de 11 de

    Janeiro, isto , atravs de edital, boletim da autarquia local e jornais regionais

    editados na rea do municpio.

    Em sntese, dir-se- que, competindo cmara municipal, nos termos previstos no

    art. 64., n. 6, alnea a), da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, alterada e

    republicada pela Lei n. 5-A/2002, de 11 de Janeiro, apresentar assembleia

    municipal propostas e pedidos de autorizao, designadamente em relao

    aprovao das posturas e regulamentos do municpio com eficcia externa, cfr.

    art. 53., n. 2, alnea a) do citado diploma legal, o processo de aprovao das

    posturas contemplar numa fase inicial a aprovao do projecto de postura, pela

    Assembleia municipal ou pela cmara municipal, pela submisso desse projecto a

    apreciao pblica, pelo prazo de 30 dias (contados da data de publicao do

    projecto de postura) na 2. srie do Dirio da Repblica, aps o que devero ser

    analisadas as sugestes se as houver e aprovada a final pela Assembleia Municipal

    ou caso a iniciativa tenha pertencido cmara municipal deliberar no sentido de

    propor a aprovao da postura, isto na eventualidade de no terem sido

    introduzidas alteraes, aps a apreciao pblica, que impliquem nova sujeio a

    apreciao pblica.

  • 21

    5- Posturas e autonomia local

    Como vimos no ponto anterior, as posturas so dotadas de carcter inovatrio, ao

    nvel da regulao de matrias que se inserem na esfera dos interesses prprios

    locais, ou seja, dito de outro modo, regulamentam em reas ainda no

    abrangidas pela lei constituindo nesta medida uma manifestao do princpio da

    autonomia local, sendo ilustrativo nesta perspectiva o estatudo no art. 3., n. 1

    da Carta Europeia de Autonomia Local (entende-se por autonomia local o direito e

    a capacidade efectiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos

    termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populaes

    uma parte importante dos poderes pblicos).

    neste contexto que relevamos em seguida a doutrina e jurisprudncia que directa

    ou indirectamente estabeleceram a relao entre as posturas municipais e a

    autonomia local.

    5.1- Posies doutrinrias

    Neste sentido trazemos colao a doutrina de que se destaca, em primeiro lugar,

    Afonso Rodrigues Queir23, que distinguia entre regulamentos externos e internos e

    entre regulamentos de execuo, complementares, delegados, independentes e

    autnomos, sublinhando quanto a estes ltimos que as pessoas colectivas pblicas

    territoriais, corporativas ou institucionais possuem ou podem possuir, com

    amplitude varivel, certo poder de produo normativa inicial ou primria. Este

    poder no o fruto de uma delegao do Governo, como rgo do Estado com

    competncia normativa, e, por outro lado, no lhes pertence originariamente, por

    natureza ou essncia, pelo facto de existirem, como uma espcie de soberania - de

    tal maneira que se possa dizer que possuem um conatural poder regulamentar de

    execuo e outro para a edio de normas regulamentares independentes no

    mbito das suas atribuies.

    Para Andr Gonalves Pereira24, a autonomia municipal traduz-se na competncia

    conferida a rgos municipais para a emisso de regras de Direito. O ordenamento

    autnomo compreende-se necessariamente como integrado num ordenamento

    originrio, do qual recebe o poder de coero e o fundamento ltimo de validade.

    23 Afonso Queir, Teoria dos Regulamentos, in Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano XVII,

    n.os 1, 2, 3 e 4, 19, pgs. 14 e 15. 24 Andr Gonalves Pereira, Direito Municipal: Faculdades Legislativas e Regulamentares dos

    Municpios, comunicao, in Congresso Hispano-Luso-Americano-Filipino- de Municpios, II Congresso Ibero-Americano, 1959, pgs. 17 e 18 e Contribuio para uma Teoria Geral de Direito Municipal, diss. Dactilografada [indito], Lisboa, 1959, pgs. 75 e 76.

  • 22

    Por seu turno, Mrio Esteves de Oliveira25 tambm alia os regulamentos autnomos

    autonomia local, ao defender que os regulamentos autnomos so,

    genericamente, manifestao da autonomia reconhecida a um determinado ente

    administrativo para gerir e cuidar dos interesses que so postos a seu cargo,

    avanando este autor que este poder regulamentar autnomo dos rgos ou entes

    administrativos no tem, como j se sugeriu, um fundamento jurdico e natureza

    unitrios (). Temos, em primeiro lugar, os regulamentos emanados dos rgos

    deliberativos das autarquias locais [Assembleias Distrital, Municipal e de Freguesia],

    no uso da competncia regulamentar prpria, conferida pelo art. 242. da

    Constituio, para a prossecuo de interesses prprios das respectivas populaes

    (). Isto significa que, em relao a estas necessidades colectivas, por isso que so

    reconhecidas como interesses prprios das referidas autarquias, elas gozam de um

    poder regulamentar prprio, autnomo, podendo dispor nessas matrias em tudo

    quanto lhes aprouver, sem terem que aguardar que o legislador fixe a respectiva

    disciplina primria.

    Densificando este entendimento, Mrio Esteves de Oliveira refere26 que as

    autarquias locais tm, em primeiro lugar, a competncia regulamentar autnoma

    que lhes reconhecida pelo art. 242. da CRP, cabendo o respectivo exerccio aos

    seus rgos deliberativos as Assembleias de Freguesia, Municipal e Distrital,

    sublinhando que os regulamentos das autarquias locais no assumem forma

    especial; acontece, apenas, que, enquanto os respectivos regulamentos autnomos

    tomam o nome de posturas, os de execuo ou delegados so designados pela

    expresso regulamentos policiais.

    J para J. J. Gomes Canotilho27 os regulamentos das autarquias locais no so

    meros prolongamentos das leis, mas a manifestao de um poder normativo

    descentralizado. Se a lei pode regular os confins entre as duas fontes, ela no pode

    eliminar o prprio ncleo essencial de reserva autnoma regulamentar. Neste

    sentido, os regulamentos dos entes autnomos so, nos prprios termos

    constitucionais (art. 242.) subordinados lei, mas esta encontra limites

    inderrogveis na natureza ordenamental autnoma (reserva do ncleo essencial da

    regulao autonmica como limite da preferncia, precedncia e reserva de lei).

    Alm disso, o facto de as leis referentes s autarquias locais serem,

    25 Mrio Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, pg. 117. 26 Ibidem, pg. 133. 27 J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Coimbra, 1993, anotao II ao art. 242..

  • 23

    frequentemente, leis atribuidoras de funes reconduz, muitas vezes, os

    regulamentos dos entes autnomos a regulamentos independentes.

    Neste sentido J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira28 elucidam que a autonomia

    regulamentar local exclui qualquer aprovao ou homologao superior dos

    regulamentos locais e impede a lei ou o regulamento de outra entidade de revogar

    ou substituir-se ao regulamento autrquico na regulao especfica de questes da

    alada local (sem prejuzo de os regulamentos locais cederem naturalmente

    perante a lei geral ou o regulamento geral de entidade tutelar). Neste sentido

    translato existe uma reserva de regulamento local, visto que s ele pode regular,

    no mbito local, as questes da competncia local. Trata-se ainda de uma

    expresso da autodeterminao das autarquias, ou seja, da capacidade para

    governar, sob sua responsabilidade, as questes da sua competncia.

    Estes autores avanam ainda que so muito diferenciadas as formas e designaes

    dos regulamentos locais, as quais se distinguem nomeadamente de acordo com o

    seu objecto. Os mais tpicos dos regulamentos autrquicos so as posturas

    municipais.

    Neste domnio elucidativo o comentrio de Jorge Miranda e Rui Medeiros, sobre o

    poder regulamentar prprio das autarquias locais, no sentido de que o poder

    regulamentar das autarquias no pode ser simplesmente justificado por uma

    finalidade de desonerao do legislador, devendo ser antes configurado como um

    instrumento de auto-determinao dos rgos autrquicos na realizao de

    interesses prprios ou, em certo sentido, uma espcie de autolegislao

    democraticamente legitimada e de mbito local.

    Por seu turno, para Ana Raquel Moniz,29 pode falar-se de regulamentos autnomos

    numa acepo subjectiva, e com isto pretender aludir-se to-s a todos os

    regulamentos emanados por entidades integradas na Administrao Autnoma.

    Pelo contrrio, o recurso ao critrio da relao com a lei impe a considerao dos

    regulamentos autnomos como uma das formas de regulamentos independentes, i.

    e., enquanto normas que estabelecem uma disciplina inicial sobre determinada

    matria que integra os interesses prprios cuja prossecuo est a cargo da

    entidade pblica.

    28 J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica, Anotada, 3. ed., Coimbra,

    1993 29 Ana Raquel Gonalves Moniz, A Titularidade do Poder Regulamentar no Direito Administrativo

    Portugus, in Boletim da Faculdade de Direito, vol. 80., 2004, pg. 526.

  • 24

    De notar que neste domnio j tinha sido referido, de forma mais incisiva, por Jos

    Manuel Srvulo Correia30, que a autonomia normativa das autarquias isto , a

    titularidade de um poder regulamentar fundado na prpria Constituio, tal como o

    do governo constitui o esteio mais significativo da autonomia local que, por seu

    turno, veio revitalizar em muitos Estados contemporneos o velho princpio da

    separao de poderes, agora sob nova configurao: a da separao vertical ()

    autonomia significa o poder de auto-regular os prprios interesses, de se dar a

    prpria norma.

    Para este autor31, o poder normativo das autarquias locais no ditado pelas

    mesmas razes que explicam o poder regulamentar da Administrao Central: ao

    contrrio deste ltimo, aquele possui de comum com o poder legislativo a

    caracterstica de ser exercido por assembleias eleitas por sufrgio directo e, no

    municpio, tambm, embora em menor medida, por uma Cmara Municipal eleita

    pela mesma forma de sufrgio. (cfr. art. 60. da Lei n. 169/99, de 18/09,

    alterada e republicada pela Lei n. 5-A/2002, de 11/01).

    O mesmo autor defende que32 atravs dos rgos que elege, o povo escolhe a

    orientao poltico-administrativa que presidir s solues dadas por via

    administrativa aos principais problemas da comunidade local. Como a formulao

    das orientaes de base reveste a forma normativa de regulamento, pode afirmar-

    se que o poder regulamentar uma expresso da autonomia local, entendimento

    este que acompanhamos inteiramente.

    Assim, para Jos Manuel Srvulo Correia33, ao instituir o estatuto das autarquias

    locais, o legislador nem pode retirar ao espao de livre deciso dos rgos aquelas

    matrias que exclusivamente respeitam aos interesses prprios das suas

    populaes, nem pode adoptar solues que restrinjam a autonomia de orientao

    tal como a prpria Constituio a estrutura.

    Em sentido similar, Mrio Aroso de Almeida34 refere, a propsito dos regulamentos

    autnomos, que por outro lado admite-se a existncia de domnios especficos de

    reserva de administrao, em que os nicos poderes normativos que podem ser

    exercidos so poderes regulamentares, pelo que est excluda a possibilidade da

    interveno do poder legislativo e que pode ser equacionada a inconstitucionalidade

    30 Jos Manuel Srvulo Correia, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos,

    Coimbra, 1987, pg. 263. 31 Ibidem, pg. 263. 32 Ibidem, pg. 265. 33 Ibidem, pg. 275. 34 Mrio Aroso de Almeida, Os Regulamentos no Ordenamento Jurdico Portugus, in Estudos

    Comemorativos dos 10 Anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Vol. I, Coimbra, 2008.

  • 25

    de eventuais leis que ponham em causa essas reas de reserva. Esses domnios

    especficos dizem respeito () s autarquias locais, que resultam de um fenmeno

    de descentralizao administrativa do territrio e dispem de rgos

    representativos incumbidos da satisfao dos interesses prprios das respectivas

    populaes locais.

    Este autor tambm defende que a exigncia constitucional de base legal para a

    emanao de regulamentos independentes autrquicos satisfaz-se, assim, com a

    previso dos poderes normativos dos rgos autrquicos que constam das leis que,

    em termos gerais, regulam o quadro das atribuies e competncias das autarquias

    locais, sem necessidade de lei que, caso a caso, habilite emanao de cada

    regulamento. Discute-se, entretanto, a questo da admissibilidade da emanao de

    regulamentos autnomos das autarquias locais em reas de reserva de

    competncia legislativa, designadamente em domnios que contendam com direitos,

    liberdades e garantias.

    Ainda no domnio da doutrina acolhe-se o entendimento explanado por Lus Cabral

    Moncada35, segundo o qual a ideia de autonomia faz, porm, das normas

    autrquicas normas primrias, iniciais, fundadas directamente na Constituio,

    embora de mbito de aplicao restrito definido por interesses prprios das

    populaes respectivas, nos termos constitucionais (art. 235., n. 2). por isso

    que o regulamento autrquico diferente do de natureza governamental, dada a

    necessria relao deste com a lei ordinria. a conciliao entre estas duas linhas

    de fora, at certo ponto contraditrias, que identifica o que de especial e

    irredutvel tem o regime das normas em causa.

    Assim, sintetiza Lus Cabral de Moncada36, os regulamentos autrquicos que

    incidam sobre matrias reservadas lei, podem apresentar carcter inicial,

    verdadeiramente autnomo e no executivo, desde que o legislador no tenha

    querido tomar posio sobre o assunto, por um lado e desde que se mantenham

    nos aspectos de projeco s local das matrias (legislativas) em causa.

    Por seu turno, para Ana Raquel Moniz37 um dos corolrios da autonomia local

    reside justamente na autonomia normativa-regulamentar: assim o estabelece j o

    mencionado artigo 241. da Constituio, decorrendo a mesma soluo do n. 1 do

    artigo 3. da Carta, na medida em prev, como caracterstica inerente ao conceito

    de autonomia local, o direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais

    35 Lus Cabral de Moncada, Lei e Regulamento, Coimbra, 2002, pg. 1091. 36 Ibidem, pgs. 1095 e 1096. 37 Ana Raquel Moniz, A Titularidade do Poder Regulamentar no Direito Administrativo Portugus,

    pg. 539.

  • 26

    regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no

    interesse das respectivas populaes, uma parte importante dos assuntos

    pblicos. Com efeito, a autonomia de um ente pblico reside neste poder de criar

    direito objectivo intersubjectivamente vinculante. Em causa est ainda uma ideia de

    subsidiariedade enquanto critrio de descentralizao -, de acordo com a qual se

    delineiam as tarefas pblicas das entidades autrquicas, em obedincia

    considerao de que as competncias administrativas devem ser exercidas pela

    entidade que se encontre mais prxima do cidado, e, por esse motivo, as consiga

    cumprir com maior eficincia e racionalidade (). Por outro lado, a existncia de

    uma reserva de regulamento local postula que, no mbito local, a regulao

    daqueles interesses caiba to-s s autarquias. E no de estranhar uma

    autonomia com esta amplitude, em virtude de a mesma se encontrar fortemente

    alicerada no carcter democrtico-representativo dos rgos autrquicos com

    poder regulamentar, cuja composio resulta do sufrgio directo.

    Em suma, podemos finalizar esta temtica em conjunto com Jos de Melo

    Alexandrino38, autor que destaca como marca distintiva das autarquias locais, no

    plano constitucional, o facto de apenas elas disporem de um poder regulamentar

    prprio directamente fundado no texto constitucional (artigo 241. da CRP).

    5.2- A jurisprudncia do Tribunal Constitucional

    Neste aspecto interessante cotejar as posies doutrinrias a que aludimos no

    ponto anterior com a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, a qual, diga-se

    desde j, raras vezes abordou directamente esta temtica.

    Ainda assim salienta-se, acompanhando o Juiz Conselheiro do Tribunal

    Constitucional Artur Maurcio39, o acrdo n. 74/84, proferido pelo Tribunal

    Constitucional que este autor considera ter sido uma deciso, de irrecusvel

    relevo, sobre a administrao autrquica, pois no mesmo reconhece-se que as

    autarquias locais dispem de poder regulamentar prprio, que a exigncia da

    Constituio to s a de que, nesta matria, as autarquias possuam uma reserva

    de autonomia, que a medida desse poder determinado por lei e que o poder

    regulamentar das autarquias pode respeitar totalidade dos interesses prprios das

    respectivas populaes ou apenas a algumas das atribuies das autarquias.

    38 Jos de Melo Alexandrino, ob.cit., pg. 109. 39 Artur Maurcio, A Garantia Constitucional da Autonomia Local Luz da Jurisprudncia do

    Tribunal Constitucional, in in Estudos em Homenagem ao Conselheiro Jos Manuel Cardoso da Costa, Coimbra, 2003.

  • 27

    Todavia, o Tribunal Constitucional salienta neste acrdo que o poder regulamentar

    tem como limite o domnio reservado lei a s permitida a interveno do

    legislador ou a do Governo quando munido de autorizao legislativa. O

    regulamento designadamente o dos rgos autrquicos s , a permitido

    quando for de simples execuo.

    De salientar pela relevncia da abordagem sobre a natureza jurdica das posturas e

    sobre a validade de direito ordinrio pr-existente Constituio, o acrdo n.

    446/91 do Tribunal Constitucional, no qual o Provedor de Justia requeria, a

    declarao, com fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade das normas dos

    artigos 6., 20. e 21., alnea b), do Regulamento Geral da Construo Urbana

    para a Cidade de Lisboa, constante de postura municipal aprovada em sesso de 28

    de Agosto de 1930.

    Neste Acrdo o Tribunal Constitucional comea por destacar que as normas

    indicadas constam de um regulamento camarrio aprovado por postura da Cmara

    Municipal de Lisboa, datada de 1930. Tal regulamento constitui assim direito

    ordinrio pr-constitucional visto que, no momento da sua elaborao, no

    vigorava a actual Constituio da Repblica Portuguesa, nem sequer a Constituio

    que a precedeu (pode, por isso, dizer-se que foi editado na vigncia de uma lei

    constitucional remota, para se utilizar uma expresso usada por Miguel Galvo

    Telles no seu estudo sobre inconstitucionalidade pretrita, frente citado), pelo

    que aps tecer vrias consideraes sobre esta matria o Tribunal pronunciou-se no

    sentido de no tomar conhecimento dos pedidos de declarao de

    inconstitucionalidade com fora obrigatria geral das normas da verso original dos

    n.os 1 e 2 e 2. do artigo 20. e do artigo 21. do mesmo Regulamento Geral e de

    no declarar a inconstitucionalidade da norma do artigo 6. do Regulamento Geral

    da Construo Urbana Para a Cidade de Lisboa, constante da postura municipal

    aprovada em sesso de 28 de Agosto de 1930 e publicada pelo Edital de 6 de

    Dezembro de 1930.

    Nesta oportunidade ressalva-se que o Tribunal Constitucional pronunciou-se

    expressamente sobre a natureza jurdica das posturas, invocando para tanto

    Marcello Caetano, definindo assim as posturas como regulamentos que contm

    disposies preventivas de carcter genrico e execuo permanente, de

    carcter autnomo visto serem tomadas por iniciativa da cmara sobre matria

    das atribuies municipais , ao passo que os regulamentos policiais so

    regulamentos de execuo, tomados em consequncia de competncia

  • 28

    especialmente conferida Cmara por determinada lei, decreto ou regulamento

    governativo para complemento das suas normas (ob. cit., I, p. 102).

    No esquecendo no entanto que estvamos a analisar os acrdos do Tribunal

    Constitucional que se debruaram sobre posturas, poder regulamentar autnomo e

    autonomia local, destacamos o Acrdo n. 110/95, no qual o Tribunal

    Constitucional desenvolveu a apreciao sobre o poder regulamentar prprio das

    autarquias locais, ao elucidar que nos termos do artigo 242. da CR as autarquias

    locais dispem de poder regulamentar prprio nos limites da Constituio, das leis e

    dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades

    com poder tutelar. Este poder regulamentar independente, directamente oriundo da

    Lei Fundamental, constitui o cerne da autonomia local, tem, como limites, os

    enunciados no preceito constitucional e concebido no mbito da prossecuo das

    respectivas atribuies autrquicas, para gesto dos interesses prprios ().

    Neste acrdo, o Tribunal Constitucional entendeu: diz-nos, com efeito, o n. 7 do

    art. 115. da CR que os regulamentos devem indicar expressamente as leis que

    visam regulamentar ou que definem a competncia subjectiva e objectiva para a

    sua emisso (). Colhe-se do confronto do n. 7 com o n. 6 do artigo 115. tratar-

    se de exigncia a ser observada por todos os regulamentos, incluindo assim os do

    Governo, os emanados dos rgos de governo prprio das regies autnomas e os

    dos rgos prprios das autarquias locais, pois que, de um outro modo esto todos

    ligados lei que necessariamente precede cada um deles, sendo que o papel dessa

    lei precedente no sempre o mesmo, como se observa no acrdo do Tribunal

    Constitucional n. 76/88 (publicado no Dirio da Repblica, I Srie, de 21 de Abril

    de 1988): umas vezes a lei a referir aquela que o regulamento visa regulamentar

    ser o caso dos regulamentos de execuo stricto sensu ou dos regulamentos

    complementares outras vezes a lei a indicar a que define a competncia

    subjectiva e objectiva para a sua emisso ().

    De notar que, no caso concreto, o Tribunal Constitucional entendeu que a meno

    contida logo no artigo 1. do Regulamento e, bem assim, a mais completa,

    constante do livro das actas da Assembleia Municipal cujo acesso sem dvida

    facultado aos destinatrios das normas - respeitam minimamente o princpio da

    primariedade da lei, informam da lei habilitante e, como tal, garantem os valores

    de segurana e transparncia que se pretendem acautelar, concluindo tambm

    que este Tribunal vem considerando integrar-se na competncia legislativa

    concorrente da Assembleia da Repblica e do Governo a criao ex novo de contra-

    ordenaes ou a converso em contra-ordenaes de anteriores contravenes

  • 29

    punveis com pena no restritiva de liberdade e, bem assim, a fixao da respectiva

    punio. Quanto a este ltimo ponto, porm, tem-se entendido que, sob pena de

    inconstitucionalidade, o Governo no pode ultrapassar o regime geral de punio

    fixado no Decreto-Lei n. 433/82 (). O mesmo raciocnio aplicvel s coimas

    estabelecidas pelas autarquias no mbito dos seus poderes de normao, havendo

    apenas que ter em conta (quanto ao limite mximo) o preceituado no artigo 21.

    da Lei n. 1/87, de 6 de Janeiro, atrs citado40.

    Termos em que, estando em causa, neste acrdo, o valor do limite mnimo da

    coima e no um montante inferior ao mnimo fixado no artigo 17. do Decreto-lei

    n. 433/82, o Tribunal Constitucional pronunciou-se pela no existncia de violao

    do preceituado no artigo 168., n. 1, alnea d) da Constituio.

    O Tribunal Constitucional voltou a debruar-se, mais recentemente, sobre o poder

    regulamentar das autarquias locais, no acrdo n. 394/2002, no qual se

    pronunciou sobre a constitucionalidade do Cdigo das Posturas Municipais de Alter

    do Cho, sufragando o entendimento de que a norma questionada - artigo 94. do

    Cdigo de Posturas Municipais tem como objecto a regulamentao da utilizao

    das instalaes sanitrias pertencentes ao Municpio; logo, tem como fim implcito a

    regulamentao de matrias que se situam no mbito da sua competncia legal,

    uma vez que estabelece o uso e destino a dar para a conservao, manuteno e

    fruio de determinados bens pertencentes ao domnio pblico da autarquia, desta

    arte se vislumbrando o objectivo determinante que presidiu a esta especfica

    actividade regulamentar na matria (). Como dizem Gomes Canotilho e Vital

    Moreira41, o ncleo da autonomia local consiste no direito e na capacidade efectiva

    de as autarquias locais regularem e gerirem, nos termos da lei, sob sua

    responsabilidade, e no interesse das populaes, os assuntos que lhe esto

    confiados. Assiste, pois, razo entidade recorrente quando afirma na sua

    alegao que no que respeita competncia objectiva, ela decorre, bem vistas as

    coisas, da ampla legitimao dos municpios para editarem regulamentos

    autnomos sobre toda e qualquer matria situada no mbito das suas atribuies e

    competncias legais, exercendo, por esta via, o poder regulamentar autnomo que

    a prpria Lei Fundamental lhes outorga.

    40 Actualmente artigo 55., n. 2, da Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro, Lei das Finanas Locais,

    onde se prev que as coimas a prever nas posturas e regulamentos municipais no podem ser superiores a 10 vezes a retribuio mnima mensal garantida para as pessoas singulares e a 100 vezes aquele valor para as pessoas colectivas, nem exceder o montante das que sejam impostas pelo Estado para contra-ordenaes do mesmo tipo (DL n. 143/2010, de 31 de Dezembro, fixou SMN em 485).

    41 J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. edio, p. 895.

  • 30

    Assim, o Tribunal Constitucional concluiu que no caso em anlise -, em que est

    apenas em causa a regulamentao da disciplina de utilizao de bens do domnio

    pblico municipal que so instalaes sanitrias abertas ao pblico num mercado

    municipal -, torna-se notrio, atravs do que se prescreve no indicado art. 39.,

    n. 2, alnea a), do Decreto-Lei n. 100/84, que deste normativo que resulta a

    atribuio, por lei formal, da competncia objectiva assembleia municipal para

    edio de normas regulamentares () a meno nsita no edital n. 23/85 da

    Cmara Municipal de Alter do Cho deve considerar-se suficiente para definir com

    clareza, quer a competncia objectiva, quer a subjectiva, para a emisso da

    postura em causa, desta sorte se satisfazendo a exigncia constitucional constante

    do n. 7 do artigo 115. da Lei Fundamental na verso decorrente da Lei

    Constitucional n. 1/82 (em sentido similar ver por todos os Acrdos do Tribunal

    Constitucional n.os 77/2003 e 183/03).

    A jurisprudncia invocada permite-nos concluir que, se por um lado o Tribunal

    Constitucional reafirmou consecutivamente o entendimento de que as autarquias

    locais dispem de um poder regulamentar independente, directamente oriundo da

    Lei Fundamental, constituindo esse poder o cerne da autonomia local, por outro

    lado clarificou os limites inerentes a esse poder regulamentar prprio, sublinhando

    neste domnio que o poder regulamentar tem como limite o domnio reservado lei

    a s permitida a interveno do legislador ou a do Governo quando munido de

    autorizao legislativa. O regulamento designadamente o dos rgos autrquicos

    s , a permitido quando for de simples execuo.

    6- Limites criao de posturas

    Neste domnio a nossa apreciao ter como ponto de partida o estabelecido no

    art. 242. da Constituio da Repblica Portuguesa, que consagra o poder

    regulamentar prprio das autarquias locais nos limites da Constituio, das leis e

    dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades

    com poder tutelar.

    Num contexto mais amplo, mas que no deixa de poder ser extrapolado para as

    posturas, a doutrina, de que se destaca Afonso Rodrigues Queir42, aponta,

    designadamente, como limites ao exerccio do poder regulamentar, os princpios

    jurdicos fundamentais no escritos, os princpios constitucionais escritos a

    prpria Constituio da Repblica, os princpios gerais de direito administrativo,

    42 Afonso Rodrigues Queir, ob. cit., pgs. 17, 18 e 19.

  • 31

    subordinao lei e reserva da lei (os nicos regulamentos que nas matrias

    reservadas lei se admitem so os regulamentos de execuo).

    Neste plano, destaca-se tambm o entendimento sufragado por Andr Gonalves

    Pereira43, ao defender que o Direito Municipal est subordinado a todo o Direito

    Geral, quer legal, quer regulamentar, no podendo portanto estatuir sobre matria

    que j tenha sido regulada, ou as suas prescries contrariar as das fontes gerais.

    Por sua vez, Mrio Esteves de Oliveira44, enuncia como limites do exerccio do

    poder regulamentar prprio, em primeiro lugar, o facto de os regulamentos no

    poderem conter disciplina contrria aos preceitos de valor normativo superior,

    entendendo ainda que, nas autarquias locais, dever ser observada a seguinte

    hierarquia: princpios gerais de direito; regulamentos das entidades tutelares se as

    houver; posturas distritais; posturas municipais - regulamentos camarrios de

    execuo das posturas; posturas paroquiais - regulamentos da junta de freguesia.

    Por seu turno, Ana Raquel Moniz45 identifica as especiais limitaes dos

    regulamentos autnomos ao esclarecer que para l da obedincia ao princpio da

    legalidade, o artigo 241. da Constituio refere-se a outro tipo de limites. Embora

    sem a pretenso de tematizar ex professo, neste momento, o problema da

    hierarquia dos regulamentos, a frmula constitucional deixa entrever a existncia,

    no mbito das autarquias locais, de uma relao de prevalncia entre as diversas

    fontes regulamentares. Assim, e independentemente do necessrio respeito pelo

    princpio da legalidade, os regulamentos autrquicos encontram-se subordinados

    aos emitidos pelas autarquias de grau superior ou pelas autoridades com poder

    tutelar.

    Neste domnio suscita-nos interesse, atendendo sua pertinncia e relevncia, as

    questes suscitadas por J. C. Vieira de Andrade46, a propsito da jurisprudncia do

    Tribunal Constitucional que, nos acrdos n.os 74/84 e 248/86, declarou com fora

    obrigatria geral, a inconstitucionalidade de normas contidas em duas posturas

    municipais reguladoras da fixao de propaganda por partidos polticos e outras

    entidades. Nestes acrdos, tirados por unanimidade, o Tribunal considerou que os

    regulamentos autrquicos contrariavam a Constituio, quer sob o ponto de vista

    orgnico, quer sob o ponto de vista material. A inconstitucionalidade material

    resultaria de se tratar, nos casos em questo, de normas restritivas de direitos,

    43 Ibidem, pgs. 8 e 9. 44 Ibidem, pgs. 139 a 142. 45 Ibidem, pg. 543. 46 J. C. Vieira de Andrade, Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei, in Estudos em

    Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queir, Vol. I, Coimbra, pgs. 1 e 2.

  • 32

    liberdades e garantias sem o carcter de generalidade e abstraco exigido pelo n.

    3 do art. 18. da Constituio (). De facto, afirma-se em ambos os acrdos -

    apoiados, alis, na doutrina que a prpria regulamentao (e no apenas a

    restrio) dos direitos, liberdades e garantias tem de ser feita por lei ou ento com

    base na lei, mas sempre em termos de aos regulamentos da Administrao, no

    caso, aos provenientes dos rgos autrquicos, no poder a caber mais que o

    estabelecimento de meros pormenores de execuo. Ora, este entendimento estrito

    da reserva de lei suscitou-nos de imediato algumas dvidas, precisamente porque e

    na medida em que confrontado com a reserva de autonomia que a Constituio

    por sua vez garante s autarquias locais.

    Assim, para este autor47, pode, pois afirmar-se com a concordncia geral que toda

    a matria dos direitos, liberdades e garantias est includa na reserva de lei,

    constituindo, nas palavras de A. Queir, um domnio legislativo por excelncia. A

    reserva normativa , nesta matria, uma reserva global.

    Mas significa isso que a reserva material seja igualmente uma reserva integral ou

    total, em termos de estar a proibida qualquer interveno normativa da

    Administrao? Valer a imposio ao legislador de ocupao intensiva desta rea

    de uma forma idntica, sejam quais forem os aspectos da matria em causa?

    Pensamos que no, que perfeitamente admissvel que a exigncia constitucional

    de intensidade normativa da lei no seja uniforme para todo o domnio reservado.

    Pensamos at que no pode ser outro o entendimento da reserva da lei numa

    matria to vasta e difusa como a dos direitos, liberdades e garantias. A reserva

    material da lei, mesmo que tendencialmente total, h-de ser elstica, capaz de

    permitir ou de suportar algumas compresses, a fim de se adaptar diversidade

    dos tipos de interveno normativa, segundo o modo, a qualidade ou o grau de

    interferncia no campo dos direitos fundamentais.

    O mesmo autor48 clarifica ainda que a previso expressa na Constituio de um

    poder regulamentar prprio das autarquias locais ser interpretado no contexto

    acabado de definir, representando, portanto, em correspondncia, a garantia de

    uma reserva de normao e a imposio ao legislador da definio de uma zona de

    competncia normativa exclusiva dos entes autrquicos.

    De facto este autor49 vai ainda mais longe ao defender que na verdade, a

    titularidade de um poder regulamentar independente constitui o cerne da

    47 Ibidem, pgs. 9 e 10. 48 Ibidem, pgs. 21 e 22. 49 Ibidem, nota de rodap n. 40.

  • 33

    autonomia local50. O fundamento geral da atribuio de poderes regulamentares s

    autarquias reconhecimento de uma vontade colectiva, diferente da vontade geral,

    para prossecuo de interesses prprios, diferentes do interesse nacional ()-

    concretiza-se na aproximao entre o autor e o destinatrio da norma, na maior

    abertura participao e influncia das foras sociais, bem como na libertao do

    legislador do encargo, que nem sempre estaria em condies de cumprir

    adequadamente, de ponderar as circunstncias especficas das diversas zonas do

    territrio.

    Por seu turno, Lus Cabral de Moncada51, defende que -se, portanto, levado a

    admitir que um regulamento autrquico emitido no uso de poderes prprios pode

    incidir sobre matrias reservadas lei. Pode incidir de dois pontos de vista. Em

    primeiro lugar, e como j se viu, a noo material de lei no obriga

    necessariamente a um tratamento exaustivo pelo legislador de todos os aspectos

    das matrias legislativas, ou seja, as matrias reservadas lei devem ser tratadas

    nessa forma s at onde o exigir a materialidade legislativa, nos aspectos

    essenciais do domnio a requerer tratamento legislativo. () Logo daqui se conclui

    que as entidades autrquicas locais beneficiam da capacidade de dispor sobre

    matrias legislativas invocando poderes prprios porque a reserva de lei no

    integral.

    Para este autor52, o princpio da autonomia enquanto elemento integrante do

    modelo poltico constitucional, ao mais alto nvel, exige que a distribuio do poder

    normativo se faa respeitando o quadro prvio de uma comunidade poltica

    complexa, diferenciada e plural. () Por sua vez, e de acordo com esta opo, o

    ncleo de matrias prprias da capacidade normativa das autarquias h-de ser

    suficientemente significativo e no subsidirio relativamente s matrias da reserva

    de lei. O contrrio seria desvalorizar a autonomia.

    Tambm Jorge Miranda e Rui Medeiros53 salientam que se a reserva de lei

    assumisse um perfil totalmente impenetrvel para os rgos autrquicos, a sua

    feio centralizadora, num contexto marcado pela expanso das normas de

    reserva, comprimiria significativamente o poder local.

    Todavia poder-se- dar o caso de o poder normativo no respeitar a reserva de lei,

    em matria de direitos, liberdades e garantias, ver por todos neste sentido Jos de

    50 Assim, Afonso Queir, ob. cit, pgs. 431 e ss 51 Lus Cabral de Moncada, ob. cit., pg. 1096. 52 Ibidem, pg. 1099. 53 Ibidem, pg. 488.

  • 34

    Melo Alexandrino54 sobre o art. D-3/50., n. 2, alneas a) e b) e art. D-3/51.,

    n.o 1, do Cdigo Regulamentar do Municpio do Porto, ao concluir que a

    inconstitucionalidade orgnica e material do regulamento deriva quer da invaso de

    um mbito da funo legislativa por parte de um rgo da Administrao Pblica

    autrquica, quer da violao da reserva material de lei, por estarem em causa uma

    afectao de direitos, liberdades e garantias e uma simultnea violao da reserva

    de lei parlamentar, no estando excluda a ofensa s exigncias da proibio do

    excesso.

    Do que vem de ser dito retiramos o entendimento de que o exerccio do poder para

    elaborar e aprovar posturas comporta limites materializados desde logo no art.

    241. da Constituio, sublinhando-se no entanto, em conjunto com a doutrina, em

    especial com Jos Carlos Vieira de Andrade, Lus Cabral de Moncada, Jorge Miranda

    e Rui Medeiros, que a reserva de lei, em sentido material, no absoluta, sendo

    ainda permitida a interveno normativa da Administrao, tanto mais que as

    matrias reservadas lei no obriga necessariamente a um tratamento exaustivo

    pelo legislador de todos os aspectos das matrias legislativas.

    7- O papel actual das posturas municipais

    De notar que o poder regulamentar prprio das autarquias locais, e em especial o

    poder para elaborar e aprovar posturas tem sido alvo de compresses

    materializadas num primeiro momento pelo protagonismo da lei, facto assinalado,

    de forma algo visionria, por Jos Manuel Srvulo Correia55 ao referir que

    necessrio , porm, que a avanada legislativa no desfigure a autonomia

    autrquica, delimitada esta por um ncleo essencial de interesses especficos que a

    Constituio, alis compreensivelmente, no define.

    No mesmo sentido propugnou Lus Cabral de Moncada56 ao defender que a

    interseco de matrias prprias da reserva de lei e da reserva de normao

    autrquica funciona em dois sentidos: tanto possibilita a incurso de regulamentos

    autrquicos nos domnios da reserva de lei, em aspectos secundrios, claro est, e

    com carcter executivo, como se viu, como o avano da regulamentao legislativa

    at aos pormenores e mesmo que de relevncia meramente local, assim

    comprimindo a reserva autrquica de normao. Necessrio , porm, que a

    54 Jos de Melo Alexandrino, Limites regulamentao municipal no mbito da propaganda

    poltica, in Revista Direito Regional e Local, n. 10, Abril/Junho de 2010. 55 Lus Cabral de Moncada, ob. cit., pg. 1101. 56 Ibidem, pg. 1101.

  • 35

    avanada legislativa no desfigure a autonomia autrquica, delimitada esta por um

    ncleo essencial de interesses especficos que a Constituio, alis,

    compreensivelmente, no define.

    Mas existe ainda um outro momento mais recente de constrangimento ao poder de

    elaborar e aprovar posturas municipais, corporizado na hegemonia dos

    regulamentos sobre as posturas, aspecto bem evidenciado por Jos de Melo

    Alexandrino, ao sustentar que se at entrada no sculo XX o papel proeminente

    foi ocupado pelas posturas, pelo menos a partir da segunda metade desse sculo o

    lugar passou a ser ocupado pelos regulamentos autrquicos, os quais podem ser de

    variadas espcies (autnomos e de execuo, nomeadamente).

    Efectivamente este autor sintetiza que as posturas foram ofuscadas nos ltimos

    100 anos pela omnipresena da lei e nas ltimas dcadas pelo protagonismo dos

    regulamentos.

    De facto constitui um exemplo paradigmtico desta realidade a aprovao do

    Cdigo Regulamentar do Municpio do Porto, publicado no Dirio da Repblica, 2.

    Srie, n. 56, de 19/03/2008 (alteraes publicadas no DR, 2. Srie, n. 50, de

    11/03/2011), iniciativa que apesar de possuir inegveis vantagens ao coligir num

    nico Cdigo todos os regulamentos do Municpio com eficcia externa, desde logo

    facultando aos prprios servios e aos particulares, em especial aos muncipes, uma

    consulta das disposies regulamentares mais clere e eficaz, no permitiu a

    sobrevivncia do Cdigo de Posturas de 1972, sendo bem expressiva desta

    realidade a referncia que se transcreve em seguida da nota explicativa deste

    regulamento: so entretanto, formalmente eliminadas mltiplas disposies cuja

    actualidade se tinha perdido. No que, em particular diz respeito ao Cdigo de

    Posturas de 1972, incorporam-se no presente Cdigo, em diferentes locais,

    consoante as matrias, o escasso nmero de preceitos que ainda fazia sentido

    manter em vigor, procedendo-se, por conseguinte sua revogao em bloco.

    Acresce que a iniciativa do Municpio do Porto, de coligir num nico Cdigo

    Regulamentar todos os regulamentos com eficcia externa, nos merece algumas

    reservas, por se entender que a mesma susceptvel de esbater a fronteira entre

    regulamentos complementares e de execuo e os regulamentos autnomos, no

    caso vertente, as posturas.

    Reala-se todavia, em sentido inverso, as iniciativas de aprovao de uma nova

    gerao de Cdigos de Posturas Municipais, sendo exemplo paradigmtico desta

    tendncia o Municpio de Chaves, que aprovou na sesso da Assembleia Municipal

  • 36

    de Chaves, realizada em 28/02/2007, um novo Cdigo de Posturas do Municpio57,

    que revogou o anterior Cdigo de Posturas, que tinha sido aprovado pela

    Assembleia Municipal de Chaves, em 03/10/1984, bem como o Municpio de Campo

    Maior, que tambm aprovou um novo Cdigo de Posturas, publicado no DR, 2.

    Srie, n. 22, de 2 de Fevereiro de 2009, o qual revogou o antigo Cdigo de

    Posturas de 1984.

    Assim poderemos dizer que, apesar das vicissitudes a que as posturas tm sido

    sujeitas, continua a existir um conjunto de matrias como seja o caso da utilizao

    do domnio pblico municipal, do ordenamento do trnsito nas vias sob jurisdio

    das cmaras municipais (cfr. art. 7. do Decreto-Lei n. 44/2005, de 23 de

    Fevereiro, diploma que alterou e republicou o Cdigo da Estrada) ou a limpeza e

    higiene das vias pblicas e demais lugares pblicos que reclamam por excelncia a

    sua interveno, de forma a dissuadir condutas lesivas dos bens e interesses locais,

    atravs da ameaa de aplicao de sanes (coimas) que lhes est associada,

    regulando deste modo em reas que a lei no abarca, nem diremos ns, dever

    contemplar, dada a natureza essencialmente local dos interesses em causa.

    8- Concluso

    As vrias dimenses abordadas das posturas municipais permitem-nos retirar as

    seguintes concluses:

    i) A evoluo histrica das posturas permite-nos realar alguns aspectos que

    perduraram at aos dias hoje, assinalando-se prima facie o facto de as

    posturas visarem a regulao de condutas, com carcter preventivo,

    susceptveis de causarem danos para interesses prprios locais, em matrias

    de polcia, a saber, segurana, salubridade ou higiene de ruas e demais lugares

    pblicos, matrias que ainda hoje reclamam principalmente a interveno das

    posturas, dado o carcter impositivo das suas normas associado ao

    estabelecimento de sanes pecunirias, consubstanciadas na aplicao de

    coimas.

    ii) Nos pases lusfonos, em especial em Cabo Verde e em Moambique,

    constata-se uma grande aproximao ao nosso ordenamento jurdico, embora

    fazendo-se sentir com maior acutilncia no que se refere ao primeiro daqueles

    pases, sendo exemplo paradigmtico a consagrao constitucional de um

    poder regulamentar prprio das autarquias locais, numa redaco muito similar

    57 Fonte: www.cm-chaves.pt

    http://www.cm-chaves.pt/

  • 37

    do art. 241. da Constituio da Repblica Portuguesa. De notar que no

    mbito da Lei n. 134/IV/95, de 3 de Julho, diploma que aprovou o Estatuto

    dos Municpios, em Cabo Verde, prev-se expressamente no art. 81., n. 1,

    alnea d), que compete exclusivamente assembleia municipal aprovar

    posturas sobre matria da sua competncia, cabendo, por seu turno, cmara

    municipal, elaborar e aprovar posturas sobre matrias da sua competncia

    prpria ou delegada. Em sentido similar a Lei n. 2/97, de 28 de Maio, diploma

    que estabeleceu a Lei de Bases das Autarquias, em Moambique, prev no art.

    45., n. 3, alnea a), que compete assembleia municipal, sob proposta ou a

    pedido de autorizao do conselho municipal, aprovar regulamentos e posturas.

    Destes pases distinguimos o Brasil, por ser o nico pas estudado que confere

    poder legislativo aos municpios, existindo, segundo dados dos censos de 2010,

    do Instituto Brasileiro de Geografia de Estatstica, 5565 municpios, dos quais

    3857 possuem Cdigo de Posturas (sob a forma de leis municipais). Em todos

    estes pases existem posturas municipais dotadas de caractersticas muito

    semelhantes s posturas do nosso ordenamento jurdico quer pela

    materializao de poderes de polcia urbana, das estradas e sanitria, quer pelo

    carcter sancionatrio manifestado em regra atravs da aplicao de coimas,

    quer ainda pela regulao de interesses eminentemente locais.

    iii) No que concerne natureza jurdica conclui-se, numa primeira abordagem, que

    as posturas so, do ponto de vista formal, regulamentos autnomos, de polcia,

    na medida em que comportam limitaes liberdade individual, visando a

    proteco de interesses e a preveno de danos sociais, ao nvel local, em

    matria da esfera das atribuies prprias das autarquias locais. Todavia

    defende-se que numa perspectiva material as posturas so leis locais, na

    medida em que as mesmas introduzem com carcter inovatrio, no

    ordenamento jurdico, comandos normativos, dotados de generalidade e

    abstraco, embora circunscritos a uma rea delimitada do territrio,

    fundando-se o poder de emanar estas normas, directamente na Constituio e

    sendo as mesmas emitidas por rgos democrtico-representativos.

    iv) As posturas so indissociveis da autonomia local, acompanhando-se neste

    domnio a doutrina, de que se destaca Jos Manuel Srvulo Correia, segundo o

    qual a autonomia normativa das autarquias isto , a titularidade de um

    poder regulamentar fundado na prpria Constituio, tal como o do Governo

    constitui o esteio mais significativo da autonomia local que, por seu turno, veio

    revitalizar em muitos Estados contemporneos o velho princpio da separao

  • 38

    de poderes, agora sob nova configurao: a da separao vertical ()

    autonomia significa o poder de auto-regular os prprios interesses, de se dar a

    prpria norma. No mesmo sentido, Mrio Aroso de Almeida admite a

    existncia de domnios especficos de reserva de administrao, em que os

    nicos poderes normativos que podem ser exercidos so poderes

    regulamentares, pelo que est excluda a possibilidade da interveno do poder

    legislativo e que pode ser equacionada a inconstitucionalidade de eventuais leis

    que ponham em causa essas reas de reserva. Esses domnios especficos

    dizem respeito () s autarquias locais, que resultam de um fenmeno de

    descentralizao administrativa do territrio e dispem de rgos

    representativos incumbidos da satisfao dos interesses prprios das

    respectivas populaes locais. Neste domnio salienta-se tambm o Acrdo

    n. 110/95 do Tribunal Constitucional no qual aquele venerando Tribunal

    desenvolveu a apreciao sobre o poder regulamentar prprio das autarquias

    locais, ao elucidar que nos termos do artigo 242. da CR as autarquias locais

    dispem de poder regulamentar prprio nos limites da Constituio, das leis e

    dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das

    autoridades com poder tutelar. Este poder regulamentar independente,

    directamente oriundo da Lei Fundamental, constitui o cerne da autonomia local,

    tem, como limites, os enunciados no preceito constitucional e concebido no

    mbito da prossecuo das respectivas atribuies autrquicas, para gesto

    dos interesses prprios ().

    v) Parece-nos contudo evidente que as posturas tm sido preteridas num primeiro

    momento pela lei e mais recentemente pelos regulamentos: tal como assinala

    Jos de Melo Alexandrino, as posturas foram ofuscadas nos ltimos 100 anos

    pela omnipresena da lei e nas ltimas dcadas pelo protagonismo dos

    regulamentos. Constitui, em nossa opinio, um reflexo desta realidade a

    aprovao do Cdigo Regulamentar do Municpio do Porto. Ainda assim,

    verificam-se iniciativas em sentido oposto como seja o caso do Municpio de

    Chaves, que aprovou na sesso da Assembleia Municipal de Chaves, realizada

    em 28/02/2007, um novo Cdigo de Posturas do Municpio, que revogou o

    anterior Cdigo de Posturas (aprovado pela Assembleia Municipal de Chaves,

    em 03/10/1984), bem como o Municpio de Campo Maior, que tambm aprovou

    um novo Cdigo de Posturas, publicado no DR, 2. Srie, n. 22, de 2 de

    Fevereiro de 2009, o qual revogou o antigo Cdigo de Posturas de 1984.

  • 39

    vi) Esperemos no estar perante o ltimo flego das posturas municipais, uma

    vez que o dinamismo que revelam em pases como Cabo Verde ou Brasil e a

    capacidade de sobrevivncia que manifestaram ao longo dos sculos traduzem

    um saldo positivo, que reclama a continuao da sua aplicao, embora com

    as adaptaes necessrias ao actual ordenamento jurdico.

  • 40

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