AS POSTURAS MUNICIPAIS: SOB A ÉGIDE DE UMA NOVA ERA ?· AS POSTURAS MUNICIPAIS: SOB A ÉGIDE DE UMA…

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<ul><li><p>PAULA CRISTINA PALMELO DA SILVA</p><p>AS POSTURAS MUNICIPAIS: SOB A GIDE DE UMA NOVA ERA</p></li><li><p>Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa </p><p>Mestrado Profissionalizante em Direito Administrativo </p><p>Disciplina: Direito das Autarquias Locais </p><p>Paula Cristina Palmelo da Silva </p><p>AS POSTURAS MUNICIPAIS: SOB A GIDE DE UMA NOVA ERA </p><p>Lisboa, Junho de 2011 </p></li><li><p>2 </p><p>AS POSTURAS MUNICIPAIS: SOB A GIDE DE UMA NOVA ERA </p><p>Paula Cristina Palmelo da Silva </p><p>ndice </p><p>1- Introduo ................................................................................................ 3 </p><p>2- Evoluo histrica ..................................................................................... .3 </p><p>3- As posturas nos pases lusfonos ............................................................... ..9 </p><p>4- Natureza jurdica das posturas .................................................................. .17 </p><p>5- Posturas e autonomia local..21 </p><p>5.1- Posies doutrinrias21 </p><p>5.2- A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional.27 </p><p>6- Limites criao de posturas.31 </p><p>7- O papel actual das posturas municipais.35 </p><p>8- Concluso.......37 </p><p>9- Bibliografia.40 </p><p>10- Fontes.41 </p></li><li><p>3 </p><p>1- Introduo </p><p>A essncia do presente estudo reside na anlise das posturas municipais, luz do </p><p>actual ordenamento jurdico, partindo da sua evoluo histrica e da investigao </p><p>desta figura em pases lusfonos. </p><p>Nesta perspectiva, assume papel de destaque a delimitao do contorno jurdico </p><p>das posturas, tomando por referncia, designadamente, as matrias que podem ser </p><p>reguladas pelas posturas, os rgos de que emanam, o processo de elaborao, </p><p>bem como os limites subjacentes sua criao. </p><p>Por seu turno, saber se e em que medida continuam vivas as posturas municipais, </p><p>permitir-nos- posicionar esta figura no ordenamento jurdico actual e perspectivar </p><p>as suas futuras potencialidades. </p><p>A tarefa tal como a delineamos afigura-se bastante espinhosa e leva-nos desde j a </p><p>prestar um tributo a Franz-Paul Langhans, cuja obra Estudos de Direito Municipal. </p><p>As Posturas, publicada em 1938, ainda hoje uma referncia essencial nesta </p><p>matria. </p><p>Todavia, o desafio irresistvel, pelo que iniciamos o percurso de investigao com </p><p>entusiasmo e esprito aberto, na demanda pelas respostas s questes suscitadas, </p><p>sem perder de vista que o percurso pode ser rduo e que no final poderemos </p><p>encontrar novos percursos... </p><p>Iniciemos ento sem demora a anlise desta temtica. </p><p>2- Evoluo histrica </p><p>A nossa anlise sobre a evoluo histrica das posturas incide em primeiro lugar </p><p>sobre o perodo da monarquia, onde as posturas surgiram inicialmente como lei </p><p>geral emanada do rei ou deste em conjunto com as cortes, num contexto de </p><p>reconhecimento da importncia dos concelhos, neste sentido Jos H. Saraiva1 </p><p> 1 Jos H. Saraiva, Evoluo Histrica dos Municpios Portugueses, in AAVV, Problemas de </p><p>Administrao Local, Lisboa, 1957. </p></li><li><p>4 </p><p>destacando que a importncia dos concelhos abertamente reconhecida com o </p><p>chamamento dos representantes de algumas das principais povoaes s cortes </p><p>reunidas em Leiria, em 1254. </p><p>Por seu turno, Franz-Paul Langhans refere a propsito da evoluo histrica das </p><p>posturas que as posturas parecem designar as leis novas ou estabelecimentos que </p><p>as entidades com poder para legislar elaboravam para os casos no previstos nas </p><p>leis antigas e nos costumes. A prpria etimologia da palavra facilita esta </p><p>interpretao. Pr regulamentao legal aos casos concretos ainda no submetidos </p><p> disciplina jurdica.2 </p><p>Posteriormente as posturas assumiram a natureza de norma de mbito municipal, </p><p>restringindo o seu campo de actuao ao de lei preventiva de polcia elaborada </p><p>pelas cmaras municipais para a boa ordem das relaes entre os vizinhos e </p><p>regulamentao das actividades econmicas. </p><p>Efectivamente, na vigncia das Ordenaes Filipinas, as posturas surgem tal como </p><p>refere Franz-Paul Langhans3 como lei geral emanada do rei, versando matria de </p><p>direito privado, as posturas, como os degredos, foram restringindo o mbito da sua </p><p>aplicao territorial at confinarem a sua fora obrigatria aos limites dos </p><p>concelhos, onde comearam a regular todas as espcies de relaes estabelecidas </p><p>entre os vizinhos, as de natureza puramente civil, as de carcter econmico e as </p><p>simples medidas preventivas de ndole policial. esta a trajectria seguida no </p><p>primeiro perodo da sua evoluo. No segundo perodo a postura, entrando numa </p><p>fase de repouso, estabiliza, cristalizando no conceito de lei preventiva de polcia </p><p>elaborada pelas cmaras para a boa ordem das relaes entre os vizinhos e </p><p>regulamentao das actividades econmicas. </p><p>Na iminncia de uma nova era, Franz-Paul Langhans4 sintetiza que o repouso que </p><p>durante sculos dominou a vida municipal foi perturbado por agitaes profundas. </p><p>As instituies tradicionais foram abaladas, criando-se um novo estado de coisas, </p><p>de onde surgiram sistemas estranhos que remexeram tudo de alto a baixo. O Pas </p><p>adquiriu uma fisionomia diferente ao organizar-se sob o influxo de ideias exticas, </p><p>em antagonismo completo com o seu modo de ser, desencadeando uma luta </p><p>temerosa entre a Nao as novas instituies que procuravam adaptar-se. Foi o </p><p>advento do Liberalismo e com ele iniciou-se um novo perodo na evoluo histrica </p><p>da postura: o perodo da sua codificao. </p><p> 2 Franz-Paul Langhans, Estudos de Direito Municipal. As Posturas, Lisboa, 1938, pg. 18. 3 Ibidem, pg. 124. 4 Ibidem, pg. 151. </p></li><li><p>5 </p><p>De facto, constata-se que no perodo liberal a Constituio de 1822 estabelecia, no </p><p>elenco das atribuies acometidas s cmaras, no art. 223., a de fazer posturas </p><p>ou leis municipais. </p><p>Mais tarde viria a ser publicado, designadamente, o Cdigo Administrativo de 1878, </p><p>onde se previa, no art. 104., que competia cmara, como autoridade policial do </p><p>Concelho fazer posturas, designadamente, para impedir a divagao pelas ruas de </p><p>animais nocivos (5.), para regular, nos termos da lei respectiva o prospecto e </p><p>alinhamento dos edifcios dentro das povoaes (7.) e para prover conservao </p><p>e limpeza das ruas, praas, caes, boqueires, canos e despejos pblicos (9.). </p><p>Esta competncia atribuda s cmaras municipais para aprovar posturas manter-</p><p>se-ia no Cdigo Administrativo de 1896, ao prever-se no art. 50., n. 4, que </p><p>competia cmara, como administradora e promotora dos interesses do municpio, </p><p>deliberar sobre posturas e regulamentos da polcia urbana e rural. </p><p>Efectivamente, previa-se ainda no art. 52. deste ltimo Cdigo Administrativo </p><p>(1896) que no exerccio da atribuio conferida pelo art. 50., n. 4 compete </p><p>cmara fazer posturas e regulamentos, designadamente, para polcia dos caes, </p><p>docas e praias, e para a das estradas municipais, caminhos parochiaes e </p><p>atravessadoros ou serventias pblicas (1.), para impedir a divagao pelas ruas </p><p>de animaes nocivos (6.) e para regular, nos termos da legislao respectiva, o </p><p>prospecto e alinhamento dos edifcios dentro das povoaes ou junto das estradas </p><p>municipaes, e para regular a limpeza exterior dos mesmos edifcios (8.). </p><p>Mas seria com o advento da Primeira Repblica e mais concretamente com a </p><p>publicao da Lei n. 88, em 7 de Agosto de 1913, que se clarificaria esta </p><p>competncia, ao estabelecer-se no art. 94., n. 32, que constitua atribuio das </p><p>cmaras municipais fazer, interpretar, modificar ou revogar as posturas e </p><p>regulamentos julgados necessrios boa administrao municipal, referindo-se </p><p>expressamente no art. 97. que no exerccio da atribuio conferida pelo art. </p><p>94., n. 32, compete s cmaras municipais fazer posturas e regulamentos: 1. </p><p>Para a polcia dos cais, docas e praias, e para a das estradas municipais, caminhos </p><p>vicinais ou atravessadouros; 2. Para polcia da pesca nas guas comuns e nas </p><p>particulares onde o peixe tenha sada livre; 3. Para polcia dos vendilhes e </p><p>adelos, ou sejam ambulantes ou tenham lugares fixos; 4. Para impedir a </p><p>divagao, pelas ruas e mais lugares pblicos, de animais nocivos; 5. Para </p><p>regular, nos termos da legislao respectiva, o projecto e alinhamento dos edifcios </p><p>dentro das povoaes, ou junto das estradas municipais e para regular a limpeza </p><p>exterior dos edifcios; 6. Para prover conservao e limpeza das fontes pblicas, </p></li><li><p>6 </p><p>ruas, praas, boqueires, canos e despejos pblicos; 7. Para regular a polcia de </p><p>feiras e mercados; 8. Para regular a polcia dos carros e veculos, podendo </p><p>estabelecer tabelas por cada corrida, tempo de servio ou transporte de cada </p><p>pessoa; 9. Em geral, para prover de remdio a todas as necessidades de polcia </p><p>urbana e rural. </p><p>No mbito da Lei n. 88, de 7 de Agosto de 1913, destacam-se ainda os art.os 195. </p><p>e 196. onde se previa, respectivamente, que os regulamentos ou posturas locais </p><p>s comearo a vigorar oito dias depois de publicados e que as disposies dos </p><p>regulamentos ou posturas locais, que contrariem as leis gerais da Nao, e </p><p>especialmente as constitucionais, sero consideradas pelos tribunais como no </p><p>escritas. </p><p>Todavia, com o fim da primeira Repblica, as cmaras municipais perderiam o </p><p>protagonismo conquistado nos Cdigos Administrativos de 1878 e de 1896 e na Lei </p><p>n. 88 de 7 de Agosto de 1913, assistindo-se diminuio das suas competncias e </p><p>em especial da sua autonomia durante o Estado Novo. </p><p>Ainda assim, manteve-se a competncia das cmaras municipais para aprovar </p><p>posturas, no Cdigo Administrativo de 1940, conforme se extrai do disposto no </p><p>art. 52., o qual se transcreve em seguida: </p><p> As deliberaes das cmaras municipais podem revestir a forma de postura ou </p><p>regulamento policial sempre que contenham disposies preventivas de carcter </p><p>genrico e execuo permanente. </p><p> 1. No permitido s cmaras fazer posturas sobre matrias estranhas s suas </p><p>atribuies ou j reguladas por lei, decreto ou regulamento do Governo. Os </p><p>regulamentos policiais devero conter-se dentro dos limites assinalados pela lei ou </p><p>decreto que os permitir ou impuser, no podendo cominar sanes que no sejam </p><p>por estes estabelecidas. </p><p> 2. As posturas podem cominar as seguintes penas: </p><p>1. Priso at um ms, aplicvel por sentena do juiz competente; </p><p>2. Multa at 2000$00, acrescida de um tero por cada reincidncia; </p><p>3. Apreenso dos instrumentos da contraveno, mveis ou semoventes, </p><p>os quais caucionaro a responsabilidade civil e penal do contraventor. </p><p>Ressalve-se ainda que as atribuies de polcia se encontravam enunciadas no </p><p>art. 50. do Cdigo Administrativo, onde se previa, designadamente que no uso </p><p>das atribuies de polcia, pertence s Cmaras deliberar: </p></li><li><p>7 </p><p>1- Sobre tudo o que interesse segurana e comodidade do trnsito nas </p><p>ruas, praas, cais e mais lugares pblicos e no seja das atribuies de </p><p>outras autoridades; </p><p>2- Sobre o estacionamento de veculos nas ruas, praas e cais e condies </p><p>em que devem prestar os seus servios ao pblico; </p><p>3- Sobre a iluminao pblica nas povoaes e vias pblicas sujeitas sua </p><p>jurisdio. </p><p>4- Sobre a denominao das ruas e praas da povoao; </p><p>5- Sobre a segurana, elegncia, salubridade e preveno de incndios das </p><p>edificaes confinantes com ruas e lugares pblicos; </p><p>6- Sobre a numerao de edifcios nas cidades e vilas; () </p><p>14- Sobre a apascentao de gados nas propriedades particulares; </p><p>15- Sobre instalao e funcionamento de elevadores de acesso aos andares </p><p>dos prdios destinados a habitao por inquilinos; </p><p>16- Sobre disciplina dos cortejos fnebres, enterramentos e exerccio da </p><p>actividade de agncias funerrias. </p><p>Esta enunciao de atribuies de polcia foi abandonada com a publicao da Lei </p><p>n. 79/77, de 25 de Outubro, sublinhando-se que, na redaco constante do art. </p><p>48., n. 1, al. d), competia assembleia municipal aprovar, sob proposta da </p><p>cmara, posturas e regulamentos, redaco esta que se manteve no art. 39., </p><p>n. 2, alnea a), do diploma que se seguiu, Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro, </p><p>com uma ligeira nuance no que se refere eliminao da aprovao de posturas e </p><p>regulamentos sob proposta da cmara, o que serve para dizer que o poder </p><p>normativo foi neste primeiro momento integralmente atribudo s assembleias </p><p>municipais, situao que viria a alterar-se ligeiramente, com a publicao da Lei n. </p><p>18/91, de 12 de Junho, que alterou o art. 39. do Decreto-Lei n. 100/84, de 29 </p><p>de Maro, ao estabelecer no n. 2, alnea a) que compete assembleia municipal, </p><p>sob proposta da Cmara ou pedido de autorizao: a) aprovar posturas e </p><p>regulamentos. </p><p>Em abono desta opo legislativa ver por todos Mrio Esteves de Oliveira,5 ao </p><p>defender que surpreendente - seno inconstitucional face ao referido art. 242. - </p><p> que a LAL haja tambm reconhecido competncia regulamentar autnoma a </p><p>alguns dos rgos executivos das autarquias: o que acontece, nomeadamente se </p><p>se admitir que os poderes conferidos pelas alneas d) e h) do n. 1 do art. 62. </p><p> 5 Mrio Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa, 1980, pgs. 117 e ss. </p></li><li><p>8 </p><p>envolvem a possibilidade de emanao de regulamentos pelas cmaras municipais. </p><p>A resposta negativa resguardaria essas disposies do vcio de inconstitucionalidade </p><p>material, pelo que deve prevalecer. </p><p>De notar que este autor se referia redaco inicial do art. 242. da CRP de 1976 </p><p>que atribua o poder regulamentar s assembleias das autarquias locais, a qual veio </p><p>a ser alterada no sentido de atribuir o poder regulamentar autnomo s autarquias </p><p>locais, aspecto este que foi devidamente salientado por Jos Casalta Nabais6, ao </p><p>esclarecer que agora a C.R.P. atribui o poder regulamentar autnomo s </p><p>autarquias locais e no, como acontecia no texto de 1976, s assembleias das </p><p>autarquias locais. Esta alterao realizada pela 1. reviso constitucional de </p><p>louvar, pois parece-nos que deve ser a lei a indicar qual ou quais os rgos </p><p>competentes para o exerccio do poder normativo em causa. </p><p>O reconhecimento de poder regulamentar autnomo Cmara Municipal, s veio a </p><p>ter consagrao legal, com a publicao e entrada em vigor da Lei n. 169/99, de </p><p>18 de Setembro, ao prever-se no art. 64., n. 7, alnea a) que compete ainda </p><p>cmara Municipal elaborar e aprovar posturas e regulamentos em matrias da sua </p><p>competncia exclusiva. </p><p>Todavia, esta consagrao parece-nos ter sido efmera, na medida em que a </p><p>alterao da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, operada pela Lei n. 5-A/2002, de </p><p>11 de Janeiro, veio estabelecer no art. 53., n. 2, alnea a), que compete </p><p>assembleia municipal, em matria regulamentar e de organizao e funcionamento, </p><p>sob proposta da cmara aprovar as posturas e regulamentos do municpio com </p><p>eficcia externa, o que serve para dizer por um lado, que a competncia </p><p>consagrada no art. 64., n. 7, alnea a), ficou sem aplicao e por outro que esta </p><p>opo do legislador nos merece algumas crticas, uma vez que estando em causa a </p><p>elaborao de posturas e regulamentos por parte da Cmara Municipal, em </p><p>matrias da sua competncia exclusiva como sucede, por exemplo com a </p><p>competncia para administrar o domnio pblico nos termos da lei e para criar, </p><p>construir e gerir instalaes, equipamentos ou redes de circulao integrados no </p><p>patrimnio municipal, mal se compreende que a aprovao de posturas e </p><p>regulamentos nesses domnios fique sujeita aprovao da assembleia municipal. </p><p>3- As posturas nos pases lusfonos </p><p> 6 Jos Casalta Nabais, A Autonomia Local, in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Afonso </p><p>Rodrigues Queir, Vol. II, 1993, pg. 185, nota 166. </p></li><li><p>9 </p><p>O estudo das posturas noutros pases de lngua oficial portuguesa, permitir-nos- </p><p>aferir sobre as similaridades e especificidades que esta figura importada do nosso </p><p>ordenamento jurdico assumiu em cada um dos ordenamentos jurdicos estudados, </p><p>a saber, Cabo Verde, So Tom e Prncipe, Moambique, Guin-Bissau, Angola e </p><p>Brasil. </p><p>3.1- Cabo Verde. </p><p>Assim, iniciando a nossa anlise por Cabo Verde, pas no qual encontrmos uma </p><p>grande similaridade na forma como recorta o municpio, importa enquadrar, </p><p>embora de forma muito sinttica, o poder local, salientando-se desde logo que a </p><p>Constituio da Repblica de Cabo Verde, revista em 2010, dedica o ttulo IV (art.os </p><p>230. a 239.) ao Poder Local, definindo as Autarquias Locais, no art. 230., como </p><p>pessoas colectivas pblicas territoriais dotadas de rgos representativos das </p><p>respectivas populaes, que prosseguem os interesses prprios destas e </p><p>estatuindo no art. 231. que as autarquias locais so os municpios, podendo a lei </p><p>estabelecer outras categorias autrquicas de grau superior ou inferior ao munic-</p><p>pio. </p><p>De notar que se consagra expressamente no art. 235. da Constituio de Cabo </p><p>Verde, que as autarquias locais gozam de poder regulamentar prprio, nos limites </p><p>da Constituio, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau </p><p>superior ou das autoridades com poder tutelar. </p><p>No que se refere ao poder local em Cabo Verde, destaca-se a publicao da Lei n. </p><p>134/IV/95, em 3 de Julho de 1995, no Boletim Oficial da Repblica de Cabo Verde, </p><p>Lei que aprovou o Estatuto dos Municpios, onde se prev no art. 45. que os </p><p>rgos representativos do municpio so a assembleia municipal, cmara municipal </p><p>e o presidente da cmara municipal. </p><p>No mbito deste diploma estatui-se no art. 81., n. 1, alnea d), que compete </p><p>exclusivamente assembleia municipal aprovar posturas sobre matria da sua </p><p>competncia, cabendo, por seu turno, cmara municipal, elaborar e aprovar </p><p>posturas sobre matrias da sua competncia prpria ou delegada, nos termos </p><p>previstos no art. 92., n. 2, alnea a), ou seja, nomeadamente em matrias de: </p><p>segurana, comodidade e circulao de pees e de veculos nas ruas e demais </p><p>lugares pblicos; estacionamento de veculos nas ruas e demais lugares pblicos; </p><p>numerao de edifcios; gesto local do domnio pblico do estado no territrio </p><p>municipal, quando pertena ao municpio e fixao do horrio de funcionamento </p></li><li><p>10 </p><p>dos servios comerciais e dos locais de diverso nocturna (ver art. 92., n. 2, </p><p>alneas c), q), n. 5, alneas b), c) e g). </p><p>De notar que se prev expressamente no art. 142. deste diploma que revestem </p><p>a forma de postura, salvo disposio especial da lei, os regulamentos dimanados </p><p>dos rgos municipais competentes e adoptados por sua iniciativa sobre matria </p><p>das atribuies municipais, sendo certo que a sua eficcia depende do </p><p>cumprimento do disposto no art. 144., do mencionado diploma, sob a epgrafe </p><p>publicidade dos actos, isto , de afixao em todas as circunscries territoriais </p><p>nos lugares mais frequentados e publicados gratuitamente no Boletim Oficial, sob </p><p>pena de inexistncia jurdica. </p>

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