Observatório dos Direitos do Cidadãoacompanhamento e análise das políticas públicas da cidade de

São Paulo

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Articulação entre osConselhos Municipais

Março, 2003

Instituto Pólis/PUC-SP

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Publicações do Observatório dos Direitos do Cidadão

A primeira série dos Cadernos do Observatório dos Direitos do Cidadãoapresenta um balanço da evolução das políticas sociais em São Paulo. Asanálises tiveram como referência as gestões de Luíza Erundina, Paulo Maluf eCelso Pitta - período entre 1989 e 2000.

1 - Assistência Social2 - Educação3 - Saúde

4 - Habitação5 - Criança e Adolescente6 - Orçamento

A segunda série dos Cadernos teve como foco os conselhos municipais dasrespectivas políticas monitoradas pelo Observatório. Os textos analisam a cri-ação dos conselhos, seu funcionamento, sua composição e os desafios que secolocam para sua atuação.

7 - Conselho Municipal daCriança e do Adolescente

8 - Conselho Municipalde Saúde

9 - Conselho de Escola

10 - Conselho Municipal deHabitação

11 - Conselho Municipal deAssistência Social

Para maiores informações:

Instituto PólisRua Araújo, 124Centro São Paulo/ SPtel. 11 3258-6121polis@polis.org.br

Instituto de EstudosEspeciais IEE/PUC-SPRua Ministro Godoy, 1213Perdizes São Paulo/SPtel. 11 3871-4429iee@pucsp.br

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ApresentaçãoO Observatório dos Direitos do Cidadão é um instrumento

para o exercício da cidadania. Seu objetivo é acompanhar e anali-sar a evolução das políticas públicas na cidade de São Paulo etornar público o resultado de seu trabalho.

As iniciativas recentes de democratização da gestão municipallevaram à criação de vários Conselhos e de outros mecanismos departicipação, como o Orçamento Participativo, que se propõem aestimular a participação de representantes eleitos pelas comuni-dades na definição, implementação e fiscalização de políticaspúblicas cuja responsabilidade de execução é da Prefeitura.

A existência dos Conselhos e de outros processos de participa-ção na gestão municipal é uma conquista da sociedade que se mo-bilizou para criá-los e um avanço de governantes empenhados naconstrução de uma nova forma democrática de governar. Entretan-to, sua transformação em efetivos órgãos de decisão colegiada ain-da não se deu, e uma das razões para isso é que as representaçõeseleitas da sociedade civil não detêm as informações sobre a evolu-ção do gasto público e sobre a execução das políticas em questão.

Com base nesse diagnóstico e reconhecendo a importânciadestes Conselhos e demais mecanismos de participação para ori-entar o gasto público e as políticas específicas, segundo as priori-dades determinadas pelas comunidades, o Instituto Pólis e a Pon-tifícia Universidade Católica de São Paulo decidiram unir esfor-ços e criaram o Observatório dos Direitos do Cidadão.

A partir de agora o Observatório dos Direitos do Cidadão fazo acompanhamento da execução orçamentária do município edas políticas de educação, saúde, moradia, assistência social edefesa dos direitos das crianças e dos adolescentes. Seus relatóri-

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os periódicos serão públicos e existirá um programa especial decapacitação para as lideranças comunitárias que atuam nos espa-ços públicos de participação.

O trabalho do Observatório dos Direitos do Cidadão é coor-denado pelo Instituto Pólis e pelo Instituto de Estudos Especiaisda PUC-SP e conta com a indispensável parceria dos seguintesnúcleos de pesquisa do Programa de Pós-graduação da PUC-SP:Núcleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistência Soci-al; Núcleo de Estudos e Pesquisas em Movimentos Sociais; Nú-cleo de Estudos e Pesquisas em Saúde e Sociedade; Núcleo deEstudos e Pesquisas Sobre a Criança e o Adolescente; Núcleo Cur-rículo, Estado, Sociedade.

Igualmente importante é a parceria estabelecida com a Centralde Movimentos Populares (CMP), a União dos Movimentos deMoradia (UMM), a União dos Movimentos Populares de Saúde(UMPS) e os Fóruns municipais da Assistência Social (FMAS) edos Direitos da Criança e do Adolescente (FMDCA). Essas orga-nizações compõem, junto com o Pólis e o IEE, o Colegiado deGestão do Observatório dos Direitos do Cidadão, instância quetem por objetivo articular o desenvolvimento do projeto com asdemandas das lutas sociais, refletindo-se na pauta das publicações.

O Observatório dos Direitos do Cidadão conta com o apoioda Fundação Ford e se beneficia também do apoio da EED aoInstituto Pólis. A OXFAM contribui para este projeto no que dizrespeito à análise a ao monitoramento do orçamento público.

Através do Observatório dos Direitos do Cidadão colocamos àdisposição da sociedade paulistana, especialmente de suas repre-sentações coletivas e comunitárias, informações e análises que vi-sam colaborar para uma atuação mais efetiva e propositiva desuas lideranças na construção de um governo democrático e deuma vida melhor.

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P Ó L I SP Ó L I SP Ó L I SP Ó L I SP Ó L I SI N S T I T U T O D E E S T U D O S,F O R M A Ç Ã O E A S S E S S O R I AE M P O L Í T I C A S S O C I A I S

Organizadoras:Anna Luiza Salles Souto e

Rosangela Paz

Seminário:Articulação entre os Conselhos Municipais

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CATALOGAÇÃO NA FONTE - PÓLIS/CENTRO DE DOCUMENTAÇÃO E INFORMAÇÃO

SOUTO, Anna Luiza Salles, Org.; PAZ, Rosangela, Org.

Seminário Articulação entre os Conselhos Municipais: Anais.

São Paulo, Instituto Pólis / PUC-SP, 2003. 72p. (Observatório dos Direitos do

Cidadão: acompanhamento e análise das políticas públicas da cidade de São

Paulo, 12)

1. Conselhos Gestores de Políticas Públicas. 2. Conselhos Setoriais. 3. Conselhos

Municipais. 4. Movimentos Sociais. 5. Participação Cidadã. 6. Orçamento Partici-

pativo. I. SOUTO, Anna Luiza Salles. II. PAZ, Rosangela. III. PONTUAL, Pedro.

IV. RAICHELIS, Raquel. V. CHAIA, Vera Lúcia M. VI. Instituto Pólis. II. PUC-

SP. III. Título. IV. Série.

Fonte: Vocabulário Pólis/CDI

Edição: José C. Magalhães Jr.

Editoração Eletrônica: Renato Fabriga

Capa: Bamboo Studio

Produção Gráfica: Bamboo Studio

Fotolitos: Digilaser

Impressão: Gráfica Peres

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Sumário

Introdução 9

Considerações Iniciais

Caminhos possíveis para aarticulação entre os Conselhos 11

A relação entre os Conselhos eos movimentos sociais 21

Dificuldades atuais para a ação dos Conselhos 30

Questões em Debate

Política universal e os interesses em conflito 39

Mobilização da sociedade e os

impasses da participação nos Conselhos 52

Formação para o exercício da política 67

Notas 71

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IntroduçãoO Observatório dos Direitos do Cidadão, em seu primeiro ano de

atividade, tem se voltado para a análise de políticas sociais nomunicípio de São Paulo. Até o momento, foram elaborados e pu-blicados dois estudos sobre as políticas monitoradas — habitação,saúde, educação, assistência social e direitos da criança e do ado-lescente —, além de um caderno sobre o orçamento público mu-nicipal. A primeira edição dos cadernos apresenta um balanço daevolução das referidas políticas no decorrer das três últimas gestões(Luíza Erundina, Paulo Maluf e Celso Pitta), constituindo-se nomarco inicial do processo de monitoramento. A segunda ediçãotrata dos conselhos gestores, reconstituindo seu histórico, a com-posição e funcionamento e os desafios que se apresentam para oexercício do controle social. No caso específico da educação, o es-tudo abordou os conselhos de escola por se tratar de uma instânciaque contempla a participação de usuários.

O processo de elaboração dos estudos sobre os conselhos colo-cou-nos diante do desafio de trazer para a pauta do projeto o temada articulação entre os diferentes conselhos setoriais. A questão dainterface entre as políticas sociais constituía-se como um foco deatenção do projeto difícil de ser enfrentado, já que as políticassociais historicamente se organizam de maneira setorial e fragmen-tada na estrutura estatal brasileira, o que influenciou a organizaçãopor áreas temáticas dos próprios movimentos sociais.

Com o objetivo de debater esse tema, o Observatório organi-zou um seminário no Instituto Pólis, em setembro de 2002, noqual foram discutidas a transversalidade das políticas sociais e ainterface entre os conselhos setoriais. Para nós algumas questõesse colocavam como centrais na reflexão desse tema:

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• Quais os pontos convergentes entre os vários conselhossetoriais?

• Que aspectos dificultam a participação dos conselheiros ea intersecção dos conselhos?

• Quais os instrumentos que os conselhos dispõem para con-figurar um campo de diálogo no qual seja possível estabe-lecer uma agenda comum de atuação e controle social?

• Como operam diferentes instâncias de participação na cida-de, como os Conselhos setoriais e o Orçamento Participativo?

O seminário contou com a participação de pesquisadores da uni-versidade, lideranças de movimentos sociais representados no Cole-giado do Observatório, profissionais de organizações não-governamen-tais que atuam no campo das políticas públicas, além de técnicos doInstituto Pólis. Para estimular o debate, foram convidados os especi-alistas no tema Pedro Pontual, presidente do Conselho de Educaçãode Adultos da América Latina, ex-secretário de participação cidadãda Prefeitura Municipal de Santo André e membro da coordenaçãoda Escola de Cidadania do Instituto Pólis; Raquel Raichelis, douto-ra em Serviço Social pela Pontifícia Universidade Católica e atualVice-Reitora Acadêmica da PUC/SP e Vera Lúcia M. Chaia, LivreDocente em Ciência Política pela PUC/SP.

Agradecemos a presença e a contribuição de cada um dos par-ticipantes, certos de que foram valiosas para avançar na discussãode um tema que ainda se apresenta como um desafio na agendapolítica da cidade.

Longe de resolver as dificuldades enfrentadas pelos conselhei-ros e a questão da necessária interface entre os diversos conselhos,este debate aponta pistas e caminhos para sua superação e reafir-ma a importância da construção de uma agenda comum entre asinstâncias de participação na gestão pública.

As considerações iniciais e os debates que se seguiram forameditados e compõem o conteúdo dessa edição.

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Considerações Iniciais

Caminhos possíveis para a articulaçãoentre os Conselhos

Pedro Pontual

Eu queria comentar a importância dessa sistematização da ex-periência dos Conselhos e não apenas dos Conselhos, mas dosfóruns, conferências, tudo isso que está nos textos e que se tem,hoje, no debate sobre a democracia participativa, sobre as ques-tões da participação cidadã.

No último período, o Orçamento Participativo, talvez pela no-vidade histórica que representou e por seu caráter inédito, foi umaexperiência que se multiplicou não só no Brasil, mas também noexterior. Em um recente encontro internacional sobre OrçamentoParticipativo em Lima, no Peru, vimos que o OP está se espalhan-do pela América Latina, para outros continentes, ao ponto de aONU estar cogitando reconhecê-lo como uma das best practices degovernança. Tudo isso é muito positivo, mas, ao mesmo tempo,operou um certo reducionismo da discussão sobre a democraciaparticipativa e os instrumentos e canais de gestão participativa.

Esse trabalho que o Observatório faz, assim como o Semi-nário que fizemos há dois anos atrás pelo Fórum Nacional deParticipação Popular sobre a questão dos Conselhos, cumpreo importante papel de resgatar e trazer novamente para aarena de discussão outros instrumentos de gestão participa-tiva que são fundamentais na complementaridade ao Orça-mento Participativo.

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Isso não é uma afirmação apenas teórica ou um enunciado.É uma situação vivenciada na prática da gestão. O OrçamentoParticipativo pode bastante, mas não pode tudo; ele não esgotaas necessidades de compartilhamento da gestão ou de partici-pação das pessoas na elaboração de políticas públicas. Por isso,é extremamente importante retomarmos esse campo de discus-são mais amplo a respeito dos canais e instrumentos de partici-pação cidadã.

O ponto central deste debate é a questão da articulação entreos Conselhos. A meu ver, este é um tema e um desafio prático noqual estamos todos, de alguma maneira, ainda engatinhando, ten-tando buscar caminhos, construir algumas alternativas.

Eu diria que há uma pré-condição para a possibilida-de efetiva de articulação en-tre os conselhos que é a von-tade política dos governos eda sociedade civil de fazerdos conselhos instâncias efe-tivas e reais de democratiza-ção da gestão pública. Hávários estudos e vários depo-

imentos, hoje, que colocam essa questão de forma efetiva. Qual opeso que até mesmo os governos democráticos têm dado efetiva-mente à questão dos conselhos, enquanto instrumentos efetivos decompartilhamento de poder?

Do ponto de vista da articulação, é importante haver, do ladodos governos, uma política definida de acompanhamento do con-junto dos conselhos. Na nossa experiência de Santo André, porexemplo, cada conselho está numa das secretarias corresponden-tes, mas cabe à Secretaria de Participação e Cidadania — assim

Há uma pré-condição para aHá uma pré-condição para aHá uma pré-condição para aHá uma pré-condição para aHá uma pré-condição para apossibil idade efetiva depossibil idade efetiva depossibil idade efetiva depossibil idade efetiva depossibil idade efetiva dearticulação entre os conselhosarticulação entre os conselhosarticulação entre os conselhosarticulação entre os conselhosarticulação entre os conselhosque é a vontade política dosque é a vontade política dosque é a vontade política dosque é a vontade política dosque é a vontade política dosgovernos e da sociedade civilgovernos e da sociedade civilgovernos e da sociedade civilgovernos e da sociedade civilgovernos e da sociedade civilde fazer dos conselhosde fazer dos conselhosde fazer dos conselhosde fazer dos conselhosde fazer dos conselhosinstâncias efetivas e reais deinstâncias efetivas e reais deinstâncias efetivas e reais deinstâncias efetivas e reais deinstâncias efetivas e reais dedemocratização da gestãodemocratização da gestãodemocratização da gestãodemocratização da gestãodemocratização da gestãopúbl ica .públ ica .públ ica .públ ica .públ ica .

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como cabia ao Núcleo de Participação Popular, na gestão anterior— acompanhar o conjunto da política dos conselhos, ou seja,discutir diretrizes comuns, acompanhar a implantação do con-junto dos conselhos, propor formas, agendas comuns e processosde formação.

Pelo lado dos governos, uma primeira pista é a necessidade dese ter uma definição clara de que esses canais são importantespara o compartilhamento da gestão e, em segundo lugar, de exis-tir um mecanismo de governo que vá além da gestão que cadasecretaria exerce sobre o conselho da sua área.

Do lado da sociedade ci-vil, é importante que os mo-vimentos e as organizaçõesnão-governamentais tenhama vontade política de, por ve-zes, sair do seu limite temá-tico — às vezes, corporativo— de ir além da sua área es-pecífica de atuação, propon-do a constituição de fóruns,de redes e de uma agenda comum mais ampla do que o setorespecífico ou do tema específico que essa organização da socieda-de civil acompanha.

Experiências como, por exemplo, o Fórum Nacional da Re-forma Urbana, os fóruns voltados para o tema da participação po-pular e, até mesmo, o Fórum da Assistência Social, que agrupavárias políticas, podem colaborar para a construção de agendas in-tersetoriais. A perspectiva de articulação entre os conselhos requerainda alterações no desenho institucional do poder do Estado e daação dos governos. Uma das questões que considero fundamentalnessa mudança de desenho, particularmente no caso da cidade de

É importante que osÉ importante que osÉ importante que osÉ importante que osÉ importante que osmovimentos e as organizaçõesmovimentos e as organizaçõesmovimentos e as organizaçõesmovimentos e as organizaçõesmovimentos e as organizaçõesnão-governamentais tenham anão-governamentais tenham anão-governamentais tenham anão-governamentais tenham anão-governamentais tenham avontade política de, por vezes,vontade política de, por vezes,vontade política de, por vezes,vontade política de, por vezes,vontade política de, por vezes,sair do seu limite temático,sair do seu limite temático,sair do seu limite temático,sair do seu limite temático,sair do seu limite temático,propondo a constituição depropondo a constituição depropondo a constituição depropondo a constituição depropondo a constituição deuma agenda mais ampla do queuma agenda mais ampla do queuma agenda mais ampla do queuma agenda mais ampla do queuma agenda mais ampla do queo setor específico de suao setor específico de suao setor específico de suao setor específico de suao setor específico de suaatuação .atuação .atuação .atuação .atuação .

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São Paulo, é a da descentralização do poder, tanto do ponto devista territorial, como da gestão dos órgãos administrativos.

A segunda questão é a datransparência administrativa,a necessidade da mais abso-luta transparência das infor-mações. Isso é uma condiçãobásica. As pessoas devem efe-tivamente ter acesso às infor-

mações que não sejam absolutamente fragmentadas, setorializa-das, mas sejam informações mais comuns.

A terceira, eu chamaria de a perspectiva da matricialidade dasações. Essa é a perspectiva da realização de ações integradas devárias secretarias ou de vários programas num mesmo território.Com respeito a esta orientação, em Santo André, há um lemamuito simples, que é: tudo junto, ao mesmo tempo, num mes-mo lugar.

Da parte das organizações da sociedade civil, como eu já dis-se, acho importante a questão da superação da fragmentação dasdiscussões e a constituição de fóruns e redes. Isso vale tambémcomo proposta para o Observatório que, integrando vários temase acompanhando o conjunto das políticas sociais, contribui nes-sa direção. O curso que a Escola da Cidadania, por meio de umaproposta do Observatório, está oferecendo e que reúne liderançasde vários conselhos em discussões conjuntas também é uma ma-neira de propiciar que, a partir da sociedade civil, criem-se con-dições para que ocorra esta articulação entre os conselhos.

Também a construção de indicadores comuns nas políticassociais é um outro desenho importante. À medida que cons-truirmos indicadores que não sejam fragmentados — os indica-dores específicos da Saúde ou da Habitação —, mas que sejam

Matricial idade das ações:Matricial idade das ações:Matricial idade das ações:Matricial idade das ações:Matricial idade das ações:ações integradas de váriasações integradas de váriasações integradas de váriasações integradas de váriasações integradas de váriassecretarias ou programas numsecretarias ou programas numsecretarias ou programas numsecretarias ou programas numsecretarias ou programas nummesmo território � �tudo junto,mesmo território � �tudo junto,mesmo território � �tudo junto,mesmo território � �tudo junto,mesmo território � �tudo junto,ao mesmo tempo, num mesmoao mesmo tempo, num mesmoao mesmo tempo, num mesmoao mesmo tempo, num mesmoao mesmo tempo, num mesmolugar� .lugar� .lugar� .lugar� .lugar� .

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indicadores de qualidade de vida, indicadores de inclusão queintegram conjuntos de informações, criamos elementos de in-formação e cultura que estimulam as pessoas a pensar as ques-tões de uma maneira mais abrangente. À medida que você vaiampliando, por exemplo, o próprio conceito de Saúde, ou deMoradia, você vai construindo indicadores mais abrangentes.Os indicadores territoriais integrados, como, por exemplo, aexperiência do Mapa da Exclusão e Inclusão Social, no qual sevai construindo, a partir dos territórios, indicadores que articu-lam diversas variáveis, ajudam nesta criação de uma cultura paraarticulação.

Quando começarmos a discutir também novas lógicas para ofinanciamento — a oferta dos serviços e novas lógicas de financi-amento — isso também deve colaborar com a discussão. Em SantoAndré, nós estamos discutindo nesse momento, até por força deuma certa crise orçamentária e da necessidade de concentrar re-cursos nas áreas prioritárias, como é que podemos articular, apartir dos recursos da Educação e dos recursos da Saúde, açõesem outras áreas do governo que integram políticas sociais. Porexemplo, como é que a questão do idoso, da juventude, se articu-la no orçamento da Educação, da Saúde?

Eu queria enfatizar al-guns caminhos e mecanis-mos que visam a articulaçãoentre os conselhos. Vou fa-lar um pouco mais da nossaexperiência de Santo André,mas são caminhos que estãosendo buscados também emoutros municípios. Um primeiro caminho se refere à própriacomposição dos conselhos. Em Santo André, a criação de cada

À medida que conseguirmosÀ medida que conseguirmosÀ medida que conseguirmosÀ medida que conseguirmosÀ medida que conseguirmosintroduzir nos Conselhosintroduzir nos Conselhosintroduzir nos Conselhosintroduzir nos Conselhosintroduzir nos Conselhossetoriais representações dosetoriais representações dosetoriais representações dosetoriais representações dosetoriais representações dogoverno e da sociedade civilgoverno e da sociedade civilgoverno e da sociedade civilgoverno e da sociedade civilgoverno e da sociedade civilque não sejam apenas deque não sejam apenas deque não sejam apenas deque não sejam apenas deque não sejam apenas desegmentos desta ou daquelasegmentos desta ou daquelasegmentos desta ou daquelasegmentos desta ou daquelasegmentos desta ou daquelapolít ica específ ica, avançamos.polít ica específ ica, avançamos.polít ica específ ica, avançamos.polít ica específ ica, avançamos.polít ica específ ica, avançamos.

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novo conselho ou a revisão de cada conselho já em funciona-mento passa por uma análise bastante fina da composição deseus membros. À medida que conseguirmos introduzir nos con-selhos setoriais representações do governo e da sociedade civilque não sejam apenas de segmentos desta ou daquela políticaespecífica, avançamos. Ou seja, quando, por exemplo, no Con-selho da Criança e do Adolescente, você tiver representantes devárias áreas do governo; quando, no Conselho da Educação nãoestiverem apenas pessoas ligadas à área de Educação, mas exis-tirem representantes de outras políticas de governo, isto é umcaminho. Da mesma forma, no plano da sociedade civil, quan-do se tiver, na composição do conselho, instâncias de articula-ção dos movimentos sociais que não sejam específicas só daque-le movimento — seja da Moradia ou da Saúde —, mas querepresentem a discussão de outras políticas, teremos contribu-ído para alargar a visão daquele tema e para buscar soluçõesintegradas para as políticas.

Uma outra experiência que vem sendo discutida e que vai nes-sa mesma direção é a constituição de comissões e fóruns integra-dos por representantes de diversos conselhos, que passam a fazerdiscussões integradas das políticas. Em Santo André, existe aComissão de Fóruns de Políticas Públicas, dividida em grupostemáticos. Ela é formada por representantes de vários conselhos,sejam do governo ou da sociedade civil.

Um caminho interessante também é o das experiências vol-tadas à construção de diagnósticos integrados e participativos.Agora, por exemplo, o novo desenho do programa Prefeito Amigoda Criança da Fundação Abrinq está estimulando a construçãode um plano integrado de ação em relação ao problema da cri-ança e do adolescente. Esse Mapa da Criança solicita ao muni-cípio um plano de metas para os próximos anos. Isso supõe reu-

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nir representantes de todos os conselhos para fazer um olharintegrado da questão da criança e do adolescente, e isso é umaexperiência muito importante, pois estimula as pessoas a come-çarem a pensar no tema com um olhar multisetorial ou interse-torial, assim como a constituição de planos municipais integra-dos. O caso do projeto Cidade Futuro, de Santo André, tam-bém vai na mesma direção. Ele consiste na construção de umplanejamento estratégico de vinte anos para o município. Ali,os representantes da sociedade civil nos conselhos são levados alidar com temas que são mais abrangentes, que referem-se àqualidade ambiental, ao desenvolvimento urbano e isso vai ge-rando a necessidade das pessoas pensarem os temas de umamaneira mais abrangente.

Uma experiência que também tem sido bastante útil são osmomentos específicos de encontros. Fizemos no município tantoencontros municipais — dois encontros municipais do conjuntode conselhos da cidade —, quanto encontros inter-regionais doABC. Com a existência do Consórcio Intermunicipal e da Câma-ra do ABC, foi possível promover um encontro regional de Con-selhos do Grande ABC. Isso contribuiu para que as pessoas co-meçassem a pensar, por exemplo, a temática da violência contra amulher, a problemática da criança e do adolescente de uma pers-pectiva mais integrada.

Nesses encontros, tantos nos municipais como nos regionais,apareceram basicamente duas demandas. Elas apontam a exis-tência de fragilidades comuns aos conselhos, aspecto que, de al-guma maneira, também aparece nos textos dos cadernos do Ob-servatório. Em primeiro lugar, há a demanda de formação con-junta, ou seja, os conselheiros sentem necessidade de mais mo-mentos de formação que não sejam exclusivos para seu conselho.Isso nos levou, há dois anos, a fazermos uma experiência de cur-

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sos integrados, do qual participaram representantes de vários con-selhos. Nesses cursos, há um currículo comum, que aborda te-mas como: o que são políticas públicas, o que é conflito, consen-so e negociação e, depois, cada conselho desdobra isso em temá-ticas específicas.

Outra demanda que apareceu com destaque foi a necessidadede mais infra-estrutura para os conselhos. Quanto a essa questão,nós estamos trabalhando em Santo André numa experiência quejá existe em outros municípios, como em São Vicente, e agoraparece que há em Cajamar também: é a criação de uma espéciede Casa dos Conselhos. Isto é, um espaço físico comum, de modoa que eles possam se reunir, trocar informações, ser um ponto dereferência não só para o conselho, mas para os cidadãos. Isso tam-bém ajuda nesse processo de articulação.

Muitas vezes, enfatiza-sedemasiadamente a necessi-dade da capacitação da so-ciedade civil para a atuaçãonos conselhos. Isso se justi-fica pela condição de desi-gualdade com que a socie-dade civil entra nesses espa-

ços. No entanto, por nossa experiência, sabemos que além destapreocupação fundamental em relação à sociedade civil, é mui-to importante a capacitação também dos agentes de governopara atuação nos conselhos. Caso contrário, podemos ter umasituação que está presente em muitos municípios: uma socie-dade civil até razoavelmente capacitada para participar dos con-selhos, mas representantes governamentais despreparados, semqualquer poder de decisão, acaba por tornar inócua toda a par-ticipação.

Além da preocupaçãoAlém da preocupaçãoAlém da preocupaçãoAlém da preocupaçãoAlém da preocupaçãofundamental em relação àfundamental em relação àfundamental em relação àfundamental em relação àfundamental em relação àcapacitação da sociedade civi l ,capacitação da sociedade civi l ,capacitação da sociedade civi l ,capacitação da sociedade civi l ,capacitação da sociedade civi l ,é muito importante aé muito importante aé muito importante aé muito importante aé muito importante acapacitação também doscapacitação também doscapacitação também doscapacitação também doscapacitação também dosagentes de governo paraagentes de governo paraagentes de governo paraagentes de governo paraagentes de governo paraatuação nos conselhos.atuação nos conselhos.atuação nos conselhos.atuação nos conselhos.atuação nos conselhos.

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Além da sociedade civil, portanto, há a necessidade de ca-pacitar os membros governamentais, em primeiro lugar, paraque eles tenham representação efetiva nos conselhos, ou seja,representem de fato o governo; tenham uma visão conjunta dapolítica que está sendo discutida e poder de decisão. Em se-gundo lugar, para que eles tenham capacidade de fornecer in-formações qualificadas aos demais conselheiros, tanto do pon-to de vista da densidade destas informações, quanto na ma-neira de transmitir.

Um último ponto que euapenas vou anunciar aqui é aquestão da articulação entreos conselhos e o orçamentoparticipativo. Em primeirolugar, temos como concep-ção de que se trata de cons-truir uma complementarida-de nessa relação porque a de-mocratização da gestão daspolíticas públicas requer um conjunto de instrumentos e cadainstrumento tem que cumprir um papel e uma finalidade especí-fica. Querer depositar em um único instrumento todas as finali-dades de democratização das políticas públicas significa, na ver-dade, praticamente esvaziá-lo. Então temos que procurar a com-plementaridade. No nosso modo de ver, os conselhos são um es-paço privilegiado para a discussão da qualidade da política pú-blica, do seu desenho, do modelo de atendimento e, em algunsaspectos, dos critérios de financiamento.

Já o orçamento participativo é o espaço de debate da alocaçãodos recursos e da priorização dos recursos do conjunto da adminis-tração. Mas, ainda assim, esses canais são insuficientes porque o

Os conselhos são um espaçoOs conselhos são um espaçoOs conselhos são um espaçoOs conselhos são um espaçoOs conselhos são um espaçoprivi legiado para a discussãoprivi legiado para a discussãoprivi legiado para a discussãoprivi legiado para a discussãoprivi legiado para a discussãoda qualidade da políticada qualidade da políticada qualidade da políticada qualidade da políticada qualidade da políticapública, do seu desenho e, empública, do seu desenho e, empública, do seu desenho e, empública, do seu desenho e, empública, do seu desenho e, emalguns aspectos, dos critériosalguns aspectos, dos critériosalguns aspectos, dos critériosalguns aspectos, dos critériosalguns aspectos, dos critériosde financiamento. Já ode financiamento. Já ode financiamento. Já ode financiamento. Já ode financiamento. Já oorçamento participativo é oorçamento participativo é oorçamento participativo é oorçamento participativo é oorçamento participativo é oespaço de debate da alocação eespaço de debate da alocação eespaço de debate da alocação eespaço de debate da alocação eespaço de debate da alocação eda priorização dos recursos doda priorização dos recursos doda priorização dos recursos doda priorização dos recursos doda priorização dos recursos doconjunto da administração.conjunto da administração.conjunto da administração.conjunto da administração.conjunto da administração.

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orçamento participativo discute perspectiva de alocação de recursode curto prazo. Então, em Santo André, foi importantíssimo criarum instrumento de planejamento participativo da cidade, o proje-to Cidade Futuro. Ele discute uma estratégia de médio e de longoprazo e se integra agora com o orçamento participativo.

A relação formal do Conselho do OP com os conselhos setori-ais do município é difícil, tensa e contraditória porque particu-larmente os conselhos que administram fundos tendem a puxarpara si a decisão da alocação de recursos. Sobretudo aí, há a ne-cessidade de se construir este caminho da relação complementar.

Ainda no que se refere às atribuições dos diferentes conselhos,nesse momento, nós temos um debate bastante interessante nanegociação do orçamento participativo em Santo André. Surgiuuma demanda pela construção de uma escola para pessoas porta-doras de deficiência. Tal demanda foi para o Conselho do OP e,do ponto de vista político, contraria frontalmente a chamadapolítica da Educação Inclusiva, que está sendo construída emSanto André. É a idéia de não segregar os deficientes e sim inte-grá-los com um atendimento complementar à dinâmica de redecomum. Esse debate sobre Educação Inclusiva foi levado para oConselho Municipal do Orçamento e percebemos que, na verda-de, é equivocado levar ali esse debate. Não é o Conselho do Orça-mento que deve definir se aquele projeto é uma política adequa-da ou não. O Conselho do Orçamento tem que deliberar sobre oproblema dos recursos. Nós vamos, então, apresentar a propostade transferir esse debate para o Conselho da Educação. É equivo-cado transformar o Conselho do Orçamento no palco de debatedessa política.

Esses são alguns dos desafios práticos que vão sendo colocadosna experiência da articulação dos conselhos e espero que possa-mos voltar a discuti-los no debate que faremos aqui.

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A relação entre os Conselhos e osmovimentos sociais

Raquel Raichelis

Quero destacar a relevância que tem para a PUC/SP a cons-trução do Observatório dos Direitos do Cidadão em parceria com oInstituto Pólis, colocando a Universidade em sintonia com asdemandas sociais e possibilitando que o conhecimento produzi-do pela academia possa ser compartilhado e submetido à críticapor meio do debate qualificado que aqui se desenvolve. Este pro-jeto é uma iniciativa estratégica fundamental, um importantemecanismo de fortalecimento da participação da sociedade civilno papel de controle social sobre a ação do Estado no campo daspolíticas públicas da cidade de São Paulo. Nesse sentido, o deba-te sobre os conselhos é de grande importância para a consolida-ção de espaços públicos efetivamente democráticos e participati-vos. E os desafios para isso são imensos.

Acredito que temos muitas questões e, talvez, mais perguntasdo que respostas. São desafios que nos interpelam ainda mais por-que somos parte dessa cons-trução social, atribuímos im-portância política aos conse-lhos e lutamos para imple-mentá-los. E hoje essa reali-dade nos interroga, sobretu-do pela veloz multiplicaçãodos conselhos em um grandenúmero de municípios portodo o país.

Revolução no cotidiano daRevolução no cotidiano daRevolução no cotidiano daRevolução no cotidiano daRevolução no cotidiano dagestão pública: quandogestão pública: quandogestão pública: quandogestão pública: quandogestão pública: quandoassistimos representantesassistimos representantesassistimos representantesassistimos representantesassistimos representanteslocais discutindo comlocais discutindo comlocais discutindo comlocais discutindo comlocais discutindo comrepresentantes do Executivo erepresentantes do Executivo erepresentantes do Executivo erepresentantes do Executivo erepresentantes do Executivo eoutros segmentos da sociedadeoutros segmentos da sociedadeoutros segmentos da sociedadeoutros segmentos da sociedadeoutros segmentos da sociedadecivi l as ações governamentaiscivi l as ações governamentaiscivi l as ações governamentaiscivi l as ações governamentaiscivi l as ações governamentaisque impactam a vida cotidianaque impactam a vida cotidianaque impactam a vida cotidianaque impactam a vida cotidianaque impactam a vida cotidianada população, este é umda população, este é umda população, este é umda população, este é umda população, este é umprocesso inédito na culturaprocesso inédito na culturaprocesso inédito na culturaprocesso inédito na culturaprocesso inédito na culturapolít ica brasi leira.pol ít ica brasi leira.pol ít ica brasi leira.pol ít ica brasi leira.pol ít ica brasi leira.

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Não podemos desconsiderar que esse processo imprimiu o quepoderíamos chamar de “revolução no cotidiano da gestão públi-ca”. Em pequenos municípios, quando assistimos os represen-tantes locais discutindo, com transparência e visibilidade públi-cas, as ações governamentais que impactam a vida cotidiana dapopulação, em interlocução direta com representantes do Execu-tivo e de diferentes segmentos da sociedade civil, este é um pro-cesso inédito na cultura política brasileira. Embora as experiên-cias anteriores à Constituição de 1988 devam ser lembradas, arecente expansão da prática conselhista traz inovações políticasque não podem ser ignoradas. Do ponto de vista da gestão daspolíticas públicas e da construção da democracia participativa,os conselhos trazem uma complementação necessária a outrasformas de representação política. Por essas razões, é possível afir-mar que, mesmo com contradições, ambigüidades e muitos ques-tionamentos, já temos alguns consensos sobre o significado e aimportância desse processo, sobretudo pela introdução de novasrelações entre governos e cidadãos na gestão da “coisa pública”.

Eu vou focalizar minha reflexão mais em algumas questões relati-vas à própria experiência dos conselhos do que na análise da interse-torialidade. A polêmica em torno do significado desses conselhos edas conseqüências da institucionalização dessa prática continua des-pertando muitos questionamentos. Ultimamente, em diversos de-bates de que tenho participado, é possível perceber uma forte críticaà experiência dos conselhos. Nós temos hoje pelo menos dez anos depráticas conselhistas pós-constituinte, partindo da referência dosConselhos de Saúde, que têm sido modelares para outras áreas soci-ais. Ao longo desse tempo, fomos levados a repensar as concepçõesque deram origem a este “modelo” de participação da sociedade civilno controle social das políticas públicas. De acordo com essas con-cepções, os conselhos são entendidos como espaços públicos de com-

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posição heterogênea, de natureza plural e, fundamentalmente, comoespaços de negociação de conflitos em torno de projetos que expres-sam interesses políticos diversos. Esses espaços também foram pen-sados como instâncias de deliberação com força legal para definir asprioridades de cada uma dessas políticas, os públicos prioritáriospara os quais ela deve se destinar, os padrões de qualidade que de-vem ser garantidos na prestação de serviços, e, especialmente, teracesso, interferir e acompanhar a destinação de recursos e a execuçãoorçamentária para a implementação dos programas e projetos.

Quanto a esse último as-pecto, gostaria de pontuarpara o debate posterior a afir-mação do Pedro de que osconselhos são espaços privi-legiados para discutir e acom-panhar a qualidade das polí-ticas e que o Orçamento Par-ticipativo deve se deter maisno orçamento de curto pra-zo. Eu colocaria a seguinte questão: como pensar os conselhoscomo espaço de efetiva deliberação, se fazemos uma separaçãoentre a discussão da qualidade e a definição dos recursos e doorçamento? Penso que esse é um ponto central que merece apro-fundamento.

Para retomar a questão dos conselhos como espaços de parti-lha do poder, sabemos que os governos não abrem mão do mo-nopólio do poder sobre as políticas públicas com tanta facilida-de. Eu diria que, na experiência desses dez anos, os balançostêm demonstrado a dificuldade de partilhar o poder de decisãonão só em governos mais conservadores, como também nos go-vernos democrático-populares, ressalvadas as diferenças dos pro-

Conselhos de polít icas sociaisConselhos de polít icas sociaisConselhos de polít icas sociaisConselhos de polít icas sociaisConselhos de polít icas sociaisX Orçamento Participativo:X Orçamento Participativo:X Orçamento Participativo:X Orçamento Participativo:X Orçamento Participativo:como pensar os Conselhoscomo pensar os Conselhoscomo pensar os Conselhoscomo pensar os Conselhoscomo pensar os Conselhoscomo espaço de efetivacomo espaço de efetivacomo espaço de efetivacomo espaço de efetivacomo espaço de efetivadeliberação, se fazemos umadeliberação, se fazemos umadeliberação, se fazemos umadeliberação, se fazemos umadeliberação, se fazemos umaseparação entre a discussão daseparação entre a discussão daseparação entre a discussão daseparação entre a discussão daseparação entre a discussão daqualidade das políticas e aqualidade das políticas e aqualidade das políticas e aqualidade das políticas e aqualidade das políticas e adefinição dos recursos e dodefinição dos recursos e dodefinição dos recursos e dodefinição dos recursos e dodefinição dos recursos e doorçamento?orçamento?orçamento?orçamento?orçamento?

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jetos políticos e o discurso de estímulo à participação populardesses últimos.

Estamos num momento oportuno para fazer um balanço. O quetenho percebido em diversas discussões é a afirmação de uma certadecepção e descrença em relação à experiência dos conselhos. Existeuma percepção de que os conselhos não conseguiram cumprir assuas finalidades, seus resultados são pífios, a participação — especi-almente dos representantes de segmentos populares da sociedadecivil — não tem conseguido interferir nos rumos das políticas soci-ais, em seus conteúdos e na redefinição de prioridades.

Ao lado dessa questãoexiste um fator que dificultaa elaboração de um balançodos conselhos: a escassez deestudos globalizantes dessasexperiências. Nós temos umacúmulo de análises setoriais,os textos produzidos sãomuitos elucidativos, mas aná-lises comparativas podem nos

indicar as possibilidades de convergências e também os cami-nhos diferenciados e as particularidades de cada uma das políti-cas. Basta ver a Saúde e a Educação, ou mesmo a Habitação, queestá começando a viver essa experiência no âmbito municipal.Um primeiro desafio colocado para a universidade, e tambémpara o Observatório, é a produção de estudos que visem análisesglobalizantes do movimento conselhista dos últimos 10 anos, semperder de vista as peculiaridades de cada área, uma vez que émuito difícil transpor o padrão de experiência de uma área paraoutra. Em síntese, estudos mais amplos e menos descritivos pre-cisam ser produzidos e não prescindem das análises setoriais, para

Análises comparativas dosAnálises comparativas dosAnálises comparativas dosAnálises comparativas dosAnálises comparativas dosdiferentes conselhos podem nosdiferentes conselhos podem nosdiferentes conselhos podem nosdiferentes conselhos podem nosdiferentes conselhos podem nosindicar as possibilidades deindicar as possibilidades deindicar as possibilidades deindicar as possibilidades deindicar as possibilidades deconvergência e também osconvergência e também osconvergência e também osconvergência e também osconvergência e também oscaminhos diferenciados e ascaminhos diferenciados e ascaminhos diferenciados e ascaminhos diferenciados e ascaminhos diferenciados e asparticularidades de cada umaparticularidades de cada umaparticularidades de cada umaparticularidades de cada umaparticularidades de cada umadas políticas para que possamosdas políticas para que possamosdas políticas para que possamosdas políticas para que possamosdas políticas para que possamosavançar na compreensão e naavançar na compreensão e naavançar na compreensão e naavançar na compreensão e naavançar na compreensão e nacorreção de rumos.correção de rumos.correção de rumos.correção de rumos.correção de rumos.

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que possamos avançar na compreensão e na correção de rumos, etambém estabelecer comparações entre os diferentes processosexperimentados pelos conselhos.

Para avançar na discussãosobre um certo desaponta-mento com essa experiência,eu diria que ressurge uma an-tiga polarização entre a ênfa-se na luta institucional, nainstitucionalização, e a ênfa-se no processo de mobilizaçãopolítica. Há um discurso quecomeça a se ampliar e queaponta para uma excessiva va-lorização dos conselhos como espaços institucionais, em detrimen-to dos movimentos populares. Dito de outro modo, acredita-seque “apostou-se muitas fichas” nesta institucionalização, na orga-nização, na implementação dos conselhos. Há uma tendência, ameu ver crescente, de repensar essa prioridade, ou seja, foram cri-adas muitas expectativas e é preciso rever esse investimento.

Há uma segunda perspectiva, da qual eu compartilho, queaponta em direção à necessidade de aprofundar as formas de com-plementaridade entre esses dois processos: o espaço institucionalque os conselhos ocupam precisa ser consolidado, aperfeiçoadono sentido de ampliação do seu potencial político; ao mesmotempo, é preciso reforçar a importância e as estratégias de articu-lação entre o campo institucional e a luta política mais ampla, amobilização dos movimentos populares que se reorganizam nessemomento. Eu diria que hoje nós temos maior clareza de que osconselhos não substituem o movimento popular; não substitu-em e não podem substituir o papel dos partidos políticos; não

Hoje nós temos maior clarezaHoje nós temos maior clarezaHoje nós temos maior clarezaHoje nós temos maior clarezaHoje nós temos maior clarezade que os conselhos nãode que os conselhos nãode que os conselhos nãode que os conselhos nãode que os conselhos nãosubstituem o movimentosubstituem o movimentosubstituem o movimentosubstituem o movimentosubstituem o movimentopopular; não substituem e nãopopular; não substituem e nãopopular; não substituem e nãopopular; não substituem e nãopopular; não substituem e nãopodem substituir o papel dospodem substituir o papel dospodem substituir o papel dospodem substituir o papel dospodem substituir o papel dospartidos políticos; não podempartidos políticos; não podempartidos políticos; não podempartidos políticos; não podempartidos políticos; não podemsubstituir o papel dossubstituir o papel dossubstituir o papel dossubstituir o papel dossubstituir o papel dossindicatos ou das demaissindicatos ou das demaissindicatos ou das demaissindicatos ou das demaissindicatos ou das demaisorganizações e instituições deorganizações e instituições deorganizações e instituições deorganizações e instituições deorganizações e instituições derepresentação polít ica.representação polít ica.representação polít ica.representação polít ica.representação polít ica.

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podem substituir o papel dos sindicatos, enfim, das organizaçõese instituições de representação política.

Embora isto pareça óbvio, na prática fizemos algumas confu-sões que geraram expectativas políticas para além do que os con-selhos poderiam ou deveriam realizar como espaços de democra-tização da gestão pública. Por outro lado, muitas áreas, como naspolíticas de Assistência Social e de Habitação, encontraram enor-mes dificuldades para a implantação dos conselhos que exigiramum grande investimento político dos grupos organizados. Tive-mos experiências que atestaram a resistência do Poder Executivoà implantação desses conselhos, assim como governos que demo-raram muito tempo para indicar seus representantes, o que fezcom que, em muitos momentos, esses conselhos fossem vistosapenas como espaços de participação da sociedade civil, corren-do-se o risco de criar uma “institucionalidade paralela”.

Na área da AssistênciaSocial, em alguns municípi-os, e mesmo em nível nacio-nal, os conselhos acabaramsubstituindo os Fóruns.Hoje, os Fóruns são reorga-nizados como espaços políti-cos importantes para a am-pliação e democratização daparticipação e da informa-

ção, e de ativação dos próprios conselhos. Na história de constru-ção dos conselhos em alguns casos prevaleceu o entendimento deque a conquista de um conselho setorial implicava na desativaçãodo Fórum, visto como um espaço de luta para a implantação dapolítica setorial descentralizada e participativa, na qual os conse-lhos tinham um papel central. Hoje é possível observar a retoma-

A dificuldade do PoderA dificuldade do PoderA dificuldade do PoderA dificuldade do PoderA dificuldade do PoderExecutivo e da sociedade civilExecutivo e da sociedade civilExecutivo e da sociedade civilExecutivo e da sociedade civilExecutivo e da sociedade civilem reconhecer nos conselhosem reconhecer nos conselhosem reconhecer nos conselhosem reconhecer nos conselhosem reconhecer nos conselhosespaços de gestãoespaços de gestãoespaços de gestãoespaços de gestãoespaços de gestãocomparti lhada das polít icas fezcomparti lhada das polít icas fezcomparti lhada das polít icas fezcomparti lhada das polít icas fezcomparti lhada das polít icas fezcom que muitos conselhos secom que muitos conselhos secom que muitos conselhos secom que muitos conselhos secom que muitos conselhos setornassem instâncias detornassem instâncias detornassem instâncias detornassem instâncias detornassem instâncias dereivindicação em substituiçãoreivindicação em substituiçãoreivindicação em substituiçãoreivindicação em substituiçãoreivindicação em substituiçãoaos Fóruns.aos Fóruns.aos Fóruns.aos Fóruns.aos Fóruns.

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da do papel desses Fóruns, enquanto espaços de participação maisamplos, menos institucionalizados, menos submetidos às regrase normas institucionais. Eu penso que essa é uma proposta queprecisa avançar, podendo inclusive facilitar a discussão e a imple-mentação de estratégias de intersetorialidade e já temos há al-gum tempo experiências de Fóruns de políticas públicas e sociaisque precisam ser acompanhadas mais sistematicamente e seusresultados socializados.

Quanto aos conselhos, também temos que explicitar com maisclareza que eles também não são espaços de representação de in-teresses de um determinado movimento popular ou de uma ins-tituição ou organização. Isso também é algo que precisa ser dis-cutido, ou seja, a questão da relação entre conselheiros e as basesmais amplas que, em tese, devem representar.

A dimensão cultural da experiência dos conselhos, além da ava-liação, do controle social do Executivo, da fiscalização da gestão eda aplicação dos recursos, precisa também ser recuperada e anali-sada. Na verdade, esse tema das transformações da cultura políticainduzidas pela prática dos conselhos remete à construção de novasidentidades e sociabilidades, à efetivação da cultura de participa-ção política das classes subalternas. Esse é um aspecto que tam-bém merece uma diversidade maior de estudos e pesquisas.

Gostaria de chamar a aten-ção também para outro pon-to: o caráter deliberativo dosconselhos. Na prática, nóssabemos que essa definiçãonão é garantia de que os con-selhos interfiram nos rumosda política social e nos orçamentos. Apesar disso, é fundamentala luta pela manutenção do caráter deliberativo dos conselhos.

A definição legal do caráterA definição legal do caráterA definição legal do caráterA definição legal do caráterA definição legal do caráterdeliberativo dos conselhos nãodeliberativo dos conselhos nãodeliberativo dos conselhos nãodeliberativo dos conselhos nãodeliberativo dos conselhos nãoé garantia de que estesé garantia de que estesé garantia de que estesé garantia de que estesé garantia de que estesefetivamente interfiram naefetivamente interfiram naefetivamente interfiram naefetivamente interfiram naefetivamente interfiram nadefinição das políticas e nadefinição das políticas e nadefinição das políticas e nadefinição das políticas e nadefinição das políticas e nacomposição do orçamento.composição do orçamento.composição do orçamento.composição do orçamento.composição do orçamento.

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Em muitos casos, embora esteja garantido em lei, nem semprena prática os conselhos conseguem garantir essa competência. Adiscussão sobre os conselhos consultivos ou deliberativos é umtema fundamental, já que existem muitos conselhos compostospor “notáveis” indicados pelos Executivos, que desempenham umpapel meramente ritualístico e não uma efetiva prática de con-trole social com poder deliberativo.

Outra questão importante para que possamos avançar, inclu-sive nas análises comparativas, é a da paridade. A paridade envol-ve não apenas aspectos de natureza numérica, mas também ascomplexas questões relacionadas à composição de cada um dosconselhos e às condições políticas dos conselheiros exercitaremna prática a paridade. Este é um ponto a ser estudado, inclusivepor meio de pesquisas empíricas que analisem os diferentes dese-nhos e formatos dos conselhos, e as modalidades de composiçãoe representação dos segmentos da sociedade civil e do governo nasua estruturação e dinâmica de funcionamento.

Quero enfatizar a impor-tância dessa discussão, não nosentido de propor um padrãoque seja comum a todas as áre-as, até porque acho difícil ima-ginar qual seria a melhor com-posição, mas na perspectiva depolitizar a análise. A questãoda paridade tem relação dire-

ta com a possibilidade de acesso de determinados segmentos da so-ciedade civil ao exercício da participação. Então a paridade precisaser pensada do ponto de vista político, ou seja, quais as condiçõesconcretas que determinados conselheiros da sociedade civil têm departicipar paritariamente, tanto do ponto de vista do acesso às infor-

Quais as condições concretasQuais as condições concretasQuais as condições concretasQuais as condições concretasQuais as condições concretasque determinados conselheirosque determinados conselheirosque determinados conselheirosque determinados conselheirosque determinados conselheirosda sociedade civil têm deda sociedade civil têm deda sociedade civil têm deda sociedade civil têm deda sociedade civil têm departicipar paritariamente, tantoparticipar paritariamente, tantoparticipar paritariamente, tantoparticipar paritariamente, tantoparticipar paritariamente, tantodo ponto de vista do acesso àsdo ponto de vista do acesso àsdo ponto de vista do acesso àsdo ponto de vista do acesso àsdo ponto de vista do acesso àsinformações, quanto dasinformações, quanto dasinformações, quanto dasinformações, quanto dasinformações, quanto dascondições materiais e de infra-condições materiais e de infra-condições materiais e de infra-condições materiais e de infra-condições materiais e de infra-estrutura ao seu alcance?estrutura ao seu alcance?estrutura ao seu alcance?estrutura ao seu alcance?estrutura ao seu alcance?

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mações, quanto das condições materiais e de infra-estrutura paraefetivá-la. A multiplicação de conselhos tem criado uma dificuldadede ocupação desses espaços. Os segmentos populares têm dificulda-des ainda maiores de se engajar na rotina das reuniões e de arcar comos custos de deslocamentos, estadia, ausência no trabalho, etc. Issocoloca a necessidade de criar mecanismos e instrumentos que garan-tam as condições efetivas para a participação, especialmente das re-presentações populares, sobretudo considerando-se a avaliação cor-rente acerca da fragilidade da representação popular ou dos usuáriosdas políticas sociais nos conselhos.

É preciso também dedicar especial atenção para o que acontecenos âmbitos da mobilização social e da organização política forados conselhos. Com isso, quero reafirmar a importância de uminvestimento político maior nas articulações extra-conselhos, nasreuniões para discutir estratégias de participação e propostas a se-rem defendidas pelos conselheiros. É muito comum o relato dasdificuldades de exercer o papel de dupla mão entre conselheiros esuas bases. No entanto, existe uma outra uma questão de difícilresolução, no meu modo de entender, que diz respeito ao timmingdas decisões a serem tomadas pelos conselhos e à dinâmica dasconsultas às bases. Ou seja, é preciso discutir o alcance e os limitesda autonomia de representação dos conselheiros, sem que isso im-plique em um descolamento das bases a serem representadas. Há anecessidade de realizar este debate com os próprios conselheiros eisso nos remete à questão dos desenhos e formatos a serem adota-dos nos projetos de capacitação dos conselheiros, para que possamassumir efetivamente o papel de mediadores de interesses gerais ecoletivos e não de interesses particulares e corporativistas.

Uma última questão que gostaria de tratar é a da importânciaestratégica da qualificação dos conselheiros. No Brasil, nesses últi-mos anos, vem ocorrendo um grande investimento na formação e

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capacitação de conselheiros, em cursos, oficinas, escolas e outrasmodalidades de formação. É fundamental realizar e socializar asavaliações sobre esses processos. Penso que é preciso repensar osprojetos pedagógicos, para que o saldo seja mais positivo. Essasatividades de formação mobilizam grande quantidade de pessoas ede recursos, além de um enorme esforço dos próprios conselheiros.É preciso avaliar os resultados no sentido de redefinir os projetos epropostas. Parece-me que um dos grandes desafios é a implantaçãode projetos de capacitação continuada dos conselheiros, na dupladimensão técnica e política. Quais são as estratégias e conteúdosmais adequados para qualificar política e tecnicamente os conse-lheiros no exercício da participação e da representação em espaçospúblicos, sem que sejam vulneráveis à manipulação e à cooptação,tão comuns em nossa cultura política?

Dificuldades atuais para aação dos Conselhos

Vera M. Chaia

É interessante acompanhar as mudanças que ocorreram na pro-dução e na reflexão na área das Ciências Sociais dedicada à questãoda participação política da sociedade civil. O debate nos anos 70 e80 era voltado muito mais para a questão da participação populardos movimentos sociais. Nos anos 90, já se verifica a produção detextos, teses, dissertações, artigos e pesquisas que problematizamos limites e as potencialidades da participação popular nos Conse-lhos Municipais e nos movimentos de modo geral.

Verificamos que não basta falar só de participação; é precisoestar atento para se ver até que ponto essa questão está sendo

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viabilizada e quais os limites e potencialidades desse tipo de par-ticipação na esfera institucional. Existe, portanto, uma necessi-dade de analisar as práticas institucionalizadas, implementadaspós-Constituição de 1988.

Sobre a produção do Instituto Pólis, pode-se afirmar que nasérie de Cadernos do Observatório sobre os Conselhos Munici-pais, já na apresentação, o pressuposto que introduz o leitor aotexto é de que os conselhos não estão funcionando como órgãosde decisão colegiada. Uma das razões apontadas para isso é a faltade informações que permitam aos representantes da sociedadecivil conhecer os procedimentos de funcionamento dos conse-lhos. Será que esses órgãos não estão efetivamente funcionandopor falta de capacitação dos conselheiros?

O problema da não participação é mais complexo e estrutu-ral. Os conselhos municipais destacam-se como elemento dife-rencial da forma do governo local, constituindo-se em espaço ins-titucionalizado da participação direta da sociedade civil na ges-tão da coisa pública. Os próprios limites estão dados pela insti-tucionalização e forma de organização desses conselhos. Algunsdestes limites já foram bastante explorados em outros estudos.Pode-se citar a revista sobre conselhos gestores de políticas pú-blicas, editada também pelo Pólis, que traz uma série de proble-matizações e artigos que abordam as questões relacionadas aoslimites e às potencialidades dos próprios conselhos.

Também se pode problematizar a questão da capacitação dosconselheiros: quais os conteúdos que devem ser trabalhados poresses cursos? Será que podem alterar o funcionamento dos conse-lhos? Uma das questões a ser aqui colocada é exatamente essaponderação feita na apresentação dos Cadernos.

No que se refere aos aspectos convergentes entre os vários con-selhos setoriais da cidade, a primeira questão a ser discutida é a

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de um problema específicoda cidade de São Paulo; es-pecífico, mas não exclusivo.Trata-se da descontinuidadedas políticas públicas em de-corrência das mudanças radi-cais ocorridas nesses anos de

gestão municipal. Os aspectos convergentes desses vários conse-lhos foram afetados exatamente por essa descontinuidade admi-nistrativa e política, com governos do PT (Luiza Erundina – 1989-1992), do PPB (Paulo Maluf – 1993-1996) e do PPB-PTN (CelsoPitta – 1997-2000). É necessário estudar cada uma das adminis-trações paulistanas como experiências extremamente complexas.

O segundo aspecto convergente entre os diversos conselhos tema ver com o fato de que, dependendo do relacionamento entre essesórgãos e a prefeitura, eles adquirem ou não uma maior importânciana gestão municipal. Nesse sentido, o partido político do Executi-vo, o secretário municipal de cada setor e o histórico de luta de cadaconselho setorial podem estabelecer uma dinâmica diferenciada. Esseselementos devem ser considerados para diferenciar a institucionali-zação e a efetivação dos Conselhos Municipais. Essa situação podeser verificada não só na Região Metropolitana de São Paulo, mastambém entre regiões sob a administração de diferentes partidospolíticos, existindo realmente um funcionamento diferenciado dosconselhos, de acordo com a gestão do prefeito e de seu respectivopartido político. Esse dado, embora fundamental, não é único.

Já apresentei, em outra oportunidade, juntamente com a pro-fessora Silvana Tótora, alguns resultados da pesquisa sobre o per-fil dos conselheiros municipais na Região Metropolitana de SãoPaulo.1 Foram entrevistados 217 conselheiros pertencentes aosConselhos Municipais de Saúde, da Criança e do Adolescente, de

Os aspectos convergentes dosOs aspectos convergentes dosOs aspectos convergentes dosOs aspectos convergentes dosOs aspectos convergentes dosvários conselhos foramvários conselhos foramvários conselhos foramvários conselhos foramvários conselhos foramafetados pela descontinuidadeafetados pela descontinuidadeafetados pela descontinuidadeafetados pela descontinuidadeafetados pela descontinuidadeadministrativa e polít ica emadministrativa e polít ica emadministrativa e polít ica emadministrativa e polít ica emadministrativa e polít ica emdez anos de gestões municipaisdez anos de gestões municipaisdez anos de gestões municipaisdez anos de gestões municipaisdez anos de gestões municipaisradicalmente diferentes.radicalmente diferentes.radicalmente diferentes.radicalmente diferentes.radicalmente diferentes.

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Assistência Social e da Educação, nos municípios de São Paulo,Santo André, São Bernardo do Campo, Mogi das Cruzes e Osas-co. Partimos da hipótese de que o partido do prefeito exerciagrande influência nas diferentes situações, mas analisamos tam-bém a existência de uma diferença de relacionamento dependen-do de quem é o secretário da Educação e o da Saúde.

O terceiro aspecto é a questão do histórico de luta de cadaconselho setorial. Em Santo André, por exemplo, verificamos queo Conselho Municipal de Saúde é muito próximo daquele exis-tente em São Paulo, mas o Conselho de Assistência Social daque-la cidade é diferente do órgão similar presente na capital paulis-ta. Portanto, o histórico dos conselhos é um outro elemento a serconsiderado ao lado da questão do relacionamento com prefeitoe secretário.

Um aspecto que oferecemais elementos para discutiresta questão refere-se ao fatode que o principal ponto deestrangulamento que dificul-ta a participação e a intersec-ção entre os conselhos é a fal-ta de conexão desses órgãoscom os movimentos sociais.Em todos os questionáriosque tivemos a oportunidade de analisar, o retorno do represen-tante às suas bases é muito difícil de acontecer, o que demonstraseu afastamento em relação às próprias origens.

Um outro ponto de estrangulamento é o questionamento darepresentação da sociedade civil nos conselhos, que também éum aspecto complicado. Em muitos casos, ainda é o Poder Exe-cutivo que escolhe as entidades que farão parte dos conselhos, o

O principal ponto deO principal ponto deO principal ponto deO principal ponto deO principal ponto deestrangulamento que dif icultaestrangulamento que dif icultaestrangulamento que dif icultaestrangulamento que dif icultaestrangulamento que dif icultaa participação e a intersecçãoa participação e a intersecçãoa participação e a intersecçãoa participação e a intersecçãoa participação e a intersecçãoentre os conselhos é a falta deentre os conselhos é a falta deentre os conselhos é a falta deentre os conselhos é a falta deentre os conselhos é a falta deconexão desses órgãos com osconexão desses órgãos com osconexão desses órgãos com osconexão desses órgãos com osconexão desses órgãos com osmovimentos sociais e omovimentos sociais e omovimentos sociais e omovimentos sociais e omovimentos sociais e oafastamento dosafastamento dosafastamento dosafastamento dosafastamento dosrepresentantes em relação àsrepresentantes em relação àsrepresentantes em relação àsrepresentantes em relação àsrepresentantes em relação àssuas bases de origem.suas bases de origem.suas bases de origem.suas bases de origem.suas bases de origem.

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que contribui para o distanciamento entre representantes e re-presentados, constituindo-se, assim, em um diferencial. A ques-tão da escolha dos representantes varia de acordo com as defini-ções estabelecidas para a composição de cada conselho: ela é rea-lizada ou por sua entidade, ou em fóruns determinados, ou dire-tamente pelo prefeito.

Outro ponto que aparece em todos os textos trabalhados dizrespeito à questão da visibilidade. A repercussão dos conselhosna sociedade civil, da sua atuação, o que fazem e para que servemé praticamente nula. Falta-lhes visibilidade pública. Estes órgãosconstituem espaço público, do qual todos devem participar, mas,em geral, ninguém sabe efetivamente o que está acontecendo.Assim, quando aparece alguma notícia na mídia, é ressaltado oaspecto negativo. Como exemplo, podem ser citadas as eleiçõespara os Conselhos Tutelares da Criança e do Adolescente. Na-quela ocasião (2002), ressaltou-se que havia uma disputa políti-ca muito grande pelo fato de esta atividade ser remunerada. Paraque os conselhos sejam conhecidos, é importante trabalhar parase ter visibilidade. O que seria isso? Como trabalhar isso? Quaissão as questões que devem ser informadas para a população demodo geral, já que não existe retorno entre representante e repre-sentado? No caso específico do Observatório, acredita-se ser im-portante trabalhar com essa questão da visibilidade.

Existe ainda a tendência de ocorrer uma profissionalização dosconselheiros, que circulam em vários conselhos, inclusive em ci-dades diferentes. Entrevistamos um conselheiro do ConselhoMunicipal de Educação de São Paulo que também era presidentedo Conselho Municipal de Educação de Mogi das Cruzes, ondeé proprietário de uma escola, enquanto na capital paulista eletinha outro tipo de representação. Essa profissionalização dosconselhos acarreta a falta de engajamento político e uma não iden-

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tificação com as respectivas problemáticas do conselho. Muitasvezes encontramos conselheiro que participa do Conselho da As-sistência Social e, ao mesmo tempo, do Conselho da Educação.Também existem casos, fora de São Paulo, em que o próprio se-cretário, por exemplo, da Saúde de Mogi das Cruzes era presi-dente do Conselho Municipal de Saúde e do Conselho Munici-pal de Assistência Social. São situações como essa que provocam afalta de identificação com as temáticas e deficiências na relaçãoentre os representantes e os representados.

Outra grande dificuldade é a falta de integração entre os dife-rentes conselhos. Como exemplo, pode-se citar o Conselho daCriança e do Adolescente, que necessariamente envolve outrasáreas setoriais. Nesse conselho, estão representadas as Secretariasde Educação, da Saúde e da Assistência Social, mas em sua com-posição deveria haver realmente a integração de outras áreas paraque esses conselhos vivenciassem e promovessem essa relação. Poroutro lado, na composição desse conselho específico, encontra-mos representantes de diversas Secretarias que não se envolvemcom as temáticas discutidas.

Pode ainda ocorrer uma renovação grande dos representantesdo governo nos conselhos. A questão da não responsabilizaçãodesses representantes também é um entrave. Soma-se a isso ofato de que, muitas vezes, eles não dispõem de informações, poisessas pessoas são, geralmente, “jogadas” no conselho porque nin-guém quer ir. Isso foi verificado no Conselho da Criança e doAdolescente, em São Paulo, onde funcionários públicos coloca-dos ali não sabiam nem o que estava acontecendo e perguntavampara o colega para poder responder ao questionário. Esta é umaquestão séria. Não se trata apenas da capacitação dos represen-tantes da sociedade, mas também da grande rotatividade exis-tente entre os representantes do governo, o que colabora para o

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estrangulamento no funcionamento dos conselhos. Portanto, anão responsabilização dos representantes tanto do governo comoda sociedade civil é um risco que pode inviabilizar um trabalhomais sério e consistente nos conselhos.

Deve-se destacar a importância do diálogo entre os conselhossetoriais no sentido de eliminar a fragmentação desses órgãos.Uma sugestão seria estabelecer uma agenda comum integrada,envolvendo problemas da cidade e das áreas setoriais, segundoavaliação de especialistas e dos cidadãos paulistanos. Poderiamser realizadas entrevistas ou encomendado um survey a um insti-tuto de pesquisa para fazer esse tipo de levantamento. Muitasvezes, ficamos fechados no grupo de especialistas, pensando so-luções para problemas das áreas de saúde, educação e outras, semnos preocuparmos em obter o retorno da população, que é outrotipo importante de avaliação. Avaliação esta que geralmente sur-ge em períodos eleitorais e que não é dirigida para aprimorar essediálogo, esse trabalho, essa discussão conjunta entre sociedadecivil e governo. Portanto, trata-se de não se limitar à avaliaçãodos especialistas, procurando compreender o ponto de vista doscidadãos paulistanos.

Outro aspecto importante e difícil de acontecer é o estabele-cimento de um compromisso assinado com os secretários de cadasetor e com o Executivo das gestões municipais, a partir de umaagenda comum, o que é fundamental para que a administraçãopública assuma sua responsabilidade.

Conselhos e Orçamento Participativo constituem uma ques-tão mais complexa, pois são esferas diferenciadas. Porém, os con-selhos teriam que atuar não só junto ao Executivo, a partir deuma agenda e um trabalho em comum, mas também junto aoLegislativo municipal, por ocasião da discussão do orçamentomunicipal. Existem limites nas dotações orçamentárias, bem

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como problemas sérios de acordos feitos no Legislativo, mas essaé uma outra forma de pressão que pode ser feita junto à Câma-ra, a partir do momento em que os conselhos se organizaremefetivamente e tiverem agenda e percepção comuns em relaçãoao que priorizar.

Ainda com relação a essaquestão, os conselhos teriamque atuar junto aos movi-mentos sociais, com as secre-tarias e nas plenárias do Or-çamento Participativo que,no caso de São Paulo, é maiscomplexo do que em outrascidades.

Quanto à atuação dos conselhos junto aos representantes dassubprefeituras, esse contato poderia ser positivo em termos deconhecimento das especificidades regionais da cidade de São Pau-lo. A atuação poderia ser mais estreita e ligada aos problemasconcretos das regiões. Tivemos oportunidade de apresentar nossapesquisa no Conselho Municipal de Meio Ambiente, que estáfazendo uma rediscussão sobre a questão da composição, do rela-cionamento com o governo. Sabemos que, mesmo em governosprogressistas, os relacionamentos são difíceis, principalmente numconselho no qual é possível dar sugestões que podem ou não seracatadas, pois não é deliberativo. Uma das sugestões discutidasnaquele momento foi a seguinte: já que eles não têm sede própriacomo a maioria dos conselhos, que pensassem então num percur-so rotativo, um jeito meio “janista” ou “malufista”, ou seja, umaexperiência itinerante de fazer reuniões em determinadas regiõese tentar ouvir o que os cidadãos têm a dizer com relação a deter-minadas temáticas. Jânio fez isso com o objetivo de ampliar sua

Os conselhos têm que atuarOs conselhos têm que atuarOs conselhos têm que atuarOs conselhos têm que atuarOs conselhos têm que atuarnão só junto ao Executivo, masnão só junto ao Executivo, masnão só junto ao Executivo, masnão só junto ao Executivo, masnão só junto ao Executivo, mastambém junto ao Legislativotambém junto ao Legislativotambém junto ao Legislativotambém junto ao Legislativotambém junto ao Legislativomunicipal , por ocasião damunicipal , por ocasião damunicipal , por ocasião damunicipal , por ocasião damunicipal , por ocasião dadiscussão do orçamento, bemdiscussão do orçamento, bemdiscussão do orçamento, bemdiscussão do orçamento, bemdiscussão do orçamento, bemcomo nas plenárias docomo nas plenárias docomo nas plenárias docomo nas plenárias docomo nas plenárias doOrçamento Participativo.Orçamento Participativo.Orçamento Participativo.Orçamento Participativo.Orçamento Participativo.

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penetração nos bairros e nas diferentes cidades, como governadorde São Paulo, e também nos diferentes Estados, como presiden-te. Maluf adotou essa prática para ampliar suas bases. Porém, nocaso específico dos conselhos, seria uma prática interessante sairdo local, tentar ampliar essa discussão e compreender melhor osproblemas das diferentes regiões.

Como já vimos, esse é um tema complexo, inesgotável e setransforma em um desafio para todos nós, sejam pesquisadores,profissionais, governantes, representantes ou cidadãos. Acreditoque é um problema que está posto e que deve ser muito bemdiscutido.

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Questões em Debate

Política universal e osinteresses em conflito

Luiz Eduardo Wanderley (PUC-SP)

O primeiro ponto que eu gostaria de destacar é que esse de-sencanto com os conselhos parte mais dos especialistas, das ONGse dos assessores do que da própria experiência. Isso aconteceucom os movimentos populares, agora, acontece com os conse-

lhos. É realmente um problema de falta de perspectiva histórica.São processos em construção, precisamos ter mais paciência. Omotivo pelo qual isso acontece é algo para ser analisado.

De um ponto de vista acadêmico, eu creio que, por trás detudo isso, há também a necessidade de uma reflexão teórica maisprofunda e abrangente. Há uma certa confusão — às vezes, umafalta de aprofundamento — sobre alguns conceitos que perpas-

sam essas experiências e que nós teríamos que, aos poucos, ir alar-gando, sobretudo com esse processo de globalização, hoje, quemuda tudo muito rapidamente.

Por exemplo, quase todos os conselhos, no que diz respeito àparticipação da sociedade civil, dão ênfase à experiência do movi-mento popular e à representação popular, mas a sociedade civil émuito mais complexa. Ela envolve o mercado, os empresários, se-tores de classe média, setores da classe trabalhadora. Precisaría-mos, então, de um aprofundamento mais preciso, rigoroso. O quequeremos com esses conselhos? Os conselhos representam só a so-

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ciedade civil chamada “orga-nizada” ou também a socie-dade civil “massa”, a popula-ção em geral? Aqui, seria umponto estratégico para avan-çarmos um pouco mais. Evi-dentemente, o que queremosé uma representação da opi-nião pública, crítica. E, por-

tanto, uma representação de todos, e não apenas da sociedade civilorganizada. Ou, então, a nossa tarefa vai ser organizar as massaspara que elas participem dos setores organizados. Ficará uma mi-noria sempre querendo representar a população em geral.

Outro conceito que precisaria ser melhor desenvolvido é o degestão pública estratégica. Aqui, já foram dados alguns elementosimportantes: visibilidade, descentralização de poder, mas há mui-tas outras coisas que estão na pauta e são debatidas. Há um textoda Raquel Raichelis e meu onde nós apresentamos alguns atribu-tos ou elementos de gestão pública: a garantia da universalidadedos serviços públicos, do controle social sobre as políticas e sobre ogoverno, da democratização interna das instituições e dos própriosconselhos, da construção de uma opinião pública crítica — ondeentra o problema da mídia, que é uma questão chave no reconhe-cimento do trabalho dos conselhos pela sociedade.

Nós estamos precisando também de uma pesquisa sobre ges-tões públicas no Mercosul. Há um pequeno texto, se vocês quise-rem, que fala sobre a gestão pública estratégica no Mercosul. Ajudatambém nessa reflexão, avançarmos na discussão sobre o termo“estratégico”, que estimula o debate sobre a “governança”, a “go-vernabilidade”, uma série de coisas importantes. Aí, há um con-junto de idéias que poderiam favorecer a nossa reflexão.

Os conselhos dão ênfase àOs conselhos dão ênfase àOs conselhos dão ênfase àOs conselhos dão ênfase àOs conselhos dão ênfase àexperiência do movimentoexperiência do movimentoexperiência do movimentoexperiência do movimentoexperiência do movimentopopular e à representaçãopopular e à representaçãopopular e à representaçãopopular e à representaçãopopular e à representaçãopopular, mas a sociedade civilpopular, mas a sociedade civilpopular, mas a sociedade civilpopular, mas a sociedade civilpopular, mas a sociedade civilé muito mais complexa, poisé muito mais complexa, poisé muito mais complexa, poisé muito mais complexa, poisé muito mais complexa, poisenvolve o mercado, osenvolve o mercado, osenvolve o mercado, osenvolve o mercado, osenvolve o mercado, osempresários, setores de classeempresários, setores de classeempresários, setores de classeempresários, setores de classeempresários, setores de classemédia e da classe trabalhadora.média e da classe trabalhadora.média e da classe trabalhadora.média e da classe trabalhadora.média e da classe trabalhadora.

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Um outro ponto que eutenho discutido, que está nadefinição de política públicae de política social, é um de-bate mais qualificado sobre oque é o social. Nos textos doObservatório, aparecem conse-lhos setoriais de diversas po-líticas na área social: política de Saúde, política de Habitação, etc.Mas o velho conceito do que seria realmente uma participaçãopública estabelece que ela deve ser universal e não setorial. Comoresgatar, então, a universalidade do social nas políticas? Corremoso risco de fragmentar, trabalhar somente com a perspectiva de cadapolítica setorial isolada. Como recuperar uma visão de conjunto,uma visão da universalidade das políticas sociais?

A globalização, hoje, está afetando o conceito de cidadania ede democracia, que estavam muito vinculados ao Estado Nacio-nal. No momento em que se passa pelas fronteiras, são criadosnovos fluxos comerciais, políticos, sociais, culturais, e a cidada-nia começa a ser rompida, ela não é mais um vínculo com o Esta-do Nacional. Hoje, fala-se em cidadania cosmopolita, cidadaniaregional e democracia muito mais seriamente ainda porque a de-mocracia política institucional pressupunha o poder de um Es-tado Nação, de um município, de uma região. Ora, quando to-das estas referências estão sendo questionadas, precisamos refle-tir mais seriamente sobre esses dois conceitos que estão por trásdos termos política pública e política social, ou seja, quem é ci-dadão? Afinal de contas, não há um cidadão, hoje, no mundo,que não esteja passando por muitas transformações importantes.

Houve, na história dos movimentos sociais, um momento ondese tentou progredir no conceito de democracia social, que não é

O velho conceito deO velho conceito deO velho conceito deO velho conceito deO velho conceito departicipação pública estabeleceparticipação pública estabeleceparticipação pública estabeleceparticipação pública estabeleceparticipação pública estabeleceque ela deve ser universal eque ela deve ser universal eque ela deve ser universal eque ela deve ser universal eque ela deve ser universal enão setorial . Corremos o risconão setorial . Corremos o risconão setorial . Corremos o risconão setorial . Corremos o risconão setorial . Corremos o riscode fragmentar a universalidadede fragmentar a universalidadede fragmentar a universalidadede fragmentar a universalidadede fragmentar a universalidadedo social , se trabalhamosdo social , se trabalhamosdo social , se trabalhamosdo social , se trabalhamosdo social , se trabalhamossomente com a perspectiva desomente com a perspectiva desomente com a perspectiva desomente com a perspectiva desomente com a perspectiva decada polít ica setorial isolada.cada polít ica setorial isolada.cada polít ica setorial isolada.cada polít ica setorial isolada.cada polít ica setorial isolada.

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apenas a democracia política institucional — eleições, partidos,governo —, mas é a participação de todos os envolvidos nas decisõesem cada instância. Em outro momento, surge um tipo de democra-cia ainda mais complexo que é a democracia econômica: todos parti-ciparem nos bens produzidos no processo produtivo. Eu quis desta-car apenas esses pontos para mostrar a dificuldade que enfrentamos,que é mais séria, mais ampla, e atravessa todas essas questões.

Na questão dos conselhos, além de tudo o que já foi levantado,seria interessante aprofundar a participação da universidade. A uni-versidade faz pesquisas, teses, dissertações, mas isso não retorna paraa população. Há dados interessantíssimos de reflexão positiva e ne-gativa, mas eles não chegam ao movimento social, não retornampara o conselho, não voltam à população. Como conseguir isso?

Lembro-me de uma vez, quando eu entrei no quadro admi-nistrativo da PUC, fui aos dois jornais daqui, a Folha de São Pau-lo e o Estadão, e falei: por que vocês não fazem uma folha sobreas teses das universidades? “Ah!, que idéia ótima, professor! Mascomo é que a gente vai fazer um discurso palatável para a popu-lação?” Eu falei: bom, é para isso que existem jornalistas; cabe avocês tornarem o texto palatável.

Algo precisaria ser feito. A universidade fica distante desseprocesso e ela poderia ajudar bastante.

Maria Carmelita Yazbek (PUC-SP)

Eu queria retomar a primeira observação do professor Wan-derley sobre a necessidade de se localizar a discussão em um con-texto um pouco mais abrangente. Em que contexto emergem osconselhos? O que eles significam no âmbito, por exemplo, dareforma do Estado brasileiro? É importante entendermos o con-

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texto da mudança dos padrões de proteção social, que não ocorresó no Brasil, mas ocorre nesse momento de transformações socie-tárias em que mudam, em todos os países do mundo, as políticaspúblicas no campo da proteção social. Por que mudam? Por queesse apelo à solidariedade? Nós não vamos esgotar essa análiseaqui, mas é perigoso ficar sem essas referências porque pode sercomo um bumerangue: os conselhos serão profundamente ambí-guos porque expressam as ambigüidades que estão permeando osprocessos descentralizadores, que podem tanto ser uma modernaestratégia gerencial compatível com a governabilidade – com to-das as menções colocadas aqui – como podem ser o fortalecimen-to da sociedade, a sua presença, a sua força e a participação soci-al. Esta ambigüidade está presente no debate sobre os conselhose na prática concreta dos conselhos. Há conselhos que realmenteexpressam, na sua luta, um novo padrão de relação, um novodesenho, uma nova arquitetura nas relações entre o Estado e asociedade, o questionamento de uma cultura não participativa enão democrática; mas há também processos de adaptação a ve-lhas estruturas. Existem conselhos profundamente conservado-res, ainda que com uma aparência de participação. Há velhas es-truturas minando, que se expressam, sobretudo por posições con-trárias à universalização.

Um outro fator complica-dor é que os conselhos esbar-ram no atual projeto socie-tário em andamento, o pro-jeto hegemônico, digamosassim, e seu enorme poder decooptação. Há vários textos,hoje, como o do IstvánMészáros (Para além do Ca-

Os conselhos vão serOs conselhos vão serOs conselhos vão serOs conselhos vão serOs conselhos vão serprofundamente ambíguos porqueprofundamente ambíguos porqueprofundamente ambíguos porqueprofundamente ambíguos porqueprofundamente ambíguos porqueexpressam as ambigüidades queexpressam as ambigüidades queexpressam as ambigüidades queexpressam as ambigüidades queexpressam as ambigüidades queestão permeando os processosestão permeando os processosestão permeando os processosestão permeando os processosestão permeando os processosdescentralizadores, que podemdescentralizadores, que podemdescentralizadores, que podemdescentralizadores, que podemdescentralizadores, que podemser tanto uma modernaser tanto uma modernaser tanto uma modernaser tanto uma modernaser tanto uma modernaestratégia gerencial compatívelestratégia gerencial compatívelestratégia gerencial compatívelestratégia gerencial compatívelestratégia gerencial compatívelcom a governabilidade como ocom a governabilidade como ocom a governabilidade como ocom a governabilidade como ocom a governabilidade como ofortalecimento da sociedade e afortalecimento da sociedade e afortalecimento da sociedade e afortalecimento da sociedade e afortalecimento da sociedade e aparticipação social.participação social.participação social.participação social.participação social.

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pital), que não vêem saída para esta questão. O poder de coopta-ção, de transformar uma idéia que nasce na sociedade em benefí-cio do capitalismo é brutal hoje. Não podemos perder de vistaesse contexto e essas forças. Além disso, esse processo vai se somarcom as nossas tradicionais estruturas da cultura política do país,cultura conservadora, patrimonialista, clientelista, que encontra-mos também nos conselhos. Naqueles que eu conheço mais deperto, no plano nacional, essas marcas são muito fortes. Talvezporque a Assistência Social permita isso, como elas são muitofortes também na área da Criança e do Adolescente.

Tais conselhos não apenas acabam sendo cooptados, de umlado, como, de outro, eles acabam expressando os valores maisconservadores e a defesa mais conservadora e corporativa dessesvalores. Nesse sentido, temos que ficar atentos para essa questãoda fragmentação e de como articular para romper com essa pers-pectiva contrária à universalidade que os conselhos trazem, per-cebendo que certo interesse não é apenas de uma entidade, não éapenas de uma temática específica. Eu estou falando muito a partirda experiência da Assistência. Em geral, costuma-se dizer queesta política é só para os idosos ou para os portadores de deficiên-cia. Quer dizer, a Assistência Social não é um direito de todocidadão. Esta visão contribui perversamente para uma perspecti-va contrária à universalidade da política social, do direito social.É ambíguo. Nós temos na mesa as duas questões: esse desenhofragmentador, de um lado; e os Fóruns, que talvez resolvam esteproblema porque, ao menos no caso da Assistência, os Fórunstêm se rearticulado muito bem.

Em relação aos estrangulamentos, eu queria acrescentar só maisdois que ainda não foram apontados. Um deles é a cultura políti-ca conservadora da área social, que aponta para uma perspectivamais restrita, menos universal e, muitas vezes, inclusive, uma

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perspectiva despolitizadadessa cultura e da própriapolítica social. Outro estran-gulamento está na diversida-de de estruturação jurídico-legal dos próprios conselhos.Nós temos conselhos que,legalmente – claro, isso nãogarante nada – têm poder dedecisão, de veto. Apesar detodos os problemas, o Conselho Nacional de Assistência Socialpode vetar o orçamento da União para a área, se ele estiver bempreparado, bem instrumentalizado. Existem também, no entan-to, conselhos apenas consultivos, conselhos com poder e conse-lhos com menor poder.

Além da articulação entre as diversas áreas, é necessária aarticulação vertical a partir do âmbito nacional, isto é, o Conse-lho Nacional de Saúde tem que trabalhar articuladamente oudar uma direção política para os Conselhos de Saúde de todo opaís. Deve haver uma agenda comum, o que é muito fácil defalar e muito difícil de fazer. Nós conseguimos construir a agendana área da Assistência Social com o fórum e não com o conse-lho. O Fórum Nacional construiu uma agenda que atravessatodos os Conselhos de Assistência Social no país, os 4,1 mil dos27 mil exisitentes. Essas são preocupações que eu tenho, nosentido de que se invista muito com poucos resultados e, piordo que isso, com resultados absolutamente cooptáveis e queacabam sendo mais legitimadores dos interesses do capitalismohoje, de um novo modelo gerencial onde a proteção social écada vez menos do Estado e cada vez mais de responsabilidadeda sociedade.

A cultura política conservadora,A cultura política conservadora,A cultura política conservadora,A cultura política conservadora,A cultura política conservadora,patrimonialista e clientelistapatrimonialista e clientelistapatrimonialista e clientelistapatrimonialista e clientelistapatrimonialista e clientelistaque encontramos em conselhosque encontramos em conselhosque encontramos em conselhosque encontramos em conselhosque encontramos em conselhosda área social aponta para umada área social aponta para umada área social aponta para umada área social aponta para umada área social aponta para umaperspectiva mais restrita,perspectiva mais restrita,perspectiva mais restrita,perspectiva mais restrita,perspectiva mais restrita,menos universal e, muitasmenos universal e, muitasmenos universal e, muitasmenos universal e, muitasmenos universal e, muitasvezes, inclusive, umavezes, inclusive, umavezes, inclusive, umavezes, inclusive, umavezes, inclusive, umaperspectiva despolitizada daperspectiva despolitizada daperspectiva despolitizada daperspectiva despolitizada daperspectiva despolitizada daprópria política social.própria política social.própria política social.própria política social.própria política social.

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Pedro Paulo Martoni Branco (Instituto Via Pública)

Eu temo que alguma coisa da minha fala acabe deixandocomo resíduo um exercício de pessimismo, mas não é propri-amente isso que eu pretendo. De qualquer forma, eu tenho,ao longo desses anos todos de experiência de implantação, di-namização e atuação dos diferentes conselhos, constatado que,do ponto de vista da repartição do poder real, o que sobrafreqüentemente para os conselhos é a incidência sobre os es-paços marginais de deliberação em torno do que é essencial naação das políticas públicas. As coisas vêm pré-formatadas eresolvidas em instâncias em que os conselhos não tocam. Esseé um problema crucial que vai exaurindo a sustentação, a legi-timação, a aceitação e o acolhimento dos conselhos como ins-tâncias válidas de manifestação concreta da democracia parti-cipativa, que é uma das vertentes mais importantes do proces-so de consolidação da prática democrática, especialmente numasociedade como a nossa, num momento em que ainda se pro-cura construir a democracia. Em nossa sociedade, a democra-cia não era algo que estivesse posto, sendo reciclado para pla-nos mais abrangentes de participação além do modelo institu-cional estrito senso de regulação democrática.

Eu olho um pouco comomacro-economista e sou obri-gado a cometer o viés de lem-brá-los de que há outros con-selhos que, pela força de suasdecisões, subtraem o poderconcreto de deliberação des-ses conselhos de que estamostratando aqui.

Do ponto de vista da repartiçãoDo ponto de vista da repartiçãoDo ponto de vista da repartiçãoDo ponto de vista da repartiçãoDo ponto de vista da repartiçãodo poder real, o que sobrado poder real, o que sobrado poder real, o que sobrado poder real, o que sobrado poder real, o que sobrafreqüentemente para osfreqüentemente para osfreqüentemente para osfreqüentemente para osfreqüentemente para osconselhos é a incidência sobreconselhos é a incidência sobreconselhos é a incidência sobreconselhos é a incidência sobreconselhos é a incidência sobreos espaços marginais deos espaços marginais deos espaços marginais deos espaços marginais deos espaços marginais dedeliberação em torno do que édeliberação em torno do que édeliberação em torno do que édeliberação em torno do que édeliberação em torno do que éessencial na ação das polít icasessencial na ação das polít icasessencial na ação das polít icasessencial na ação das polít icasessencial na ação das polít icaspúb l i cas .púb l i cas .púb l i cas .púb l i cas .púb l i cas .

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O Comitê de Política Monetária do Banco Central, por exem-plo, ao decidir a elevação de um ponto percentual na taxa dejuros, produz um recuo na atividade econômica que derruba asreceitas públicas e anula a possibilidade de se discutir a distri-buição de recursos da Saúde. Os conselhos de saúde de todo opaís, no ano de 2003, vão se disputar ferozmente a repartição deum bolo menor do que o do ano anterior e vão legitimar estaredução no orçamento, o que é pior. Neste aspecto, há interesseem que os conselhos sejam opacos, pouco visíveis mesmo, quesignifiquem esses espaços de acomodações e acertos que, de qual-quer forma, continuam fazendo com que se perpetue essa manei-ra de dizer que avançamos com a Constituição. Constituição,ademais de tudo, vista como cidadã porque ela outorgou umagama imensa de direitos que, no entanto, acabam sendo subtra-ídos na sua prática concreta, já que o núcleo central de delibera-ção de poder não é tocado por esses processos participativos.

Este é um dado fundamental, quer dizer, ou conseguimos en-gendrar, construir mecanismos de participação que nos levem aessa alçada ou, ao longo do tempo, esses conselhos todos vão seesvair. Eu não faço um prognóstico muito positivo não, a menosque a gente reveja os mecanismos que estipulam as condições emque a correlação de forças reais determina as partições efetivas quese dão para a execução das políticas públicas. No caso, por exem-plo, da política habitacional, fomos parceiros, eu e a Evaniza [Ro-drigues, da União dos Movimentos de Moradia], de um projetoimportante e, numa das nossas discussões, reconhecemos que pre-cisávamos de alguma coisa ao redor de 100 bilhões de reais paradesenvolvermos uma política completa de enfrentamento do défi-cit habitacional no país, num horizonte de quinze anos.

Num único exercício fiscal, se despende, no Brasil, para re-munerar a dívida pública mais de 100 bilhões de reais. Essa de-

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cisão é tomada, à revelia de quaisquer destes processos que nósestamos discutindo aqui, por três cidadãos, todos nomeados parafunções burocráticas do Banco Central do Brasil.

Faz-se um PROER (Pro-grama de Estímulo à Rees-truturação e ao Sistema Fi-nanceiro Nacional) que dis-tribui, em 24 horas, algunsbilhões de reais para segu-rar a ameaça de uma corri-da bancária que poderia serdisparada a partir da que-bra do Banco Bamerindus.Isto também é decidido damesma maneira; e gastamos

horas, dias, meses em reuniões infindáveis, debatendo umaparticipação marginal na alocação de alguns recursos residu-ais nas políticas públicas porque o essencial nem é discutidonesses processos.

Eu não me refiro às questões que limitam muito o espaço dedeliberação nos Orçamentos Participativos. Eu falo do núcleocentral mesmo, onde, por exemplo, se reparte o que vai paracada um dos segmentos que financiam os gastos com a políticade Saúde. O essencial daquilo que é deliberado na área da Saú-de é resolvido no âmbito do Ministério da Saúde. Há o Conse-lho Nacional da Saúde, existem instâncias importantes que cri-vam esse processo com algum nível de vigilância, de observaçãocrítica, mas, de qualquer forma, isso é pré-moldado em gabine-tes exclusivamente técnicos – para não dizer tecnocráticos –muitas vezes, por pessoas muito qualificadas e propugnandopor políticas corretas, mas não é disto que se trata. Eu estou

Os 100 bilhões de reaisOs 100 bilhões de reaisOs 100 bilhões de reaisOs 100 bilhões de reaisOs 100 bilhões de reaisnecessários para desenvolvernecessários para desenvolvernecessários para desenvolvernecessários para desenvolvernecessários para desenvolveruma política completa deuma política completa deuma política completa deuma política completa deuma política completa deenfrentamento do déficitenfrentamento do déficitenfrentamento do déficitenfrentamento do déficitenfrentamento do déficithabitacional, em quinze anos,habitacional, em quinze anos,habitacional, em quinze anos,habitacional, em quinze anos,habitacional, em quinze anos,são gastos, num único exercíciosão gastos, num único exercíciosão gastos, num único exercíciosão gastos, num único exercíciosão gastos, num único exercíciofiscal, para remunerar a dívidafiscal, para remunerar a dívidafiscal, para remunerar a dívidafiscal, para remunerar a dívidafiscal, para remunerar a dívidapública. A decisão de alocarpública. A decisão de alocarpública. A decisão de alocarpública. A decisão de alocarpública. A decisão de alocareste recurso é tomada por trêseste recurso é tomada por trêseste recurso é tomada por trêseste recurso é tomada por trêseste recurso é tomada por trêsfuncionários nomeados dofuncionários nomeados dofuncionários nomeados dofuncionários nomeados dofuncionários nomeados doBanco Central.Banco Central.Banco Central.Banco Central.Banco Central.

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falando aqui é dos processos de participação que se esvaem nes-sa brincadeira e ficam na margem.

Um problema que também me parece muito complicado e aolongo dos últimos cinco minutos da exposição da Vera Chaia sal-tou aos olhos, é que os Poderes acabam tendo as prerrogativas dequase sabotar as condições de funcionamento dos conselhos, de-pendendo das condições objetivas que eles ofereçam para a parti-cipação desses entes institucionais.

Fico imaginando se esta coisa itinerante [os conselhos] queme parece saudável não seria um pouco um circo mambembe,circulando por aí, tal a precariedade das condições em que elateria que se apresentar. Como é que a população vai acreditar queali vive uma instância real de deliberação de questões fundamen-tais para ela, se os conselhos não se apresentam com um poderconcreto de deliberação presencial, senão sobre questões margi-nais? Quer dizer, não há correspondência entre aquilo que se dis-cursa do ponto de vista da democracia participativa representadapor essa institucionalização e aquilo que, de fato, se delibera e oquanto isso é estratégico e essencial para o desencadeamento daspolíticas. No caso da habitação, desenhamos um modelo de par-ticipação deliberativa e de formulação de conselhos que delibera-riam sobre a alocação dos 100 bilhões que nós consideramos es-senciais para resolver o problema do déficit habitacional nessehorizonte que nós trabalhamos de quinze anos.

O desenho que está no documento que preparamos trata des-ta questão central, que é a participação no processo deliberativooutorgado aos conselhos efetivamente representativos daquelesque serão atendidos pela política e sobre a totalidade dos recur-sos, com as mediações institucionais devidas. A gente propõe acriação de um Ministério das Cidades e todos os níveis de parti-cipação conselhista que devem existir para mediar democratica-

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mente a execução da política ou seu planejamento estratégico. Sedescolarmos a deliberação sobre o montante de recursos em suatotalidade e a maneira de destiná-los às políticas e colocarmos osconselhos nessa posição marginal, o que nós vamos assistir cadavez mais são avaliações do tipo das que, de certa maneira, estive-ram presentes especialmente nas falas da Raquel Raichelis e daVera Chaia. Eu insisto nisto porque concordo com a primeirafrase do Wanderley: “nós temos que dar tempo a isso”, mas, paraque esse tempo seja fecundo, precisamos olhar para o que estáfora da discussão que nós estivemos tratando aqui. Olhamos muitopara os conselhos em si e há determinantes macro-estruturaisque, se não forem tocados, eu acho que esta coisa se esvai.

Myrian Veras (PUC/SP)

Dois aspectos precisam ser lembrados quando se discute aspossibilidades e os limites dos conselhos de gestão.

Em primeiro lugar, historicamente, na cultura e na organiza-ção do Estado brasileiro, a tradição era não aceitar opiniões, des-mobilizar e reprimir a manifestação popular. A partir dos anos30 do século passado, começou a se sedimentar a prática de orga-nização de conselhos nos quais a participação mais ativa permiti-da era de natureza técnica e consultiva. Nesse sentido, a introdu-ção de conselhos paritários – com distribuição equânime de re-presentantes do Estado e da sociedade civil – e deliberativos naestruturação desse Estado encontrou e vem encontrando resis-tências nos mais diferentes setores do poder instituído.

Segundo, a concepção e a implementação dos conselhos degestão ocorreram em momentos conjunturais muito diferentes,tanto em relação ao contexto nacional, quanto ao internacional.

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No plano internacional, com forte repercussão no contextonacional, houve um acirramento das idéias neoliberais, quegeraram alterações na correlação de forças entre os países epressões no sentido da diminuição das responsabilidades doEstado face à questão social. Ao mesmo tempo, grupos da so-ciedade eram estimulados a assumir parcelas dessas responsa-bilidades, sem que essas parcelas fizessem parte de uma polí-tica que lhes desse unidade e que garantisse uma abrangênciatotalizante da questão.

No plano nacional, o processo de discussão para criação deconselhos gestores na área social caminhou concomitantementecom a discussão de um governo parlamentarista, no qual o exer-cício do poder é mais expandido. No entanto, a organização doEstado brasileiro permaneceu presidencialista, o que significou acontinuidade da centralização no Executivo do poder de delibe-ração e de gerência dos recursos. Nesse contexto, os conselhosvêem limitado o seu espaço decisório % na medida em que, juri-dicamente, não deliberam sobre o orçamento do Estado % e, decerta forma, expandido o seu papel consultivo, propositivo ou,mesmo, fiscalizador. É muito freqüente que as propostas dos con-selhos não tenham capacidade de execução: organizam dados,constroem teorias, elaboram proposições, as quais, dependendodas conjunturas, podem ser implementadas ou não, de acordocom o interesse do Executivo.

A criação de um Fundo gerido por cada conselho foi imple-mentada tendo em vista viabilizar as condições necessárias parasua autonomia deliberativa. Mas isto só teria condições de acon-tecer se o mesmo contasse com verbas suficientes para operar suaspropostas e projetos políticos. Isto não aconteceu até agora. Orecurso do Fundo é irrisório e sua liberação está nas mãos doExecutivo, que é também a sua principal fonte de verba.

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Mobilização da sociedade e os impasses daparticipação nos Conselhos

Silvio Caccia-Bava (Instituto Pólis)

Primeiramente quero recuperar a idéia, a concepção, que ins-pirou o surgimento da proposta dos conselhos. É importanteidentificar como é que ela veio se materializando, como ela seconstituiu como um novo desenho institucional para a partici-pação. Isso no contexto do processo de redemocratização do país.Essa concepção acabou gerando propostas de políticas maisamplas que a idéia dos conselhos, como são o ECA e a LOAS,iniciativas que se afirmaram como conquistas democráticas noplano legal, mas que demoraram ainda mais de dez anos para seimplementarem, superarem as resistências políticas à partici-pação cidadã. As propostas da instituição de conselhos foramtraduzidas também nas Leis Orgânicas Municipais e surgirammuitos conselhos gestores.

O que estava impulsionando a criação dessa nova institucio-nalidade % os conselhos % era uma mensagem que dizia: a par-tir da sociedade civil, nós queremos criar formas de impactar osgovernos para orientar as suas políticas para a eqüidade, a justiça,a democracia. O suposto disso é que a sociedade civil é capaz deinfluenciar, se tiver condutos institucionais adequados, as mu-danças das políticas públicas. E, para isso, se construiu uma are-na de disputas com a criação dos conselhos que, hoje, somamcerca de 27 mil no Brasil inteiro. Isso não é pouca coisa.

Essa mensagem de que os conselhos são portadores tambémpode ser lida nas experiências do Orçamento Participativo, nacriação das ouvidorias, na instituição dos ombudsmen, nas tribu-

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nas livres, etc. Pode-se interpretar que há um movimento, que eunão sei se dá para chamar de uma “Reforma do Estado de baixopara cima”, mas que é um movimento de mudar as regras dadisputa de poder, onde um novo ator se faz presente ou, melhordizendo, novos atores, no sentido plural.

Eu acho que deveríamostambém reconhecer que tan-to os conceitos quanto essesprocessos efetivos estão emdisputa. O seu significadoestá em disputa e também asua resultante política está emdisputa.

Nesse sentido, não desprezaria o cenário desses últimos dezanos, no qual estes conselhos foram construídos na contramão deuma tendência geral de esvaziamento do que há de substantivona democratização, a fragmentação do espaço público, a frag-mentação dos movimentos, a desqualificação do discurso políti-co, coisas que foram marcantes nesse período e que fragilizarammuito a capacidade da própria sociedade civil exercer a sua pres-são direta.

Daria para pensar, por exemplo, que mesmo nas experiênciasdos governos mais progressistas predomina uma lógica de garan-tia da sua governabilidade. É uma lógica de garantir que a imple-mentação das suas políticas seja validada e legitimada pela con-sulta popular. Eu conheço exemplos de governos, cuja prática éreconhecidamente de esquerda, que valorizam a participação po-pular e promovem assembléias deliberativas onde há uma maio-ria de delegados populares eleitos. Esses delegados, no entanto,na sua maioria, têm, de alguma maneira, uma identidade, umaarticulação com o projeto da prefeitura. Eles legitimam o espaço

Mesmo nas experiências maisMesmo nas experiências maisMesmo nas experiências maisMesmo nas experiências maisMesmo nas experiências maisprogressistas de governosprogressistas de governosprogressistas de governosprogressistas de governosprogressistas de governospredomina uma lógica depredomina uma lógica depredomina uma lógica depredomina uma lógica depredomina uma lógica degarantir que a implementaçãogarantir que a implementaçãogarantir que a implementaçãogarantir que a implementaçãogarantir que a implementaçãode suas políticas seja validadade suas políticas seja validadade suas políticas seja validadade suas políticas seja validadade suas políticas seja validadae legitimada pela consultae legitimada pela consultae legitimada pela consultae legitimada pela consultae legitimada pela consultapopular .popular .popular .popular .popular .

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de deliberação democrática, mas garantem, ao mesmo tempo,decisões de acordo com o projeto do governo. Evidentemente,isso é contraditório: estimular e fortalecer a participação cidadã eao mesmo tempo garantir a governabilidade de um projeto pré-definido. Mas não será essa relação entre o plano de governo e avontade cidadã o próprio processo de construir cidadania e go-vernos substantivamente democráticos?

A lógica da pressão social, se por um lado sofre o impactoda conjuntura, sofre também o efeito da legitimação que opróprio movimento faz desses condutos de expressão das suasdemandas. Os movimentos, de alguma maneira, não estão exer-cendo a pressão direta sobre o aparelho do Estado. Estão ex-pressando as suas demandas a partir dos condutos nos quaiseles estão presentes. É importante, por exemplo, observar ex-periências municipais nas quais, apesar da existência de movi-mentos bastante combativos, os conselhos não estiveram a ser-viço da pressão direta sobre a prefeitura. Muitos governosmantiveram os conselhos como canais institucionais das rei-vindicações e negociações com a população sem sofrer pressãodos movimentos sociais.

Se nós formos resgatar oensinamento histórico de quea chave da mudança socialestá na sociedade civil, nóstemos que recuperar algumascoisas que estão sendo colo-cadas aqui e também resga-

tar experimentos, exercícios importantes. Por exemplo, a estraté-gia da representação da sociedade civil no Conselho Nacional deAssistência Social que, para ter algum peso na negociação políti-ca com os organismos de governo, teve que criar um Fórum Na-

Importância da articulaçãoImportância da articulaçãoImportância da articulaçãoImportância da articulaçãoImportância da articulaçãoentre fóruns e conselhos:entre fóruns e conselhos:entre fóruns e conselhos:entre fóruns e conselhos:entre fóruns e conselhos:o representante precisa tero representante precisa tero representante precisa tero representante precisa tero representante precisa tervínculos com os seusvínculos com os seusvínculos com os seusvínculos com os seusvínculos com os seusrepresentados ou não representarepresentados ou não representarepresentados ou não representarepresentados ou não representarepresentados ou não representanada, fica só olhando o poder.nada, fica só olhando o poder.nada, fica só olhando o poder.nada, fica só olhando o poder.nada, fica só olhando o poder.

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cional do Serviço de Assistência Social, justamente para reforçare legitimar um papel de representação na sua disputa pelas alter-nativas de políticas frente aos representantes de governo. Estarepresentação plural da sociedade civil teve que disputar alterna-tivas nas conferências nacionais, nas conferências estaduais. Omesmo aconteceu com o Conanda. O Fórum Nacional da Crian-ça e do Adolescente é que imprime a legitimidade e a dinâmicadas propostas que são expressas no Conanda pela sociedade civil,ou seja, o representante, resgatando a idéia de que é um repre-sentante e, portanto, precisa ter vínculos com os seus representa-dos ou não representa nada, fica só olhando o poder.

Também me parece um risco é o modelo de representação aoqual os conselhos se referem, que é o do indivíduo-cidadão. E ocidadão enquanto indivíduo não é nada perante o Estado. Comesse modelo, nós estamos passando por cima das formas de re-presentação coletivas que a sociedade criou, forçando que essasrepresentações coletivas só venham a estar representadas se con-seguirem eleger indivíduos para representá-las na sua condiçãode indivíduos. Tem uma armadilha nesse jogo que é desconhecerque são os atores coletivos que mudam a sociedade, não são osindivíduos, e é nestes últimos que estão calcadas as formas derepresentação.

Só para terminar, eu queria lembrar que o Sistema Único deSaúde é um resultado desse movimento de baixo para cima e que,talvez, tenhamos que ter um horizonte de avaliação de impactodessas políticas que seja um pouco maior do que dez anos. Se nóstemos 27 mil conselhos hoje, seguramente nós temos algumacoisa como 200 mil pessoas, no Brasil, que estão investidas dessaresponsabilidade e estão interessadas em discutir esses assuntos.Nós não tínhamos isso no passado e é muito bom que tenhamosa dimensão de poder trabalhar com esse espaço.

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Maria do Carmo Albuquerque (Instituto Pólis)

Como ponto zero, acho importante repetir e destacar doispontos que já foram ditos aqui e que nós já vínhamos avaliando.Primeiramente, a participação social que temos conquistado éperiférica. A participação restrita à área social e predominante-mente no nível municipal influi muito pouco nas decisões dasmacro-políticas e estamos percebendo que essa reflexão do PedroPaulo sobre esse escoadouro de poder dos conselhos é uma coisaque está faltando nas nossas análises.

Outra coisa que cabe destacar de início é a consideração que oSilvio faz e que eu também faço. Esses dias, eu estava num Semi-nário do LogoLink Latino-Americano e, reagindo a uma provoca-ção, eu disse que participação é profundamente diferente de go-vernabilidade, que a participação que interessa para a sociedadecivil não é a participação que interessa para os governos, sejameles quais forem. Os governos querem governabilidade e a parti-cipação gera instabilidade. As equipes de participação dos gover-nos não querem exatamente a mesma coisa que a sociedade civilquer e temos aí uma briga irreconciliável.

Quero também comentar um pouco sobre o olhar intersetorial.Algumas iniciativas do Pólis buscaram discutir esse tema. No se-minário que gerou a Revista Conselhos Gestores de Políticas Públicasapresentamos membros dos Conselhos de Saúde, de AssistênciaSocial e da Criança e do Adolescente em todas as mesas. Os bole-tins Repente que temos produzido também são sempre voltadospara todos os conselhos, nunca para um conselho específico. Maisrecentemente fizemos um seminário nacional sobre fundos públi-cos, que também se voltou para o conjunto dos conselhos.

Existem ainda experiências como o Conselho Municipal de De-senvolvimento Urbano e Rural, de Afogados da Ingazeira, em Per-

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nambuco. Desse conselho, fazem parte os conselhos de Educação,de Saúde, de Assistência e da Criança, como membros de um conse-lho de Desenvolvimento Urbano e Rural e que, inclusive, vai umpouco além do Estatuto da Cidade, já que envolve também o rural.

Há uma disseminação muito grande pelos municípios brasi-leiros das iniciativas das Casas de Conselhos ou Casas de Direi-tos, estabelecimentos que funcionam como uma sede única e in-tegrada para todos os conselhos, que não é subordinada a umaSecretaria e lhes garante uma maior autonomia em relação aogoverno. O Estado de São Paulo tem aqui, no bairro de SantaCecília, o prédio dos conselhos, onde funcionam vários conse-lhos estaduais de cidadania com uma infra-estrutura comum atodos: auditório, funcionários, computadores, banco de dados,boletim, etc.

Por outro lado, lendo os nossos textos, vemos que a maioriados conselhos está pouco afeita à intersetorialidade. Alguns, con-tudo, pela própria temática com que lidam, estão mais próxi-mos desta situação. O Conselho de Meio Ambiente, por exem-plo, tem que contemplar movimentos de moradia e ambienta-listas porque, caso contrário, não há como arbitrar os conflitos.Os Conselhos da Criança e do Adolescente e os de AssistênciaSocial também estão muito marcados por isso. Por outro lado,os Conselhos de Escolas, por exemplo, ignoram os Conselhosde Unidades Básicas de Saúde, que são também conselhos deequipamentos, ignoram os Conselhos Tutelares, ignoram os Con-selhos da Criança e do Adolescente. Os professores, em geral,preocupam-se apenas com a comunidade escolar, em detrimen-to da comunidade local.

Tenho aqui duas das minhas maiores referências no assuntoda complementaridade entre o espaço institucional e a mobiliza-ção e que está na raiz da pergunta sobre a descrença no espaço

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institucional. Uma foi a Eva-niza Rodrigues, quando eu aentrevistei para a minha dis-sertação de mestrado, que medisse: “não é pelos meus be-los olhos castanhos que euvou conseguir mais quinhen-tas casas para o movimento

da moradia A, B ou C; eu só posso sentar em uma mesa de nego-ciação, se eu tiver uma retaguarda de pressão social e de mobili-zação”. E a Raquel Raichelis tem falado que, se não houver mobi-lização, o espaço institucional não tem sentido. Por exemplo, naárea da Assistência, abandonaram-se os Fóruns quando foram con-quistados os conselhos. Na área da Criança, na área da Assistên-cia, os conselhos nacionais só têm força porque se apóiam nosFóruns da sociedade civil.

Vera Chaia trouxe um elemento novo para isso, que mostraque não tem sentido perguntar se investimos muitas ou poucasfichas no espaço institucional ou na mobilização. O problemanão é o quanto investimos em um ou outro desses espaços, oproblema é justamente separá-los um do outro. Se esses espaçosforem articulados, tudo bem; mas, se eles forem desarticulados,nada funciona. Investimos poucas fichas no espaço institucional,nos 27 mil conselhos. Temos que investir muito mais. Mas, seeste investimento for desvinculado da mobilização, não alcança-remos o resultado esperado. Conselho não faz nada. Não adiantabelos olhos castanhos sem um movimento que interrompe estra-das, que ameaça o poder.

Há ainda o problema das assimetrias de poder e o problemade que a influência do prefeito é muito grande, assim como ainfluência do secretário. Mas a influência da história de lutas do

Temos que investir muito maisTemos que investir muito maisTemos que investir muito maisTemos que investir muito maisTemos que investir muito maisnos conselhos. Mas, se fornos conselhos. Mas, se fornos conselhos. Mas, se fornos conselhos. Mas, se fornos conselhos. Mas, se fordesvinculado da mobil ização,desvinculado da mobil ização,desvinculado da mobil ização,desvinculado da mobil ização,desvinculado da mobil ização,não adianta. Conselho não faznão adianta. Conselho não faznão adianta. Conselho não faznão adianta. Conselho não faznão adianta. Conselho não faznada sem um movimento quenada sem um movimento quenada sem um movimento quenada sem um movimento quenada sem um movimento queinterrompe estradas, queinterrompe estradas, queinterrompe estradas, queinterrompe estradas, queinterrompe estradas, queameaça o poder.ameaça o poder.ameaça o poder.ameaça o poder.ameaça o poder.

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conselho é determinante. A Plenária Estadual de Saúde de SãoPaulo, por exemplo, no nível estadual, deu retaguarda para oConselho Municipal de Saúde de São Paulo resistir a Maluf ePitta e não se desarticular. Então, mesmo com prefeitos de direi-ta, os conselhos sobrevivem. Em Jundiaí, nunca houve um gover-no de esquerda ou progressista e o Conselho Municipal de Saúdejá provocou a renúncia de um Secretário de Saúde, denunciandoque o Hospital dos Vicentinos recebia verbas como hospital pú-blico e como hospital privado ao mesmo tempo, sem que ne-nhum governo apoiasse esta denúncia.

Nesse ponto, entramos na discussão sobre a relação entre con-selhos e Orçamentos Participativos. Penso que os conselhos sãomuito mais enraizados na sociedade e os Orçamentos Participati-vos dependem muito mais dos prefeitos.

Eu sempre me impressio-no com os governos petistas.Se eles gastassem com osconselhos a metade ou aquinta parte do que eles gas-tam com os Orçamentos Par-ticipativos, teríamos uma so-ciedade civil muito mais ca-paz de resistir à veleidade dosgovernos. No caso dos fundos, por exemplo, se os conselhos sãodeliberativos sobre os fundos – e devem continuar sendo –, nãohá como pensar que os conselhos discutam as diretrizes da polí-tica e o Orçamento Participativo discuta o dinheiro a ser aplica-do; não há como discutir diretrizes dissociadas dos recursos. OsOrçamentos Participativos deveriam ser o Fórum dos Conselhos,eles deveriam primeiramente reconhecer os conselhos, valorizá-los e, depois, fazer um Fórum dos Conselhos, incorporando ci-

Se os governos petistasSe os governos petistasSe os governos petistasSe os governos petistasSe os governos petistasgastassem com os conselhos agastassem com os conselhos agastassem com os conselhos agastassem com os conselhos agastassem com os conselhos ametade ou a quinta parte dometade ou a quinta parte dometade ou a quinta parte dometade ou a quinta parte dometade ou a quinta parte doque eles gastam com osque eles gastam com osque eles gastam com osque eles gastam com osque eles gastam com osOrçamentos Participativos,Orçamentos Participativos,Orçamentos Participativos,Orçamentos Participativos,Orçamentos Participativos,teríamos uma sociedade civi lteríamos uma sociedade civi lteríamos uma sociedade civi lteríamos uma sociedade civi lteríamos uma sociedade civi lmuito mais capaz de resistir àmuito mais capaz de resistir àmuito mais capaz de resistir àmuito mais capaz de resistir àmuito mais capaz de resistir àveleidade dos governos.veleidade dos governos.veleidade dos governos.veleidade dos governos.veleidade dos governos.

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dadãos individuais, mas partindo da organização que já existe hámais de 20 anos nesse país, e que conquistou, na Constituinte,essa possibilidade de co-gestão das políticas públicas.

Jorge Kayano (Instituto Pólis)

Um dos desafios que estão colocados aqui é claramente o desermos capazes de pegar um tema aparentemente local como é odo Conselho Municipal, em uma cidade como São Paulo, fazen-do essa relação entre o micro e o macro, o local e o global. Seráque não estamos precisando mudar um pouco a temática quandoestamos discutindo a participação? No final das contas, o queestá por trás como objetivo, como fundamento necessário paracomeçarmos a pensar nisso não seria o tema do fortalecimento, oque a gente chama de “empoderamento” de segmentos da socie-dade civil, segmentos que gostaríamos que fossem mais fortaleci-dos e mais organizados para que pudessem disputar melhor osseus próprios interesses?

O deslocamento do temada participação, a partir daótica do “empoderamento”,poderia facilitar uma outraespécie de abordagem daquestão dos conselhos. Qualseria o interesse da sociedadecivil em participar dos espa-ços plurais e institucionais dedecisão? Em primeiro lugar,o interesse está colocado nacapacidade de resolução de

O interesse da sociedade civilO interesse da sociedade civilO interesse da sociedade civilO interesse da sociedade civilO interesse da sociedade civilem participar de espaçosem participar de espaçosem participar de espaçosem participar de espaçosem participar de espaçosinstitucionais de decisão estáinstitucionais de decisão estáinstitucionais de decisão estáinstitucionais de decisão estáinstitucionais de decisão estána capacidade deles resolveremna capacidade deles resolveremna capacidade deles resolveremna capacidade deles resolveremna capacidade deles resolveremquestões e problemas. Quandoquestões e problemas. Quandoquestões e problemas. Quandoquestões e problemas. Quandoquestões e problemas. Quandoesses espaços são incapazes deesses espaços são incapazes deesses espaços são incapazes deesses espaços são incapazes deesses espaços são incapazes deefetivar soluções, a tendência éefetivar soluções, a tendência éefetivar soluções, a tendência éefetivar soluções, a tendência éefetivar soluções, a tendência éde perderem força ede perderem força ede perderem força ede perderem força ede perderem força elegitimidade. Daí a necessidadelegitimidade. Daí a necessidadelegitimidade. Daí a necessidadelegitimidade. Daí a necessidadelegitimidade. Daí a necessidadede se conseguir recursos ede se conseguir recursos ede se conseguir recursos ede se conseguir recursos ede se conseguir recursos edeliberar sobre sua aplicação.deliberar sobre sua aplicação.deliberar sobre sua aplicação.deliberar sobre sua aplicação.deliberar sobre sua aplicação.

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questões e de problemas. Quando esse espaço oferecido é incapazde resolver, seja porque os governos não querem, seja porque háum problema de disputa na alocação de recursos, a tendência des-ses espaços é de perder força, perder legitimidade e esvaziar. Se oobjetivo é resolver questões, é necessário conseguir recursos e con-seguir deliberar sobre a aplicação de recursos. Há que se discutir osproblemas em nível local, mas há que se remeter isso diretamenteà questão das fontes dos recursos. O objetivo da resolutividadeobriga necessariamente a se discutir em âmbito macro em primei-ro lugar, e daí a necessidade de se discutir questões específicas apa-rentemente setoriais vinculadas à macro-política.

Outra questão, para além dos resultados, é se o próprio forta-lecimento dos segmentos da sociedade não teria que ser colocadoclaramente como objetivo, de forma que nossa discussão sobre oporquê dos conselhos, da integração entre os conselhos e da ne-cessidade de abordar temas macro se colocasse nos seguintes ter-mos: até que ponto esses espaços contribuem para o fortaleci-mento da sociedade civil?

Conselhos de âmbito naci-onal não devem estar a serviçodo seu próprio funcionamen-to, mas devem estar preocupa-dos em fortalecer a existênciae a organização de segmentosestaduais organizados que te-nham capacidade de interlo-cução mais ampla. Os conse-lhos estaduais, por sua vez, têmque estar preocupados com acontribuição desse espaço no fortalecimento das instâncias locais.Os governos progressistas, quando deslocam seu objetivo político da

Os governos progressistas,Os governos progressistas,Os governos progressistas,Os governos progressistas,Os governos progressistas,quando deslocam o objetivo daquando deslocam o objetivo daquando deslocam o objetivo daquando deslocam o objetivo daquando deslocam o objetivo datomada do poder para o objetivotomada do poder para o objetivotomada do poder para o objetivotomada do poder para o objetivotomada do poder para o objetivomais personalizado de semais personalizado de semais personalizado de semais personalizado de semais personalizado de seperpetuarem naquela instânciaperpetuarem naquela instânciaperpetuarem naquela instânciaperpetuarem naquela instânciaperpetuarem naquela instânciade governo, trabalham muitode governo, trabalham muitode governo, trabalham muitode governo, trabalham muitode governo, trabalham muitomais em função damais em função damais em função damais em função damais em função dagovernabilidade, ao invés degovernabilidade, ao invés degovernabilidade, ao invés degovernabilidade, ao invés degovernabilidade, ao invés derealmente dividir o poder erealmente dividir o poder erealmente dividir o poder erealmente dividir o poder erealmente dividir o poder einvestir no fortalecimento dainvestir no fortalecimento dainvestir no fortalecimento dainvestir no fortalecimento dainvestir no fortalecimento dasociedade civil .sociedade civil .sociedade civil .sociedade civil .sociedade civil .

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tomada do poder para o exercício eventual do poder, deslocando ofoco do fortalecimento da sociedade civil para o objetivo mais perso-nalizado de se perpetuar naquela instância de governo e ganhar acapacidade de governar outras instâncias, esses governos trabalhammuito mais em função da governabilidade do que aproveitam o seumomento de desfrute do poder para realmente dividi-lo e investirno processo de fortalecimento da sociedade.

Do ponto de vista da discussão sobre a integração dos conselhos,não seria interessante colocarmos isso como questão mais geral? Quandoos movimentos sociais participam, o que é que eles pretendem? Certa-mente, resolver problemas, mas, para isso, há que se investir priorita-riamente em um processo de fortalecimento próprio. Governos, ONGse universidades devem se preocupar em saber como o uso e o aprovei-tamento adequado desses espaços de compartilhamento do poder, aoinvés de serem simples resultados de um processo de organização,podem contribuir para o inverso, para o fortalecimento da sociedade.Porque, de outra maneira, somos capturados por uma circularidadenegativa: como os conselhos não resolvem, eles se esvaziam; como elesse esvaziam, não resolvem. Nossa questão é como trabalhar essa dupladimensão de utilizar os espaços existentes e, a partir deles, contribuirpara o efetivo fortalecimento da própria sociedade civil e não dos inte-resses do governo ou da universidade.

Evaniza Rodrigues(União dos Movimentos de Moradia)

Quando se trata do tema dos conselhos, temos que considerarque eles estão sempre restritos a uma instância: o Conselho Muni-cipal de Habitação, o Conselho Estadual de Saúde. Na Habitação,existem diretrizes, programas e recursos que vão do Estado para o

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município, da União para o Estado e para o município e, nesseprocesso, as políticas públicas não se encontram porque estão emdireções totalmente opostas nos diferentes níveis de governo. Naárea da Saúde, isso talvez seja um pouco melhor porque existe oSistema Único de Saúde; na Educação também. No entanto, emoutras áreas, esta questão vai se tornando mais evidente. Em geral,concentra-se muito mais na política que um determinado governodesenvolve do que no problema em si. Isso, para não falarmos doOrçamento Participativo, onde muitos se mobilizam, por exem-plo, para asfaltarem a sua rua e esta ação não está atrelada à políti-ca nenhuma. Não existe uma política de urbanização e, portanto,as pessoas se mobilizam para fazer uma obra pontual para um aten-dimento emergencial. Passado esse tempo todo em que a palavraconselho e a experiência de participação permeiam nossas vidas,ainda existe muita confusão nesse aspecto da definição de políti-cas, da definição de prioridades, da alocação de recursos. Isso ain-da se mistura. Cada nível de governo tem um entendimento dosproblemas e propostas de solução muito diferentes umas das ou-tras, acarretando ainda mais desencontros.

Outra questão importante é a da partilha de poder. Quandoestávamos negociando a criação do Conselho de Habitação naCâmara Municipal de São Paulo, uma vereadora comentou sobreo projeto: “mas, desse jeito, não vai mais precisar de Secretário deHabitação; vocês estão tirando o poder do Secretário”. Justamen-te. Alguém que entendeu a proposta! Essa mesma concepção im-possibilitou a votação do Conselho de Representantes das Sub-prefeituras e exigiu mudanças profundas para a aprovação do pro-jeto de lei do Conselho de Habitação. Essa visão de que o poderpode estar em outra esfera que não o Executivo ou o Legislativoainda assusta e ainda não é, de maneira nenhuma, sustentadapor muitos, apesar de tantos anos da experiência dos conselhos.

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Penso que precisaríamosrefletir sobre os diferentesmomentos da deliberação:quem delibera, como delibe-ra. No caso da habitação, emSão Paulo, o conselho temprecárias condições de delibe-ração. O governo, de modogeral, é quem define o cortede recursos. O Legislativomunicipal passa por cima detudo isso – embora, no atual

caso, tenha sido um pouco diferente. Há ainda o Orçamento Par-ticipativo e os atendimentos às pessoas individuais dos movimen-tos. São cinco coisas diferentes que, no final, vão resultar na açãopara a Habitação no município de São Paulo e essas instâncias nãodialogam. Apesar de a Habitação ter sido eleita pela maioria noOrçamento Participativo, como a terceira prioridade mais aponta-da nas plenárias depois da Saúde e da Educação, houve um cortede 60% dos recursos solicitados pela Secretaria. Não há cresci-mento nenhum dos recursos apesar de ser prioridade no Orça-mento Participativo, ou seja, uma coisa não dialoga com a outra.

Então, surgem questionamentos, como: “Vale a pena? Essesnegócios são para valer mesmo?” Nosso grande medo é que ins-trumentos como os conselhos e o orçamento participativo come-cem a ser desgastados e o pessoal comece a pensar % “isso aquinão serve para nada, é besteira fazer”. Já no ano de 2002, foicomplicado levar a população para as plenárias. Em 2003, tere-mos nova Conferência de Habitação e eu não sei se vamos conse-guir envolver a população neste debate. E se eles disserem % nósnão vamos. Como é que vai ser?

Apesar de a Habitação ter sidoApesar de a Habitação ter sidoApesar de a Habitação ter sidoApesar de a Habitação ter sidoApesar de a Habitação ter sidoeleita pela maioria noeleita pela maioria noeleita pela maioria noeleita pela maioria noeleita pela maioria noOrçamento Participativo, comoOrçamento Participativo, comoOrçamento Participativo, comoOrçamento Participativo, comoOrçamento Participativo, comoa terceira prioridade maisa terceira prioridade maisa terceira prioridade maisa terceira prioridade maisa terceira prioridade maisapontada nas plenárias depoisapontada nas plenárias depoisapontada nas plenárias depoisapontada nas plenárias depoisapontada nas plenárias depoisda Saúde e da Educação, houveda Saúde e da Educação, houveda Saúde e da Educação, houveda Saúde e da Educação, houveda Saúde e da Educação, houveum corte de 60% dos recursosum corte de 60% dos recursosum corte de 60% dos recursosum corte de 60% dos recursosum corte de 60% dos recursossolicitados pela Secretaria. Nãosolicitados pela Secretaria. Nãosolicitados pela Secretaria. Nãosolicitados pela Secretaria. Nãosolicitados pela Secretaria. Nãohá crescimento nenhum doshá crescimento nenhum doshá crescimento nenhum doshá crescimento nenhum doshá crescimento nenhum dosrecursos apesar da indicaçãorecursos apesar da indicaçãorecursos apesar da indicaçãorecursos apesar da indicaçãorecursos apesar da indicaçãode prioridade, ou seja, umade prioridade, ou seja, umade prioridade, ou seja, umade prioridade, ou seja, umade prioridade, ou seja, umacoisa não dialoga com a outra.coisa não dialoga com a outra.coisa não dialoga com a outra.coisa não dialoga com a outra.coisa não dialoga com a outra.

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Acredito que nessa discussão sobre a interação entre os conselhosde políticas públicas está faltando um diagnóstico atual e claro doque é o movimento social hoje. Talvez, estejamos partindo de umaconcepção ideal de que o movimento não deveria ser cooptado, nãodeveria ser isso, não deveria ser aquilo. Mas o que é o movimentosocial hoje? Essa é a base concreta de onde vai sair muito do queestamos tratando aqui. A experiência concreta da Conferência daHabitação mostrou que uma série de temas e pautas que acreditava-se serem as grandes bandeiras do movimento popular, na “hora dovamos ver”, não eram de uma boa parte dele. Então, quem estavaerrado: as bandeiras do movimento ou a prefeitura?

Isso acaba prejudicando um pouco a nossa reflexão porque sãoos movimentos que vão colocar esses processos para andar de umamaneira ou de outra. Estamos percebendo no Orçamento Parti-cipativo de São Paulo e nos conselhos uma certa discriminação –uma palavra meio pesada para dizer o que temos sentido – paracom aqueles que se organizam para ir à plenária. Exigiu-se a par-ticipação “pura” da sociedade, que é o indivíduo que pegou oônibus, viu a placa “Orçamento Participativo” e foi à plenária.Nós fomos criticados no Conselho Municipal da Criança e doAdolescente porque alugamos um ônibus para levar o povo dosconfins da zona leste para Santo Amaro. Desculpem-me a ironia,eram só sessenta quilômetros, não sei porque as pessoas não fo-ram por conta própria! Era só pegar um ônibus da Cidade Tira-dentes até o terminal; depois, pegar outro até o terminal SantoAmaro. Não dá! Fomos criticados porque estaríamos coibindo aparticipação espontânea, estaríamos manipulando o resultado davotação porque pegamos um recurso do movimento % não foicom recursos de ninguém, foi com recursos do movimento, apartir de uma assembléia do movimento % alugamos um ônibuse fomos para a plenária.

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Há uma certa concepçãode que uma participação“pura” do indivíduo, do ci-dadão comum é mais quali-ficada do que a do movimen-to. Eu faço parte da Uniãodos Movimentos de Moradia,que tem sido sistematica-mente bombardeada porque

debate internamente os assuntos e leva sua posição para as ins-tâncias de participação.

Eu acho que isso tudo deve ser um estímulo à organização nasociedade, nas mil e uma instâncias que ela possa criar, não sei sevai ser só o movimento popular, não sei se vai ser o movimento demoradia, mas as mil formas de articulação. Porém, se isso tudonão servir para essa sociedade criar instâncias próprias de repre-sentação fortes, consolidadas, que passem de governo a governo,não importa quem ganhou a eleição, saímos perdendo muito.No primeiro Orçamento Participativo, quando houve um poucodessa participação individual, queríamos chamar o conselheiroda nossa região para falarmos do nosso movimento. Não tínha-mos eleito nenhum conselheiro, queríamos chamá-lo para queele nos narrasse o processo. Em primeiro lugar, foi uma dificul-dade para encontrá-lo porque ele não era “encontrável”. Quandonós o encontramos e o convidamos, ele não tinha muito o quedizer porque ele não estava conectado com a vida da região ondetrabalhamos. Acho que há um processo de organização que temque ser incentivado a partir disso.

Por último, a questão da formação dos conselheiros também émuito necessária, totalmente vital para a participação. Deve havera formação dos conselheiros e a formação dos agentes do Poder

Há a concepção de que umaHá a concepção de que umaHá a concepção de que umaHá a concepção de que umaHá a concepção de que umaparticipação �pura� doparticipação �pura� doparticipação �pura� doparticipação �pura� doparticipação �pura� doindivíduo, do cidadão comum éindivíduo, do cidadão comum éindivíduo, do cidadão comum éindivíduo, do cidadão comum éindivíduo, do cidadão comum émais qualificada do que a domais qualificada do que a domais qualificada do que a domais qualificada do que a domais qualificada do que a domovimento e, pior ainda, quandomovimento e, pior ainda, quandomovimento e, pior ainda, quandomovimento e, pior ainda, quandomovimento e, pior ainda, quandoos movimentos se articulam, sãoos movimentos se articulam, sãoos movimentos se articulam, sãoos movimentos se articulam, sãoos movimentos se articulam, sãoacusados de coibir aacusados de coibir aacusados de coibir aacusados de coibir aacusados de coibir aparticipação espontânea.participação espontânea.participação espontânea.participação espontânea.participação espontânea.

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Público ligado ao conselho porque existem pessoas que não respei-tam de maneira nenhuma as outras ou que vêm com discurso tec-nicista, que ninguém entende; ou que tratam as pessoas como im-becis, ocultam metade da informação, dizendo que estão simples-mente facilitando a linguagem. Nem uma coisa nem outra.

A formação sempre tem por detrás um projeto político, umavisão de mundo que compartilhamos. Por isso, eu acredito que osrepresentantes do governo são pouco capacitados e o governo tempouco direito de fazer essa formação porque certamente estaráembutindo o seu próprio projeto político. Por mais que a forma-ção seja técnica, ela contém um projeto político que pode não sero daquele grupo para o qual ela se destina. Uma saída possível é odesenvolvimento de mais espaços como a Escola da Cidadania doPólis, com outra visões.

Formação para o exercício da política

Regina Gifone (PUC/SP)

Quero desenvolver apenas dois pontos nos quais vale a penapensarmos porque, muitas vezes, nós mesmos nos enredamosneles. Primeiramente é a questão da paridade, a interpretaçãoque se tem hoje a respeito da paridade: que jogo de interesses éesse de que estamos falando? É uma coisa bastante diferenciadana composição dos diferentes conselhos, quem são os conselhei-ros e que interesses eles representam. Às vezes, quem representacertos interesses são instituições e não os próprios demandatá-rios. Essa é uma questão complicada na composição dos conse-lhos, mas está por trás do conceito de paridade também umpressuposto que se liga com a questão de que, se eu faço uma

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composição quantitativamente igual, eu estou estabelecendopotencial igualdade política dos cidadãos na sua representaçãoe, no entanto, essa relação não se dá dessa maneira. As pessoasnão são indivíduos em uma sociedade aberta onde a soma será asoma dos votos. Nós sabemos que há diferenciações mesmo naigualdade, há “berços” diferentes. Mesmo na igualdade numé-rica, há uma outra desigualdade e ela vai aparecer de diversasmaneiras na questão da representação e na questão do preparodos conselheiros.

O outro ponto que eu gostaria de desenvolver é o de que nósprecisávamos analisar, nessas experiências dos conselhos, as dinâ-micas que se estabelecem nos processos decisórios, isto é, sobre oque se decide. Está cada vez mais claro que, mesmo na política, sedecide sobre detalhes, sobre coisas que são pouco importantes. Poroutro lado, como é que se dá a dinâmica da composição de forças?Como é que se fazem as alianças? Em torno do que é possível secriar consenso? Analisar, por exemplo, as Conferências de Saúdeseria fundamental para isso, ou seja, verificar o que é consensual, oque pode representar um conjunto de forças que não é compostoexclusivamente por aquele segmento da população que mais de-manda na política pública e que é considerado politicamente maisfrágil, mas que pode expressar alianças com outros segmentos paracriar alguns consensos e fortalecer suas demandas.

Com respeito à formação, eu vou fazer uma provocação para oPólis. Tenho dúvidas sobre uma Escola da Cidadania aqui, nesselugar, dentro de uma instituição, como eu tenho dúvidas sobre anossa forma de pensar a formação dos conselheiros, pegando asnossas malas e indo para cada um desses lugares. Durante umtempo, discutimos muito a criação dos fóruns locais com as for-ças locais, para que elas pudessem fazer essa formação e para queessa fosse uma formação contínua. Com isso, ao mesmo tempo,

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começariam a se articular forças locais em torno de consensosmínimos ou se criaria, talvez, a tal da cultura cívica: precisamospensar que, embora eu não use tanto esses serviços, não vá usar apolítica da Assistência, não seria um problema meu, eu tenhouma responsabilidade para com a sociedade nesta questão e, seeu puder colaborar para que estas forças locais mantenham essadinâmica neste local, eu estaria criando uma raiz importante.Isso é muito difícil porque a nossa visão - ou a da universidade,dos formadores - ainda é a de que vamos ali formar alguém, masnão ajudar na articulação local. Por outro lado, ao tentarmos fa-zer essa articulação local, percebemos, às vezes, a incompatibili-dade: as forças locais não conversam, não conseguem fazer umadiscussão isenta da disputa de forças no poder local; a universi-dade tem uma posição, a prefeitura tem outra, os movimentostêm outras e não se consegue fazer com que eles sentem e pensemjuntos o que eles precisam enquanto sociedade civil para, depois,enviar estas questões para os conselhos. Essa organização préviaprecisa existir, mas é muito difícil de ser realizada.

Por último, eu tenho uma dúvida muito grande à respeito doMunicípio de São Paulo e dessa possibilidade da descentraliza-ção. Para mim, as subprefeituras, da forma como foram criadas,ainda não são um novo tipo de poder local. Não sei se chegare-mos a contar com um certo poder e algum recurso no nível dis-trital, se estas instâncias terão poder de decisão efetivo, se nósnão estamos ainda numa etapa de desconcentração, algo aindamuito limitado no que estamos pondo uma esperança muito gran-de, mas no que vale à pena pensarmos.

O que é dar autonomia? Eu acho que essa é a grande questão.Como autonomizar essas forças e fortalecê-las para que possamfalar por si mesmas, sem que haja essa concentração em algumnível de poder.

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Nilde Balcão (Instituto Pólis)

Gostaria de colocar a seguinte questão: o que estamos enten-dendo por formação política? Isso aparece muitas vezes. A socie-dade civil é o lugar onde se produzem e se reproduzem as lutassociais. Estamos diretamente no meio dessas lutas e como pensa-mos a política nesse fórum mais amplo, formado por movimen-tos, ONGs, intelectuais? A política, tradicionalmente, foi pensa-da do ponto de vista dos partidos.

Em termos de formação política, uma questão a ser desenvol-vida seria a articulação das questões setoriais locais com os pro-blemas da União porque as medidas do governo federal afetam osdiversos setores locais.

Uma outra seria a da transparência das decisões dos órgãospúblicos. Esse é um problema que os conselhos estão enfrentan-do, e eu acho que vale a pena investir, porque a política, nestepaís, foi sempre feita com a participação da sociedade civil, sim,mas apenas com a participação de alguns setores e de modo nãotransparente. Os lobbies são um exemplo disso. Um conselho desaúde que enfrenta os interesses das empresas de medicina priva-da numa cidade é uma experiência que aponta um dos caminhosda formação política. Pode apontar também para enfrentamentosfora do município, pode apontar para as negociações não trans-parentes no território do Estado ou da União.

Mas o que é a política? Qual o inventário que nós podemosfazer do que estamos dizendo com esse termo: “político”?

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Notas

1 A pesquisa sobre os Conselhos Municipais na Região Metropolitana de SãoPaulo integra o projeto “Metrópole, Desigualdades Socioespaciais e Gover-nança Urbana: Rio de Janeiro, São Paulo e Belo Horizonte”, coordenado peloProfº Luiz César de Queiroz Ribeiro, da UFRJ.