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Aperfeiçoando a Governação Florestal em Moçambique

INTERNATIONAL UNION FOR CONSERVATION OF NATURE

RESUMOEste documento de posição apresenta os resultados de seis seminários provinciais1 com actores do sector de florestas, informação adicional recolhida de informantes-chave e revisão literária. Compreende um breve resumo do contexto actual do sector de florestas e faz 10 ndações de acções para melhorar a governação florestal. Adicionalmente, descreve boas práticas de governação florestal na região, conforme solicitado pelos participantes, e, por fim, conclusões relativas ao processo de diálogo.

Importa salientar, desde já, dois factores que contribuíram para que o processo de promoção de diálogo aqui referido fosse bem sucedido. Em primeiro lugar, o envolvimento da procuradoria provincial, considerado bastante útil e um passo em frente para a responsabilização de crimes florestais. Em segundo lugar, a avaliação do estado de implementação e actualização dos planos de acção provinciais de florestas2 elaborados para responder à Declaração de Maputo3. Graças a estes factores, os participantes intervenientes do sector de florestas demonstraram o seu compromisso com a gestão sustentável dos recursos florestais, atribuindo e aceitando a responsabilidade pelo cumprimento das acções do plano.4

O presente documento foi elaborado como parte do Projecto de Promoção do Diálogo para a Gestão Sustentável dos Recursos Florestais5. Para facilitar o diálogo provincial foi convidada a IUCN, dada a posição institucional neutra desta instituição6. Os seminários provinciais de diálogo foram organizados em parceria com organizações da sociedade civil das províncias7 e as Direcções Provinciais da Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural, através dos Serviços Provinciais de Floresta e Fauna Bravia.

Este documento de posição não representa necessariamente a visão oficial de qualquer instituição, incluindo a IUCN.

1. Cabo Delegado, Zambézia, Tete, Manica, Sofala e Inhambane

2. Feito somente em Cabo Delgado, Zambezia e Inhambane

3. Compromisso das províncias resultante da Conferência de Florestas de Maputo realizada em No-vembro de 2018

4. Os relatórios do workshop

5. Parte do Projecto Urgency of the Moment (2017-2019) da WWF.

6. A IUCN, fundada em 1948, é uma organização internacional com vários membros, incluindo insti-tuições do Estado e organizações da sociedade civil, que providenciam assistência técnica através de 6 comissões científicas voluntárias. www.iucn.org

7. AAACJ, ADEL Sofala, Kawaedza Simukai, Mahahlahle, AMA, RADEZA

Posicionamentos e Recomendações dos Intervenientes

Para mais informaçoes contacte:

Maria MatedianeSenior Program Officer for ForestIUCN, Mozambique Country Office

Tel: +258 82 3105110

Maria.Matediane@iucn.org

CONTEXTO Moçambique tem uma cobertura florestal de 38% (31,6 milhões de hectares), e mais de metade dessa área (17 milhões de hectares) é de floresta produtiva8. estima-se que a exploração de madeira esteja a contribuir para menos de 5% do PIB e a representar apenas 1,5% do potencial de exploração existente9. Isso significa que as florestas em Moçambique estão a contribuir somente com uma fracção do seu valor para a nação. Moçambique continua a perder cobertura florestal em cerca de 0,58% ao ano10. As principais causas dessa perda de florestas são diversas e complexas: exploração ilegal de madeira, agricultura itinerante/de subsistência, queimadas descontroladas, produção ilegal de carvão vegetal e agricultura comercial. O aumento da demanda para a China e, mais recentemente, para a Índia aumentou a pressão sobre a exploração ilegal de madeira, o que ameaça o futuro do sector de florestas, criando um pensamento generalizado de que muito há por fazer. A agravar esta situação está o facto de o país ter perdido 540 milhões de USD de 2003 a 2013 devido a exploração e comércio ilegal da madeira exportada para a China11.

DESAFIOS DA GOVERNAÇÃO FLORESTAL E PROMOÇÃO DO DIÁLOGOA fraca governação é considerada o factor global mais importante e crítico para os problemas que o sector enfrenta12. Afecta toda a cadeia de valor da madeira. No alinhamento com os princípios da boa governação foram realçados os seguintes desafios a fazer face13:

1. Falta de transparência e de um quadro político/legal apropriado na devolução/delegação ou alocação dos direitos do usuário ao nível apropriado (geralmente a comunidade) e na atribuição de licenças de corte. Esta é também afectada pela pouca disponibilidade de dados cruciais sobre o sector14;

2. Fraca justiça e equidade na partilha de benefícios – os mecanismos de partilha de benefícios apresentam inconsistências na sua implementação. Esta situação deve-se a falta de clareza nos requisitos legais para acesso aos benefícios, por um lado, e, por outro lado, para uma contribuição efectiva para a conservação – e.g. onde e como são usados;

3. Alocação de recursos abaixo das necessidades do sector, sendo um desafio falar-se sobre eficiência no uso dos recursos;

4. Baixa eficácia dos mecanismos legais e institucionais, o que contribui para um fraco e não sistemático controlo das áreas de exploração de madeira;

5. Participação da comunidade na tomada de decisões referentes a gestão florestal tendendo a ser mais passiva, ao invés de activa. A comunidade tem fraca capacidade para influenciar as decisões no sector;

6. Fraca responsabilização legal, influenciada pela falta de esclarecimentos sobre o uso da legislação florestal e do código penal, inibindo a acção penal contra crimes florestais. Acresce-lhe a fraca coordenação entre as instituições envolvidas na aplicação da legislação florestal.

Existiram também desafios para o próprio processo de promoção de diálogo, nomeadamente:1. Apesar de a confiança entre as partes interessadas estar a aumentar, ainda não é suficiente para permitir que todas

as questões sejam colocadas abertamente neste tipo de fóruns. Como resultado, algumas questões sensíveis não foram discutidas;

2. Há um grande número de actores envolvidos na governação dos recursos florestais e, consequentemente, nem todos foram incluídos no processo de diálogo. Um nível mais profundo de diálogo com todos os intervenientes e representatividade requer fundos adicionais. Uma opção futura pode ser organizar eventos dedicados a temas es-pecíficos, com a participação dos principais actores

8. Magalhães, T. 2018. Inventário Florestal Nacional. DINAF. Maputo

9. FLEGT. 2014. Forest Governance and Timber Trade Flows Within, to and from Eastern and Southern Africa Countries. Mozambique Study

10. Marzoli A. 2007. Inventário Florestal Nacional. Projecto de Avaliação Integrada das Florestas de Moçambique (AIFM). DNTF, Maputo.

11. Falcão, M. Bila, A. Remane, I. SD. Avaliação das Perdas de Receitas Devido a Exploração e Comércio Ilegal De Madeira Em Moçambique no Período 2003 – 2013. PPP

12. Muianga, M.e Norfolk, S.2017. Investimento Florestal Chinês no Sector Florestal Moçambicano. IIED, Londres

13. Os princípios da governação florestal são: responsabilização, eficácia, eficiência, justiça e equidade, participação e transparência

14. Quotas de exploração, licenciamento, produção, processamento, produção industrial e emprego ou exportação

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RECOMENDAÇÕES SAÍDAS DO PROCESSO DE DIÁLOGO AO NÍVEL DAS PROVÍNCIAS

As recomendações aqui apresentadas resultam da reflexão dos intervenientes no sector de florestas durante os fóruns de debate e procuram responder aos desafios no alinhamento com os princípios de boa governação:

1. Manter o diálogo e fortalecer as plataformas dos intervenientes na governação florestal: Continuar a manter diálogos activos e treinamentos com foco na melhoria da coordenação inter-institucional e no alinhamento e/ou harmonização da interpretação e uso das diferentes legislações que afectam o sector. Tal actuação permitirá um claro conhecimento do mandato e das responsabilidades de cada interveniente e exigirá a prestação de contas de cada um. Contribuirá ainda para fortalecer as plataformas de consulta e diálogo existentes a todos os níveis.

2. Aumentar a consciência do poder judicial da necessidade de uma forte governação florestal: Graças a um maior e bem-sucedido envolvimento dos magistrados na melhoria da governação florestal, aumentou também a responsabilização por crimes florestais. Mais deve ser feito para elevar o nível de consciencialização dos juízes, de modo que, através de sentenças mais proactivas, desempenhem um papel mais preventivo e dissuasivo no tratamento da exploração ilegal de madeira.

3. Melhorar a posse de recursos florestais e a governação pelas comunidades: de forma a garantir justiça e equidade na partilha de benefícios, é importante melhorar a situação legal da floresta como propriedade da comunidade, no que respeita tanto a florestas geridas pela comunidade como a florestas alocadas a empresas privadas. Neste último caso, devem promover-se parcerias entre o sector privado e as comunidades onde os papéis, responsabilidades e benefícios de cada parte estejam claramente identificados e formalizados, e as estruturas de governação estabelecidas.

4. Investir na sensibilização dos actores e melhorar a participação: A sensibilização não somente em relação a melhoria do conhecimento mas também no contexto de melhoria do acesso a informação e mais incentivos para as comunidades na gestão florestal. O relatório de monitoria de boa governação de 201215 recomendou a participação dos cidadãos em todo o processo de tomada de decisão. “Há ainda muitos constrangimentos a superar, particularmente no capítulo das técnicas de informação e, consequentemente, nos mecanismos de participação das partes interessadas. Há que melhorar o cumprimento da legislação, no que diz respeito à participação dos cidadãos no processo de tomada de decisões nos domínios do ambiente, florestas e terras, tornando os mecanismos de participação condições materiais e fundamentais na construção do Estado de Direito democrático e não apenas meras formalidades, olhados como entraves ao processo de desenvolvimento”.

15. CTV, 2012; 1º Relatório de Monitoria de Boa Governação na Ges-tão Ambiental e dos Recursos Naturais em Moçambique (2010 – 2011).

Maputo

5. Fortificar mecanismos de Partilha de benefícios: os mecanismos de partilha para o cumprimento da obrigação legal do estado de partilhar 20% das receitas de exploração dos recursos naturais com as comunidades devem ser fortalecidos. Actualmente, somente parte das comunidades com direitos a 20% recebem o valor e quando recebem o fim para qual é usado o valor ainda não é consenso. Assim, este instrumento bastante positivo não actua como incentivo para uma boa gestão florestal. A partilha de benefícios deve ser equitativa e com base no princípio de que quando os benefícios das comunidades não são proporcionais aos recursos a serem extraídos, há maior probabilidade de alguns membros das comunidades se envolverem em práticas ilegais.

6. Alterar o quadro político e legal: de forma a assegurar a efectividade dos mecanismos legais existentes o importante é melhorar a operacionalização, monitoria e avaliação da eficácia dos instrumentos legais. Por exemplo, existe a necessidade de definir mecanismos para o uso de 15% da taxa de reflorestamento – de acordo com os intervenientes envolvidos no diálogo, a opção de reflorestamento pode ser a terceirização ou o envolvimento de organizações da sociedade civil. Aconselhando-se ainda a sua ligação ao processo nacional de restauração de paisagens florestais.

7. Instituir a figura de provedor de justiça florestal: Para melhorar a prestação de contas e responsabilização, instituir a figura de provedor de justiça florestal para permitir que as comunidades e os cidadãos apresentem formalmente as queixas quando os seus direitos forem violados e que os seus casos sejam acolhidos e investigados. O provedor de justiça florestal/ambiental/de terra deve estar sediado no Gabinete do Provedor de Justiça.

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8. Aumentar o financiamento para aplicação e observância da lei: O financiamento do Governo para o sector de florestas está abaixo do necessário para realizar operações mínimas de forma eficazes. Há falta de meios de transporte para os fiscais e outros funcionários que velam pelo sector, fazer o seu trabalho. É importante garantir que o sector tenha fundos adequados para cumprir seu mandato e melhorar o seu desempenho.

9. Estabelecer um mecanismo independente de geração e disseminação de informação: Actualmente, o sector de florestas em Moçambique não é suficientemente transparente. Os principais dados relacionados a florestas não são de livre acesso para os intervenientes ou o público em geral. Existem dados limitados disponíveis ao púbico sobre os inventários, quotas de exploração, licenciamento, produção, processamento, produção industrial e emprego ou exportação. Os dados disponíveis nem sempre são considerados como um verdadeiro reflexo da situação no terreno. Recomenda-se que haja melhoria dos processos de reforço da monitoria e independência de acesso aos dados. Inventários periódicos devem contribuir para a análise de custos e elaboração de planos de gestão de concessões.

10. Realizar concursos públicos, inventário e planos de maneio provinciais: O processo de alocação de licenças de exploração de madeira deve ser baseado num processo transparente de concurso público. Devem ser criadas condições de financiamento para que o sector, ao nível provincial, possa produzir um inventário eficaz e definir os planos de maneio das áreas de exploração.

LIÇÕES DA REGIÃO E INOVAÇÕES

Lições tiradas de vários países nos últimos 20 anos indicam que o maneio florestal com base na comunidade funciona e pode dar um grande contributo ao controlo do uso ilegal e insustentável das florestas. A implementação eficaz do Maneio Comunitário das Florestas (MCF) requer uma série de medidas-chave. Faltando esses elementos, é reduzida a capacidade do MCF de lidar eficazmente com a exploração ilegal de madeira. Assim, a descentralização parcial frequentemente enfraquece o MCF e pode levar ao seu fracasso, o que, de alguma forma, é do interesse dos grupos que mais beneficiam das actividades ilegais. Descrevem-se adiante estas medidas e dá-se uma ideia de como más disposições políticas podem levar ao seu fracasso.

Os princípios fundamentais do MCF descentralizado são: a) posse segura das florestas a longo prazo, com limites claros entre as comunidades; b) direitos de uso bem assentes; c) descriminalização de todo o uso legítimo de madeira comercial nas florestas comunitárias.

As acções de suporte são:

1. Criar incentivos: A renda proveniente da protecção e gestão com base na comunidade deve exceder o custo de protecção e gestão, portanto, o apoio à exploração comercial legal da madeira baseada na comunidade deve ser acompanhado de uma melhor governação. Não deve haver apenas participação, capacitação ou planos de gestão, mas também incentivos, e, em particular, incentivos para a exploração legal da floresta.

2. Facilitar o uso legal da floresta pelas comunidades: Um elemento crítico é facilitar o uso legal das florestas pelas comunidades. Isso reduz o entrave por parte das comunidades ao uso legal e aumenta os incentivos para que evitem o uso ilegal. Reduzindo-se a burocracia para exploração legal, o uso ilegal é eliminado. Geralmente, a comunidade sabe muito bem como afastar exploradores ilegais, chegando mesmo a arriscar as suas vidas. Regras simples na comunidade são muito mais eficazes do que complicados planos de gestão.

3. Fornecer direitos de detenção e confiscação de produtos ilegais: A existência de fortes direitos legais para realizar detenções e obter compensações por bens confiscados pelas comunidades é bastante eficaz. As comunidades da Gâmbia ficam com 100% da receita da venda de produtos confiscados e, na

Zâmbia, há a proposta de que fiquem com 50%. Está ainda em discussão como será utilizada a percentagem restante (os outros 50%).

4. Implementar o MCF com celeridade: Os custos para gerir a floresta legalmente serão sempre superiores aos de exploração ilegal. Por isso, o MCF deve ser rapidamente implementado para criar condições equitativas entre os principais intervenientes.

5. Introduzir um prazo para aprovação pelo gabinete distrital de florestas aquando da emissão de licenças de trânsito, e outras, para produtos de madeira. Não sendo dada aprovação no prazo de 30 dias após o pedido, as comunidades podem transportar, sem licença, a madeira para o mercado. Isso reduz a possibilidade de corrupção, torna o uso legal mais atractivo e motiva as comunidades a ajudarem a impedir a ilegalidade.

6. Apoiar e incentivar a aplicação das leis no distrito para apoiar a gestão comunitária: Aumentar significativamente o apoio à aplicação da lei pelas autoridades locais e dar incentivos (alternativas aos subornos).

7. Ter apoio da polícia: As comunidades precisam de apoio da polícia (por exemplo, polícia de protecção dos recursos naturais) – quando necessário, armada - que pode ser chamada para as apoiar, especialmente quando os operadores ilegais recorrem a violência.

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Causas e consequências do insuces-so do MCF devido a desincentivos derivados das políticas:

1. MCF difícil de perceber: Geralmente, os governos ou respectivos sectores fazem do MCF algo que parece muito complicado, o que leva ao seu fracasso. É preciso que se mantenha o MCF simples

2. Desigualdade: Se não houver igualdade, não haverá motivação para fazer as coisas legalmente e proteger as florestas. .

3. Uso comercial limitado: O MCF e a indicação de fiscais comunitários somente poderão funcionar se houver legitimação (legalização) do uso da madeira e outros produtos florestais de alto valor. Caso contrário, simplesmente se desloca o uso ilegal para outro local, ou os operadores ilegais esperam até que o projecto de apoio termine e retornem à exploração ilegal da madeira. Quando se proíbe o uso comercial da madeira nas florestas comunitárias, a ilegalidade na exploração não tarda a ressurgir.

4. Regras onerosas: Se as regras são muito difíceis de seguir, como por exemplo deslocar-se a um gabinete distrital de florestas que diste cerca de 100 km e esperar por uma autorização de trânsito que será obtida somente por suborno fará com que as empresas legais percam dinheiro e desviem os membros da comunidade da legalidade, voltando à ilegalidade e ao conluio com operadores ilegais externos.

CONCLUSÕESO diálogo com os intervenientes é um elemento essencial para que haja transparência no sector de florestas em Moçambique. De um modo geral, o mundo considera que as florestas têm um grande papel na redução da pobreza, na mitigação e adaptação às mudanças climáticas, e no fornecimento de valiosos produtos de madeira para o desenvolvimento das nações. Moçambique está a aceitar este desafio, conforme testemunhado pela Declaração de Maputo e pelos Planos de Acção de Provinciais. É necessário que mantenha o ímpeto, dando continuidade ao processo de diálogo, aprendendo lições da região e melhorando a governação geral.

Alguns Exemplos de Outros Países:

Gâmbia:Na Gâmbia, a ilegalidade cessou quando as comunidades adquiram direitos sobre todos os produtos madeireiros.

Tanzânia: Na Tanzânia, cerca de 3.000 comunidades estão a gerir as suas florestas com base nos seus títulos. São representadas pela MJUMITA, uma associação de milhares de gestores de florestas comunitárias de 400 comunidades (www.mjumita.org). No entanto, muitas florestas foram estabelecidas com base na conservação, o que limitou o seu uso comercial e deslocou a exploração florestal para outras florestas, não reduzindo, portanto, o desmatamento. Em situações em que a plena exploração comercial foi autorizada, as comunidades melhoraram progressivamente a sua gestão e protegeram todas as suas florestas. Em alguns casos, foram estabelecidos protocolos eficazes de exploração sustentável, como aconteceu, por exemplo, no Sudeste da Tanzânia, onde foi estabelecida a primeira serração comunitária de África para florestas certificadas pelo FSC, com o apoio da Mpingo Conservation and Development Initiative (www.mpingoconservation.org).

Zâmbia: Na Zâmbia, cada floresta comunitária tem um fiscal florestal honorário (não remunerado) que tem o direito legal de impedir a exploração ilegal, mas as comunidades têm plenos direitos comerciais sobre todos os produtos florestais. (NB: Um fiscal florestal honorário [ou oficial] numa comunidade sem direitos comerciais de exploração da madeira não iria funcionar).

Etiópia: Na Etiópia, as comunidades só tinham direitos comerciais sobre os PFNMs e o uso de madeira para consumo doméstico, o que limita a eficácia do MCF, dada a probabilidade de se continuar a verificar o uso comercial de madeira ilegal.