análise das taxas de homicídios, indicadores de...
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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA - UnB
FACULDADE DE DIREITO
Priscila Lopes Rocha
Análise das taxas de homicídios, indicadores de desenvolvimento humano e
políticas de segurança pública: o caso do Chile no contexto
latino-americano
Brasília/DF
Julho/2015
Priscila Lopes Rocha
Análise das taxas de homicídios, indicadores de desenvolvimento humano e
políticas de segurança pública: o caso do Chile no contexto
latino-americano
Monografia apresentada como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Brasília.
Orientadora: Cristina Zackseski
Brasília/DF
Julho/2015
Priscila Lopes Rocha
Análise das taxas de homicídios, indicadores de desenvolvimento humano e
políticas de segurança pública: o caso do Chile no contexto
latino-americano
Monografia aprovada como requisito parcial para obtenção do grau de bacharel em Direito
pela Faculdade de Direito da Universidade de Brasília, pela banca examinadora composta
por:
Professora Doutora Cristina Zackseski
Professora Orientadora
_________________________________________
Professora Doutora Beatriz Vargas Ramos
Membro da Banca Examinadora
_____________________________________________
Mestre Felipe da Silva Freitas
Membro da Banca Examinadora
Agradecimentos
Agradeço primeiramente aos meus pais por terem sempre priorizado a educação dos
filhos e por terem nos proporcionado a melhor educação que puderam, sem eles esse
trabalho não seria possível. Ao meu marido, Fernando, por toda a força incondicional e pelas
boas ideias dadas ao longo do desenvolvimento do trabalho.
Aos meus queridos amigos de graduação, em especial Matheus, Eliane e Vanessa,
por todo apoio e por terem compartilhado todas as angústias e desesperos do final do curso.
Também agradeço os meus estimados professores, que tanto me ensinaram e inspiraram ao
longo desses cinco anos de graduação.
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo fazer uma caracterização da violência homicida e apresentar recentes tendências destes indicadoresna América Latina. A região é a única do mundo a apresentar aumento nas taxas de homicídios a partir dos anos 2000, sendo observada uma escala na violência armada, principalmente ligada ao contexto de desenvolvimento de organizações criminosas. Os principais vitimados são homens da faixa etária entre os 15 e 29 anos, que constituem importante faixa produtiva de um país. Apesar de representarem uma proporção menor nestes números, o número de mulheres vítimas de homicídios é também preocupante e está ligado à violência intrafamiliar. As armas majoritariamente utilizadas nessa região são as armas de fogo, envolvidas em 2/3 dos homicídios. Neste contexto, o Chile representa uma exceção, uma vez que não experimentou significante aumento nestas taxas nos últimos anos e continua sendo o país com os números mais baixos deste tipo de crime na região. A partir deste diagnóstico inicial são propostos alguns possíveis elementos determinantes dos cenários observados, como indicadores socioeconômicos, tais quais IDH, índice de Gini, proporção de desempregados e população vivendo na linha da pobreza. As políticas públicas de prevenção são, de igual forma,fatores decisivos no comportamento das taxas de criminalidade e podem possibilitar a aplicação de um sistema penal minimamente intervencionista. Nesta conjuntura, e buscando apresentar alternativas eficazes na redução da criminalidade, surge na América Latina uma linha de segurança cidadã, que pressupõe o desenvolvimento da cidadania, aumento de confiança nas instituições públicas, aumento da percepção de segurança, além de propiciar o nascimento de uma cultura participativa e comunitária entre os cidadãos.
Palavras-chave: homicídio, América Latina, Chile, desenvolvimento humano, políticas públicas de segurança, segurança cidadã.
Sumário
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 7
CAPÍTULO I - Caracterização dos homicídios e Índices de Desenvolvimento Humano
no Chile .................................................................................................................................. 10
1.1 Taxas de homicídio na América Latina ........................................................................... 11
1.2 O Chile no Contexto Latino-americano .......................................................................... 19
1.3 A Relação de Índices de Desenvolvimento Humano e Homicídio ................................. 24
CAPÍTULO II- Políticas de Segurança Pública Chilenas ................................................ 27
2.1. Modelos de Políticas de Prevenção ao Delito .................................................................. 28
2.2. Mudança de abordagem da prevenção da América Latina ........................................... 29
2.3 Conceito de segurança cidadã .......................................................................................... 31
2.4. Implementação da Segurança Cidadã no Chile .............................................................. 33
2.4.1 Programa “Cidade Segura” ..................................................................................... 35
2.4.2 Programa “Escolarização de jovens privados de liberdade” ................................ 37
2.4.3 Programa “Modelo de tratamento de drogas e álcool para adolescentes
infratores” .................................................................................................................................38
2.4.4 Programa “24 horas – Vida Nova” .......................................................................... 39
2.4.5 Programa “Mediação na Vizinhança” .................................................................... 41
2.4.6 Programa de Apoio às Vítimas de Crime ................................................................ 42
2.4.7 Políticas de Prevenção à Violência de Gênero ........................................................ 43
2.4.8 Programa “Plano Quadrante” ................................................................................. 45
2.4.9 Políticas de prevenção à utilização de arma de fogo .............................................. 45
CONCLUSÃO ....................................................................................................................... 47
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................... 50
7
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Taxas de homicídio por região no ano 2012 .................................................12
Figura 2 – Porcentagem dos homicídios relacionados ao crime organizado ..................13
Figura 3 – Meios utilizados para prática de homicídio por região..................................17
Figura 4 – Porcentagem de posse arma de fogo por agressões com arma de fogo.........18
Figura 5 – Taxas de Homicídio em alguns países das Américas Central e do Sul .........19
Figura 6 – Taxas de homicídio em países das Américas, entre 1955 e 2012..................20
Figura 7 – Homicídios no Chile, segundo a idade da vítima no ano de 2011.................21
Figura 8 – Homicídios no Chile segundo arma utilizada, ao de 2011.............................23
Figura 9 – Correlação das taxas de homicídio com os índices de desenvolvimento.......25
8
INTRODUÇÃO
O presente trabalho se propõe a fazer uma caracterização da violência homicida
na América Latina e apresentar tendências atuais destes indicadores, com especial
enfoque no Chile, para, a partir deste diagnóstico inicial, possibilitar a identificação de
possíveis fatores que influenciam os cenários observados. Adicionalmente, a discussão
abordará uma análise mais detida de algumas das políticas públicas de prevenção
implementadas no país.
As taxas de homicídios são utilizadas por muitos organismos internacionais,
como a UNODC1 e o BID2 como ferramentas fidedignas que nos permitem acessar os
padrões de criminalidade expressos em um dado território. O homicídio toma graves
proporções em qualquer sociedade, devido à própria natureza trágica do crime, que além
de impactar severamente todos aqueles envolvidos no círculo de relações da vítima,
afeta o sentimento de segurança apresentado pelos cidadãos, requerendo desta forma
que sejam submetidos a detalhadas investigações acompanhadas de um registro mais
aprofundado. Em geral, os órgãos policiais, institutos de medicina legal ou até mesmo o
sistema judicial mantém bancos de dados com características bastante específicas
quanto às vítimas, aos ofensores, às armas utilizadas e aos locais de prática do crime,
possibilitando maior grau de comparabilidade internacionalmente. O mesmo não
acontece com outros delitos, que não possuem registro tão extenso e muitas vezes nem
chegam ao conhecimento das autoridades policiais, além de apresentarem grande
variação quanto à delimitação do tipo penal entre os países.
O trabalho consiste em um levantamento bibliográfico e os dados utilizados são
provenientes de instituições internacionais, que realizam periodicamente levantamentos
mundiais das taxas indicativas de delitos, principalmente das taxas de homicídio que,
em razão das características já discutidas, possuem maior poder comparativo entre as
diversas nações. A UNODC utiliza em cada país dados oficiais fornecidos pelos
governos centrais e, em geral, os dados utilizados têm proveniência dos órgãos policias.
Existem, no entanto, alguns obstáculos às análises globais dos homicídios, pois nem
todos os países disponibilizam dados provenientes de instituições equivalentes e
1 Escritório das Nações Unidas para o Crime e Drogas. 2 Banco Internacional de Desenvolvimento.
9
coletados com metodologias similares, o que representa importante limitação quanto à
comparabilidade dos dados.
Os países da América Latina têm passado por importantes discussões acerca da
efetividade dos modelos interventivos por eles adotados, uma vez a região se depara
com uma escalada da violência com duras repercussões econômicas e sociais, além do
aumento da população carcerária, sem reflexo positivo nas taxas de criminalidade.
Neste cenário, há algumas décadas, estão sendo debatidos modelos alternativos de
segurança pública.
O diagnóstico do cenário e das pessoas que envolvem a prática de um homicídio
permite traçar linhas gerais de prioridade para intervenção estatal. Alguns países
possuem uma abordagem mais punitivista, repressor e de maior controle sobre os
cidadãos, países nos quais a persecução penal é maximizada, assim como as penas
cominadas para os mais variados crimes, com intuito de desestimular a prática de
delitos. Já outras nações, adicionalmente ao sistema penal, adotamuma linha de políticas
e intervenções preventivas, que procuram atuar nas causas determinantes destes crimes,
sejam elas causas ambientais ou sociais, sob enfoque da intervenção penal mínima.
Desta forma, no primeiro capítulo será discutido o contexto que envolve a
prática de homicídios, principalmente na América Latina, e como alguns dos
indicadores socioeconômicos e outras condições particulares destes países podem ter
associação com os padrões observados, a análise terá enfoque no Chile e suas
divergências com o padrão regional.
O Chile representa uma exceção na América Latina e é apontado por muitos
organismos internacionais, como o BID3, como um dos países mais seguros da região.
O que faz dele um país muito interessante para investigações que procuram levantar as
causas da delinquência na América Latina, seus fatores determinantes e modelos de
intervenção estatal alternativos à justiça penal.
O segundo capítulo trará uma conceituação dos modelos preventivos utilizados
para se pensar a segurança pública e, principalmente, de algumas das políticas públicas
de prevenção desenvolvidas no Chile e suas peculiaridades, com finalidade de
apresentar linhas alternativas de ação estatal e comunitária,
3BANCO INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (BID). Analisis de los homicídios em seis países de America Latina (2013).
10
Ao buscar inspirações de modelos de políticas públicas, é costumeiro que os
países latino-americanos se espelhem em países com os quais apresentam pouca
similaridade histórica, cultural ou econômica, como os Estados Unidos ou países
europeus. Desta forma, é fundamental que voltemos nossas atenções também para os
países da região, para suas experiências, estudos e modelos de prevenção que já foram
desenvolvidos com sucesso. As políticas de prevenção podem influenciar fortemente os
indicadores de segurança, desta forma, é importante analisar as experiências de países
que, como o Chile, há vários anos discutem e promovem a implementação de políticas
de segurança pública participativas.
CAPÍTULO I - Caracterização dos homicídios e Índices de
Desenvolvimento Humano no Chile
11
Nesse primeiro capítulo, será apresentada uma análise acerca da distribuição dos
homicídios na América Latina e dos grupos mais severamente vitimados, que variam de
nação para nação. A violência homicida se trata de um fenômeno complexo e com
múltiplas causas, sendo necessária uma caracterização mais aprofundada acerca dos
fatores e situações que permeiam a prática destes crimes, até mesmo para que as
políticas públicas possam dirigir suas estratégias aos elementos determinantes deste tipo
de violência, que devem variar de acordo com a realidade de cada país.
1.1 Taxas de homicídio na América Latina
Na última década, a América Latina presenciou grande expansão econômica,
que favoreceu também importantes melhorias sociais, tendo a maioria dos países
apresentado crescimentos significativos em índices como o PIB e IDH. No entanto, o
crescimento econômico não veio acompanhado de maior distribuição de renda na
maioria dos países e a região continua a ser a mais desigual e insegura do mundo4.
As taxas de homicídios5 têm exibido uma tendência de significativas e contínuas
reduções ao redor do mundo, no entanto, a América Latina é a única região que
apresentou um aumento na violência letal entre os anos de 2000 e 2010.6Tal realidade
não é recente, as Américas apresentam números de homicídio de cinco a oito vezes
maiores do que aqueles encontrados na Europa desde os anos 1950.7Contudo, nas
últimas décadas a situação tem se agravado.
Segundo números do Instituto Igarapé8 aproximadamente 33% do número total
de homicídios ocorridos em 2012 em escala global foram cometidos nas regiões da
América Latina e Caribe, número impressionante se considerarmos que essas áreas
compreendem apenas 8% da população mundial. Se analisada a média de homicídios, é
4PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. SeguridadCiudadana con rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina. (2013) 5 Corresponde a morte provocada, de forma ilícita e voluntária. A taxa de homicídio corresponde ao número de homicídios para 100.000 habitantes. 6UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2013 – Trends, Contexts, Data (2013). 7Idem. 8 Instituto Igarapé. Homicide Monitor (2015). Disponível em: http://homicide.igarape.org.br/ Acesso em: Mai, 2015.
12
também notável a discrepância com outras regiões (Figura 1), a taxa da região é mais do
que cinco vezes a média da Europa, por exemplo. Ademais, dentre as 20 nações com
maiores probabilidades de ocorrência de homicídios - catorze estão localizadas na
América Latina e Caribe.
A tendência das taxas de homicídios, se consideradas nacionalmente, apresenta
significantes variações em relação à média regional. Alguns países, como a Colômbia,
mostraram importante diminuição nos números de mortes intencionais, enquanto a
maioria, como o Brasil, mantiveram as taxas relativamente estáveis, embora sejam ainda
números considerados endêmicos pela OMS9. Os países da região que possuem as
menores taxas são o Chile, o Uruguai e a Argentina, que apresentam um perfil
diferenciado quanto ao tipo de crime analisado.10
Figura 1 – Taxas de homicídio (número por 100.000 habitantes) por região no ano 2012
Fonte: UNODC, 2013
Contrariamente, em regiões em que há algumas décadas observam-se as menores
taxas de homicídios no mundo – como, por exemplo, Europa e Ásia Ocidental – os
números de homicídios têm tendência à estabilidade, mascontinuam apresentando leve
queda ano a ano.
A UNODC, para melhor analisar os fatores que afetam mais decisivamente a
variação nas taxas que registram os homicídios, os divide em três tipos - aqueles ligados
ao cometimento de outros crimes, os decorrentes de relações interpessoais e os
praticados por razões sócio-políticas.
9 Taxas acima de 10 homicídios por 100.000 habitantes. 10UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2011 (2011).
13
Os homicídios relacionados a outros crimes podem ainda ser divididos em dois
grupos: os que possuem conexão com as atividades desenvolvidas por organizações
criminosas e os cometidos como resultado de outra conduta criminosa, como o roubo
seguido de morte. As taxas de mortes intencionais destes grupos registram marcada
variação entre as regiões, números muito altos são encontrados nas Américas Central e
do Sul - taxas que possivelmente estejam diretamente relacionadas à forte presença na
região de grupos ligados ao crime organizado11.
Em média, os homicídios diretamente ligados à violência desenvolvida no
contexto do crime organizado compreendem 30% dos homicídios nas Américas,
proporção absurda se comparada àquela encontrada na Ásia, Europa e Oceania – de
aproximadamente 1%12 (Figura 2). Este tipo de crime também está mais suscetível a
variações bruscas ano a ano, possivelmente em decorrência de disputas territoriais, por
competições entre grupos criminosos em busca de expansão de suas atividades ou até
mesmo investidas do governo para combate ao narcotráfico.
Figura 2 – Porcentagem dos homicídios relacionados ao crime organizado
Fonte: UNODC, 2013.
Os crimes letais relacionados ao uso e tráfico de drogas mostraram importante
aumento no período de 2003-2012, em contraste à tendência de queda de crimes contra
propriedade e demais crimes violentos.13 Este possivelmente seja o principal fator
explicativo da escalada de violência na região. Crimes desta natureza afetam, além das
pessoas diretamente envolvidas nessas atividades, principalmente a população que vive
11UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2013 – Trends, Contexts, Data (2013). 12Idem. 13UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).World Drug Report 2014 (2014).
14
nas áreas de maior vulnerabilidade social e de incidência de disputas, onde as
organizações criminosas têm maior possibilidade de expansão e domínio.
Interessante notar a forte conexão dos homicídios relacionados a atividades de
organizações criminosas com o gênero da vítima. As vítimas do sexo masculino
compõem 96% das vítimas deste tipo de homicídios nas Américas, o que sugere, além
da maior facilidade de aliciamento dos homens, que as mulheres ainda são pouco
frequentes na estrutura do crime organizado.
Por outro lado, os homicídios do segundo grupo – cometidos como resultado da
prática de outros delitos - apresentam pouca variação ao redor do mundo. Os homicídios
ligados a roubos, por exemplo, respondem por uma média de 5% do total nas Américas,
Europa e Oceania.14 Desta forma, pode-se inferir que flutuações bruscas nas taxas de
homicídios com conexão a outros crimes, observadas na América Latina, provavelmente
sejam resultado de disputas no contexto do crime organizado.
Os homicídios ligados a relações interpessoais são menos comuns, mas também
constituem parte importante do total – cerca de 14% da média mundial15 - e são
praticados em um contexto bastante diverso, pois geralmente são usados como uma
forma de resolução de conflitos ou punição da vítima por desentendimentos pessoais e
têm como autores mais frequentes pessoas conhecidas ou até mesmo familiares.
Este tipo de crime é comum em todas as regiões do mundo e mostra certa
constância ao longo do tempo, entretanto é responsável por uma porcentagem mais
expressiva em continentes como a Ásia, Europa e Oceania, devido ao baixo número
total de homicídios ocorridos nestas regiões. As taxas observadas nas Américas, embora
sejam numericamente maiores do que nas demais áreas, constituem uma proporção
menor do total.16
Entre os homicídios interpessoais, fator preocupante é a proporção de vítimas do
gênero feminino, neste contexto, elas são consideradas grupo de risco e representam
dois terços das vítimas desse tipo de crime17. Além disso, quase metade (47%) das
14UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2013 – Trends, Contexts, Data (2013). 15Idem. 16UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2011 (2011). 17UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2013 – Trends, Contexts, Data (2013).
15
mulheres que se tornam vítimas de homicídio são mortas por seus próprios parceiros ou
membros da família, enquanto entre os homens esses números não chegam aos 6%.
Aconjuntura que envolve prática dos crimes de feminicídio torna difícil a
implementação de políticas de prevenção, uma vez que os principais ameaças à
sobrevivência das mulheres são as pessoas mais íntimas e com as quais elas têm um
convívio diário.
Já os homicídios relacionados ao contexto sócio-político são cometidos no
intuito de exercer influência e poder para defender interesses de determinados grupos e
abrangem as mortes intencionais resultantes de disputas políticas, assim como aquelas
decorrentes de atos de terrorismo e crimes de ódio.18 Crimes desta natureza são de
difícil identificação e quantificação e podem ser subavaliados, o que prejudica em
grande medida a sua comparabilidade entre países.
Outra realidade identificada em países de todo o mundo, é a grande associação
dos altos números de violência letalàs grandes zonas urbanas. Segundo relatório do
BID, tal padrão se dá em virtude do acúmulo de fatores que têm influência direta no
aumento de violência, além, claro, da alta densidade populacional: o desemprego, a
pobreza, a desigualdade social, a grande presença de grupos criminosos organizados, o
narcotráfico, entre outros fatores.19
As taxas de homicídios mostram forte correlação também com o gênero.A
predominante maioria do número de vítimas de homicídios em todo o mundo, no ano de
2011, era do gênero masculino (79%), além disso, 95% dos acusados de homicídio
foram também homens. Na América Latina essa discrepância é ainda maior – 88% das
vítimas e 96% dos acusados eram homens, no mesmo período.20 Em todas as regiões do
mundo é possível verificar o predomínio de vítimas masculinas, apesar desta
disparidade entre os gêneros diminuir levemente em países da Europa.
Quando consideradas as faixas etárias de risco de se tornarem vítimas de
homicídio, não há grandes diferenças entre homens e mulheres. Em ambos os gêneros
os jovens são os mais afetados, sendo a faixa de idade mais vitimada aquela que
18 Idem 19BANCO INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (BID). Analisis de los homicídios em seis países de America Latina (2013). 20UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2013 – Trends, Contexts, Data (2013).
16
compreende dos 15 aos 29 anos (com 43%), quando incluídos os menores de 15 anos,
chegamos à metade do número total de vítimas em todo o mundo.21
Se a proporção mundial de homicídios entre jovens já é alarmante, nas Américas
Central e do Sul, toma dimensões ainda maiores. Os jovens com idade entre 15 e 29
anos apresentam uma taxa por 100.000 habitantes quatro vezes maior do que a taxa
mundial média para o grupo.22Tal padrão é preocupante e apresenta forte impacto no
desenvolvimento econômico desses países, uma vez que os jovens compõem uma
importante faixa produtiva e são membros provedores de muitas famílias.
A caracterização das armas utilizadas na prática de homicídios é igualmente
importante para o desenvolvimento de estratégias e políticas de segurança pública. As
armas de fogo são as mais utilizadas mundialmente para a prática deste tipo de crimes,
seja por sua letalidade ou associação com a prática de outras condutas criminosas, são
empregadas em 4 de cada 10 homicídios. O segundo grupo mais comum é o das
denominadas armas brancas, que perfazem um total de 25% dos meios usados na prática
de homicídio. O relatório da UNODC23 descreve ainda um terceiro grupo denominado
“outras armas”, que engloba tanto o emprego de força bruta quanto meios diversos,
como o envenenamento.
Diferindo da média mundial, na Oceania, Europa e África as armas mais
envolvidas em homicídios são as armas brancas, enquanto as armas de fogo não são tão
comumente utilizadas (Figura 3). Já o grupo correspondente às “outras
armas”representa percentual marcante em continentes como o africano e o asiático.24
Nas Américas, o uso de armas de fogo é largamente predominante. No ano de
2012, dois terços dos homicídios foram cometidos utilizando tais meios. Pelo padrão
mundial apresentado, percebe-se que as Américas constituem uma exceção no que diz
respeito à utilização de armas, indicando que as armas de fogo não são tão acessíveis
fora do continente americano ou ao menos não tão freqüentemente utilizadas. De acordo
com o BID25, nesta região o uso de armas de fogo se relaciona com as dinâmicas do
21UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2013 – Trends, Contexts, Data (2013). 22 Idem. 23 Idem. 24 Idem. 25BANCO INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (BID). Analisis de los homicídios em seis países de America Latina (2013).
17
crime organizado e narcotráfico, além do fato de muitos países da América do Sul
serem produtores de armas, o que as torna mais acessíveispara a população.
Figura 3 – Meios utilizados para prática de homicídio por região.
Fonte: UNODC, 2014.
Adicionalmente, evidências mostram a relação positiva dos índices de posse de
armas de fogo com o nível de violência por elas causadas26 (Figura 4), sugerindo que a
disponibilidade desses meios tão letais resulta mais comumente na perpetuação
violência, ao invés de possibilitar proteção. O fácil acesso a armas tão letais pode
incrementar a potencialidade violenta, fazendo muitas vezes com que um
desentendimento banal tenha um desenlace trágico.
Os efeitos desta violência armada vivenciada por muitos países na América
Latina os têm levado a discutir soluções e implementar políticas restritivas de controle
ao acesso a armas de fogo, objetivando diminuir a circulação e aumentando as
exigências para o porte de armas, além do combate à comercialização de armas
ilegais.27
Figura 4 – Porcentagem de posse arma de fogo por agressões com arma de fogo.
26UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2013 – Trends, Contexts, Data (2013). 27BANCO INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (BID). Analisis de los homicídios em seis países de America Latina (2013).
18
Fonte: BID, 2013
Entre as vítimas, a maioria é jovem e do gênero masculino – 25% das vítimas
são homens que morreram entre os 20 e 24 anos em decorrência de lesão por arma de
fogo. Homens nesta faixa etária constituem um grupo de risco e exibem, ainda, maior
propensão ao envolvimento com atividades criminosas, de acordo com a UNODC.28
Além da disponibilidade de armas, outros fatores podem ser decisivos para a
prática de homicídio. O consumo de álcool e drogas, por exemplo, aumenta
significativamente o risco de uma pessoa se tornar vítima ou autor de homicídio29. Além
disso, inúmeras mortes envolvem o próprio comércio de drogas ilícitas, embora seja um
número de difícil mensuração, em virtude das limitações que envolvem esse tipo de
investigação.
Conforme exposto, uma questão de grande preocupação na América Latina é a
violência derivada de atividades de organizações criminosas ligadas ao narcotráfico.
Segundo Olson30 as estratégias utilizadas pela força policial na região têm contribuído
28UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2011 (2011). 29UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global StudyonHomicide 2011 (2011). 30OLSON, ERIK. Gestión política desde lo local. Consideraciones sobre La experiencia de Chile. In: Seguridad Ciudadana en América Latina – Múltiples dimensiones y dilemas políticos. (2014).
19
para a fragmentação das organizações criminosas, aumentando a competição entre
grupos criminais e resultando em maior emprego de violência. As políticas de linha
dura, historicamente praticadas na região, resultam em prisões em massa – que além de
prejudicar a eficiência dos sistemas judiciais, transformam as prisões em centros ainda
mais superpopulosos e perigosos – e não se traduzem em maior segurança pública,
muito pelo contrário, as taxas de homicídio, extorsão e seqüestro continuam elevadas.31
1.2 O Chile no Contexto Latino-americano
As análises regionais, entretanto, podem esconder disparidades ao nível
nacional. Na América do Sul, por exemplo, alguns países representam um desvio nas
médias indicadoras de violência latino-americanas, como o Chile e o Uruguai (Figura
5), que possuem taxas de homicídios muito mais aproximadas àquelas encontradas em
países europeus.
Estes países, que possuem taxas de mortes provocadas e intencionais
consideradas baixas nas Américas, exibem ainda outro ponto de convergência com
padrões de países europeus – uma maior estabilidade e a baixa variação temporal nos
números indicadores de violência letal.
Figura 5 – Taxas de Homicídio em alguns países das Américas Central e do Sul
Fonte: UNODC, 2013
31 Idem.
20
Estudando mais detidamente o padrão exibido pelo Chile, não são observadas
grandes flutuações entre os anos de 2008-2012, o país apresentou taxas que variaram
entre o mínimo de 2,96 no ano de 2010 – conforme números do relatório do BID32- e o
máximo de 3,53 homicídios por 100.000 habitantes no ano de 2009.
Até mesmo quando analisada a variação dessas taxas em um intervalo temporal
de décadas, as taxas médias de homicídios no Chile chamam atenção quando
comparadas as apresentadas por outros países da América. Entre 1955 e 2011, o país
apresentou e manteve baixos níveis de violência letal, até mesmo mais baixos do que
países com alto desenvolvimento econômico, como os Estados Unidos.33 Além disso,
estes números não exibem grandes variações, pelo contrário, mantiveram uma tendência
de estabilidade nas últimas seis décadas (Figura 6)
Figura 6 – Taxas de homicídio em países selecionados das Américas, entre 1955 e 2012.
32BANCO INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (BID). Analisis de los homicídios em seis países de America Latina (2013). 33UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2013 – Trends, Contexts, Data (2013).
21
Fonte: UNODC, 2013.
Quando analisadas as vítimas, o Chile exibe o mesmo padrão geral observado na
América Latina. A porção majoritária delas pertence ao gênero masculino e à faixa
etária compreendida entre os 15 e 29 anos, correspondente à população adolescente e
jovem. No ano de 2009, a taxa de violência letal na faixa de idade entre os 15 e 24 anos
foi de 7,934, significativamente superior à média do país. Já a figura 7 mostra a
distribuição do número total de homicídios por faixa etária, nela fica claro o padrão de
vitimização da população jovem. Esses dados são importantes para desenhar estratégias
de políticas de segurança pública, que devem enfocar determinados grupos com maior
propensão ao envolvimento com o crime.
Figura 7 – Homicídios no Chile, segundo a idade da vítima no ano de 2011
Fonte: BID, 2013.
No anode 2009, o Chile exibiu uma taxa de homicídios entre mulheres de 1,0
por 100.000 habitantes, que está entre as menores encontradas em países latinos para o
grupo.35 Todavia, entre os anos 2008-2011, é importante ressaltar o aumento nos
números totais de vítimas do gênero feminino no país, principalmente na faixa entre os
20 e 24 anos, mas também observado entre as mulheres maiores de 40 anos.36 Essa
realidade é diretamente ligada à violência interpessoal e familiar, como anteriormente
discutido, e segue a tendência de outros países americanos.
34ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA). Report on Citizen Security in the Americas (2012). 35ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA). Report on Citizen Security in the Americas (2012). 36BANCO INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (BID). Analisis de los homicídios em seis países de America Latina (2013).
22
De acordo com o estudo de Paula Nazarit e Lorena Pérez37, 45% das mulheres
que fizeram denúncias de violência doméstica nos anos de 2011 e 2012 se tornaram
posteriormente vítimas de homicídio, realidade que indica que o estado chileno está
falhando em oferecer alternativas de intervenção a essas mulheres que recorreram a
instituições públicas para buscar socorro. Além disso, de acordo com o mesmo estudo,
cerca de 16% das que cometeram suicídio eram também vítimas deste tipo de violência,
portanto as políticas de prevenção poderiam evitar ou reduzir tais mortes.
Analisando o Chile, observamos divergência ao padrão exibido regionalmente,
já que a arma tradicionalmente mais usada no país é a arma branca, de fácil acesso e
silenciosa (Figura 8). Enquanto o padrão nas Américas é o predomínio do uso de armas
de fogo na violência letal – alcançando o percentual de 66% -, no país o predomínio, no
período de 2008-2011, é o uso de armas brancas38. No ano de 2011, por exemplo, a
proporção do uso de armas brancas foi de 35%, a segunda classe de armas mais
observada foi a de “outras armas” - com 32%, que engloba tipos de armas não perfuro-
cortantes, além de meios diversos, como o envenenamento e os não especificados -, já
as armas de fogo foram o terceiro grupo mais comum com 30%.
Conforme análise do BID39, as agressões com armas de fogo, apesar de não
serem predominantes no cenário geral no país tem grande incidência na população
menor de 24 anos - enquanto entre os maiores de 24 anos, o método mais comum é o
uso de armas brancas - o que mostra que a violência associada ao uso de armas de fogo
afeta mais gravemente a população jovem. A predominância de vítimas letalmente
feridas por arma de fogo entre os jovens deve ser monitorada, uma vez que pode
representar uma tendência de mudança nos métodos utilizados para a prática de
homicídios naquele país e pode indicar a urgência de implementação de políticas
voltadas a diminuição do acesso a estas armas. Além de, possivelmente, evidenciar
maior suscetibilidade dos jovens ao envolvimento com organizações criminosas,
fortemente armadas, como é a realidade de muitos países na América Latina.
Figura 8 – Homicídios no Chile segundo arma utilizada, ao de 2011
37NAZARIT, Paula Santana, PÉREZ, Lorena Astudillo. Violencia extrema hacialasmujeresen Chile 2011-2012. Red Chilena contra la violência hacialasmujeres. (2014). 38BANCO INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (BID). Analisis de los homicídios em seis países de America Latina (2013). 39Idem.
23
Fonte: BID, 2013.
Em Santiago, maior cidade chilena, o padrão de utilização de armas é um pouco
distinto, sendo mais frequente o uso da arma de fogo do que as taxas nacionais. No ano
de 2008, por exemplo, observa-se significativamente maior uso de armas de fogo – 47%
dos homicídios - do que os valores encontrados a nível nacional - 28% no mesmo ano.
Essa realidade vivenciada pelo maior metrópole chilena pode estar relacionada a maior
incidência de disputas entre organizações criminosas e comércio de narcóticos.
É clara, principalmente em países da América Central e Colômbia, a forte
associação entre homicídios e narcotráfico. Entretanto, o Chile, apesar de constituir um
significante mercado consumidor de drogas ilícitas, não figura entre os principais países
produtores de narcóticos e tampouco está localizado nas principais rotas de narcotráfico
nas Américas.40 Desta forma, o país não é atingido por esse tipo de violência tão
severamente como outros das Américas, fator que em certa medida pode explicar a
realidade das taxas de homicídio na região.
Não obstante, o estudo do BID41 adverte quanto ao aumento de freqüência da
violência organizada ou associada ao narcotráfico no Chile nos últimos anos, o que está
provocando uma modificação no padrão de homicídios, que anteriormente estavam
majoritariamente associados a relações interpessoais. Portanto, é necessária uma maior
atenção estatal para o tema, principalmente sob o enfoque preventivo.
Além da violência diretamente relacionada ao comércio de narcóticos, existe
também uma importante conexão, especialmente no Chile, da prática de crimes ao
40 UNODC. World Drug Report 2014 (2014). 41BANCO INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (BID). Analisis de los homicídios em seis países de America Latina (2013).
24
consumo anterior de drogas ou álcool, conforme relatório de desenvolvimento humano
do PNUD42, 48,8% dos internos chilenos afirmaram ter consumido álcool ou drogas
ilícitas antes de cometerem delito.
1.3 A Relação de Índices de Desenvolvimento Humano e Homicídio
O estudo realizado pela UNODC43 associa a baixa incidência de homicídios a
uma sociedade pouco desigual, estável, próspera e com altos indicadores de
desenvolvimento socioeconômico. Assim como as mais altas taxas de violência letal
têm, em geral, conexão direta com contextos de pobreza, desigualdade, marginalização
social, baixo acesso ao sistema educacional e a presença de um estado de direito
frágil.44
A investigação criminológica também tem associado níveis de violência com
padrões de desenvolvimento exibidos em determinada região. De acordo com Tcherni45,
existe um consenso geral entre especialistas de que os indicadores socioeconômicos
podem predizer as taxas de crimes violentos e homicídios. Uma pesquisa desenvolvida
pela autora chegou à conclusão de que o aumento no percentual de famílias que vivem
na pobreza e que possuem baixa escolaridade mostra forte correlação com o aumento
também nas taxas de homicídio.
Segundo pesquisa divulgada pelo BID46, oIDH47 de um país apresenta
significante conexão com as taxa de homicídios por ele apresentadas, estando o
aumento do IDH geralmente relacionado à diminuição no número de mortes
intencionais. Desta forma, a taxa média deste tipo de crime exibiu diminuição em
alguns dos países da região e do mundo nos últimos 15 anos, período em que
apresentaram expressivo crescimento econômico.
42 PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO. Relatório de Desenvolvimento Humano 2013 – A Ascensão do Sul: Progresso num Mundo Diversificado.(2013) 43UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global Study on Homicide 2011 (2011). 44Idem. 45TCHERNI, Maria. Structural Determinants of Homicide: The Big Three. JournalofQuantitativeCriminology, 27(4), 475-496 (2011). 46BANCO INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (BID). Analisis de los homicídios em seis países de America Latina (2013). 47 IDH utiliza como base o PIB per capita (corrigido pela paridade de poder de compra), esperança de vida ao nascer e taxa de matrícula e alfabetização
25
Percebe-se, todavia, um desvio nesta correlação quando considerados os países
pertencentes ao grupo de IDH alto, que exibem ainda altas taxas de homicídio (Figura
9). Muitos destes países pertencem à América Latina, onde outros fatores determinantes
de violência letal, como a forte presença de organizações criminosas, possivelmente
explique a ausência de redução nas taxas de homicídios acompanhando o aumento de
IDH.48
Figura 9 – Correlação das taxas de homicídio com os indicadores de desenvolvimento.
Fonte: UNODC, 2011
Outro fator de correlação analisado pelo relatório do BID e que mostra força
ainda maior na determinação da violência letal, é o índice de Gini49, que mede o nível
desigualdade encontrado em cada país. Foram identificadas taxas de homicídios baixas
em países com baixo índice de Gini, número que aumenta conforme aumenta a
desigualdade na distribuição das riquezas produzidas no país.
Nos países com índice Gini superior a 0,45, que exibem grande disparidades de
renda, são observadas taxas de homicídios quase quatro vezes mais altas do que as de
sociedades mais equitativas. Esse grupo de países é composto principalmente por
africanos e americanos e respondem por 36% dos homicídios cometidos em todo o
mundo, enquanto abrigam apenas 19% da população mundial.50
Esse cenário indica que mais marcadamente do que índices de desenvolvimento
– cujo aumento muitas vezes não é acompanhado por repartição de riquezas e
48UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global StudyonHomicide 2011 (2011). 49 Índice de Gini: os números mais baixos correspondem a uma distribuição mais equitativa de riquezas enquanto números próximos ao 1 representam desigualdade máxima. 50UNITED NATIONS OFFICE FOR DRUGS AND CRIME (UNODC).Global StudyonHomicide 2011 (2011).
26
oportunidades - o que determina em larga escala a taxa de homicídios é o nível de
desigualdade encontrado em um país:
Com isso podemos concluir que, mais do que a pobreza absoluta ou
generalizada é a pobreza dentro da riqueza, são os contrastes entre ambas,
com sua sequela de maximização e visibilidade das diferenças, a que teria
maior poder de determinação dos níveis de homicídio de um país (Waiselfisz,
2008)51
Ainda de acordo com JulioWaiselfisz, os indicadores de concentração de renda
mostram maior relação com as taxas de homicídio de jovens do que de vítimas não-
jovens, ou seja, os jovens seriam mais fortemente afetados pelos duros efeitos da
desigualdade na distribuição de renda.52
Waiselfisz aponta, ainda, três níveis de elementos determinantes das taxas de
delinquência de um dado território:
Em primeiro lugar, os de nível estrutural que, desde uma perspectiva macro, estariam determinando o comportamento dos restantes fatores. Nessa entrada, os mais freqüentemente indicados foram os relacionados com a pobreza, em que fome, miséria e exclusão seriam os motores impulsores da violência. Também nessa entrada, processos acelerados de urbanização, com sua desestruturação normativa, estruturas políticas geradoras de cultura cívica autoritária, opressiva e violenta, têm sido arrolados, principalmente na América Latina, para explicar as diversas formas de eclosão da violência homicida. Em segundo lugar, os de nível institucional. Diversos tipos e mecanismos de crises nas instituições básicas de nossa sociedade têm sido apontados como indutores da moderna violência: desestruturação familiar, insuficiência educacional, crises das instituições políticas, erosão dos estatutos morais etc. Por ultimo, também determinantes de nível individual, fundamentalmente os psicológicos que, em determinadas situações, podem gerar condições de resiliência às reações potencialmente violentas.53
Segundo relatório de desenvolvimento humano do PNUD, na América Latina
“as altas expectativas de consumo aliadas à relativa falta de mobilidade social também
estimularam o chamado crime aspiracional”54, em grande medida associado às
organizações criminosas. Ademais, outros fatores presentes na América Latina
representam facilitadores da violência, como crescimento urbano desordenado,
carências no sistema de ensino e dificuldades no acesso a ele.
51WALSELFISZ, Julio .J. Mapa da Violência: Os Jovens da América Latina. (2008). 52 Idem. 53 Idem. 54PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. SeguridadCiudadana com rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina. (2013).
27
Considerando os índices de desenvolvimento humano, o Chile aparece há alguns
anos como o país latino-americano com melhores resultados. Em 2014, o país
despontou na 41º colocação quanto ao IDH, sendo classificado como um país com nível
de desenvolvimento humano muito elevado.55 Em termos de desigualdade, por outro
lado, o Chile – com índice de Gini de 0,50 (que representa importante desigualdade) -
não apresenta resultados tão marcantes no contexto latino-americano, sendo superado
por países como Argentina (0,46), Uruguai (0,38) e Peru (0,44). O aparente paradoxo
nestes números pode ser explicado por outros fatores que, do mesmo modo, podem
influenciar as taxas de homicídio.
Hanns Mella, Claudia Navarro e PíaO´Kuinghttons publicaram estudo
analisando as principais variáveis que influenciam a delinqüência no Chile, entre elas
foram apontados:“desempleo, hombres jóvenes urbanos, personas bajo la línea de
pobreza, aprehendidas por robo com fuerza, consumo de drogas (marihuana), edad
promedio de La población y escolaridad promedio de La población.”56
No próximo capítulo, será analisado um dos fatores que apresentam influência
nas taxas de violência apresentadas por um país – as políticas públicas de prevenção.
Serão apresentados os modelos preventivos e as características principais de algumas
das políticas de segurança desenvolvidas no Chile.
CAPÍTULO II- Políticas de Segurança Pública Chilenas
Além de todos os fatores determinantes dos padrões delitivos - ou mais
especificamente das taxas de homicídio – já discutidos no capítulo anterior, as políticas
de segurança pública implementadas por um país podem determinar uma grande
55PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO. Relatório de Desenvolvimento Humano 2013 – A Ascensão do Sul: Progresso num Mundo Diversificado. (2013) 56MELLA, Hanns de la Fuente; NAVARRO, Claudia Mejías, O’KUINGHTTONS, Pía Castro. Análisis econométrico de los determinantes de La criminalidaden Chile. Polít. crim. Vol. 6, Nº 11 (2011).
28
mudança dos padrões criminais, neste sentido, serão abordados modelos de políticas de
prevenção mais comuns e discutidos alguns dos projetos em andamento no Chile.
2.1. Modelos de Políticas de Prevenção ao Delito
Para Cristina Zackseski57,as políticas preventivas de segurança pública podem
ser dividas em dois modelos: um modelo que envolve a prevenção das circunstâncias e
situações de risco que de alguma forma promovem ou facilitam o cometimento de um
crime - chamado de prevenção situacional - e outro que busca atacar as raízes da
problemática da delinqüência e exclusão social – chamada de prevenção social. Acerca
do modelo de prevenção situacional defende a autora: “Se trata, sin embargo, de una
estrategia limitada, puessólo es capaz de incidir sobre lãs situaciones desviantes más
elementares, que se identifican por estadísticas y hacen parte de La idea general de
crimen existente em el sentido común.”
O modelo de prevenção situacional defende a ideia de que algumas das causas o
delito podem ser explicadas a partir das oportunidades existentes no ambiente físico.
Como resultado, o modelo se baseia na intervenção direta nas características físicas e
urbanas que, de alguma forma, possam contribuir para a prática de delitos, assim como
influenciar na percepção de segurança da população.58 Como exemplo de ações
integrantes desse modelo preventivo podemos citar as políticas de recuperação de
espaços púbicos e implantação de iluminação pública, bem como programas de
vigilância e desarmamento, entre outras.
Por sua vez, as políticas de prevenção social recomendam a atuação sobre
fatores de risco pessoais, psicológicos ou sociais, estes últimos geralmente de caráter
estrutural, como a pobreza e a marginalidade. Estas iniciativas devem ser voltadas para
grupos de alto risco, e a atuação deve atingir desde o âmbito familiar e educacional até a
questão da saúde pública. Os efeitos da prevenção social são observáveis geralmente
apenas em longo prazo e exigem um esforço concentrado de diversos setores sociais e a
concretização de políticas públicas em diversas áreas.
57ZACKSESKI, Cristina. Los modelos contemporâneos de prevención de conflitos y La participaciónciudadana em las políticas de seguridade del Distrito Federal mexicano. 58 MOYANO, Gonzalo. De la criminologia ambiental a La prevención mediante El diseño de espacios seguros. + Comunidad + Prevención, Nº 6 (2007)
29
A prevenção social deve ser instituída em três formas: primária, secundária e
terciária. A prevenção primária é dirigida a toda a sociedade e atua nos contextos sociais
e situacionais que favorecem a violência; a secundária é dirigida a grupos que possuem
maior risco de delinqüir (de acordo com os diagnósticos delituais) e às suas
necessidades, tratamento e apoio; e a terciária aponta a sua atuação para população
infratora e tem como propósito reabilitá-la para reinseri-la na sociedade.59
Cristina Zackseski aponta, ainda, o surgimento das políticas de prevenção
integradas em países europeus em um contexto de fortes demandas sociais por
segurança pública e participação popular na década de 1980. Neste cenário, os
programas de prevenção desenvolvidos “pretendieron estimular La participación de
losciudadanos, así como de las agencias oficiales de control y elservicio social,
buscando siemprealcanzarel consenso de La poblaciónen torno a las políticas.”60
Estudo recente do CESC aponta, similarmente ao modelo desenvolvido no
cenário europeu na década de 1980, o surgimento de um modelo de prevenção
comunitária na América Latina, que combina elementos do modelo de prevenção
situacional e do modelo de prevenção social, tendo como sua característica definidora a
participação dos cidadãos locais. Para garantir sua eficácia,a prevenção comunitária
necessita de grande envolvimento da população, de forma a efetivar as estratégias
participativas e tornar essa participação sustentável em longo prazo. O objetivo desse
tipo de prevenção é promover práticas que convertam a comunidade em protagonista,
instalando recursos, capacidades e estratégias tanto a nível individual como coletivo,
fazendo com que a comunidade de torne corresponsável por sua segurança.61
2.2. Nova abordagem preventiva na América Latina
No esteio dessas transformações de teorias e conceitos acerca das políticas de
segurança pública, a noção de prevenção de delito na América Latina também passou
por importantes modificações nas últimas décadas, deixando de se basear apenas no
59CENTRO DE ESTUDIOS EN SEGURIDAD CIUDADANA (CESC). ¿Cuálesel papel de la comunidade em laprevencióndel delito? + Comunidad + Prevención, N°1 (2004) 60ZACKSESKI, Cristina. Los modelos contemporâneos de prevención de conflitos y La participaciónciudadana em las políticas de seguridade del Distrito Federal mexicano. 61CENTRO DE ESTUDIOS EN SEGURIDAD CIUDADANA (CESC). ¿CuáleSel papel de la comunidade em laprevencióndel delito? + Comunidad + Prevención, N°1 (2004)
30
enfoque de vigilância e pretensão punitiva estatal, passando a ser entendida como um
conceito muito mais complexo e amplo, cuja efetivação deve ser planejada de forma
transversal, ajustando ações estatais e participação comunitária.62
Segundo relatório sobre segurança cidadã publicado pelo PNUD, a forte
repressão policial e criminal na América Latina freqüentemente coincidiu com o
aumento taxas de criminalidade, sugerindo, mais uma vez, que a política repressiva não
reflete mudanças positivas nas taxas associadas à violência e que a prevenção deve ser
encarada sob outra perspectiva. De acordo com a mesma instituição é necessária: “uma
abordagem que proteja o direito à vida com dignidade e integridade física e material
está no centro da segurança cidadã, que é um bem público, ao qual todas as pessoas
devem ter acesso, e que é responsabilidade do Estado.”63
Neste Contexto, há um reconhecimento de que a justiça penal não tem sido
capaz de oferecer ao conjunto da população uma eficiente resolução das questões de
segurança pública, já que pouco tem determinado mudanças efetivas nos padrões de
criminalidade. Além disso, cresce a percepção de que a atuação estatal na questão da
segurança pública deve ser anterior à intervenção da justiça penal, seja modificando as
diversas condições que induzem as pessoas a se envolver com a criminalidade, seja
através da promoção do fortalecimento da noção de cidadania, seja com o
direcionamento das políticas públicas efetivamente às necessidades sociais concretas
dos cidadãos.
Fator de importante influência nas políticas de segurança pública é o efeito que o
temor ao delito apresenta em determinada sociedade, como defendido por Elias
Carranza: “La percepción sobre el aumento de la criminalidade es bastante generalizado
y está incidiendo em las medidas adoptadas de política criminal. [...] Este temor se
manifiesta em um mayor reclamo de justicia penal, em un reclamo por aumentar el
número de polícias y por elevar las penas y el uso de la prisión”64
Portanto, mudanças nos modelos de prevenção devem considerar importantes
questões que têm sido debatidas atualmente na América Latina, tais como a necessidade
62CENTRO INTERNACIONAL PARA LA PREVENCIÓN DE LA CRIMINALIDAD (CIPC). Estrategias y mejoresprácticas em prevencióndel delito com relación a áreas urbanas y juventude em riesgo. (2007). 63PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. SeguridadCiudadana com rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina. (2013). 64CARRANZA, Elías. Delito, SeguridadPersonal y Abolicionismo Hoyen América Latina. Cuadernos de Criminología nº 2, Instituto de Criminologia, Santiago (1994).
31
de enfrentar as condições socioeconômicas que fomentam a delinqüência; a mudança de
um enfoque preventivo de responsabilidade apenas da polícia para um que engloba os
governos e as comunidades; a relevância das realidades comunitárias e locais; e o
reconhecimento da prevenção como solução mais eficaz para o problema da
delinqüência do que a mera aplicação da justiça penal.65 A partir disso, ganha destaque
nos últimos anos na América Latina – e principalmente desde o retorno à democracia
em muitos países - o movimento de implementação de uma política de segurança
pública participativa, comunitária, mais centrada e direcionada para as necessidades
moradores locais, tal política é denominada segurança cidadã.
2.3 –A segurança cidadã
Os desafios que acompanham o desenvolvimento de políticas de segurança
participativa requerem a desconcentração das intervenções políticas para os governos
locais, ONGs e organizações comunitárias, em busca de promover a participação mais
ativa do cidadão.66 Neste sentido, Felipe Fernandéz67 destaca o papel fundamental dos
governos locais na abordagem da segurança cidadã. Segundo o autor, os municípios
apresentam múltiplas vantagens comparativas no desenho e aplicação das políticas de
segurança, uma vez que se encontram numa posição de maior proximidade com os
cidadãos, o que os permite reconhecer os principais problemas enfrentados pela
população e identificar os recursos e potencialidades disponíveis para enfrentá-los.
Esse processo de descentralização pode contribuir diretamente tanto para a
modernização quanto para a celeridade da gestão, ao aproximar a população da
administração pública e permitir uma conexão mais direta com suas prioridades e
preocupações.68 Além disso, a descentralização objetiva propiciar a participação da
comunidade na tomada de decisões e permitir um maior controle dos cidadãos sobre as
ações políticas, fato que promove e fortalece o desenvolvimento da cidadania.
65CENTRO DE ESTUDIOS EN SEGURIDAD CIUDADANA (CESC). ¿Cuál ES el papel de la comunidade em laprevencióndel delito? + Comunidad + Prevención, N°1 (2004). 66TAPIA, Paula; MOHOR, Alejandra. Evaluación + BuenasPracticas2: Aprendizajes y desafios para La prevencióndel delito y la violência. (2014). 67FERNÁNDEZ, Felipe. Gestión política desde lo local. Consideraciones sobre La experienca de Chile. (2014) 68VALENZUELA, SebastiánAcevedo. Delincuencia y descentralizaciónen Chile: los desafios de definir la oferta pública desde la demanda comunal y regional. + Comunidad + Prevención, Nº 10 (2010).
32
A segurança cidadã se orienta modificar as condições de vida das vizinhanças
que sofrem privações materiais e baixos níveis de coesão social, onde são altos os riscos
de que os cidadãos se envolvam com o crime ou dele se tornem vítimas.69 Esse modelo
de prevenção engloba estratégias e medidas que buscam reduzir o risco de que delitos
ocorram – tentando influir em suas múltiplas causas - bem como seus potenciais efeitos
prejudiciais, tanto nos indivíduos como na sociedade em geral.70
As ações políticas se concentram em diversos níveis, as políticas direcionadas a
jovens em grupos de risco, por exemplo, abarcam desde investimentos em áreas básicas
como saúde e educação, até políticas pra redução da desigualdade social, promoção da
inclusão, criação de oportunidades de empregos e proteção contra exploração pelo
narcotráfico. Portanto, para que sejam colocadas em prática, se faz necessária uma
cooperação entre instituições governamentais para o melhor planejamento e avaliação
dos programas.71
Conforme relatório do PNUD72, os principais componentes de uma política
integral de segurança cidadã são: a prevenção da violência e delito; o controle da
persecução penal; a reabilitação e reinserção social dos infratores; a assistência e
proteção das vítimas; e o governo da segurança cidadã. Ainda segundo o relatório, em
toda estratégia preventiva devem estar presentes as quatro etapas seqüenciais:
diagnóstico, elaboração do plano, gestão e avaliação. O diagnóstico é o estudo da
realidade local em termos de segurança, cujo objetivo é identificar os problemas mais
relevantes e as estratégias que devem ser usadas para combatê-los. A segunda etapa é a
elaboração de um plano ou estratégia realista que proponha respostas aos problemas
apontados pela comunidade. Já a etapa de gestão consiste na efetiva implementação do
plano, acompanhada por um constante processo de monitoramento da alocação dos
recursos disponíveis e das dificuldades do processo. E na fase de monitoramento e
avaliação do plano deve ser feito o acompanhamento dos projetos de acordo com o
planejamento estabelecido.
A política de segurança cidadã requer, ainda, uma relação de confiança entre a
população e a administração pública. Nenhum sistema democrático se encontra
69UNODC, Global Study on Homicide 2011 (2011). 70 PNUD, SeguridadCiudadana com rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina. (2013) 71 Idem 72 PNUD, En que consiste la seguridade ciudadana? (2015)
33
consolidado sem que funcionem adequadamente as instituições encarregadas da
administração da justiça e da segurança, pelo contrário, a desconfiança passa a imperar
entre os cidadãos enquanto se debilita a legitimidade das instituições estatais.73
Como bem pontua estudo de Frülhing publicado pelo CESC:
[...] quando se considera que a criminalidade é produto do fracasso das normas que regulam a convivência, é possível supor que a violência e o delito aumentam em comunidades empobrecidas e que o aumento da criminalidade, por sua vez, gera maiores problemas, o que redunda em um círculo vicioso onde violência gera mais violência. As intervenções para potencializar os recursos da comunidade teriam o objetivo de deter essa espiral de violência, pondo freio a processos sociais degenerativos.74
É significante na América Latina o aumento da discrepância entre a percepção
de insegurança na visão dos cidadãos e as condições reais e objetivas de delito e
violência.75 Fundamental, então, que as políticas públicas se dirijam também ao
aumento da confiança nas instituições públicas e da sensação de segurança. O
sentimento de insegurança é particularmente relevante para a análise das políticas de
segurança desenvolvidas na região, bem como por seus efeitos políticos e sociais. O
clima de insegurança tem conseqüências sociais negativas, que podem aprofundar o
desafeto da sociedade pela política e diminuir a participação da cidadania nos assuntos
políticos.76
2.4. Segurança Cidadã no Chile
Atualmente, a questão da segurança cidadã na América Latina se instalou como
prioridade nas agendas governamentais dos países da região - mesmo naqueles onde a
violência é considerada baixa comparada com a média da região, como é o caso do
Chile. No país, observa-se o desenvolvimento dos diversos tipos de políticas de
73VARAT, Jessica; GARLAND, Allison. Participaciónciudadana y percepción de inseguridaden América Latina. Latin American ProgramSpecialReport (2006). 74CENTRO DE ESTUDIOS EN SEGURIDAD CIUDADANA (CESC). ¿Cuál ES el papel de la comunidade em laprevencióndel delito? + Comunidad + Prevención, N°1 (2004). 75PAZ CIUDADANA. Siete Prioridades país. (2005). Disponível em: www.pazciudadana.cl/. Acesso: Mai, 2015. 76VARAT, Jessica; GARLAND, Allison. Participaciónciudadana y percepción de inseguridaden América Latina. Latin American ProgramSpecialReport (2006).
34
prevenção, no entanto, desde o final da década de 1990 tem sido mais discutida e
implementada a política de prevenção comunitária.
A chamada política de segurança cidadã começou a ser discutida no início dos
anos 1990, porém as primeiras estratégias adotadas se concentraram no controle e
repressão. Como resultado, se observou um aumento severo na população carcerária
(72% em 13 anos), sem efetivos resultados na criminalidade.77 Em virtude do fracasso
do sistema de controle adotado, aprofundaram-se as discussões e esforços de integração
do discurso político com estratégias de prevenção, com o intuito de desenvolver as
necessárias reformas.
No ano de 2001 foi criado no país a Divisão de Segurança Cidadã no Ministério
do Interior, tendo como principal tarefa desenvolver políticas de segurança cidadã, com
ênfase na participação comunitária e propiciando um trabalho conjunto com a polícia
local. Alguns anos depois, em 2004, foi elaborada no Chile a Política Nacional de
Segurança Cidadã, que proporcionou uma perspectiva mais integral da problemática de
segurança, com a participação de múltiplas instituições. Seus principais objetivos
estavam centrados nas políticas de prevenção de delinqüência, programas e projetos
para uma reabilitação dos infratores e assistência às vítimas.78
Em 2014 foi criado o Plano Comunitário de Segurança Pública em 32 cidades do
país. Como parte deste projeto foram iniciadas 86 políticas de prevenção entre as quais
estão projetos dirigidos a crianças, adolescentes, projetos escolares, de combate à
violência intrafamiliar, voltados aos bairros, além dos voltados à prevenção situacional
de recuperação de espaços públicos, alarmes comunitários, sistemas de vigilância, entre
outros.79
A seguir, são citados, exemplificativamente, alguns dos projetos e programas
relacionados à Política de Prevenção Cidadã e Comunitária, desenvolvidos no Chile, e
estratégias utilizadas para sua execução. O principal programa analisado é o
denominado “Cidade Segura”, outros também são citados, embora não existam estudos
específicos e muitos dados disponíveis acerca de sua efetivação e resultados práticos.
77CENTRO INTERNACIONAL PARA LA PREVENCIÓN DE LA CRIMINALIDAD (CIPC). Estrategias y mejoresprácticasenprevencióndel delito com relación a áreas urbanas y juventude em riesgo. (2007). 78FERNÁNDEZ, Felipe. Gestión política desde lo local. Consideraciones sobre La experiencia de Chile. In: Seguridad Ciudadana en América Latina – Múltiples dimensiones y dilemas políticos. (2014). 79GOVERNO DE CHILE - SUBSECRETARIA DE PREVENCIÓN AL DELITO. Cuenta Pública Participativa. (2014).
35
São eles “Escolarização de Jovens Privados de Liberdade”, “Modelo de tratamento de
drogas e álcool para adolescentes infratores”, “Programa 24 Horas – Vida Nova”,
“Mediação na Vizinhança”, “Programa de Apoio às Vítimas de Crime”, “Casas de
Acolhida”, “Homens por uma Vida sem Violência” e “Vizinho Consciente”.
2.4.1 Programa “Cidade Segura”
O programa “Cidade80 Segura”, iniciado ano 2000, tem como objetivo suscitar e
fortalecer as capacidades locais, e intervir nos fatores de risco sociais específicos de
determinadas cidades.81 O resultado esperado é o fortalecimento da participação
comunitária e a coordenação institucional para a prevenção e controle da delinqüência,
mediante aplicação de soluções locais, ou seja, soluções advindas da própria
comunidade. Essas soluções se baseiam, por sua vez, em um diagnóstico de segurança
realizado anteriormente.82
Essa iniciativa combina aspectos da prevenção social e da prevenção situacional,
com um enfoque local e comunitário, conforme preconiza o modelo de segurança
cidadã, anteriormente explicitado. Com tal enfoque, busca transferir para o nível
municipal o modelo de gestão de segurança, pois considera que é sobre o município que
recai a responsabilidade da execução das estratégias do programa, embora não
desprezando o necessário apoio do governo central e das polícias.
O programa é composto por três elementos: o conselho comunitário de
segurança cidadã – um espaço de diálogo sobre o tema de segurança pública e de
representação social, do qual participam as autoridades locais e a sociedade civil; a
secretaria comunitária – composta por profissional especializado responsável pelo
monitoramento da situação de segurança da cidade, e também pela coordenação,
implementação e continuidade do plano comunitário de segurança; e a mesa técnica
80 Termo original utilizado é “Comuna”, que corresponde ao território de um município 81CENTRO DE ESTUDIOS EN SEGURIDAD CIUDADANA (CESC). ¿Cuálesel papel de la comunidade em laprevencióndel delito? + Comunidad + Prevención, N°1 (2004). 82FERNÁNDEZ, Felipe. Gestión política desde lo local. Consideraciones sobre La experiencia de Chile. In: Seguridad Ciudadana en América Latina – Múltiples dimensiones y dilemas políticos. (2014).
36
comunitária – formada pelas direções municipais relacionadas a programas de
prevenção.83
As cidades são selecionadas para participar do programa pelo seu índice de
vulnerabilidade delitual. Este índice é definido por meio da análise de escolaridade,
pobreza, desemprego, consumo de drogas, taxas de denúncias de crimes, entre outras
variáveis, para então selecionar as cidades que apresentem a maior pontuação. A partir
daí, são estabelecidos convênios de colaboração entre cada um dos municípios
participantes e o Ministério do Interior, determinando as obrigações de cada parte na
execução do projeto.
Como primeiro passo para a implantação do programa, é feito o diagnóstico de
segurança da cidade – através da caracterização das faixas etárias, gêneros, grupos
sociais mais atingidos e dos fatores de risco mais determinantes em cada local. Este
diagnóstico é fundamental, pois possibilita a definição dos problemas prioritários, sobre
os quais incidirão as intervenções. Já nessa fase, é importante a participação da
comunidade para que seja feito um autodiagnóstico, verificando o que a própria
comunidade aponta como questões prioritárias.84
A par do diagnóstico e das necessidades da comunidade local, passa-se à
elaboração do Plano Comunitário de Segurança Cidadã. O Plano é considerado o eixo
do programa e essencial para alocação dos recursos disponíveis, devendo conter todas
as estratégias de prevenção ao delito a serem efetivadas, sob um prima de integralização
de todos os níveis governamentais envolvidos.85
O financiamento do programa pode ser direcionado também a projetos de
iniciativa da própria comunidade, visando aumento do protagonismo popular. Esses
projetos podem ser baseados na resolução alternativa de conflitos, atividades culturais,
fortalecimento de redes locais, recuperação de espaços públicos, atenção às vítimas,
violência intrafamiliar, entre outros.86 Nos quatro primeiros anos de desenvolvimento
do programa “Cidade Segura” foram financiados 2.737 projetos de segurança, sendo a
83 CENTRO DE ESTUDIOS EN SEGURIDAD CIUDADANA (CESC). ¿Cuál ES el papel de la comunidade em laprevencióndel delito? + Comunidad + Prevención, N°1 (2004). 84Idem. 85 Idem. 86 Idem.
37
maior parte dirigidos à infra-estrutura e fortalecimento das redes comunitárias87 Em
2007, o programa se transformou no projeto “Planos Comunitários de Segurança
Pública”.
De acordo com Valenzuela88, o desenho do programa “Cidade Segura”
conseguiu conjugar uma articulação entre governo central, municípios e a comunidade,
privilegiando a descentralização administrativa. Esse desenho trouxe como resultado a
participação de grande número de organizações de base, ONGs locais, organismos
privados e governo.
O programa proporcionou, ainda, a aquisição de um conhecimento melhor e
mais detalhado sobre da realidade das cidades, sobretudo no tocante aos delitos, pois
algumas dessas cidades nunca tinham passado por um diagnóstico de segurança.89 Esse
diagnóstico é um ponto essencial para orientar os programas de segurança cidadã
comunitário, sobretudo em locais onde outros tipos de ações governamentais geralmente
não chegam.
Alguns estudos, como o publicado por Valenzuela90, afirmam que o programa
conseguiu aumentar a confiança da população nas instituições públicas e autoridades,
fato que pode ser observado pelo aumento considerável de denúncias feitas às
autoridades policiais. Este dado é especialmente relevante porque essas denúncias
certamente ajudam a tornar cada vez mais preciso o diagnóstico da violência na cidade,
contribuindo para orientar a implantação de novas políticas de segurança.
Por fim, segundo Frühling e Gallardo91, um estudo estatístico determinou que as
cidades participantes do programa apresentariam indicadores de delito cerca de 19%
mais altos se o projeto “Cidade Segura” nunca houvesse sido implementado.
2.4.2 Programa “Escolarização de jovens privados de liberdade”
87CENTRO DE ESTUDIOS EN SEGURIDAD CIUDADANA (CESC). ¿Cuál ES el papel de la comunidade em laprevencióndel delito? + Comunidad + Prevención, N°1 (2004). 88VALENZUELA, SebastiánAcevedo. Delincuencia y descentralizaciónen Chile: los desafios de definir la oferta pública desde la demanda comunal y regional. + Comunidad + Prevención, Nº 10 (2010). 89CENTRO DE ESTUDIOS EN SEGURIDAD CIUDADANA (CESC). ¿Cuálesel papel de la comunidade enlaprevencióndel delito? + Comunidad + Prevención, N°1 (2004). 90VALENZUELA, SebastiánAcevedo. Delincuencia y descentralizaciónen Chile: los desafios de definir la oferta pública desde la demanda comunal y regional. + Comunidad + Prevención, Nº 10 (2010). 91Fruhling e Gallardo, Programas de seguridade dirigidos a barrios. (2010)
38
Conforme caracterizado no capítulo anterior, tanto no Chile como na maioria
dos países latino-americanos, um dos mais importantes grupos de risco – e que,
portanto, devem ser alvo de intervenções preventivas – é o grupo da faixa etária de
adolescentes e jovens. Este constitui um grupo de marcada vulnerabilidade, uma vez
que é muito comum na América Latina que jovens se envolvam com a prática criminal,
seja pela cooptação de organizações criminosas, pelo comum abuso no consumo de
drogas e posterior envolvimento no crime para financiar o vício, ou pela dificuldade em
se inserir na realidade comunitária e conseqüente marginalização.
Como exemplo de projeto criado para atuar neste contexto, pode ser citado o
programa de escolarização de jovens privados de liberdade, criado em julho de 2007.
Trata-se de uma iniciativa executada pela Associação Chilena Pró Nações Unidas
(ACHNU) e consiste em um modelo de reintrodução ao sistema de ensino de jovens
encarcerados para cumprimento de pena. O programa conta com uma equipe
multidisciplinar de professores, psicopedagogos, educadores sociais, terapeutas
ocupacionais e prevê a realização periódica de atividades variadas a fim de preparar os
jovens para a continuidade dos estudos. A intervenção psicopedagógica busca, ainda,
através de um trabalho colaborativo com escolas e vinculação a organizações externas, a
reabilitação dos jovens e sua completa reinserção social.92
Este constitui um projeto de prevenção social, assentado na defesa dos Direitos
Humanos, que busca atuar nas raízes determinantes da reincidência, aproximando os
jovens do sistema educacional e apresentando alternativas à delinqüência. Aqui
especificamente, trata-se de caso de efetivação de política de prevenção de delitos em
grupo socialmente vulnerável – os jovens infratores, através de um plano de reinserção
social que parte da hipótese de que a educação tem o poder de reduzir a probabilidade
de reincidência93, reduzindo conseqüentemente a criminalidade em geral.
2.4.3 Programa “Modelo de tratamento de drogas e álcool para
adolescentes infratores”
92TAPIA, Paula; MOHOR, Alejandra. Evaluación + BuenasPracticas2: Aprendizajes y desafios para La prevencióndel delito y la violência. (2014). 93TAPIA, Paula; MOHOR, Alejandra. Evaluación + BuenasPracticas2: Aprendizajes y desafios para La prevencióndel delito y la violência. (2014).
39
Entre os problemas sociais que mais influenciam para a impossibilidade do
pleno desenvolvimento social de jovens, são sempre citados: o trabalho infantil, a
deserção escolar, a violência, a marginalidade, a ausência de expectativas de futuro e o
consumo ou dependência de substâncias químicas94.
Uma das prioridades do Chile no combate à delinqüência, segundo publicação
da Fundación Paz Ciudadana95, é a reabilitação dos infratores dependentes de drogas,
considerando que é comum entre as pessoas com problemas graves de dependência e
abuso de drogas o cometimento de delitos para financiar os vícios. Assim, quando se
objetiva diminuir a probabilidade de reincidência é necessário projetar políticas públicas
que se voltem a proporcionar um tratamento integral para os infratores usuários de
drogas.
Neste contexto, foi criado um programa de tratamento especialmente voltado a
adolescentes infratores, baseado na ocupação humana e na definição de rotinas
personalizadas, levando-se em conta as características, interesses e necessidades
pessoais de cada um dos jovens infratores usuários de drogas, com intuito de aumentar a
motivação pessoal deles para o tratamento.96 As atividades incluem, por exemplo:
consulta psiquiátrica, psicológica, psicoterapia individual, grupal e familiar e
intervenção psicossocial de grupo97.
A finalidade do programa, segundo Tapia e Mohor: “é promover uma inserção
progressiva e sistemática dos jovens em redes assistenciais e comunitárias para livrá-los
da dependência das drogas, para tanto busca dar a necessária atenção às saúdes física e
mental dos jovens atendidos, incentivando a participação em atividades socioculturais e
intentando uma nivelação dos estudos para futura inserção laboral, reduzindo-se assim a
possibilidade de reincidência criminosa”98.
2.4.4 Programa “24 horas – Vida Nova”
94 Idem. 95PAZ CIUDADANA. Siete Prioridades país. (2005). Disponível em: www.pazciudadana.cl/. Acesso: Mai, 2015. 96TAPIA, Paula; MOHOR, Alejandra. Evaluación + BuenasPracticas2: Aprendizajes y desafios para laprevencióndel delito y la violência. (2014). 97 Idem. 98 Idem.
40
Outro programa direcionado às crianças e adolescentes infratores existente no
Chile é denominado 24 horas – Vida Nova. O objetivo deste programa é criar e ativar
uma rede de apoio social que atenda e possibilite que essas crianças e adolescentes
parem de se envolver na execução de delitos.
O modelo de trabalho do programa é a terapia chamada multi-sistêmica, que foi
criada para abordar de maneira integral o tratamento de problemas de conduta criminal
em jovens de 10 à 17 anos.99 A metodologia prevê o acompanhamento 24 horas, 7 dias
por semana, e a realização de várias sessões de tratamento por semana. E não apenas
com o jovem infrator, mas também com os pais, irmãos, amigos, professores e uma
equipe de profissionais qualificados para intervenção clínica e psicossocial. Os
profissionais se dividem em equipe de avaliação do risco sócio-delitual – analisam
semanalmente os casos de jovens egressos nas unidades policiais por condutas de risco
– e a equipe clínica de terapia multissistêmica – implementa a terapia psicológica
familiar nos casos de mais alto risco de reincidência no delito. Esta segunda equipe atua
no sentido de tentar melhorar o funcionamento da família, aumentando a capacidade dos
pais de controlar a conduta dos filhos, mantê-los na escola e reduzindo o consumo de
drogas.100
Segundo estudos relacionados ao programa, as mudanças nas condutas dos
jovens já podem ser notadas entre 3 a 5 meses de tratamento. O bom resultado é
creditado à intervenção que a terapia faz na família, introduzindo mudanças nos
esquemas de cuidado e supervisão dos jovens. Além disso, para além do tratamento
existe um completo sistema que assegura a qualidade da intervenção, consistente em
avaliações, supervisões e capacitações constantes. Segundo informe do Ministério do
Interior chileno101, o programa tem alcançado importantes resultados, impedindo a
reincidência delitual para aproximadamente 70% dos jovens atendidos.
Além dos exemplos apresentados, outros dois importantes programas que
buscam proteger jovens em situação de risco e devem ser citados são o “Abrindo
Caminhos” – projeto destinado a atender filhos de pais encarcerados, contando com
conselheiros familiares, tutores e profissionais de apoio, que atende mais de 4.000
99 MINISTERIO DEL INTERIOR. Programa Vida Nova, disponível em: http://www.cumplimiento.gob.cl/wp-content/uploads/2014/03/140616_Programa-Vida-Nueva-24-Horas.pdf 100GOVERNO CHILE, Estudios Programas Prevencion VIDA NUEVA. Disponível em: http://www.penalolen.cl/wp-content/uploads/2015/05/Estudio-VIDA-NUEVA.pdf 101GOVERNO CHILE, Subsecretaria de prevención al delito. Cuenta Pública Participativa. (2014)
41
crianças – e o “Justiça Juvenil Restaurativa” – promove o tratamento em liberdade dos
jovens infratores, comprometendo a família e a comunidade na busca pela reparação do
dano causado pelo infrator. Esta política tem apresentado excelentes resultados na
diminuição da taxa de reincidência e apresentando custos muito mais baixos do que
aqueles vinculados ao encarceramento102.
2.4.5 Programa “Mediação na Vizinhança”
Ainda como exemplo dos conceitos de políticas de segurança cidadã e
comunitária, o programa Mediação na Vizinhança é uma iniciativa de mediação no
âmbito comunitário, executada no município de Peñalolén, Chile, cuja intenção é
prevenir a violência entre cidadãos de uma vizinhança ou comunidade, através de
métodos alternativos para resolução pacífica de conflitos.103 É um projeto que atua tanto
na prevenção situacional quanto na social, pois atua evitando situações de risco de
ocorrência de agressões, bem como na construção de uma forma pacífica de diálogo em
situações de embate.
O programa está fundamentado na articulação de departamentos e programas
municipais, é diretamente integrado à justiça local, e visa resolver com mais efetividade
e rapidez os conflitos comunitários. A equipe do projeto é interdisciplinar e composta
por profissionais de direito, sociologia, psicologia, arquitetura, serviço social.104
Uma característica fundamental do programa é a promoção da capacidade da
própria comunidade para resolver suas controvérsias, sem recorrer à violência, para isso
inclui-se a formação de dirigentes especialistas nas técnicas de mediação. Outro fator
importante é a facilitação do acesso à justiça a comunidades materialmente carentes e
sujeitas a muitas situações geradoras de conflitos de convivência105.
O programa se inicia com a atuação de um centro de mediação – que coordena
todo o processo de mediação; de um solicitante – que informa ao centro de mediação da
102 COSTA, Gino; ROMERO, Carlos. Qué hacer com lãs pandillas? +Comunidad +Prevención, nº 12 (2011) 103TAPIA, Paula; MOHOR, Alejandra. Evaluación + BuenasPracticas2: Aprendizajes y desafios para La prevencióndel delito y la violência. (2014). 104TAPIA, Paula; MOHOR, Alejandra. Evaluación + BuenasPracticas2: Aprendizajes y desafios para La prevencióndel delito y la violência. (2014). 105 Idem.
42
existência do conflito; um pré-mediador – que é enviado à casa do solicitante para
reunir toda a informação relativa ao caso, além de explicar todo o funcionamento do
processo de mediação; o solicitado – que será contatado pelo pré-mediador, quando
tomará conhecimento do processo de mediação e do requerimento do vizinho. Tendo o
solicitante e o solicitado aceitado a mediação, é designado, pelo centro de mediação, um
mediador imparcial que será apenas um facilitador do diálogo entre as partes
envolvidas. Caso haja acordo, o centro de mediação apenas acompanhará o
cumprimento. Não sendo o possível o acordo, o mediador explicará o procedimento
judicial que deverá ser seguido e encerrará o caso.106
Este projeto, além de permitir uma participação efetiva dos envolvidos na
resolução de seus próprios conflitos, consiste em uma forma preventiva de intervenção
em uma situação de tensão e que poderia facilmente escalar para a violência.
2.4.6 Programa de Apoio às Vítimas de Crime
As pessoas vitimadas por algum evento delitivo podem experimentar
consequências para além de danos materiais. Por vezes, as consequências psicológicas e
sociais do delito, as impedem de seguir a vida normalmente, superando os sentimentos
negativos relacionados à insegurança e vulnerabilidade. Para atuar junto a essas vítimas,
foi criado o Programa de Apoio às Vítimas, que oferece assistência psicológica, social e
jurídica, cujo objetivo é ajudar a pessoa vitimadas por crime a superar as conseqüências
negativas do fato e se reintegrar à sociedade.
O projeto conta com assistência 24 horas, através de uma equipe de psicólogos e
assistentes sociais, de modo que oferece apoio às vítimas desde as primeiras horas após
o delito. Segundo dados da Subsecretaria de Prevenção ao Delito só no ano de 2014, o
programa atendeu um total de 61.122 pessoas.107 O Plano Nacional de Segurança prevê
a criação, ainda em 2015, do Serviço Nacional de Apoio a Vítimas de Crimes,
ampliando o âmbito de alcance do programa.
106 Idem. 107 GOVERNO DE CHILE - SUBSECRETARIA DE PREVENCIÓN AL DELITO. Cuenta Pública Participativa. (2014)
43
2.4.7 Políticas de Prevenção à Violência de Gênero
O Chile, assim como muitos países da América Latina, apresenta preocupante
manifestação da violência contra a mulher, questão que recentemente tem sido bastante
debatida e visibilizada no país. Tanto o governo quanto ONGs de defesa da mulher em
situação de violência têm feito esforços no sentido de realizar a chamada prevenção
primária, através de ações educativas e de campanhas com ampla veiculação na
mídia.108
Um dos resultados desses esforços foi a aprovação, em 2010, da lei que sanciona
o crime de feminicídio, que passa a prever uma pena entre 15 anos e um dia à prisão
perpétua para este delito. Embora represente um avanço no combate ao tipo de crime, a
lei tem recebido críticas, principalmente, por ter restringido a casos muito específicos a
aplicação do tipo penal, por exemplo, que o autor deva ser ou ter sido cônjuge da vítima
ou com ela tenha tido filho. A lei impõe ainda, para casos de relações findas, um prazo
máximo de três anos contados a partir do fim da convivência para adequação ao tipo
penal. São abarcados pelo conceito também casos de vítimas que tiveram filhos com o
agressor – ainda que eles não tenham convivido – no entanto estão excluídas relações de
tantas outras naturezas.109
Não obstante a importância da tipificação do feminicídio no arcabouço penal do
país, o aumento das penas e o encarceramento por si não contribuem decisivamente para
a erradicação da violência contra as mulheres. Ainda menos serão eficazes se vierem
desacompanhados de políticas que promovam a prevenção, proteção das mulheres em
situação de risco e a conscientização acerca da igualdade de direitos.
Neste contexto, o Serviço Nacional da Mulher110 iniciou em 2007, o projeto
“Casas de Acolhida”, cujo objetivo principal é oferecer uma alternativa temporária de
moradia segura para mulheres vítimas de violência e que estejam em situação de risco
grave ou de morte. Nacionalmente, foram abertas 28 Casas de Acolhida, que contam
108GOVERNO CHILE – SERNAM. Casas Acogida. (2015) 109VÁSQUEZ, Patsilí Toledo. Femicídio. Oficina del alto comisionado para losderechos humanos. (2009). 110 Departamento do governo chileno responsável pelo desenho de políticas de combate à violência contra a mulher
44
com os serviços profissionais de assistentes sociais, psicólogos, advogados, técnicos
sociais e educadores, que prestam assistência tanto às mães quanto aos filhos111.
As principais ações do programa visam: contribuir com a intervenção integral e
com o processo de reparação e obtenção de sanções aos agressores (através do
assessoramento jurídico); possibilitar a criação de uma rede de segurança para as
vítimas; bem como fomentar a sua autonomia econômica (através da equipe social);
fornecer um espaço de estabilização emocional; iniciar o processo de empoderamento,
autonomia, autoestima e revalorização da mulher, bem como de seus filhos (através
equipe psicológica)112.
Alinhado a este projeto de apoio à mulher vítima de agressão, encontra-se o
programa “Homens por uma Vida sem Violência”, que é destinado aos agressores,
homens envolvidos em situação de violência familiar. O programa, da mesma forma,
realiza uma intervenção psicossocial, com vistas à diminuição da violência intrafamiliar
e, principalmente, redução do risco de reincidência dos agressores, que nos centros de
apoio iniciam um processo de mudança em suas atitudes familiares.113 Após o
tratamento ainda é feito um acompanhamento por um período de 9 meses para avaliar a
permanência das mudanças alcançadas e outras intervenções necessárias,
principalmente em caso de reincidência nos atos violentos.114
Ainda que se possa afirmar a adequação e mesmo o sucesso dessas políticas
adotadas, ainda há muito por fazer para que se efetive a prevenção da violência contra a
mulher. Segundo Jubb115, as estratégias primárias devem ser ampliadas, introduzindo a
temática nos currículos de escolas e universidades, além da adoção de estratégias
integrais, pautadas na defesa dos direitos humanos e no indispensável envolvimento
comunitário. Encontra-se em andamento a implementação do Plano Nacional de Ação
para a Prevenção da Violência Intrafamiliar no Chile, que propõe significante ampliação
e aperfeiçoamento nas políticas públicas direcionadas à mulher e à redução da violência
intrafamiliar.
111GOVERNO CHILE - SERNAM, Programa Casas de Acogida. Disponível em: https://portal.sernam.cl/?m=programa&i=10, Acesso: Mai, 2015. 112 Idem. 113GOVERNO CHILE -SERNAM, Hombre por uma vida sin violência (2015). Disponível em: https://portal.sernam.cl/?m=programa&i=11 114GOVERNO CHILE -SERNAM, Hombre por uma vida sin violência (2015). Disponível em: https://portal.sernam.cl/?m=programa&i=11 115 JUBB, Nadine. Respuestas efectivas a la violência doméstica.+Comunidad +Prevención, nº 13. (2011)
45
2.4.8 Programa “Plano Quadrante”
Diferente dos exemplos anteriores, o programa denominado Plano Quadrante é
essencialmente de prevenção situacional, tendo sido desenvolvido para implementação
na estrutura da polícia preventiva de caráter militar do Chile. O programa está
produzindo uma série de mudanças nos aspectos institucionais da polícia chilena, com o
escopo de colocar mais policiais nas ruas, posicionando os de acordo com setores de
patrulha, os chamados quadrantes – definidos conforme variáveis quantificáveis.116
Cada quadrante é comandado por um major e é gerido por delegados e
subdelegados, que têm por obrigação atender e solucionar os problemas apresentados
pelos moradores.117Com a divisão territorial em quadrantes, a polícia procura enfrentar
a demanda por policiamento nas áreas urbanas, com recursos logísticos e humanos
limitados, principalmente nos municípios mais pobres. Além, disso, a atuação em áreas
menores, deve reforçar os vínculos das forças policiais com a comunidade e promover
uma aproximação entre eles, se inserindo em um modelo de polícia comunitária que tem
sido bastante discutido no país.
Conforme artigo do CESC118, embora não tenha sido realizado um estudo que
fizesse a comparação do sentimento de segurança apresentado pelos cidadãos entre
áreas com policiamento comunitário e policiamento tradicional, existem indícios de que
a confiança nas instituições policiais aumentou como consequência do programa de
polícia comunitária, assim como diminuiu a opinião de que as autoridades nada faziam
em relação a denúncias que lhes eram apresentadas pela população.
2.4.9 Políticas de prevenção à utilização de arma de fogo
Apesar de não representarem o meio mais comum de prática de homicídios no
Chile, como demonstrado no capítulo I, as armas de fogo são fatores de grande
importância no desenvolvimento da violência urbana. As políticas que buscam a
116 CENTRO DE ESTUDIOS SEGURIDAD CIUDADANA. Polícia Comunitária. (2003). 117 Idem. 118 CENTRO DE ESTUDIOS SEGURIDAD CIUDADANA. Polícia Comunitária. (2003).
46
diminuição no número e na utilização de armas geralmente apontam para maior rigidez
das leis que regulam a concessão do porte de armas e aumento das penas cominadas
para crimes a elas relacionados, com o pressuposto de que a menor quantidade de armas
disponíveis significa diminuição da violência a elas atrelada.
No tocante à legislação de controle para uso e porte de armas, o Chile está
classificado em nível internacional como semi-restritivo.119 A nova lei para controle de
armas, aprovada no ano de 2011, representou notáveis modificações, restringindo a
venda de armas, sancionando a fabricação, importação, exportação e comercialização de
armas sem autorização e aumentando os requisitos para adquirir e inscrever uma arma.
A nova lei culmina, por exemplo, até 5 anos de prisão para pessoas que portarem arma
ilegalmente, enquanto a lei anterior previa apenas uma multa.
Segundo Tamara Hemelryck,120 o principal motivo apontado pelos cidadãos para
adquirir armas de fogo seria a insegurança e garantia da autodefesa. Assim sendo, o
conjunto de políticas comunitárias desenvolvidas no país que, conforme exposto, tem
influência na diminuição no temor apresentado pelos cidadãos, será indiretamente
determinante também para a redução da quantidade de armas adquiridas por cidadãos no
futuro. Fundamental também é a realização de políticas e campanhas para destruir parte
do acervo de armas que se encontra nas mãos da população civil. Em 2011, no contexto
de aprovação da nova lei de controle de armas, foi produzida a campanha “Vizinho
Consciente”, que estimulou cidadãos a entregarem suas armas à polícia sem sanções,
mesmo quando se configurava o porte ilegal121. Ademais, a efetivação das políticas que
previnem o envolvimento de jovens com o crime organizado devem afetar as taxas de
violência associadas à utilização de arma de fogo, uma vez que estas armas são muito
comumente usadas por estes jovens, conforme já exposto.
119HEMELRYCK, Tamara V. PrimeraAproximación sobre La Ley de Control de Armas de FuegoPequeñasen Chile. (2012). 120 Idem. 121HEMELRYCK, Tamara V. PrimeraAproximación sobre La Ley de Control de Armas de FuegoPequeñasen Chile. (2012).
47
CONCLUSÃO
Muitos países da América Latina passam por um período de importantes
pressões sociais acerca da escalada das taxas de violência e ampliação significativa das
atividades de organizações criminosas, que buscam ampliação de seu mercado
consumidor, principalmente de narcóticos. Acompanhando este cenário, existem sinais
de enfraquecimento da confiança que a população expressa nas instituições públicas,
aliada ainda a um crescimento do sentimento de insegurança.
No entanto, o Chile não foi tão significativamente afetado por essa mudança e
exibe baixas e constantes taxas de violência letal desde meados da década de 1950. O
país retrata uma realidade particular no contexto latino-americano, apresentando as
menores taxas de homicídio entre os países da região e ocupando posição também muito
48
favorável quanto aos indicadores de desenvolvimento humano. Além disso, o país
possui um histórico de forte envolvimento comunitário nas iniciativas governamentais.
Similarmente ao padrão exibido pelos países latinos, a juventude chilena, de
ambos os gêneros, é a mais vitimada pela violência letal, atingindo mais fortemente os
homens com menos de 30 anos. Fato que tem grande impacto também no
desenvolvimento econômico desses países, por perderem grande porção de um
significativo grupo produtivo. A forte vitimização de jovens, além de outros motivos,
pode ser explicada em certa medida pela ampliação das atividades de organizações
criminosas na região, que encontra nos jovens importante fonte para aliciamento.
Embora sejam inúmeros os elementos que contribuem para a ocorrência da
violência homicida - que muitas vezes se sobrepõem e tornam difícil um diagnóstico
mais específico - conforme alguns estudos, o que mais fortemente determina esses
indicadores em uma dada sociedade são alguns dos fatores socioeconômicos, como
índices de desigualdade e desenvolvimento humano, como o índice de Gini e IDH.
Além disso, fatores que levam a marginalização de certa parte da população são também
determinantes da prática de delitos, como o desemprego, a miséria, a baixa escolaridade,
entre outros.
A realidade delitual encontrada na América Latina fez nascer ademanda por uma
maior participação comunitária no desenvolvimento de políticas preventivas, que
buscam se adequar à realidade de cada comunidade. Tal movimento participativo tem
essencial importância para o desenvolvimento da cidadania nessas nações, além de ter
inegável efeito na percepção de segurança dos cidadãos e confiança nas instituições
públicas.
Dentre os modelos de políticas de prevenção empregados na América Latina –
prevenção situacional, social e comunitária – o que mais induz verdadeiras
transformações sociais e influencia a percepção de segurança na população é o modelo
comunitário, que engloba características do modelo social, e busca atuar diretamentenos
fatores estruturais e causas determinantes da criminalidade, sendo determinado através
da abordagem comunitário das intervenções propostas, ou seja, aplicação de um modelo
descentralizador de políticas públicas, que prevê participação da população e
desenvolvimento da cidadania.
49
Neste contexto, o presente trabalho pretende mostrar como foram
implementadas alternativas de políticas públicas de segurança, sob o ponto de vista da
intervenção mínima do sistema penal, tendo sido desenhadas e desenvolvidas por um
país que apresenta uma série de similaridades históricas, culturais e de limitações
econômicas com outros tantos países latino-americanos. Intentou-se mostrar um pouco
da experiência chilena que pode ser tomada como referencia por outros países latino-
americanos para criação, desenvolvimento e aplicação prática de políticas de segurança
pública.
Percebemos, então, que as taxas de homicídio apresentadas pelo país, de certa
forma, refletem o modo como o tema de segurança pública é encarado pelo estado
chileno, bemcomo,refletem também os seus indicadores sociais. No entanto, existe
muito ainda a ser desenvolvido no país, muitas das políticas mencionadas no segundo
capítulo estão ainda em seu início e atingem poucos usuários, sendo assim, são
necessários maiores investimentos por parte do governo central, de forma a expandir o
alcance das políticas que são destaque pela inovação, mas ainda constituem iniciativas
de alcance limitado.
Um dos fatores determinantes para os altos índices de criminalidade na América
Latina, que precisa ser encarado sob uma nova perspectiva, é a ampliação das
organizações criminosas. O pensamento tradicionalmente disseminado, de que a melhor
forma de se combater as atividades de organizações criminosas era neutralizando-as
com intervenção policial e penal, não tem a mesma força atualmente, pois o decurso
histórico tem demonstrado que políticas de linha dura apresentam resultados bastante
contraproducentes contra esse tipo de organização. Em razão disso, emerge a
necessidade de uma discussão com ênfase em linhas preventivas de ação, surgindo
possibilidades de diversas políticas alternativas, como a adoção de políticas não-
proibicionistas, como a regulamentação do comércio de narcóticos com o intuito de
reduzir o poder dos narcotraficantes.
São inúmeros os fundamentos que influenciam os indicadores delituais
apresentados por um país, podendo estar relacionados às raízes históricas, aos elementos
culturais, até à condição geográfica, ao contexto político, às condições
socioeconômicas, entre outros. Certamente muitos desses elementos fogem do alcance
deste trabalho. Assim, a despeito das muitas limitações das relações causais aqui
50
levantadas, o trabalho se propôs a evidenciar algumas soluções inovadoras encontradas
nas políticas preventivas desenvolvidas no Chile, com o intuito também de exibir
alternativas para a uma intervenção estatal mais eficiente no aspecto da segurança
pública de toda a América Latina.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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CENTRO DE ESTUDIOS EN SEGURIDAD CIUDADANA (CESC). ¿Cuál es el papel de la comunidade enlaprevencióndel delito? + Comunidad + Prevención, N°1 (2004). Disponível em: www.cesc.uchile.cl. Acesso: Abr, 2015.
______________. Experiencia de Prevenciónen Terreno: Programa Comuna Segura Compromiso 100.+ Comunidad + Prevención, N°1 (2004). Disponível em: www.cesc.uchile.cl. Acesso: Abr, 2015.
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