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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI

PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA-

PROPPEC

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS

PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS - PMGPP

LIMITES E POSSIBILIDADES DA IMPLANTAÇÃO DE UMA ZPE - ZONA DE

PROCESSAMENTO DE EXPORTAÇÃO EM CÁCERES - MT – ARTICULAÇÕES

INSTITUCIONAIS E INTERESSES ECONÔMICOS

THIAGO SILVA GUIMARÃES

Itajaí – SC, 2012

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI

PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA-

PROPPEC

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS

PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS - PMGPP

THIAGO SILVA GUIMARÃES

Dissertação apresentada à Banca Examinadora

no Mestrado Profissional em Gestão de Políticas

Públicas da Universidade do Vale do Itajaí -

UNIVALI, sob a orientação do Prof. Dr.

Ricardo Stanziola Vieira e Coorientação do

Prof. Msc. Eduardo Guerini, como exigência

parcial para obtenção do título de Mestre em

Gestão de Políticas Públicas.

Itajaí – SC, 2012

Esta Dissertação foi julgada APTA para a obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas

Públicas e aprovada, em sua forma final, pela Coordenação do Programa de Mestrado

Profissional em Gestão de Políticas Públicas – PMGPP/UNIVALI.

_______________________________________

Dr. FLÁVIO RAMOS

COORDENADOR

Apresentada perante a Banca Examinadora composta pelos Professores

_______________________________________________________________

Dr. RICARDO STANZIOLA VIEIRA (UNIVALI)

PRESIDENTE E ORIENTADOR

_______________________________________________________________

MSC. EDUARDO GUERINI (UNIVALI)

MEMBRO E COORIENTADOR

_______________________________________________________________

Dr. LUIZ BRÁULIO FARIAS BENITEZ (UNIVALI)

MEMBRO

_______________________________________________________________

Dr. GUILLERMO ALFREDO JOHNSON (UFGD)

MEMBRO EXTERNO

Itajaí (SC), 06 de junho de 2012

DEDICATÓRIA

À minha Mãe que sempre esteve ao meu

lado, me dando força, carinho e amor; ao

meu Pai por toda sua paciência e

simplicidade, um exemplo de ser humano;

à minha esposa Alessandra, me dando

força, carinho e amor, acompanhando

minha trajetória. Aos meus irmãos, Flávio,

João Luiz, José Roberto, Ana Paula, pela

união e amor que sempre demonstraram.

À minha sogra Sueli, por toda sua

paciência e carinho e, por todo apoio nos

momentos difíceis.

AGRADECIMENTOS

Agradeço primeiramente a Deus por esta oportunidade e, por me dotar de capacidade

em mais esta etapa.

A minha esposa Alessandra por todo apoio e carinho. Só você e Deus sabem da minha

trajetória.

Aos Professores do Programa de Mestrado, em especial o Professor Guerini pela sua

paciência, sabedoria em dar o direcionamento neste trabalho.

Ao Professor Eng. Adilson Domingos dos Reis pelo apoio que me foi ofertado neste

trabalho.

Aos funcionários do Programa de Mestrado em Especial a Tânia e o Luiz Fernando.

A todos aqueles que de uma forma ou de outra contribuíram para que esta pudesse se

materializar e se fazer presente.

SUMÁRIO

LISTA DE QUADROS .......................................................................................................... viii

LISTA DE FIGURAS .............................................................................................................. ix

LISTA DE TABELAS .............................................................................................................. x

LISTA DE GRÁFICOS .......................................................................................................... xi

LISTA DE MAPAS ................................................................................................................ xii

LISTA DE SIGLAS ............................................................................................................... xiii

RESUMO ................................................................................................................................ xiv

ABSTRACT ............................................................................................................................ xv

INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 16

CAPÍTULO I .......................................................................................................................... 21

BASES E MODELOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO

REGIONAL E LOCAL ......................................................................................................... 21

1.1 POLÍTICA PÚBLICA NO BRASIL .................................................................................. 21

1.2 CONDICIONANTES HISTÓRICOS DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO

REGIONAL ........................................................................................................................ 27

1.3 A QUESTÃO DA CONCENTRAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES

REGIONAIS ....................................................................................................................... 32

1.4 CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO DE ATIVIDADES NO CASO

BRASILEIRO ..................................................................................................................... 34

1.5 AS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO CASO MATO-

GROSSENSE ..................................................................................................................... 38

1.6 REGIÃO E REGIONALISMO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO ............................... 42

CAPÍTULO II ......................................................................................................................... 49

CENÁRIOS ALTERNATIVOS NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DE

MATO GROSSO .................................................................................................................... 49

2.1 DIMENSÃO ECONÔMICA DE MATO GROSSO .......................................................... 50

2.1.1 Diversificação da estrutura produtiva e adensamento das cadeias ....................... 52

2.1.2 Mato Grosso e suas relações com o Mercado Externo ............................................ 56

2.1.3 Dinâmica de Mato Grosso frente ao Mercado Interno ........................................... 59

2.1.4 Investimentos em infraestrutura econômica e logística .......................................... 60

2.2 DIAGNÓSTICO SOCIAL E LOCALIZAÇÃO DE MATO GROSSO ............................. 62

2.2.1 Dimensão Social .......................................................................................................... 64

2.2.2 Crescimento regional cumulativo e dinâmica demográfica .................................... 65

2.3 POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO LOCAL EM CÁCERES - MT ...... 67

CAPÍTULO III ....................................................................................................................... 69

LIMITES E POSSIBILIDADES DA IMPLANTAÇÃO DE UMA ZPE - ZONA

DE PROCESSAMENTO DE EXPORTAÇÃO EM CÁCERES - MT –

ARTICULAÇÕES INSTITUCIONAIS E INTERESSES ECONÔMICOS ..................... 69

3.1 OS LIMITES E AS POSSIBILIDADES DE UMA POLÍTICA PÚBLICA

DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL ......................................................................... 69

3.2 ZPE - ZONA DE PROCESSAMENTO DE EXPORTAÇÃO ........................................... 71

3.3 PASSOS PARA IMPLANTAÇÃO DE UMA ZPE ........................................................... 79

3.4 AGENTES ECONÔMICOS LOCAIS ............................................................................... 83

3.5 OS LIMITES E POSSIBILIDADES DA IMPLANTAÇÃO DA ZPE EM

CÁCERES - MT ................................................................................................................. 86

3.6 IMPLICAÇÕES PARA IMPLANTAÇÃO EM CÁCERES .............................................. 96

CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................... 100

REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 104

ANEXOS ............................................................................................................................... 110

LISTA DE QUADROS

Quadro 01 - Descrição e situação das ZPEs criadas no Brasil ................................................. 77

Quadro 02 - População por situação de domicílios, 1991 e 2000 ............................................ 87

Quadro 03 - Geografia do município de Cáceres - MT ............................................................ 87

LISTA DE FIGURAS

Figura 01 - Evolução histórica das ZPEs no Mundo ................................................................ 74

Figura 02 - Localização das 17 ZPEs autorizadas por decreto presidencial ............................ 77

Figura 03 - Cronologia das ZPEs no Brasil .............................................................................. 83

Figura 04 - Imagens de Cáceres ............................................................................................... 84

Figura 05 - Delimitação da área destinada para implantação da ZPE em Cáceres .................. 92

Figura 06 - Edificação da ZPE em Cáceres - MT..................................................................... 93

Figura 07 - Fases para o alfandegamento da Receita Federal do Brasil ................................... 94

Figura 08 - Industrialização que poderão ser realizadas na ZPE de Cáceres - MT .................. 95

Figura 09 - Ponto alfandegado de fronteira Cáceres – Corixa ................................................. 96

LISTA DE TABELAS

Tabela 01 - Exportações em ZPEs de países em desenvolvimento .......................................... 27

Tabela 02 - Investimentos Previstos para Mato Grosso ........................................................... 54

Tabela 03 - Brasil e Mato Grosso - Balança Comercial – 1996 a 2010 – US$ Bilhões ........... 57

Tabela 04 - Evolução da taxa média geométrica de crescimento anual no Estado de Mato

Grosso ................................................................................................................... 66

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 01 - Evolução da estrutura de formação do PIB mato-grossense ................................ 53

Gráfico 02 - Participação dos produtos nas exportações de Mato Grosso em 2009 ................ 57

Gráfico 03 - Principais países importadores dos produtos mato-grossenses em 2010 ............. 58

Gráfico 04 - Principais países exportadores para Mato Grosso em 2010 ................................. 59

Gráfico 05 - Evolução da população do Estado de Mato Grosso 1940-2010 .......................... 65

LISTA DE MAPAS

Mapa 01 - Localização geográfica do Estado de Mato Grosso ................................................ 63

Mapa 02 - Regiões de planejamento do Estado de Mato Grosso ............................................. 64

Mapa 03 - Recursos hídricos de Cáceres - MT ........................................................................ 85

LISTA DE SIGLAS

AGECOPA

COFINS

CONFAZ

FAMATO

PIN/PROTERRA

POLOCENTRO

SEBRAE

SUDECO

UNEMAT

UNOPAR

- Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercadante

- Agência Estadual de Execução dos Projetos da Copa do Mundo do

Pantanal

- Administradora da Zona de Processamento de Exportação em Cáceres -

- Conselho Estadual de Desenvolvimento Empresarial

- Comissão de Estudos para América Latina

- Contribuição social para financiamento da Seguridade Social

- Conselho Nacional de Política Fazendária

- Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação

- Estudos de Impacto Ambiental

- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

- Imposto sobre Circulação de Mercadorias

- Instituto Federal de Mato Grosso

- Instituto Interamericano de Cooperação para Agricultura

- Federação da Agricultura e Pecuária de Mato Grosso

- Faculdade do Pantanal Matogrossense

- Federação das Indústrias no Estado de Mato Grosso

- Federação das Indústrias do Estado de São Paulo

- Lei de Diretrizes Orçamentárias

- Lei Orçamentária Anual

- Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

- Mato Grosso

- Nomenclatura Comum do Mercosul

- Organização Internacional do Trabalho

- Programa de Aceleração do Crescimento

- Procuradoria Geral do Estado

- Programa de Infraestrutura e de Integração Nacional

- Produto Interno Bruno

- Programa para o Desenvolvimento dos Cerrados

- Plano Plurianual

- Relatório de Impacto ao Meio Ambiente

- Serviço de Apoio as Micro e Pequenas Empresas

- Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial

- Serviço Social do Comércio

- Secretaria de Indústria, Comércio, Minas e Energia do Estado de Mato

Grosso

- Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia

- Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste

- Universidade do Estado de Mato Grosso

- Universidade Norte do Paraná

- Zona Franca de Manaus

- Zona de Processamento de Exportação

RESUMO

Esta pesquisa tem como objetivo analisar os limites e possibilidades de implantação de uma

ZPE – Zona de Processamento de Exportação em Cáceres - MT – Articulações Institucionais

e Interesses Econômicos. Para responder aos questionamentos que direcionam esta pesquisa,

busca-se analisar as políticas de desenvolvimento regional, voltadas para as potencialidades

econômicas do Estado de Mato Grosso; as políticas locais de desenvolvimento, sobretudo

aquelas relacionadas ao Município de Cáceres e; apresentar a articulação política, econômica

e social que motivaram os atores regionais na implantação de uma ZPE em Cáceres. Para isto,

o trabalho tem o propósito de apresentar as bases e modelos contextualizando as principais

políticas de desenvolvimento regional/local; dinâmica do desenvolvimento regional do Estado

de Mato Grosso; articulação política regional, que com base no Decreto Lei nº 99.043 de 06

de março de 1990, estabelece um marco na criação da ZPE em Cáceres - MT. Neste estudo

proceder-se-á uma pesquisa exploratória através de uma abordagem qualitativa. Busca-se

como procedimentos metodológicos a revisão de literatura pertinente a temática apresentada;

e a pesquisa documental, esta viabilizada pela parceria com a Administradora AZPEC –

Administradora da Zona de Processamento de Exportação de Cáceres S.A., que disponibilizou

o acesso aos documentos e arquivos inerentes a implantação da ZPE. A análise destes foi

efetuada a partir das dimensões legal, econômica e política. Este estudo se propõe ainda a

apresentar os modelos existentes, sobretudo apontar aquele que melhor se enquadra à

realidade mato-grossense, especificamente no município de Cáceres, assim como seus

impactos, no importante cenário da Política Exportadora Brasileira. Ao estabelecer as

diretrizes teórica e prática, este trabalho visa proporcionar à sociedade, informações acerca

das ZPEs e as perspectivas de Cáceres - MT para o mercado internacional, no aspecto

macroeconômico, no qual o país está inserido.

PALAVRAS-CHAVE: Zona de Processamento de Exportação, Políticas Públicas,

Desenvolvimento Econômico, Desenvolvimento Regional, Articulação Política.

ABSTRACT

This research analyzes the limits and possibilities of implementation of an SPA - Export

Processing Zone, in Cáceres-MT - Institutional Linkages and Economic Interests. To answer

the questions that guide this research, it analyzes the regional development policies, focusing

on the economic potential of the State of Mato Grosso and the local development policies,

particularly those related to the city of Cáceres. It also presents the political, economic and

social cooperation that led to the establishment of a regional SPA in Caceres. For this, the

work presents the bases and models, contextualizing the main policies for regional and local

development; the dynamics of regional development of the State of Mato Grosso; and the

joint regional cooperation which, based on Decree Law No. 99043 of March 06 1990, marked

a milestone in the creation of the SPA Cáceres-MT. This is an exploratory study, through a

qualitative approach. The methods used include a review of the literature on the theme, and

documentary research, made possible through a partnership with AZPEC Administrator -

Administrator of the Export Processing Zone Caceres SA, which provided access to

documents and files relating to the implementation of the SPA. These documents were

analyzed from the legal, economic and political perspectives. This study also presents the

existing models, especially pointing out the one that best fits the reality of Mato Grosso,

specifically in the town of Cáceres, and its impacts on the important scenario of Brazilian

Export Policy. By establishing theoretical and practical guidelines, this paper aims to provide

society with information on EPZs and the prospects of Cáceres-MT for the international

market, in the macroeconomic context of the country as a whole.

KEY WORDS: Export Processing Zone, Public Policy, Economic Development, Regional

Development Policy Coordination.

INTRODUÇÃO

Quando ingressei no Programa de Mestrado, a problemática que organizava essa

pesquisa inicialmente girava em torno do crescimento econômico local de Cáceres em Mato

Grosso (MT), limitando-se a destacar a Zona de Processamento de Exportação (ZPE) como

instrumento viabilizador de crescimento da economia regional. O objetivo inicial era

investigar até que ponto a implantação da ZPE em Cáceres poderia contribuir para o

desenvolvimento da região. Mas para discutir a questão economia regional, sobretudo os

impactos do ponto de vista econômico e social, foi necessário ampliar o objetivo e fazer

outras escolhas teóricas e assim, passar a discutir problemas relativos à articulação política

regional, os agentes econômicos e sociais, sobretudo identificar as bases de organização e

formulação movidas para implantação da ZPE em Cáceres, que de acordo com estudos

realizados tem o propósito de trazer o desenvolvimento econômico para a região e,

posteriormente se beneficiar do mesmo.

Sobre um contexto mais amplo, justifica-se na presente pesquisa uma abordagem a

cerca da importância das ZPEs para o desenvolvimento econômico dos países e sua necessária

adoção no Brasil. Por ser um mecanismo de industrialização voltado para a exportação, elas

agilizam o comércio internacional deixando-o prático e versátil. Uma breve retrospectiva da

economia brasileira mostra que o Brasil protegeu muito sua indústria local se valendo do

modelo de substituição de importações e acabou tendo crescimento mais lento do que diversos

outros países emergentes, além de ter concentrado seu parque industrial apenas nas regiões

Sul e Sudeste do País, causando enormes disparidades econômicas e sociais entre as regiões.

Desde os anos 1960 vários países do mundo, tanto desenvolvidos como em

desenvolvimento, vem adotando mecanismos que facilitam a produção e as trocas

internacionais. Um desses mecanismos é adoção de zonas econômicas. Elas têm diversas

finalidades econômicas e gozam de desoneração tributária. São amplamente adotadas na

industrialização voltada para exportação, principalmente por países que tem o objetivo de

acelerar o desenvolvimento de suas regiões. Além do desenvolvimento da infraestrutura, elas

atraem investimentos externos, absorvem novas tecnologias e geram novos empregos.

No Brasil a ideia, tem ganhado proporções significativas através dos seus Estados, que

por sua vez, tem buscado junto ao Governo Federal, articulações no intuito de adotar estes

mecanismos na tentativa de resolver os enormes desequilíbrios econômicos entre suas regiões.

O objetivo geral desta pesquisa pautou-se na pretensão de pesquisar os limites e

possibilidades da implantação de uma ZPE em Cáceres - MT e perceber como a articulação

política, entre os atores regionais se fez presente neste processo, centrando a atenção no

estudo de aspectos socioeconômicos relacionados ao desenvolvimento econômico regional. A

problemática, portanto, é discutir variantes relativas à implantação da ZPE, seus reflexos e

quais políticas institucionais foram adotadas desde sua criação através do Decreto Lei nº

99.043. Questiona-se ainda por que as ZPEs no Brasil ainda não estão em funcionamento?

Quais os mecanismos adotados pelo Brasil para que as ZPEs possam ter o seu funcionamento

pleno? Será que a ZPE de Cáceres - MT representa mais um anseio político do que uma

política de desenvolvimento econômico regional?

Trata-se, então de um estudo que aborda também o Estado e suas políticas públicas, de

como estas contribuíram de certa maneira para que Mato Grosso se desenvolvesse e tivesse se

tornado um vigor potencial em outros segmentos, além da produção de grãos e pecuária que

hoje ocupa grande destaque.

É importante destacar os objetivos desta pesquisa, que estão alicerçados em

primeiramente analisar as políticas de desenvolvimento regional, sob a ótica mato-grossense;

identificar as políticas locais de desenvolvimento, com ênfase nas políticas municipais de

desenvolvimento econômico e; identificar os elementos políticos, econômicos e sociais que

motivaram os atores regionais na implantação da ZPE em Cáceres.

O presente estudo constitui-se em uma pesquisa exploratória, sendo analisadas as fases

de implantação da ZPE em Cáceres; as principais políticas regionais de desenvolvimento

econômico em Mato Grosso; o contexto regional sob a ótica do desenvolvimento desigual nas

diferentes regiões brasileiras, em especial vivenciada em Mato Grosso. Conforme esclarece

Gil (2002), a pesquisa exploratória visa proporcionar uma visão geral de um determinado fato.

Um trabalho é de natureza exploratória quando envolver levantamento bibliográfico,

entrevistas com pessoas que tiveram (ou têm) experiências práticas com o problema

pesquisado e análise de exemplos que estimulem a compreensão.

O estudo terá uma abordagem qualitativa e utilizará os procedimentos metodológicos

segundo os objetivos específicos a seguir:

a) Apresentação das bases e modelos de políticas públicas de desenvolvimento

regional e local, visando atender ao objetivo de ampliar os conhecimentos através

de leituras específicas sobre os assuntos acima citados.

b) Pesquisa documental: a coleta de dados documental dos processos referente à

implantação da ZPE em Cáceres, adquiridos com a ajuda da Administradora da

Zona de Processamento de Exportação de Cáceres S.A. (AZPEC).

c) A análise dos documentos utilizará as seguintes dimensões:

Dimensão Econômica: Verificar-se-á o desenvolvimento regional em Mato

Grosso com a implantação da ZPE em Cáceres;

Dimensão Social: Verificar-se-á implantação da ZPE sob a ótica social

como instrumento de política pública, visando atender a sociedade;

Dimensão Política: Identificar-se-á articulação entre os agentes regionais

em detrimento a implantação da ZPE, que visa buscar o desenvolvimento

econômico, a partir do funcionamento desta.

No Capítulo I desta pesquisa iremos abordar as bases e modelos de Políticas Públicas

de Desenvolvimento Regional e Local, fazendo uma revisão da literatura em Políticas

Públicas, sobretudo aquelas relacionadas aos condicionantes históricos das Políticas de

Desenvolvimento Regional, apresentando modelos e alternativas de uma política nacional e

sua relação com as diferentes regiões brasileiras. Neste contexto, as Políticas de

Desenvolvimento Regional no caso Mato-grossense, apresentam um padrão desigual de

crescimento regional, dentre os quais podemos citar a predominância do modelo de

desenvolvimento concentrador de renda e o atraso científico tecnológico. Esse modelo

presente em algumas regiões do Brasil é também objeto de comparação nesta pesquisa, que

busca identificar a caracterização do atual processo de desenvolvimento regional,

demonstrando a existência dos desequilíbrios regionais e identificando seus fatores

condicionantes, sob a luz das teorias e da práxis da economia e do desenvolvimento regional,

no caso brasileiro e mato-grossense.

No Capítulo II, mostraremos alguns cenários alternativos no Desenvolvimento

Econômico de Mato Grosso, no qual temos a dimensão econômica, registrando importantes

taxas de crescimento nos últimos 20 anos, a diversificação da estrutura produtiva e

adensamento das cadeias, que está alicerçada em um modelo concentrado na agropecuária e

limitado na industrialização da produção regional, fazendo com que se tenha baixa agregação

de valor à economia. Além desses serão apresentadas importantes evoluções da economia

mato-grossense e suas Relações com o Mercado Externo, aliadas a dinâmica regional de Mato

Grosso frente ao mercado interno. As políticas públicas de desenvolvimento local em Cáceres

têm como proposta a implantação de uma ZPE, como um instrumento de política pública de

desenvolvimento regional, haja vista que esse empreendimento, pode atrair investimentos

para região. Neste sentido, têm-se condições de apresentar as semelhanças e diferenças do

desenvolvimento regional, estabelecendo um marco contextual da economia mato-grossense,

refazendo uma leitura de um padrão desigual vivenciado nos últimos anos no Estado. Assim,

serão apresentadas alternativas e possibilidades voltadas para as potencialidades econômicas

do Estado no cenário brasileiro e mundial.

No Capítulo III será apresentado o foco de nossa pesquisa, que é analisar os Limites e

Possibilidades de Implantação de uma ZPE em Cáceres – Articulações Institucionais e

Interesses Econômicos. Como proposta de discussão neste capítulo, cabe apresentar os limites

e as possibilidades de uma política pública de desenvolvimento regional, que a princípio

requer uma articulação entre políticas setoriais, que podem contribuir para o desenvolvimento,

conferindo às regiões o papel de autodeterminadoras do seu desenvolvimento. Neste contexto,

será importante discutir a criação das ZPEs objeto de estudo desta pesquisa, que apesar de

reconhecida a importância, não houve efetivação dos projetos. O argumento defendido aqui

será tratar a ZPE como instrumento que busca a promoção da redução das desigualdades em

áreas menos desenvolvidas.

A intenção de uma ZPE no município de Cáceres - MT, não representa uma ideia

isolada, é um dos reflexos de um anseio político generalizado dos segmentos

desenvolvimentistas da região centro-oeste brasileira em inserir-se no sistema econômico

nacional e internacional, associado a medidas gerais de incentivo a uma redistribuição, no

espaço nacional, da matriz industrial brasileira.

Os possíveis efeitos das ZPEs em relação ao desenvolvimento das regiões podem ser

traduzidos em termos gerais através de três elementos consistentes, sendo eles: ganhos

potenciais de divisas internacionais permitem que as economias de baixa renda afrouxem suas

restrições de comércio internacional relacionadas à necessidade de importações do resto da

economia, além de promover o governo com o aumento de recurso; em segundo, os efeitos

dos investimentos diretos estrangeiros, adquiridos através das transferências tecnológicas. Nos

países em desenvolvimento, em seus estágios iniciais de desenvolvimento, ligações têm

ocorrido quando empresas nas ZPEs utilizam processos produtivos básicos, onde materiais

brutos domésticos e insumos intermediários podem ser utilizados. Essa prática pode

representar uma sofisticação industrial da produção doméstica, uma vez que a mesma pode

ser usada em produtos altamente competitivos para o mercado internacional; em terceiro

podemos citar o efeito no emprego da economia local, que representa uma das principais

metas e uma das principais contribuições das ZPEs para economia. Esse objetivo leva em

consideração entre outros fatores a rigidez do mercado de trabalho e seus altos custos

trabalhistas.

CAPÍTULO I

BASES E MODELOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO

REGIONAL E LOCAL

Neste estudo iremos tratar de Políticas Públicas de Desenvolvimento Regional e Local,

em especial aquelas inerentes ao Brasil que desde os anos 60, vem adotando mecanismos para

facilitar a produção e as trocas internacionais. Um desses mecanismos, objeto de estudo desta

pesquisa, é a adoção de zonas econômicas. Elas têm diversas finalidades econômicas e gozam

de desoneração tributária. São amplamente adotadas na industrialização voltada para

exportação, principalmente por países que tem o objetivo de acelerar o desenvolvimento de

suas regiões. Além do desenvolvimento da infraestrutura, elas atraem investimentos externos,

absorvem novas tecnologias e geram novos empregos. O Brasil, através dos seus Estados, está

buscando adotar estes mecanismos na intenção de resolver os enormes desequilíbrios

econômicos entre suas regiões. Nesta ótica é necessário visualizar no contexto histórico o

processo de formulação e sua relação com as Políticas de Desenvolvimento Regional no caso

brasileiro.

1.1 POLÍTICA PÚBLICA NO BRASIL

A política pública enquanto área de conhecimento e disciplina acadêmica nasce nos

EUA, rompendo a tradição europeia de estudos e pesquisas nessa área, que se concentravam,

mais na análise sobre o Estado e suas instituições do que na produção dos governos. Assim,

na Europa, a área de políticas públicas vai surgir como um desdobramento dos trabalhos

baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das mais importantes

instituições do Estado, o governo, produtor, por excelência, de políticas públicas. Nos EUA,

ao contrário, a área surge no mundo acadêmico sem estabelecer relações com as bases teóricas

sobre o papel do Estado, passando direto para a ênfase nos estudos sobre a ação dos governos

(SOUZA, 2006).

Conforme Celina Souza (2006), não existe uma única, nem melhor, definição sobre o

que sejam políticas públicas. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da

política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um

conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) diz que

política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de

delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos.

Por isso, diz-se que a política pública é o que o governo escolhe fazer ou não fazer.

Quando se analisa política pública tenta-se responder. Quem ganha o quê? Por quê? Que

diferença faz? É por meio da política pública que se define para onde vai o dinheiro público,

pois ela é também um conjunto de procedimentos que expressam relações de poder, decisões

e de ações relativas à alocação de pessoas e recursos para um determinado objetivo (SOUZA,

2006 apud FRANK; SEVEGNANI; TOMASELLI, 2009). Diante das indagações, podemos

citar as peças de elaboração orçamentária: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) e; Lei Orçamentária Anual (LOA), por onde o Estado planeja suas

ações, com intuito de trazer o bem-estar à sociedade de forma coletiva.

Tudo isso nos leva ao pensamento de Fernandes (2007), que relembra as várias

funções sociais possíveis de serem exercidas pelo Estado, tais como saúde, educação,

previdência, moradia, saneamento básico, entre outras. Na prática se trata disso, entretanto

para que sejam implementadas as diversas políticas em cada área social é necessário definir e

compreender a estrutura institucional do Estado que contempla tais funções, ou seja, seu

conjunto de órgãos, autarquias, ministérios competentes em cada setor, além do processo de

financiamento e gestão.

No entanto, as políticas públicas apresentam-se como princípios norteadores de ação

do poder público, regras e procedimentos para as relações entre o poder público e sociedade,

mediações entre atores da sociedade e do Estado. Políticas públicas traduzem, no seu processo

de elaboração e implantação e, sobretudo em, seus resultados, formas de exercício do poder

político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos

processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais (TEIXEIRA, 2002).

Na ótica de Teixeira (2002), elaborar uma política pública significa definir quem

decide o quê, quando, com que consequências e para quem. Uma política pública requer

definições relacionadas com a natureza do regime político em que se vive, com o grau de

organização da sociedade civil e com a cultura política vigente.

É importante destacar a presença cada vez mais ativa da sociedade civil nas questões

de interesse geral, que torna a publicização fundamental na contextualização desta vertente

(TEIXEIRA, 2002). Por outro lado, as políticas públicas tratam de recursos públicos

diretamente ou através de renúncia fiscal, ou de regular relações que envolvem interesses

públicos.

As políticas públicas visam responder a demandas, principalmente dos setores

marginalizados da sociedade, considerados como vulneráveis. Essas demandas são

interpretadas por aqueles que ocupam o poder, porém influenciadas por uma agenda que se

cria na sociedade civil através da pressão e mobilização social.

Os objetivos das políticas têm uma referência valorativa e exprimem as opções e

visões de mundo daqueles que controlam o poder, mesmo que, para sua legitimação,

necessitem contemplar certos interesses de segmentos sociais dominados, dependendo assim

da sua capacidade de organização e negociação.

Para entender melhor o cenário socioeconômico brasileiro, sobretudo as políticas

públicas existentes no Brasil, faz-se necessário voltarmos nos anos 20 e/ou 30, quando o

Brasil passa por uma transformação grande, onde o censo de 1920 revelava que 30% da

população brasileira viviam nas cidades e 70% no campo (ARAÚJO, 2003). Por volta de

1980 ocorria exatamente o inverso, 70% nas cidades e 30% no campo. Nesta época a

economia brasileira somava a oitava maior potência industrial do mundo.

É importante destacar que em menos de meio século houve uma mudança de perfil na

sociedade e na economia brasileira. O que alguns países levaram séculos para fazer, o Brasil

fez em cinquenta ou sessenta anos. Neste período, boa parte da sociedade já estava morando

na cidade. Atualmente, segundo dados do censo de 2010, 85% da população residem em zona

urbana e 15% residem na zona rural.

Seguindo uma linearidade das políticas públicas no Brasil, é importante destacar o

período entre 1930 e 1945, na chamada “era Vargas”, que se inicia após a revolução de trinta.

Esse período ficou caracterizado como uma fase de modernização do aparelho de Estado e

também de incentivo à modernização econômica com o financiamento a indústria nacional.

No que se refere aos direitos sociais, em 1930 é criado o Ministério do Trabalho, que entre

outras coisas elaborou toda a legislação social e trabalhista do país, sendo a mais importante a

Consolidação das Leis do Trabalho de 1943, vigente até os dias de hoje com pequenas

modificações. Nesta época o movimento sindicalista se fazia presente, através de

movimentações, exigindo do Governo melhores condições de trabalho e salário.

(FERNANDES, 2007).

De acordo com Sousa (2011), no Brasil o planejamento em políticas públicas é fruto

de um acúmulo de experiências iniciado nos anos 1930 sob o governo Getúlio Vargas,

conforme mencionado anteriormente (1930-1945). Naquele momento o país transitava do

Estado patrimonialista, sob a prevalência das oligarquias regionais, e do modelo primário-

exportador para o Estado burocrático, com ascensão de novos sujeitos políticos e sociais.

Assim como ascendia a concepção de um modelo de desenvolvimento baseado na

industrialização e na substituição de importação.

Podemos destacar que essencialmente, o que caracterizava o Estado brasileiro nesse

período (1920-1980) era seu caráter desenvolvimentista, centralizador e autoritário. Não era

um Estado de Bem-Estar social. O Estado era promotor do desenvolvimento e não o

transformador das relações da sociedade. Um Estado conservador que logrou promover

transformações fantásticas sem alterar a estrutura de propriedade, por exemplo. Nessa fase, o

grande objetivo do Estado brasileiro era consolidar o processo de industrialização. Desde o

começo do século, optou-se pela industrialização. Assim, o grande objetivo era de ordem

econômica: construir uma potência intermediária no cenário mundial. O Estado

desempenhava a função de promover a acumulação privada na esfera produtiva. O essencial

das políticas públicas estava voltado para promover o crescimento econômico, acelerando o

processo de industrialização, “o que era pretendido pelo Estado brasileiro, sem a

transformação das relações de propriedade na sociedade brasileira” (ARAÚJO, 2003, p. 1).

O Estado brasileiro é, tradicionalmente, centralizador. Há pouca ênfase no bem-estar,

onde o Estado deveria assumir muito mais o objetivo do crescimento econômico e muito

menos o objetivo social ao conjunto da sociedade, isso fez com que o Estado adquirisse uma

postura de fazedor e não de regulador (ARAÚJO, 2003). Neste direcionamento o Estado

assume um papel de não regulador, porém de Estado fazedor. Precisamos de um Estado que

negocie com a sociedade os espaços políticos, pois um Estado regulador requer o diálogo

entre governo e sociedade civil, que por enquanto o Brasil não tem tradição de fazer isso.

As tentativas do Brasil de promover o desenvolvimento se traduzem em um perfil

autoritário e conservador, certa maneira como tradicionalmente são pensadas as políticas

sociais. Cada lugar requer uma solução que venha da realidade. Quando se tem uma política

centralizada, o tratamento é homogeneizado. A centralização faz com que as propostas

venham de cima para baixo, e essa é uma tradição das políticas sociais no país. Se junta a isso

a consequente dificuldade de promover a participação da sociedade (ARAÚJO, 2003).

De acordo com estudos realizados no âmbito da Comissão de Estudos para América

Latina (CEPAL), aponta a questão das desigualdades intra-regionais, tema de maior

complexidade, pois a intradesigualdade (interior das regiões) geralmente é responsável pela

maior parte da situação de desigualdade nacional, enquanto a interdesigualdade entre regiões

responde marginalmente.

Em outras palavras, a concentração no interior das regiões é o fator determinante da

distribuição da renda no país, sendo pouco significativa a contribuição das diferenças entre

renda média das regiões. Igualmente, os argumentos para reduzir as desigualdades regionais

se relacionam com o dever do Estado de prover igualdade de oportunidades para todos os

cidadãos, independente de seu lugar de nascimento. Neste contexto, outros merecem atenção

especial, a relação entre crescimento econômico regional, distribuição da renda e a pobreza,

por exemplo.

Outro aspecto a relevar é o de qual seria a estratégia para mensurar o desenvolvimento

regional. Surge daí dois enfoques: o da renda familiar e do produto. Porém, nem sempre a

renda familiar tem estreita correlação com o produto regional. Existem territórios e regiões

com renda média familiar baixa, mas com o produto per capita elevado.

As investigações recentes revelam uma relação direta com o modelo de

desenvolvimento predominante em cada país:

a) se o modelo de crescimento se concentra em apoiar o setor tradicional da

economia, haverá uma redução das desigualdades associadas a um aumento da renda geral;

b) se o crescimento se concentra em apoiar apenas o setor moderno, provocará

um aumento das desigualdades e da renda geral;

c) se o crescimento se concentra em ampliar o setor moderno, provocará em

médio prazo um aumento das igualdades e da renda geral.

Portanto, a formulação das políticas de desenvolvimento regional, a articulação entre o

crescimento econômico e a distribuição da renda e da riqueza são de fundamental importância

e condicionantes para o resultado esperado, o da redução das desigualdades intra e inter-

regionais.

Isso só se é possível fazer com uma intervenção planejada e complementar do estado,

garantindo a melhor qualificação da mão de obra local, novos investimentos em tecnologia,

inserção da pequena e média propriedade nos circuitos econômicos, reestruturação fundiária e

redistribuição do excedente econômico para as políticas sociais compensatórias via sistema

fiscal.

A implantação de novas atividades econômicas, com base nas oportunidades

competitivas regionais, se não tiverem incorporado os princípios do que estamos

conceituando como “desenvolvimento regional”, podem resultar num processo socialmente

excludente para a população local e gerar apenas um ciclo econômico.

As características regionais (grau de urbanização, estrutura fundiária e de produção)

condicionam as alternativas a serem adotadas para cada região. Em algumas, o

desenvolvimento regional só será factível se levar em conta um ordenamento territorial com

base num zoneamento sócio-econômico-ecológico e na reestruturação fundiária regional.

Neste aspecto é importante destacar a adoção e o desenvolvimento das zonas

econômicas de exportação, que não só contribui para acelerar o crescimento das exportações,

como também permite a diversificação destas, pois é um instrumento especialmente

importante para o desenvolvimento de países pobres e que estejam atrelados diretamente à

exportação, apenas de produtos primários.

Em alguns países as ZPEs exercem ação tão representativa nas exportações de

manufaturados que elas representam a maior parte do montante das exportações. Por exemplo,

na América Central chega a ser 79% na Nicarágua; 77% na República Dominicana e 67% no

Panamá. Na Ásia e no Pacífico: 75,6% em Bangladesh; 67,1% no Siri Lanka; 78,2% nas

Filipinas e 50,3% no Paquistão. No Oriente Médio e África do Norte: 36,3% no Líbano;

68,9% no Bahrain; 61% no Marrocos. Na África Sub-Sahaariana: 22,4% em Ghana; 80% em

Madagascar e 34,4% em Maurício (BIRD, 2008).

No geral é possível indicar que as ZPEs contribuem bastante no total global das

exportações dos países em desenvolvimento. Apresentam expressivo percentual como indica a

tabela a seguir:

Tabela 01: Exportações em ZPEs de países em desenvolvimento

Fonte: BIRD, 2008.

De tudo que os países em desenvolvimento possam exportar 40,8% foram produzidos

nas ZPEs.

1.2 CONDICIONANTES HISTÓRICOS DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO

REGIONAL

Em meados da década de 1950, as políticas de desenvolvimento regional

fundamentaram-se, de maneira geral, no conceito de pólos de crescimento e na dinâmica de

atração de investimentos supostamente dotados de grande potencial de irradiação.

(PERROUX, 1977; MYRDAL, 1960; HIRSCHMAN, 1958). Em diversas regiões do mundo,

formuladores de políticas públicas dedicados à busca de ferramentas eficazes para solucionar

problemas de crescimento e desenvolvimento desigual propuseram ações dessa natureza.

Apoiando-se numa visão intervencionista do Estado (ROSENSTEIN-RODAN, 1943;

NURKSE, 1957), tais propostas, à medida que se disseminavam e ganhavam consistência,

reforçavam estruturas públicas de planejamento e execução, conformando um modelo de

atuação do Estado com características próprias. Esse modelo, conhecido como

desenvolvimentista, buscava a superação do subdesenvolvimento através de uma

industrialização capitalista, planejada e apoiada pelo Estado, tornando-se hegemônico na

maior parte dos países periféricos (BIELSCHOWSKY, 1996).

De acordo com Amaral (2005), desenvolvimento regional pode ser definido como

sendo o fornecimento de ajuda e assistência a outras regiões que são menos desenvolvidas

economicamente. Desenvolvimento regional pode ser ainda de natureza nacional ou

internacional. As implicações e o alcance do desenvolvimento regional, portanto, pode variar

de acordo com a definição de uma região, e como a região e seus limites são percebidos

internamente e externamente.

O debate sobre políticas públicas e sua territorialização1, tem a ver com um processo

muito avançado de globalização. Inicialmente, porque os territórios transformam-se, cada vez

mais, em palco de operação dos grandes agentes mundiais, que são capazes de operar em

centenas de territórios ao mesmo tempo. Isso é uma mudança importante por certas razões:

Primeiro, porque isso aumenta a intenção entre os diversos territórios do mundo. A

capacidade desses agentes amplia as ligações entre os vários territórios, colocando uns diante

de outros. Mas a razão mais importante não é essa. É que esses agentes difundem seus

padrões nos diversos territórios onde atuam. Disso resulta o que chamamos de tendência à

homogeneização. Trata-se de uma tendência a tudo ficar parecido nos diversos territórios do

espaço mundial (ARAÚJO, 2008).

Nesse contexto, é possível identificar, em cada território, processos, atributos, padrões,

tendências, que não são daquele território. São de outros, mas foram trazidos para eles por

agentes que estão presentes em muitos territórios. Essa é uma das razões pela qual a discussão

sobre a organização e dinâmica dos territórios vem se tornando mais intensa.

Por outro lado, esse movimento uniformizador gera uma tensão entre esse processo de

homogeneização e a realidade concreta de cada território. O movimento de globalização não é

uniforme. Na verdade, ele é redefinidor de hierarquias entre lugares e entre agentes. Alguns

têm a capacidade de atuar mundo afora, a maioria atua localmente. Mas os agentes globais

não escolhem todos os territórios para atuar: escolhem alguns territórios a partir dos seus

próprios interesses e nesse movimento, vão criando hierarquias (ARAÚJO, 2008).

Por sua vez, o processo histórico de ocupação humana e econômica do imenso

território deste país deixou heranças, marcas, muito importantes. A primeira delas foi a

intensidade da ocupação litorânea. Um país desse tamanho ousou ocupar intensamente o

litoral e deixar os territórios do interior subocupados.

1 A abordagem da territorialização das políticas públicas faz parte do processo de descentralização

administrativa das atividades governamentais, que ganhou importância a partir da metade da década de

1980 e início dos anos 1990.

O Brasil atual tem muitos lugares para serem ocupados na sua porção Centro-Norte.

Mesmo que não ocupemos a Amazônia – e ela não deve ser adensada – o País tem um imenso

território a ocupar. Só a região Sul do Brasil está quase que inteiramente ocupada. Todas as

outras regiões ainda possuem muitos espaços a ocupar.

A segunda herança que se destaca não é revelada por uma linha que se coloca

seguindo o litoral. Trata-se aqui de uma linha que divide o Brasil ao meio. É a herança da

desigualdade. Como encontrar essa linha? Qualquer mapa de indicadores sociais (índice de

desenvolvimento humano, taxa de analfabetismo, número médio de anos de estudo, renda per

capita, entre outros) revela dois Brasis: um de Belo Horizonte para cima, outro de Belo

Horizonte para baixo (ARAÚJO, 2008).

Nessa vertente destaca-se um vínculo entre a distribuição da atividade econômica no

território e o desenvolvimento social, que apresenta uma preocupação por parte de alguns

pesquisadores e governantes. No entrave à melhoria das condições de vida da população

brasileira, fatores relacionados às específicas formas de organização da atividade econômica

no território foram considerados um obstáculo fundamental à redução das desigualdades e ao

aumento do bem estar. Nos últimos anos, a desigualdade regional tornou-se um tema nacional

e internacional (DOMINGUES; RUIZ, 2006).

As economias modernas têm se baseado numa intensa divisão do trabalho que

segmentou a produção em múltiplos setores de atividade. Agricultura, indústria e serviços

representam uma divisão convencional de atividades econômicas, embora a classificação

prática de uma atividade nesse tripé possa ser questionada. Notadamente no caso da economia

brasileira, desde o final dos anos 1990, apesar do concentrado aumento da participação do

setor de serviços, a atividade industrial ainda representa o elemento-chave do dinamismo

econômico nacional e regional. Em diferentes contextos territoriais (municípios, estados ou

regiões) a ausência da atividade industrial pode representar um obstáculo ao desenvolvimento,

daí o interesse das políticas públicas no estímulo à descentralização dos investimentos

públicos e privados. Tais políticas foram consubstanciadas no papel ativo do Estado brasileiro

na integração econômica do território nacional (DOMINGUES; RUIZ, 2006).

Observa-se uma enorme diferença de padrões socioeconômicos entre essas duas

realidades, resultante do processo histórico de ocupação humana e econômica do País ao

longo de cinco séculos.

Na trajetória recente do desenvolvimento regional, o Brasil ousou concentrar,

exageradamente, investimentos, na porção que fica abaixo de Belo Horizonte. Concentrou

indústrias, mas concentrou também infraestrutura econômica, centros de pesquisa, as

principais universidades etc. Essa é uma herança pesada e que precisa ser considerada quando

se trabalha com abordagem territorial.

E o que caracteriza o atual contexto brasileiro, quando visto na perspectiva do

desenvolvimento regional? Primeiro, o engate na globalização, inclusive financeira. Nela, o

Brasil dos anos 1990 mergulhou de cabeça. No que se refere à globalização da esfera

produtiva, o Brasil aprofunda sua inserção e isso faz avançar a desnacionalização de seu

parque produtivo. Um dado: antes do Plano Real, 5% do PIB brasileiro era produzido por

transnacionais e hoje esse percentual atinge os 20%.

Mas há novidades no âmbito mundial que atingem o Brasil. Só para citar duas macro

tendências, o mundo está menos unipolar e a América Latina mudou de rumo. A economia

brasileira não está mais tão dinâmica como foi no século XX, quando o Brasil fez uma

verdadeira revolução nas suas bases produtivas, crescendo sua produção a taxas anuais de

10% a 14%. O Brasil era a China de hoje, em alguns momentos do século XX. Chegou a ser a

8ª base produtiva no mundo (ARAÚJO, 2008).

Apesar de o Brasil apresentar uma taxa de crescimento da economia modesta, a

desigualdade está diminuindo. E isso é um dado importante para a discussão sobre

desenvolvimento territorial, porque esse não era o Brasil com o qual estávamos acostumados

a lidar. Lidávamos com um Brasil dinâmico na economia, mas crescentemente desigual.

Agora, o dinamismo é menor, mas o País está menos desigual, conforme se destacam dados

coletados pelo Instituto Interamericano de Cooperação para Agricultura (IICA).

E há outras mudanças que merecem destaque. A população do interior do Brasil, por

exemplo, está crescendo mais do que a das grandes cidades litorâneas. É outro Brasil. A “era

São Paulo” passou. A “era Rio de Janeiro” passou. O Brasil tem ocupando mais o interior do

País e as médias cidades brasileiras são as que mais têm crescido nos últimos tempos. Nesse

contexto, há mudanças nas tendências do processo de ocupação física do território do País que

precisam ser consideradas.

Há uma hipótese de que o Brasil está vivendo outro momento. E este outro momento

estimula a discussão sobre o desenvolvimento regional. E aqui, há outra mudança. No século

XX, a ênfase do debate sobre desenvolvimento regional no Brasil era colocada sobre a

desigualdade inter-regional de renda e de crescimento econômico. A ênfase era no debate

sobre a desigualdade entre as regiões.

Por isso, é importante destacar as potencialidades a partir da leitura dos diversos

territórios do País. E isso parece ser positivo. A intenção não é esquecer-se da desigualdade,

pois ela ainda é enorme. O Nordeste não é o Sul. São realidades muito diferentes. Organizar o

desenvolvimento de um território do Sul é uma coisa. Organizar no Norte é outra. Organizar

no Nordeste é outra. Organizar no Centro-Oeste é outra. É necessário aprender a trabalhar

com isso. Redescobrir essas diferenças e não ver isso como uma coisa ruim. Pelo contrário,

ver isso como uma coisa positiva, como um dos patrimônios que herdamos e, que podem ser

trabalhados de várias maneiras (ARAÚJO, 2008).

Do ponto de vista das políticas públicas, a observação é que o território entrou na

agenda dos debates. Várias políticas tratam o território. Mas há vários movimentos que

precisam ser entendidos melhor.

Considerando que a efetiva redução das desigualdades regionais depende do exercício

de esforços governamentais planejados, uma vez que a convergência de renda entre diferentes

regiões é um desafio e que as iniciativas governamentais se destinam ao desenvolvimento das

Regiões, não ter surtido efeito esperado, criam-se a necessidade e o espaço para experimentar

um novo instrumento de desenvolvimento regional.

Nesta perspectiva surge a necessidade de elaboração de uma nova política industrial

nacional voltada para exportações e de uma política estadual interessada em reduzir as

desigualdades regionais, o instrumento ZPE reacende como alternativa no intuito de recuperar

o dinamismo econômico das regiões, sobre tudo a ZPE de Cáceres - MT, objeto de estudo

desta pesquisa.

A identificação das prováveis vantagens da instalação de uma ZPE (atração de

investimentos, geração de empregos, promoção da difusão tecnológica, incremento da

competitividade das exportações) e do teor de suas respectivas limitações sugere que a adoção

do instrumento deve ser apoiada por algumas ações estratégicas e complementada por

providências de apoio ao funcionamento da ZPE.

No que tange às providências complementares a serem tomadas para possibilitar o

bom funcionamento e a expansão da ZPE, constam: o atendimento às necessidades de

infraestrutura e logística no entorno do projeto, cuja demanda deverá ser ampliada pelo

próprio funcionamento da ZPE; a efetivação do alfandegamento local por parte da Receita

Federal e outros órgãos competentes; a formação de profissionais adequada ao trabalho na

ZPE; disponibilização de crédito para alavancar os investimentos; planejamento da

incorporação de novos setores à operação da ZPE a médio e longo prazo, o que também vai

gerar impactos sobre a infraestrutura e a logística; desenvolvimento de trabalho em rede entre

instituições governamentais e privadas visando assegurar a obtenção do máximo de sinergias

e soluções para o funcionamento da ZPE. Essas são algumas providências importantes, na

construção de uma nova política nacional de desenvolvimento, com base na criação de uma

1.3 A QUESTÃO DA CONCENTRAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES

REGIONAIS

Neste estudo serão abordados aspectos sobre a questão da concentração e centralização

das atividades regionais. De início podemos citar como exemplo a cidade de Cáceres - MT

que já foi um espaço de grande concentração e centralização das atividades regionais. Desde

sua inserção no cenário regional, Cáceres está localizada na região Sudoeste do Estado,

constitui-se cidade pólo, contando com dois pontos de alfândega, San Mathias e Porto

Esperidião. Formada por 22 municípios, maior aglomeração municipal das regiões de Mato

Grosso (CÁCERES, 2010).

A noção de atividade de base não se limita somente às indústrias de exportação,

estendendo-se a todas as atividades que tragam recursos na forma de divisas para a região.

Egler (1995, p. 08) destaca:

[...] uma alternativa para tratar a questão regional, seria buscá-la definir no

quadro da integração territorial, que manifesta a síntese concreta dos

processos de divisão técnica e social do trabalho, de concentração produtiva

e de centralização financeira no território. Desde logo é importante advertir

que o conceito de território é distinto de uma visão puramente espacial,

conforme apontado anteriormente. Portanto o conceito de território

pressupõe a existência de relações de poder, sejam elas definidas por

relações jurídicas, políticas ou econômicas. Nesse sentido é uma mediação

lógica distinta do conceito de espaço, que representa um nível elevado de

abstração, ou de região, que manifesta uma das formas materiais de

expressão da territorialidade.

Do ponto de vista da dinâmica regional, vista como motor do processo de integração é

importante ressaltar e discutir dois níveis analíticos fundamentais e interligados. O primeiro é

o das relações cidade e campo, que embora sejam tratadas conjuntamente nos fundamentos do

pensamento econômico, perderam grande parte de seu poder analítico ao serem dividas em

ramos distintos do conhecimento, como a economia rural e agrícola e, seu quase reverso, a

economia urbana e industrial.

No Brasil, a partir da crise de 1973, a estratégia governamental se tornou mais

seletiva, atuando não mais numa escala macrorregional e sim sub-regional, através da

implantação de pólos de crescimento. Sob a perspectiva da acumulação capitalista, a ideologia

dos pólos de desenvolvimento mostrou-se o modelo mais adequado para a organização do

território proposta pelo estado autoritário, uma vez que envolvia a criação de locais

privilegiados, capazes de interligar os circuitos nacionais e internacionais de fluxos

financeiros e de mercadorias (EGLE, 1988).

Este contexto apresentava uma inexorabilidade da lógica representada por uma

polarização, que afastou o planejamento regional de suas determinações sociais e políticas

privilegiando o papel da regionalização, como instrumento de ordenação do território

(BOLSIER, 1979). O resultado foi o progressivo esvaziamento da região, enquanto categoria

de análise e intervenção, em grande parte devido à ausência de uma teoria explícita do Estado

e a falha para distinguir entre relações políticas e econômicas (MARKUSEN, 1981).

No caso brasileiro, podemos citar a concentração e centralização, demonstrando São

Paulo, uma metrópole, que consiste num aglomerado de grandes extensões territoriais e com

limites difíceis de definir. Possui uma dinâmica territorial relacionada a processos sociais que

necessita ser compreendida, dada a interação existente entre dinâmica social e a espacial

(LENCIONI, 2008).

Para melhor compreender essa unidade, é importante apresentar dois conceitos, o de

concentração e centralização do capital nos parece fundamental, pois permite relacionar à

dinâmica dos lugares. Em particular, possibilita discutir a questão da centralidade da cidade

no caráter econômico urbano. Neste processo, cabe observar que concentração e centralização

do capital são conceitos relativos à reprodução do capital, referidos, portanto, ao processo

social. Por outro lado ressalta a valorização do capital diante dos movimentos observados.

Por concentração entende-se o processo que faz expandir os meios de produção e de

trabalhadores, ampliando, assim, a base da acumulação e confundindo-se com ela. Ainda

nesta ideia, o processo de concentração do capital, por ser um processo de acumulação, que

está diretamente relacionado à produção da riqueza econômica, a qual tem no indicador

Produto Interno Bruto (PIB) um dos elementos de sua apreensão. Priorizando a perspectiva

territorial, destaca-se a concentração territorial da riqueza gerada no Brasil.

Quanto à centralização, a primeira distinção é que essa não se confunde com a

acumulação. Centralizar significa intensificar capital. O processo de centralização constitui-se

num processo em que frações individuais de capitais se associem, se fundem ou se reagrupem.

A centralização é, a rigor, a abolição da autonomia do capital individual, ou seja, significa a

expropriação de um capitalista por outro, que acaba por transformar capitais menores, num

capital de maior magnitude. A centralização é, portanto, uma reorganização da distribuição da

propriedade dos capitais. Altera-se apenas o agrupamento das partes constitutivas do capital

social e, nesse sentido, é que concentra a propriedade do capital, mas não se constitui num

processo de acumulação, não resultando, portanto em nenhum aumento do capital social

(MARX, 1984).

Ao relacionarmos a concentração e centralização das atividades regionais, busca-se

refletir de forma positiva, tendências à formação de um meio técnico-científico informacional,

o espaço geográfico que, se caracteriza pela transformação dos territórios nacionais em

espaços nacionais da economia internacional, já que se criam condições para que fluxos de

informação e financeiros perpassem as fronteiras nacionais, o mesmo acontecendo com o

comércio e os investimentos diretos, mediante acordos gerais ou bilaterais (SANTOS, 1996).

Na trajetória recente da economia brasileira, diante de um contexto que vem sendo

formado, aparecem propostas de criação de zonas de livre comércio, zonas de processamento

de exportação (tema que será tratado posteriormente), uniões aduaneiras e mercados comuns a

partir do agrupamento de países, principalmente vizinhos.

1.4 CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO DE ATIVIDADES NO CASO

BRASILEIRO

O marco histórico que se desdobra no contexto brasileiro, refaz uma trajetória sobre a

administração de forma centralizada desde o período colonial. A herança de um Estado

centralizado no passado colonial e na monarquia foi abalada com a instauração da República,

mas durante a maior parte da história brasileira a criação de recursos administrativos

necessários para o desempenho de capacidades estatais esteve concentrado no nível central do

governo. No entanto, foi a partir de 1930 que, com a emergência do Estado

Desenvolvimentista e a ampliação progressiva das funções de governo, a União assumiu uma

parcela altamente expressiva das capacidades financeiras e administrativas em vários níveis

de governo.

A forma centralizada do Estado então emergente é resultado de dois movimentos

simultâneos: de um lado, os principais tributos e fontes de recursos fiscais passaram

progressivamente a ser de competência exclusiva do governo federal (o fenômeno da

centralização financeira); de outro lado, e não menos importante, foi o nível federal que

desencadeou uma bem sucedida estratégia de fortalecimento institucional, compreendendo a

criação de órgãos administrativos capazes de formular estratégias de desenvolvimento

econômico e de inovação em política social, bem como a formação de burocracias

tecnicamente preparadas. Este duplo movimento dotou o nível federal de governo numa

capacidade de inovação política, de formulação em políticas de longo prazo e de cooptação do

capital privado nacional e da classe trabalhadora que não teve, até muito recentemente,

paralelo em qualquer outra instância de governo (ARRETCHE, 1996).

Neste sentido, a centralização estatal a partir de 1930 (e que teve uma expansão

contínua até fins da década de 1970), não é apenas fruto de um processo de expropriação das

capacidades de governo dos níveis subnacionais, mas também, derivada do fato de que foi o

nível federal que desmontou elevada capacidade de inovação institucional e de resposta às

pressões advindas dos processos de industrialização e urbanização em curso.

Na trajetória política do Brasil, sobretudo durante o regime militar inaugurado em

1964, a concentração dos recursos fiscais e a formação de agências encarregadas da

formulação de políticas nacionais na União alcançou níveis sem precedentes. De acordo com

uma forma de expansão do Estado inaugurada nos anos 1930, o governo federal ampliou sua

capacidade de extração de recursos financeiros (seja pela reforma tributária de 1966, seja pela

ampliação da capacidade de obtenção de recursos via fundos extra-orçamentários), bem como

expandiu significativamente o volume de empresas estatais, de órgãos públicos da regulação

da atividade econômica e de agências federais encarregadas da prestação de serviços sociais

(ARRETCHE, 1996).

Sobre uma análise progressista, é importante destacar a expansão do Estado realizada

durante o regime militar, na qual implicaria a criação de capacidades institucionais e

administrativas nos estados e municípios, capacidades estas que explicam em parte a natureza

do processo de descentralização hoje em curso.

Após o período 1964, as transferências de recursos, especialmente para os municípios,

significaria a possibilidade de seu fortalecimento administrativo. O exame da disposição final

da receita tributária global no período da centralização fiscal revela que, do montante de

recursos de que dispunha efetivamente cada nível de governo, uma vez realizadas as

transferências constitucionais, ocorreu uma queda significativa no que diz respeito aos estados

(de 34% do total da receita tributária em 1960 para 26% em 1988), mas, no que diz respeito

aos municípios, esta sofreu elevação (de 6,5% do total da receita tributária em 1960 para

11,4% em 1988) (AFONSO, 1992). A centralização tributária na União significa que os

estados e municípios dispunham de uma margem muito pequena de recursos a serem

aplicados livremente, o governo federal (seja para uma parte das transferências automáticas a

itens de despesa e, deste modo, a centralização tributária implicava falta de autonomia de

gasto ou estreita margem decisória para estados e municípios, mas não significava

indisponibilidade de recursos. Em outras palavras, ainda que certamente de modo

inteiramente desigual no interior do território nacional, os municípios brasileiros, ainda que

fortemente controlados pelo governo central, magnificaram no pós 1964 sua capacidade de

gasto (ARRETCHE, 1996).

Seguindo adiante, a Constituição de 1988 favoreceu, nos seus ordenamentos, a

descentralização na distribuição dos recursos tributários e do poder político no Brasil

(SOUZA, 1998). No pós-Constituição, “a autoridade política de cada nível de governo é

soberana e independente das demais. Diferentemente de outros países, os municípios

brasileiros foram declarados entre federativos autônomos, o que implica que um prefeito é

autoridade soberana em sua circunscrição” (ARRETCHE, 2000, p. 4). Todavia, os resultados

práticos desta descentralização ainda estão longe de configurar uma significativa autonomia

decisória no âmbito subnacional, notadamente na maior parte dos municípios.

Uma saída à visão municipalista autárquica da descentralização é a proposta de redes

de articulação regional. Ela também se constitui num contraponto à ação centralizada do

governo federal e/ou estadual, incorporando não só os municípios e regiões dentro das

unidades federativas, como também outras formas de articulação e cooperação regional entre

atores públicos e privados. Portanto, descentralização requer novos padrões de governança

local capaz de fomentar e coordenar a cooperação regional.

Embora a descentralização tenha este apelo à maior autonomia do poder local, à

articulação de atores regionais e ao controle mais efetivo do cidadão das ações

governamentais, não há garantia alguma de que uma proposta de descentralização supere, por

si só, o clientelismo, a corrupção, a perda de capacidade regulatória e de formulação de

políticas públicas pelo governo central, além de poder atuar como elemento facilitador do

acirramento de disparidades regionais (ARRETCHE, 1996).

As estratégias utilizadas pela União e/ou Estados para que os municípios aderissem à

descentralização também não aliviaram as práticas de cooptação patrimonialista. Não raro os

prefeitos e as lideranças regionais vislumbram muito bem os benefícios políticos de oferecer

localmente serviços públicos antes centralizados. Este vislumbre certamente representa um

poderoso incentivo à municipalização e à regionalização (ARRETCHE, 2000). Contudo, nem

sempre os municípios e regiões alcançaram capacidade administrativa, capacidade técnica

instalada, recursos técnicos, equipamentos, recursos humanos e conhecimento especializado

necessários á descentralização, carecendo da ajuda expressa de níveis superiores de governo,

a fim de modernizarem sua estrutura e seus modelos de gestão. Neste sentido, torna-se

necessário “abandonar a falsa e estéril dicotomia entre centralização e descentralização”

(ABRUCIO; SOARES, 2001, p. 15), e centrar o foco na democratização das relações

intergovernamentais.

Encerrando o entendimento desta argumentação, é preciso discutir a diferença

conceitual e operacional entre descentralização e desconcentração. Tobar (1991) direciona

para um distanciamento qualitativo entre as duas categorias. Enquanto a descentralização

implica redistribuição do poder, a desconcentração é a delegação de competência sem,

necessariamente, o deslocamento do poder decisório. A desconcentração significa um

“conjunto de procedimentos funcionais para a racionalização, modernização ampliada do

sistema a modificar” (TOBAR, 1991, p. 5). Nesta ideia, a adoção da descentralização ou da

desconcentração produzirão diferentes resultados na sua implementação. A descentralização,

entendida como estratégia para promover o desenvolvimento regional, como parece ser

intenção de alguns governos estaduais, requer uma análise da perspectiva da regionalização

do desenvolvimento. Hoje há o reconhecimento do papel desempenhado pela região, vista

como espaço de integração entre atores sociais que propicia o favorecimento da emergência

de dinâmicas coletivas de desenvolvimento integrado (BECATTINI, 2002). A definição

objetiva de região depende da visão dos atores sociais e é amplamente variável, podendo ser

as suas fronteiras mutáveis de acordo com os mais diversos interesses em jogo (FILIPPIM;

ABRUCIO, 2010).

No bojo desta discussão podemos citar como instrumento de política pública de

desenvolvimento a Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste (SUDECO), é

uma autarquia Federal, criada por meio da Lei nº 5.365, de 1º de dezembro de 1967, com o

objetivo de promover o desenvolvimento econômico da região Centro-oeste. Mas apenas no

Governo do Presidente Lula, através da Lei Complementar nº 129 de 8 de Janeiro de 2009,

ganhou notoriedade legal, sendo regulamentada no Governo da Presidente Dilma Rousseff em

maio de 2011. De acordo com a referida Lei em seu Art. 4º Compete à SUDECO:

[...] Elaborar o Plano Regional de Desenvolvimento do Centro-oeste,

articulando-o com as políticas e os planos de desenvolvimento nacional,

estaduais e municipais e, em especial, com a Política Nacional de

Desenvolvimento Regional [...] entre outros.

É importante destacar ainda que a SUDECO, abrange os Estados de Mato Grosso,

Mato Grosso do Sul, Goiás e o Distrito Federal.

O caso de Mato Grosso revela contradições em relação ao que as teorias de

mobilização social e institucionalização política apontam como esperado. Sobretudo há razões

para fazer uma exploração contextual elencando as principais políticas de desenvolvimento

regional e, algumas fraturas existenciais, deixadas pela governança estadual em sua trajetória

política.

1.5 AS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO CASO MATO-

GROSSENSE

Para entendermos melhor o contexto que se apresenta em Mato Grosso, sobretudo nas

políticas norteadoras do desenvolvimento regional, é necessário uma retrospectiva

simplificada do seu processo de ocupação recente, que permite visualizar as etapas que

marcaram a evolução da sua organização espacial, cabendo destacar, sob a tutela do Estado

Novo, período entre 1930-1950, “a marcha para oeste” que atingiu as regiões do Araguaia,

Rondonópolis e Cáceres, como um dos marcos da ocupação territorial, com o início da

formação das primeiras colônias agrícolas.

Em meados da década de 1960, surge o novo movimento, que vai atingir seu momento

mais intenso na década de 1970, fundamentado na ocupação e integração do território, através

da modernização da grande propriedade. Esse fato ocorreu em função de uma forte

intervenção estatal, tendo como instrumento, os Programas de Infraestrutura e de Integração

Nacional (PIN/PROTERRA) e da política de incentivos fiscais para Amazônia (SUDAM).

Paralelamente, observou-se, um significativo processo de colonização privada, com

expansão em direção ao norte Mato-grossense e uma intensificação do processo de

modernização agropecuária em direção aos cerrados, que teve seu ápice, com a criação do

Programa de Desenvolvimento dos Cerrados (POLOCENTRO) em 1975.

Já adiante na década 1980/1990, consolidam-se os processos iniciados, sendo

complementados por surtos da atividade da mineração extrativista, atingindo diversas regiões

do Estado.

As características marcantes desse processo de ocupação e transformação produtiva e

social foram à concentração da estrutura produtiva, predominando a pecuária de corte, a

cultura do arroz e a extração de madeiras; ocupações desordenadas, extrativas e concentradas

baseadas em sistemas produtivos extensivos ou semiextensivos, considerando os recursos

florestais como apenas subproduto da expansão das fronteiras agrícolas e a ausência de um

sistema gerador de tecnologias adaptadas aos ecossistemas/biomas regionais, gerando

significativos impactos negativos nas dimensões ambiental, econômica e social.

Estudos realizados sobre esse período destacavam que o referido processo de

modernização agrícola (deu origem a ocupação no cerrado, período entre os anos 1960-1980),

não teve como origem às condições e mecanismos internos de expansão do setor agropecuário

baseado na disponibilidade e custos dos fatores produtivos, mais sim como uma pressão

industrial (máquinas, insumos agrícolas etc.), viabilizado pelo Estado, por meio de

investimentos em infraestrutura e expansão do crédito altamente subsidiado.

A partir de 1990, surge um novo processo de ocupação comandado pelas

“commodities” do agronegócio, com destaque para os produtos da soja e do algodão,

caracterizando-se por uma modernização baseada nas médias e grandes empresas, com baixa

diversificação da especialização regional, trazendo, como consequências, a intensificação da

degradação ambiental e a redução do emprego rural, evidenciando-se, ainda, intensos

processos de urbanização em todas as regiões do Estado.

Neste contexto, pode-se afirmar que os processos de ocupação descritos anteriormente

sempre priorizaram a questão do crescimento econômico, sem se preocupar com as diversas

dimensões da sustentabilidade, desconsiderando a espacial que dentre elas é primordial. A

espacial deveria ser o principal foco das políticas de desenvolvimento regional, haja vista ser

a base para o desenvolvimento regional sustentado.

A questão da ocupação mato-grossense surge há vários anos e, que se apresenta diante

de uma realidade marcante do território, resultante desse processo de ocupação e

transformação. Outro ponto é a disparidade territorial, econômica e social, agravada por

intensos processos de urbanização distante do que se denominar de uma “sustentabilidade

espacial”, caracterizada por um sistema equilibrado de territórios e cidades.

Como estratégia o valor econômico de um território, em qualquer escala geográfica,

decorre em grande parte de sua velocidade de passar ao novo paradigma tecno-econômico. Na

região Centro Oeste, todos os estados tiveram índices superiores aos nacionais decorrentes da

maior inserção de suas exportações para o mercado externo, ampliando a sua participação nas

contas nacionais.

Entretanto, esse crescimento econômico da região Centro Oeste apresenta também um

caráter concentrador, mantendo elevadas situações de disparidades territoriais, também

presente no Estado de Mato Grosso.

No contexto de políticas públicas existente em Mato Grosso, ainda contrapõe o

modelo de gestão, na qual compreende estratégias, na busca da redução das desigualdades

intra e inter-regionais (Política de Desenvolvimento Regional), contribuindo para o alcance

dos objetivos estratégicos de Governo. O problema relacionado com o desenvolvimento

regional é a existência de desequilíbrios ou desigualdades espaciais.

No caso de Mato Grosso, várias são ainda as causas da existência de um padrão

desigual de crescimento regional, dentre os quais se podem citar: a predominância do modelo

de desenvolvimento concentrador de renda; uma ação paternalista e centralizadora do Estado;

a visão atomizada e conjuntural da problemática do desenvolvimento (inexistência de

planejamento estratégico); a falta de infraestrutura; a degradação ambiental; a concentração da

renda e da terra; a falta de mercado interno (baixa densidade demográfica); as deficiências de

capital social e humano; o atraso científico e tecnológico e até mesmo a fragilidade (quase

inexistência) de efetivas políticas públicas de desenvolvimento regional e de ciência e

tecnologia de caráter descentralizador (SEPLAN-MT, 2008).

O importante para as políticas regionais é o conhecimento preciso das dinâmicas dos

sistemas econômicos territoriais que subsidiem a construção adequada das instituições

responsáveis pela articulação dos atores, possibilitando inclusive a existência de arranjos

institucionais inter-regionais.

A despeito do desenvolvimento econômico e competitividade agrícola em Mato

Grosso, a região central do país defronta-se ainda com a necessidade premente de aumento da

escolaridade média de sua população, de melhoria e consolidação da infraestrutura de

transportes e saneamento, de redução das desigualdades sociais e regionais e de preservação

ambiental, sob pena de comprometer a auto-sustentabilidade econômico-social pretendida

pela sociedade local.

A importância da agropecuária na economia de Mato Grosso pode ser dimensionada a

partir de algumas constatações conforme estudo realizado pela Secretaria de Estado de

Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN-MT):

A diversidade do solo e a topografia permitem a exploração de cerca de 60%

de sua área;

As estações Chuvosas bem demarcadas e constantes, além de vastas planícies

de solo roxo, fazem de Mato Grosso um território privilegiado para a produção

de grãos, fibras, arroz, feijão, milho, sorgo, além da pecuária de grandes e

pequenos animais;

Mato Grosso destaca-se no cenário nacional como o maior produtor de soja e

algodão e como o segundo maior rebanho de corte do país. O setor

agropecuário responde por mais de 30% do PIB local e pela absorção de 35%

da população economicamente ativa;

Há potencialidade para a diversificação agrícola e produção de matéria-prima

para fins industriais e energéticos e, ainda, para o cultivo e exploração de

especiarias essências amazônicas e do cerrado.

A importância do desempenho e competitividade do setor agropecuário do estado fica

evidenciada pela crescente demanda por alimentos no Brasil e no mundo, pela necessidade de

geração de superávit na balança comercial brasileira, pela demanda de matérias-primas do

parque agroindustrial, pelo potencial para o desenvolvimento de uma agricultura moderna e

pela imensa área agricultável, suficiente para abrigar programas e projetos agrícolas de cunho

social, capazes de ampliar e incluir na base econômica milhares de brasileiros.

Além deste vasto potencial agropecuário, Mato Grosso apresenta diversidade de

minerais capazes de, com conhecimento adequado, dar sustentabilidade a um parque mínero-

industrial significativo. Estudos e pesquisas já destacaram ocorrência de minerais estratégicos

como o cobre, zinco, chumbo, e pedras ornamentais.

O Estado também reúne fatores diferenciados e peculiares para o mercado turístico. O

Parque Nacional da Chapada dos Guimarães e o complexo formado pelo Pantanal Mato-

grossense, aliados à riqueza e exuberância da flora e fauna terrestre e aquática, tornam o seu

ecossistema em um local propício para o desenvolvimento de estudos e pesquisas científicas

que também compõem a moldura de um cenário projetando Mato Grosso internacionalmente.

1.6 REGIÃO E REGIONALISMO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

O desenvolvimento da história, segundo Milton Santos (2003) foi lento, por muito

tempo permitindo que a região fosse vista como espaço de identidade. Essa identidade

regional, que se modificava a passos vagarosos, trazia o enorme peso do passado, das

tradições. Os objetos que representavam uma região, que nela se consolidavam, forneciam a

impressão de algo praticamente contido em si. As regiões, que se formavam a partir da

solidariedade orgânica entre os povos e seus territórios, produziam identidades consistentes ao

longo do tempo e limites espaciais coesos entre elas. A solidariedade era fruto de uma

organização local, econômica, social, política e cultural que satisfazia as necessidades de cada

região. A diferença entre as regiões se dava pelas peculiaridades das relações internas entre os

homens e a natureza, sem a presença, necessariamente, de mediação externa.

Nos países centrais, as regiões pareciam ter certa autonomia em virtude da fluidez do

espaço e em razão de as atratividades do centro urbano terem facilitado o acesso aos serviços.

Nos países subdesenvolvidos, onde a industrialização é tardia, a criação de metrópoles

nacionais é, também, retardatária devido à falta de integração nacional. Eram as metrópoles

regionais que exerciam o papel de fornecedoras de bens e serviços. À falta de integração

nacional, essas metrópoles estabeleciam maiores laços políticos e econômicos com centros do

sistema mundial (SANTOS, 1985).

Nas regiões subdesenvolvidas, os espaços eram, sobretudo, históricos, onde o peso do

passado influenciava bastante a configuração da paisagem. As relações econômicas e culturais

se mantinham internamente estáveis, fato que levou especialistas a afirmarem a coerência

interna das regiões, deixando encobertas as relações externas que influenciavam a

conformação regional. “A falta, porém, de reconhecimento dessas relações mais amplas

assegurava a permanência de uma noção que, desde a segunda revolução industrial e a

implantação do imperialismo, já não mais correspondia à realidade.” (SANTOS, 1985, p. 66).

A questão regional leva a uma interpretação e análise dos conceitos de região e

regionalismo, seus vínculos e diferenciações que, muitas vezes, excedem a dimensão do

problema estritamente econômico.

A abrangência que é dada ao termo região, em virtude da diversidade de concepções e

da complexidade que envolve a interpretação do espaço geográfico como formação do espaço

social, torna-o associável a espaços de dimensões variáveis que vão desde extensões

territoriais pequenas até a supranacional (AMARAL, 2005).

As regiões são subdivisões do espaço: do espaço total, do espaço nacional e mesmo do

espaço local. Um espaço de conveniência, meros lugares funcionais de todo contexto.

A região foi, no passado, um sinônimo de territorialidade absoluta de um grupo por

meio das suas características de exclusividade, de identidade e de limites. Hoje, o número de

mediações é muito grande, levando até a crer que dessa forma tradicional não existe mais

(AMARAL, 2005).

A abordagem do conceito de região2 enfrenta problemas epistemológicos e

metodológicos semelhantes aos confrontados pelas noções de espaço e território, pois são

conceitos elaborados envolvendo várias disciplinas, sendo difícil encontrar ou estabelecer a

predominância de alguma. Como aponta Haesbaert (1999, p. 18), “trata-se de uma palavra das

mais imprecisas, devido as suas características polissêmicas, de polivalência e de

multiescolaridade”.

Visando reforçar a discussão conceitual, é importante rever algumas definições da

região.

Na aceitação mais geral, a região é caracterizada como uma construção social

localizada dentro de fronteiras territoriais, remetendo à associação com questões econômicas.

Assim, região se refere a um conceito que abrange uma variedade de escalas espaciais,

com variados conteúdos políticos, econômicos e sociais.

De acordo com Ramirez (2001, p. 11), em sua definição mínima e mais difundida, “a

região é entendida como um nível territorial intermediário entre o estado e os municípios,

apesar de que, no processo de criação de blocos econômicos entre países, existem regiões que

superam em tamanho os estados nacionais”.

A região, também, é identificada em função de critérios geográficos, como espaços

físicos mais ou menos homogêneos em termos topográficos, climáticos etc., sendo definida

por um ponto central comum existente dentro de um território, como pode ser uma cidade ou

um acidente geográfico.

2 Para o entendimento atual do conceito de região, deve-se ater às características que assume a divisão

do trabalho nos tempos atuais, em que existem várias superposições de diferentes níveis de divisão do

trabalho (internacional, nacional e local) redefinindo a reorganização espacial de forma deliberada e

planejada.

As regiões também podem ser definidas em funções de variáveis culturais, tais como:

tradições compartilhadas, padrões de socialização, linguagem / dialeto ou de acordo com uma

identidade compartilhada por cidadãos e atores políticos do território.

Algumas regiões são definidas em função de divisões institucionais, constituídas

historicamente ou de criação mais recente estabelecida como resultado da ação pública,

privada ou intermediária.

A região também pode ser pensada em função de fatores econômicos (KEATING,

1998, p. 8), em que “a definição tem como base, padrões comuns de produção,

interdependência real ou potenciais, problemas e projetos comuns, mercado de trabalho entre

outros.”

A concepção é de que a forma espacial é expressão da combinação entre uma porção

de território e um modo de produção que sobre ele se concretiza em um dado momento

histórico, portanto, o ato de definir regiões é, por natureza, político, embora apoiado por

critérios de natureza técnica. Essa decisão implica numa pré-definição de objetivos, isto é,

ligada a uma política estabelecida.

O tipo de região adequada aos propósitos de quem regionaliza está sempre associada

aos objetivos. Por exemplo, nos estudos de regionalização do IBGE, as mesorregiões das

unidades da federação foram definidas pelas seguintes dimensões: o processo social como

determinante, o quadro social como condicionante e a rede de comunicação e de lugares como

elementos da articulação espacial, assegurando-lhes uma identidade regional. Posteriormente,

elas sofreram uma sub-regionalização (microrregiões) face às especificidades, quanto à

organização do espaço, possibilitando visualizar melhor a diferenciação territorial (estruturas

de produção diferenciadas) (AMARAL, 2005).

Apesar da diversidade de conceitos de região, da qual decorre a multiplicidade de

critérios de regionalização, bem diferenciados em sua natureza e que resultam na delimitação

de diferentes áreas territoriais, compreende-se que existe um conceito restrito de região que

implica na concepção de região organizada, isto é, de espaço estruturado, caracterizado não

pela homogeneidade de estado de uma ou algumas variáveis ou pela morfologia, mas definida

por relações entre cidades dentro de um sistema de organização hierárquica e de distribuição

espacial de funções que permitam identificar uma unidade espacial com evidência de coesão

interna. É a região funcional.

De qualquer forma, independente de maior ou menor conteúdo político, o importante

para a prática do desenvolvimento regional é conhecer a estrutura e a dinâmica regional, que é

o ponto de partida para a tomada de decisões quanto às intervenções (ação regionalizada) ou

para o processo de regionalização e do processo de planejamento regional.

Na evolução do conceito de região no contexto de disciplinas da economia e da

geografia ao longo do século XX, cabe destacar, nos princípios dos anos 1980, o tratamento

dado à região, entendida como um processo motriz da vida social, e não apenas como

resultado de um processo econômico político, ressurgindo como centro do pós-fordismo, da

flexibilidade da produção e dos sistemas baseados na aprendizagem.

Uma das concepções mais importantes sobre região é aquela baseada na teoria dos

sistemas, como insiste Keating (1998, p. 10):

As regiões devem ser entendidas como sistemas abertos em constante

processo de definição, onde as estratégias, os interesses, a identidade

regional não devem ser expressão de fatores causais e deterministas, nem a

expressão de desejos, interesses e estratégias específicas, mais sim surgir e

ser propriedade dos atores da mesma, onde a manifestação do interesse

regional deve ser entendida como um processo político complexo.

A região é uma realidade complexa e dinâmica. É dinâmica tanto no sentido de ser

teatro de contínuas interações entre seus componentes, ao mesmo tempo em que interage com

outras regiões, como sentido de que é passível de mudanças ao correr do tempo, quer em suas

características, que em seus limites. Sua complexidade decorre da multiplicidade de aspectos

que constituem a realidade total e que se manifestam através de fenômenos de natureza e

amplitude diversas que se inter-relacionam.

Como se vê, o conceito de região pode ser expresso de formas diversas através das

dimensões política, econômica, social, cultural, sem que necessariamente haja uma

articulação entre diferentes manifestações.

Trata-se, pois, de um conceito dinâmico, cujo conteúdo é instável e mutável, variando

de acordo com os resultados do processo político e as tendências dominantes no terreno

econômico.

Outro conceito a esclarecer é o de “Regionalismo” referente à organização política da

demanda regional e a mobilização do interesse regional.

Existe um consenso em torno da ideia de que, na medida em que as dimensões, tais

como identidade cultural, coesão política, econômica etc., coincidem dentro de um mesmo

espaço territorial dando lugar a um grau de demanda e mobilização do interesse regional

impulsionada a partir da região, tem-se o que se denomina de “Regionalismo”.

Portanto, o regionalismo é gerado no contexto dos estados modernos: os estados-

nacionais hoje conhecidos foram consolidados, em sua maior parte, a partir do domínio

hegemônico de uma região que impôs cultura, língua, religião e sistema produtivo sobre

outras regiões (CASTRO, 1997).

Em suma a natureza do regionalismo foi inserida através de lutas por recursos, poder

simbólico, afirmação de uma identidade, caracterizando um desejo de soberania, embora

identidades culturais fortes como a língua, religião e etnia sejam símbolos eficientes nas

disputas regionalistas. O regionalismo não se esgota neste tipo de viés cultural (CASTRO,

1997).

No período em que se formou o Estado sem que existisse ainda a nação, as pessoas se

julgavam primeiro pernambucanas, paraibanas, paulistas, mineiras, fluminenses, gauchas etc.

e depois brasileiras. A condição de brasileiro, da nacionalidade, vinha depois da naturalidade

(ANDRADE, 2004). Nesta vertente podemos citar alguns exemplos de regionalismo no

Brasil: Revolução Pernambucana e independência; a adesão da Amazônia ao Brasil (1823);

Confederação do Equador (1824); Sabinada (proclamação da República Baiense, 1837-1838).

Fatos importantes que de certa forma deixaram contribuições sobre a formação do contexto

regional brasileiro.

Se considerar que as regiões constituem arenas para a negociação de sistemas

funcionais de ação em suas dimensões políticas, econômicas e sociais, o regionalismo pode

prover as bases para propósitos convergentes.

Uma região onde o regionalismo se faz presente geralmente possui um ambiente

favorável para uma cooperação desenvolvimentista, ou seja, uma aliança de base territorial

conformada por atores políticos e sociais pertencentes a distintos setores sociais, cujo objetivo

é o de impulsionar o desenvolvimento econômico de um determinado território.

Pode-se refletir o regionalismo como um movimento político-administrativo que visa à

criação de uma estrutura governamental para coordenar e implementar um conjunto de

funções públicas, intermediário entre os órgãos centrais e os governos locais. O importante a

destacar é de que a região e o regionalismo podem dar sustento à constituição de atores da

base regional, com algum nível de representação regional frente ao nível superior da

hierarquia funcional (nacional ou estadual), formulando projeto próprio de interesse regional.

Assim, o regionalismo pode ser encarado como atividades de um moderno processo de

planejamento governamental, como forma de democratizar e integrar as atividades do

governo de assegurar maior eficácia aos objetivos regionalizados das políticas públicas

(AMARAL, 2005).

Conforme aponta Araújo (1999), no contexto atual da questão regional brasileira, a

saída seria a criação de um Conselho Nacional de Políticas Públicas, ligado diretamente

presidido pelo Presidente da República, no qual seria discutido e consequentemente onde

seriam tomadas as decisões mais relevantes que digam respeito ao tratamento da questão

regional brasileira contemporânea, considerando-se tanto propostas voltadas para a

desconcentração da atividade produtiva no território nacional, quanto uma melhor distribuição

das oportunidades de empregos produtivos e o desencadeamento de um processo de redução

dos níveis de vida entre os habitantes das diferentes regiões do país.

Ainda conforme análise da autora, um país continental e heterogêneo como o Brasil

não pode ser entregue apenas às decisões ditadas pelas regras do mercado. Pode e deve ter

uma política pública ativa de desenvolvimento regional. Como têm os principais países. Ela

faz parte de uma opção por compatibilizar interesses nacionais importantes com a inserção

num mundo cada vez mais competitivo e interconectado. Interesse como o de evitar uma

fragmentação indesejada da dinâmica econômica que solidarize o destino do país e faça

emergir regionalismos.

Em síntese, ao longo dos últimos 60 anos, e conduzido por um projeto capitalista, o

Estado brasileiro sedimentou, em todas as esferas do poder público, um ideário permeado por

teorias desenvolvimentistas e integracionistas que, por sua vez, nortearam a criação de órgãos

regionais de planejamento como, por exemplo, a Superintendência de Desenvolvimento da

Amazônia (SUDAM). Com posturas notadamente geopolíticas, apregoando a necessidade da

ocupação territorial para a defesa das fronteiras nacionais e para a ampliação da utilização das

riquezas naturais, o que se viu foi à efetivação do controle, por parte do Estado, de todo o

território nacional, sem, no entanto, refletir em mudanças qualitativas no nível de vida da

grande maioria da população do país.

O fortalecimento do Estado Nacional, desse modo, decorreu de uma política territorial

voltada para a articulação e integração das diferentes parcelas ao contexto nacional,

‘produzindo’, no entanto, mais elementos para a diferenciação do espaço brasileiro. Em se

tratando das áreas menos desenvolvidas, tal política se materializou através de duas

estratégias principais: a articulação comercial (inicialmente) e a integração produtiva (em

seguida), ambas sob a hegemonia da região Sudeste (GUIMARÃES NETO, 1997),

cristalizando, por sobre o território, padrões distintos de produção e desenvolvimento

capitalistas.

A história nacional é marcada por uma dinâmica econômica regionalmente

diferenciada, produzindo desigualdades e disparidades regionais. A economia brasileira, até a

primeira metade dos anos 1960, passou de uma fase de fraca articulação regional (comercial)

para uma fase de maior integração (produtiva), principalmente durante o período de

industrialização via substituição de importações, realizando a constituição do mercado interno

via articulação comercial, sob a hegemonia do Sudeste, particularmente do estado de São

Paulo, cristalizando uma dinâmica econômica desigual entre as regiões do país. O Estado

Nacional, por sua vez, vê-se fortalecido, dado o alto grau de controle e centralização que

marca o fim do isolamento entre os vários subespaços nacionais, através de políticas

territoriais ostensivamente direcionadas pela conquista e interiorização.

O caso de Mato grosso também foi marcado pela desigualdade regional, conforme

apresentado anteriormente, isso representou particularmente impactos negativos na economia

e desenvolvimento do estado. A proposta a seguir, é apresentar o cenário econômico de

desenvolvimento em Mato Grosso, sobretudo identificar as políticas públicas voltadas para o

desenvolvimento regional, potenciais econômicos e alternativas vivenciadas pelo Estado nos

últimos anos.

CAPÍTULO II

CENÁRIOS ALTERNATIVOS NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DE

MATO GROSSO

O Estado de Mato Grosso destacou-se, nas últimas décadas, pelo dinamismo

econômico, posição de relevo no agronegócio, e contribuição à expansão das exportações

brasileiras. Ao mesmo tempo, o Estado ganha evidência pela exuberância de seus recursos

naturais e diversidade dos seus ecossistemas, sobre os quais a expansão econômica tem

gerado intensa pressão antrópica. A história recente de Mato Grosso caracteriza-se pelo

intenso e rápido processo de ocupação da fronteira agrícola com a penetração da moderna

agropecuária, que projeta o Estado como um importante pólo produtor e exportador do Brasil.

Ao longo de quase 20 anos, Mato Grosso registrou taxa de crescimento econômico de

7,6% ao ano (1985/2003), três vezes superior à média de crescimento da economia brasileira

(2,5% ao ano), precisamente no período de relativa estagnação da economia nacional. O

Estado mais dinâmico do Brasil, Mato Grosso, cresce também acima da média do Centro-

Oeste, região de fronteira de expansão recente (SEPLAN, 2006).

Analisando pesquisas recentes sobre a dinâmica regional brasileira, compreendendo

2002-2006, expressada pela variação do PIB microrregional em termos constantes, demonstra

que taxas significativas de crescimento da produção ocorreram, principalmente na Amazônia

Legal e em áreas pontuais no Sudeste, no Centro-Oeste e no Nordeste.

A taxa de crescimento médio anual do Brasil nesse período alcançou o nível de 3,48%

e, em praticamente metade das microrregiões, o crescimento observado extrapola esse

percentual. Grande parte das regiões com taxas de crescimento expressivas, entretanto, não

tem participação substancial na formação do PIB nacional, pois se localiza em áreas onde a

produção ainda não é relevante para o total da economia brasileira.

Várias microrregiões que experimentaram taxas anuais superiores a 10% no período

analisado estão localizadas em territórios da Amazônia Legal, sobretudo nos estados do Pará,

Amazonas e Maranhão. O crescimento da extração mineral e a expansão da fronteira agrícola

e do setor de serviços contribuíram para as altas taxas verificadas em parcelas dos estados do

Amazonas, de Rondônia, Mato Grosso e Tocantins (PNDR, 2010).

O dinamismo da moderna agropecuária de Mato Grosso, em grande parte está voltado

para exportação, gerou em 2008 um PIB de R$ 53,02 bilhões de reais. Ao longo de décadas

de crescimento econômico e forte migração, o estado convive com problemas sociais e,

principalmente, ambientais, embora tenha indicadores sociais quase sempre acima da média

nacional (SEPLAN, 2011).

A articulação institucional, apresentada pelo Estado baseia-se em um cenário de longo

prazo, revisado em 2011, que prioriza linhas de ações estruturantes, com base em estratégias

direcionadas ao aproveitamento das principais potencialidades e a resolução dos

estrangulamentos para o bem da condução do processo de desenvolvimento do estado de

Mato Grosso. Nesse sentido, cabe ressaltar pelo menos quatro aspectos fundamentais a serem

observados na busca do desenvolvimento do Estado: 1) a existência de uma extensa dimensão

territorial; 2) a distribuição da população nesse espaço; 3) a busca por novos modelos

produtivos com redução da degradação ambiental e 4) redução das desigualdades intra e inter-

regionais existentes, conforme apontados em estudos anteriores.

O crescente contingente populacional, levantado pela última contagem conforme

apontou o Censo 2010 do IBGE, sinaliza para uma preocupação recente relativa ao alcance e

abrangência das políticas públicas do Estado e a desarticulação de uma série de medidas

apresentadas pelos Municípios, Estados e União de forma independente. Tal fato leva a uma

preocupação quanto à realização de investimentos e serviços executados de forma pulverizada

e que apresentam pouca efetividade e pouco alcance nos objetivos esperados das políticas

públicas, existentes do ponto de vista econômico e social.

Para compreender melhor as ações, sobretudo a articulação integrada entre os órgãos

do Estado, busca-se a tentativa de preenchimento dessa lacuna, de forma a contribuir

efetivamente na realização de políticas públicas e/ou agenda, com foco nas ações inter e intra-

regionais.

2.1 DIMENSÃO ECONÔMICA DE MATO GROSSO

Mato Grosso é um dos Estados mais ricos e diversificados do país. Possui três biomas,

quais sejam: o Cerrado, a Amazônia e o Pantanal. O Estado vem, ao longo dos anos,

experimentando um movimento acelerado de crescimento econômico e modernização na

agricultura, ambos acompanhados por rápido crescimento demográfico.

Ao longo de décadas de crescimento econômico e forte migração, o estado de Mato

Grosso convive com problemas sociais e, principalmente, ambientais, embora tenha

indicadores sociais quase sempre acima da média nacional.

O crescimento da economia no período de 2002 a 2007 está sustentado na

agropecuária, na indústria e nos serviços, permitindo que Mato Grosso crescesse em média

7,73% ao ano, quase dois pontos percentuais acima da média brasileira. Esse índice elevou a

participação de Mato Grosso na economia brasileira (de 1,22%, no ano 2000 para 1,7%, em

2008) e na economia do Centro-Oeste, região de alto crescimento, o PIB de Mato Grosso

representa, atualmente, quase 20% da economia regional.

O desempenho econômico das últimas décadas promoveu um aumento da renda e da

riqueza no Estado e elevou o PIB per capita de R$14.953,58 em 2007 para R$ 17.927,00 em

2008. O agronegócio é a base da economia mato-grossense. A agropecuária representa quase

30% do PIB estadual e o setor industrial que contribuiu com aproximadamente 17% (média

do período 2002/2007) apresenta um movimento de declínio continuado nos últimos anos.

Com uma forte integração externa, Mato Grosso foi um dos estados brasileiros de maior

presença no mercado internacional com exportações de commodities, principalmente grãos.

Em 2009, o Estado exportou o equivalente a 31% do PIB estadual, limitando-se, no geral, a

bens primários.

Mato Grosso é um estado de grande potencial econômico e social decorrente da

riqueza que dispõe em recursos florestais e hídricos, aliado a biodiversidade, assim como pela

sua diversidade cultural e múltiplas manifestações culturais. Infelizmente, porém, tem

convivido com modos de produção que impõem forte pressão antrópica sobre os recursos

naturais existentes.

A alta produtividade da agropecuária tem sido absorvida pelo “Custo Mato Grosso”,

fruto dos grandes estrangulamentos na infraestrutura e na logística de escoamento da

produção de grãos e de produtos industrializados. No mesmo sentido, as vantagens auferidas

pela alta produtividade são pouco aproveitadas nos demais elos das cadeias produtivas, que

em geral, possui baixo adensamento em seus elos o que reduz o potencial de geração de

emprego e renda na produção de valor agregado da economia mato-grossense.

A forte integração externa da economia do Estado depende também da evolução futura

do Brasil, com suas políticas e os investimentos, assim como do comportamento que venha a

apresentar, nos próximos anos, a economia mundial. A alta dependência da exportação de

alimentos e commodities poderá ser revertida nos próximos anos com estratégias adotadas

para a busca do desenvolvimento sustentável de Mato Grosso.

2.1.1 Diversificação da estrutura produtiva e adensamento das cadeias

O Estado de Mato Grosso tem sua economia fortemente concentrada na agropecuária

que representou 28,9% do PIB em 2008. Essa representatividade da agropecuária no PIB

estadual é uma das mais altas no Brasil. Os outros dois principais setores responsáveis pela

formação do PIB são: serviços com 55% e o industrial que contribuiu com menos de 16%;

sendo que dentro desse setor a indústria de transformação representava apenas 8% da

economia mato-grossense. Esses números refletem uma limitada industrialização da produção

regional e, por consequência, baixa agregação de valor à economia.

O grande salto do setor de serviços na economia do Estado ocorreu em 2006, quando o

setor elevou sua participação para quase 57% do PIB, apesar de representar um grande

percentual ainda está muito baixo se comparado com outros estados do Brasil. Por outro lado,

dentro do setor industrial, a indústria de transformação é a atividade mais relevante,

sobretudo, na geração de empregos, embora tenha declinado sua contribuição de 2004 para

2008 em quase quatro pontos percentuais, como mostra o gráfico a seguir:

Gráfico 01: Evolução da estrutura de formação do PIB mato-grossense

Fonte: Contas Regionais, IBGE.

O baixo adensamento das cadeias produtivas e da base industrial do Estado manifesta-

se também nas exportações. Os produtos básicos representam 91,5% do total exportado, sendo

que os bens industrializados chegam a apenas 8,5% do total em 2009 (MDIC/SECEX, 2010).

Na indústria de transformação, o setor de maior destaque é a indústria de produtos

alimentícios, responsável por 48% do pessoal ocupado (SEPLAN, 2010), dentro do qual se

inclui o processamento industrial de bens agropecuários. O segundo grande setor da indústria

de transformação é a fabricação de produtos madeireiros com 17% do emprego industrial no

Estado.

Nos últimos anos, contudo, ocorreram investimentos importantes no beneficiamento

de grãos, com a implantação de unidades industriais que agregam valor e diversificação

produtiva na área de alimentos. Houve crescimento da avicultura, da suinocultura e do

turismo. Na última reunião do Conselho Estadual de Desenvolvimento Empresarial

(CEDEM), realizada em 29 de março, foram aprovados projetos de 99 empresas industriais

para incentivo ao investimento, aproximadamente R$ 295 milhões. Dentre as empresas que

receberam incentivos, 12 processam e beneficiam soja (óleo comestível, óleo degomado e

outros subprodutos), o que vai projetar Mato Grosso como o maior produtor de óleo

comestível do Brasil, de acordo com informações da Secretaria de Estado de Indústria,

Comércio, Minas e Energia do Governo de Mato Grosso.

A estimativa da Secretaria de Estado de Indústria Comércio, Minas e Energia registrou

que por meio de incentivos, já foram investidos em Mato Grosso quase R$ 5 bilhões em 300

empresas que geraram mais de 149 mil empregos diretos e indiretos. Esses dados sinalizam

que o Estado possui uma economia agroindustrial.

A tabela abaixo mostra investimentos previstos para o Estado de Mato Grosso:

Tabela 02: Investimentos Previstos para Mato Grosso

Fonte: RENAI/MDCI.

Embora a indústria extrativa mineral tenha uma participação limitada na economia

mato-grossense, à mineração é uma atividade de grande potencial e deve reiniciar um ciclo de

expansão no futuro. Trata-se de uma atividade primária, de baixo valor agregado, mas que

pode favorecer a diversificação produtiva, além de ter, em alguns segmentos,

complementaridade com a agropecuária. Estudos recentes, dentro do Projeto Noroeste, já

identificaram centenas de pontos de afloramento mineral na região: ouro, cobre, prata, ferro, e

também, cálcio e calcário. Possibilidades que atraíram investimentos privados de mais de U$

70 milhões para o Estado, desde que o estudo da região começou em 2004.

O governo espera, neste início de década, a mobilização de investimentos de bilhões

de reais no estado de Mato Grosso, a maioria voltada para a agroindústria, especialmente, a

produção de etanol, bebidas, beneficiamentos de grãos e de frutos, incluindo a castanha de

caju. Na produção de etanol merecem destaques os projetos da indústria Cluster Bioenergia

com investimentos de aproximadamente de R$ 2,8 bilhões em três destilarias e 180 mil

hectares plantados com cana-de-açúcar; um grupo de empresários com US$ 3 bilhões e 85 mil

hectares plantados com cana-de-açúcar e 10 mil hectares de eucalipto, Brenco Poliduto e

Usina com investimentos de R$ 2,8 bilhões (SEPLAN, 2011).

De certa maneira observa-se a necessidade de rediscutir algumas ações sobre o

controle de gestão exercido pelo Estado, embasado em algumas discussões:

1. Intensificar a difusão da legislaçao (Estatuto das Cidades, Consórcios Públicos, Lei

do Saneamento, e Habitação Popular, Parcerias Público-Privadas), referentes ao

planejamento e gestão das cidades e o desenvovimento urbano através da realização de

cursos, seminários, oficinas e fóruns regionais ;

2. Divulgar a lei dos consórcios, visando a sua potencialização e operacionalização,

como instrumento de gestão e cooperação com o aumento da capacidade

administrativa dos municípios da região;

3. Definir um programa permanente e descentralizado (equipes estaduais) de

assistência técnica e capacitação na área do planejamento e gestão das cidades com

destaque para elaboração e gestão compartilhada dos planos diretores muncipais e dos

planos setoriais;

4. Fomentar a cooperação financeira (cooperativas, associações e consórcios) para

realização de obras de infraestrutura e ações conjuntas e a descentralização de

recursos.

5. Ampliar, viabilizar e desburocratizar o apoio e financiamento para apoiar projetos

de modernização administrativa dos municípios, através do Governo Federal e

Estadual e dos agentes financeiros;

6. Promover a estruturação e integração dos órgãos de planejamento e

desenvolvimento urbano na administração municipal;

7. Estruturar e implementar em todos os municípios os Conselhos das Cidades, com

capacitação dos seus membros;

A realização das Conferências das Cidades de caráter estadual, regional e municipal a

partir de 2003, vem recuperando a responsabilidade do Estado na execução e implementação

das políticas públicas de desenvolvimento regional e urbano, cuja missão maior é a de inserir

no processo de desenvolvimento, a dimensão da sustentabilidade espacial, contribuindo dessa

maneira para a redução das desigualdades regionais e sociais no Estado.

2.1.2 Mato Grosso e suas relações com o Mercado Externo

O estado de Mato Grosso tem uma posição destacada no mercado mundial de

alimentos e energia (etanol). O Estado contribui, atualmente, com 5,52% das exportações

brasileiras e exportou, em 2010, cerca de US$ 8,45 bilhões. A maior parte das exportações

mato-grossenses é de produtos alimentícios, principalmente grãos que atendem à crescente

demanda mundial.

Ao comparar a evolução da balança comercial do Brasil com a do estado de Mato

Grosso pode-se observar que ocorreram registros de déficit nos saldos da balança comercial

do Brasil no período 1996-2000. A partir de 2001, houve uma inversão e passou a apresentar

superávit de US$ 2,68 bilhões. Por sua vez, no mesmo ano, o superávit da balança comercial

de Mato Grosso foi de US$ 1,26 bilhão. Portanto, esse valor respondeu por aproximadamente

47% do superávit registrado na balança comercial do País nesse mesmo ano, apontando a

importância dos produtos comercializados pelo estado de Mato Grosso no comércio

internacional e a sua contribuição para os saldos positivos registrados na balança comercial do

País, que do ponto de vista econômico pode representar importantes resultados no contexto

estadual, porém é importante destacar que o estado precisa buscar a diversificação das cadeias

produtivas, descentralizando a economia para outras regiões, podendo beneficiar programas e

ações de âmbito social.

Os resultados mais recentes (2001-2010) apontam saldos expressivos na balança

comercial do estado de Mato Grosso que passaram de US$ 1,26 bilhões em 2001 para mais de

US$ 7,4 bilhões em 2010.

Tabela 03: Brasil e Mato Grosso - Balança Comercial – 1996 a 2010 – US$ Bilhões

Fonte: Base de dados do Sistema ALICE/SECEX.

Os resultados positivos na balança comercial do Estado e a sua contribuição para os

saldos da balança brasileira são expressivos. Observa-se, no entanto, uma nítida concentração

das exportações em alguns poucos produtos: soja, milho, carne e algodão.

Gráfico 02: Participação dos produtos nas exportações de Mato Grosso em 2009

Fonte: Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.

Um fato interessante a destacar é que mesmo exportando produtos primários há

ampliação dos parceiros comerciais, sobretudo os países asiáticos. Eles têm contribuído para

com os saldos positivos na balança comercial. Uma estratégia interessante seria focar os

esforços no fortalecimento dessas parcerias, diversificar a pauta de exportações e aumentar o

volume de produtos exportados com maior valor agregado.

No que se refere aos parceiros comerciais do Estado, dentre os principais compradores

situados na Ásia estão: China, Tailândia, Irã, Indonésia, Países Árabes e na Europa: Holanda,

Espanha, França. Em dezembro de 2010 o valor exportado superou os US$ 633,49 milhões,

possibilitando um incremento de 16%, em relação a 2009, no valor exportado. A China

destaca-se por importar 27% dos nossos produtos, é seguida pela Holanda com 9% e pela

Tailândia com 6%, conforme demonstrado no gráfico 03 abaixo. Pode-se perceber que essa é

uma dinâmica não muito favorável ao Brasil, sobretudo ao estado de Mato Grosso que precisa

agregar valor ao produto exportado, consequentemente gerar serviços (mão de obra),

alavancando a economia regional do estado.

Gráfico 03: Principais países importadores dos produtos mato-grossenses em 2010

Em contrapartida são importados produtos principalmente da BELARUS, Rússia e

Estados Unidos com 17%, 13% e 12% respectivamente. A nossa pauta de importação está

associada à importação de insumos agrícolas e bens de capital. Uma nota interessante a

destacar é de que apenas 10 países representam mais de 85% de tudo que Mato Grosso

importa.

Dessa forma, é pertinente apontar a dependência existente em Mato Grosso no que se

refere à importação de insumos para a produção de grãos, visto que dentre os produtos

importados estão: máquinas e equipamentos, uréia, nitratos e adubos de forma geral. Insumos

básicos para a produção de soja, milho e algodão que são os principais itens exportados pelo

Estado.

Gráfico 04: Principais países exportadores para Mato Grosso em 2010

Neste sentido, é preciso verificar se existe vantagem comparativa e competitiva ao

exportar poucos produtos de menor valor agregado. Devemos também avaliar a dependência

que temos dos fornecedores de insumos por um número reduzido de países fornecedores, e

por último, buscar a diversificação dos produtos para ampliar a pauta de exportação,

sobretudo, de bens industrializados.

2.1.3 Dinâmica de Mato Grosso frente ao Mercado Interno

Com uma população relativamente pequena se comparada aos grandes centros

consumidores do país e com uma renda média considerável, o mercado interno de Mato

Grosso não tem um mercado amplo para criação de uma base produtiva de bens e serviços

voltados para as demandas do próprio Estado. A base produtiva da economia de Mato Grosso

é fortemente voltada para exportação, equivalente a 31,06% do PIB e em outra ponta, destina

boa parte para o restante do Brasil, o que diminui a orientação produtiva para o mercado

interno, pode expressar que é relativamente, restrito.

Vale destacar que o Estado tem um PIB per capita elevado, próximo a R$ 17.927,00

em 2008, acima da média nacional. Além disso, Mato Grosso tem uma renda bem menos

concentrada que a média do Brasil, uma das maiores dos estados brasileiros, isso reflete na

baixa concentração de renda e no poder de compra de uma parcela elevada da população. O

Estado, todavia, apresenta elevada desigualdade na distribuição da riqueza entre as regiões e

isso ocasiona um desenvolvimento desigual.

A produção da agricultura familiar, no tocante ao atendimento da demanda interna de

alimento, tem destacada importância, tanto na produção de alimentos quanto na geração de

emprego e renda e, principalmente, na redução da pobreza rural, caracterizando como

pontuais arranjos produtivos locais.

Outro fator que contribui para o baixo destaque do mercado interno e para o aumento

na participação de produtos no mercado externo é o reduzido encadeamento das cadeias

produtivas. Tal fato diminui o valor agregado e inibe o efeito de transbordamento destas

cadeias na economia, no emprego e na renda da população. Por isso, grande parte dos

empregos indiretos dessas atividades não se realiza no Estado e, como consequência, a renda

é direcionada para outros locais (outros estados e países).

Devido a esses fatores o futuro do mercado interno de Mato Grosso depende,

principalmente do crescimento da economia, mas também, da geração e distribuição da renda

interna, por meio do encadeamento produtivo.

2.1.4 Investimentos em infraestrutura econômica e logística

A deficiência de infraestrutura econômica é um dos grandes estrangulamentos em

Mato Grosso, fator que reduz a competitividade da economia mato-grossense. As distâncias

dos centros de produção e a ampla dimensão territorial mato-grossense demandam uma malha

mais ampla e multimodal de transporte. A malha viária é reduzida e a má qualidade de grande

parte do sistema de transporte rodoviário eleva os custos de frete, e também, o tempo de

deslocamento das pessoas e das mercadorias e neutraliza parte das vantagens competitivas do

agronegócio (SEPLAN, 2011).

A grande restrição à competitividade sistêmica de Mato Grosso, reside na distância

dos portos e nas dificuldades da infraestrutura e logística da economia mato-grossense,

principalmente no transporte. Estas restrições comprometem também a integração da

economia nacional, pela importância geopolítica do Estado e possibilidade de integração

continental que passa pelo seu território.

Até 2010, segundo relatório do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do

Governo Federal foram investidos R$ 19,6 bilhões. Desses R$ 6,6 bilhões, foram alocados no

segmento energético. Em logística foram investidos R$ 3,9 bilhões, em energia,

aproximadamente R$ 12,61 bilhões e mais de R$ 3,08 bilhões no segmento social e urbano.

Vários projetos de investimento na infraestrutura de Mato Grosso estão previstos no PAC para

os próximos anos, de acordo com as previsões estabelecidas no programa. Alguns deles em

fase de implantação, como o início do novo trecho das obras da Ferronorte (Ferrovia criada

com o propósito de ligar Porto Velho - RO à Santarém - PA), em parceria com o setor

privado. Esses projetos devem ampliar a rede de logística e armazenagem do Estado, pois

ambas constituem também um gargalo sério a comercialização de grãos do Estado. Os

projetos de investimentos previstos pelo PAC complementam e ampliam os que foram

definidos para o período anterior. Apenas para transporte estavam previstos projetos de R$ 3,6

bilhões no Centro-oeste, parte dos quais em Mato Grosso ou conectando o Estado ao Brasil. A

maioria destes ainda não concluídos ou nem mesmo iniciados.

Dentre os projetos previstos está a continuidade das obras nas rodovias mato-

grossenses, sob a responsabilidade do Governo Federal que consistem na duplicação da BR

163, continuidade da pavimentação da BR 163, além de outras obras a serem concluídas nas

rodovias estaduais, por exemplo a MT-158 e a MT-242.

No que se refere à infraestrutura de armazenagem, fundamental para a logística da

economia agropecuária, Mato Grosso apresenta um cenário positivo em sua rede de centros de

armazenamento e distribuição, embora ainda com restrições e deficiências para acompanhar

um ciclo de crescimento econômico. Uma das principais dificuldades de acesso à

armazenagem pelos pequenos e médios produtores.

Estão previstos, em decorrência da realização da copa do mundo, investimentos

vultosos em logística com a melhoria da infraestrutura aeroportuária, em especial, destaque

para as cidades que compõem a área de influência de ações desenvolvidas para a copa do

mundo. Para o aeroporto internacional de Cuiabá, nessa primeira etapa estão sendo previstos

investimentos que totalizam R$ 2,250 milhões para ampliar a capacidade de atendimento para

700 mil pessoas ao mês até que o terminal de desembarque definitivo seja realizado.

Estão previstos R$ 428 milhões para a infraestrutura turística, em conformidade com a

parceria Governo Federal e Governo do Estado. Eles serão investidos em ações que

promovam o desenvolvimento estratégico da cadeia produtiva do turismo e que expandam as

atividades turísticas nas suas diferentes modalidades como: turismo ecológico, rural esportivo,

de negócios, e também, eventos que promovam o potencial turístico do Estado, indispensáveis

ao desenvolvimento do turismo. São contempladas, ainda, ações que promovam a

estruturação e formatação de produtos turísticos, a certificação da qualidade dos

empreendimentos turísticos e apoio às iniciativas regionais de turismo. Segundo relatório de

investimentos da Agência Estadual de Execução dos Projetos da Copa do Mundo do Pantanal

(AGECOPA), foram previstos para os próximos 3 anos R$ 1,126 bilhões dos quais R$

707,047 milhões estão previstos para 2012, outros R$ 230,166 milhões para 2013 e para 2014

R$ 177,862 milhões serão investidos na melhoria da infraestrutura da região.

2.2 DIAGNÓSTICO SOCIAL E LOCALIZAÇÃO DE MATO GROSSO

O estado de Mato Grosso situa-se na Região Centro-Oeste do Brasil e localiza-se na

porção central do continente sul-americano. Sua superfície é de 903.357,91 km². Limita-se ao

Norte com os estados do Pará e do Amazonas, ao Sul com Mato Grosso do Sul, a Leste com

Goiás e Tocantins e a Oeste com Rondônia e Bolívia.

Mapa 01: Localização geográfica do Estado de Mato Grosso

Fonte: IBGE, anuário estatístico do Brasil, 2009.

O Estado possui 141 municípios distribuídos em 12 Regiões de Planejamento,

conforme se verifica no mapa a seguir.

Mapa 02: Regiões de planejamento do Estado de Mato Grosso

Fonte: Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral - MT – 2011.

2.2.1 Dimensão Social

Jornalistas, lideranças populares, políticos e a população em geral utilizam-se, cada

vez mais de indicadores sociais para avaliar os avanços ou retrocessos nas condições de vida

da população, apontam a eficácia ou ineficácia dos resultados das políticas públicas.

Os indicadores sociais passaram a integrar, finalmente, depois de alguns anos, o

vocabulário corrente dos agentes políticos responsáveis para as definições das prioridades das

políticas sociais e alocação dos recursos públicos. Hoje, os indicadores sociais deixaram de

figurar apenas nos diagnósticos e relatórios governamentais e ganharam um papel mais

relevante nas arenas de discussão político-social da sociedade brasileira.

É importante destacar que no Brasil o trabalho sistemático de captação e organização

das estatísticas socioeconômicas são essenciais para o avanço na qualidade dos diagnósticos

de problemas e na proposição de caminhos para enfrentá-los, a par de, concomitantemente,

prover meios para que os profissionais da área, em seus contínuos aprendizados, aperfeiçoem

experienciais e se equipem para novos desafios.

É nesse sentido, que a Secretaria de Estado de Planejamento de Mato Grosso,

responsável em coordenar o planejamento no nosso Estado, tem se dedicado a atender essas

demandas, aperfeiçoando cada vez mais sua condição de disseminadora, coordenadora e

produtora de informações.

2.2.2 Crescimento regional cumulativo e dinâmica demográfica

O estado de Mato Grosso, de acordo com dados do IBGE, possuía 192.531 habitantes

em 1940, já em 2010, aproximadamente 70 anos depois, este número subiu para 3.033.991 de

habitantes. Vivem na zona urbana 81,9% da população e 18,1% da zona rural. O número de

homens corresponde a 51,05% da população e está ligeiramente superior ao de mulheres que

representam 48,95%. A área geográfica do Estado é de 903.357,9 km² e apresenta uma

densidade demográfica de 3,36 hab/km².

Gráfico 05: Evolução da população do Estado de Mato Grosso 1940-2010

Fonte: SEI/SEPLAN – Cálculos elaborados a partir dos censos populacionais.

Elaboração: SEPLAN – MT/ Superintendência de Estudos e Informações – SEI.

Mato Grosso passou por um lento processo de crescimento populacional entre 1940 e

1970. O Programa Federal “Marcha para o Oeste”, no período 1930/1950, objetivava dar

início ao processo de integração do Estado com o território nacional, por meio de políticas de

integração e garantia dos limites territoriais nas áreas de fronteiras. Essas ações pouco

contribuíram para o incremento populacional e, consequentemente, para a fixação do homem

à terra.

Foi com a construção de Brasília que começou, efetivamente, o processo de ocupação

e integração da Região Centro-Oeste ao território nacional. Sobretudo, devido aos reforços

dos investimentos governamentais em infraestrutura viária na região. O processo contava com

uma forte política nacional de apoio na mobilização de recursos destinados ao financiamento

das empresas e nas obras de infraestrutura, com destaque para a rodovia Belém-Brasília,

abertura das BRs-364 e 163 e a implementação de programas de ocupação e colonização na

região.

Tabela 04: Evolução da taxa média geométrica de crescimento anual no Estado de Mato Grosso

Fonte: IBGE.

Elaboração: SEPLAN-MT / Superintendência de Estudos e Informações (SEI).

Na década de 1970/1980, a população de Mato Grosso obteve um crescimento anual

de 6,62%; de 4,05% do Centro-Oeste e de 2,48% do Brasil. No período entre 1980/1991,

Mato Grosso apresentou um crescimento populacional anual na ordem de 5,38%, bem

superior à taxa do Brasil que foi de 1,93%. Continuava essa década igual à anterior,

mostrando forte crescimento populacional alicerçado, fundamentalmente, na migração, pois

tratava-se de uma área recente de fronteira agrícola.

A partir de 1991 começou a retração do crescimento populacional no estado de Mato

Grosso que se mostra válido até a data atual, com taxa de crescimento anual em torno de 2%.

Podemos dizer, em primeiro lugar, que a principal causa da desaceleração nas taxas de

crescimento populacional, nos períodos mais recentes, foi a drástica diminuição dos fluxos

migratórios dirigidos para Mato Grosso, ocasionados principalmente pelo “fechamento da

fronteira agrícola”. Outro fator foi a queda generalizada das taxas de fecundidade, em todo o

país, que refletem, diretamente, sobre o crescimento demográfico.

Dessa forma, com o declínio rápido e generalizado da fecundidade no Brasil, como

ocorre também nos países desenvolvidos e em alguns do terceiro mundo, é bastante realista

supor que ao final da segunda década deste século, a população do Brasil deverá apresentar

níveis de fecundidade e mortalidade que, a longo prazo, apresentem taxas de crescimento em

torno de zero.

Pode-se prever para o estado de Mato Grosso um cenário próximo ao da realidade

brasileira, o que acarretará novos desafios por parte do poder público. Uma população com

crescimento bem inferior ao que vinha acontecendo em décadas passadas e com baixo índice

de mortalidade infantil e fecundidade influenciará diretamente na estrutura socioeconômica da

população mato-grossense.

2.3 POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO LOCAL EM CÁCERES - MT

Sabe-se que a mineração, a agricultura e o extrativismo foram atividades econômicas

predominantes na fronteira de Mato Grosso com a Bolívia, na fase de colonização e em parte

do século XX. Uma das atividades econômicas que nem sempre é descrita é a especulação da

terra.

Os processos de colonização atraem especuladores e a ação do Estado via dotação de

infraestrutura valoriza o espaço. Os especuladores acumulam capital não produtivo que

também circula no mercado e reproduz economias e, de alguma forma, essa economia

produzida, dinamiza as formas de ocupação do espaço urbano, como o comércio, a

especulação imobiliária, os serviços públicos e privados e, junto a esse processo, se

intensificam as migrações na procura por emprego e trabalho.

Entretanto, deve-se ponderar que os processos não são mecânicos e, portanto, não são

lineares. Quase sempre não ocorrem no tempo exigido pelas conjunturas da modernização. Ou

seja, o tempo real do modelo de produção agrário e urbano e das necessidades de acumulação

dos especuladores, do espaço, em especial os do solo, não têm sincronia com tempo real das

necessidades da modernização capitalista. Entretanto, a acumulação produzida pelos

especuladores se realiza em algum lugar que pode não ser o lugar de materialização da

especulação. As investidas do capital ao nível local estão articuladas com os processos

regionais e globais.

No contraponto de sua modernização e opulência encontra-se também um denso

processo de favelização e empobrecimento de áreas populares periféricas. Nesse processo de

modernização econômica as diferenças espaciais também se acentuam ao nível das

microrregiões. Por outro lado, os territórios “periféricos” da modernização reagem e tentam

utilizar novas funções complementares no cerne do desenvolvimento capitalista central, com

forte inserção nas atuais formas reprodutivas na região Centro-Oeste.

No Estado de Mato Grosso, na microrregião de Cáceres, na fase atual, deve-se

considerar a importância da instalação dos cursos universitários e tecnológicos,

principalmente por parte da Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT) e do

Instituto Federal Mato-grossense, bem como a dinamização do atendimento médico através

dos hospitais Regional e Municipal.

É necessário observar que, a partir dos anos 1980 a região Centro-Oeste é alvo de uma

nova fase de expansão do desenvolvimento movido pela inserção de capital, através da

modernização da agricultura, principalmente em Mato Grosso, expandindo-se e modernizando

ainda mais em direção ao Norte do Estado, pela BR-163 e pela BR-158, com processos e

formas diferenciadas na ocupação do espaço em função das questões ambientais em ambos os

espaços. De acordo com informações repassadas pelos produtores, na BR-163, tanto a questão

indígena como os problemas que envolvem a preservação ambiental, implica dificuldades de

escoamento de produção atravessando o Estado do Pará saindo pelo Oceano Atlântico, em

direção à Europa.

Nas tentativas de integração da cidade de Cáceres à modernização e aos processos de

expansão do desenvolvimento vigente em Mato Grosso, retomam-se as propostas de Zonas de

Processamento de Exportação (ZPEs), propostas em governos anteriores e retomadas na atual

conjuntura. Somadas a essa instalação das ZPEs caminham em paralelo as tentativas de

utilização do escoamento de grãos produzidos em Mato Grosso pela Hidrovia Paraná-

Paraguai, em processo de discussão, porém embargada pelo Ministério Público Federal

devido às questões ambientais em relação à utilização do Rio Paraguai e dos impactos

ambientais sobre ecossistemas do Pantanal mato-grossense. Considere-se também a instalação

do novo aeroporto em Cáceres, como apoio logístico à sua articulação regional e com

mercado sul americano.

CAPÍTULO III

Este capítulo tem como proposta identificar e discutir, as articulações institucionais

entre os agentes econômicos regionais, no processo de implantação da ZPE em Cáceres - MT.

Nesta perspectiva, iremos apresentar a importância da ZPE como instrumento de políticas

públicas que, visa o desenvolvimento sob a ótica de dinamizar a desigualdade regional.

Busca-se, portanto, analisar a dimensão legal, econômica, política e social, para melhor

entender o contexto regional de desenvolvimento do Estado de Mato Grosso.

3.1 OS LIMITES E AS POSSIBILIDADES DE UMA POLÍTICA PÚBLICA DE

DESENVOLVIMENTO REGIONAL

A princípio, poder-se-ia chamar de política pública regional o conjunto de normas,

diretrizes e ações de natureza pública privada que tenham como uma de suas funções ou

consequências, fazer convergir a renda de uma região para a renda média territorial

(estado/país) reduzindo as disparidades regionais.

Cabe ressaltar que o interesse básico que deve permear o processo é o

desenvolvimento dos seres humanos e não de territórios, que são apenas instrumentos de

maior ou menor eficácia para esse fim.

Assim, pode-se confiar na organização autônoma de um sistema técnico, econômico-

social e ver o desenvolvimento como uma emergência sistêmica, gerada a partir de certo nível

de complexidade dos territórios.

Alguns fracassos podem ser evidenciados pela carência cognitiva e uma deficiência de

metodologia para tratar da questão regional, enfatizando que a cooperação entre a sociedade

civil e a sociedade política foi o ponto chave para superar as deficiências e os procedimentos

centralizados e verticalizados do passado.

A articulação entre políticas setoriais e território no Brasil, como vem ocorrendo até os

dias atuais, consistiu fundamentalmente em distribuir incentivos e conceder isenções como

formas de estímulo à localização produtiva em regiões deprimidas com base numa decisão do

Estado e na execução e controle de suas agências regionais. As superintendências, os bancos

regionais e os fundos constitucionais respondem a essa lógica distributiva própria a um

período histórico de construção do estado, cuja exaustão se revela nas ideias atuais de

governança, de parceria público-privado e de Estado em rede (AMARAL, 2005).

O reforço das atividades econômicas nas sociedades contemporâneas passa menos pela

capacidade de o Estado central determinar onde vão situar certas empresas que, no poder de

estimular o surgimento do empreendedorismo, de um ambiente localizado propício ao reforço

do tecido produtivo de cada região. Por outro lado, constata-se que o processo de

desenvolvimento é cada vez mais resultado do esforço organizado de toda a sociedade.

Fica clara a necessidade de uma reinvenção da gestão pública em que características

como a visão de longo prazo, a articulação com os diferentes atores sociais e territoriais, a

introdução de uma cultura de cooperação e inovação tecnológica se tornam marcantes e

necessárias.

Portanto, podemos definir o desenvolvimento regional, em suas diferenças e

potencialidades, conferindo às regiões o papel de autodeterminadoras do seu

desenvolvimento. É a valorização de um modelo específico para cada região, que ela mesma

define, em função de suas reais potencialidades de expansão produtiva e da preservação de

seus recursos culturais e ambientais.

Aprofundando melhor, Amaral (2005) defende que por meio das práticas da

descentralização, tem-se o Estado criando condições para que o ambiente regional assuma as

questões ligadas ao crescimento econômico, com o fortalecimento da identidade regional.

Nesse contexto, é importante discutir a dimensão política do desenvolvimento

regional, ou seja, a questão do poder político. O argumento básico é que todas as regiões se

encontram articuladas entre si por relação de dominação e dependência, hierarquicamente

ordenadas, o que significa que um dos principais problemas para as regiões é substituir total

ou em parte este tipo de relação de dominação/dependência para uma relação cooperativa.

Uma região pode acumular poder político por dois processos, quais sejam: a

descentralização e a criação de poder político. O primeiro dá-se através de um projeto

nacional/estadual descentralizador, e o segundo mediante o consenso político, pactos

territoriais, a cultura de cooperação e a capacidade de criar, principalmente, de forma coletiva,

um projeto político, baseado numa visão estratégica de desenvolvimento regional.

Se o desenvolvimento regional é o resultado do esforço organizado de toda a

sociedade, parece clara a necessidade de novas formulações mais pragmáticas, onde os

territórios exerçam um papel fundamental. Nesse sentido, um dos condicionantes é a

reinvenção da gestão pública a fim de incorporar uma concepção integral da inovação

tecnológica como um processo de mudança social, institucional e cultural, na qual a

articulação entre os diferentes atores sociais territoriais substitua o planejamento centralizado.

Primeiramente a estratégia predominante é de ter uma visão territorial e não apenas do

desenvolvimento, pois o objetivo é a inovação, qualidade e flexibilidade e não apenas

crescimento quantitativo, que serão viabilizados através de mobilização do potencial

endógeno com a utilização dos recursos locais. A gestão do desenvolvimento é compartilhada

e local através de organizações intermediárias e dos diversos atores sociais. Por outro lado,

impulsionar as iniciativas locais em favor do desenvolvimento por parte dos poderes públicos

não consiste em colocar os atores sociais sob sua tutela, mas, ao contrário, em ajudar a

construir os mercados de serviços empresariais e tecnológicos estratégicos para a produção, a

fim de tornar acessíveis aos sistemas produtivos locais com o fortalecimento dos territórios.

3.2 ZPE - ZONA DE PROCESSAMENTO DE EXPORTAÇÃO

As Zonas de Processamento de Exportação (ZPEs) são distritos industriais, onde as

empresas neles localizadas operam com isenção de impostos e liberdade cambial (não sendo

obrigadas a converter em reais as divisas obtidas nas exportações), com a condição de

destinarem a maior parte de sua produção ao mercado externo (ABRAZPE, 2011).

Esses distritos, que recebem diferentes denominações (ZPE, Zona Franca, Zona

Econômica Especial, Zona de Livre Comércio, “Foreign-trade zones”; Subzones, Zonas de

Desenvolvimento, etc.) segundo os países iniciadores na criação, são instrumentos bastante

utilizados no mundo para, simultaneamente: atrair investimentos estrangeiros voltados para as

exportações; colocar as empresas nacionais em igualdade de condições com seus concorrentes

localizados em outros países, que dispõem de mecanismos semelhantes; criar empregos;

aumentar o valor agregado das exportações; difundir novas tecnologias e corrigir

desequilíbrios regionais. No Brasil essas áreas receberam o nome de Zona de Processamento

de Exportação (ZPE).

No final dos anos 80, quando o programa das ZPEs foi criado, havia uma forte

oposição do meio empresarial, especialmente o representado pela Federação das Indústrias do

Estado de São Paulo (FIESP). Isso era fácil de explicar: não tinha ocorrido ainda à abertura

econômica e a indústria era muito protegida. Nessas condições, qualquer sinalização de que se

pudesse alterar essa situação era imediatamente combatida. Embora as ZPEs fossem

concebidas para exportar (e não para vender no mercado interno, com incentivos), os

empresários temiam que as ZPEs se transformassem em novas “Zonas Francas de Manaus”

(SENADO FEDERAL, 2011).

Hoje, de um modo geral, os empresários brasileiros já se ajustaram às contingências da

economia globalizada, que obriga à convivência com as importações e com a concorrência

externa. Vários líderes empresariais importantes já recomendaram a implantação das ZPEs no

Brasil.

As manifestações em contrário são residuais e decorrem basicamente do

desconhecimento das verdadeiras características do mecanismo e das salvaguardas incluídas

na legislação para assegurar uma concorrência leal com as demais empresas localizadas no

País.

No Congresso Nacional durante mais de 12 anos de tramitação do projeto de lei nº

196/1996, que deu origem à atual Lei nº 11.508/2007. Foi ampla e democraticamente

discutido, aprovada três vezes pelo Plenário do Senado Federal e pelo Plenário e mais quatro

comissões da Câmara dos Deputados (Comissões de Trabalho, de Desenvolvimento e

Indústria, de Finanças e Tributação, e de Constituição e Justiça).

Atualmente, há uma quase unanimidade entre os políticos quanto à importância

estratégica das ZPEs para o Brasil. Mesmo políticos que, em algum momento, se opuseram ao

mecanismo passaram a divulgar suas vantagens e a recomendar às suas bases eleitorais que se

candidatassem a sediar uma ZPE.

O Ex-Presidente Luiz Inácio Lula da Silva já havia em seu governo se pronunciado,

repetidas vezes, a favor da rápida implementação do programa das ZPEs. Da mesma forma, a

maioria dos governadores de Estado também se posicionou favoravelmente ao mecanismo,

sendo que vários deles já encaminharam proposta de criação de ZPEs (que até então não

existia) ou de sua relocalização para áreas mais adequadas, de conformidade com as novas

estratégias de desenvolvimento de seus governos (SENADO FEDERAL, 2011).

EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL

As ZPEs são o instrumento mais utilizado no mundo para promover, simultaneamente,

os seguintes objetivos:

- Atrair investimentos estrangeiros voltados para as exportações;

- Colocar as empresas nacionais em igualdade de condições com seus concorrentes

localizados em outros países, que dispõem de mecanismos semelhantes;

- Criar empregos;

- Aumentar o valor agregado das exportações e fortalecer o balanço de pagamentos;

- Difundir novas tecnologias e práticas mais modernas de gestão;

- Corrigir desequilíbrios regionais.

Com diferentes nomes, as ZPEs são utilizadas em praticamente todos os países do

mundo, independentemente do nível de desenvolvimento e do regime econômico adotado.

Existem ZPEs nos Estados Unidos, na União Europeia, na Ásia, na África e nas Américas do

Sul e Central. De acordo com dados da Organização Internacional do Trabalho (OIT) existem

no mundo inteiro mais de 3 mil zonas desse gênero, responsáveis pela geração de mais de 37

milhões de empregos. Na China são mais de 30 milhões de pessoas empregadas nas chamadas

“special economic zones” (CIEN-MT; FIEMT. 2009).

Algumas críticas voltam-se contra a incompatibilidade entre a legislação que

regulamenta as ZPEs e as normas estabelecidas pela Organização Mundial do Comércio.

A China, Estados Unidos e México são os países que mais utilizam o mecanismo de

zonas especiais de produção destinada à exportação. Na China já são mais de 200 do gênero.

Ao final dos anos 90, os Estados Unidos já contavam com mais de 150 “foreign-trade zones”.

Além dessas, existem mais de 256 empresas isoladas, denominadas de “subzones”, que

recebem o mesmo tratamento fiscal e administrativo das anteriores. No México, ao final da

década de 90, encontravam-se em funcionamento 107 zonas especiais, com a geração de mais

de 1,3 milhões de empregos (CIEN-MT; FIEMT, 2009).

Além desses países, vale ainda mencionar mais alguns exemplos de áreas especiais de

produção: União Europeia 33 zonas francas; Índia 10, Comunidade Andina 40, (Bolívia-15,

Colômbia-12, Equador-6, Peru-4 e Venezuela-3); Emirados Árabes 9; Filipinas 142;

Indonésia 25; Polônia 17; Tailândia 27. Os jatos regionais da Bombardier no Canadá são

produzidos em uma “foreign-trade zone” localizada em Montreal (CIEN-MT; FIEMT, 2009).

Mesmo tendo várias zonas francas, os países europeus asseguram o “status” de ZPE

para todas as suas empresas, onde quer que elas se localizem. Não precisam ficar agrupadas

em ZPEs/Zonas Francas. O normal, porém, inclusive nos EUA, é a delimitação de áreas, onde

as empresas são concentradas, para facilitar o controle aduaneiro. A parcela da produção

vendida no mercado doméstico paga integralmente o imposto de importação sobre o conteúdo

importado, e todos os impostos indiretos calculados sobre o preço total dos produtos. A

maioria dos países utiliza essas zonas também como um instrumento de descentralização da

atividade industrial, ou seja, como mecanismo de desenvolvimento regional, que é o objetivo

que acreditamos ser possível alcançar no Brasil (ABRAZPE, 2011).

Figura 01: Evolução histórica das ZPEs no Mundo

Fonte: ABRAZPE, 2011.

ZPES NO BRASIL

As ZPEs no Brasil foram criadas pelo Decreto-Lei 2.452/88 (alterado pelas Leis

8.396/92 e 8.924/94). Essa lei proíbe que os bens produzidos sejam vendidos no mercado

interno. Entre os anos de 1988 e 1994 foram criadas, por meio de Decreto Presidencial 17

ZPEs, embora nenhuma delas esteja em funcionamento. Quatro estão com obras de

infraestrutura (cercas, acessos, instalações para a Receita Federal, sistema de vigilância, etc.)

prontas, mas não obtiveram alvará de funcionamento pela Receita Federal.

O Projeto de Lei do Senado (nº 146/96) de autoria do então Senador Joel de Hollanda

faculta a venda de 20% do valor da produção das ZPEs no mercado interno, desde que sejam

recolhidos todos os tributos, inclusive os incidentes sobre os insumos importados para a

produção dos bens em questão. Esse PLS já foi aprovado no Senado em 2001 e encaminhado

para a Câmara dos Deputados (PL 5.456/2001), onde foi objeto de algumas emendas que

devem ser apreciadas pelo Senado Federal.

A criação de Zonas de Processamento de Exportações, sobretudo em áreas menos

desenvolvidas, busca a promoção da redução das desigualdades regionais, com o aumento das

exportações, da entrada de divisas internacionais. As empresas instaladas nas ZPEs gozarão

dos seguintes incentivos na esfera federal (Lei 11.508, com as alterações introduzidas pela Lei

11.732/2008):

Suspensão de impostos e contribuições federais (Imposto de Importação, IPI) - As

empresas poderão destinar o correspondente a até 20% do valor da receita bruta resultante

da venda de bens e serviços para o mercado interno. Sobre estas vendas incidirão,

integralmente, todos os impostos e contribuições normais sobre a operação e mais os

impostos/contribuições suspensos quando da importação e aquisição de insumos no

mercado interno;

As empresas implantadas em ZPE localizada nas áreas da SUDAM ou da SUDENE

terão direito à redução de 75% do Imposto de Renda pelo prazo de 10 anos;

As empresas terão “liberdade cambial” (poderão manter no exterior 100% das divisas

obtidas nas suas exportações);

Os tratamentos fiscal, cambial e administrativo resumidos acima serão assegurados

pelo prazo de até 20 anos; e

As empresas em ZPE poderão se beneficiar ainda da isenção do Imposto sobre

Circulação de Mercadorias (ICMS) nas importações e nas compras no mercado interno.

O Convênio ICMS 99/1998 do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ),

autoriza a isenção do ICMS nas saídas destinadas aos estabelecimentos localizados em

ZPEs; na entrada de mercadorias de bens importados do exterior; e na prestação do

serviço de transporte de mercadorias ou bens entre as ZPEs e os locais de embarque /

desembarque.

Administrativamente, o programa das ZPEs integra a estrutura do Ministério do

Desenvolvimento, Indústria e Comércio, cabendo ao Conselho Nacional das Zonas de

Processamento de Exportação (CZPE) aprovar a criação de ZPEs, autorizar a instalação de

projetos industriais nas ZPEs e disciplinar os vários aspectos relativos ao funcionamento do

programa. O CZPE é composto pelos Ministros do Desenvolvimento, Indústria e Comércio

(presidente), da Fazenda, da Integração Nacional, do Meio Ambiente e do Planejamento.

A literatura internacional não inclui a Zona Franca de Manaus (ZFM) na categoria de

zonas francas/ZPEs. A característica essencial desses mecanismos é a vinculação dos

incentivos às exportações – e esta vinculação não constitui uma exigência na ZFM. Esta tem

uma justificativa geopolítica, econômica e de integração nacional, mas não constitui uma

ZPE. A falta de conhecimento dessas diferenças e a consequente associação das ZPEs à ZFM

têm prejudicado o correto entendimento do programa (ABRAZPE, 2011).

No resto do mundo, as vendas realizadas pelas zonas francas/ZPEs no mercado

doméstico são tratadas rigorosamente como importações, ou seja, pagam integralmente os

direitos alfandegários sobre o conteúdo importado, assim como todos os impostos indiretos

(no caso brasileiro, pagarão IPI, ICMS, COFINS e PIS-PASEP). Por essa razão as zonas

francas/ZPEs não acarretam concorrência desleal com as empresas localizadas fora delas.

LEGISLAÇÃO BÁSICA DAS ZPES NO BRASIL

A legislação básica das ZPEs no Brasil é a Lei nº 11.508/2007, com as alterações

introduzidas pela Lei nº 11.732/2008, sancionada recentemente.

A legislação básica será complementada pelo seu decreto de regulamentação e revisão

das normas aduaneiras (a cargo da Receita Federal) e cambiais (de responsabilidade do Banco

Central). O Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação (CZPE) deverá

ainda atualizar suas várias resoluções, ainda baseadas na legislação anterior Decreto Lei nº

2.452/1988.

Figura 02: Localização das 17 ZPEs autorizadas por decreto presidencial

Fonte: ABRAZPE, 2011.

Município - Estado Data de Criação

Tamanho (hectares)

Situação Atual

Maracanaú - CE 17/10/88 387,72

Está em andamento demanda do governador para cancelar essa autorização e transferir a ZPE para a retroárea do Porto do Pecém.

Macaíba – RN 17/10/88 200,78

Está sendo elaborado um projeto de transferência da ZPE para o Vale do Assú, no oeste do Estado.

Suape – PE 22/12/88 400,00

A ZPE será transferida para um terreno fora do Distrito Industrial de Suape, uma vez que a área inicial não está mais disponível.

Parnaíba - PI 26/12/88 270,29

Em função da precariedade logística (perto de Parnaíba), a ZPE deverá ser transferida para um terreno próximo a Teresina, ao longo da Ferrovia que liga a Pecém (CE) e Itaqui (MA).

São Luís - MA 21/03/89 492,00

A ZPE será transferida da Ilha de São Luiz (que não tem mais condições ambientais para receber grandes projetos siderúrgicos) para o Município de Bacabeira, no continente, em um terreno cortado pela Ferrovia de Carajás.

João Pessoa - PB 21/03/89 209,78

A área inicial não está mais disponível, e a ZPE será transferida para outro terreno, ainda não definido.

Barcarena - PA 17/08/93 925,71

A área inicial não está mais disponível, e a ZPE será transferida de Barcarena para a Ponta da Tijoca, no nordeste do Estado.

N. S. do Socorro - SE 17/08/93 93,54

A ZPE será retomada, depois da recente construção de uma ponte sobre o Rio Sergipe, que deixa a área a menos de 20km da capital, Aracaju.

Araguaína – TO 06/09/89 300,00

Trabalhos de infraestrutura já concluídos. Aguardando alfandegamento pela Receita Federal.

Ilhéus – BA 02/05/89 225,00 O projeto está sendo retomado, com a ampliação da área para 500ha.

Cáceres – MT 06/03/90 247,26 Aguardando início dos trabalhos de infraestrutura.

Rio Grande – RS* 30/11/93 543,78

Trabalhos de infraestrutura concluídos. Aguardando alfandegamento pela Receita Federal.

Corumbá - MS 30/11/93 250,00

Projeto sendo retomado, para sediar um pólo siderúrgico. Trabalhos de infraestrutura já iniciados.

Vila Velha - ES 22/12/94 124,14 O projeto será retomado, possivelmente em outra localização.

Imbituba – SC 28/04/94 200,57

Itaguaí – RJ 13/10/94 250,00 A ZPE será transferida do Município de Itaguaí para o Município de Caxias.

Teófilo Otoni – MG 13/10/94 14,31

Quadro 01: Descrição e situação das ZPEs criadas no Brasil

Fonte: SENADO, 2011.

O programa das ZPEs é administrado pelo Conselho Nacional das Zonas de

Processamento de Exportação (CZPE), que é composto pelos Ministros do Desenvolvimento,

Indústria e Comércio Exterior (na qualidade de seu presidente), da Fazenda, da Integração

Nacional, do Meio Ambiente, do Planejamento e da Casa Civil.

O CZPE integra a estrutura administrativa do Ministério do Desenvolvimento,

Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e a ele cabe aprovar a criação de ZPEs, autorizar a

instalação de projetos industriais nas ZPEs e disciplinar os vários aspectos relativos ao

funcionamento do programa. O apoio técnico e administrativo ao Conselho é prestado por

uma Secretaria-Executiva, também pertencente ao MDIC.

A criação de ZPEs é feita através de decreto do Presidente da República, mediante

proposta encaminhada por governador/prefeito municipal e aprovada pelo CZPE. As decisões

do Conselho são publicadas no Diário Oficial da União.

3.3 PASSOS PARA IMPLANTAÇÃO DE UMA ZPE

A solicitação de instalação de empresa em uma ZPE será realizada mediante

apresentação de projetos, e deverá seguir os requisitos estabelecidos na Resolução CZPE n°

Os projetos submetidos à apreciação do CZPE deverão estar acompanhados de

documento firmado pelo representante legal da Administradora da ZPE à qual se destinam,

manifestando a aceitação do empreendimento.

Nos projetos deverá constar relação dos produtos a serem fabricados de acordo com

sua classificação na Nomenclatura Comum do MERCOSUL (NCM).

Os projetos industriais deverão apresentar as seguintes informações (MDIC; SECEX,

2009):

I - Dados gerais dos proponentes;

II - Características do projeto;

III - Aspectos econômico-financeiros; e

IV - Estudo de Mercado.

Os projetos de instalação industrial deverão apresentar a origem dos bens de capital e

dos insumos, em valor absoluto, discriminando-os em nacionais ou importados.

ANÁLISE

A análise de projetos industriais obedecerá a roteiro a ser definido por Resolução do

CZPE de utilização obrigatória pelos técnicos da Secretária-Executiva ou a seu serviço,

encarregados dessa atividade (MDIC; SECEX, 2009).

Para fins de análise dos projetos, o CZPE levará em consideração as seguintes

diretrizes:

Atendimento às prioridades governamentais, sobretudo as contidas na PDP; e

Valor dos investimentos totais da empresa interessada a operar em ZPE.

A apreciação dos projetos de instalação de empresa em ZPE será realizada de acordo

com a ordem de protocolo no CZPE.

APROVAÇÃO

Compete ao CZPE aprovar os projetos industriais, inclusive os de planta inicialmente

instalada. Após a aprovação, os interessados deverão constituir empresa no prazo de noventa

dias nos termos estabelecidos pelo CZPE.

A inobservância do prazo citado acima implicará revogação do ato de aprovação do

respectivo projeto.

REQUISITOS GERAIS PARA A CRIAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ZPE:

As ZPEs deverão ser criadas em regiões menos desenvolvidas.

Observar o disposto na orientação superior da política das ZPEs, a ser fixada pelo

O Estado ou Município deverá prover a infraestrutura e serviços de utilidade pública

que atendam à demanda gerada pela atividade desenvolvida na ZPE, por exemplo,

transporte, energia elétrica e segurança pública.

A proposta elaborada pelos Estados deve atender, rigorosamente, o disposto no art. 2º

da Lei nº 11.508/2007 e no Decreto nº 6.814/2009. A proposta de criação da ZPE será

examinada pelo CZPE, que, aprovando-a, recomendará sua criação ao Presidente da

República.

A administradora deverá arcar com os custos para as instalações e equipamentos

necessários às atividades de controle, vigilância e administração aduaneira local.

Antes de iniciar o funcionamento, a área da ZPE deverá ser devidamente alfandegada

pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.

Produtos produzidos em ZPEs não podem gerar impactos negativos a indústria

nacional. A produção e seus impactos serão monitorados pela Secretaria-Executiva do

REQUISITOS PARA AS EMPRESAS OPERAREM EM ZPE:

A instalação de empresa em ZPE será feita mediante apresentação de projeto, sujeito à

aprovação do CZPE.

Devido ao seu caráter eminentemente exportador, as pessoas jurídicas instaladas em

ZPE deverão auferir e manter, por ano-calendário, receita bruta decorrente de exportação

para o exterior de, no mínimo, 80% (oitenta por cento) de sua receita bruta total de venda

de bens e serviços. Ou seja, o comércio com o mercado interno só poderá representar 20%

(vinte por cento) da receita bruta da empresa.

A venda para o mercado interno representará fato gerador para a incidência de todos

os tributos devidos. Além disso, serão pagos, culminados com mora, o Imposto de

Importação (II) e o Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante (AFRMM)

suspensos ao longo do ciclo produtivo.

A empresa instalada em ZPE não poderá constituir filial ou participar de outra pessoa

jurídica fora da ZPE, ainda que para usufruir incentivos na legislação tributária.

É vedada a simples transferência de planta industrial já existente para ZPE.

A produção de armas, explosivos e material radioativo deverá ser autorizada por

órgãos competentes. Outros produtos poderão ter sua produção impedida por regulamento.

Aprovado o projeto de instalação pelo CZPE, os interessados deverão constituir

empresa, no prazo de 90 dias, nos termos estabelecidos pelo CZPE.

A empresa constituída, na forma descrita acima, assumirá compromisso, perante o

CZPE, no prazo de trinta dias, contados de sua constituição, de:

I - cumprir outras condições que, no exame do respectivo projeto, tenham sido formuladas

pelo CZPE; e

II - auferir e manter, por ano-calendário, receita bruta decorrente de exportação para o

exterior conforme estabelecido em Lei.

VANTAGENS E DIFICULDADES

Pesam nas vantagens de operar em ZPEs os incentivos fiscais e a simplificação das

operações. Em suma (MDIC; SECEX, 2009):

O fato de não haver necessidade de licenças, e estar em uma área alfandegada, com

desembaraço aduaneiro no próprio local, implica sensível redução dos custos

operacionais;

Há flexibilização nos procedimentos importação de máquinas, aparelhos, instrumentos

e equipamentos, inclusive usados;

Ao contrário de outros regimes aduaneiros especiais, não há exigência de prazo

máximo para efetivação de exportações com usufruto da suspensão de determinados

tributos no momento da importação de insumos, bem como não há exigência de Licenças

de Importação;

Também em comparação com outros regimes, o grau de confiança é maior para o

investidor, uma vez que não se sujeita à revogação e alteração, e tem o prazo mínimo de

20 anos.

Em relação às dificuldades, destacam-se (MDIC; SECEX, 2009):

O fato dos benefícios das empresas instaladas em ZPEs se restringirem aos expressos

na Lei nº 11.508, as impedem de obter outros incentivos;

Devido ao seu caráter eminentemente exportador, as ZPEs não são adequadas àqueles

que desejam vender seus produtos ao mercado interno; e

Elevado grau de exigência desde a apresentação da proposta de criação de ZPE.

As ZPEs constituem uma ferramenta de política para o crescimento das exportações e

desenvolvimento regional. Porém, o seu sucesso não dependerá somente da infraestrutura

alocada, da simplificação de procedimentos administrativos e da segurança jurídica, mas

também da integração de ações estratégicas na contribuição das estruturas produtivas e sociais

das regiões em que serão instaladas.

3.4 AGENTES ECONÔMICOS LOCAIS

A Criação da ZPE em Cáceres, Mato Grosso, objeto do Decreto nº 99.043, de 06 de

março de 1990, tem como objetivo central o desenvolvimento socioeconômico mato-

grossense a ser alavancado através dos seguintes fatores (AZPEC S.A., 1995):

a) verticalização da economia mato-grossense com uma maior incidência das atividades

industriais em seu potencial produtivo;

b) aumento das exportações, atualmente restrito à parcela de 0,70% do total nacional,

através da agregação de valor aos produtos primários antes de sua efetiva exportação;

c) interiorização do desenvolvimento, atualmente centralizado na região sul/sudeste do

país, estimulando uma nova organização do espaço econômico nacional;

d) criação de oportunidades de crescimento econômico para os setores produtivos locais;

e) melhoria do nível de vida da população regional.

Figura 03: Cronologia das ZPEs no Brasil

Fonte: Eng. Adilson Reis.

O desenvolvimento da economia mato-grossense depende da mobilização de novos

fatores de transformação que possibilitem a mudança da atual fase pioneira, de extração e

comercialização primária de suas riquezas naturais, para estágios onde as estruturas

econômicas do estado, fortalecidas pela industrialização, sejam mais integradas e estáveis,

com menor grau de dependência das regiões mais desenvolvidas do país. A ZPE de Cáceres

representa um passo importante no fortalecimento da economia do estado (AZPEC S.A.,

1995).

A escolha da cidade de Cáceres para implantação da ZPE, no estado de Mato Grosso é

uma decorrência natural de fatores históricos, geográficos e econômicos ligados ao município.

Figura 04: Imagens de Cáceres - MT

Fonte: AZPEC – Administradora da Zona de Processamento de Exportação de Cáceres S.A.

Cáceres - MT, centro urbano fluvial mais antigo da região do Alto Paraguai, tem raízes

comerciais e políticas em sua história, tendo sido instalada ali uma das mais antigas casas de

comércio do estado, como consequência da navegação fluvial no rio Paraguai (AZPEC S.A.,

1995).

Mapa 03: Recursos Hídricos de Cáceres - MT

Num enfoque mais amplo, o Estado de Mato Grosso, estando na região central do

continente, enfrenta atualmente grandes desafios para escoamento de seus produtos de

exportação. O município de Cáceres tem posição estratégica com relação à política de

exportação para o estado. Três são os fatores que conduzem Cáceres a esta situação e

favoreceram a sua escolha para instalação da ZPE.

A cidade é servida por uma malha rodoviária importante no contexto econômico do

estado;

A proximidade e a ligação rodoviária com a Bolívia configuram Cáceres como a porta

para a futura ligação com o Pacífico e escoamento de produtos mato-grossenses para

os países asiáticos;

Sendo o último ponto navegável da hidrovia Paraguai-Paraná, favorece o intercâmbio

comercial com os países do Cone Sul e o acesso aos mercados europeu e americano

via Oceano Atlântico, através de operações de transbordo para navios no Porto de

Nueva Palmira, no Uruguai.

3.5 OS LIMITES E POSSIBILIDADES DA IMPLANTAÇÃO DA ZPE EM CÁCERES -

A Vila de São Luís de Cáceres foi fundada em 6 de outubro de 1778 pelo Tenente de

Dragões Antônio Pinto no Rego e Carvalho, por determinação do quarto Governador e

Capitão-General da Capitania de Mato Grosso, Luís de Albuquerque de Melo Pereira e

Cáceres (MDA, 2010).

Em 1860, Vila-Maria do Paraguai já contava com sua Câmara Municipal, mas só em

1874 foi elevada à categoria de cidade, com o nome de São Luiz de Cáceres, em homenagem

ao padroeiro e ao fundador da cidade. Em 1938, o município passou a se chamar apenas

Cáceres. Em fevereiro de 1883, foi assentado na Praça da Matriz, atual Barão do Rio Branco,

o Marco do Jauru, comemorativo do Tratado de Madri, de 1750. Junto com a Catedral de São

Luís, cuja construção teve início em 1919, mas só foi concluída em 1965 (MDA, 2010).

A navegação pelo Rio Paraguai desenvolveu o comércio com Corumbá, Cuiabá e

outras praças, e o incremento das atividades agropecuárias e extrativistas fez surgir os

estabelecimentos industriais representados pelas usinas de açúcar e as charqueadas de

Descalvados e Barranco Vermelho, de grande expressão em suas épocas.

No início dos anos 60, foi construída a ponte Marechal Rondon, sobre o rio Paraguai,

que facilitou a expansão em direção ao noroeste do Estado. A chegada de uma nova leva

migratória, causada pelo desenvolvimento agrícola que projetou pólo de produção no Estado e

no país, mudou o perfil de Cáceres, cuja ligação com a capital, Cuiabá, foi se intensificando à

medida em que melhoravam as condições da estrada ligando as duas cidades. É nesse período

que ocorre a emancipação dos novos núcleos socioeconômicos (MDA, 2010).

Assim, emanciparam-se de Cáceres: o distrito de Mirassol D'Oeste, Rio Branco, Salto

do Céu, Jauru, Porto Esperidião, Pontes e Lacerda, São José dos Quatro Marcos, Araputanga,

Reserva do Cabaçal, Figueirópolis, Porto Estrela, Glória D'Oeste e Lambarí D'Oeste.

A população atual do município de Cáceres é 84.175 habitantes (IBGE/contagem

2007). Abaixo segue um estudo da evolução do número de habitantes.

Ano 1991 2000 População Total 78.312 85.857

Urbana 54.163 66.457

Rural 24.148 19.400

Taxa de Urbanização 69,16% 77,40%

Quadro 02: População por Situação de Domicílio, 1991 e 2000

No período 1991-2000, a população de Cáceres teve uma taxa média de crescimento

anual de 1,07%, passando de 78.312 em 1991 para 85.857 em 2000. De acordo com o último

censo de 2010 Cáceres tem 88.314 habitantes.

A base econômica do município de Cáceres - MT está vinculada a Agricultura

(diversas culturas), pecuária e turismo.

Quadro 03: Geografia do município de Cáceres – MT

Altitude 118 m.

Distância da

Capital 209,70 km.

Extensão

Territorial 24. 398 km2

(IBGE) 24.965,94 km2

(Município)

Localização

Geográfica

Mesorregião 130: Centro-sul mato-

grossense. Microrregião 535: Alto

Pantanal.

Relevo

Depressão Paraguai, calha do Rio

Paraguai. O sul do município participa

do Pantanal mato-grossense.

Destacam-se as serras Olho d’Água,

Araras, Morro do Selado e Jacobina

Formação

Geológica

Coberturas não dobradas de

fanerozóico, Bacia Quaternária

dobradas do Proterozóico com

granitóides associados. Intrusas e

alcalinas, no centro do município e

Grupo Alto Paraguai no nordeste e

noroeste.

Hidrográfica Grande Bacia do Prata.

Tropical quente e sub-úmido.

Precipitação anual de 1.500mm, com

maior intensidade nos meses de

janeiro, fevereiro e março.

Temperatura média anual de 24ºC,

maior máxima 42ºC, e menor mínima

Algumas articulações regional/local têm ganhado proporções significativas nos

últimos anos em relação às reais possibilidades de implantação da ZPE no Município de

Cáceres. De acordo com notas explicativas publicadas pela Administradora da Zona de

Processamento de Exportação de Cáceres (AZPEC), que traz esclarecimentos e

encaminhamentos, e ainda trata a respeito dos esforços e ações movidas em Mato Grosso, nos

últimos anos sobre a implantação da ZPE, conforme segue:

1 - A ZPE de Mato Grosso em Cáceres foi criada através da Lei nº 99.043 de 6 de

março de 1990.

2 - A instalação e administração da ZPE de Mato Grosso cabem a uma empresa criada

em junho de 1992, a Administradora da Zona de Processamento de Exportação de Cáceres

S.A. (AZPEC), que desde então busca executar todas as tarefas necessárias para o seu

adequado funcionamento.

3 - Todos os procedimentos iniciais foram desenvolvidos e aprovados junto aos

Órgãos oficiais, começando com a criação obrigatória da própria Administradora (AZPEC

S.A.), Estudos de Impacto Ambiental, Relatório de Impacto ao Meio Ambiente - EIA/RIMA e

Plano Diretor da ZPE.

4 - A implantação deste Programa no Brasil tem seu novo marco legal no Decreto nº

6.814, de 6 de abril de 2009 – que regulamenta a Lei nº 11.508, de 20 de julho de 2007 - que

dispõe sobre o regime tributário, cambial e administrativo das Zonas de Processamento de

Exportação (ZPEs).

5 - Mato Grosso publicou a Lei nº 8996 de 20/10/2008, que dispõe sobre o tratamento

tributário às operações que destinarem bens, mercadorias ou serviços às empresas instaladas

na Zona de Processamento de Exportação (ZPE), localizada no Município de Cáceres, e dá

outras providências.

6 - A AZPEC S.A., juntamente com a Prefeitura Municipal de Cáceres, passou a

trabalhar junto à sociedade organizada como forma de ampliar contatos com vários grupos

empresariais interessados em utilizar as vantagens comparativas do Programa;

7 - Coordenadas pelo Prefeito Túlio Fontes, atual gestão municipal, foram ampliadas

as ações políticas através de audiências com o Ministério de Indústria e Comércio, com o

Governador do Estado e Secretários, com os Deputados Estaduais Sérgio Ricardo e Riva,

viabilizando a realização de Audiência Pública na Assembleia Legislativa do Estado, com o

Dr. Helson Braga, presidente da ABRAZPE, além de participações em eventos junto ao

Serviço de Apoio as Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) - MT, Sindicatos filiados à

Federação da Agricultura e Pecuária de Mato Grosso (FAMATO) e à Federação das

Indústrias no Estado de Mato Grosso (FIEMT), e Fórum Brasileiro de ZPEs;

8 - A infraestrutura está sendo trabalhada junto ao Governo do Estado em conjunto

com a Prefeitura Municipal, ambos acionistas da AZPEC S.A. No entorno, tivemos o início

das obras de asfaltamento da Avenida dos Ramires, que também dá acesso ao Instituto

Federal de Mato Grosso (IFMT), Campus Cáceres, bem como foram feitas consultas

preliminares à Rede-Cemat visando investimentos para fornecimento de toda a energia

necessária.

9 - A área de implantação é de 240 hectares, a ser desmembrada do Distrito Industrial

do Estado, situada ao sul da zona urbana da cidade, com frente para a Avenida dos Ramires e

esquina com a Via Joni Oliveira Fontes. As empresas interessadas podem antecipar seus

processos através de Carta de Intenção dirigida à AZPEC, justificando suas necessidades e

providenciando reserva de área para implantação. Hoje há 13 empresas cadastradas nas áreas

de processamento de alimentos, madeiras, borracha, couros e reciclagem de plásticos.

10 - A área de implantação da ZPE é de domínio do Estado de Mato Grosso, ou seja,

trata-se de área pública com fim específico: implantação de Distrito Industrial sob a

responsabilidade da Secretaria de Indústria, Comércio, Minas e Energia do Estado de Mato

Grosso (SICME), e sobre a qual o Governo do Estado tem autorização da Assembleia

Legislativa para desmembrar os 240 hectares necessários para a implantação da ZPE de Mato

Grosso em Cáceres. A AZPEC já encontrou ocupantes no local, e, desde 1988/89

providenciou um Cadastro de Ocupantes Provisórios, na época em número de 35 famílias,

colhendo no mesmo documento uma Declaração de conhecimento que aquela é uma área

pública destinada ao processo de implantação do Distrito Industrial da ZPE, inserindo

inclusive a foto de cada um no Cadastro. Portanto, em tal ato não houve “permissão” de quem

quer que seja, como querem fazer parecer alguns irresponsáveis oportunistas detentores de

mandato e de concessão pública na área de comunicações, que usam pessoas como inocentes

úteis, com clara intenção politiqueira.

11 - A Procuradoria Geral do Estado (PGE), através de ação própria, obteve liminar

para a reintegração de posse da área, cujo prazo de cumprimento está em curso. Observa-se

que a solução para o passivo social, de alguns casos, não encontra guarida neste tipo de ação,

daí a necessidade da intervenção do Estado através de órgão próprio (Intermat) analisando

caso a caso.

12 - A AZPEC S.A., enquanto gestora do Processo de implantação e gestão da ZPE,

NÃO cabem quaisquer providências além de dar suporte às ações de Estado, afinal esta é uma

empresa de economia mista onde o poder público é majoritário e por consequência ela é

instrumento de execução de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento regional, não

sendo parte direta do processo judicial.

13 - A planilha físico-financeira apresentada na Audiência Pública realizada na

Assembleia Legislativa em março/2010 aponta que serão necessários recursos na casa de 14

milhões para a infraestrutura interna (fechamento, bloco administrativo, pavimentação,

energia, guaritas, alfandegamento, etc.), e outro tanto para a infraestrutura do entorno

(acessos, redes de água e energia, etc.). Existe o compromisso formal da bancada Federal de

Mato Grosso, liderada pelo Senador Jaime Campos, para viabilizar os recursos necessários,

complementando o quantum programado a ser levantado através da participação dos

acionistas da própria AZPEC S.A.

14 - Falamos do Processo da ZPE de Mato Grosso em Cáceres, porém, neste cenário é

importante lembrarmo-nos de outras características e fatos regionais, como componentes na

área da Educação representados entre outros pela Universidade do Estado de Mato Grosso

(UNEMAT), Instituto Federal de Mato Grosso (IFMT), Universidade Norte do Paraná

(UNOPAR), Faculdade do Pantanal Matogrossense (FAPAN), Serviço Nacional de

Aprendizagem Industrial (SENAI) e Serviço Social do Comércio (SESC); na área da Saúde o

Município é Polo Regional; a posição geográfica de Cáceres em ponto equidistante de portos

oceânicos no Atlântico e no Pacífico potencializa componentes logísticos como os Terminais

Portuários Alfandegados, Ponto Alfandegado de Fronteira/Corixa, Aeródromo de Cáceres,

que pode ser pista alternativa para voos internacionais e transformado em suporte ao

Aeroporto Marechal Rondon – Varzea Grande/Cuiabá para o evento da Copa do Pantanal –

2014. Lembrando que Cáceres juntamente com Cuiabá é um dos 65 Municípios Indutores do

Turismo no Brasil, também estamos falando de um município que tem regulamentada a Lei

Geral da Micro e Pequena Empresa, está trabalhando a Lei da Economia Solidária e cuidando

da revitalização/criação de seus Conselhos Sociais, portanto, para todo investimento local

haverá sempre um alto e permanente grau de resposta social local e regional.

15 - O prazo legal para início das obras de edificação física da ZPE é de 30 de junho

de 2010, a responsabilidade é conjunta, e a AZPEC S.A. acaba de renovar o seu Conselho de

Administração e Conselho Fiscal, com a representação direta do Estado nas pessoas dos

Secretários Eder Moraes da Casa Civil e Edmilson José dos Santos da Secretaria de Fazenda,

a Prefeitura de Cáceres, representada pelo Prefeito Túlio Fontes. Também participam a

FIEMT, na pessoa do José C. Job, e complementam os Advogados José Lacerda Filho e

Nestor F. Fidélis, além de representante do Grupo Itamaraty; no Conselho Fiscal: Rubens

Porto, Wilson M. Kishi, Fernando M. Xavier, Edward França do Amaral e Gilson Ambrósio.

O Conselho de Administração definiu as posições na Diretoria Executiva, que ficou assim

constituída: Presidente Adilson Domingos dos Reis, Diretor Administrativo Financeiro Cesar

Zilio, Diretor Técnico Ilson Fernandes Sanches e Diretor Comercial Pedro A. Panoff de

Lacerda.

Cáceres tem condições excepcionais por sua equidistância dos centros de produção de

matéria-prima, já que sua vocação natural é para a agroindústria, e têm garantidas por Lei

condições para importação de equipamentos modernos, aumentando a competitividade de

seus produtos. A medida provisória que desobriga o pagamento de ICMS aos produtos

básicos destinados para exportação contribui com as vantagens comparativas das ZPEs, já que

os insumos destinados ao processamento nestas, têm tratamento de exportação (REVISTA

PORTAL, 2007).

Para o Eng. Adilson Domingos dos Reis, ex-presidente da AZPEC e nosso parceiro

nesta pesquisa, entender que o Estado, apesar de seu grande potencial, apresenta níveis de

renda sofríveis limitando sobremaneira o acesso à infraestrutura básica mínima, impactando

negativamente as áreas de transporte, energia, comunicação, habitação, educação, saúde e

saneamento, colocando-se em condição muito inferior ao que se observa em outras regiões do

Brasil. Nas palavras dele “Hoje, a ZPE de Mato Grosso está exatamente em um momento de

transição, passando de condicionante para o desenvolvimento, acondicionada do

desenvolvimento, contribuindo para a busca de maior movimentação nas operações

internacionais, passando a se exigir dos segmentos responsáveis uma maior atenção à

infraestrutura, à busca da qualidade de vida, qualificação profissional, etc., gerando, portanto,

o seu primeiro grande impacto”.

A AZPEC trabalha no segundo dos objetivos ditados pelo programa: a

atração/consolidação de empresas no Distrito Industrial da ZPE localizado em Cáceres,

induzindo a realização de investimentos voltados para a exportação. Estas ações não são

realizadas apenas no local do empreendimento, mas, sobretudo em outras regiões produtoras,

articulando com empresas cuja ação inicial compreenda a venda de insumos e serviços e

fortalecendo as reservas cambiais, já que também são voltadas para exportação e esta gera

divisas e melhora a balança de pagamentos.

Adilson Reis como gosta de ser chamado, explica ainda, que “as novas tecnologias são

muito importantes aliadas à área de pesquisa, pois na medida em que as empresas terão que

concorrer no exterior, estas têm que ser 100% eficientes. Passa a ser uma questão até de

sobrevivência a aplicação de tecnologias de última geração, e de forma geral, estaremos

absorvendo tecnologia e, consequentemente, melhorando a qualificação da mão de obra e de

gerenciamento”. Estas foram às ações e importantes contribuições movidas através da

articulação política regional, agentes econômicos locais, empresas que buscam espaço no

mercado local e visibilidade no mercado internacional, sociedade civil através de seus

representantes.

Figura 05: Delimitação da área destinada para implantação da ZPE em Cáceres

Fonte: AZPEC.

Elaboração: Eng. Adilson Domingos dos Reis.

Conforme veremos adiante a 1ª etapa já está bem encaminha, haja vista que o processo

de desocupação das 35 famílias já foi realizado. As imagens apresentadas a seguir mostram

que está faltando apenas o alfandegamento da Receita Federal, para dar continuidade aos

trabalhos e instalação das empresas que segundo o Eng. Adilson Domingos dos Reis, já foram

entregues 18 cartas de intenção de empresas de vários setores até janeiro de 2012.

Quadro 06: Edificação da ZPE em Cáceres - MT

Fonte: AZPEC.

Figura 07: Fases para o alfandegamento da Receita Federal do Brasil

Fonte: AZPEC.

Figura 08: Industrializações que poderão ser realizadas na ZPE de Cáceres - MT

Fonte: AZPEC.

Figura 09: Ponto alfandegado de fronteira Cáceres - Corixa

Fonte: AZPEC.

3.6 IMPLICAÇÕES PARA IMPLANTAÇÃO EM CÁCERES

As ZPEs brasileiras podem ser classificadas como fechadas (isoladas por cerca quando

próximas a centros urbanos), em alguns estados elas são públicas (totalmente pertencentes ao

governo estadual), em outros, são privadas (foram licitadas e passadas a grupos privados) e,

na maioria dos casos, mistas (pertencentes aos governos estadual e municipal, associadas a

grupos privados, como é o caso da ZPE de Cáceres - MT). Até o momento, nenhuma dessas

ZPEs é funcional. Elas só existem no papel, mas não na prática. Está faltando à autorização

final operacional do governo brasileiro. Em Cáceres, conforme informações publicadas no

Jornal Oeste em uma entrevista com o atual Presidente da AZPEC, Administradora da ZPE

em Cáceres - MT Pedro Panoff de Lacerda, relatou que todo o processo de alfandegamento da

Receita Federal, estaria concluído até o primeiro semestre de 2012, para que somente então as

empresas pudessem efetivamente se instalar na ZPE (JORNAL OESTE, 2012).

Nos últimos três governos presidenciais, o programa da ZPEs não recebeu devida

importância. A legislação das ZPEs é ainda bastante restritiva e pouco competitiva, existem

sinais de resistência em certas áreas do Governo Federal responsável pela sua implementação

e, além disso, permanece desconhecido o instrumento ZPE para grande parte do empresariado

e da população.

Vários argumentos vêm sendo utilizados contra a ZPE em Cáceres: (i) promovem a

concorrência desigual contra empresas fora das ZPEs. Esse argumento não é verdadeiro já que

essas empresas em ZPEs são orientadas para exportação e utilizam para sua produção muitas

vezes insumos domésticos; (ii) como consequência do primeiro argumento contra, as ZPEs

reduziriam as chances de contribuição para criação, desenvolvimento e difusão tecnológica

doméstica. As ZPEs poderão contribuir significativamente para o desenvolvimento

tecnológico nacional, mas as medidas governamentais responsáveis pela questão tecnológica

também terão que ser funcionais; (iii) A ZPE representaria um bom exportador e não uma

estratégia de desenvolvimento de longo prazo. Política econômica de longo prazo é uma

questão complexa para ser resolvida apenas por um instrumento. As ZPEs isoladamente não

poderiam solucionar o problema, mas em conjunto com outras medidas de política industrial e

comercial poderiam contribuir para o aumento de exportações, geração de empregos, difusão

tecnológica e atração de investimento estrangeiro; (iv) A ZPE favorece o contrabando. Como

essas zonas no caso brasileiro são consideradas fechadas, ou seja, são cercadas por se

localizarem perto de centros urbanos e vias de grande acesso, esse argumento não é

consistente.

Por outro lado, a maioria dos governos estaduais detentores de autorização para

implantar ZPEs mostraram-se interessados na manutenção do programa, mas decidiram que

só retomariam os investimentos em suas ZPEs quando o assunto fosse inteiramente definido,

no âmbito federal, enfatizando que o interesse não veio dos investidores privados.

Macadar (1992) sinalizou alguns obstáculos à integração latino-americana,

enfrentados já no início da criação das ZPEs no Brasil. Entre eles podemos destacar as

alterações nas condições de concorrência que prejudicam os cálculos da viabilidade

econômica dos projetos empresariais que poderiam fortalecer os vínculos sub-regionais. Essa

atitude, nas decisões unilaterais sem discutir suas consequências sobre os compromissos

assumidos e sem propor ações corretivas, deixa transparecer o caráter subordinado que a

ênfase atual na integração econômica ainda continua tendo em relação à abertura das

economias latino-americanas.

De acordo com o ex-presidente da AZPEC, Adilson Domingos dos Reis, que

acompanha o processo de implantação da ZPE em Cáceres - MT desde 1990, quando foi

criada pelo Decreto nº 99.043 através do Governo de José Sarney, relata que uma das

principais dificuldades de implantação da ZPE é a falta de vontade política e, destaca ainda

que a implementação da ZPE está devidamente articulada pelo governo federal,

principalmente nas áreas de abrangência de órgãos que têm competência para implantar

infraestrutura.

Alguns políticos, lideranças regional/local, apresentam opiniões sobre as ZPEs no

Brasil que podem servir de base para a ZPE de Cáceres, onde destacam que as ZPEs foram

superadas pelas sucessivas alterações na legislação tributária; as ZPEs não se tornaram viáveis

no Brasil por causa de condições estruturais, destacadamente do elevado custo Brasil, que

torna difícil concorrer com os países que oferecem melhor estrutura para instalação das

indústrias.

A proposta de implantação das ZPEs no Brasil, especialmente a de Cáceres em sua

trajetória tem gerado críticas contundentes, apesar de vários movimentos favoráveis a sua

implantação. Observa ainda que um fator que poderia constituir-se como vantagem locacional

para a implantação da ZPE seria a disponibilidade de falta de mão de obra barata e de baixa

qualificação que seria utilizada em atividades rotineiras em unidades de montagem

padronizada.

Partindo do pressuposto de que as ZPEs serão instrumentos significativos de atração

de capitais internacionais, que o mercado nacional será preservado da concorrência danosa

das empresas que nelas venham a se instalar, o único motivo que pode justificar sua

implantação está na possibilidade das empresas já presentes no mercado doméstico operarem

no mercado mundial sem restrições cambiais e tarifárias, o que significa na verdade

concentrar os incentivos e subsídios fiscais e creditícios já existentes para a exportação, com o

acréscimo da liberdade cambial, em um conjunto de pontos privilegiados no território

nacional (EGLER, 1995).

Por final, o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) constitui um ambicioso projeto de

integração territorial, relativamente independente dos planos norte-americanos para a América

ao Sul do Equador, que se defronta com sérias dificuldades para sua efetiva implementação. O

Tratado de Assunção (1991), firmado pelo Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai previa a

criação de uma união aduaneira que progressivamente se ajustaria na consolidação de um

mercado unificado.

O Tratado previa a data de 25 de janeiro de 1995 para a eliminação de barreiras

tarifárias e não-tarifárias entre os países membros, postulando a livre circulação de bens e

serviços no interior deste mercado doméstico supranacional que teria uma única tarifa externa

comum. Independente dos problemas derivados das políticas macroeconômicas dos

signatários do acordo, que, diga-se de passagem, não são poucos principalmente considerando

a diversidade de políticas monetárias e cambiais, a questão central residia nos impactos que a

unificação produziria sobre as estruturas produtivas nacionais e sobre seus segmentos

regionais.

Lima e Oliveira (2002) entendem que não parece conveniente adotar o modelo de

ZPE, em vista de que ele tende a agravar disparidades regionais, concentrando ainda mais

indústrias nas cidades que forem beneficiadas. Como política de desenvolvimento regional, as

ZPEs tendem a dar resultados contrários aos esperados. Sendo ineficientes para viabilizar

políticas que visam a desconcentrar a produção.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O interesse em realizar esta pesquisa surgiu após perceber a importância da ZPE no

contexto regional, sobretudo para o Município de Cáceres - MT.

Através da análise da experiência internacional com o uso de ZPEs podemos concluir

que esse instrumento de política industrial pode representar um bom contexto de políticas

econômicas, inclusive uma política nacional consistente com a expansão das exportações.

Este contexto geral de políticas econômicas consistentes e adequadas representa a condição

necessária para o aumento das exportações e do crescimento. Com uma política distorcida de

desenvolvimento, ZPEs possuem pequeno impacto, mas como segunda melhor política podem

gerar efeitos positivos até que reformas estruturais básicas possam ser introduzidas.

A utilização correta da política de exportações envolve mecanismos capazes de atrair

empresas estrangeiras exportadoras estimulando a participação de empresas nacionais,

utilizando mecanismos como isenções fiscais, facilidade de acesso a serviços de infraestrutura

e poucas barreiras à entrada e saída, etc. Além dessas políticas condizentes, as ZPEs também

funcionam melhor naqueles países que possuem uma sólida indústria de base.

O Brasil não deveria abrir mão de um instrumento indutor do desenvolvimento, que

promove o crescimento econômico, através do aumento de exportações, atração de

investimentos e transferência tecnológica.

Neste contexto, podemos citas algumas mudanças relativamente positivas com a

implantação de uma ZPE, especificamente a de Cáceres - MT, que está diretamente ligada ao

processo de desenvolvimento regional, agindo como instrumento redutor de desigualdade

entre as regiões, além da mudança estrutural que conduz à melhoria de vida da população

local e no qual podem ser distinguidas várias dimensões a saber:

A econômica, na qual os atores usam sua capacidade para organizar os fatores

produtivos locais com níveis de produtividade suficiente para serem competitivos nos

mercados;

A de formação de recursos humanos, de acordo com os requerimentos da inovação dos

perfis produtivos locais;

A sociocultural, na qual os valores e as instituições locais impulsionam o próprio

processo de desenvolvimento;

A ambiental que assegura a sustentabilidade do meio ambiente;

A institucional na qual a gestão territorial, facilita a articulação público-privada em

nível territorial; e

A científica-tecnológica, visando a criação de inovações favoráveis ao

desenvolvimento produtivo.

As políticas públicas regionais, nesse contexto, passam a ter como objetivo maior o

de criar, nas regiões, um ambiente favorável à atração de investimentos, desenvolvendo o

fortalecendo instituições que conduzam ao aumento de sua capacidade de transformação e de

aceitação de inovações tecnológicas e, sobretudo que proporcionem um maior grau de

integração intra e inter-regional.

De modo geral as ZPEs têm sido um bom mecanismo para o desenvolvimento das

economias em vários países do mundo. Elas recebem incentivos fiscais, administrativos e

cambiais, o que flexibiliza especialmente o comércio internacional promovendo

principalmente as exportações. Essas zonas são mecanismos que podem ser empregadas tanto

para o comércio, como para a industrialização, assim como para os serviços.

Através da metodologia utilizada foi possível observar que a implantação da ZPE,

pode representar uma perfeita sintonia entre as ações do governo e as atividades

desenvolvidas nos complexos produtivos, de modo a garantir um pleno desenvolvimento para

as regiões, que proporcionem um aumento da capacidade de inovação e de introdução de

novas tecnologias, incluindo parcerias entre governos, comunidade e agentes produtivos,

fortalecendo a cadeia produtiva em diferentes segmentos.

Aqui caberia um retorno ao questionamento inicial sobre a necessidade, os limites e as

possibilidades, da existência de uma política pública regional, de caráter estadual na

contemporaneidade atual, que venha contemplar todas essas vertentes. Primeiramente, a

sustentabilidade espacial, entendida como criação ou manutenção de um sistema de regiões e

cidades, hierarquizado e equilibrado, é componente fundamental do que denominamos

desenvolvimento. Fica evidenciado que, cada vez mais, no contexto dos processos de

globalização e descentralização, o Estado tem um importante papel a cumprir para que os

desequilíbrios regionais não continuem a ser uma marca do atual modelo de desenvolvimento.

Deve, isso sim, na sua função de alocador de recursos, ser promotor e articulador, em

conjunto com a sociedade, de novas dinâmicas de desenvolvimento regional, pelo

fortalecimento da rede de cidades.

A dimensão do regional e sua importância surgem, primeiramente, no fato que, para o

Estado, a escala regional é o objeto de suas ações e torna factível o processo de

descentralização, auxiliando a consolidar um sistema estadual de planejamento com essas

bases, descentralizado e participativo. Também estimula a organização da sociedade como

parceira do desenvolvimento estadual, permite a gestão das desigualdades regionais, favorece

a integração das três esferas de governo: federal, estadual e municipal, segundo uma visão

regional e, ainda, contribui significativamente para a competitividade sistêmica.

Por outro lado, muitos problemas da escala municipal, inclusive aqueles relacionados

com a economia, não são resolvidos apenas no âmbito municipal e as soluções exigidas

demandam ações de natureza regional.

Concluindo, este estudo contribui com a reflexão sobre o tema ZPE como Mecanismo

de Política Pública de Desenvolvimento Regional, criada com intuito de reduzir as

desigualdades entre as regiões. É importante registrar que o papel da sociedade é acompanhar

e participar ativamente das ações promovidas pelo Estado.

Observa-se que, a experiência internacional e as avaliação realizadas por diversos

organismos internacionais deixam muitas dúvidas sobre o alcance dos objetivos almejados

pelas ZPEs, especificamente a de Cáceres. Apenas o aumento do nível de emprego é dado

como certo conforme observou-se durante a realização desta pesquisa. Mesmo assim, é certo

que as ZPEs representam um percentual muito pequeno do emprego dos países onde estão

instaladas.

Há também alguns fatores que impendem à política externa brasileira, sobretudo na

articulação dos atores econômicos regionais de consolidar nas ZPEs uma ferramenta de

política para o crescimento das exportações e desenvolvimento regional. Porém, o sucesso

não depende somente da infraestrutura alocada, da simplificação de procedimentos

administrativos e da segurança jurídica, mas também da integração de ações estratégicas na

contribuição das estruturas produtivas e sociais das regiões em que serão instalados estes

instrumentos, especificamente a ZPE de Cáceres que atravessa desde sua criação em 1990

dificuldades de inserção na implantação.

Nos últimos anos as lideranças regionais do Estado de Mato Grosso, estuda maneiras

de infraestrutura como importante para o porto fluvial mato-grossense, incorporando-se à

política de integração latino-americana, buscando a implantação do sistema de transporte

intermodal, e a ligação por rodovia com a Bolívia, terminando no Oceano Pacífico, no Chile.

A hidrovia Paraguai-Paraná, em Cáceres, é um modal alternativo às exportações estaduais,

importante nesse processo de incorporação na integração Latino-Americana e saída do Brasil

para o Pacífico.

A industrialização do município de Cáceres vai se intensificar com a implantação da

ZPE se assim ocorrer. Um fator positivo do Território é sua situação geográfica que

proporciona o desenvolvimento dos macro projetos como Mercosul, ZPE, Hidrovia, Zona de

Livre Comércio, consequentemente o desenvolvimento de seus produtos agropecuários.

Contudo, esta pesquisa não é conclusiva, pois poderá existir continuidade através de

um novo ambiente para o desenvolvimento regional, originário principalmente dos processos

de globalização, de reestruturação produtiva e descentralização, que permitirá alterações

significativamente das condições de competitividade, ficando, ele mesmo, dependente de

serem criadas estratégias competitivas baseadas no conhecimento e na inovação tecnológica e

de gestão para os sistemas produtivos locais numa disposição de competir realisticamente no

seu ambiente nacional/regional/local e de melhorá-lo num processo contínuo de construção e

de aprendizagem coletiva.

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ANEXOS

Decreto nº 99.043, de 6/3/90 Cria Zona de Processamento de Exportação - ZPE de Cáceres, no Estado de Mato Grosso. DOU de 7/3/90 p. 4.401/02

DECRETO Nº 99.043, DE 06 DE MARÇO DE 1990

Cria a Zona de Processamento de Exportação de Cáceres, no Estado de Mato Grosso.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o artigo 84 inciso IV da Constituição, tendo em vista o disposto no artigo 2º do Decreto-lei nº 2.452, de 29 de julho de 1988, e o Parecer nº 011/90 do Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação – CZPE, e tendo em vista a solicitação do Governo do Estado de Mato Grosso,

D E C R E T A:

Art. 1º Fica criada a Zona de Processamento de Exportação – ZPE, localizada no Município de Cáceres, no Estado de Mato Grosso, com área total de 247,26 hectares, cuja descrição do perímetro é a seguinte: M1-M2 – com o rumo magnético de 20º00’NE, com a distância de 895,00m, divisando com diversas Chácaras de Lazer, M2-M3 – Com o rumo magnético de 81º30’SE, com a distância de 1.440,0m, divisando com área do Distrito Industrial de CÁCERES, M3-M4 – Com o rumo magnético de 8º30’NE, com a distância de 840,00m, divisando com área do Distrito Industrial de CÁCERES, M4-M5 – Com o rumo magnético de 81º30’SE, com a distância de 800,00m, divisando com área de Loteamento Jardim Vila Real, M5-M6 – Com o rumo magnético de 17º30’SW, com a distância de 1.735,0m, divisando com a Escola Agrotécnica Federal de CÁCERES, M6-M1 – Com o rumo magnético de 81º30’NW, com a distância de 2.165,0m divisando com área da Agropecuária Grendene S/A.

Art. 2º A ZPE de Cáceres entrará em funcionamento após o Alfandegamento da respectiva área pela Secretaria da Receita Federal, observado o projeto aprovado pelo Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação – CZPE.

Art. 3º As empresas industriais que desejarem instalar-se na ZPE, criada por este Decreto, apresentarão ao Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação, obrigatoriamente, em anexo ao respectivo projeto industrial, Estudo de Impacto Ambiental ou Relatório de Impacto Ambiental expedido pelo órgão estadual competente.

Art. 4º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. Brasília, em 06 de março de 1990; 169º da Independência e 102º da República.

JOSÉ SARNEY

Roberto Cardoso Alves

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