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38 Encontro Anual da Anpocs GT 08 Controles Democrticos Participao Poltica
Desempenho das Instituies de Fiscalizao Superior na Amrica Latina: Qual o papel dessas instituies para a qualidade da democracia?
Por: Monique Menezes1
Teresina, Agosto de 2014.
1 Professora da Graduao e do Programa de Mestrado em Cincia Poltica da UFPI.
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2 Resumo
O objetivo deste artigo analisar o controle externo exercido pelas instituies do Poder Legislativo na Argentina, Brasil, Chile Costa Rica e Mxico. As questes de fundo deste estudo so: Em que medida as instituies de fiscalizao podem contribuir para a qualidade da democracia? Em outras palavras, essas instituies contribuem para aumentar a accountability da burocracia do Executivo? O estudo discute o desenho institucional dos cinco pases apontando suas virtudes e problemas. A metodologia de pesquisa do tipo qualitativa com o uso das tcnicas de anlise comparada e documental. Dentre as concluses do trabalho destaco que a efetividade das agncias de controle esto amplamente relacionadas com o seu desenho institucional.
Palavras chaves: accountability, controle externo e instituies
The purpose of this article is to analyze the external control exercised by the institutions of the Legislature in Argentina, Brazil, Chile, Costa Rica and Mexico. The substantive issues of this study are: To what extent institutions supervision may contribute to the quality of democracy? In other words, these institutions contribute to increase the accountability of the executive bureaucracy? The study discusses the institutional design of the five countries pointing their virtues and problems. Among the conclusions of the study highlight that the design of the external control institutions have less important compared to the broader institutional structure of the country and the political culture of intolerance to corruption.
Key words: accountability, external control and institutions
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3 1. Introduo
As questes referente ao controle e responsabilizao sobre as atividades dos governantes
e da burocracia tem adquirido papel central na Amrica Latina, sobretudo, com o
amadurecimento das instituies democrticas na regio. Mais do que um tema local, h
uma tendncia global pela busca do fortalecimento dos mecanismos de accountability que
aumente a transparncia e o controle das atividades realizadas pelos agentes pblicos.
Neste contexto, o controle externo consiste em uma atividade central para a qualidade da
democracia, na medida em que seu principal objetivo controlar os gastos pblicos e
combater a corrupo.
Como diagnosticado por ODonnell (1998), os pases latino americanos tem se caracterizado
por uma certa carncia de instituies de check and balances. Em alguma medida, esta
falta de controle entre os poderes reflete um padro histrico da regio, marcada por
longos perodos de regimes autoritrios. Com a redemocratizao e, posteriormente, a
Reforma do Estado observamos uma ampliao da funo fiscalizadora do Legislativo em
alguns pases da Amrica Latina. No Brasil a literatura tem apontado para uma ampliao da
atuao do Tribunal de Contas da Unio - TCU, rgo auxiliar no controle externo do
Congresso Nacional deste pas (Menezes, 2010). Embora a ampliao do mandato da Corte
de Contas tenha ocorrido com a Constituio de 1988, no perodo anterior Reforma do
Estado e s privatizaes, a fiscalizao do TCU ainda enfatizava os atos de procedimentos e
execuo oramentria dos administradores. As mudanas no papel do Estado brasileiro
induziram o Tribunal de Contas a adaptar sua atuao, passando a realizar tambm
auditorias operacionais, cujo principal objetivo avaliar a eficcia e a eficincia das
instituies passveis de fiscalizao.
Assim, o presente artigo tem por objetivo analisar o controle externo exercido pelo Poder
Legislativo, muitas vezes negligenciado pela literatura de Cincia Poltica que, em geral,
enfatiza apenas a funo estritamente legislativa do parlamento, deixando de lado a
importncia do seu papel fiscalizador. Mais especificamente, o estudo analisar o
desempenho das instituies de controle externo da Argentina, Brasil, Chile e Costa Rica. A
escolha desses trs pases justifica-se pela existncia de padres e modelos institucionais
bastante diferenciados, fornecendo uma ampla variao. A Argentina passou por uma
mudana radical nas ltimas dcadas, alterou o modelo de Tribunal de Contas para o de
Auditor Geral. Como ser discutido, a reforma no incentivou o aumento do controle no
pas, ao contrrio, h poucos estmulos para cooperao. J o controle externo brasileiro
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4 adota o modelo de Tribunal de Contas e sua experincia tem sido marcada pelo
incrementalismo e amplo aperfeioamento institucional, em especial, aps a Constituio de
1988. O Chile que tambm adota o modelo de Auditor Geral, com algumas caractersticas
singulares, apresenta uma estabilidade institucional desde a sua criao na dcada de 20 do
sculo passado. A Costa Rica embora seja um dos pases menos explorados pela literatura de
controle externo, fortaleceu o seu rgo de controle externo lhe conferido grande
autonomia a partir dos anos de 1990. Por fim, destaca-se o Mxico que a partir das reformas
democratizantes do fim do sculo XX tambm fortaleceu o seu controle externo.
As questes de fundo neste caso so: Em que medida as instituies de fiscalizao podem
contribuir para a qualidade da democracia? Em outras palavras, essas instituies
contribuem para aumentar a accountability da burocracia do Executivo? A hiptese de
pesquisa que as instituies de controle externo podem ser um importante instrumento
para a qualidade da democracia, na medida em que aumentam a transparncia das aes
governamentais.
A partir desses questionamento, o artigo est dividido em cinco sees incluindo esta
introduo e uma concluso. A prxima seo apresenta a discusso da literatura acerca do
tema de controle e responsabilizao dos governantes. Possui o objetivo de situar a
discusso do controle externo na literatura mais ampla de Cincia Poltica. Em seguida,
analiso o processo de criao e de ampliao das funes de instituies de controle
externo, o escopo demonstrar o aumento da sua importncia ao longo do sculo XX. Na
quarta seo realizo uma anlise preliminar dos cinco pases selecionados para este artigo,
com a finalidade de observar o impacto das instituies de controle sobre a accountability2 e
a transparncia.
A metodologia selecionada para esta anlise de cunho qualitativo. A primeira tcnica
escolhida foi o estudo comparado, cujo foco estabelecer relaes entorno dos casos
analisados e o modelo terico utilizado. O segundo procedimento utilizado foi a anlise
documental, especificamente, a de discurso e contedo. A anlise de discurso tem como
ponto central a busca do conhecimento de uma realidade por detrs do texto, por meio de
um estudo crtico do documento. Enquanto a anlise de contedo busca sistematizar e
quantificar dados qualitativos. Deste modo, foram analisadas as legislaes pertinentes de
2 Neste artigo, accountability entendido como o processo de prestao de contas que uma instituio ou um gestor possui para com outra instncia superior.
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5 cada um dos pases selecionados, bem como os relatrios anuais das instituies de controle
externo. O perodo de anlise documental de 2007 a 20133.
2. O Controle e a Responsabilizao dos Governantes Para auxiliar o Poder Legislativo em sua funo de fiscalizao dos gastos pblicos e de
aplicao das Leis foram criados rgos especficos para orientar os parlamentares, a saber:
Instituio de Fiscalizao Superior. De acordo com Pessanha (2009, p. 246), esses rgos
possuem como principal funo colaborar, direta ou indiretamente, com o Legislativo na
tarefa de controle externo sobre o Executivo.
A anlise do controle externo exercido pelo Legislativo e suas instituies auxiliares tem sido
desenvolvida pela literatura especializada a partir da tica do conceito de accountability. De
uma perspectiva ampla, a accountability pode ser definida como um conjunto de direitos e,
em alguns casos, deveres que um ator possui de controlar outros atores, de acordo com um
conjunto de normas preestabelecidas.
Guilhermo ODonnell (1994) classifica e qualifica accountability em dois nveis: horizontal e
vertical. Esta ltima refere-se s aes realizadas, por grupos ou indivduos, que afetam
aqueles que ocupam posies em instituies do Estado, sejam eles eleitos ou no. Nesta
definio, as eleies constituem um importante mecanismo de accountability vertical, onde
os cidados podem reeleger ou destituir os polticos. A segunda definio apresentada pelo
autor, a accountability horizontal, consiste na existncia de agncias estatais que possuem o
direito e o poder legal para a realizao de aes de superviso de rotina e a imputao de
sanes legais sobre outras agncias do Estado. Instituies tpicas de accountability
horizontal so os rgo de controle externo como o Tribunal de Contas da Unio no Brasil e
a Contralora General de la Repblica no Chile, ambos possuem poder de controle, com a
possibilidade de impor sanes legais.
A literatura argumenta que a relao entre os cidados e os governantes assume
necessariamente uma relao principal-agente (Melo, 2007). E, que em democracias
representativas, a delegao de poderes inevitvel (Kiewiet and McCubbins, 1991
Przeworski, 2003). Os eleitores, atravs das eleies, delegam autoridade aos seus
representantes e como principais premiam ou punem os polticos durante as eleies. No
3 Pretendo a partir das discusses e aperfeioamento do artigo ampliar este perodo para os ltimos 10 anos. Entretanto, por conta do prazo para elaborao do artigo, optei por encurtar o perodo de anlise.
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6 caso de regimes presidencialistas, a representao ocorre por meio de dois poderes
independentes: o Legislativo e o Executivo. A rede de delegao continua: o presidente
delega poderes aos seus ministros e burocracia, ao mesmo tempo, o Congresso incumbe,
internamente, funes s suas comisses especializadas e aos lderes partidrios e,
externamente, burocracia.
O problema da delegao, como apontado por Lupia e McCubbins (1998), refere-se
assimetria de informao e ao conflito de interesses entre o principal e o agente. Em geral, o
principal carece de informaes precisas para avaliar se as aes do agente esto ou no de
acordo com os seus interesses. Por possuir conhecimento privilegiado, indisponvel ao
principal, o agente-poltico pode realizar aes de seu interesse, em detrimento da
preferncia do eleitor. Dessa forma, os agentes (polticos eleitos) podem agir de forma
oportunista realizando promessas que no podem cumprir, bem como maximizar suas
preferncias em detrimento das prioridades dos cidados.
A accountability horizontal entre os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio tem um papel
fundamental no controle dos agentes polticos, seja para sano de um eventual
comportamento desviante, seja para avaliar seu desempenho como gestor. A deficincia
estrutural do sistema representativo na Amrica Latina, relatada pela literatura, e a
incapacidade dos eleitores punirem governantes corruptos deve-se a falta de conexo
eleitoral. Sistemas eleitorais extremamente fragmentados e partidos polticos no-
programticos produzem uma estrutura que desestimula o controle do cidado (Melo,
2009). Neste contexto, as instituies de accountability horizontal tornam-se fundamentais
para o controle dos agentes polticos. Essas instituies podem punir comportamentos
desviantes minimizando o dficit da accountability vertical. Entretanto, para a reduo da
corrupo da regio so necessrias reformas amplas que fortaleam os partidos polticos e
aperfeioem os mecanismos de conexo entre o eleitor e os polticos eleitos, uma vez que a
accountability horizontal e vertical so interligadas: o funcionamento da primeira depende
do desempenho da segunda.
Do ponto de vista do argumento central deste artigo, considero que quanto maior for a
efetividade das Instituies de Fiscalizao Superior, maior os nveis de accountability e
transparncia. Em consequncia temos uma democracia com uma maior qualidade, tendo
em vista que o controle das relaes dentro do Estado garante a permanncia de valores
fundamentais democracia contempornea. Em democracias modernas, alm da defesa
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7 dos direitos individuais, temos tambm como base o princpio republicano no qual a gesto
do bem pblico deve ser pautada acima de interesses particular dos gestores (ODonnell,
1998 e IPEA, 2010). Deste modo, como discutido por ODonnell, o Estado deve sujeitar-se
aos mecanismos legais que limitem suas aes, evitando que as instituies voltem-se
contra a sociedade, desviando sua funo original.
3. Desenho das Instituies de Fiscalizao Superior Como destacado por Pessanha (2009), as Instituies de Fiscalizao Superior assumiram
historicamente dois desenhos institucionais, a saber: o de tribunal de contas, semelhante ao
existente no Brasil, e o de auditoria geral, com origem nos pases anglo-saxes. Os tribunais
de conta possuem origem institucional nos pases da Europa Continental, contudo, no h
um modelo especfico, ao contrrio h uma grande variedade. H casos, como na Alemanha,
em que o rgo no est vinculado a nenhum poder. No modelo francs, seu papel o de
auxiliar tanto o Legislativo, quanto o Executivo.
Apesar desta variao, em geral, os tribunais so constitudos por um colegiado com algum
grau de autonomia em relao administrao pblica e ao Legislativo, como ocorre no
Brasil. Sua principal caracterstica o exerccio do controle jurisdicional, julgando as contas e
imputando responsabilizao para as irregularidades praticadas pelo agentes. Como
magistrados, o colegiado possui estabilidade garantida em lei, em muitos casos h o
instituto da vitaliciedade, garantindo autonomia nas decises. Como a indicao costuma
ser realizada pelo parlamento h uma influncia poltica, que reduzida pela estabilidade
do cargo e o instituto da vitaliciedade.
Nos pases de origem anglo-sax, com destaque para Inglaterra e Estados Unidos, o auxlio
ao Congresso para a fiscalizao da administrao pblica realizado pelo sistema de um
auditor geral. Os exemplos mais conhecidos deste desenho institucional so o britnico
National Audit Office NAO e o americano Goverment Accountability Office GAO. As
principais diferenas em relao ao modelo de tribunal de contas a inexistncia de um
colegiado para a tomada deciso, que fica a cargo do Auditor Geral, e uma maior
aproximao do Parlamento, se comparado com a estrutura do tribunal. Ressalta-se, ainda,
que h pases como o caso argentino que h um Conselho de Contas. O modelo
praticamente, o mesmo de auditor geral, entretanto, no topo da instituio existe um
colegiado de auditores que dirigem o rgo. Os auditores, em geral, possuem um mandato
fixo que pode ser estendido ou no. No comum que o auditor possua um poder para
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8 julgar suas auditorias, a instituio deve apenas preparar um relatrio e emitir parecer sobre
as contas ou o desempenho das polticas e em seguida envi-lo aos parlamentares a quem
cabe o julgamento final. Uma caracterstica marcante neste modelo a concentrao de
poder no auditor.
Alguns pases colonizados pela Europa Continental como, por exemplo, Mxico, Venezuela e
Chile adotam o modelo de auditor geral. Isto ocorre devido influncia americana no
controle externo da Amrica Latina durante o sculo XX. Ainda na dcada de 1920 foram
enviados experts aos pases da regio com o objetivo de induzir a alterao do modelo de
tribunal para o de auditor geral. Dentre os casos analisados neste artigo, destaca-se o Chile
que realizou a alterao do seu desenho institucional ainda naquele perodo. Deste modo, o
GAO criado em 1921 com o objetivo de suprir a ineficcia e a inexperincia do Legislativo
americano na fiscalizao dos gastos pblicos apresentou grande influncia sobre as
mudanas nas instituies de controle externo de outros pases ao longo do sculo XX. A
tabela a seguir apresenta a classificao, de alguns pases selecionados, em relao ao
desenho de controle externo.
Tabela 1 Controle Externo por Pases
Tribunal de Contas Auditoria Geral Portugal, Espanha, Frana, Itlia, Alemanha, Grcia, Blgica, Brasil, Arglia, Japo, Marrocos, Argentina, dentre outros.
Estados Unidos, Reino Unido, Canad, Irlanda, Dinamarca, China, Colmbia, frica do Sul, Venezuela, Egito, Chile, Mxico, entre outros.
Fonte: Adaptado de Pessanha, 1997.
Apesar de arranjos institucionais distintos, os rgos de controle externo possuem uma
misso institucional semelhante: auxiliar os parlamentares no controle fiscal e programtico
da burocracia do Executivo.
Como discutido por Melo (2007), o bom funcionamento das instituies de controle superior
depende de dois aspectos: o funcionamento do legislativo e o sistema partidrio. Em
relao aos partidos fundamental que exista um consenso entre polticos, independente
de corrente ideolgica, de que necessrio punir os atos de corrupo. A intolerncia da
classe poltica em relao a corrupo primordial para que o controle externo tenha
efetividade. Esta conscientizao reflete diretamente no comportamento Legislativo, onde o
controle externo efetivado. necessrio que o parlamento possua incentivos para punir os
desvios pblicos. Neste caso, a oposio partidria possui papel fundamental, uma vez que
so os partidos da oposio que possuem incentivos em controlar o poder Executivo.
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9 De um modo geral, possvel observamos que ao longo do sculo XX houve um
fortalecimento das instituies de controle. Este movimento possui origem nos Estados
Unidos, mas se espalhou por diversos pases. Entretanto, as anlises empricas mostram que
os modelos das instituies de controle apresentam desenhos institucionais especficos, cuja
mudana ao longo do tempo est relacionada ao desenho constitucional do pas, bem como
suas tradies jurdicas. Apesar disso, podemos sintetizar o desenho de tribunal de contas e
de auditor geral conforme a tabela a seguir.
Tabela 2 Desenho Institucional x Tipos de Controle Externo
Caracterstica Modelo Institucional
Auditor Geral Tribunal de Contas Misso Auxiliar o Legislativo no controle das contas do
Executivo, emitindo recomendaes. Em geral, sem poder de sano legal
Auxiliar o Legislativo no controle das contas do Executivo, mas tambm exercendo controle jurisdicional. Em geral com poder sano legal.
Estrutura Organizacional
parte integrante da funo de controle do Legislativo. Em geral, a instituio dirigida por um controlador com mandato fixo e grande poder individual.
parte auxiliar da funo de controle do Legislativo, exerce funes judiciais e possui status de magistratura. Seu corpo colegiado possui vitaliciedade no cargo.
Articulao com o Legislativo
Possui uma relao estreita atravs de uma Comisso de Contas Pblicas ou Plano de Oramento
A relao menos estreita, na medida em que a instituio apresenta recomendaes ao Legislativo e possui maior grau de autonomia, sem vnculos orgnicos nas comisses.
Foco Auditorias financeiras Anlise de conformidade Tipo de Auditoria Financeira e de performance Financeira, conformidade e performance Mandato Fixo podendo ser prorrogado Estabilidade at a idade de aposentadoria. Resultado Final da Ao Recomendao ao Parlamento que determina as
funes cabveis Recomendao ao Parlamento que determina as funes cabveis quanto as Contas Gerais do Estado, julgamento de auditorias e irregularidades de agentes pblicos com proferimento de sentenas
Adaptado: Melo (2007)
A anlise da tabela acima mostra que o modelo de auditor geral o que mais depende do
parlamento para sua efetivao, na medida em que o controlador pode realizar apenas
recomendaes. O funcionamento do modelo de auditor geral depende muito da existncia
de uma cultura poltica que seja intolerante corrupo, tendo em vista que a punio dos
atos desviantes fica a cargo do parlamento. Por outro lado, no caso dos tribunais de contas
as sanes so auto aplicadas. O Legislativo deve apenas julgar as Contas Gerais do Estado.
Deste modo, o desenho de tribunais de contas menos dependente de fatores polticos
para o efetivo controle, tornando-se mais adequado a contextos em que os polticos so
pouco propensos a punio por corrupo, como ocorre em alguns pases da Amrica Latina.
4. O Controle Externo na Amrica Latina
Nesta seo analiso os pases selecionados para o estudo de controle externo na Amrica
Latina: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica e Mxico. De um modo geral, a regio apresenta
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10 um contexto bastante diversificado, tanto no que se refere ao desenho quanto ao
amadurecimento institucional do controle externo. A tradio institucional da regio foi a de
tribunal de contas, mas ao longo do sculo XX alguns pases migraram para o modelo de
auditor geral. Os casos selecionados representam bem esta diversificao. Entre os casos
analisados, o Brasil o nico que apresenta o desenho institucional de tribunal de contas,
criado ainda no sculo XIX e expondo certa estabilidade.
A tabela a seguir apresenta um resumo do desenho institucional do pases analisados neste
artigo. De um modo geral, podemos observar que apesar de Argentina, Chile, Mxico e
Costa Rica apresentarem o modelo de auditor geral, os pases possuem caractersticas
bastante distintas. Chama a ateno a Contralora General de la Repblica CGR do Chile
que possui ampla autonomia, sem uma relao formal com os trs poderes, e competncia
para julgar as contas dos agentes pblicos, bem como a possibilidade de impor sanes
legais. Considerando estes dois aspectos, a instituio chilena se aproxima mais ao modelo
brasileiro de tribunal de contas.
A seguir apresentaremos subsees nos quais analisaremos a efetividade das Instituies de
Fiscalizao Superior e sua consequente contribuio para a transparncia e a accountability
do servio pblico luz das seguintes variveis:
! Autonomia nesta varivel verificarei o grau de autonomia da instituio para a
realizao do controle externo.
! Desempenho da instituio esta varivel ser medida a partir da anlise do
mandato dos rgos de controle externo.
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11 Tabela 3 Desenho Institucional das Instituies de Fiscalizao Superior: Argentina, Brasil e Chile
Pas Argentina Brasil Chile Costa Rica Mxico Nome da IFS Auditora General de la Nacin -
AGN Tribunal de Contas da Unio - TCU
Contralora General de la Repblica de Chile
Contralora General de la Repblica
Audtoria Superior de la Federacin - ASF
Clusula Constitucional
Constituio de 1994, art. 85 Constituio de 1988, arts. 71 a 75
Constituio de 1980, arts. 87 a 89
Constituio de 1949, arts. 183 e 184
Reforma Const. 1999 arts. 73, 74, 78 e 79
Lei Orgnica No possui Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio de 1992, Lei 8.443.
Ley de Organizacin y Atribuiciones de la Contralora General de la Repblica de 1943 e reformada em 1964
Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica de 1950 e atualizada em 1994, nmero 7.428
Reglamento Interior de la Auditora Superior de la Federacin de 2001 e atualizada em 2013.
Tipo de IFS Auditor Geral Tribunal de Contas Auditor Geral Auditor Geral Auditor Geral Criao 1994 1890 1927 1949 2000 Estrutura Decisria
Colegiada (7) auditores gerais Colegiada (9) Ministros
Monocrtica (1) Auditor Geral
Monocrtica (1) Auditor Geral
Monocrtica (1) Auditor Geral
Indicao do(s) Lder(es)
Seis auditores gerais so nomeados por resolues de ambas as Casas do Congresso, o que corresponde a nomeao de trs (3) para o Senado e trs (3) para a Cmara dos Deputados. O stimo Auditor Geral nomeado por deliberao conjunta dos presidentes da Cmara de Senadores e Deputados e ser o presidente do corpo.
Legislativo (6) e Executivo (3), sendo somente 1 Ministro de livre escolha do Presidente
Executivo com anuncia do Senado (trs quintos dos seus membros em exerccio).
Controlador Geral e o Subcontrolador so nomeados pelo Poder Legislativo.
Controlador Geral e o Subcontrolador pelo Poder Legislativo.
Mandato Oito anos, sendo permitida uma reconduo
Vitalcio Oito anos, sem reconduo
Oito anos, sendo permitida a reconduo indefinidamente
Quatro anos, sendo permitida uma reconduo
Controle ex-ante
No No Sim Sim No
Vnculo Vinculado ao Poder Legislativo, com ampla submisso
Auxiliar ao Poder Legislativo, mas na prtica atua com ampla autonomia
Autnomo, sem vnculo a nenhum poder
Auxiliar ao Poder Legislativo com ampla independncia
Vinculado ao Poder Legislativo (h autonomia tcnica e de gesto).
Poder de sano legal
No Sim. O TCU pode condenar os gestores, aplicar multas, determinar devoluo de recursos ao errio pblico, ilegibilidade etc.
Multas, ressarcimento de recursos pblicos, indisponibilidade dos bens, recomendar mudanas para aperfeioar uma poltica pblica, etc
Sim. Multas, ressarcimento de recursos pblicos, indisponibilidade dos bens, recomendar mudanas.
Sim. Multas, ressarcimento de recursos pblicos, indisponibilidade dos bens, recomendar mudanas.
Recursos das Decises
No tem capacidade decisria Sim. Judicirio Sim. Judicirio.
Jurisdio Todos as instituies relacionadas ao governo central, agncias reguladoras, servios privatizados, etc
Todas instituies federais, Estado, Municpios e instituies e empresas que recebem recursos federais.
Todas as instituies nacionais e demais rgos ou pessoas que recebam recursos do governo central. Isto inclui instituies do Judicirio, Executivo, Estados e Municpios.
Todas as instituies nacionais e demais rgos ou pessoas que recebam recursos do governo.
Todas as instituies nacionais e demais rgos ou pessoas que recebam recursos do governo central. Isto inclui instituies do Judicirio, Executivo, Estados e Municpios.
Independncia financeira
Sim Sim Sim Sim
Prestao de Contas
Comisso Parlamentar Mista Revisora de Contas
Poder Legislativo Cuenta Pblica Trimestralmente ao Poder Legislativo
Comisso do Legislativo
Tipo de Fiscalizao
Auditorias financeira, regularidade e desempenho.
Auditorias financeira, regularidade e desempenho.
Auditorias financeira, regularidade e desempenho.
Auditorias financeira, regularidade e desempenho.
Auditorias financeira, regularidade e desempenho.
Contas do Presidente da Repblica
Fiscaliza e emite parecer Fiscaliza e emite parecer
Sim Sim.
Fonte: Elaborado pela Autora
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12 4.1 Autonomia
As instituies de controle externo na Amrica Latina tm apresentado arcabouos
institucionais bastante variados. A distino existente entre o modelo de controlador geral
e tribunal de contas perde-se um pouco no contexto regional, na medida em que os rgos
combinam as diferentes funes (Leal, 2013). Seguindo a tradio da Europa continental, o
desenho de auditor geral seria mais dependente do Poder Legislativo, enquanto o tribunal
de contas exibiria uma maior autonomia. No entanto, h uma ampla variao institucional
na regio, no qual podemos observar, por exemplo, o caso da instituio chilena que no
vinculada, subordinada ou auxiliar de nenhum Poder.
O grau de autonomia do controle externo em relao aos polticos eleitos, especificamente,
o Parlamento objeto de intensa discusso na literatura especializada (Melo, 2007;
Menezes 2010; Arckeman, 2011; Perez, 2011, entre outros). Para alguns autores como
Arckeman (2011) a continuidade da corrupo mexicana ocorre, em parte, pela dependncia
poltica do controle externo. O autor observa avanos e reconhece que a ASF apresenta um
certo grau de autonomia na execuo do trabalho de fiscalizao. No entanto, o fato do
Controlador Geral poder ser destitudo do cargo com certa facilidade, limitaria um trabalho
mais independente.
Neste artigo, argumento que a instituio de controle externo deve possuir autonomia para
a seleo e a execuo das auditorias garantindo, assim a efetividade da fiscalizao.
Entretanto, como os demais rgos do Estado tambm deve prestar contas de suas aes ao
Poder Legislativo. Em regimes democrticos nenhum rgo deve est totalmente margem
do controle dos polticos eleitos democraticamente atravs de eleies livres. A autonomia
tcnica e de gesto so de grande importncia para a garantia da accountability e da
transparncia da administrao dos recursos pblicos. Os auditores devem basear suas
auditorias em critrios tcnicos e no subjetivos. Neste sentido, analiso a autonomia a partir
das seguintes caractersticas institucionais:
a) Acesso informao: O controle externo deve ter acesso aos documentos de todos
os rgos sujeitos fiscalizao;
b) Mandato dos lderes: Quanto maior o tempo de mandato dos lderes, maior a sua
independncia;
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13 c) Seleo dos lderes: O procedimentos de escolha dos lderes devem seguir normas
claras e objetivos;
d) Estabilidade do mandato: O mandato, a forma de seleo e a remoo dos lderes
da instituio de fiscalizao superior devem ser garantidas constitucionalmente,
garantindo a estabilidade do desenho institucional. Constituies so mais difceis
de mudar, quando comparadas s leis ordinrias;
e) Salrios: Quanto maior a remunerao dos lderes e dos demais auditores, melhor
ser a atrao de bons quadros para a instituio de controle;
f) Oramento: Quanto maior oramento, maior a possibilidade de treinamento,
aplicao de bons mtodos de auditoria e capacitao tcnica (Blume e Voigt, 2007:
9).
A anlise comparada dos pases selecionados a partir das caractersticas descritas acima
mostra algumas convergncias. No primeiro ponto referente ao acesso s informaes, foi
possvel observar na lei orgnica de todos os pases analisados esta garantia. A seguir
apresento os exemplo do Brasil e da Costa Rica, pases que garantem em lei o acesso total
aos dados necessrios para a fiscalizao.
Art. 2 Para desempenho de sua competncia o Tribunal receber, em cada exerccio, o rol de responsveis e suas alteraes, e outros documentos ou informaes que considerar necessrios, na forma estabelecida no Regimento Interno. (Lei N 8.443 1992, Brasil).
Artculo 13 Con las salvedades de orden constitucional y legal para cumplir con sus cometidos, la Contralora General de la Repblica tendr acceso a cualquier fuente o sistema de informacin, registro, documento, instrumento, cuenta o declaracin de los sujetos pasivos pblicos. (Ley 7.428 1994, Costa Rica)
No que se refere relao entre o tempo de mandato e a independncia da instituio
fiscalizadora, o modelo de tribunal de contas brasileiro o que conta com as maiores
garantias, na medida em que seus ministros possuem mandatos vitalcios. Neste caso, uma
vez nomeado um ministro perde seu cargo apenas em caso de sentena judicial transitada
em julgado.
Argentina e Costa Rica nomeiam seus auditores para um perodo de oito anos, sendo
permitida uma reconduo. Enquanto no Mxico este ciclo quatro anos, sendo tambm
admitida uma reconduo. Blume e Voigt (2007) argumentam que quando h possibilidade
de continuidade, aumentam as chances da instituio de controle externo trabalhar em
funo dos interesses daqueles que possuem poder para realizar a reconduo, em
detrimento do interesse pblico. Neste caso, o ideal seria um longo mandato como ocorre
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14 no Government Accountability Office GAO dos Estados Unidos, onde o controlador
indicado para exercer sua funo por um perodo de 15 anos, sem prorrogaes. O caso
chileno o que mais se aproxima do GAO, com um mandato de 8 anos, sem a possibilidade
de uma nova gesto para o Controlador Geral (Constituio Chilena, art. 98).
O procedimento de seleo tambm um mecanismo institucional importante, na medida
em que o processo de escolha deve ser transparente e idneo. Alm disso, quando ex-
membros do governo so indicados para ocupar cargos de auditor e ministro, o controle
perde a sua essncia. A anlise de Santiso (2007) do caso argentino sugere que isto
exatamente o que ocorre neste pas. Segundo o autor, a grande dependncia da agncia de
controle em relao ao Legislativo observada, na indicao dos auditores, fortemente
politizada. Em entrevistas realizadas com burocratas argentinos, Santiso (2007) pde
observar que os nomeados para membros do Conselho no possuem necessariamente os
requisitos tcnicos para o cargo, e que a excessiva politizao do rgo reduz a sua
credibilidade na sociedade argentina. H diversos episdios de interferncia do poder
Executivo, com a indicao de ex-membros do alto escalo do governo para o cargo de
auditor, ou seja, o agente pblico indicado para fiscalizar os atos da sua prpria gesto.
No Brasil, o colegiado de Ministros composto em sua maioria por ex-congressistas. O
efeito da politizao, no entanto, minimizado ao longo dos anos com o estatuto da
vitaliciedade (Menezes, 2013). Neste caso, temos uma composio de tcnicos e ex-polticos
que representam maiorias passadas do Congresso Nacional.
Quanto s garantias constitucionais de independncia destaco o caso da Costa Rica que em
sua Constituio explicita que a CGR uma instituio auxiliar do Poder Legislativo, porm
possui independncia funcional e administrativa. Em outras palavras, o rgo deve prestar
contas do seu desempenho, mas possui autonomia formal garantida no texto constitucional.
O mesmo ocorre no do Chile, em que a CGR possui sua independncia garantida no texto
constitucional. Destaca-se, ainda, que no h qualquer meno de prestao de contas da
instituio de controle externo chilena, seja ao Parlamento ou ao Executivo. Este
insulamento do rgo prejudica sua relao com os trs Poderes, gerando sempre uma
relao de mtua desconfiana. Alm disso, a instituio carece de um principal: Quem
fiscaliza as aes da CGR? Qual a sua utilidade para o Legislativo? Atualmente, o Poder
Legislativo chileno tem desenvolvido seu prprio sistema de fiscalizao, deixando a CGR
cada vez mais isolada (Santiso, 2007).
-
15 No Brasil e no Mxico temos situaes distintas de Chile e Costa Rica para a varivel de
garantias constitucionais. No primeiro caso no h uma independncia formal na
Constituio brasileira de 1988, embora ela ocorra na prtica. Em outras palavras, o TCU
atua com ampla independncia realizando prestaes de contas ao Congresso Nacional
apenas do ponto de vista formal. J a Constituio mexicana garante a autonomia tcnica e
de gesto da ASF em sua Constituio, arts. 79 e 95, deixando claro a necessidade da ASF
prestar contas ao Parlamento.
Ressalta-se que no caso argentino a Constituio apresenta em seu artigo 85 a AGN como
um rgo de assistncia tcnica do Parlamento com autonomia funcional. Entretanto, na
prtica esta autonomia no existe. As anlises realizadas por Santiso (2007) e Melo (2009)
mostram que o elevado grau de politizao do rgo de controle externo deste pas impede
a existncia de uma fiscalizao autnoma e transparente dos gastos pblicos e do
desempenho dos programas do Governo.
Este organismo de asistencia tecnica del Congreso, con autonomia funcional, se integrara del modo que establezca la ley que reglamenta su creacion y funcionamiento, que debera ser aprobada por mayoria absoluta de los miembros de cada Camara. (Art. 85, Constituio Argentina de 1994).
J no que se refere seleo e remoo dos lderes, Chile, Costa Rica, Brasil e Mxico
apresentam regras definidas no texto constitucional, possibilitando certa estabilidade
regulatria destas Entidades de Fiscalizao Superior. O mesmo no ocorre na Argentina, o
mandato e a seleo do colegiado de auditores so definidos pela Lei n 24.156/1992 arts.
117 ao 127.
A remunerao dos lderes do corpo funcional a quinta caracterstica citada pela literatura
para compor a varivel de autonomia. O argumento refere-se, sobretudo, ao salrio dos
auditores e ministros das instituies controle. Quanto maior este valor, maiores so as
chances de atrair bons quadros para a direo e o corpo tcnico da instituio.
Embora as instituies de controle externo possuam como misso manter a transparncia e
accountability dos demais entes pblicos, as informaes sobre os salrios dos servidores
no de fcil acesso. Como pode ser observado na tabela a seguir, os dados acerca dos
salrios dos controladores/ministros esto disponveis apenas para o Brasil, Chile e Mxico.
Este resultado exatamente o oposto do que deveramos esperar de um rgo cuja
principal misso a fiscalizao da forma como os recursos pblicos so aplicados.
-
16 No que se refere ao salrio daqueles que comandam as entidade de controle externo,
possvel observar que o Brasil se destaca com um valor significativamente superior.
Enquanto no Brasil os Ministros do TCU recebem em mdia $15 mil dlares, o Controlador
chileno possui uma remunerao de $ 11 mil dlares. Deve-se destacar que os Ministros
brasileiros recebem acima do teto permitido em lei, o que denominamos de super
salrios. Eles se beneficiam de uma deciso do Conselho Nacional de Justia CNJ que
considera algumas excees para a existncia das remuneraes acima do limite mximo
permitido em lei. no mnimo curioso ou amoral que uma instituio responsvel por
determinar o corte de vencimentos que estejam acima do valor mximo legal, possua todos
os seus dirigentes recebendo acima do teto.
Tabela 4 Salrio dos Controladores/Ministros (2014)
Pas Valor Mdio $ Argentina -- Brasil 15098.27 Chile 11962.38 Costa Rica -- Mxico 10848.58
Fonte: Elaborao da autora
Se consideramos as exigncias formais do cargo de liderana de uma entidade de
fiscalizao superior, seja do ponto de vista da experincia exigida, seja da responsabilidade
do cargo, os salrios oferecidos no so to atrativos quando comparados ao mercado
privado. Um profissional com a experincia necessria para ocupar o cargo de Controlador
Geral ou Ministro de uma Corte de Contas pode atingir remuneraes bem acima das
descritas acima. Entretanto, o prestgio e a influncia poltica do cargo tambm
considerada para o exerccio do cargo. Soma se a isto, o fato de que h casos como no Brasil
que alm da remunerao o ministro recebe diversos benefcios como auxlio moradia, carro
com motorista, telefone celular ilimitado, quotas de passagens areas e dirias.
Por ltimo, o oramento da instituio de controle externo um importante indicador para
sua efetividade. A qualificao e o treinamento dos funcionrios permitem agncia aplicar
mtodos modernos de auditorias e ampliar a amostra de auditorias. Quanto facilidade de
localizao desta informao, ressalta-se que a Costa Rica e o Brasil apresentam os dados
sobre o oramento da instituio de controle de forma clara e de fcil localizao. Enquanto
os demais pases organizam seus relatrios de forma confusa, dificultando o acesso
informao.
-
17 Os dados apresentados na tabela a seguir so bastante preliminares, entretanto, indicam
um oramento crescente4. As anlises empricas deste artigo, bem como as evidncias
apontadas pela literatura, no evidenciam a existncia de presses oramentrias sobre as
instituies de controles (Santiso, 2007).
Ao analisarmos os valores abaixo, observamos que o Brasil apresenta um oramento,
significativamente, maior que os demais pases chegando a $ 667 milhes em 2013. Este
fato est relacionado com suas dimenses continentais. O Tribunal de Contas da Unio
encontra-se presente nos 26 estados da federao, alm do Distrito Federal. Entre os
demais pases, o Chile tambm se destaca com um oramento bastante significativo,
alcanando em 2012 o valor de $ 138 milhes.
Tabela 5 Oramento Anual das Instituies de Fiscalizao Superior (em milhes de dlares)
Ano
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Argentina - - 17.656 24.853 36.111 56.832 -
Brasil 469.018 503.668 562.821 584.925 593.760 614.086 667.094
Chile 65.244 75.513 110.783 123.752 127.064 138.260 -
Costa Rica 21.373 23.053 - 26.752 31.509 35.256 35.208
Fonte: Elaborao da autora
O oramento dos casos aqui analisados tem se mostrados suficientes para a elaborao de
modernas tcnicas de auditorias e treinamento dos servidores. Os relatrios anuais dos
pases evidenciam uma grande preocupao com o aperfeioamento do corpo tcnico
dessas instituies. Este tipo de ao s pode ser implementada quando os recursos
disponveis so suficientes para cobrir o planejamento das funes bsicas da instituio.
Em resumo, esta seo trabalhou a varivel de autonomia das instituies de controle
externo dos cinco pases analisados neste artigo. Com exceo da Argentina, os demais
apresentam instituies com certa autonomia. As anlises referente Costa Rica pautaram-
se apenas na legislao do pas, uma vez que no foram localizadas informaes na
literatura. Desta forma, necessrio realizar um estudo mais aprofundado, especialmente,
para a Costa Rica com consulta de jornais e a realizao de entrevistas para entender melhor
a dinmica da instituio de controle do pas.
4 Para uma estudo mais apurada desta varivel se faz necessria uma anlise da relao entre o oramento das instituies de controle e o oramento anual de cada um dos casos. Entretanto, por conta do tempo para elaborao do trabalho no foi possvel a elaborao desta anlise.
-
18 4.2 Desempenho Institucional
O desempenho das instituies de controle externo para a transparncia e a accountability
podem variar significativamente de acordo com o desenho da instituio superior de
controle. Em funo disto, esta subseo analisa o mandato dos rgos de controle externo,
utilizando este conceito como uma proxy de desempenho. Um mandato mais amplo no
significa necessariamente maior desempenho, ao contrrio, a instituio pode possuir tantas
atribuies que pode acabar se perdendo no seu principal objetivo. Neste sentido, analiso o
mandato e a sua capacidade de implementao dos objetivos institucionais.
Para uma anlise do desempenho das instituies de controle externo na qualidade da
democracia a partir do aumento da transparncia e da accountability se faz necessrio
analisar as seguintes caractersticas institucionais:
a) Tipos de auditorias exercidas pela instituio de controle externo.
b) Mandatos realizadas ex ante ou ex post. A instituio que possui poder para realizar
auditorias ex ante podem prevenir desperdcios de dinheiro pblico.
c) Por fim, quando a instituio de controle externo possui competncia para impor
sanes sua atuao pode apresentar impactos diretos para o errio pblico. Alm
de representar um carter pedaggico, na medida em que a ameaa de ser punido
pode prevenir o mal uso do dinheiro pblico(Blume e Voigt, 2007: 8).
A literatura aponta trs tipos bsicos de auditorias a serem executadas pelo controle
externo. Primeiro, a financeira cuja principal meta a avaliao da preciso das informaes
prestadas pelo rgo auditado. Segundo, regularidade no qual a auditoria confere se as
receitas e os gastos esto sendo autorizados de acordo com a norma legal. Terceiro, a
performance onde verificada a eficcia e a eficincia dos programas e polticas
governamentais. Neste caso, observa-se se o cidado recebe de fato os servios de acordo
com os impostos pagos (World Bank, 2001; Blume e Voigit, 2007; Menezes, 2010).
O estudo comparado dos pases selecionados neste artigo mostram uma convergncia para
os tipos de auditorias exercidos pelas instituies de controle na Argentina, Brasil, Chile
Mxico e Costa Rica. Em todos os casos o mandato para fiscalizao bastante amplo.
No Brasil o TCU realiza os trs tipos de auditorias descritos pela literatura: financeira,
regularidade e desempenho. Para isso, conta com cinco (5) instrumentos de fiscalizao, so
eles: levantamento, auditorias, inspeo, acompanhamento e monitoramento. Os
-
19 levantamentos so utilizados pela Corte de Contas para conhecer a organizao e o
funcionamento dos rgos da administrao pblica. a partir deste instrumento que o TCU
identifica as atividades que devem ser fiscalizadas. As auditorias procuram examinar a
legalidade e a legitimidade dos atos de gesto, bem como o desempenho dos rgos, dos
programas, dos projetos e das atividades governamentais. J as inspees so utilizadas pelo
Tribunal para complementar o processo de auditoria, neste tipo de fiscalizao os tcnicos
esclarecem dvidas e averiguam denncias. O acompanhamento examina, ao longo de um
dado perodo, a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto e o desempenho das
instituies. Neste caso, o TCU pode realizar visitas tcnicas, participar de eventos
promovidos pela instituio, obter informaes atravs de publicaes oficiais, solicitar
documentos, etc. Por fim, o monitoramento usado pela Corte de Contas para verificar o
cumprimento de suas deliberaes e os respectivos resultados (Regimento Interno do TCU,
2012).
A CGR no Chile a tambm realiza os trs tipos de auditorias apontados pela literatura, mas
seu mandato ainda mais amplo do que do TCU no Brasil. Engloba uma extensiva lista de
atribuies, algumas at incomum ao controle externo moderno. Dentre as
responsabilidades atribudas CGR destaco, primeiro, a funo de reviso judicial que
consiste no controle ex ante da constitucionalidade, legalidade e regularidade das aes
administrativas. O instrumento jurdico para o exerccio deste controle o toma de razn,
que permite ao controlador examinar resolues e decretos. Segundo, realiza auditoria
atravs de inspees ex post da burocracia sob sua jurisdio. Terceiro, a CGR tambm
possui papel de Corte de Contas atravs do seu Tribunal Contas interno. Este tribunal possui
como objetivo garantir a integridade do patrimnio do Estado.
O mandato da instituio de controle externo do Mxico engloba trs tipos de auditorias:
regularidade, desempenho e especiais. As auditorias especiais buscam combinar aspectos
do modelo de fiscalizao de regularidade e de desempenho. possvel observarmos que a
instituio mexicana se distingue do Brasil e do Chile ao incluir as auditorias especiais que
combinam dois modelos de fiscalizao. Alm disso, embora a lei no especifique a auditoria
financeira, a ASF tambm realiza este tipo de auditoria.
J o desenho argentino possibilita auditorias de ordem legal, financeira e desempenho. Sua
jurisdio ampla abrangendo todo o setor pblico nacional: administrao pblica direta,
empresas de economia mista, sobre os servios de utilidade pblica que foram privatizados,
-
20 agncias reguladoras, etc (Pessanha, 2007). Entretanto, os estudos sobre AGN mostram que
a amplitude do seu mandato no se traduz em efetividade.
A CGR costarriquenha apresenta um mandato mais restrito, sua Lei Orgnica de 1994 prev
que: (...) La Contralora General de la Repblica podr realizar auditoras financeiras,
operativas y de carter especial en los sujeitos passivos. (Art. 21). Ao contrrio do que
ocorre no Brasil, Chile e Argentina, a Costa Rica no possui funo formal para realizar
auditorias de regularidade. No entanto, os relatrios anuais da instituio evidenciam que
este tipo de fiscalizao praticado pela CGR.
De acordo com Melo (2009), a auditoria de regularidade mais comum entre os tribunais de
contas e constitui-se fator determinante para a inefetividade dos mesmos. Isto porque a
nfase exclusivamente legal, ou seja, na anlise do execuo de procedimentos. Este tipo
de auditoria, extremamente, legalista caracterstica de um modelo burocrtico
ultrapassado que no d conta de verificar as irregularidades que so mais facilmente
identificadas nas fiscalizaes in loco, especialmente, nas de desempenho.
A tabela a seguir apresenta o nmero anual de auditorias por instituio de controle.
importante ressaltar que os dados contemplados na tabela referem-se apenas a auditorias.
Existe, ainda, um amplo universo de processos diversos que so apreciados todos os anos
por essas instituies. No Brasil, por exemplo, observou-se um total que varia de 5.000 a
9.000 processos avaliados anualmente.
A tabela mostra uma tendncia de reduo do nmero de auditorias anuais, com exceo do
Mxico que vem aumentando consideravelmente sua atuao. A leitura dos relatrios
anuais mostra que h uma preocupao no aperfeioamento das auditorias, com a
implementao de boas prticas advindas de outras instituies congneres. Os relatrios
de Brasil, Costa Rica e Mxico destacam o investimento em novas tcnicas de auditorias
mais aprofundadas que demandam mais tempo e necessitam de maior abrangncia
geogrfica. Em funo disto observamos uma reduo nas auditorias, especialmente, no ano
de 2013 para Brasil e Mxico.
-
21 Tabela 6 Nmero de Auditoria por Pas (Anual)
Ano
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Argentina 179 201 204 230 * * *
Brasil 665 566 624 724 931 1.353 916
Chile 1.018 1.546 1.410 1.012 943 * 812
Costa Rica 328 199 193 245 281 243 *
Mxico 962 * 945 1.031 1.103 1.163 1.403
Fonte: Elaborado pela autora * Informao no localizada
A auditoria de desempenho citada, anteriormente, destacada em todos os relatrios.
Entretanto, apenas o Mxico apresenta essa informao de forma sistemtica. Como
podemos observar no grfico a seguir a ASF aumentou de forma significativa o nmero de
auditorias de desempenho nos ltimos anos apresentando um salto de 43 auditorias em
2007 para 526 em 2013. Desta forma, podemos observar que a instituio de controle
mexicana tem seguido as recomendaes dos organismos internacionais como a
Organizao Internacional de Instituies de Fiscalizadoras Superiores - INTOSAI5 de ampliar
suas fiscalizaes no mbito do desempenho, em detrimento da anlise da legalidade das
aes.
Grfico 1 Nmero de Auditorias de Desempenho da ASF do Mxico (Anual)
Quanto ao mandato do controle ex ante e ex post no foi possvel observar um padro
muito claro. No caso argentino a lei de criao da AGN bastante clara: Es materia de su
competencia el control externo posterior de la gestin presupuestaria, econmica,
financiera, patrimonial, legal, as como el dictamen sobre los estados contables financieros
de la administracin (...) (Art. 117 da Lei 24.156). O mesmo ocorre com o Mxico, como
citado por Prez (2011) cabe a ASF realizar auditorias somente ao trmino de cada exerccio
fiscal. 5 International Organization of Supreme Audit Institutions.
43 228 191 205
287 478 526
0 100 200 300 400 500 600
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
-
22 No caso brasileiro o controle externo tambm ex post, embora no exista nenhuma
meno especfica na legislao. Mesmo nos casos de contratos e licitaes, o TCU precisa
aguardar a deciso do rgo para se manifestar. Em 2005 o TCU realizou uma fiscalizao
sobre o processo licitatrio de linhas de transmisso de energia. Em seu relatrio conclusivo,
o Tribunal observou que faltavam justificativas tcnicas para a elaborao dos ndices de
preo do leilo e determinou mudanas que beneficiariam os usurios do setor. Apesar de
discordar da legitimidade em realizar auditorias de desempenho, a agncia reguladora e o
Ministrio de Minas e Energia acataram a deciso de alterar o edital. (TCU, Acrdo 649 de
2005). O processo no estava concludo, mas a agncia reguladora de energia j havia
publicado o edital e somente neste momento a Corte de Contas se manifestou exercendo
um controle ex post. Desta forma, ela atuou como um ator com poder de veto, pois houve
uma determinao de alterao no edital que s poderia ser descumprida com recurso ao
prprio TCU ou ao Judicirio.
J a CGR chilena e costarriquenha possuem poder para exercerem o controle ex ante. O
mecanismo que permite a CGR chilena desempenhar esta funo o toma de razn citado
anteriormente. Ao conferir poderes para avaliar constitucionalidade, legalidade e
regularidade das aes administrativas a instituio apresenta um importante papel de ator
com poder vetor na administrao pblica. Contudo, o Poder Executivo pode se sobrepor
um parecer contrrio da CGR, atravs do Decreto de insistncia o que sempre pode gerar
um desgaste poltico, tendo em vista a credibilidade do rgo de controle externo do pas.
J no caso da Costa Rica a instituio de controle realiza fiscalizaes prvias para verificar a
legalidade de atos que a administrao pblica pretende executar. A partir da fiscalizao
prvia o rgo de controle externo conhece, verifica e se pronuncia sobre o cumprimento
das regras jurdicas e tcnicas. Parte deste trabalho verificado posteriormente em
auditorias ex post. Dessa forma, as CGRs chilena e costarriquenha possuem mecanismos
institucionais formais para atuarem como importantes atores com poder de veto, podendo
prevenir o mal uso dos recursos pblicos.
Por fim, mas no menos importante, temos a capacidade de sano das instituies. Como
destacado, em seo anterior, o poder impor sano uma caracterstica primordial da
accountability horizontal. A efetividade do controle, portanto, depende desta capacidade,
seja ela exercida diretamente pela instituio de controle externo, seja pelo Legislativo.
-
23 Nos casos abordados neste artigo Brasil, Chile, Mxico e Costa Rica possuem poder para
instituir sanes aos rgos fiscalizados, independentemente, do Parlamento. Este no o
caso da Argentina, a Lei 24.156/1992 que cria a AGN no menciona qualquer tipo de
imputao de sanes por parte da instituio de controle externo. Como destacado por
Santiso (2007), a capacidade institucional da AGN bastante limitada, suas recomendaes
no possuem poder vinculante e o Legislativo bastante inoperante na atribuio de
controle da burocracia (Santiso, 2007:234).
No Brasil os poderes para punir os rgos sob jurisdio do TCU encontram respaldo legal na
Constituio de 1988 e em sua Lei Orgnica n 8.443/1992, entre os quais destaco:
1. Multa proporcional ao valor do prejuzo causado aos cofres pblicos;
2. Ressarcimento do prejuzo aos cofres pblicos;
3. Decretar a indisponibilidade dos bens do responsvel pela irregularidade;
4. Recomendar mudanas para o aperfeioamento da poltica ou o cumprimento da
Lei;
5. Determinar mudanas para o aperfeioamento da poltica ou o cumprimento da Lei;
6. Inabilitar o responsvel ao exerccio de cargo ou funo de confiana no mbito da
administrao pblica.
As determinaes do TCU devem ser apreciadas pelo rgo fiscalizado em um prazo mximo
de 90 dias, com riscos do responsvel citado no processo ser denunciado ao Ministrio
Pblico por improbidade administrativa. Entretanto, este prazo de (90) noventa dias no
fixo. Dependendo do processo pode ser estendido ou reduzido, a deciso fica a cargo do
ministro relator do caso. As partes interessadas tambm podem recorrer das decises no
prprio Tribunal ou no Judicirio. Na fiscalizao dos contratos, o TCU ao verificar
irregularidades dever comunicar ao Congresso Nacional, a quem cabe sustao. No
entanto, se os poderes Legislativo e Executivo no se manifestarem em no mximo 90 dias o
Tribunal decidir a respeito do contrato.
Quanto efetividade dessas sanes possvel observar nos rgos pblicos brasileiros uma
certa temeridade dos gestores em relao ao TCU. Entretanto, na prtica o que se observa
que poucos gestores so condenados por gesto fraudulenta e obrigados a ressarcirem os
cofres pblicos. A falta de coordenao entre a Corte de Contas e o Judicirio um dos
fatores que impede uma maior efetividade do controle externo brasileiro. Por outro lado, a
capacidade do TCU fiscalizar as obras pblicas e contratos tem sido altamente eficaz.
-
24 No Chile a CGR encontra dificuldades semelhantes s descritas para o TCU. As decises do
Tribunal da CGR relativas a questes administrativas costumam ser aplicadas. No entanto,
quando h deliberaes com implicaes criminais o caso costuma ser contestado no
Judicirio, que no Chile assim como no Brasil, possui uma relao controversa com o rgo
de controle externo. Deste modo, sua efetividade apenas parcial.
A Ley de Fiscalizacion Superior del Estado do Mexico em seu Artigo 59 define que a ASF
possui poderes para multar e abrir processo administrativo contra os gestores. As anlises
de Prez (2011) sobre a ASF no Mxico sugerem que apesar do aperfeioamento do controle
externo dos ltimos anos, a efetividade do rgo ainda limitada. De acordo com o autor,
as irregularidades mais frequentes continuam sendo praticadas pelos gestores. Da conclui-
se que no h um efeito pedaggico da atuao do ente de controle externo.
Para regimes democrticos com valores republicanos, as instituies de controle externo
possuem grande importncia para a fiscalizao dos recursos pblicos. No entanto, as
anlises preliminares desta subseo mostram que a efetividade ainda precisa ser
aperfeioada. O estudo qualitativo deste artigo, apresenta limitaes importantes que
inibem a realizao completa do mandato dessas instituies, um exemplo, a divergncia
do TCU no Brasil com o Judicirio. A Corte de Contas condena e multa e o Poder Judicirio
no endossa as decises, gerando a sensao de impunidade.
5. Concluso
A anlise preliminar dos pases selecionados neste estudo mostrou a importncia do
desenho institucional para o funcionamento do controle externo. Os rgos do Brasil, Chile e
Mxico apresentam algumas limitaes em seu papel fiscalizador, ambos exibem resultados
parciais em suas misses, a saber: conseguem efetivar o controle no nvel administrativo,
mas enfrentam dificuldades em imputar sanes criminais. J na Argentina observamos que
o arranjo institucional amplamente subordinado ao poder Legislativo apresenta uma tmida
efetividade, no que concerne a fiscalizao do controle externo devido ao alto grau de
politizao da AGN.
No que se refere relao com o poder Legislativo, a anlise nos permite argumentar que
uma forte subordinao da instituio de controle externo, quando o parlamento
controlado pelo Executivo, limita muito a fiscalizao e a transparncia das aes do poder
pblico. Por outro lado, uma independncia total como ocorre no Chile gera uma relao de
-
25 desconfiana por parte do Parlamento, que no enxerga a CGR como um rgo que possa
auxiliar no controle do Executivo. Neste quesito, o Brasil, Costa Rica e Mxico situa-se em
um patamar intermedirio, na medida em que possuem autonomia para iniciar suas aes,
mas apresentam uma relao estreita com o Parlamento.
Retornando a questo inicial deste artigo: Em que medida as instituies de fiscalizao
podem contribuir para a qualidade da democracia? podemos concluir que o controle
externo tem muito a contribuir com a qualidade da democracia, atravs da ampliao da
transparncia e da accountability do funcionamento da burocracia. Os pases analisados
possuem Executivos fortes com enormes poder de agenda sobre a pauta do Legislativo. Em
funo disso, a transparncia do processo decisrio torna-se ainda mais relevante. A
eficincia do controle exercido pelas Instituies de Fiscalizao Superior permite que as
aes dos gestores pblicos sejam avaliadas de forma transparente e que o interesse pblico
e social se sobreponha ao privado.
Por fim, a anlise sugere que a efetividade da responsabilizao individual dos
agentes/gestores pblicos envolvidos em atos ilcitos no mbito judicial so fundamentais
para que o controle externo no seja parcial. Em muitos casos, como ocorre no Brasil, h
barreiras institucionais para concretizar a punio individual. A imensido de recursos no
Judicirio e a falta de harmonia com o TCU dificulta de forma significativa a execuo da
pena. Neste sentido, deve-se pensar solues institucionais de modo que essas instituies
apresentem uma maior sintonia.
-
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Sites consultados:
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Brasil http://portal2.tcu.gov.br/
Chile http://www.contraloria.cl/
Monique Menezes
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