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POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO NO BRASIL: análise do programa de desenvolvimento do turismo no nordeste
Resumo: O artigo tem como objetivo analisar qualitativamente os impactos do Programa do Desenvolvimento do Turismo no Nordeste I (PRODETUR/NE I), no Brasil. Para tanto, foram analisados o Relatório Oficial do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) denominado Programa de Desenvolvimento Turístico do Nordeste do Brasil - 841/OC-BR- PRODETUR/NE/NE-I - Resultados e Lições Aprendidas, bem como diferentes estudos de caso, que problematizaram, através de suas escalas, parte dos resultados do PRODETUR/NE I. Os resultados evidenciaram que de forma global, o Programa atingiu seu objetivo, uma vez que percebe-se melhoria na qualidade de vida na maioria da população abrangida. Entretanto, questões relacionadas ao meio ambiente mostraram-se como a principal fragilidade do Programa, o que requer um debate mais aprofundado sobre os desdobramentos dessas políticas públicas no Brasil.Palavras-chave: PRODETUR/NE; turismo sustentável; política pública.
PUBLIC POLICIES OF TOURISM IN BRAZIL: analysisOf tourism development in the northeast program
Abstract: The article aims to qualitatively analyze the impacts of the Tourism Development Program in the Northeast I (PRODETUR / NE I), in Brazil. For this purpose, the Official Report of the Inter-American Development Bank (IDB), denominated Tourism Development Program for the Northeast of Brazil - 841 / OC-BR- PRODETUR / NE / NE-I - was analyzed. in this case, they analyzed the results of PRODETUR / NE I through their scales. The results showed that, overall, the Program reached its goal, once it is perceived an improvement in the quality of life in the majority of the population covered. However, environmental issues have proved to be the main fragility of the Program, which requires a more in-depth debate on the developments of these public policies in BrazilKey words: PRODETUR/NE; sustainable tourism; public policy.
1 INTRODUÇÃO
Com o declínio da chamada era industrial, o século XX foi marcado pela ascensão
do vasto setor de serviços. Neste contexto, insere-se a participação do turismo, ramo da
economia que cresce continuamente (DIAS, 2013). O fenômeno turístico se destacou,
também, na América Latina, enquanto atividade de massa, a partir década de 1950. O
crescente no interesse na atividade esteve vinculado ao pressuposto de que o turismo é um
potente indutor de desenvolvimento em todos os níveis: local, regional, nacional e global
(DIAS, 2005). A busca pelo desenvolvimento econômico de um determinado território é
constante, posto que uma vez a prosperidade econômica estabelecida, por conseguinte,
observa-se a melhororia na qualidade de vida dos habitantes, compreendendo aspectos
econômicos e sociais, tais como redução da pobreza, desemprego, desigualdade, melhoria nas
condições de saúde, alimentação, educação e moradia (CARVALHO e VASCONCELOS,
2005).
Partindo da premissa de que o turismo era um fenômeno essencialmente positivo,
a atividade foi amplamente incentivada por orgãos internacionais durante a década de 1960.
Tal pensamento perdurou por anos, no entanto, a partir de 1970 essa visão unilateral passou a
ser estuda mais profundamente, quando diversos estudos apontaram intercorrências
ocasionadas pelo turismo nas esferas econômicas, ambietais, sociais e culturais.
É claro que não se pode descartar as potencialidades do turismo, enquanto vetor
de desenvolvimento, mas se deve observar também seus diferentes resultados, em especial nas
regiões diretamente impactadas pelo seu desenvolvimento. A fim de suprimir ou reduzir os
impactos adversos, se torna imprescidível o planejamento detalhado da atividade turística
(DIAS, 2005).
Para minimizar as intercorrências ocosionadas pelo turismo e potencializar os
impactos positivos, é necessário conhecer profundamente as comunidades emissoras e
receptoras (BARRETO, 2003). Neste sentido, autores como Vargas (1998) e Coriolano
(2006) afirmam que existe a necessidade de um planejamento estratégico, adotando políticas
públicas que atendam primeiramente aos interesses dos moradores locais, para que a atividade
possa acontecer de maneira adequada, abrangendo desde a melhoria na infraestrutura e
serviços para atender a demanda turística, quanto à preservação do patrimônio histórico, do
ambiente e a qualidade de vida dos autóctones.
Neste contexto, torna-se imprescindível a adoção uma estrutura de planejamento e
de políticas públicas razoavelmente articuladas para o turismo (MINISTÉRIO DO TURISMO
e CGEE). Assim, de uma maneira geral, a política do turismo esta inserida na política
econômica mais ampla de um país, com seus desdobramentos regionais e locais (DIAS,
2008).
No Brasil, a década de 1990 se caracterizou pela intensificação da indução do
Estado no setor turístico. A partir do governo Collor de Mello, atividade econômica do
turismo começou a receber mais atenção, criando-se as condições necessárias à sua expansão
(CRUZ, 2005). Desde então, o Brasil tem investido na criação de políticas públicas para os
mais diversos setores econômicos, inclusive para o turismo (SILVA, COSTA e CARVALHO,
2013).
Nesta conjuntura, idealizou-se em 1994 o Programa do Desenvolvimento do
Turismo no Nordeste (PRODETUR/NE), com a finalidade de fomentar o turismo enquanto
estratégia para o desenvolvimento da região nordestina brasileira. De acordo com o Ministério
do Turismo (2018), O PRODETUR objetiva estabelecer e organizar as ações públicas,
buscando o desenvolvimento turístico da região, promovendo, desta forma, geração de
emprego e renda, especialmente para a população local.
Por meio do delineamento de ações para determinadas áreas turísticas, são
definidas intervenções públicas. Essas ações podem ser divididas essencialmente em 5
esferas: estratégia de Produto Turístico, cujos investimentos são direcionados à recuperação
e/ou valorização dos atrativos turísticos públicos; estratégia de comercialização, abrangendo
ações propostas para fortalecer e divulgar a imagem dos destinos turísticos; fortalecimento
institucional, ações destinadas ao fortalecimento das secretarias e outros órgãos de turismo;
Infraestrutura e Serviços Básicos e gestão ambiental. A primeira etapa do Programa foi
aprovada em 1994 e os últimos desenbolsos ocorreram em 2005. Já a segunda fase do
programa foi encerrada em 2012.
Tendo esse contexto como ponto de partida para nossa análise, o objetivo deste
estudo de cunho qualitativo é analisar os principais impactos e entraves Programa do
Desenvolvimento do Turismo no Nordeste I (PRODETUR/NE I). Nessa perspectiva, iremos
nos valer de fonte documental, o que permitirá compreender a articulação do Programa do
Desenvolvimento do Turismo no Nordeste. Assim, explorou-se o relatório Relatório Oficial
do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) denominado Programa de
Desenvolvimento Turístico do Nordeste do Brasil - 841/OC-BR- PRODETUR/NE/NE-I -
Resultados e Lições Aprendidas. O documento foi elaborado em 2002 por Maria Claudia
Perazza (RE1/EN1) e Raul Tuazon (RE1/EN1) e objetivou apresentar os principais impactos e
recomendações do PRODETUR/NE I, com vistas a melhorar o desempenho e a excecução da
segunda parte do programa.
Vale lembrar que o referido documento foi apresentado ao BID no momento de
apreciação da Proposta de Empréstimo para a operação do Programa PRODETUR/NE II. O
relatório compreende uma avaliação extensiva do PRODETUR na Bahia, uma avaliação dos
impactos de uma mostra representativa de projetos financiados pelo programa em toda a
região, e ainda uma avaliação de projetos nos polos de amostragem para preparação do
PRODETUR NE II, Ceará, Rio Grande do Norte e Sergipe (MENDES, 2012).
Buscando relacionar estas questões com as conclusões apresentadas pelo relatório
identificado acima, procuramos discutir os resultados de cinco estudos de casos referentes ao
PRODETUR/NE I: (i) Sustainable Tourism and Eradication of Poverty (Step): impact
assessment of a tourism development program in Brazil (NERI e SOARES, 2011); (ii) Efeitos
do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste do Brasil – PRODETUR/NE na
qualidade de vida da população de baixa renda no distrito de Lagoinha, município de
Paraipaba (CE) (ROLIM, 2005); (iii) Impactos del turismo de sol y playa en el litoral sur de
Sergipe, Brasil (LIMA, 2013) ; (iv) As ações do PRODETUR/NE I e suas implicações para o
desenvolvimento da Paraíba com base no turismo (DELGADO, 2009) e; (v) Turismo como
Vetor de Desenvolvimento Local: um olhar através das ideias de Theodor Adorno e Max
Horkheimer (LOPES, TINÔCO e ARAÚJO, 2012).
Num momento seguinte, procuramos reunir dados e informações acerca da
segunda parte do referido Programa. No entanto, o relatório final do PRODETUR/NE II não
está disponível para consulta, carecendo, portanto, de análises mais apuradas sobre os
resultados da segunda parte do Programa.
2 PERCORRENDO OS CAMINHOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E DO TURISMO
Iniciamos a discussão com as ideias apresentadas por Souza (2006), que
argumenta que existem diversas definições sobre políticas públicas. No entanto, a autora
destaca a acepção trazida por Laswell, que, de acordo com sua opinião, apresenta uma
definição adequada sobre a análise das políticas públicas, uma vez que “decisões e análises
sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e
que diferença faz” (SOUZA, 2006, p.24).
Concordamos com a proposição apresentada por Dias (2003, p.121), para quem
“política pública é o conjunto de ações executadas pelo Estado, enquanto sujeito, dirigidas a
atender às necessidades de toda a sociedade.” O autor explica que o poder do Estado é
manifestado fortemente na elaboração do planejamento, posto que através deste se torna
possível escolher, dentre múltiplos cenários, o que pode alterar uma tendência previamente
estabelecida, afetando diretamente a sociedade.
Neste sentido, as políticas públicas têm como objetivo atender ou nortear ações de
demandas advindas da sociedade, resumidamente, conforme afirma Souza (2006):
[...] pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que visa, simultaneamente ‘colocar o governo em ação’ e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). (SOUZA, 2006, p.26)
No que se refere ao turismo, a relação entre o setor público e a atividade turística
parece ser ainda mais estreita e fundamental, uma vez que, segundo Dias (2003), o vínculo
entre ambos é fortemente acentuado, tendo em vista que a qualidade do produto turístico é
diretamente dependente do setor público. O autor defende que, por ser uma atividade que
envolve diversos atores privados, interdependentes, que unidos formam o produto turístico,
remete à possiblidade de maior participação da sociedade no que se refere à implantação de
políticas de desenvolvimento.
Pereira (1999), por sua vez, corrobora com esta afirmação, uma vez que, segundo
ele, devido à interação entre diversos segmentos da sociedade, as políticas públicas do setor
turístico são necessárias, sendo fundamental estabelecer regras para a definição de atribuições
do poder público e dos diversos segmentos envolvidos. Quanto à justificativa acerca da
importância das políticas públicas no turismo, Dias (2003) destaca o vínculo entre a atividade
e os recursos naturais, econômicos, culturais e históricos das sociedades receptoras, que são,
essencialmente, matéria-prima do turismo e em caso de utilização desordenada pode
inviabilizar o desenvolvimento sustentável do turismo. Além disso, segundo o autor, a
intervenção pública na atividade turística é fundamental, visto que além dos bens públicos
serem essenciais para a atividade, é a administração pública que irá se encarregar da
acessibilidade, da limpeza, do embelezamento, da preservação e da utilização dos bens
públicos.
Frente à dimensão do turismo – enquanto agente propulsor do desenvolvimento de
um núcleo – a consolidação de políticas públicas é considerada a primeira manifestação de
conscientização do Estado quanto ao poder do turismo no sentido de crescimento econômico e
consequentemente à melhoria de vida dos autóctones da localidade receptora (Pereira, 1999).
Assim, o setor público deve atuar – antes de tudo – como agente facilitador, indutor e
organizar da atividade turística (Dias, 2003).
Segundo a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), o
turismo exige planejamento integral, abarcando diversos campos: econômico, social,
ambiental, territorial, infraestrutura, saúde, segurança, entre outras. Tais responsabilidades
devem ser distribuídas entre outras instituições públicas, envolvendo a coordenação
interestadual. Segundo a referida entidade, no que se refere à totalidade, as políticas de
turismo têm como objetivos: (a) melhorar a balança de pagamentos nacional através da
entrada de divisas; (b) fomentar o desenvolvimento regional; (c) diversificar a economia
nacional; (d) aumentar a arrecadação pública (impostos, taxas, etc.); (e) aumentar a renda dos
habitantes nas zonas turisticas; (f) manter, melhorar e ampliar o emprego no setor turistico;
(g) criar valor agregado aos recursos naturais, culturais e históricos para assegurar sua
proteção ao longo do tempo; (h) implementar uma atividade econômica nos marcos da
sustentabilidade (CEPAL, 2003, p. 43, tradução nossa).
No caso específico do Brasil, estudos mais recentes (BECKER, 2001; HENZ,
LEITE e ANJOS, 2010;) apontam as primeiras movimentações do setor público, em relação
ao turismo, entre as décadas de 1930 e 1950. No entanto, as primeiras políticas públicas
voltadas à atividade turística rementem à decada de 1960. O principal marco no planejamento
da atividade turística aconteceu em 1966, com a criação do Conselho Nacional do Turismo
(CNTUR) e da Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR). Tais órgãos eram
responsáveis por fomentar o turismo como uma “indústria nacional” (BECKER, 2001).
Posteriormente, a EMBRATUR sofreu alterações, passando de empresa pública para
autarquia, chamando-se, então, de Instituto Brasileiro de Turismo (PEREIRA, 1999). Com
Decreto-Lei nº 60.224, que é criado o Sistema Nacional do Turismo, constituído pelo
CNTUR, pela EMBRATUR e pelo Ministério das Relações Exteriores.
Contudo, as primeiras políticas públicas não atenderam exatamente as
expectativas ambicionadas. De acordo com Pereira (1999), o setor turístico carecia de uma
política pública em âmbito nacional que articulasse ações entre o público e o privado.
Delgado (2009), por seu turno, aponta outra lacuna das políticas públicas introdutórias. De
acordo com a autora, o objetivo era atrair investimento externo, visando provisão de
equipamentos de hospedagem de médio e grande porte, no entanto, o número de investimos
foi aquém do acreditado.
Até a década de 1990, a articulação das ações no processo de desenolvimento
turístico ainda era deficitária. Somente a partir do ano de 1992 é que a atividade turística
passou a ser efetivamente valorizada. Neste período institucionaliza-se o Plano Nacional de
Turismo (PLANTUR), que, de acordo com Becker (2001), é alicerçado na distribuição de
infraestrutura turistica que estava concentrada no sul e no sudeste do Brasil. O turismo passou
a ser entendido como ferramenta para o desenvolvimento regional, passível de minimizar
desiguladades regionais (CRUZ, 2005).
Neste contexto instaura-se o Programa de Desenvolvimento do Turismo no
Nordeste (PRODETUR/NE), através da Portaria Conjunta nº 1, de 29 de novembro de 1991
(DELGADO, 2009). De acordo com Carvalho (2016), tendo em vista a instabilidade política
do período, o PRODETUR/NE foi essencialmente o único programa executado pelo Plantur.
Devido ao seu litoral, a região Nordeste já era um forte destino turístico, entretanto, a
organização institucional e operacional no setor era deficiente. Além disso, a paisagem
natural, apresentada como principal produto turístico (praias, dunas, lagoas, etc), carecia,
ainda, de mecanismos de preservação (WHITING e FARIA, 2001; PERAZZA e TUAZON,
2002).
O PRODETUR/NE I foi pioneiro em uma série de políticas públicas direcionadas
ao turismo. Antes dos anos de 1990, somente os governos estaduais planejavam e priorizavam
esta atividade como uma das mais importantes para a econômia. Após este período, com o
início do Programa, o governo federal passou a direcionar recursos para este segmento. Neste
caso, especialmente o litoral do nordeste brasileiro foi contemplado (ARAÚJO e PEREIRA,
2011).
Conforme problematiza Viana (2010), o Programa foi resultado de uma pesquisa
realizada pelo Bananco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES) em parceria com
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). De acordo com a autora, o objetivo do
mencionado estudo era verificar a viabilidade de investimento no turismo na região Nordeste.
Neste sentido, o governo passou a também a autorizar o Banco do Nordeste do Brasil S.A.
(BNB) a contratar operação de crédito externo com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) (CARVALHO, 2016). O Contrato de Empréstimo para o Programa
foi firmado entre o BID e o BNB e se tornou pioneiro, se caracterizando como um Programa
Global de Investimento de inicitiva regional, com execução descentralizada e sem
participação ds União (PERAZZA e TUAZON, 2002).
Cabe considerar que o PRODETUR/NE se subordinava a quatro níveis de gestão:
nacional (EMBRATUR), regional (SUDENE, CTI-NE e BNB), estadual e municipal. Assim,
se percebe novamente que o Banco do Nordeste do Brasil funcionou como uma agência
captadora de capital transnacional em nível regional, por meio desse programa
(VASCONCELOS, 2005, p.52).
A primeira fase do Programa, aprovada no ano de 1994, visava contribuir para o
desenvolvimento socioeconomico da região, e para tanto, apresentava – enquanto estratégia
fomentar o turismo – fortalecer a capacidade turística da região Nordeste através da
ampliação de infraestrutura e serviços públicos em áreas com potencial turístico, no qual o
setor público, por vezes, não conseguia acompanhar a demanda (WHITING e FARIA, 2001).
Destaca-se, nesse contexto de análise, a diferença entre as dimensões de
crescimento e de desenvolvimento econômico sustentado por Carvalho e Vasconcelos (2005).
Enquanto a primeira está relacionada a uma medida estatística, indicando crescimento
contínuo da renda per capita ao longo do tempo, o segundo promove o aumento do produto
nacional, simultaneamente com a melhoria de vida da população. Portanto, no
desenvolvimento econômico, estão incluídas alterações da composição do produto e alocação
dos recursos pelos diferentes setores da economia, visando melhorar os indicadores de bem-
estar econômico e social, dentre eles: desigualdade social, pobreza, desemprego, condições de
saúde, alimentação, educação e moradia.
Pautado pela atividade turística, o PRODETUR/NE objetivava, desde sua criação,
articular a área econômica – com vistas ao crescimento de renda e empregos – e a área social,
visando a melhoria da qualidade de vida da população residente. De acordo com a nota
técnica, estudos da Competitividade do Turismo Brasileiro apontam que o PRODETUR/NE:
É um programa de crédito para o setor público tanto no nível estadual quanto no municipal, que foi concebido para criar condições favoráveis à expansão e melhoria da qualidade da atividade turística na Região Nordeste” (MINISTÉRIO DO TURISMO, p. 10).
Deste modo, o PRODETUR/NE foi construído para financiar projetos que
incentivassem a atividade turística, englobando múltiplas obras, que, segundo Peraza e
Tuazzon (2001), incluíam diversas intervenções em infraestrutura básica e serviços públicos;
cinco projetos de expansão de aeroportos e ideações de desenvolvimento institucionais
considerados prioritários para a dinamização do turismo na região. Além disso, as obras
compreendiam a construção de rodovias, de esgoto sanitário, de redes de abastecimento de
água, de drenagem, de urbanização, de preservação do patrimônio histórico, de preservação e
restauração ambiental, entre outros projetos considerados essenciais para desenvolvimento do
turismo.
Nesse contexto de transformações, Cruz (2005) destaca o considerável número de
obras, chamando a atenção, entretanto, para o uso irresponsável do território. A autora afirma
que visando prospectar o turismo de massa internacionalizado, o Programa transformou o
litoral do Nordeste em um grande “canteiro de obras”, uma vez que o Programa é articulado
em ciclos, que preveem a preparação, a aprovação, a execução, a conclusão e os relatórios
finais.
Inicialmente foram realizadas pesquisas e diagnósticos, tendo em vista os
objetivos eleitos pelo governo brasileiro e pelo BID, que definiram os processos de
desenvolvimento das ações. Na segunda etapa, se apresenta a Proposta Preliminar de
Empréstimo e através do documento, O BID aprova o projeto e o Contrato de Empréstimo. A
seguir, o projeto começa a ser executado e, finalmente, mediante supervisão e monitoramento,
são elaborados os relatórios com vistas à avaliação dos resultados (MENDES, 2012).
A autora acrescenta que, no que se refere ao documento de Proposta de
Empréstimo (BR- 0204) para o PRODETUR/NE NODESTE I, enfatizou-se a pobreza dos
estados nordestinos e aponta para a necessidade de se realizar ações para diminuir as
desigualdades sociais. Nesse cenário, o turismo foi identificado como a alternativa mais
viável para o desenvolvimento socioeconômico da região.
Outra perspectiva a ser analisada é o campo funcional do programa. Sob a
interpretação do planejamento estratégico, Paiva (2010) traz à luz as macro estratégias do
PRODETUR/NE: (i) captação de agentes imobiliários internacionais; (ii) de manter fluxos de
viajantes estrangeiros que garantam a ocupação; (iii) uso da infraestrutura já disponível e,
conforme já citado, (iv) melhoria na infraestrutura urbana. De acordo com a autora, o
delineamento do PRODETUR/NE está embasado no planejamento estratégico e com
mecanismos de participação direta.
A segunda parte do Programa, denominada PRODETUR/NE II foi executada
entre 2000 e 2012. De acordo com Paiva (2010), foram os resultados satisfatórios do
PRODETUR/NE I que suscitou a segunda parte do programa. Após análises e observações
referentes ao PRODETUR/NE I, o programa sofreu algumas alterações e reformulações que,
conforme afirma Paiva (2010), estabeleceram estratégias mais racionais.
Inicialmente, o PRODETUR/NE compreendia os nove estados nordestinos e a
área da SUDENE, nos estados de Minas Gerais (WHITING e FARIA, 2001). Na segunda
fase, foi acrescida a região norte dos estados de Minas Gerais e do Espirito Santo
(DELGADO, 2009). Além da expansão do campo de atuação, o enfoque do programa foi
realinhado, segundo o BID, substituindo conjuntos de investimentos isolados para um
planejamento integrado. Para tanto, a nova fase esteve marcada pela definição de Polos
Turísticos1.
O objetivo macro do PRODETUR/NE II, de acordo com o Banco do Nordeste, é
melhorar a qualidade de vida da população que reside nos polos turísticos situados nos
Estados participantes do Programa. A instituição financeira ainda cita os objetivos
específicos, de maneira resumida, pode-se elencar: (i) Suscitar o aumento das receitas
provenientes da atividade turística; (ii) melhorar a capacidade de gestão dessas receitas por
parte dos estados e municípios; (iii) garantir o desenvolvimento turístico mediante auto
sustentabilidade e responsabilidade nas áreas a serem beneficiadas pelo Programa; (iv)
1Os polos turísticos compreendem grupos de munícipios contíguos e com atrativos semelhantes ou complementares. Para participarem do polo e do Programa, os municípios devem se comprometerem a atender um nível de capacidade adequado para administrar a atividade turística em seu território de maneira sustentável. (PEZAZZA e TUAZON, 2002, p.18).
melhorar a qualidade de vida dos autóctones das áreas a serem beneficiados, compreendendo
o incremento dos postos de trabalho e renda, aumento da acessibilidade da população aos
serviços urbanos e melhoria da gestão municipal sobre o uso e ocupação do solo, o meio
ambiente e o crescimento da atividade turística; (v) conferir sustentabilidade às ações
realizadas no âmbito da primeira fase do PRODETUR/NE, antes de expandir a atuação para
novas áreas turística.
Analisando a estrutura do Programa, é inexorável sua grandiosidade e relevância
para o país. Conforme afirma Delgado (2009), no campo das políticas públicas de turismo, o
PRODETUR/NE foi a primeira a inferir a relevância de infraestrutura adequada para o
fomento da atividade turística no Brasil. A concepção do Programa pode ser considerada
inovadora também quanto à sua gestão, uma vez que está formulado com base no
planejamento estratégico (PAIVA, 2010).
3 A APLICABILIDADE DO PROGRAMA EM SUA ESCALA REGIONAL
A partir de uma análise do Relatório Programa de Desenvolvimento Turístico do
Nordeste do Brasil - 841/OC-BR- PRODETUR/NEI - Resultados e Lições Aprendidas,
elaborado por Maria Claudia Perazza (RE1/EN1) e Raul Tuazon (RE1/EN1), percebemos que
o PRODETUR/NE visa financiar projetos que incrementassem o setor do turismo em distintos
estados nordestinos, este em diferentes estágios de desenvolvimento em que já existisse uma
atividade turística crescente. A primeira fase do PRODETUR/NEI teve seu período de
execução e desembolsos concluídos em junho de 2005. O Programa envolveu investimentos
no montante de US$ 626 milhões, na execução de 264 projetos (BNB)
O relatório assegura, ainda, que o programa impactou efetivamente na melhoria da
infraestrutura referente a saneamento básico e transportes, bem como obteve sucesso no
objetivo de incrementar o fluxo turístico para a Região Nordeste, sendo assim, o documento
argumenta que dentro de algumas limitações, o PRODETUR/NEI obteve êxito no objetivo
econômico.
No que tange as melhorias de infraestrutura da região, foi investido
aproximadamente 84% do valor total do programa em saneamento básico e transporte
(rodoviário e aéreo). Já no que se refere ao incremento do fluxo turístico, se verificou que
após 1997 – período que coincide com a época de criação do PRODETUR/NE – houve um
crescimento anual do fluxo de turistas, na casa de 17,3%. Para melhor compreendermos o
impacto destes investimentos, devemos lembrar que no período anterior à sua execução, o
crescimento era de 4,8% ao ano.
O relatório afirma que uma série de variáveis pode ter influência no aumento do
fluxo turístico, não sendo possível isolar o êxito do PRODETUR/NE I neste desempenho. A
primeira delas foi o fomento da atividade, devido ao período de estabilidade econômica após
1994, conjuntamente, com a ampliação de ações promocionais desenvolvidas pelas secretarias
estaduais de turismo e também a desvalorização cambial, que consequentemente estimulou o
turismo interno.
Outro aspecto importante na pesquisa é perceber que, a partir dos dados
disponibilizados pelo Banco do Nordeste, os investimentos do PRODETUR/NE I e II
priorizaram os estados da Bahia, Ceará, Rio Grande do Norte e Pernambuco (Figura 1).
Figura 1 - Valores aplicados por estado, envolvendo somatório dos recursos do BID e da Contrapartida Local (US$ milhões)
MARANHÃOPIAUÍ
CEARÁ
RIO GRANDE D
O NORTE
PARAÍBA
PERNAMBUCO
ALAGOAS
Mun. MACEIÓ
SERGIPE
BAHIA
MINAS GER
AIS0
50,000
100,000
150,000
200,000
250,000
PRODETUR IPRODETUR II
Fonte: adaptado de Banco do Nordeste, Relatório Final do Prodetur / NE I e PCR
Prodetur/NE II.
Entre investimentos do PRODETUR/NE I e II, o estado da Bahia recebeu mais de
US$300 milhões, seguido do estado do Ceará, onde foram investidos mais de US$ 229
milhões. O estado do Rio Grande do Norte recebeu US$ 75 milhões enquanto que o estado de
Pernambuco recebeu US$ 42 milhões. Para nos melhor compreendermos esta divisão,
tomamos a proposição de Delgado (2009), para quem esses valores revelam para uma
tipologia de turismo. A autora sustenta, ainda, que o PRODETUR/NE I priorizou
investimentos em conhecidos núcleos receptores de turismo, fomentando a atividade turística
de massa em detrimento de turismo rural, por exemplo – que seria menos impactante e
alavancaria a economia dos municípios menos desenvolvidos.
Enquanto uma atividade inserida no sistema capitalista contemporâneo, o turismo
apresenta determinadas características, como, por exemplo, a tendência à concentração, em
que áreas que já tenham abundante fluxo turístico, consequentemente, atraem mais capital.
Daí se observa que estas áreas aproximam cada vez mais turistas, até atingirem o ponto de
saturação, especialmente no que se refere ao meio ambiente. Ainda assim, investimento em
sítios turísticos que já detenha considerável demanda turística podem ser uma alternativa
viável de desenvolvimento. No entanto, deve haver planejamento para que áreas vizinhas
periféricas também recebam investimentos e incentivos (DELGADO, 2009).
O turismo de massa, por sua vez, é considerado o maior agressor dos espaços
naturais, posto que este se caracteriza por um grande número de pessoas que viajam para os
mesmos destinos e normalmente nos mesmos períodos. Com isso, o turismo massificado
demanda infraestrutura que ocupa grandes espaços. Além disso, o comportamento deste tipo
de visitante deixa a desejar no que se refere à utilização do espaço (RUSCHMANN, 1992).
Apesar do aumento do turismo nas últimas décadas, este “modelo de produção de
serviços turísticos” privilegia o lucro imediato e em larga escala, e vem declinando, uma vez
que não está de acordo com o que parte do mercado procura. A demanda turística atual se
tornou mais exigente, tendendo a valorizar a qualidade do destino turístico e se
conscientizando acerca da cultura e do meio ambiente local (ZAOUAL, 2008).
Sobre esta questão, Rolim (2005) avaliou os efeitos das ações do PRODETUR/NE
I na qualidade de vida da população de baixa renda residente no distrito de Lagoinha,
município de Paraipaba (CE). Para tal análise, o autor utilizou o Índice de Qualidade de Vida
(IQV) formado pelos indicadores de saúde, de condições sanitárias, de educação, de
condições de moradia, de acesso a bens duráveis e de recreação ou lazer.
Constatou-se que, em todas as situações, houve melhorias significativas nos níveis
de qualidade de vida, sendo observadas alterações nas variáveis já mencionadas – e que
compõem os indicadores que compõem o IQV. Ainda, segundo o autor, as ações do
PRODETUR/NE I refletiram mais diretamente no indicador das condições sanitárias
(abastecimento de água e esgoto sanitário), seguido do indicador de condições de moradia.
Entretanto, Rolim (2005), pondera que, com exceção de alguns empregos
ofertados no ramo da construção civil, até a data do estudo não se observou incremento
significativo nas oportunidades de emprego da população estudada. Além disso, afirma que
não se pode afirmar se tais vagas oportunizadas são significantes, uma vez que a mão-de-obra
na localidade é, em grande parte, desqualificada, seja para atuar na construção civil, quanto
para trabalhar em equipamentos turísticos. Por outro lado, se percebe que a atividade turística
estimulou a importação de pessoas de outros municípios para trabalhar nas áreas de maior
carência na localidade.
Quanto à geração de emprego e renda, o relatório menciona que foram criados
46.311 empregos diretos e indiretos. Entretanto, de acordo com Mendes (2012) a avaliação da
primeira etapa do programa evidencia que, a maioria dos ocupantes dos cargos especializados
no turismo, não são residentes (nativos) da própria região. Verifica-se, portanto, que os
moradores são – em grande parte – excluídos do mercado de trabalho, dado sua baixa
qualificação ou ocupam as vagas de trabalho menos qualificadas e, consequentemente, com
menor remuneração. Tal exclusão do mercado de trabalho vai ao encontro de outro dado
informado no relatório, o de que não se realizaram os projetos de desenvolvimento
institucional, como previa originalmente o Programa. Este aspecto se evidencia, de forma
mais visível, quando se refere à capacitação dos recursos humanos nos municípios.
Já, de acordo com os estudos realizados por Neri e Soares (2012) e Lima (2013)
se identificou um aumento na oferta de emprego, após a inserção do Programa
PRODETUR/NE I. Entretanto, não há especificação do tipo de emprego gerado. Além disso,
Lima (2013) complementa essa questão, afirmando que não foi possível identificar se os
melhores postos de trabalho estão ocupados por autóctones ou por pessoas de outras cidades.
No que diz respeito à dinâmica do mercado de trabalho da atividade turística, os
trabalhadores locais podem ser prejudicados, uma vez que, se considerando a carência de
capacitação, são submetidos a empregos operacionais de baixos salários, enquanto que os
cargos almejados nas organizações, com remuneração mais elevada, são ocupados por
gestores externos, dotados de maior qualificação profissional (LOPES, TINÔCO E ARAÚJO,
2012).
Uma leitura mais complexa dessas relações locais pode ser vista nos estudos
realizados por Delgado (2009), que aponta para a tipologia de emprego que o turismo pode
estimular. Respaldada em dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), a
autora descreve que no setor turístico da Paraíba, por exemplo, a informalidade é maior do
que a média geral de empregos, onde cerca de 78% dos empregos gerados são informais.
Concordando com esta afirmação, Coriolano (2006), pondera a alegação do turismo enquanto
gerador de emprego, reafirmando que o turismo máscara, muitas vezes, diversas formas de
exploração trabalhistas. Segundo Dias (2005) estes postos de trabalhos informais, gerados
normalmente por microempresas que se proliferam nas regiões turísticas, são altamente
significativos, uma vez que expressam uma nova realidade na economia.
Outro aspecto a ser considerado na análise é aquele que trata dos impactos do
turismo nas dimensões ambientais e sociais. De acordo com o mesmo relatório, tal resultado
negativo se deve a falta de um marco de compromisso de planejamento e gestão territorial
urbana, resultando em problemas de gestão e articulação entre os atores. Conciliar os
interesses entre os diversos atores sociais envolvidos na atividade turística é um impasse em
qualquer território. O turismo envolve diversos sujeitos, moradores, turistas, agentes de
mercado e poder público, e naturalmente estes possuem expectativas diferentes, quando não
totalmente divergentes. Harmonizar esses interesses para o turismo deve ser um paradigma
norteador do planejamento governamental e de suas políticas públicas (CRUZ, 2005).
No caso específico do PRODETUR/NE, a maioria dos impactos diretos está
associada à falta de consulta e transparências nas decisões acerca dos projetos do Programa.
Tal descuido originou conflitos com parte da população local, que contestou a inexistência de
participação no processo de execução dos projetos. Exemplos disso, segundo o relatório, é
que em vários projetos em que foi dispensado o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), os
moradores mostraram divergências, resultando em alteração na localização das obras. Outro
contratempo foi a indisposição de usuários em se conectar ao sistema de saneamento, seja por
exiguidade de resursos ou por falta de informação. Nestes dois casos se compremeteu a
viabildade econômica, gerando custos extras e desnecessários.
Na proposta original do PRODETUR/NE II, que considera as lições apreendidas
por meio de avaliações da etapa anterior do programa, se percebe um delineamento de ações,
visando aumentar a transparência e participação da sociedade no planejamento e
monitoramento das ações do Programa. No relatório proposto por Peraza e Tuazon (2001) se
defende o planejamento sustentável e se sugere um processo participativo de planejamento,
em que se possa garantir a transparência e a participação efetiva de todos os atores envolvidos
na atividade turística. Dentre as condições para liberação dos recursos do PRODETUR/NE II,
cada pólo deveria ficar responsável pela criação de um Conselho Turístico e então, aprovar
seu Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável (PDITS) (MENDES, 2012).
Mendes (2012) reafirma que na proposta de empréstimo concedida através do
PRODETUR/NEII, consta que o BNB criou conselhos turísticos em sua estrutura, sendo que
tais conselhos teriam a função de debater e validar os PDITSs. Entre suas ações estariam,
revisar e atualizar os referidos planos, divulgar informação sobre o desenvolvimento do
PRODETUR/NE para a população local e facilitar as consultas públicas, para tanto, BNB
estipulou, dentre outros, a possibilidade do uso de seu portal na internet para divulgar
informações e coletar sugestões. Entretanto, a própria autora menciona que em diversos
momentos de sua pesquisa, identificou restrições de acesso à informação, se percebendo, por
parte do órgão competente, certo receio em fornecer as informações aos cidadãos.
Além da falta de transparência, o Programa apresentou outros problemas. De
acordo com o relatório, tais impactos foram observados em todos os estados analisados e
seriam resultados indiretos, decorrentes do crescimento urbano suscitado pela atividade
turística, como o aumento da migração interna no estado, ocasionando crescimento de favelas,
prostituição, aumento de criminalidade, entre outras consequências negativas para o
desenvolvimento.
Sobre estas consequências, Cofré (2007) concorda que o aumento de crimes e
outros atos ilegais estão relacionados à segregação socioespacial, suscitadas pelo turismo
desordenado. Neste panorama, as lutas de classes aumentam, enfraquecendo as relações
sociais, uma vez que tende a ser mais aparente a desigualdade social. A periferia é afastada do
centro da cidade, onde os empregos, a cultura e as oportunidades econômicas se concentram.
Assim, a exclusão do mercado e constante ameaça à vida e a saúde, pressiona a população a
satisfazer suas necessidades materiais, buscando fontes informais ou ilegais para gerar
recursos.
Apesar do PRODETUR/NE pautar suas ações dentro do conceito de
sustentabilidade, se observa que nas intervenções realizadas em Porto de Galinhas, litoral de
Pernambuco, não se conseguiu minimizar os impactos decorrentes da atividade turística.
Dentre outras intercorrências, o turismo estimulou a migração de pessoas de municípios
contíguos, atraídas pelas oportunidades de emprego. Esse processo acarretou na formação de
três comunidades de baixa renda, onde mais de 2000 mil pessoas vivem em condições
hipossuficientes (LOPES, TINÔCO E ARAÚJO, 2012).
Efetivamente a maior parte da migração de pessoas para cidades turísticas é
ocasionada devido ao destino turístico ser um núcleo de mercado de trabalho dinâmico
(PÉREZ-CAMPUZANO, 2010). Essa geração de emprego pode ocorrer em duas instâncias.
A primeira são os chamados “serviços front line”, que visam atender diretamente a demanda
turística; a segunda configuração de geração de emprego acontece, segundo Barbosa, (2002)
devido ao efeito cascata destes serviços, que serão propagados para o restante da economia.
Em Jaraguá, bairro do município de Maceió (AL), que também foi alvo de
investimentos do Programa, se constatou que a turistificação2 e a revitalização do bairro
ocorreram de forma excludente para a população local, além de não obter êxito no aumento de
fluxo de turistas. Outras deficiências ainda persistem no local, como a infraestrutura básica, a
carência de educação, a participação política, entre outras (VASCONCELOS, 2005).
Ampliando o dabate, buscamos em Lopes, Tinôco e Araújo (2012) a discussão
sobre as orientações gerais para a atividade turística, propostas pela Organização Mundial do
Turismo. Segundo os autores, estas estão embasadas nas necessidadesdos atóctones,
afirmando que o turismo deve desenvolver-se beneficiando, principalmente, a comunidade
local. A comunidade deve estar inserida nas discussões no tocante às decisões acerca da
atividade turística, para então decidir em consonância sobre as alternativas a serem adotadas.
Relativo às intercorrências ambientais, mesmo com o Programa financiando
projetos de conservação ambiental e planejamento regional, que prevê recursos dos
municípios para o planejamento e o zoneamento ambiental, se percebe que estes foram
corriqueiras durante a execução do PRODETUR/NE I. Neste caso específico, Segundo
Perazza e Tuazon (2002), em diversos casos os empreiteiros das obras não cumpriram com as
exigências estabelecidas nos EIA (Estudo de Impacto Ambiental) e RIMA (Relatório de
Impacto Ambiental). Além disso, em praticamente todos os projetos não foram executadas as
devidas recuperações das áreas degradadas pelas obras, como áreas de empréstimo, jazidas,
canteiros, caminhos de acesso. Em alguns projetos, nem mesmo foram previstos recursos
financeiros para esta finalidade.
O relatório ainda menciona que o não cumprimento parece indicar que o processo
de monitoramento pelas autoridades estaduais não é eficiente ou eficaz. A ocupação
desordenada e inadequada de áreas costeiras são exemplos dos prejuízos para zonas frágeis,
que deveriam ser protegidas. Outro aspecto que pode comprometer as áreas naturais é a
proliferação de loteamentos e a especulação imobiliária, decorrentes da intensificação do
turismo sem controle.
Diversas Áreas de Proteção Ambiental (APA) foram criadas, visando suprir as
deficiências da falta de instrumentos de planejamento territorial dos municípios. Porém,
muitas delas sofreram pressões por parte de grupos locais, que resultaram em uma
urbanização sem controle, acarretando em atividades impróprias, como minerações,
disposição de lixo e desmatamentos. Unidades de conservação ambiental foram criadas na
2 Considera-se "turistificação" o (re)ordenamento ou a(re)adequação espacial em função do interesse turístico (Vasconcelos, 2005, p. 49).
tentativa de compensar as perdas ecológicas causadas por projetos de estradas. Entretanto,
não houve recursos ou interesse do poder público em finalizar os planos de manejo e operação
(PERAZZA e TUAZON, 2002).
Analisando os impactos sociais do PRODETUR/NE em Porto Seguro (BA), Neri
e Soares (2012) perceberam que ocorreram avanços, no sentido de amenizar a pobreza.
Apesar dos investimentos da primeira fase do Programa priorizarem obras sanitárias, houve
uma piora relativa que, de acordo com os autores, se configura como um grave problema
ambiental de médio e longo prazo. Neste contexto, o Programa mais uma vez apresenta uma
lógica dicotômica, uma vez que tal consequência é devido ao aumento da demanda turística
fomentada pelo próprio PRODETUR/NE.
Fundamentados no relatório da Agência Estadual de Meio Ambiente do Estado de
Pernambuco – CPRH, 2003, Lopes, Tinôco e Araújo (2012) destacam alguns problemas de
Porto de Galinhas, a partir do aumento do fluxo turístico. Dentre as intercorrências
ambientais, estão a utilização descontrolada dos recifes de coral, o abastecimento de água
precário, a falta de saneamento, a coleta de lixo insuficiente na alta estação e a disposição
inadequada dos resíduos.
Devido ao crescimento do turismo estimulado pela facilitação de acesso e redução
dos custos de transporte, atualmente se tornou corriqueira – nos núcleos turísticos – a
renovação da paisagem, bem como o desenvolvimento de empreendimentos e a execução de
melhorias na infraestrutura. Isto se justifica em razão de os destinos necessitarem se manter
competitivos no mercado turístico, procrastinando os cuidados cos recursos naturais
(AGUILAR, MUÑOZ, ORTIZ, 2015). Tais alterações podem se caracterizar como um agente
de degradação do meio ambiente, levando à saturação de um destino turístico, fazendo com
que turistas busquem novos destinos (BORGES, ZAINE e RUSCHMANN, 2006).
Outro fenômeno desencadeado pelo fomento da atividade turística é a ocupação
desordenada do solo, suscitando a especulação imobiliária. As imobiliárias compram as terras
e depois vendem para grupos de investimentos internacionais. Essas terras se destinam à
implantação de unidades hoteleiras e a construção de imóveis, frequentemente para uso de
segunda residência (PAIVA, 2010).
Cofré (2007) nos mostra que o turismo valoriza de maneira desigual o solo
urbano. Essa valorização fomenta a especulação imobiliária e, por consequência, a segregação
residencial. Em destinos turísticos, comumente, este encarecimento do solo e,
consequentemente, da habitação, tem ligação direta com a aquisição de imóveis para fins de
segunda residência (GONZÁLES e MANTECON, 2014). A especulação imobiliária é
fomentada devido à liberação dos mercados de uso de solo, excesso de flexibilidade ou de
existência de instrumentos de gestão territorial. Tal processo contribuiu para a construção de
habitações para classes alta e médio-alta, em áreas tradicionalmente populares (COFRÉ,
2007).
Sobre a segregação urbana, Lima (2013) diz que tal panorâma apresenta uma
lógica dicotômica, uma vez que na percepção dos autóctones a venda dos espaços para
segunda residência ou outros fins, gera empregos temporários, uma vez que comumente são
necessárias reformas e requalificações, aumentando a demanda por mão-de obra. Por outro
lado, o morador local propõe a venda de seu único patrimônio, seja para atender aos interesses
do grupo de segunda residência, ou simplesmente por não conseguir manter sua habitação, em
razão do aumento de impostos suscitado pela valorização do espaço.
Paiva (2010) destaca que dadas às circunstâncias, é necessária uma visão
estratégica mais aguçada. É preciso conhecer o negócio e os ambientes internos e externos,
identificando oportunidades, ameaças, pontos fortes e fracos, mas com clareza quanto aos
objetivos e valores do Programa.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este artigo analisou os impactos e entraves do Programa do Desenvolvimento do
Turismo no Nordeste I (PRODETUR/NE). Para tanto, analisamos, de forma aprofundada o
Relatório Oficial do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) – dos resultados e
lições aprendidas com o PRODETUR/NE I. A partir do documento, procuramos estabelecr
possíveis leituras da execução e dos desdobramentos desta política pública voltada para o
desenvolvimento do turismo.
A análise revelou que em âmbito geral, o PRODETUR/NE I obteve impactos
bastante positivos – no que se refere ao aumento da demanda turística – na Região Nordeste
do Brasil. Ademais, nos estudos de casos avaliados, a percepção da população local, de
maneira geral é, de que a qualidade de vida melhorou – ainda que de forma parcial – após a
implantação do Programa.
Entretanto, alguns aspectos negativos foram evidenciados. Estes parecem estar
associados à falta de avaliação prévia acerca das limitações dos municípios, para enfrentar os
desdobramentos do aumento dos fluxos turísticos e poder, efetivamente, governar os
territórios, se respeitando em primeira instância o aspecto da sustentabilidade. Dentre as
principais limitações do PRODETUR/NE I, evidenciou-se, ainda, a falta de transparência para
com a população e demais atores sociais pertencentes à dinâmica da atividade turística. Tal
limitação é deveras preocupante, uma vez que as intercorrências suscitadas pelo turismo são
absorvidas essencialmente pela comunidade receptora e, portanto, deveria estar diretamente
inserida nas decisões inerentes à atividade.
Outra fragilidade do Programa, que foi amplamente observada na pesquisa, se
refere à manutenção do capital natural nas regiões que foram “contempladas” com as obras do
Programa. Questões como a falta de recuperação das áreas degradadas pelas obras, a erosão,
os aterros nos rios e a destruição – não necessária – de áreas naturais, são alguns dos impactos
mencionados.
Relacionando os impactos expostos no Relatório Oficial do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID) dos resultados e lições aprendidas com o PRODETUR/NE I com
os impactos evidenciados nos estudos de caso – que traduzem formas de ver e perceber a
execução desta política pública em menor escala – percebe-se que, na maioria, existe
consonância acerca das consequências, especialmente no que se refere às adversidades
suscitadas pelo Programa.
As estratégias construídas pelo próprio sistema capitalista contemporâneo
argumentam que a atividade turística é desencadeadora de processos de desenvolvimento
regional e que assim se poderiam reduzir as desigualdades sociais. Entretanto, se mal
planejado e/ou direcionado, o turismo pode intensificar essas desigualdades previamente
existentes, uma vez que seus benefícios não são distribuídos de forma equitativa (LOPES,
TINÔCO e ARAÚJO, 2012).
Por fim, se torna evidente a complexidade do fenômeno turístico, bem como a
importância da articulação das políticas públicas para o desenvolvimento de uma região. A
exploração do turismo, por vezes, resulta no negligenciamento do território – priorizando
territórios previamente selecionados com obras e normalizações de uso – concomitantemente,
desconsiderando e negligenciando outras porções de territórios. Paradoxalmente, como nos
ensina Cruz (2005, p.39) o próprio território utilizado para fins do turismo é também
negligenciado, uma vez que está sujeito ao uso abusivo, negligenciando a “sua condição
primeira de lugar de reprodução da vida.”.
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