concessão de direito real de uso
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Concessão de Direito Real de Uso
Concessão de direito real de uso é o contrato administrativo pelo qual
o Poder Público confere ao particular o direito real resolúvel de uso de
terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre, para os fins que,
prévia e determinadamente, o justificaram. Essa forma de concessão é
regulada expressamente pelo Decreto-lei nº 271, de 28/2/1967.[3360]
O legislador ampliou o campo de incidência do instituto para atender a
outras situações indicativas de interesse social. Atualmente diz o citado
Decr.-lei nº 271/67: “É instituída a concessão de uso, de terrenos públicos
ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou
indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de
regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização,
edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas,
preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência, ou
outras modalidades de interesse social de áreas urbanas”.[3361]
O dispositivo passou a contemplar, entre os objetivos do instituto,
a regularização fundiária, o aproveitamento sustentável das várzeas e
a preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência.
Trata-se, como é fácil observar, de finalidades de caráter eminentemente
social. Na verdade, já poderiam ser concebidas como inclusas na expressão
final do dispositivo – “outra utilização de interesse social” – nele já
anteriormente prevista; a expressão, vê-se em seus termos, é nitidamente
de reserva (ou residual). De qualquer modo, esses novos objetivos
integram-se nas preocupações sociais mais modernas, o que justifica sua
menção expressa. A regularização fundiária, pela qual se possibilita a
adequação de terrenos e moradias ao direito positivo, é hoje ponto
fundamental da política urbana, esta regulada basicamente na Constituição
(arts. 182 e 183). A sustentabilidade do aproveitamento das várzeas é
finalidade de cunho eminentemente ambiental. Por fim, a preservação das
comunidades tradicionais é foco do interesse governamental em não causar
gravame aos povos (principalmente os indígenas) já assentados há longo
tempo em certas áreas, destas extraindo os meios de subsistência. Justo,
portanto, que mereçam ser aquinhoados com a concessão de direito real de
uso.
O instituto se assemelha, em certos pontos, à concessão de uso. Mas
há dois pontos diferenciais básicos. De um lado, a concessão de uso que
estudamos anteriormente instaura relação jurídica de caráter pessoal,
tendo as partes relação meramente obrigacional, enquanto que no presente
tipo de concessão de uso é outorgado ao concessionário direito real.
[3362] De outro, os fins da concessão de direito real de uso são
previamente fixados na lei reguladora. Destina-se o uso à urbanização, à
edificação, à industrialização, ao cultivo ou a qualquer outro que traduza
interesse social. Na concessão comum de uso nem sempre estarão
presentes esses fins.
Como deixamos assentado no conceito, a concessão de direito real de
uso incide sobre terrenos públicos em que não existam benfeitorias ou
sobre o espaço aéreo que se ergue acima da superfície.[3363] Os objetivos
da concessão devem ser estritamente respeitados pelo concessionário, sob
pena de reverter o uso para a Administração, que poderá firmar novo
contrato para alvejar o fim específico do uso privativo.
Como dissemos, a concessão de uso em foco tem anatureza
jurídica de direito real. Entretanto, não constava originalmente da relação
dos direitos reais prevista no Código Civil. Atualmente, está relacionado no
art. 1.225, inciso XII, do mesmo Código, com a alteração introduzida pela
Lei nº 11.481, de 31.05.2007. Esta mesma lei instituiu outra modificação no
que concerne ao instituto: incluiu-o no Código Civil como direito suscetível
da incidência de hipoteca (art. 1.473, IX). Se a concessão de direito real for
outorgada por prazo determinado, o direito de garantia ficará limitado à
duração do referido prazo.[3364] Por outro lado, esse direito real pode ser
objeto dealienação fiduciária, desde que seja passível de alienação; se tiver
sido concedido por prazo determinado, a garantia também ficará restrita a
esse prazo.[3365]
O direito real oriundo da concessão é transmissível por ato inter
vivos ou causa mortis, mas inafastável será a observância dos fins da
concessão. O instrumento de formalização pode ser escritura pública ou
termo administrativo, devendo o direito real ser inscrito no competente
Registro de Imóveis.[3366] Para a celebração desse ajuste, são necessárias
lei autorizadora e licitação prévia, salvo se a hipótese estiver dentro das de
dispensa de licitação. Na esfera federal, a licitação é dispensada se o uso
for concedido a outro órgão administrativo (art. 17, § 2º, Lei nº 8.666/93).
A concessão de direito real de uso salvaguarda o patrimônio da
Administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada às vezes
sem qualquer vantagem para ela. Além do mais, o concessionário não fica
livre para dar ao uso a destinação que lhe convier, mas, ao contrário, será
obrigado a destiná-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantém
resguardado o interesse público que originou a concessão real de uso.
Exemplo dessa figura é a concessão de direito real de uso de terrenos
públicos quando o Município deseja incentivar a edificação em determinada
área. Ou a concessão do uso de área estadual quando o Estado pretende
implantar região industrial para desenvolver a economia em seu território.
Quando o Poder Público concede direito real de uso de imóveis em
favor de outro órgão ou pessoa administrativa, torna-se dispensada a
licitação, conforme assenta o art. 17, § 2º, I, da Lei nº 8.666/93. O
fundamento está em que, tratando-se de pessoas da Administração, não há
ameaça ao princípio da competitividade próprio do setor privado, sabido
que entre aquelas entidades o alvo deverá sempre ser atividade de
interesse público. O limite territorial máximo para esse tipo de concessão,
no entanto, será de quinhentos hectares no âmbito da administração
federal.[3367] Será também dispensada a licitação na hipótese de o direito
real sobreimóveis residenciais, ou de uso comercial de âmbito local, com
área de até 250 m2, ser concedido em função de programas habitacionais
ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos pela
Administração.[3368]Fora tais exceções, deve ser realizado o processo
licitatório.
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