Concessão de Direito Real de Uso

Concessão de direito real de uso é o contrato administrativo pelo qual

o Poder Público confere ao particular o direito real resolúvel de uso de

terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre, para os fins que,

prévia e determinadamente, o justificaram. Essa forma de concessão é

regulada expressamente pelo Decreto-lei nº 271, de 28/2/1967.[3360]

O legislador ampliou o campo de incidência do instituto para atender a

outras situações indicativas de interesse social. Atualmente diz o citado

Decr.-lei nº 271/67: “É instituída a concessão de uso, de terrenos públicos

ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou

indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de

regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização,

edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas,

preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência, ou

outras modalidades de interesse social de áreas urbanas”.[3361]

O dispositivo passou a contemplar, entre os objetivos do instituto,

a regularização fundiária, o aproveitamento sustentável das várzeas e

a preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência.

Trata-se, como é fácil observar, de finalidades de caráter eminentemente

social. Na verdade, já poderiam ser concebidas como inclusas na expressão

final do dispositivo – “outra utilização de interesse social” – nele já

anteriormente prevista; a expressão, vê-se em seus termos, é nitidamente

de reserva (ou residual). De qualquer modo, esses novos objetivos

integram-se nas preocupações sociais mais modernas, o que justifica sua

menção expressa. A regularização fundiária, pela qual se possibilita a

adequação de terrenos e moradias ao direito positivo, é hoje ponto

fundamental da política urbana, esta regulada basicamente na Constituição

(arts. 182 e 183). A sustentabilidade do aproveitamento das várzeas é

finalidade de cunho eminentemente ambiental. Por fim, a preservação das

comunidades tradicionais é foco do interesse governamental em não causar

gravame aos povos (principalmente os indígenas) já assentados há longo

tempo em certas áreas, destas extraindo os meios de subsistência. Justo,

portanto, que mereçam ser aquinhoados com a concessão de direito real de

uso.

O instituto se assemelha, em certos pontos, à concessão de uso. Mas

há dois pontos diferenciais básicos. De um lado, a concessão de uso que

estudamos anteriormente instaura relação jurídica de caráter pessoal,

tendo as partes relação meramente obrigacional, enquanto que no presente

tipo de concessão de uso é outorgado ao concessionário direito real.

[3362] De outro, os fins da concessão de direito real de uso são

previamente fixados na lei reguladora. Destina-se o uso à urbanização, à

edificação, à industrialização, ao cultivo ou a qualquer outro que traduza

interesse social. Na concessão comum de uso nem sempre estarão

presentes esses fins.

Como deixamos assentado no conceito, a concessão de direito real de

uso incide sobre terrenos públicos em que não existam benfeitorias ou

sobre o espaço aéreo que se ergue acima da superfície.[3363] Os objetivos

da concessão devem ser estritamente respeitados pelo concessionário, sob

pena de reverter o uso para a Administração, que poderá firmar novo

contrato para alvejar o fim específico do uso privativo.

Como dissemos, a concessão de uso em foco tem anatureza

jurídica de direito real. Entretanto, não constava originalmente da relação

dos direitos reais prevista no Código Civil. Atualmente, está relacionado no

art. 1.225, inciso XII, do mesmo Código, com a alteração introduzida pela

Lei nº 11.481, de 31.05.2007. Esta mesma lei instituiu outra modificação no

que concerne ao instituto: incluiu-o no Código Civil como direito suscetível

da incidência de hipoteca (art. 1.473, IX). Se a concessão de direito real for

outorgada por prazo determinado, o direito de garantia ficará limitado à

duração do referido prazo.[3364] Por outro lado, esse direito real pode ser

objeto dealienação fiduciária, desde que seja passível de alienação; se tiver

sido concedido por prazo determinado, a garantia também ficará restrita a

esse prazo.[3365]

O direito real oriundo da concessão é transmissível por ato inter

vivos ou causa mortis, mas inafastável será a observância dos fins da

concessão. O instrumento de formalização pode ser escritura pública ou

termo administrativo, devendo o direito real ser inscrito no competente

Registro de Imóveis.[3366] Para a celebração desse ajuste, são necessárias

lei autorizadora e licitação prévia, salvo se a hipótese estiver dentro das de

dispensa de licitação. Na esfera federal, a licitação é dispensada se o uso

for concedido a outro órgão administrativo (art. 17, § 2º, Lei nº 8.666/93).

A concessão de direito real de uso salvaguarda o patrimônio da

Administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada às vezes

sem qualquer vantagem para ela. Além do mais, o concessionário não fica

livre para dar ao uso a destinação que lhe convier, mas, ao contrário, será

obrigado a destiná-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantém

resguardado o interesse público que originou a concessão real de uso.

Exemplo dessa figura é a concessão de direito real de uso de terrenos

públicos quando o Município deseja incentivar a edificação em determinada

área. Ou a concessão do uso de área estadual quando o Estado pretende

implantar região industrial para desenvolver a economia em seu território.

Quando o Poder Público concede direito real de uso de imóveis em

favor de outro órgão ou pessoa administrativa, torna-se dispensada a

licitação, conforme assenta o art. 17, § 2º, I, da Lei nº 8.666/93. O

fundamento está em que, tratando-se de pessoas da Administração, não há

ameaça ao princípio da competitividade próprio do setor privado, sabido

que entre aquelas entidades o alvo deverá sempre ser atividade de

interesse público. O limite territorial máximo para esse tipo de concessão,

no entanto, será de quinhentos hectares no âmbito da administração

federal.[3367] Será também dispensada a licitação na hipótese de o direito

real sobreimóveis residenciais, ou de uso comercial de âmbito local, com

área de até 250 m2, ser concedido em função de programas habitacionais

ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos pela

Administração.[3368]Fora tais exceções, deve ser realizado o processo

licitatório.