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Abril/Junho 2014 Trimestral Distribuição gratuita Nº 55 ISSN 2183-346X
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IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
IPAI – Membros colectivos
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IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
IPAI Parcerias
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Missão
Promover a partilha do saber e da prática em auditoria
interna, gestão do risco e controlo interno.
IPAI Membro da
IPAI Chapter 253
Índice
Auditoria e controlo interno, Joaquim Leite
Pinheiro 5
Whistleblowing (denúncia interna) nas
organizações, Mariana Fonseca Viegas e Petty
Ribas
6
Modelo de avaliação da gestão de hospitais
públicos com base na auditoria operacional,
Rodrigo Luiz Tolentino Bergamini, Leonardo Secchi
13
Um Contributo para a Sustentabilidade,
Anabela Vaz Ribeiro 31
Fórum Arganil 34
Caneta digital 36
Novos membros 36
Pesquisa na rede 37
Post_it, Miguel Silva 38
Propriedade e Administração
IPAI – Avenida Duque de Loulé, 5 – 2º B – 1050-085 LISBOA;
ipai@ipai.pt; NIPC 502 718 714; Telefone/Fax: 213 151 002
Ficha técnica
Presidente da Direcção: Fátima Geada; Director: Joaquim
Leite Pinheiro; Redacção: Manuel Barreiro; Raul
Fernandes; Conselho Editorial: Jorge Nunes, Manuel
Barreiro, Fátima Geada, Francisco Melo Albino.
Colaboradores: Fátima Geada, Manuel Barreiro, Francisco
Melo Albino, Miguel Silva, Mariana Fonseca Viegas, Petty
Ribas, Rodrigo Luiz Tolentino Bergamini, Leonardo Secchi,
Anabela Vaz Ribeiro
Pré-impressão: IPAI; Impressão e Acabamento: FIG~
Ano XVII – Nº 55 – TRIMESTRAL Abril/Junho de 2014;
TIRAGEM: 1300 exemplares. Registo: DGCS com o nº 123336;
Depósito Legal: 144226/99; em linha ISSN 2183-346X-
Expedição por correio; Grátis; Correspondência: IPAI – Avenida
Duque de Loulé, 5 – 2º B – 1050-085 LISBOA @:
ipai@ipai.pt; Web: www.ipai.pt
ERC: Exclusão de registo ao abrigo do artº 12º, DR 8/99, 9 de
Julho.
http://pt-pt.facebook.com/people/Instituto-
Auditoria-Interna-Ipai/
http://pt.linkedin.com/in/ipaichapteriia
Nota: Os artigos vinculam exclusivamente os seus autores, não
refletindo necessariamente as posições da Direcção e do Conselho
Editorial da Revista nem do IPAI. A aceitação de publicação dos
artigos na Revista Auditoria Interna do IPAI, implica a autorização
para a inserção no sítio do IPAI após a edição da revista impressa.
Foto da capa: JLP
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IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Joaquim Leite Pinheiro
Auditoria Interna, numa lógica de
proactividade e de evolução, deve estruturar
o seu plano de acções na perspectiva de
contribuir para a redução dos riscos negativos da
empresa, visando criar valor - Valor accionista; Valor
cliente; Valor empregado; Valor fornecedor; Valor meio
(ambiente, social, ético).
Assim, os princípios de boa governação (Corporate
Governance) foram objecto de análise e
desenvolvimento por parte de países anglo-saxónicos,
com extensão mais recente a outros países de tradição
latina, como a Espanha e a França, nos quais são
explicitados as orientações a que deve presidir a
governação e a construção da informação para o
mercado.
Tais princípios deverão ser observados pela auditoria
interna, tanto no desenvolvimento das acções como no
enquadramento da função no seio da empresa e na
definição do seu enquadramento e responsabilidades.
A responsabilidade da implementação dos princípios de
boa governação está cometida à gestão de topo,
materializada na definição dos princípios de controlo, na
gestão diária, na divulgação de normativos, para a
primeira linha da empresa, que por sua vez tem a
responsabilidade de transmitir aos restantes
colaboradores.
Mas não bastam princípios.
É fundamental o exemplo da prática diária, um controlo
interno suficiente para exercer controlos preventivos e
uma auditoria interna devidamente organizada e
estruturada, para exercer o segundo nível controlo,
baseando o seu planeamento numa matriz de risco
coerente e sustentada em análises bem elaboradas.
Seja um dos novos auditores certificados
A
6
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Whistleblowing (denúncia interna)
nas organizações, Mariana Fonseca Viegas e
Petty Ribas -(Banco BIC Português, S.A.)
onscientes da enorme importância, na atual
realidade das organizações, do tema
whistleblowing recentemente legislado a nível
nacional, tomámos a liberdade de solicitar autorização a
Ruth Prickett, da revista “Audit & Risk”, para reproduzir,
embora não integralmente, um artigo da sua autoria, sobre
esta matéria. Endereçamos-lhe assim, os nossos
agradecimentos pela prontidão da sua resposta e
autorização.
O foco deste artigo é uma entrevista a Michael Woodford,
ex-CEO da empresa Olympus, destituído de funções em
2011, pouco tempo decorrido após a sua nomeação. Nesta
entrevista, descreve a sua experiência e o que aprendeu
com a mesma.
Este artigo foi também publicado na revista do IIA dos
EUA, do 1º bimestre do corrente ano.
A suspeita de irregularidades
Michael Woodford foi nomeado em outubro de 2011,
CEO da Olympus, uma empresa multinacional, de origem
japonesa, conhecida pelas suas máquinas fotográficas e de
filmar, e pelo seu equipamento médico de alta precisão
tecnológica. Foi o primeiro CEO não japonês, desta
empresa.
O cargo foi o culminar de uma carreira que iniciou 30
anos antes como vendedor no Reino Unido, numa
subsidiária da Olympus, fabricante de endoscópios.
Num curto espaço de tempo, Woodford descobriu, através
de artigos publicados na revista japonesa FACTA, que a
Olympus tinha adquirido participações exorbitantemente
caras em empresas aparentemente não relacionadas com o
seu negócio ou com a sua estratégia (uma empresa de
cremes faciais, outra de reciclagem e uma outra de
recipientes plásticos para microondas).
Mais alarmante ainda, a revista insinuava que haviam sido
feitos pagamentos massivos e desproporcionados a
terceiras-partes possivelmente ligadas ao crime
organizado.
Entre esses pagamentos, alguns efetuados em contas
sediadas em Cayman, a detentores não identificados,
destacava-se a aquisição, em 2008, por USD 2,2 mil
milhões, de uma empresa de equipamentos médicos, e o
pagamento de USD 687 milhões a um intermediário –
montante equivalente a quase um 1/3 do preço de
aquisição.
Woodford levantou a questão junto de alguns responsáveis
executivos. As respostas obtidas foram evasivas pelo que
Woodford escalou o assunto escrevendo seis cartas ao
Conselho, dando conhecimento das cartas mais recentes,
às empresas de auditoria espalhadas pelo mundo.
Michael Woodford foi, então, despedido, apenas duas
semanas após ser nomeado CEO.
C
Os factos relativos aos alegados pagamentos
irregulares, expostos na revista FACTA, alertaram
Woodford: a Olympus teria adquirido 3 empresas
não relacionadas com a sua atividade, declarando,
um ano depois, menos-valias de USD 721 milhões.
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IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
O comunicado de imprensa, do Conselho de
Administração da Olympus, referia divergências
irreconciliáveis e a não capacidade de Woodford de
adaptação ao modelo secular de gestão, japonês.
A denúncia
O ato de denúncia pode ter enormes consequências, tanto
para o denunciante como para a organização. A denúncia
é, assim, arriscada e os efeitos colaterais, em termos
pessoais, podem ser imensos.
E denúncia tem tudo a ver com revolta. Nas notícias, de
vez em quando, alguém vem expor, publicamente, a má
utilização de fundos públicos, crimes financeiros na
Banca e violações de privacidade.
O número de chamadas telefónicas para a FCA (UK’s
Financial Conduct Authority), por exemplo, aumentou
23% no ano passado. De acordo com a firma de
advogados RPC HHP, receberam 4 718 chamadas no seu
canal de denúncia em agosto de 2013. Nos Estados
Unidos, a SEC (Securities and Exchange Commission)
reportou um aumento de 8% de denúncias entre os anos
(fiscais) de 2012 e 2013.
No entanto, poucas pessoas efetuaram as suas denúncias
de forma tão sonante e com impacto tão significativo
como Michael Woodford.
Após a sua destituição, Woodford avançou para a
denúncia pública. Nos 12 meses seguintes, expôs nos
media no Reino Unido, nos EUA e no Japão, tal como
junto dos SFO (Serious Fraud Office) no Reino Unido e
FBI nos EUA.
As consequências para a Olympus foram devastadoras. O
preço da ação em bolsa caiu sucessivamente até registar
uma perda de cerca de 80% do seu valor prévio à
denúncia de Woodford (a cotação de fecho em 30.set.2011
foi de JPY 2 147 e em 11.nov.2011 chegou a ser de JPY
406).
Fonte: http://br.financas.yahoo.com/echarts?s=OCPNY
Repórteres, em todo o mundo, começaram gradualmente a
revelar os estranhos investimentos da Olympus que
serviam para encobrir perdas na ordem dos 1,7 mil
milhões de dólares que nunca haviam sido registados nos
seus livros e os bizarros pagamentos aos consultores.
Em dezembro de 2011, a Olympus apresentou uma
correção às suas contas: uma redução de mais de JPY 84
mil milhões de ienes (na altura, cerca de € 828 milhões)
dos recursos financeiros da empresa, devido à fraude
perpetuada ao longo de 13 anos.
Em julho de 2012 a empresa anunciou que esperava obter
um lucro líquido do equivalente a € 70,6 milhões naquele
exercício eliminando para o efeito, 40% dos seus 30
centros de produção, até março de 2015, reduzindo custos
operacionais e despesas fixas com pessoal, dedicando
especiais esforços a uma maior expansão em mercados
emergentes.
Entretanto, o CEO, o Compliance Officer e o
“Kansayaku” (figura prevista na lei japonesa, equiparado
a um Revisor Oficial de Contas, eleito pelos acionistas e
que se posiciona ao nível da Administração),
apresentaram a sua demissão, foram julgados e
condenados a penas suspensas.
Whistleblowing (denúncia interna) nas organizações
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IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Os acionistas, a nível internacional, exigiram a nomeação
de um novo Conselho e uma averiguação independente,
questionando porque não haviam sido os auditores
externos mais críticos.
A Olympus atualmente é de novo uma empresa rentável,
apesar de haver ainda rumores de que o SFD e as
autoridades americanas abriram processos relativos a este
escândalo.
E Woodford? Apesar de ter sido considerado um herói por
alguns, a verdade é que pagou um preço elevado, tanto a
nível financeiro como a nível pessoal. Pagou mais de £1
milhão a advogados e processou a Olympus por
despedimento sem justa causa, chegando, posteriormente,
a um acordo extrajudicial.
Mas, mais importante do que isso, ele viu-se isolado e,
muitas vezes, mesmo “atacado” por ex-colegas que
considerava quase como família. Também teve de recorrer
a proteção policial durante meses no Reino Unido e no
Japão, dada a probabilidade de ser alvo da máfia japonesa.
Agora que a poeira assentou, Woodford tem-se vindo a
preocupar cada vez mais em assegurar que outros
denunciantes que identificam atividades criminais ou
fraudulentas, gozam da proteção e do apoio que
necessitam.
Atualmente, Woodford trabalha com a instituição Public
Concern at Work, que emanou recomendações sobre a sua
Comissão de Denúncia, no passado mês de novembro.
Escreveu, também, um livro designado “Exposure”,
publicado pela Penguin Portfolio, no qual descreve as
suas experiências dramáticas e que se prevê que venha a
ser objeto de um filme de grande metragem em 2015.
Em julho irá discursar na Conferência Internacional do
IIA em Londres, sobre o que acredita que as organizações
necessitam de fazer para encorajar os seus empregados a
denunciar fraudes.
A Auditoria Interna e a Denúncia
Antes mesmo da sua experiência como denunciante,
Woodford acreditava no valor da Auditoria Interna, não
tendo evidência de que qualquer auditor interno da
Olympus tivesse tido conhecimento da fraude:
“Fui sempre um forte advogado da Auditoria Interna e
ajudei a construir esta função nas componentes do
negócio que geri porque se trata de uma função tão
essencial e básica; sou um apaixonado defensor da
Auditoria Interna e da importância de uma auditoria
externa robusta na empresa.
Diretivas recentes com vista à introdução de uma cultura
de auditoria, e de melhorias na atitude da gestão de topo,
em bancos e outras organizações, está tudo muito bem
mas geralmente não passam de retórica.
Temos de ir a um nível mais prático e seguir o rasto das
transações, sistematicamente. O ser humano pode errar,
por natureza, portanto há que lhe mostrar que pode ser
apanhado. Não é sermos cínicos mas sim realistas”, diz.
Na sua opinião, a UK’s Competition Commission,
entidade pública independente que avalia as fusões, os
mercados e regulamentação respetiva, não foi
suficientemente longe quando decidiu que os contratos
com as auditoras externas deveriam ser regularmente
objeto de concurso.
Woodford argumenta que todas as organizações com uma
determinada dimensão deveriam mudar de auditor externo
de 10 em 10 anos1 evitando situações de familiaridade.
Em maio de 2009, Tsuyoshi Kikukawa, então
presidente da Olympus, anunciou: (i) o fim do
contrato com a firma de auditoria externa que terá
questionado as contas da empresa, e (ii) a contratação
de outra firma concorrente.
Whistleblowing (denúncia interna) nas organizações
Whistleblowing (denúncia interna) nas organizações
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IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
1 Em 03.abr.2014, o Parlamento Europeu aprovou a
Diretiva proposta da Comissão Europeia sobre a reforma
do setor da Auditoria Externa, constituindo o primeiro
milestone do projeto de aumentar a qualidade da auditoria
com vista a restabelecer a confiança do investidor na
informação financeira, ingrediente essencial para o
investimento e crescimento na Europa. Uma das medidas
de robustecimento da independência das firmas de
auditoria é a sua rotação de 10 em 10 anos nas entidades
de interesse público (a definição de EIP Inclui: (i) as
instituições de crédito cotadas; (ii) as instituições de
crédito não cotadas, desde que o valor total dos seus
ativos seja superior a 30 mil milhões de euros; (iii) outras
entidades cotadas e exclui os organismos de investimento
coletivo em valores mobiliários (OICVM) e fundos
alternativos de investimento da EU). O período pode ser
prorrogado por prazo igual, se for formalizada uma
proposta nesse sentido e ir até a 14 anos adicionais em
caso de auditoria conjunta.
Internamente, a instituição deve primeiro definir o
conceito de “denúncia”, sendo que para si é uma definição
clara. Enquanto o sexismo, racismo e outras formas de
discriminação são importantes mas são do foro dos
Recursos Humanos porque existe legislação aplicável,
para Woodford, a verdadeira denúncia envolve
criminalidade, sendo que o problema do denunciante é o
isolamento. Se se tratar de suspeita de fraude, em quem se
poderá depositar confiança suficiente para a reportar?
Este é o motivo pelo qual é vital que todas as
organizações providenciem um canal que os denunciantes
possam utilizar e que não envolva gestores executivos. Os
executivos devem trabalhar no sentido de criarem uma
organização com uma forte cultura e transparência, mas é
necessário um canal de denúncia independente, que seja
do conhecimento de todos, residindo num gestor não
executivo como o Presidente da Comissão de Auditoria ou
do Conselho de Administração. Os assuntos devem ser
adequadamente investigados e sustentados.
As empresas terão mais credibilidade junto dos seus
investidores, e junto dos media, se demonstrarem que
levam as denúncias a sério. No caso da Olympus, as ações
subiram mais de 28%, quando se noticiou o processo
judicial movido pela empresa contra o seu presidente e 18
executivos (anteriores e os daquele momento), com os
investidores a apostar que os esforços de «limpeza» da
empresa ajudariam a evitar uma humilhante retirada da
bolsa de valores de Tóquio.
As denúncias não devem ser anónimas mas os
denunciantes devem ter a segurança de que a sua
instituição os protegerá o mais possível. As organizações
deveriam, idealmente, ser capazes de lidar com as
denúncias internamente, até chegar ao ponto em que são
encaminhadas para o regulador ou autoridades policiais.
Presentemente, segundo Woodford, as chefias intermédias
são incentivadas a ignorar quaisquer inconformidades que
detetem.
No que respeita ao apoio externo, Woodford refere estar
impressionado com a linha de denúncias do FCA
(Financial Conduct Authorithy). Este tipo de apoio pode
também ser obtido do Public Concern at Work, no Reino
Unido e no Escritório da SEC (Securities and Exchange
Comission) de Denúncia, nos EUA.
O tema da denúncia é particularmente relevante para os
auditores internos, segundo Woodford, porque são as
pessoas chave envolvidas na implementação deste canal e
do seu funcionamento nas instituições. São também as
pessoas que estão em melhor posição para identificar as
áreas de maior fragilidade onde as fraudes ou atividades
criminais podem ocorrer.
Whistleblowing (denúncia interna) nas organizações
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IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
“Fui acusado de transformar auditores internos em
polícias, mas de alguma forma, eles têm esse papel. Eles
têm de assegurar que há escrutínio e supervisão em todas
as áreas e devem manter alguma tensão na condução dos
trabalhos de auditoria.”.
A Auditoria Interna não deverá apenas ser envolvida no
estabelecimento de um canal de denúncia que reporta a
um gestor não executivo, como deve assegurar que os
colaboradores conhecem esse canal. Quanto mais
transparente for o processo, melhor.
Apesar de Woodford acreditar que um robusto canal de
denúncia interno representa uma menor necessidade de os
denunciantes recorrerem à imprensa, ele reconhece o
papel importantíssimo que esta representou no seu caso e
em outros escândalos com origem em denúncias. “Os
media são a última salvaguarda da democracia”, diz
Woodford.
“Os acionistas também têm um papel relevante a
desempenhar. Eles são detentores da empresa, podem
destituir os gestores e convocar assembleias
extraordinárias.
Três acionistas não japoneses, no caso Olympus, foram
excelentes e começaram por solicitar a demissão dos
gestores no início do escândalo. Estes acionistas
ofereceram-me apoio. Os acionistas podem ser muito
mais ativos em exigir linhas de denúncia nas instituições,
tal como as entidades reguladoras.”.
Claro que o problema é que o escândalo pode provocar
uma queda no preço das ações o que gera perdas para os
acionistas, e estas perdas podem ser superiores à perda
inicial provocada pela fraude, tal como sucedeu na
Olympus. “Tal é inevitável”, diz Woodford. “O sistema
todo depende da confiança nos números contabilísticos.
Se o acionista não acredita na importância da denúncia e
não está preparado para ver o preço da ação a cair, então
não deveria ser acionista.”.
Woodford diz que a gestão deveria estar mais consciente
do facto de a Auditoria Interna, através das políticas e
processos que avalia, ser uma defesa chave contra a
fraude e outros crimes.
“Se a gestão restringe a Auditoria Interna e o auditor
tropeça em algo preocupante, é importante que saiba que
tem um NED (Non Executive Ditector) a quem recorrer.”.
Woodford é cético relativamente a quão independente um
empregado pode ser numa organização que lhe paga o
ordenado, mas acrescenta que o reporte direto ao NED
confere um maior sentido de controlo e independência
relativamente à influência da gestão.
Apesar das proteções existentes, é lógico que potenciais
denunciantes podem sentir receio de ser vitimizados pela
sua “deslealdade” para com a organização. Woodford, no
entanto, vê isso de forma diferente.
“O mundo mudou. Há muito mais impudor relativamente
à ganância e excessos nas organizações, atualmente.
Denunciantes já não são vistos como delatores.
Ofereceram-me empregos no Reino Unido e no Japão
desde que fui despedido da Olympus, mas prefiro
continuar a fazer o que faço agora, e facilitar a alguém
fazê-lo numa próxima vez.”.
De acordo com o editorial da revista do IIA dos EUA, o
método a seguir pela Auditoria Interna, para enfrentar este
dilema, poderá vir a ser acolhido nas normas
internacionais como uma boa prática.
Com efeito, segundo a norma 440-2, respeitante à
comunicação de informação sensível interna e
externamente à cadeia de comando, o auditor interno tem
o dever profissional e a responsabilidade ética de avaliar
todas as evidências e decidir se existe cabimento em
propor a tomada de novas medidas com vista a proteger os
interesses da organização, dos seus stakeholders, da
comunidade ou da sociedade no seu todo.
Whistleblowing (denúncia interna) nas organizações
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IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Porém, esta norma encoraja, também, os auditores
internos a considerar o dever de confidencialidade tal
como estabelecido no Código de Ética do IIA, podendo
gerar aqui um conflito.
Os denunciantes terão de optar entre a denúncia interna ou
externa sendo que decidirão pela interna se confiarem que
a organização promoverá uma investigação e a tomada
das devidas ações.
A denúncia externa tem assim subjacente, ou dúvida
relativamente à vontade política de investigar a questão ou
o receio de represálias por parte da entidade empregadora.
Em qualquer dos casos, a decisão de denunciar, por parte
do auditor, deverá basear-se sempre, numa opinião
devidamente sustentada em que a desconformidade está
evidenciada de forma material e credível.
Há que ter presente que, muitas vezes, a denúncia pode
ser destrutiva, pouco objetiva e infundada e que pode
desgastar ou prejudicar pessoas e entidades coletivas. As
denúncias infundadas descredibilizam o auditor. Por outro
lado, há que ter em consideração que estas denúncias
mobilizam desnecessariamente, a estrutura a quem caberá
a averiguação, situação que implica gastos.
Não existe um consenso generalizado sobre as
consequências para um denunciante que promova
denúncias que se venham a revelar improcedentes,
nomeadamente, motivadas por má-fé, ou visando
promoção pessoal:
(i) há situações, como no Brasil, em que se estuda a
hipótese de legislar a aplicação de uma penalidade (1 a
3 anos de prisão) para este tipo de denunciantes;
(ii) há empresas, nomeadamente no setor privado, que
preveem o direito de intentar ações disciplinares,
contra o denunciante, caso se prove que a denuncia
teve índole enganosa e falsa;
(iii) há casos em que estão claramente definidos, o
canal de denúncias e os respetivos procedimentos a
seguir, mas em que é totalmente omisso o
procedimento previsto para as denúncias que se
venham a revelar improcedentes;
(iv) Finalmente, há quem defenda, não apenas a
proteção incondicional do denunciante como também a
atribuição de uma recompensa pela denúncia efetuada.
Uma solução possível e moderada seria, por exemplo, a
denúncia obrigar sempre à identificação do denunciante e
à apresentação de fortes indícios e de prova da ocorrência
da irregularidade. Qualquer denúncia que não cumprisse
estes requisitos não seria sequer averiguada.
Em Portugal
Em Portugal, muito provavelmente, dadas as suas raízes
históricas e culturais, a denúncia não constitui uma prática
comum. O denunciante é conotado negativamente como
um “informador”. Tal não significa que não se dê
importância, no nosso país, aos valores éticos e de
integridade. Decorre, apenas, de alguma falta de
sensibilização para o facto de o fenómeno da denúncia
poder ser sinónimo de integridade e de responsabilidade
quando exercido, de facto, com sustentação.
O impacto da crise financeira, na banca, suscitou uma
profunda reflexão sobre as insuficiências dos poderes de
intervenção das entidades de supervisão - BdP (Banco de
Portugal), CMVM (Comissão do Mercado de Valores
Mobiliários) e ISP (Instituto de Seguros de Portugal) - nas
instituições sob a sua alçada quando uma situação destas
manifesta indícios de desequilíbrio financeiro.
Whistleblowing (denúncia interna) nas organizações
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IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Em fevereiro de 2012, através do Decreto-Lei n.º 31-A, o
Governo Português decretou profundas alterações ao
Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades
Financeiras (RGICSF) de forma a conferir poderes ao
BdP, para intervir nas instituições sujeitas à sua
supervisão que se encontrem em situação financeira
fragilizada, a fim de se adotarem medidas conducentes à
sua recuperação e de mitigar a probabilidade de contágio
a outras instituições.
Assim, o artigo 116.º-G do RGICSF prevê a
obrigatoriedade da criação de condições internas em cada
instituição, de participação de irregularidades assegurando
a confidencialidade no processo. Tal artigo prevê, ainda
no seu n.º 3 que:
“As pessoas que, por virtude das funções que exerçam na
instituição de crédito, nomeadamente nas áreas de
auditoria interna, de gestão de riscos ou de controlo do
cumprimento das obrigações legais e regulamentares
(compliance), tomem conhecimento de qualquer
irregularidade grave relacionada com a administração,
organização contabilística e fiscalização interna da
instituição de crédito que seja suscetível de a colocar em
situação de desequilíbrio financeiro, têm o dever de as
participar ao órgão de fiscalização (…)”
Os Bancos tiveram de definir, assim, uma Política Interna
sobre este tema, divulgada internamente e, de forma mais
resumida, nos seus sites institucionais. Contudo, esta
política restringe-se a participações de irregularidades
suscetíveis de colocar a instituição em situação de
desequilíbrio financeiro, estando tipificadas no artigo
anterior as situações que se enquadram nesta definição.
Ficam excluídas tantas outras situações de fraude ou de
suspeita de fraude, de menor dimensão mas ainda assim,
materialmente relevantes, de que colaboradores e chefias
intermédias que não pertencem à esfera dos órgãos de
controlo interno, por vezes têm conhecimento e que não
as comunicam por receio de sofrerem represálias.
Assim, tal Política de Comunicação de Irregularidades
deveria ser complementada com uma outra política, a de
Participação de Suspeita de Fraude dotando, desta forma,
qualquer colaborador da instituição, de um canal de
comunicação deste tipo de suspeita, garantindo-lhe o mais
completo sigilo e a análise da denúncia efetuada.
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Whistleblowing (denúncia interna) nas organizações
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IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Modelo de avaliação da gestão de hospitais
públicos com base na auditoria operacional,
Rodrigo Luiz Tolentino Bergamini – Mestre em Administração –
Universidade do Estado de Santa Catarina – Auditor Interno da Secretaria de
Estado da Fazenda de Santa Catarina e Leonardo Secchi – Ph.D. Professor da
Universidade do Estado de Santa Catarina
RESUMO
O objetivo deste artigo é propor um modelo de avaliação de organizações hospitalares públicas, utilizando-se como
parâmetro a sistemática de avaliação das auditorias operacionais. Para a construção do modelo foi feita uma revisão da
literatura acerca dos temas avaliação organizacional, indicadores de desempenho, auditoria operacional, e indicadores na
gestão hospitalar, bem como análise de conteúdo de manuais e relatórios produzidos por instituições de controle
(INTOSAI e TCU), a fim de identificar qual a sistemática a ser proposta para composição do modelo de avaliação.
Foram realizadas entrevistas semi-estruturadas em uma Secretaria de Estado da Saúde (SES), e análise documental, a
fim de descrever como é feita a avaliação da gestão de hospitais públicos. Após apuração dos indicadores, formados a
partir da contribuição de especialistas do setor, foi realizada sua validação mediante aplicação em um hospital público
integrante da rede SUS. O resultado da pesquisa contempla um modelo de avaliação da gestão de organizações
hospitalares, composto por três etapas (planejamento, execução, e monitoramento), no qual a etapa de planejamento da
avaliação é subsidiada por 14 (quatorze) indicadores de gestão hospitalar.
Palavras-chave: Gestão Hospitalar; Auditoria Operacional; Avaliação.
1 INTRODUÇÃO
ineficiência na alocação de recursos e a
ausência de mecanismos de avaliação de
desempenho das organizações hospitalares
prejudicam os resultados alcançados por essas
organizações. Especialistas do setor defendem que a
eficiência de uma organização hospitalar está
relacionada à maneira como ela emprega os recursos
disponíveis. A maneira de utilizar os recursos, uma das
faces do processo de gestão, também está diretamente
ligada à qualidade dos serviços prestados e ao custo
envolvido na assistência à saúde.
Dados analisados por La Forgia & Couttolenc (2009)
demonstram que os resultados obtidos pelo Brasil na
área da saúde e no setor hospitalar, considerando o
montante de recursos investidos, estão abaixo do
esperado e existem apenas duas soluções possíveis para
o problema. A primeira delas consiste em aumentar o
montante de recursos financeiros (o que é difícil, em face
da limitação de recursos), enquanto a outra se pauta em
aumentar a eficiência do sistema, o que exige o
acompanhamento mais próximo dos resultados gerados
por essas organizações, envolvendo, portanto, avaliação
de desempenho.
A avaliação da gestão possibilita fornecer informação de
maneira estruturada a quem as utiliza, permitindo
conhecer os principais aspectos da organização avaliada.
Ademais, com a avaliação, torna-se possível identificar
problemas, suas causas e efeitos, de modo a subsidiar o
processo decisório.
A
14
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Nesse sentido, em termos de competência, o sistema de
controle interno, presente na estrutura da Administração
Pública, dentre outras funções também possui a
incumbência de avaliar os resultados alcançados pelos
órgãos e entidades públicas, conforme preceito
constitucional. No entanto, o exercício desse mister,
quando se trata de uma organização hospitalar,
representa um desafio em termos de metodologia,
sobretudo em razão das especificidades que cercam a
gestão hospitalar.
O objetivo deste artigo, desenvolvido a partir de
dissertação do Mestrado Profissional em Administração
da Universidade do Estado de Santa Catarina, é o de
apresentar a proposta de um Modelo de Avaliação da
Gestão de organizações hospitalares do setor público em
Santa Catarina, fundamentado na sistemática da
Auditoria Operacional.
A dissertação que deu origem a este estudo teve o
seguinte objetivo geral: apresentar a proposta de um
Modelo de Avaliação da Gestão de organizações
hospitalares do setor público em Santa Catarina,
fundamentado na sistemática da Auditoria Operacional.
O presente texto encontra-se estruturado em cinco
seções, incluindo esta introdução. Em seguida, a seção
dois (referencial teórico) aborda os temas avaliação;
indicadores; e auditoria operacional. Os procedimentos
metodológicos são descritos na seção três; a
apresentação dos resultados do trabalho e as conclusões
estão contidas nas seções quatro e cinco,
respectivamente.
2 Avaliação
O conceito de avaliação constitui o primeiro passo no
presente estudo até o alcance do objetivo estipulado.
Para a proposta de um modelo de avaliação, inicialmente
serão apresentados os entendimentos que circulam o
tema.
O termo avaliação representa a “identificação,
esclarecimento e aplicação de critérios defensáveis para
determinar o valor, a qualidade, a utilidade, a eficácia ou
a importância do objeto avaliado em relação a esses
critérios” (WORTHEN; SANDERS; FITZPATRICK,
2004, p. 35). Ao aproveitar o conceito à realidade
pesquisada, adverte-se que o objeto de estudo refere-se à
gestão da organização hospitalar. Sendo assim, os
critérios de eficiência na gestão hospitalar balizam a
avaliação dos resultados gerados por essas organizações.
Para Hadji (1994), a avaliação é uma medida da
realidade observável comparada com um padrão
desejado. Segundo o autor, a avaliação permite a
formulação de juízo de valor acerca de determinado
objeto, mediante o confronto entre duas séries de dados:
aquela que diz respeito ao objeto real e aquela que
representa o ideal.
A definição de avaliação também é compreendida como
o levantamento de dados e a comparação com padrões.
Para Weiss (1998), a avaliação tem por objetivo
contribuir com a melhoria da política pública. A autora
defende que a avaliação corresponde à análise de uma
política pública em relação a padrões implícitos ou
explícitos.
A atividade de avaliação poderá assumir funções
distintas. A avaliação, a depender do enfoque que seja a
ela atribuído, servirá à função gerencial, política,
conceitual, persuasória e a de esclarecimento.
Na função gerencial, a avaliação possui o papel de
propor ações corretivas para as disfunções identificadas
no processo de gestão. No dizer de Robbins (1986) a
avaliação procura monitorar as atividades da organização
a fim de identificar se os recursos estão sendo utilizados
de maneira eficiente e eficaz. Caso isso não esteja
acontecendo, ações corretivas devem ser implementadas
(Figura 1).
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
15
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Figura 1 – Processo de Avaliação
Fonte: Adaptado de ROBBINS (1986)
Aplicando o entendimento da função gerencial da
avaliação ao campo das políticas públicas, o resultado do
processo de avaliação poderá conduzir a diferentes
decisões:
“a. continuação da política pública da forma que está,
nos casos em que as adversidades de implementação são
pequenas;
b. reestruturação marginal de aspectos práticos da
política pública, nos casos em que as adversidades de
implementação existem, mas não são suficientemente
graves para comprometer a política pública;
c. extinção da política pública, nos casos em que o
problema público foi resolvido, ou quando os problemas
de implementação são insuperáveis,ou quando a política
pública se torna inútil pelo natural esvaziamento do
problema” (SECCHI, 2010, p. 51).
Ao atender à função política, a atividade de avaliação
assume contornos distintos do observado na função
gerencial. Na função política a avaliação pode ser
compreendida como, além de atividade técnica, também
uma atividade de cunho político. Faria (2005) ao tratar
da “política de avaliação das políticas públicas” critica a
ênfase quase exclusiva da utilização instrumental da
avaliação das políticas públicas. Para o autor, além da
perspectiva gerencialista, a avaliação envolve questões
como disputas relativas à definição dos interesses
prioritários e do escopo do Estado; competição eleitoral;
busca de acomodação de forças e de interesses no âmbito
intraburocrático, ou seja, disputas de poder entre agentes
e principais os mais diversos (FARIA, 2005).
Portanto, além do caráter instrumental a avaliação
também pode exercer uma função política. Isso se dá no
momento em que o processo de avaliação fornece
elementos que influenciam o âmbito das políticas
públicas, seja na forma de competição por mais recursos
ou na modelagem das estruturas de poder.
O uso conceitual está relacionado a uma função
educativa da avaliação. Nesse tipo, os resultados
produzidos pelos avaliadores possibilitam aos gestores
dos programas mudarem sua concepção acerca do
funcionamento do programa, adquirindo novas idéias e
insights, a partir dos relatórios de avaliação.
No que tange ao uso persuasório, os gestores, ao
perceberem as deficiências do programa e a
possibilidade de realizarem mudanças, utilizam o
resultado da avaliação para legitimarem suas posições e
obterem apoio.
Quando as evidências da avaliação colaboram com o
acúmulo de conhecimentos, influenciando outras
instituições não diretamente relacionadas ao programa,
impactando rede de profissionais e alterando paradigmas
de políticas, o tipo de utilização da avaliação é o de
esclarecimento (HOCHMAN et al., 2007).
- Meta
- Critério
- Padrão
Desempenho
real observado
- Medição
- Comparação
Sem disfunções
Com disfunções
Proposta de ações
corretivas
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
16
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Miranda e Silva (2002) afirmam que para se avaliar ou
medir desempenho é preciso considerar determinados
elementos. Além da identificação do que medir, também
devem ser respondidas questões como: Por que medir e
Como medir. Segundo os autores, um dos principais
problemas na avaliação de desempenho é a definição do
que medir, pois para se avaliar o desempenho é
necessário construir mecanismos que possibilitem, de
fato, avaliar aquilo que se quer medir. No momento da
avaliação, é verificado o cumprimento do objetivo ou
meta proposta. Portanto, este objetivo ou meta fixada
deve servir de parâmetro para a avaliação, pois medidas
isoladas não contribuem para otimização dos resultados
organizacionais.
Sink e Tutlle (1993) estabelecem que somente é possível
gerenciar o que se pode medir. Segundo os autores, o
sistema de medição deve abranger toda a cadeia de valor,
cujo início está na identificação das necessidades dos
clientes e o fim está na satisfação dessas necessidades.
Para melhorar o desempenho da organização, os fatores
que contribuem para o alcance dos resultados, ou seja,
aqueles que integram a cadeia de valor, devem ser
medidos e avaliados, de maneira a permitir o
acompanhamento, o controle e a correção de desvios. O
sistema de avaliação deve dar o direcionamento para
organização aperfeiçoar o seu desempenho, e deve ser
compreendido como forma de intervenção para
melhoria, assim como apoio à gestão.
3 Indicadores
Na maioria das vezes, as metas de uma organização são
aferidas mediante a utilização de indicadores de
desempenho. Para o Tribunal de Contas da União (TCU,
2000), um indicador de desempenho é um número,
percentagem ou razão que mede um aspecto do
desempenho, com o objetivo de comparar esta medida
com metas preestabelecidas.
A definição de indicadores apresenta pouca variação
entre os autores. De acordo com a organização
governamental Financiadora de Estudos e Projetos
(FINEP), indicadores representam a medida agregada e
completa que permite descrever ou avaliar um
fenômeno, sua natureza, estado e evolução. Já o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) estabelece
que indicadores referem-se à “especificação quantitativa
e qualitativa para medir o atingimento (sic) de um
objetivo”. Também a OCDE - Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico, preconiza
que indicadores representam “ferramenta que habilita a
mensuração da efetividade de uma operação ou de uma
organização” (OCDE, 2001, p.35).
Portanto, pelo que se depreende, a expressão “medir”
está presente de maneira representativa nas definições de
indicadores, o que nos leva a deduzir que os indicadores
são unidades que permitem medir e avaliar se estão
sendo alcançados os objetivos previstos.
Os indicadores de desempenho são de natureza
comparativa, pois um conjunto de dados isolados,
demonstrando os resultados da organização, não retratam
como está a gestão da instituição, a não ser que sejam
comparados com metas pré-estabelecidas ou resultados
atingidos em períodos anteriores. Desse modo, os
indicadores possibilitam o acompanhamento e a
avaliação da gestão, fornecendo informações úteis para a
tomada de decisão.
Diante da importância do indicador de desempenho no
sistema de avaliação, faz-se necessário averiguar quais
as qualidades desejáveis de um indicador. Segundo
orientação do TCU (2000), durante o processo de
elaboração de indicadores determinadas características
devem ser observadas. Dentre elas são citadas:
representatividade; praticidade; validade; independência;
seletividade; e economicidade.
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
17
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
A primeira delas, representatividade, sugere que o
indicador esteja relacionado aos produtos essenciais de
determinado processo, de maneira que seja mensurado o
essencial, aquilo que reflita o mais importante no objeto
sob avaliação. A característica definida como praticidade
recomenda que o indicador, antes de ser utilizado, seja
testado, de modo que se obtenha a garantia de que o
indicador funcionará na prática. Outra característica é a
validade do indicador, o que significa dizer que ele
deverá refletir, de fato, o fenômeno a ser monitorado.
Quanto à independência dos indicadores, para que seja
útil o indicador deverá medir os resultados decorrentes
das ações que se pretende avaliar, evitando, portanto, a
influência de fatores alheios. Já a seletividade aponta no
sentido de que seja definido um número mínimo de
indicadores, ou seja, aqueles que sinalizem o que é
essencial no fenômeno avaliado. Por fim, a
economicidade implica na precaução de custos reduzidos
na obtenção das informações que servirão de base para
os indicadores.
Sutter (2002) recomenda quatro critérios para seleção de
indicadores. O primeiro deles é a pertinência,
caracterizada pela capacidade de um indicador retratar
com fidelidade o fenômeno estudado, sem que ocorram
distorções, isto é, o objeto sob análise deve ser bem
representado pelo indicador. O segundo critério refere-se
ao caráter operacional, de maneira que o indicador deve
ser de fácil utilização. O terceiro critério é a
possibilidade de consolidação do indicador. Ele deve ser
acumulável, permitindo sua consolidação para fins de
análises e verificação de tendências. O último critério
refere-se ao caráter econômico do indicador, ou seja, a
capacidade de ser calculado financeiramente. Assim, ao
atender a essas características, acredita-se que os
indicadores terão consistência para sua utilização no
processo de avaliação.
Ao tratar especificamente dos indicadores na gestão
hospitalar, Novaes e Paganini (1992) defendem que a
elaboração de indicadores não deve se basear numa
descrição exaustiva dos serviços hospitalares, sobretudo
em razão da complexidade que envolve esses serviços,
mas sim na verificação dos dados que melhor retratem a
realidade existente. Os indicadores devem espelhar o
processo observado, de maneira simples e eficaz,
considerando os aspectos de maior relevância, de modo a
auxiliar o avaliador em sua formação de opinião. Nesse
sentido, na elaboração dos indicadores devem ser
levadas em conta, também, sua representatividade e
simplicidade.
Para Bittar (2001), medir resultados em programas e
serviços de saúde é uma ação importante na gestão das
atividades desenvolvidas nas unidades hospitalares. O
autor apresenta uma proposta de indicadores aplicáveis à
medição de quatro variáveis presentes na organização
hospitalar. A primeira das variáveis refere-se ao meio
ambiente ou ambiente externo da organização. Nela,
estão presentes fatores como as condições de saúde da
população, fatores demográficos, educacionais, políticos,
econômicos, etc. A segunda das variáveis refere-se à
estrutura da organização, representada pela parte física
das instalações, equipamentos, instrumentais, móveis e
funcionários da instituição. A terceira variável é
representada pelos processos de operação da unidade
hospitalar, caracterizados pelas atividades de cuidados ao
paciente e demais atividades ligadas à infraestrutura. Por
último, é mencionada a variável resultados. Esta variável
refere-se aos efeitos resultantes da combinação e
interação das demais.
Além dos indicadores apresentados por Bittar (2001),
este estudo procurou trabalhar com indicadores de gestão
hospitalar referenciados por programas e instituições
ligadas ao setor no país, como a ANVISA (Agência
Nacional de Vigilância Sanitária); o Pro-Hosp (Programa
de fortalecimento e melhoria da qualidade dos hospitais
do SUS/MG); o SIPAGEH (Sistema de Indicadores
Padronizados para Gestão Hospitalar);
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
18
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
O PROAHSA - Programa de estudos avançados em
administração hospitalar e de sistemas de saúde do
Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina da
Universidade de São Paulo e da Escola de Administração
de Empresas da Fundação Getúlio Vargas; a ANAPH
(Associação Nacional de Hospitais Privados); e o
SINDHRIO (Sindicato dos Hospitais, Clínicas e Casas
de Saúde do Município do Rio de Janeiro).
4 Auditoria Operacional
A definição de auditoria operacional encontra-se difusa
na literatura, não obstante as variadas compreensões
convergirem num mesmo sentido, qual seja, avaliar as
dimensões de economicidade, eficiência, eficácia e
efetividade das políticas públicas.
Segundo o United State Government Accountability
Office GAO (2005), a auditoria operacional é o exame
objetivo e sistemático de evidências com o fim de
proporcionar a avaliação de desempenho de uma
organização, programa, atividade ou função, no intuito
de auxiliar o processo de tomada de decisão. Com isso,
torna-se possível direcionar o foco de atuação às
atividades que necessitam de ações corretivas,
melhorando, por conseguinte, a eficiência das operações.
De modo geral, a auditoria operacional representa
mecanismo de acompanhamento e avaliação de projetos,
atividades e organizações públicas, priorizando a
verificação da economicidade no uso dos recursos
públicos, a eficiência na prestação de bens e serviços
públicos, a eficácia no cumprimento de metas e a
efetividade do resultado das ações governamentais.
Assim, várias dimensões de análise podem ser
examinadas mediante a utilização da auditoria
operacional. O diagrama insumo-produto (Figura 2),
apresenta as possíveis dimensões de análise e suas
respectivas inter-relações.
Figura 2 – Diagrama de Insumo-produto
Fonte: Manual de Auditoria Operacional – TCU (2010)
De acordo com a International Federation of
Accountants (IFAC) a “Auditoria é uma verificação ou
exame feito por um auditor nos documentos de prestação
de contas com o objetivo de o habilitar a expressar uma
opinião sobre os referidos documentos de modo a dar
aos mesmos a maior credibilidade” (TCU, 2011, p. 13).
Entidades incumbidas de realizar a fiscalização têm
ampliado sua atuação para aspectos que vão além da
verificação do estrito cumprimento da legalidade e da
prestação de contas por parte dos administradores
públicos. A fiscalização também tem se debruçado para
questões como a verificação do cumprimento de metas e
objetivos, analisando, por conseguinte, novas dimensões
como a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
Para a AECA – Associação Espanhola de Contabilidade
e Auditoria, com o controle pretende-se obter uma
apropriada e eficaz utilização dos fundos públicos,
acentuando a procura de uma gestão rigorosa, bem como
a regularidade na ação administrativa e a informação
(AECA, 2001, p. 36).
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
19
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Diante disso, a auditoria operacional não está restrita aos
aspectos de conformidade e regularidade dos gastos
públicos, pois suas avaliações se concentram na
economia, eficiência, eficácia e efetividade da
Administração pública.
Em sentido mais amplo, a auditoria representa um
conjunto de técnicas que visa avaliar a gestão pública,
pelos processos e resultados gerenciais, bem como a
aplicação de recursos públicos por entidades de direito
público e privado, mediante a confrontação entre uma
situação encontrada e determinado critério técnico,
operacional ou legal. (CASTRO, 2008, p. 160). Nesse
entendimento, a auditoria operacional presta-se a agregar
valor ao corpo gerencial das organizações públicas, além
de controlar a alocação dos recursos públicos.
É importante salientar que a auditoria operacional
distingue-se da auditoria de conformidade,
tradicionalmente realizada pelos órgãos de controle no
setor público. Enquanto a primeira estende-se por toda a
organização, a auditoria de conformidade limita a sua
abrangência à área contábil-financeira e legal. Assim,
enquanto a auditoria operacional objetiva verificar e
avaliar, a auditoria de conformidade objetiva somente
verificar (ROCHA & QUINTIERE, 2008). A auditoria
operacional e a de conformidade possuem objetivos
distintos (Quadro 1).
Tipo de Auditoria Objetivos
Operacional
Analisar o planejamento, a organização e os sistemas internos de controle administrativo.
Avaliar a eficiência e a economicidade com que são utilizados os recursos humanos, materiais e
financeiros.
Avaliar o resultado das operações realizadas em relação aos objetivos pretendidos.
Conformidade
Analisar as transações, contas, relatórios e balanços de um dado período.
Verificar o cumprimento das disposições legais e normas regulamentadoras.
Verificar os sistemas internos de controle financeiro.
Quadro 1 – Objetivos da Auditoria Operacional e de Conformidade
Fonte: Adaptado de ROCHA & QUINTIERE (2008)
Para Castro (2008), a auditoria operacional ou de
desempenho tem como objetivo proporcionar a avaliação
da gestão das organizações ou programas públicos.
Nesse processo, o auditor/avaliador presta uma atividade
de assessoramento ao gestor público, de maneira a
aperfeiçoar as práticas administrativas.
Nota-se que a auditoria operacional, por meio do
assessoramento, visa à melhoria das operações
examinadas, seja em um programa de governo ou
organização pública. Assim, ao representar uma
atividade de verificação e avaliação, a auditoria
operacional aproxima-se do modelo de avaliação que
procura corrigir as principais disfunções e inadequações
eventualmente identificadas em uma organização.
Para Pollit et al. (1999) as auditorias de desempenho
(operacional) estão relacionadas com as reformas
administrativas ocorridas em países por ele pesquisados
(Inglaterra, Suécia, Dinamarca, Finlândia e França). De
acordo com o autor, as reformas administrativas nesses
países provocaram também a mudança do enfoque do
controle de processos para o controle de resultados.
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
20
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Por parte das organizações responsáveis pelo controle
nesses países, a auditoria operacional também tem
recebido diferentes denominações: auditoria de
desempenho (performance audit); auditoria de valor pelo
dinheiro (value-for-money audit); auditoria
administrativa, auditoria de gestão, auditoria de
rendimento e auditoria de resultados (FREITAS, 2005).
Diante das compreensões do tema auditoria operacional,
é possível perceber que nessa modalidade de auditoria
predomina a avaliação das dimensões da economia, da
eficiência, da eficácia e da efetividade dos programas
públicos. Pollit et al. (1999) justifica que isso se deve à
tendência de cooperação das organizações internacionais
de controle no sentido de se obter padrões comuns de
auditoria de desempenho.
Em relação ao perfil da auditoria operacional, essa
modalidade de auditoria não está sujeita a requisitos
específicos, pois ela é mais flexível na seleção de temas,
objetos, métodos e critérios de fiscalização, conforme
define a International Organization of Supreme Audit
Institutions (INTOSAI).
A auditoria de gestão deve dispor de ampla seleção de
métodos de investigação e avaliação, e atuar a partir de
uma base de conhecimentos muito distinta daquela da
auditoria tradicional. Não se trata de uma forma de
auditoria baseada em uma lista de comprovação. As
características especiais da auditoria operacional se
devem à variedade e complexidade das questões
relacionadas com sua atividade. Dentro de suas
competências legais, a auditoria operacional deve ter a
liberdade necessária para examinar todas as atividades
do setor público a partir de diferentes perspectivas
(INTOSAI, 2005, p.31).
Tal especificidade da auditoria operacional se deve ao
fato de sua aplicabilidade envolver os mais variados
campos de atuação no setor público (saúde, educação,
segurança pública, assistência social, etc.) sob diferentes
perspectivas, como a econômica, social, tecnológica,
entre outras. Ainda, quanto ao campo de aplicação das
auditorias operacionais, defende-se que ela pode ser
desenvolvida na maioria dos programas e organizações
do setor público, no momento em que esses programas e
organizações recebem insumos para realizar suas
atividades, os processam e geram resultados.
No intuito de melhor descrever essa interação, as
diretrizes da INTOSAI (2005) apresentam a ilustração
do modelo input-output, conforme Figura 3.
Figura 3 – modelo de input – output
Fonte: INTOSAI (2005)
Conforme INTOSAI (2005), os ouputs são os resultados
produzidos em virtude dos inputs e das ações realizadas
para alcançar objetivos específicos. A auditoria
operacional seria capaz de avaliar os componentes e
relações envolvidas no modelo input-output, exceto
aquele que se encontra no extremo esquerdo do modelo
(compromisso ou propósito definido da ação do
governo), sob pena de, assim agindo, atravessar a
fronteira que envolve o campo da discricionariedade
política.
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
21
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
5 Procedimentos metodológicos
A partir da revisão bibliográfica e análise documental,
empreendidas no estudo, foram identificados os
principais indicadores de gestão hospitalar utilizados por
hospitais no Brasil.
Dentre os indicadores mencionados na revisão
bibliográfica (250), foram pré-selecionados aqueles cuja
citação ocorreu em mais de uma fonte pesquisada
(literatura e organizações do setor de gestão hospitalar),
resultando, assim, um conjunto de 29 indicadores
usualmente aplicados por mais de uma entidade na
avaliação da gestão de hospitais.
A avaliação de pertinência destes indicadores foi feita
por (13) diretores / gerentes de Hospitais da rede pública
estadual de Santa Catarina e 1 diretor da rede privada do
setor de saúde (ex-gestor de saúde na área pública).
Os questionários de pesquisa tiveram como objetivo
coletar a opinião dos profissionais da área de gestão
hospitalar acerca da importância ou não dos indicadores
pré-selecionados, de acordo com a realidade da rede
pública do SUS no estado de Santa Catarina.
A opinião foi fornecida mediante atribuição de pontos
aos indicadores, numa escala de 1 a 5. Tal escala
apresentou a seguinte composição: 5. Muito Importante;
4. Importante; 3. Desejável; 2. Não Prioritário; 1.
Dispensável.
Após o retorno dos questionários, as respostas foram
tabuladas e analisadas (média aritmética e moda
estatística das respostas).
A fim de responder a questão de como é feita atualmente
a avaliação da gestão de hospitais públicos no estado,
foram realizados os seguintes procedimentos: análise
documental de relatórios de auditoria produzidos pelo
controle interno do Poder Executivo, no que se refere à
atuação da Secretaria da Saúde de Santa Catarina; e
entrevista semi-estruturada com gestores dessa
Secretaria.
No presente estudo, a validação dos indicadores foi
realizada numa unidade de saúde pública estadual, com o
emprego de questionário de pesquisa junto ao setor de
estatística, de modo que a unidade atestasse, em cada
indicador apurado, o atendimento ou não das
características desejáveis ao indicador
(representatividade; praticidade; validade;
independência; seletividade; economicidade, etc).
Na sequência, para cada indicador, foi calculado o
percentual das características desejáveis ao indicador
presentes em cada um deles.
A etapa de validação dos indicadores com as partes
interessadas é de fundamental importância, pois esse
procedimento, segundo define o Ministério do
Planejamento (BRASIL, 2009), permite obter um
conjunto significativo de indicadores que propicie uma
visão global da organização.
6 Apresentação dos resultados
O critério empregado na escolha dos indicadores a
compor o modelo de avaliação foi selecionar aqueles
avaliados com os conceitos importante ou muito
importante (média e moda igual ou superior a 4).
Seguindo essa lógica, foram selecionados dezessete
indicadores pelos especialistas em gestão hospitalar
(Tabela 1).
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
22
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Tabela 1 – Indicadores selecionados pelos especialistas
Indicador Média Moda
Taxa de mortalidade institucional 4,86 5
Taxa de infecção hospitalar 4,86 5
Taxa de mortalidade geral 4,79 5
Censo hospitalar diário 4,64 5
Taxa de ocupação hospitalar 4,64 5
Índice de Glosas 4,57 5
Relação Enfermeiro/Leito 4,50 5
Relação Enfermagem/Leito 4,50 5
Distribuição de infecção hospitalar por clínica/serviço 4,50 5
Tempo médio de permanência geral 4,36 4
Taxa de absenteísmo 4,36 5
Taxa de acidentes de trabalho 4,36 5
Índice de treinamento 4,14 4
Índice de satisfação dos clientes SUS 4,14 5
Tempo de espera para exame de diagnose 4,07 4
Índice de renovação ou giro de rotatividade 4,00 4
Distribuição percentual de infecção hospitalar por localização
topográfica
4,00 4
Entende-se que os indicadores selecionados pelos
especialistas representam aqueles mais apropriados para
avaliação da gestão dos hospitais públicos estaduais.
Conforme destacado no estudo, a análise crítica dos
indicadores não constituiu objetivo da pesquisa.
No que tange à análise documental de relatórios técnicos
produzidos pelo controle interno do Poder Executivo, no
intuito de descrever como é realizada a avaliação da
gestão de hospitais públicos, foi possível concluir que as
avaliações executadas no âmbito da SES apresentaram
características que as definem como avaliações de
conformidade. Assim, constatou-se que, no período de
2007 a 2010, não foram realizadas avaliações do
desempenho, isto é, avaliações de gestão.
Já o procedimento de entrevista na pasta de saúde
permitiu constatar que os hospitais da rede SUS estadual
remetem periodicamente (mensalmente) ao órgão central
informações acerca de indicadores relativos à gestão do
hospital. Os indicadores são consolidados pelo setor de
Custos e Resultados em tabela intitulada “Demonstrativo
de Produção”. Neste demonstrativo, são realizadas
análises estatísticas com comparativos da evolução
histórica dos indicadores.
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
23
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Posteriormente, os resultados são encaminhados ao
dirigente da organização, encerrando o processo.
Portanto, o resultado da análise de dados permitiu inferir
que são realizadas avaliações no âmbito da SES
envolvendo, a priori, duas instâncias: 1) o controle
interno estadual: avaliações de conformidade; e 2) a
própria SES: avaliação da gestão, com base em
indicadores.
Na etapa seguinte, o critério utilizado para validação dos
indicadores a compor o modelo de avaliação foi
considerar, por indicador, aqueles com percentual de
atendimento às características desejáveis ao indicador
superior a 75%.
Seguindo essa lógica, foram validados 14 indicadores
para composição do modelo (Tabela 2).
Tabela 2 – indicadores validados
Indicador Descrição Atendimento às 12 qualidades
desejáveis ao indicador (%)
IN-1 Taxa de mortalidade geral 100
IN-2 Taxa de mortalidade institucional 100
IN-3 Tempo médio de permanência geral 100
IN-4 Taxa de infecção hospitalar 100
IN-5 Distribuição de infecção hospitalar por clínica/serviço 100
IN-6 Distribuição percentual de infecção hospitalar por
localização topográfica 100
IN-7 Taxa de absenteísmo 100
IN-8 Taxa de acidentes de trabalho 100
IN-9 Índice de treinamento 92
IN-10 Censo hospitalar diário 91
IN-11 Taxa de ocupação hospitalar 91
IN-12 Relação Enfermeiro/Leito 91
IN-13 Relação Enfermagem/Leito 91
IN-14 Índice de Glosas 75
Ao inferir que os indicadores validados retratam os mais
adequados para representarem a realidade estudada, a
pesquisa procurou inseri-los como componente do
modelo de avaliação da gestão de organizações
hospitalares do setor público em Santa Catarina, de
modo a subsidiarem a etapa de planejamento da
avaliação.
Quanto ao modelo de avaliação, antes de trazê-lo à tona,
torna-se oportuno destacar que a literatura que trata do
tema avaliação de políticas públicas trava uma densa
discussão abordando aspectos teóricos e filosóficos do
assunto. Para Rocha & Quintiere (2008), há uma lacuna
entre a teoria e a prática no que se refere às técnicas de
avaliação.
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
24
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Segundo o autor, os métodos de avaliação têm ficado em
um segundo plano quando se trata de avaliação na área
pública.
Pelo fato de o tema avaliação envolver tanto aspectos
teóricos quanto práticos, a pesquisa procurou propor um
modelo de avaliação da gestão de organizações
hospitalares públicas, com base nas auditorias
operacionais, de maneira a contribuir com a superação
da lacuna entre teoria e prática de avaliação.
A atividade de avaliação pode ser executada sob
abordagens diferenciadas. No entanto, cada abordagem
pressupõe um modelo de avaliação ou uma forma de
intervenção apropriada.
Segundo o Guia Referencial para Medição de
Desempenho e Manual para Construção de Indicadores
do Ministério do Planejamento (BRASIL, 2009, p.12), o
modelo tem como objetivo retratar a realidade:
Um modelo é um recurso analítico com o propósito de
representar a realidade a partir da definição de um
conjunto de variáveis (ou aspectos da realidade que se
pretende representar, aspectos estes que podem ser
vistos/definidos/medidos de forma quantitativa ou
qualitativa, por meio de indicadores).
Assume-se que a realidade é um todo complexo e os
modelos, ao incluírem apenas algumas variáveis para
representá-la (buscando descrever, explicar ou prever
algo), serão sempre recursos limitados, revelando e
escondendo, deixando de fora muitas variáveis
potencialmente importantes e contendo limitações para
estabelecer os padrões de comportamento entre as
variáveis. Em suma, todo modelo é limitado, mas a
limitação deve ser sempre minorada por meio da
escolha das variáveis mais relevantes: incluir o
que mais importa e excluir o que não importa.
(grifo nosso)
Nesse sentido, o modelo de avaliação proposto no
estudo, visando captar as variáveis mais importantes da
realidade que envolve a gestão hospitalar, contemplou
indicadores julgados relevantes por especialistas do
setor.
Conforme dispõem as diretrizes do Ministério do
Planejamento (BRASIL, 2009), os modelos são
definidos como um conjunto de indicadores
relacionados, isto é, são métricas que proporcionam
informações sobre o desempenho de um objeto, seja uma
organização hospitalar, um programa de governo ou
projeto.
O modelo proposto no estudo contemplou as fases da
sistemática da auditoria operacional cujas lógicas se
apresentaram comuns ao TCU e INTOSAI (Figura 4).
Além disso, procurou agregar à etapa de planejamento
da auditoria operacional (análise preliminar) quatorze
indicadores apurados durante o desenvolvimento da
pesquisa, entendidos pelos especialistas da área como
aqueles mais relevantes que envolvem a gestão
hospitalar.
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
25
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Figura 4 – Estrutura do Modelo de Avaliação Proposto – 14 Indicadores de Gestão Hospitalar
Fonte: Elaboração própria
4.1 Fases do Modelo de avaliação
a) Planejamento:
O planejamento na auditoria operacional, segundo Rocha
e Quintiere (2008) tem o fim de permitir o conhecimento
mais profundo acerca da organização a ser avaliada. Para
tanto, é necessário que se identifiquem as informações
que permitam compreender como atua a organização.
Portanto é no planejamento que se procura obter uma
visão geral do objeto a ser avaliado, no presente estudo,
uma organização hospitalar.
a.1) Análise preliminar:
Durante a análise preliminar o avaliador procura
conhecer com maior precisão a organização hospitalar.
Neste momento, é necessário que se executem ações
como visitas ao hospital, entrevistas, conversas com os
pacientes e outras atividades, de modo a conferir e
confirmar as informações coletadas inicialmente. Os
indicadores são instrumentos essenciais na etapa de
análise preliminar, pois retratam os principais aspectos
envolvidos na gestão. Os 14 indicadores referenciados
nesta pesquisa permitem a definição dos principais
problemas a serem investigados na organização
hospitalar, integrando-se, desta forma, a etapa de
planejamento. Durante a análise preliminar, o avaliador,
ao reunir dados coletados na forma de indicadores, teria
uma leitura de situações indicativas das principais
questões a serem examinadas a fim de aprimorar a
gestão e a qualidade dos serviços. Essas questões
poderiam estar relacionadas a situações como: falta de
leitos em determinada região e sobra em outras, em
razão de pressões políticas ou deficiência no
planejamento (censo hospitalar); elevada taxa de
rotatividade de pessoal em um hospital em decorrência
da precariedade das condições de trabalho
1. PLANEJAMENTO
1.1 Análise Preliminar
(subsidiada pelos 14
indicadores);
1.2 Definição do Objetivo
da Avaliação;
1.3 Definição do Problema
e Questões;
1.4 Fixação dos Critérios;
1.5 Elaboração dos
Instrumentos de coleta de
dados.
2.EXECUÇÃO
2.1 Trabalho de
campo (coleta de
dados);
2.2 Análise;
2.3 Relatório.
3.MONITORA-
MENTO
3.1 Elaboração do
Plano de ação
Modelo de Avaliação da Gestão de
Organizações Hospitalares
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
26
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
(taxa de rotatividade de pessoal); excesso de glosas no
faturamento do hospital em razão da ausência da
padronização de procedimentos no setor ou capacitação
do pessoal (índice de glosas). A análise preliminar de
cada uma dessas situações contribuirá na definição do
objetivo da avaliação, bem como na definição do
problema e das questões a serem investigadas.
a.2) Definição do objetivo da avaliação:
Ao iniciar o processo de avaliação é necessário que se
estabeleça o objetivo da avaliação, ou seja, o que
queremos saber (ROCHA & QUINTIERE, 2008). O
objetivo deve esclarecer as razões que levaram a equipe
a sugerir um determinado tema e enfoque (TCU, 2010).
Diante da complexidade que envolve a gestão hospitalar,
é necessário que o trabalho de avaliação seja
concentrado nas áreas mais relevantes, de acordo com o
objetivo proposto. A identificação dos indicadores que
se encontram em situação mais crítica em relação a
critérios previamente definidos, pode servir de alerta na
definição do objetivo da auditoria. A título de exemplo,
uma elevada taxa de infecção hospitalar na Unidade de
Terapia Intensiva (UTI) pode sugerir que esta situação
seja o motivo da auditoria operacional, isto é, o objetivo
da auditoria está relacionado com os motivos que
justificam a sua realização (INTOSAI, 2005). Assim, o
objetivo poderia ser: “avaliar o desempenho da
Comissão de Controle de Infecção Hospitalar no que
concerne à eficiência de sua atuação no combate à
infecção hospitalar na UTI”.
a.3) Definição do problema e questões a investigar:
O problema de auditoria é identificado com base nas
informações obtidas acerca do objeto avaliado, durante a
análise preliminar. Segundo o TCU (2010), o problema
deve ser formulado de maneira clara e objetiva,
explicitando o que motivou a auditoria, ou seja, o
problema nada mais é do que aquilo que queremos
investigar. Rocha e Quintiere (2008) preconizam que o
problema de auditoria constitui o elemento central da
avaliação, bem como os limites e dimensões que deverão
ser observados na execução dos trabalhos de avaliação.
Desse modo, a correta formulação do problema facilita a
definição quanto à forma de coletar os dados; métodos
empregados e análises que serão realizadas. Trazendo
como exemplo a situação de elevada taxa de infecção
hospitalar em determinado setor, ao considerar o
objetivo sugerido (avaliar o desempenho da Comissão de
Controle de Infecção Hospitalar no que concerne à
eficiência de sua atuação no combate à infecção
hospitalar), o problema poderia ser traduzido, neste caso,
em: “A Comissão de Controle de Infecção Hospitalar
tem promovido o desenvolvimento de ações adequadas e
necessárias ao controle de infecção hospitalar no
hospital?” Portanto, é recomendável que ocorra uma
clara delimitação do objetivo da avaliação, assim como
uma clara definição do problema.
Ao trabalhar as questões de auditoria, Rocha e Quintiere
(2008, p. 69) discorrem que as questões de auditoria
devem, “sempre que possível, expressar uma relação
entre variáveis; serem apresentadas sob a forma
interrogativa; e serem passíveis de teste empírico, ou
seja, elas devem proporcionar a obtenção de evidências
reais sobre a relação apresentada”. No intuito de facilitar
a formulação das questões de auditoria, de acordo com
TCU (2010) o problema deve ser subdividido em partes
que não se sobreponham. Com isso, são identificadas
possíveis questões que, uma vez respondidas, auxiliarão
na elucidação do problema formulado. Recomenda-se,
também, que as questões sejam focadas, específicas e
tratem apenas de um tema. Na situação ora sugerida
(elevada taxa de infecção hospitalar em determinado
setor), a fim de elucidar o processo de avaliação,
poderíamos propor como questões de auditoria: - Como
tem se comportado a taxa de infecção hospitalar após a
nomeação da atual Comissão de Controle de Infecção
Hospitalar?
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
27
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
– A execução das rotinas de limpeza do hospital e
desinfecção dos equipamentos tem contribuído para a
redução da infecção hospitalar?
a.4) Fixação dos critérios:
Segundo TCU (2010), os critérios se referem aos
padrões de desempenho empregados na medição das
dimensões de economicidade, eficiência, eficácia e
efetividade do objeto sob avaliação. Nesse sentido, os
critérios representam uma expectativa do que deveria ser
em face do desempenho alcançado.
Para Rocha e Quintiere (2008), nas auditorias
operacionais a fixação dos critérios deve levar em conta
o desempenho de organizações que desenvolvam
atividades similares, bem como as boas práticas
gerenciais. Dentre as possíveis fontes utilizadas na
fixação dos critérios estão as “referências a comparações
históricas e comparações com a melhor prática; normas e
valores profissionais; e indicadores-chave de
desempenho estabelecidos pela Administração” (TCU,
2010, p. 30). Durante a fixação dos critérios tanto os
indicadores quanto as normas e valores profissionais
representam parâmetros a serem utilizadas no processo
de avaliação. Ao ser considerada, por exemplo, a
questão das rotinas de limpeza do hospital e desinfecção
dos equipamentos na contribuição com a redução da
infecção hospitalar, os critérios poderiam ser
representados pelos procedimentos estabelecidos na
legislação do Ministério da Saúde que trata da
regulamentação das ações de controle da infecção
hospitalar.
a.5) Elaboração dos instrumentos de coleta de dados:
Conforme TCU (2010), cada técnica de coleta de dados
aplicada durante a auditoria operacional demandará um
instrumento específico. Desse modo, ao utilizar a
entrevista, o exame documental, o questionário, o grupo
focal ou a observação direta, por exemplo, o avaliador
empregará instrumento específico a ser elaborado
durante a fase de planejamento. Ademais, os
instrumentos desenvolvidos deverão garantir a coleta de
informações relevantes e suficientes para responder às
questões de auditoria (TCU, 2010). Rocha e Quintiere
(2008, p.82) opinam no sentido de que “cada um desses
instrumentos possui vantagens e desvantagens, que
justificam seu emprego em trabalhos específicos em
detrimento de outros instrumentos menos adequados”.
Numa situação empírica de investigação da questão da
infecção hospitalar, como exemplo, o avaliador poderia
utilizar-se da análise documental dos registros
estatísticos do hospital, acerca do assunto, a fim de
coletar evidências que forneçam subsídios que
fundamentem a avaliação, tendo por base o histórico da
taxa de infecção hospitalar.
b) Execução:
Segundo TCU (2010), é na fase de execução que são
obtidas as evidências que respaldam os achados e
conclusões da auditoria. A execução da auditoria
operacional, como modelo de avaliação, compreende as
etapas de trabalho de campo / coleta de dados; análise e
relatório. A etapa de execução destina-se a realizar
verificações e análises, de modo a apresentar os
resultados em um relatório final. Ao comparar os dados
coletados com um critério, caso o resultado seja
discrepante, são identificados os achados de auditoria.
b.1) Trabalho de campo ( coleta de dados):
Ao citar Pollitt et al. (2002), o seguinte parâmetro é
mencionado na sistemática do TCU (2010) para
realização da coleta de dados:
É importante que o auditor obtenha as melhores
informações possíveis tanto fatos quanto opiniões,
argumentos e reflexões de diferentes fontes e busque o
apoio de especialistas. O auditor deve buscar as
evidências necessárias para responder às questões de
auditoria e ter cuidado para não se desviar do foco do
trabalho nem coletar grande quantidade de informações
que, muitas vezes, são desnecessárias e irrelevantes.
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
28
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
A qualidade na coleta, análise e documentação dos dados
é fundamental para garantir bons resultados da auditoria
(TCU, 2010, p. 39).
É importante que o avaliador tenha, nesta fase, plena
consciência da importância e dos objetivos da auditoria.
b.2) Análise:
A depender da estratégia metodológica definida para
auditoria operacional, as técnicas e ferramentas
empregadas na análise serão diferentes. A análise
consiste na seleção de dados que ajudarão a responder às
questões de auditoria. Na maioria das vezes as
ferramentas empregadas na análise estão relacionadas às
técnicas de estatística. Durante a análise são empregados
modelos que visam facilitar a organização e a
compreensão da informação, pois a informação é
disforme e o conhecimento é algo dali extraído e que
pode ser utilizado numa tomada de decisão (FALCONI,
2009). Portanto, é com a análise que a informação se
transforma em conhecimento.
De acordo com INTOSAI (2005, p.118), “a análise da
informação é um processo intelectual, criativo e
interativo, que inclui elementos tanto racionais como
irracionais”.
Ao trabalhar com a análise de dados, sejam eles oriundos
de questionários, entrevistas, grupos focais ou qualquer
outra origem, o avaliador, durante a auditoria
operacional, deve estar atento aos objetivos e às questões
de auditoria, de maneira a concluir uma avaliação que
atenda aos propósitos iniciais.
A checagem da evolução das taxas de infecção hospitalar
em determinado período, mediante análise dos registros
estatísticos do hospital e o acompanhamento das rotinas
da equipe, permitiriam retratar o histórico da situação, de
maneira a subsidiar as conclusões e recomendações da
auditoria operacional na avaliação de uma organização
hospitalar.
b.3) Relatório:
O relatório consiste na materialização do resultado do
trabalho do avaliador, ao término da auditoria
operacional. Para TCU (2010), o relatório representa o
instrumento formal e técnico por intermédio do qual a
equipe comunica o objetivo e as questões de auditoria, a
metodologia usada, os achados, as conclusões e a
proposta de encaminhamento. O relatório, produto final
da auditoria operacional, deve também se pautar na
imparcialidade, evitando influências exteriores que
distorçam o processo de avaliação. Nesse sentido, ao
tratar da avaliação de uma organização hospitalar, o
corpo técnico envolvido no levantamento da taxa de
infecção hospitalar ou outra questão a ser investigada
deverá possuir ampla autonomia, de maneira a formar
suas convicções sem sofrer influências.
c) Monitoramento:
O principal objetivo do monitoramento é aumentar a
probabilidade de resolução dos problemas identificados
durante a auditoria/avaliação, seja pela implementação
das deliberações ou pela adoção de outras medidas de
iniciativa do gestor (TCU, 2010, p.53). Tendo a auditoria
operacional como característica a ação de avaliar e
propor soluções, é no monitoramento que se tem a
oportunidade de checar se foram corrigidas as
deficiências apontadas, bem como quais foram os efeitos
produzidos em decorrência das ações adotadas pelo
gestor. De acordo com INTOSAI (2005), no
monitoramento do relatório a postura do avaliador
deverá privilegiar a objetividade e a independência
concentrando-se na verificação da correção dos pontos
fracos identificados, e não no fato de que tenham sido
implementadas ou não as recomendações específicas.
Assim, ao monitorar o desempenho da organização
hospitalar no que tange, por exemplo, à taxa de acidentes
de trabalho na unidade de terapia intensiva, o avaliador
deverá verificar se houve redução do índice após a
intervenção da avaliação, acompanhando, desta forma,
os resultados alcançados.
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
29
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
c.1) Elaboração do Plano de ação:
O resultado da auditoria operacional, consolidado em
relatório específico, é acompanhado por meio do
monitoramento, de maneira a se verificar se as ações
adotadas têm contribuído para o alcance dos objetivos de
melhoria da gestão da unidade. Essas ações são
consubstanciadas no plano de ação, elaborado pelos
gestores da organização avaliada.
Acerca do plano de ação, conforme TCU (2010) o
documento deve ser apresentado pelo gestor ao
avaliador, contendo as ações que serão tomadas para
atender as deliberações propostas, no sentido de corrigir
os problemas identificados durante a auditoria
operacional. O plano de ação da organização avaliada
deverá contemplar cronograma com a definição de
responsáveis, atividades e prazos para a implementação
das deliberações, orientando o processo de
monitoramento e aumentando, por conseguinte, sua
efetividade. Portanto, o plano de ação pode ser
compreendido como contramedidas sobre as causas que
estão contribuindo para o resultado insatisfatório de
determinado indicador. Em uma situação específica de
alta taxa de mortalidade em uma organização hospitalar,
o plano de ação terá que apresentar soluções, de maneira
que as causas sejam combatidas, indicando ações, prazos
e responsáveis.
5 CONCLUSÃO
O funcionamento de uma organização hospitalar
constitui a interação de diversas disciplinas e profissões,
de modo que as decisões relacionadas a esse setor são
muitas vezes tomadas sem que se tenham subsídios que
assessorem tais decisões.
Diante da dificuldade de planejar e executar ações que
levem aos resultados desejados torna-se salutar o
aproveitamento e institucionalização de métodos
adequados de avaliação dos resultados decorrentes da
intervenção da Administração. Para que isso ocorra,
conforme explorado no estudo, os indicadores, atuando
como termômetros, sinalizam para as questões mais
sensíveis que envolvem a gestão de uma unidade
hospitalar, merecendo, por conseguinte, atenção especial.
O Modelo de Avaliação deste estudo foi desenvolvido a
partir de um conjunto de quatorze indicadores retirados
da bibliografia de referência e consolidados com base na
contribuição de especialistas com experiência de atuação
no setor de gestão hospitalar.
A sistemática das auditorias de natureza operacional
também forneceu uma lógica própria ao modelo,
constituída das etapas de planejamento; execução; e
monitoramento.
Portanto, acredita-se que o modelo de avaliação da
gestão de organizações hospitalares do setor público aqui
delineado poderá contribuir com a avaliação e o
aperfeiçoamento dos serviços de saúde que são ofertados
ao cidadão.
Com a execução das ações que integram o presente
modelo, espera-se, ainda, que as avaliações de
conformidade praticadas pelo controle interno na
Administração Pública sejam complementadas com
avaliações de desempenho que permitam mensurar de
fato a eficiência dos serviços prestados pelos hospitais
públicos. Essa expectativa se coaduna com a função
gerencial da avaliação. Contudo, com a execução do
modelo, outras funções da avaliação, como a função
política, poderão naturalmente ser acionadas, pelo fato
de o desenho das políticas públicas receber influências
do resultado da avaliação.
Em atendimento ao objetivo geral da pesquisa, este
artigo propõe um modelo de avaliação, fundamentado na
sistemática da Auditoria Operacional.
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
30
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Entende-se que este modelo, integrado por quatorze
indicadores, apresenta características que credenciam sua
aplicabilidade na avaliação da gestão das organizações
hospitalares do setor publico. Em sua composição, o
modelo procurou conjugar dois temas discutidos durante
a revisão teórica da pesquisa: auditoria operacional e
indicadores de gestão hospitalar. O modelo conta com
fases interligadas que, em conjunto, visam diagnosticar e
oferecer soluções aos principais aspectos que envolvem
a gestão do hospital público, utilizando, para isso, 14
indicadores.
Quanto às dificuldades encontradas, está o fato de o tema
gestão hospitalar, em determinados momentos, ter que
enfrentar questões específicas voltadas para o setor de
assistência à saúde. Tais questões, pelas suas
peculiaridades, dificultam o processo de estudo daqueles
que não labutam nessa área.
Como indicação de outros estudos, recomenda-se que
novos modelos de avaliação envolvendo outros setores
da Administração Pública (escolas; delegacias;
programas de obras; etc) sejam explorados, a fim de
aperfeiçoar a sistemática das avaliações e incentivar a
sua prática. Ainda, como recomendação, sugere-se que o
presente modelo possa servir de subsídio na construção
de manual técnico, a ser elaborado pelo controle interno
estadual, para fins de institucionalização das avaliações
de gestão.
REFERÊNCIAS
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e II. Faura Casas: 2001.
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auditoria operacional / Tribunal de Contas da União.
3.ed. – Brasília : TCU, Secretaria de Fiscalização e
Avaliação de Programas de Governo (Seprog), 2010.
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Auditoria: Indicadores de Desempenho e Mapa de
Produtos. Brasília: Coordenadoria de Fiscalização e
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Auditoria do TCU. Brasília: Boletim do TCU, Rev.2011
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Construção de Indicadores. Brasília: Ministério do
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http://www.gespublica.gov.br/ferramentas/pasta.2010-
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BITTAR, O. J. N. V. Indicadores de qualidade e
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CASTRO, D. P. Auditoria e controle interno na
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FALCONI, V. O verdadeiro poder. Nova Lima: INDG
Tecnologia e Serviços Ltda, 2009.FARIA, C. A. P. A
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Brasileira de Ciências Sociais. Vol. 20, 2005.
FREITAS, C. A. S. A aprendizagem, isomorfismo e
institucionalização: o caso da atividade de auditoria
de natureza operacional no TCU. Dissertação de
mestrado, Universidade de Brasília, Brasília, 2005.
FINEP - Financiadora de Estudos e Projetos -
Disponível em: <
http://www.finep.gov.br/o_que_e_a_finep/conceitos_ct.a
sp>. Acesso em: 14 jun. 2011
Seja um dos novos auditores certificados
Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional
31
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Um contributo para a sustentabilidade, Anabela Vaz
Ribeiro - Vice-Presidente da APEE
á muitos anos se passaram desde a primeira
definição de responsabilidade social contida no
Livro Verde da Comissão Europeia.
Promover um quadro europeu para a responsabilidade
social das empresas em que se referia que a
responsabilidade social era a integração de preocupações
sociais e ambientais na gestão das empresas.
Em 2001, quando esta primeira definição foi avançada o
foco estava apenas em demonstrar preocupações com
outras questões para além das económicas.
Estavamos ainda na parte interessada única designada
acionista e as restantes partes interessadas
conformavam-se com a defesa dos interesses dessa
entidade.
Mas os anos vão passando, as questões ambientais vão-
se agravando pela maior consciência dos nossos limites,
a natureza responde por vezes com violência, as
desigualdades sociais agravam-se e continuamos a
assistir a situações em que a dignidade humana é
colocada em causa.
Nos últimos vinte anos, muitas iniciativas e
instrumentos surgiram como forma de incentivar e
alavancar a ação das organizações em sentido diferente.
Um sentido em que é dada voz aos interesses de outras
partes interessadas, em que os objetivos das
organizações não se cingem aos económicos mas
incorporam outras dimensões de envolvimento,
nomeadamente com as comunidades envolventes.
Algumas iniciativas são um apelo à ética dos princípios
como é o caso do United Nations Global Compact, em
que as organizações subscrevem um conjunto de 10
princípios sobre direitos humanos, direitos fundamentais
no trabalho, ambiente e anti-corrupção, as Linhas de
orientação para empresas multinacionais da OCDE ou os
Objetivos do Desenvolvimento do Milénio das Nações
Unidas.
Outras iniciativas procuram ir ao nível dos processos e
da operação da organização e melhorar o resultado das
suas atividades na sociedade e no ambiente como é o
caso das normas da International Standards
Organization, ISO, com os referenciais nas áreas do
ambiente, segurança, gestão de risco e responsabilidade
social.
Outras ainda como é o caso da Accountability 1000 e do
Global Reporting Initiative – GRI, estão orientadas para
a forma como as organizações reportam o seu
desempenho nestes dois domínios: social e ambiental.
As metodologias GRI podem assumir-se como um
grande contributo à sustentabilidade na medida em que
tornaram possível a comparação de reporting entre
entidades de todos os setores económicos, através do
recurso a painéis de indicadores comuns e protocolos de
indicadores setoriais.
J
32
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Em 2010, a ISO, procurou ir mais longe e fazer a
passagem da “integração de preocupações sociais e
ambientais” para a questão da responsabilidade. Sim, as
organizações são responsáveis pelas consequências das
suas decisões.
Decisões de entrada num novo mercado, de lançamento
de uma linha de produto, de contratação, de
deslocalização de uma unidade produtiva.
São também responsáveis pelas suas atividades, de
extração, de produção, armazenamento, distribuição,
venda, pós-venda e tudo o que lhes está associado, desde
as condições de trabalho proporcionadas à tecnologia
utilizada, às matérias-primas incorporadas, emissões
produzidas, entre outros fatores. São também
responsáveis pelos produtos e serviços que colocam no
mercado.
Pela segurança que lhes está associada, pelas
componentes que os mesmos integram, pela sua retirada
do mercado caso apresentem algum problema, pelo seu
destino no fim de vida.
À luz desta nova definição que podemos encontrar no
referencial ISO 26000, responsabilidade social é a
responsabilidade de uma organização pelos impactes das
suas decisões, atividades e produtos na sociedade e no
ambiente, o que nos diz que existem outras entidades a
quem prestar contas para além do acionista, que
influenciam e estão interessadas no desenvolvimento da
organização.
A União Europeia reforçou o conceito na sua Estratégia
para a Responsabilidade Social das Empresas 2011-
2014.
Inúmeras entidades já incorporaram este novo conceito
que não é mais do que uma nova estratégia de gestão em
que existem múltiplos interesses em concorrência com
os quais é necessário lidar, entre os quais os
económicos, mas que visam alcançar o objetivo de
sermos sustentaveis.
Algumas entidades aderem porque reconhece valor no
processo, tem uma visão de longo prazo e trabalha na
base da perpetuidade. Esses fazem porque sim. Porque é
a coisa certa a fazer, porque há ADN ético no interior da
organização. Outras organizações conhecem esta nova
forma de estar através dos seus clientes que lhes exigem
adesão a cartas de princípios ou sistemas de gestão
certificados. Outros ainda porque querem liderar neste
domínio e procuram diferenciar-se no seu setor de
atividade. Quaisquer que sejam as razões, a adesão das
organizações é um ganho para todos. É uma forma de
cooperação entre comunidades a diversos níveis que
resulta no bem comum.
Mas ainda há muito a fazer e poucos drivers nas
políticas públicas que acelerem estes processos.
A Estratégia da União Europeia em 2011 já referia que a
Comissão convidava as empresas com mais de 1000
trabalhadores a integrar um dos três referenciais mais
reconhecidos na sua abordagem à responsabilidade
social: Global Compact das Nações Unidas, Linhas de
Orientação para as Empresas Multinacionais da OCDE
ou ISO 26000 Linhas de Orientação para a
Responsabilidade Social, bem como a todas as empresas
multinacionais com base na Europa assumirem o
compromisso até 2014 de respeitar a Declaração da OIT
Tri-partida de Princípios sobre as Empresas
Multinacionais e Política Social.
Um contributo para a sustentabilidade
33
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Contudo, sem mecanismos de acompanhamento
dificilmente se conseguem resultados significativos a
este nível. Para colmatar esta questão, a França
introduziu um conjunto de indicadores sociais e
ambientais a que as empresas cotadas têm que
responder, não apenas no país, mas em todas as suas
subsidiárias pelo mundo inteiro.
E muito recentemente, a União Europeia determinou que
as empresas de dimensão superior a 500 trabalhadores
têm que integrar políticas, gerir riscos e
resultados no que se refere ao seu desempenho
social e ambiental, impacte sobre os direitos
humanos, diversidade e políticas anti-corrupção,
relatando as ações desenvolvidas nos seus
relatórios anuais.
Esta legislação retira o caráter voluntário à integração
dos princípios de responsabilidade social, podendo
representar um avanço significativo na integração destas
temáticas nos modelos de governação das organizações.
Atualmente o reporting do desempenho social e
ambiental é efetuado por cerca de 2500 empresas,
podendo alcançar três vezes esse número com a
implementação desta legislação.
Se pensarmos nas cadeias de valor destas empresas e no
número de entidades que estas incluem podemos ver o
efeito em cascata de uma medida desta natureza.
Reportar o desempenho significa apresentar políticas e
intervenções estruturadas, com objetivos de médio longo
prazo, indicadores associados e progressos no
desempenho, sendo que em muitos casos existe
dependência de terceiros, parceiros ou fornecedores que
também terão que introduzir alterações ao nível das suas
atividades.
É um movimento crescente em favor da
sustentabilidade.
2014 Formação
Liderança e Comunicação em Auditoria Interna, Lisboa – 2 de Junho de 2014
Evento NAIA - Plano de Prevenção de Riscos de Gestão, incluindo os de Corrupção e Infrações Conexas –
6.06.2014, ISCAC, Coimbra
Avaliação da Qualidade e Performance em Auditoria Interna, Lisboa, 16 de Junho de 2014
IX Fórum de Auditoria Interna, Lisboa - 19 de Junho de 2014
Fraude e Auditoria Interna, Lisboa 30 de Junho de 2014
Auditoria de Sistemas e Tecnologias de Informação, Lisboa 7 de Julho de 2014
Um contributo para a sustentabilidade
34
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
35
IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Fotos cedidas pela Câmara Municipal de Arganil
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Eventos:
IX Fórum de Auditoria Interna: Lisboa - 2014-06-19
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ECIIA Event & CEE Conference
Fórum Arganil
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IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55
Caneta Digital
Sabedoria é não Entender
Não entendo. Isso é tão vasto que ultrapassa qualquer
entender. Entender é sempre limitado. Mas não entender
pode não ter fronteiras. Sinto que sou muito mais
completa quando não entendo. Não entender, do modo
como falo, é um dom. Não entender, mas não como um
simples de espírito. O bom é ser inteligente e não
entender. É uma benção estranha, como ter loucura sem
ser doida. É um desinteresse manso, é uma doçura de
burrice. Só que de vez em quando vem a inquietação:
quero entender um pouco. Não demais: mas pelo menos
entender que não entendo.
Clarice Lispector, in 'A Descoberta do Mundo'
Sugestão de leitura
Não deixe de ler.
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Consulte os livros disponívies em
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Novos membros Yolanda Margarida Glória de Almeida Guerreiro
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Maria de Lurdes Glaziou Tavares
Maria do Rosário A. Cirurgião Caldeira
Maria Margarida C.P. Moura Theias
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Jael Leal Antunes
Cristiana Romão Mestre
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Carina Sobreira
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Marta Sofia Soares Sequeira Teixeira
Pedro Miguel Domingos dos Reis
Andreia de Faria Morais
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2014 International
Conference - July 6-9 /
London, England
Pesquisa
https://www.youtube.com/watch?v=fd02pGJx0s0
Fraud (extracto)
A false representation of a matter of fact—
whether by words or by conduct, by false or
misleading allegations, or by concealment of
what should have been disclosed—that deceives
and is intended to deceive another so that the
individual will act upon it to her or his legal
injury.
Fraud is commonly understood as dishonesty
calculated for advantage. A person who is
dishonest may be called a fraud. In the U.S.
legal system, fraud is a specific offense with
certain features.
Fraud is most common in the buying or selling
of property, including real estate, Personal
Property, and intangible property, such as stocks,
bonds, and copyrights. State and federal statutes
criminalize fraud, but not all cases rise to the
level of criminality. Prosecutors have discretion
in determining which cases to pursue. Victims
may also seek redress in civil court.
Fraud must be proved by showing that the defendant's
actions involved five separate elements: (1) a false
statement of a material fact,(2) knowledge on the part of
the defendant that the statement is untrue, (3) intent on
the part of the defendant to deceive the alleged victim,
(4) justifiable reliance by the alleged victim on the
statement, and (5) injury to the alleged victim as a
result.
These elements contain nuances that are not all
easily proved. First, not all false statements are
fraudulent. To be fraudulent, a false statement
must relate to a material fact. It should also
substantially affect a person's decision to enter
into a contract or pursue a certain course of
action. A false statement of fact that does not
bear on the disputed transaction will not be
considered fraudulent.
Second, the defendant must know that the statement is
untrue. A statement of fact that is simply mistaken is
not fraudulent. To be fraudulent, a false statement
must be made with intent to deceive the victim. This
is perhaps the easiest element to prove, once falsity
and materiality are proved, because most material
false statements are designed to mislead.
Third, the false statement must be made with the
intent to deprive the victim of some legal right.
Fourth, the victim's reliance on the false statement
must be reasonable. Reliance on a patently absurd
false statement generally will not give rise to fraud;
however, people who are especially gullible,
superstitious, or ignorant or who are illiterate may
recover damages for fraud if the defendant knew and
took advantage of their condition.
Finally, the false statement must cause the victim some
injury that leaves her or him in a worse position than she
or he was in before the fraud.
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Post-it, Miguel Silva
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Fórum Arganil
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Fórum Arganil 12 de Abril de 2014
O controlo interno e a gestão de risco nas autarquias e empresas
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