abril/junho 2014 trimestral issn 2183distribuição gratuita nº 55 … · de auditoria, e de...

--

Abril/Junho 2014 Trimestral Distribuição gratuita Nº 55 ISSN 2183-346X

2

IPAI Auditoria Interna Abril/Junho 2014 Nº 55

IPAI – Membros colectivos

Click here to enter

text.

-- Click here to enter text.

Click here to enter text.

Click here to enter text..

3


IPAI Parcerias

here to enter t

Seja um dos novos auditores certificados

4


Missão

Promover a partilha do saber e da prática em auditoria

interna, gestão do risco e controlo interno.

IPAI Membro da

IPAI Chapter 253

Índice

Auditoria e controlo interno, Joaquim Leite

Pinheiro 5

Whistleblowing (denúncia interna) nas

organizações, Mariana Fonseca Viegas e Petty

Ribas

6

Modelo de avaliação da gestão de hospitais

públicos com base na auditoria operacional,

Rodrigo Luiz Tolentino Bergamini, Leonardo Secchi

13

Um Contributo para a Sustentabilidade,

Anabela Vaz Ribeiro 31

Fórum Arganil 34

Caneta digital 36

Novos membros 36

Pesquisa na rede 37

Post_it, Miguel Silva 38

Propriedade e Administração

IPAI – Avenida Duque de Loulé, 5 – 2º B – 1050-085 LISBOA;

[email protected]; NIPC 502 718 714; Telefone/Fax: 213 151 002

Ficha técnica

Presidente da Direcção: Fátima Geada; Director: Joaquim

Leite Pinheiro; Redacção: Manuel Barreiro; Raul

Fernandes; Conselho Editorial: Jorge Nunes, Manuel

Barreiro, Fátima Geada, Francisco Melo Albino.

Colaboradores: Fátima Geada, Manuel Barreiro, Francisco

Melo Albino, Miguel Silva, Mariana Fonseca Viegas, Petty

Ribas, Rodrigo Luiz Tolentino Bergamini, Leonardo Secchi,

Anabela Vaz Ribeiro

Pré-impressão: IPAI; Impressão e Acabamento: FIG~

Ano XVII – Nº 55 – TRIMESTRAL Abril/Junho de 2014;

TIRAGEM: 1300 exemplares. Registo: DGCS com o nº 123336;

Depósito Legal: 144226/99; em linha ISSN 2183-346X-

Expedição por correio; Grátis; Correspondência: IPAI – Avenida

Duque de Loulé, 5 – 2º B – 1050-085 LISBOA @:

[email protected]; Web: www.ipai.pt

ERC: Exclusão de registo ao abrigo do artº 12º, DR 8/99, 9 de

Julho.

http://pt-pt.facebook.com/people/Instituto-

Auditoria-Interna-Ipai/

http://pt.linkedin.com/in/ipaichapteriia

Nota: Os artigos vinculam exclusivamente os seus autores, não

refletindo necessariamente as posições da Direcção e do Conselho

Editorial da Revista nem do IPAI. A aceitação de publicação dos

artigos na Revista Auditoria Interna do IPAI, implica a autorização

para a inserção no sítio do IPAI após a edição da revista impressa.

Foto da capa: JLP

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

http://www.ipai.pt/

http://pt-pt.facebook.com/people/Instituto-Auditoria-Interna-Ipai/

http://pt-pt.facebook.com/people/Instituto-Auditoria-Interna-Ipai/

http://pt.linkedin.com/in/ipaichapteriia

5


Joaquim Leite Pinheiro

Auditoria Interna, numa lógica de

proactividade e de evolução, deve estruturar

o seu plano de acções na perspectiva de

contribuir para a redução dos riscos negativos da

empresa, visando criar valor - Valor accionista; Valor

cliente; Valor empregado; Valor fornecedor; Valor meio

(ambiente, social, ético).

Assim, os princípios de boa governação (Corporate

Governance) foram objecto de análise e

desenvolvimento por parte de países anglo-saxónicos,

com extensão mais recente a outros países de tradição

latina, como a Espanha e a França, nos quais são

explicitados as orientações a que deve presidir a

governação e a construção da informação para o

mercado.

Tais princípios deverão ser observados pela auditoria

interna, tanto no desenvolvimento das acções como no

enquadramento da função no seio da empresa e na

definição do seu enquadramento e responsabilidades.

A responsabilidade da implementação dos princípios de

boa governação está cometida à gestão de topo,

materializada na definição dos princípios de controlo, na

gestão diária, na divulgação de normativos, para a

primeira linha da empresa, que por sua vez tem a

responsabilidade de transmitir aos restantes

colaboradores.

Mas não bastam princípios.

É fundamental o exemplo da prática diária, um controlo

interno suficiente para exercer controlos preventivos e

uma auditoria interna devidamente organizada e

estruturada, para exercer o segundo nível controlo,

baseando o seu planeamento numa matriz de risco

coerente e sustentada em análises bem elaboradas.


A

6


Whistleblowing (denúncia interna)

nas organizações, Mariana Fonseca Viegas e

Petty Ribas -(Banco BIC Português, S.A.)

onscientes da enorme importância, na atual

realidade das organizações, do tema

whistleblowing recentemente legislado a nível

nacional, tomámos a liberdade de solicitar autorização a

Ruth Prickett, da revista “Audit & Risk”, para reproduzir,

embora não integralmente, um artigo da sua autoria, sobre

esta matéria. Endereçamos-lhe assim, os nossos

agradecimentos pela prontidão da sua resposta e

autorização.

O foco deste artigo é uma entrevista a Michael Woodford,

ex-CEO da empresa Olympus, destituído de funções em

2011, pouco tempo decorrido após a sua nomeação. Nesta

entrevista, descreve a sua experiência e o que aprendeu

com a mesma.

Este artigo foi também publicado na revista do IIA dos

EUA, do 1º bimestre do corrente ano.

A suspeita de irregularidades

Michael Woodford foi nomeado em outubro de 2011,

CEO da Olympus, uma empresa multinacional, de origem

japonesa, conhecida pelas suas máquinas fotográficas e de

filmar, e pelo seu equipamento médico de alta precisão

tecnológica. Foi o primeiro CEO não japonês, desta

empresa.

O cargo foi o culminar de uma carreira que iniciou 30

anos antes como vendedor no Reino Unido, numa

subsidiária da Olympus, fabricante de endoscópios.

Num curto espaço de tempo, Woodford descobriu, através

de artigos publicados na revista japonesa FACTA, que a

Olympus tinha adquirido participações exorbitantemente

caras em empresas aparentemente não relacionadas com o

seu negócio ou com a sua estratégia (uma empresa de

cremes faciais, outra de reciclagem e uma outra de

recipientes plásticos para microondas).

Mais alarmante ainda, a revista insinuava que haviam sido

feitos pagamentos massivos e desproporcionados a

terceiras-partes possivelmente ligadas ao crime

organizado.

Entre esses pagamentos, alguns efetuados em contas

sediadas em Cayman, a detentores não identificados,

destacava-se a aquisição, em 2008, por USD 2,2 mil

milhões, de uma empresa de equipamentos médicos, e o

pagamento de USD 687 milhões a um intermediário –

montante equivalente a quase um 1/3 do preço de

aquisição.

Woodford levantou a questão junto de alguns responsáveis

executivos. As respostas obtidas foram evasivas pelo que

Woodford escalou o assunto escrevendo seis cartas ao

Conselho, dando conhecimento das cartas mais recentes,

às empresas de auditoria espalhadas pelo mundo.

Michael Woodford foi, então, despedido, apenas duas

semanas após ser nomeado CEO.

C

Os factos relativos aos alegados pagamentos

irregulares, expostos na revista FACTA, alertaram

Woodford: a Olympus teria adquirido 3 empresas

não relacionadas com a sua atividade, declarando,

um ano depois, menos-valias de USD 721 milhões.

7


O comunicado de imprensa, do Conselho de

Administração da Olympus, referia divergências

irreconciliáveis e a não capacidade de Woodford de

adaptação ao modelo secular de gestão, japonês.

A denúncia

O ato de denúncia pode ter enormes consequências, tanto

para o denunciante como para a organização. A denúncia

é, assim, arriscada e os efeitos colaterais, em termos

pessoais, podem ser imensos.

E denúncia tem tudo a ver com revolta. Nas notícias, de

vez em quando, alguém vem expor, publicamente, a má

utilização de fundos públicos, crimes financeiros na

Banca e violações de privacidade.

O número de chamadas telefónicas para a FCA (UK’s

Financial Conduct Authority), por exemplo, aumentou

23% no ano passado. De acordo com a firma de

advogados RPC HHP, receberam 4 718 chamadas no seu

canal de denúncia em agosto de 2013. Nos Estados

Unidos, a SEC (Securities and Exchange Commission)

reportou um aumento de 8% de denúncias entre os anos

(fiscais) de 2012 e 2013.

No entanto, poucas pessoas efetuaram as suas denúncias

de forma tão sonante e com impacto tão significativo

como Michael Woodford.

Após a sua destituição, Woodford avançou para a

denúncia pública. Nos 12 meses seguintes, expôs nos

media no Reino Unido, nos EUA e no Japão, tal como

junto dos SFO (Serious Fraud Office) no Reino Unido e

FBI nos EUA.

As consequências para a Olympus foram devastadoras. O

preço da ação em bolsa caiu sucessivamente até registar

uma perda de cerca de 80% do seu valor prévio à

denúncia de Woodford (a cotação de fecho em 30.set.2011

foi de JPY 2 147 e em 11.nov.2011 chegou a ser de JPY

406).

Fonte: http://br.financas.yahoo.com/echarts?s=OCPNY

Repórteres, em todo o mundo, começaram gradualmente a

revelar os estranhos investimentos da Olympus que

serviam para encobrir perdas na ordem dos 1,7 mil

milhões de dólares que nunca haviam sido registados nos

seus livros e os bizarros pagamentos aos consultores.

Em dezembro de 2011, a Olympus apresentou uma

correção às suas contas: uma redução de mais de JPY 84

mil milhões de ienes (na altura, cerca de € 828 milhões)

dos recursos financeiros da empresa, devido à fraude

perpetuada ao longo de 13 anos.

Em julho de 2012 a empresa anunciou que esperava obter

um lucro líquido do equivalente a € 70,6 milhões naquele

exercício eliminando para o efeito, 40% dos seus 30

centros de produção, até março de 2015, reduzindo custos

operacionais e despesas fixas com pessoal, dedicando

especiais esforços a uma maior expansão em mercados

emergentes.

Entretanto, o CEO, o Compliance Officer e o

“Kansayaku” (figura prevista na lei japonesa, equiparado

a um Revisor Oficial de Contas, eleito pelos acionistas e

que se posiciona ao nível da Administração),

apresentaram a sua demissão, foram julgados e

condenados a penas suspensas.

Whistleblowing (denúncia interna) nas organizações

http://br.financas.yahoo.com/echarts?s=OCPNY

8


Os acionistas, a nível internacional, exigiram a nomeação

de um novo Conselho e uma averiguação independente,

questionando porque não haviam sido os auditores

externos mais críticos.

A Olympus atualmente é de novo uma empresa rentável,

apesar de haver ainda rumores de que o SFD e as

autoridades americanas abriram processos relativos a este

escândalo.

E Woodford? Apesar de ter sido considerado um herói por

alguns, a verdade é que pagou um preço elevado, tanto a

nível financeiro como a nível pessoal. Pagou mais de £1

milhão a advogados e processou a Olympus por

despedimento sem justa causa, chegando, posteriormente,

a um acordo extrajudicial.

Mas, mais importante do que isso, ele viu-se isolado e,

muitas vezes, mesmo “atacado” por ex-colegas que

considerava quase como família. Também teve de recorrer

a proteção policial durante meses no Reino Unido e no

Japão, dada a probabilidade de ser alvo da máfia japonesa.

Agora que a poeira assentou, Woodford tem-se vindo a

preocupar cada vez mais em assegurar que outros

denunciantes que identificam atividades criminais ou

fraudulentas, gozam da proteção e do apoio que

necessitam.

Atualmente, Woodford trabalha com a instituição Public

Concern at Work, que emanou recomendações sobre a sua

Comissão de Denúncia, no passado mês de novembro.

Escreveu, também, um livro designado “Exposure”,

publicado pela Penguin Portfolio, no qual descreve as

suas experiências dramáticas e que se prevê que venha a

ser objeto de um filme de grande metragem em 2015.

Em julho irá discursar na Conferência Internacional do

IIA em Londres, sobre o que acredita que as organizações

necessitam de fazer para encorajar os seus empregados a

denunciar fraudes.

A Auditoria Interna e a Denúncia

Antes mesmo da sua experiência como denunciante,

Woodford acreditava no valor da Auditoria Interna, não

tendo evidência de que qualquer auditor interno da

Olympus tivesse tido conhecimento da fraude:

“Fui sempre um forte advogado da Auditoria Interna e

ajudei a construir esta função nas componentes do

negócio que geri porque se trata de uma função tão

essencial e básica; sou um apaixonado defensor da

Auditoria Interna e da importância de uma auditoria

externa robusta na empresa.

Diretivas recentes com vista à introdução de uma cultura

de auditoria, e de melhorias na atitude da gestão de topo,

em bancos e outras organizações, está tudo muito bem

mas geralmente não passam de retórica.

Temos de ir a um nível mais prático e seguir o rasto das

transações, sistematicamente. O ser humano pode errar,

por natureza, portanto há que lhe mostrar que pode ser

apanhado. Não é sermos cínicos mas sim realistas”, diz.

Na sua opinião, a UK’s Competition Commission,

entidade pública independente que avalia as fusões, os

mercados e regulamentação respetiva, não foi

suficientemente longe quando decidiu que os contratos

com as auditoras externas deveriam ser regularmente

objeto de concurso.

Woodford argumenta que todas as organizações com uma

determinada dimensão deveriam mudar de auditor externo

de 10 em 10 anos1 evitando situações de familiaridade.

Em maio de 2009, Tsuyoshi Kikukawa, então

presidente da Olympus, anunciou: (i) o fim do

contrato com a firma de auditoria externa que terá

questionado as contas da empresa, e (ii) a contratação

de outra firma concorrente.



9


1 Em 03.abr.2014, o Parlamento Europeu aprovou a

Diretiva proposta da Comissão Europeia sobre a reforma

do setor da Auditoria Externa, constituindo o primeiro

milestone do projeto de aumentar a qualidade da auditoria

com vista a restabelecer a confiança do investidor na

informação financeira, ingrediente essencial para o

investimento e crescimento na Europa. Uma das medidas

de robustecimento da independência das firmas de

auditoria é a sua rotação de 10 em 10 anos nas entidades

de interesse público (a definição de EIP Inclui: (i) as

instituições de crédito cotadas; (ii) as instituições de

crédito não cotadas, desde que o valor total dos seus

ativos seja superior a 30 mil milhões de euros; (iii) outras

entidades cotadas e exclui os organismos de investimento

coletivo em valores mobiliários (OICVM) e fundos

alternativos de investimento da EU). O período pode ser

prorrogado por prazo igual, se for formalizada uma

proposta nesse sentido e ir até a 14 anos adicionais em

caso de auditoria conjunta.

Internamente, a instituição deve primeiro definir o

conceito de “denúncia”, sendo que para si é uma definição

clara. Enquanto o sexismo, racismo e outras formas de

discriminação são importantes mas são do foro dos

Recursos Humanos porque existe legislação aplicável,

para Woodford, a verdadeira denúncia envolve

criminalidade, sendo que o problema do denunciante é o

isolamento. Se se tratar de suspeita de fraude, em quem se

poderá depositar confiança suficiente para a reportar?

Este é o motivo pelo qual é vital que todas as

organizações providenciem um canal que os denunciantes

possam utilizar e que não envolva gestores executivos. Os

executivos devem trabalhar no sentido de criarem uma

organização com uma forte cultura e transparência, mas é

necessário um canal de denúncia independente, que seja

do conhecimento de todos, residindo num gestor não

executivo como o Presidente da Comissão de Auditoria ou

do Conselho de Administração. Os assuntos devem ser

adequadamente investigados e sustentados.

As empresas terão mais credibilidade junto dos seus

investidores, e junto dos media, se demonstrarem que

levam as denúncias a sério. No caso da Olympus, as ações

subiram mais de 28%, quando se noticiou o processo

judicial movido pela empresa contra o seu presidente e 18

executivos (anteriores e os daquele momento), com os

investidores a apostar que os esforços de «limpeza» da

empresa ajudariam a evitar uma humilhante retirada da

bolsa de valores de Tóquio.

As denúncias não devem ser anónimas mas os

denunciantes devem ter a segurança de que a sua

instituição os protegerá o mais possível. As organizações

deveriam, idealmente, ser capazes de lidar com as

denúncias internamente, até chegar ao ponto em que são

encaminhadas para o regulador ou autoridades policiais.

Presentemente, segundo Woodford, as chefias intermédias

são incentivadas a ignorar quaisquer inconformidades que

detetem.

No que respeita ao apoio externo, Woodford refere estar

impressionado com a linha de denúncias do FCA

(Financial Conduct Authorithy). Este tipo de apoio pode

também ser obtido do Public Concern at Work, no Reino

Unido e no Escritório da SEC (Securities and Exchange

Comission) de Denúncia, nos EUA.

O tema da denúncia é particularmente relevante para os

auditores internos, segundo Woodford, porque são as

pessoas chave envolvidas na implementação deste canal e

do seu funcionamento nas instituições. São também as

pessoas que estão em melhor posição para identificar as

áreas de maior fragilidade onde as fraudes ou atividades

criminais podem ocorrer.


10


“Fui acusado de transformar auditores internos em

polícias, mas de alguma forma, eles têm esse papel. Eles

têm de assegurar que há escrutínio e supervisão em todas

as áreas e devem manter alguma tensão na condução dos

trabalhos de auditoria.”.

A Auditoria Interna não deverá apenas ser envolvida no

estabelecimento de um canal de denúncia que reporta a

um gestor não executivo, como deve assegurar que os

colaboradores conhecem esse canal. Quanto mais

transparente for o processo, melhor.

Apesar de Woodford acreditar que um robusto canal de

denúncia interno representa uma menor necessidade de os

denunciantes recorrerem à imprensa, ele reconhece o

papel importantíssimo que esta representou no seu caso e

em outros escândalos com origem em denúncias. “Os

media são a última salvaguarda da democracia”, diz

Woodford.

“Os acionistas também têm um papel relevante a

desempenhar. Eles são detentores da empresa, podem

destituir os gestores e convocar assembleias

extraordinárias.

Três acionistas não japoneses, no caso Olympus, foram

excelentes e começaram por solicitar a demissão dos

gestores no início do escândalo. Estes acionistas

ofereceram-me apoio. Os acionistas podem ser muito

mais ativos em exigir linhas de denúncia nas instituições,

tal como as entidades reguladoras.”.

Claro que o problema é que o escândalo pode provocar

uma queda no preço das ações o que gera perdas para os

acionistas, e estas perdas podem ser superiores à perda

inicial provocada pela fraude, tal como sucedeu na

Olympus. “Tal é inevitável”, diz Woodford. “O sistema

todo depende da confiança nos números contabilísticos.

Se o acionista não acredita na importância da denúncia e

não está preparado para ver o preço da ação a cair, então

não deveria ser acionista.”.

Woodford diz que a gestão deveria estar mais consciente

do facto de a Auditoria Interna, através das políticas e

processos que avalia, ser uma defesa chave contra a

fraude e outros crimes.

“Se a gestão restringe a Auditoria Interna e o auditor

tropeça em algo preocupante, é importante que saiba que

tem um NED (Non Executive Ditector) a quem recorrer.”.

Woodford é cético relativamente a quão independente um

empregado pode ser numa organização que lhe paga o

ordenado, mas acrescenta que o reporte direto ao NED

confere um maior sentido de controlo e independência

relativamente à influência da gestão.

Apesar das proteções existentes, é lógico que potenciais

denunciantes podem sentir receio de ser vitimizados pela

sua “deslealdade” para com a organização. Woodford, no

entanto, vê isso de forma diferente.

“O mundo mudou. Há muito mais impudor relativamente

à ganância e excessos nas organizações, atualmente.

Denunciantes já não são vistos como delatores.

Ofereceram-me empregos no Reino Unido e no Japão

desde que fui despedido da Olympus, mas prefiro

continuar a fazer o que faço agora, e facilitar a alguém

fazê-lo numa próxima vez.”.

De acordo com o editorial da revista do IIA dos EUA, o

método a seguir pela Auditoria Interna, para enfrentar este

dilema, poderá vir a ser acolhido nas normas

internacionais como uma boa prática.

Com efeito, segundo a norma 440-2, respeitante à

comunicação de informação sensível interna e

externamente à cadeia de comando, o auditor interno tem

o dever profissional e a responsabilidade ética de avaliar

todas as evidências e decidir se existe cabimento em

propor a tomada de novas medidas com vista a proteger os

interesses da organização, dos seus stakeholders, da

comunidade ou da sociedade no seu todo.


11


Porém, esta norma encoraja, também, os auditores

internos a considerar o dever de confidencialidade tal

como estabelecido no Código de Ética do IIA, podendo

gerar aqui um conflito.

Os denunciantes terão de optar entre a denúncia interna ou

externa sendo que decidirão pela interna se confiarem que

a organização promoverá uma investigação e a tomada

das devidas ações.

A denúncia externa tem assim subjacente, ou dúvida

relativamente à vontade política de investigar a questão ou

o receio de represálias por parte da entidade empregadora.

Em qualquer dos casos, a decisão de denunciar, por parte

do auditor, deverá basear-se sempre, numa opinião

devidamente sustentada em que a desconformidade está

evidenciada de forma material e credível.

Há que ter presente que, muitas vezes, a denúncia pode

ser destrutiva, pouco objetiva e infundada e que pode

desgastar ou prejudicar pessoas e entidades coletivas. As

denúncias infundadas descredibilizam o auditor. Por outro

lado, há que ter em consideração que estas denúncias

mobilizam desnecessariamente, a estrutura a quem caberá

a averiguação, situação que implica gastos.

Não existe um consenso generalizado sobre as

consequências para um denunciante que promova

denúncias que se venham a revelar improcedentes,

nomeadamente, motivadas por má-fé, ou visando

promoção pessoal:

(i) há situações, como no Brasil, em que se estuda a

hipótese de legislar a aplicação de uma penalidade (1 a

3 anos de prisão) para este tipo de denunciantes;

(ii) há empresas, nomeadamente no setor privado, que

preveem o direito de intentar ações disciplinares,

contra o denunciante, caso se prove que a denuncia

teve índole enganosa e falsa;

(iii) há casos em que estão claramente definidos, o

canal de denúncias e os respetivos procedimentos a

seguir, mas em que é totalmente omisso o

procedimento previsto para as denúncias que se

venham a revelar improcedentes;

(iv) Finalmente, há quem defenda, não apenas a

proteção incondicional do denunciante como também a

atribuição de uma recompensa pela denúncia efetuada.

Uma solução possível e moderada seria, por exemplo, a

denúncia obrigar sempre à identificação do denunciante e

à apresentação de fortes indícios e de prova da ocorrência

da irregularidade. Qualquer denúncia que não cumprisse

estes requisitos não seria sequer averiguada.

Em Portugal

Em Portugal, muito provavelmente, dadas as suas raízes

históricas e culturais, a denúncia não constitui uma prática

comum. O denunciante é conotado negativamente como

um “informador”. Tal não significa que não se dê

importância, no nosso país, aos valores éticos e de

integridade. Decorre, apenas, de alguma falta de

sensibilização para o facto de o fenómeno da denúncia

poder ser sinónimo de integridade e de responsabilidade

quando exercido, de facto, com sustentação.

O impacto da crise financeira, na banca, suscitou uma

profunda reflexão sobre as insuficiências dos poderes de

intervenção das entidades de supervisão - BdP (Banco de

Portugal), CMVM (Comissão do Mercado de Valores

Mobiliários) e ISP (Instituto de Seguros de Portugal) - nas

instituições sob a sua alçada quando uma situação destas

manifesta indícios de desequilíbrio financeiro.


12


Em fevereiro de 2012, através do Decreto-Lei n.º 31-A, o

Governo Português decretou profundas alterações ao

Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades

Financeiras (RGICSF) de forma a conferir poderes ao

BdP, para intervir nas instituições sujeitas à sua

supervisão que se encontrem em situação financeira

fragilizada, a fim de se adotarem medidas conducentes à

sua recuperação e de mitigar a probabilidade de contágio

a outras instituições.

Assim, o artigo 116.º-G do RGICSF prevê a

obrigatoriedade da criação de condições internas em cada

instituição, de participação de irregularidades assegurando

a confidencialidade no processo. Tal artigo prevê, ainda

no seu n.º 3 que:

“As pessoas que, por virtude das funções que exerçam na

instituição de crédito, nomeadamente nas áreas de

auditoria interna, de gestão de riscos ou de controlo do

cumprimento das obrigações legais e regulamentares

(compliance), tomem conhecimento de qualquer

irregularidade grave relacionada com a administração,

organização contabilística e fiscalização interna da

instituição de crédito que seja suscetível de a colocar em

situação de desequilíbrio financeiro, têm o dever de as

participar ao órgão de fiscalização (…)”

Os Bancos tiveram de definir, assim, uma Política Interna

sobre este tema, divulgada internamente e, de forma mais

resumida, nos seus sites institucionais. Contudo, esta

política restringe-se a participações de irregularidades

suscetíveis de colocar a instituição em situação de

desequilíbrio financeiro, estando tipificadas no artigo

anterior as situações que se enquadram nesta definição.

Ficam excluídas tantas outras situações de fraude ou de

suspeita de fraude, de menor dimensão mas ainda assim,

materialmente relevantes, de que colaboradores e chefias

intermédias que não pertencem à esfera dos órgãos de

controlo interno, por vezes têm conhecimento e que não

as comunicam por receio de sofrerem represálias.

Assim, tal Política de Comunicação de Irregularidades

deveria ser complementada com uma outra política, a de

Participação de Suspeita de Fraude dotando, desta forma,

qualquer colaborador da instituição, de um canal de

comunicação deste tipo de suspeita, garantindo-lhe o mais

completo sigilo e a análise da denúncia efetuada.



13


Modelo de avaliação da gestão de hospitais

públicos com base na auditoria operacional,

Rodrigo Luiz Tolentino Bergamini – Mestre em Administração –

Universidade do Estado de Santa Catarina – Auditor Interno da Secretaria de

Estado da Fazenda de Santa Catarina e Leonardo Secchi – Ph.D. Professor da

Universidade do Estado de Santa Catarina

RESUMO

O objetivo deste artigo é propor um modelo de avaliação de organizações hospitalares públicas, utilizando-se como

parâmetro a sistemática de avaliação das auditorias operacionais. Para a construção do modelo foi feita uma revisão da

literatura acerca dos temas avaliação organizacional, indicadores de desempenho, auditoria operacional, e indicadores na

gestão hospitalar, bem como análise de conteúdo de manuais e relatórios produzidos por instituições de controle

(INTOSAI e TCU), a fim de identificar qual a sistemática a ser proposta para composição do modelo de avaliação.

Foram realizadas entrevistas semi-estruturadas em uma Secretaria de Estado da Saúde (SES), e análise documental, a

fim de descrever como é feita a avaliação da gestão de hospitais públicos. Após apuração dos indicadores, formados a

partir da contribuição de especialistas do setor, foi realizada sua validação mediante aplicação em um hospital público

integrante da rede SUS. O resultado da pesquisa contempla um modelo de avaliação da gestão de organizações

hospitalares, composto por três etapas (planejamento, execução, e monitoramento), no qual a etapa de planejamento da

avaliação é subsidiada por 14 (quatorze) indicadores de gestão hospitalar.

Palavras-chave: Gestão Hospitalar; Auditoria Operacional; Avaliação.

1 INTRODUÇÃO

ineficiência na alocação de recursos e a

ausência de mecanismos de avaliação de

desempenho das organizações hospitalares

prejudicam os resultados alcançados por essas

organizações. Especialistas do setor defendem que a

eficiência de uma organização hospitalar está

relacionada à maneira como ela emprega os recursos

disponíveis. A maneira de utilizar os recursos, uma das

faces do processo de gestão, também está diretamente

ligada à qualidade dos serviços prestados e ao custo

envolvido na assistência à saúde.

Dados analisados por La Forgia & Couttolenc (2009)

demonstram que os resultados obtidos pelo Brasil na

área da saúde e no setor hospitalar, considerando o

montante de recursos investidos, estão abaixo do

esperado e existem apenas duas soluções possíveis para

o problema. A primeira delas consiste em aumentar o

montante de recursos financeiros (o que é difícil, em face

da limitação de recursos), enquanto a outra se pauta em

aumentar a eficiência do sistema, o que exige o

acompanhamento mais próximo dos resultados gerados

por essas organizações, envolvendo, portanto, avaliação

de desempenho.

A avaliação da gestão possibilita fornecer informação de

maneira estruturada a quem as utiliza, permitindo

conhecer os principais aspectos da organização avaliada.

Ademais, com a avaliação, torna-se possível identificar

problemas, suas causas e efeitos, de modo a subsidiar o

processo decisório.

A

14


Nesse sentido, em termos de competência, o sistema de

controle interno, presente na estrutura da Administração

Pública, dentre outras funções também possui a

incumbência de avaliar os resultados alcançados pelos

órgãos e entidades públicas, conforme preceito

constitucional. No entanto, o exercício desse mister,

quando se trata de uma organização hospitalar,

representa um desafio em termos de metodologia,

sobretudo em razão das especificidades que cercam a

gestão hospitalar.

O objetivo deste artigo, desenvolvido a partir de

dissertação do Mestrado Profissional em Administração

da Universidade do Estado de Santa Catarina, é o de

apresentar a proposta de um Modelo de Avaliação da

Gestão de organizações hospitalares do setor público em

Santa Catarina, fundamentado na sistemática da

Auditoria Operacional.

A dissertação que deu origem a este estudo teve o

seguinte objetivo geral: apresentar a proposta de um

Modelo de Avaliação da Gestão de organizações

hospitalares do setor público em Santa Catarina,

fundamentado na sistemática da Auditoria Operacional.

O presente texto encontra-se estruturado em cinco

seções, incluindo esta introdução. Em seguida, a seção

dois (referencial teórico) aborda os temas avaliação;

indicadores; e auditoria operacional. Os procedimentos

metodológicos são descritos na seção três; a

apresentação dos resultados do trabalho e as conclusões

estão contidas nas seções quatro e cinco,

respectivamente.

2 Avaliação

O conceito de avaliação constitui o primeiro passo no

presente estudo até o alcance do objetivo estipulado.

Para a proposta de um modelo de avaliação, inicialmente

serão apresentados os entendimentos que circulam o

tema.

O termo avaliação representa a “identificação,

esclarecimento e aplicação de critérios defensáveis para

determinar o valor, a qualidade, a utilidade, a eficácia ou

a importância do objeto avaliado em relação a esses

critérios” (WORTHEN; SANDERS; FITZPATRICK,

2004, p. 35). Ao aproveitar o conceito à realidade

pesquisada, adverte-se que o objeto de estudo refere-se à

gestão da organização hospitalar. Sendo assim, os

critérios de eficiência na gestão hospitalar balizam a

avaliação dos resultados gerados por essas organizações.

Para Hadji (1994), a avaliação é uma medida da

realidade observável comparada com um padrão

desejado. Segundo o autor, a avaliação permite a

formulação de juízo de valor acerca de determinado

objeto, mediante o confronto entre duas séries de dados:

aquela que diz respeito ao objeto real e aquela que

representa o ideal.

A definição de avaliação também é compreendida como

o levantamento de dados e a comparação com padrões.

Para Weiss (1998), a avaliação tem por objetivo

contribuir com a melhoria da política pública. A autora

defende que a avaliação corresponde à análise de uma

política pública em relação a padrões implícitos ou

explícitos.

A atividade de avaliação poderá assumir funções

distintas. A avaliação, a depender do enfoque que seja a

ela atribuído, servirá à função gerencial, política,

conceitual, persuasória e a de esclarecimento.

Na função gerencial, a avaliação possui o papel de

propor ações corretivas para as disfunções identificadas

no processo de gestão. No dizer de Robbins (1986) a

avaliação procura monitorar as atividades da organização

a fim de identificar se os recursos estão sendo utilizados

de maneira eficiente e eficaz. Caso isso não esteja

acontecendo, ações corretivas devem ser implementadas

(Figura 1).

Modelo de avaliação da gestão de hospitais públicos com base na auditoria operacional

15


Figura 1 – Processo de Avaliação

Fonte: Adaptado de ROBBINS (1986)

Aplicando o entendimento da função gerencial da

avaliação ao campo das políticas públicas, o resultado do

processo de avaliação poderá conduzir a diferentes

decisões:

“a. continuação da política pública da forma que está,

nos casos em que as adversidades de implementação são

pequenas;

b. reestruturação marginal de aspectos práticos da

política pública, nos casos em que as adversidades de

implementação existem, mas não são suficientemente

graves para comprometer a política pública;

c. extinção da política pública, nos casos em que o

problema público foi resolvido, ou quando os problemas

de implementação são insuperáveis,ou quando a política

pública se torna inútil pelo natural esvaziamento do

problema” (SECCHI, 2010, p. 51).

Ao atender à função política, a atividade de avaliação

assume contornos distintos do observado na função

gerencial. Na função política a avaliação pode ser

compreendida como, além de atividade técnica, também

uma atividade de cunho político. Faria (2005) ao tratar

da “política de avaliação das políticas públicas” critica a

ênfase quase exclusiva da utilização instrumental da

avaliação das políticas públicas. Para o autor, além da

perspectiva gerencialista, a avaliação envolve questões

como disputas relativas à definição dos interesses

prioritários e do escopo do Estado; competição eleitoral;

busca de acomodação de forças e de interesses no âmbito

intraburocrático, ou seja, disputas de poder entre agentes

e principais os mais diversos (FARIA, 2005).

Portanto, além do caráter instrumental a avaliação

também pode exercer uma função política. Isso se dá no

momento em que o processo de avaliação fornece

elementos que influenciam o âmbito das políticas

públicas, seja na forma de competição por mais recursos

ou na modelagem das estruturas de poder.

O uso conceitual está relacionado a uma função

educativa da avaliação. Nesse tipo, os resultados

produzidos pelos avaliadores possibilitam aos gestores

dos programas mudarem sua concepção acerca do

funcionamento do programa, adquirindo novas idéias e

insights, a partir dos relatórios de avaliação.

No que tange ao uso persuasório, os gestores, ao

perceberem as deficiências do programa e a

possibilidade de realizarem mudanças, utilizam o

resultado da avaliação para legitimarem suas posições e

obterem apoio.

Quando as evidências da avaliação colaboram com o

acúmulo de conhecimentos, influenciando outras

instituições não diretamente relacionadas ao programa,

impactando rede de profissionais e alterando paradigmas

de políticas, o tipo de utilização da avaliação é o de

esclarecimento (HOCHMAN et al., 2007).

- Meta

- Critério

- Padrão

Desempenho

real observado

- Medição

- Comparação

Sem disfunções

Com disfunções

Proposta de ações

corretivas


16


Miranda e Silva (2002) afirmam que para se avaliar ou

medir desempenho é preciso considerar determinados

elementos. Além da identificação do que medir, também

devem ser respondidas questões como: Por que medir e

Como medir. Segundo os autores, um dos principais

problemas na avaliação de desempenho é a definição do

que medir, pois para se avaliar o desempenho é

necessário construir mecanismos que possibilitem, de

fato, avaliar aquilo que se quer medir. No momento da

avaliação, é verificado o cumprimento do objetivo ou

meta proposta. Portanto, este objetivo ou meta fixada

deve servir de parâmetro para a avaliação, pois medidas

isoladas não contribuem para otimização dos resultados

organizacionais.

Sink e Tutlle (1993) estabelecem que somente é possível

gerenciar o que se pode medir. Segundo os autores, o

sistema de medição deve abranger toda a cadeia de valor,

cujo início está na identificação das necessidades dos

clientes e o fim está na satisfação dessas necessidades.

Para melhorar o desempenho da organização, os fatores

que contribuem para o alcance dos resultados, ou seja,

aqueles que integram a cadeia de valor, devem ser

medidos e avaliados, de maneira a permitir o

acompanhamento, o controle e a correção de desvios. O

sistema de avaliação deve dar o direcionamento para

organização aperfeiçoar o seu desempenho, e deve ser

compreendido como forma de intervenção para

melhoria, assim como apoio à gestão.

3 Indicadores

Na maioria das vezes, as metas de uma organização são

aferidas mediante a utilização de indicadores de

desempenho. Para o Tribunal de Contas da União (TCU,

2000), um indicador de desempenho é um número,

percentagem ou razão que mede um aspecto do

desempenho, com o objetivo de comparar esta medida

com metas preestabelecidas.

A definição de indicadores apresenta pouca variação

entre os autores. De acordo com a organização

governamental Financiadora de Estudos e Projetos

(FINEP), indicadores representam a medida agregada e

completa que permite descrever ou avaliar um

fenômeno, sua natureza, estado e evolução. Já o Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID) estabelece

que indicadores referem-se à “especificação quantitativa

e qualitativa para medir o atingimento (sic) de um

objetivo”. Também a OCDE - Organização para

Cooperação e Desenvolvimento Econômico, preconiza

que indicadores representam “ferramenta que habilita a

mensuração da efetividade de uma operação ou de uma

organização” (OCDE, 2001, p.35).

Portanto, pelo que se depreende, a expressão “medir”

está presente de maneira representativa nas definições de

indicadores, o que nos leva a deduzir que os indicadores

são unidades que permitem medir e avaliar se estão

sendo alcançados os objetivos previstos.

Os indicadores de desempenho são de natureza

comparativa, pois um conjunto de dados isolados,

demonstrando os resultados da organização, não retratam

como está a gestão da instituição, a não ser que sejam

comparados com metas pré-estabelecidas ou resultados

atingidos em períodos anteriores. Desse modo, os

indicadores possibilitam o acompanhamento e a

avaliação da gestão, fornecendo informações úteis para a

tomada de decisão.

Diante da importância do indicador de desempenho no

sistema de avaliação, faz-se necessário averiguar quais

as qualidades desejáveis de um indicador. Segundo

orientação do TCU (2000), durante o processo de

elaboração de indicadores determinadas características

devem ser observadas. Dentre elas são citadas:

representatividade; praticidade; validade; independência;

seletividade; e economicidade.


17


A primeira delas, representatividade, sugere que o

indicador esteja relacionado aos produtos essenciais de

determinado processo, de maneira que seja mensurado o

essencial, aquilo que reflita o mais importante no objeto

sob avaliação. A característica definida como praticidade

recomenda que o indicador, antes de ser utilizado, seja

testado, de modo que se obtenha a garantia de que o

indicador funcionará na prática. Outra característica é a

validade do indicador, o que significa dizer que ele

deverá refletir, de fato, o fenômeno a ser monitorado.

Quanto à independência dos indicadores, para que seja

útil o indicador deverá medir os resultados decorrentes

das ações que se pretende avaliar, evitando, portanto, a

influência de fatores alheios. Já a seletividade aponta no

sentido de que seja definido um número mínimo de

indicadores, ou seja, aqueles que sinalizem o que é

essencial no fenômeno avaliado. Por fim, a

economicidade implica na precaução de custos reduzidos

na obtenção das informações que servirão de base para

os indicadores.

Sutter (2002) recomenda quatro critérios para seleção de

indicadores. O primeiro deles é a pertinência,

caracterizada pela capacidade de um indicador retratar

com fidelidade o fenômeno estudado, sem que ocorram

distorções, isto é, o objeto sob análise deve ser bem

representado pelo indicador. O segundo critério refere-se

ao caráter operacional, de maneira que o indicador deve

ser de fácil utilização. O terceiro critério é a

possibilidade de consolidação do indicador. Ele deve ser

acumulável, permitindo sua consolidação para fins de

análises e verificação de tendências. O último critério

refere-se ao caráter econômico do indicador, ou seja, a

capacidade de ser calculado financeiramente. Assim, ao

atender a essas características, acredita-se que os

indicadores terão consistência para sua utilização no

processo de avaliação.

Ao tratar especificamente dos indicadores na gestão

hospitalar, Novaes e Paganini (1992) defendem que a

elaboração de indicadores não deve se basear numa

descrição exaustiva dos serviços hospitalares, sobretudo

em razão da complexidade que envolve esses serviços,

mas sim na verificação dos dados que melhor retratem a

realidade existente. Os indicadores devem espelhar o

processo observado, de maneira simples e eficaz,

considerando os aspectos de maior relevância, de modo a

auxiliar o avaliador em sua formação de opinião. Nesse

sentido, na elaboração dos indicadores devem ser

levadas em conta, também, sua representatividade e

simplicidade.

Para Bittar (2001), medir resultados em programas e

serviços de saúde é uma ação importante na gestão das

atividades desenvolvidas nas unidades hospitalares. O

autor apresenta uma proposta de indicadores aplicáveis à

medição de quatro variáveis presentes na organização

hospitalar. A primeira das variáveis refere-se ao meio

ambiente ou ambiente externo da organização. Nela,

estão presentes fatores como as condições de saúde da

população, fatores demográficos, educacionais, políticos,

econômicos, etc. A segunda das variáveis refere-se à

estrutura da organização, representada pela parte física

das instalações, equipamentos, instrumentais, móveis e

funcionários da instituição. A terceira variável é

representada pelos processos de operação da unidade

hospitalar, caracterizados pelas atividades de cuidados ao

paciente e demais atividades ligadas à infraestrutura. Por

último, é mencionada a variável resultados. Esta variável

refere-se aos efeitos resultantes da combinação e

interação das demais.

Além dos indicadores apresentados por Bittar (2001),

este estudo procurou trabalhar com indicadores de gestão

hospitalar referenciados por programas e instituições

ligadas ao setor no país, como a ANVISA (Agência

Nacional de Vigilância Sanitária); o Pro-Hosp (Programa

de fortalecimento e melhoria da qualidade dos hospitais

do SUS/MG); o SIPAGEH (Sistema de Indicadores

Padronizados para Gestão Hospitalar);


18


O PROAHSA - Programa de estudos avançados em

administração hospitalar e de sistemas de saúde do

Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina da

Universidade de São Paulo e da Escola de Administração

de Empresas da Fundação Getúlio Vargas; a ANAPH

(Associação Nacional de Hospitais Privados); e o

SINDHRIO (Sindicato dos Hospitais, Clínicas e Casas

de Saúde do Município do Rio de Janeiro).

4 Auditoria Operacional

A definição de auditoria operacional encontra-se difusa

na literatura, não obstante as variadas compreensões

convergirem num mesmo sentido, qual seja, avaliar as

dimensões de economicidade, eficiência, eficácia e

efetividade das políticas públicas.

Segundo o United State Government Accountability

Office GAO (2005), a auditoria operacional é o exame

objetivo e sistemático de evidências com o fim de

proporcionar a avaliação de desempenho de uma

organização, programa, atividade ou função, no intuito

de auxiliar o processo de tomada de decisão. Com isso,

torna-se possível direcionar o foco de atuação às

atividades que necessitam de ações corretivas,

melhorando, por conseguinte, a eficiência das operações.

De modo geral, a auditoria operacional representa

mecanismo de acompanhamento e avaliação de projetos,

atividades e organizações públicas, priorizando a

verificação da economicidade no uso dos recursos

públicos, a eficiência na prestação de bens e serviços

públicos, a eficácia no cumprimento de metas e a

efetividade do resultado das ações governamentais.

Assim, várias dimensões de análise podem ser

examinadas mediante a utilização da auditoria

operacional. O diagrama insumo-produto (Figura 2),

apresenta as possíveis dimensões de análise e suas

respectivas inter-relações.

Figura 2 – Diagrama de Insumo-produto

Fonte: Manual de Auditoria Operacional – TCU (2010)

De acordo com a International Federation of

Accountants (IFAC) a “Auditoria é uma verificação ou

exame feito por um auditor nos documentos de prestação

de contas com o objetivo de o habilitar a expressar uma

opinião sobre os referidos documentos de modo a dar

aos mesmos a maior credibilidade” (TCU, 2011, p. 13).

Entidades incumbidas de realizar a fiscalização têm

ampliado sua atuação para aspectos que vão além da

verificação do estrito cumprimento da legalidade e da

prestação de contas por parte dos administradores

públicos. A fiscalização também tem se debruçado para

questões como a verificação do cumprimento de metas e

objetivos, analisando, por conseguinte, novas dimensões

como a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.

Para a AECA – Associação Espanhola de Contabilidade

e Auditoria, com o controle pretende-se obter uma

apropriada e eficaz utilização dos fundos públicos,

acentuando a procura de uma gestão rigorosa, bem como

a regularidade na ação administrativa e a informação

(AECA, 2001, p. 36).



19


Diante disso, a auditoria operacional não está restrita aos

aspectos de conformidade e regularidade dos gastos

públicos, pois suas avaliações se concentram na

economia, eficiência, eficácia e efetividade da

Administração pública.

Em sentido mais amplo, a auditoria representa um

conjunto de técnicas que visa avaliar a gestão pública,

pelos processos e resultados gerenciais, bem como a

aplicação de recursos públicos por entidades de direito

público e privado, mediante a confrontação entre uma

situação encontrada e determinado critério técnico,

operacional ou legal. (CASTRO, 2008, p. 160). Nesse

entendimento, a auditoria operacional presta-se a agregar

valor ao corpo gerencial das organizações públicas, além

de controlar a alocação dos recursos públicos.

É importante salientar que a auditoria operacional

distingue-se da auditoria de conformidade,

tradicionalmente realizada pelos órgãos de controle no

setor público. Enquanto a primeira estende-se por toda a

organização, a auditoria de conformidade limita a sua

abrangência à área contábil-financeira e legal. Assim,

enquanto a auditoria operacional objetiva verificar e

avaliar, a auditoria de conformidade objetiva somente

verificar (ROCHA & QUINTIERE, 2008). A auditoria

operacional e a de conformidade possuem objetivos

distintos (Quadro 1).

Tipo de Auditoria Objetivos

Operacional

Analisar o planejamento, a organização e os sistemas internos de controle administrativo.

Avaliar a eficiência e a economicidade com que são utilizados os recursos humanos, materiais e

financeiros.

Avaliar o resultado das operações realizadas em relação aos objetivos pretendidos.

Conformidade

Analisar as transações, contas, relatórios e balanços de um dado período.

Verificar o cumprimento das disposições legais e normas regulamentadoras.

Verificar os sistemas internos de controle financeiro.

Quadro 1 – Objetivos da Auditoria Operacional e de Conformidade

Fonte: Adaptado de ROCHA & QUINTIERE (2008)

Para Castro (2008), a auditoria operacional ou de

desempenho tem como objetivo proporcionar a avaliação

da gestão das organizações ou programas públicos.

Nesse processo, o auditor/avaliador presta uma atividade

de assessoramento ao gestor público, de maneira a

aperfeiçoar as práticas administrativas.

Nota-se que a auditoria operacional, por meio do

assessoramento, visa à melhoria das operações

examinadas, seja em um programa de governo ou

organização pública. Assim, ao representar uma

atividade de verificação e avaliação, a auditoria

operacional aproxima-se do modelo de avaliação que

procura corrigir as principais disfunções e inadequações

eventualmente identificadas em uma organização.

Para Pollit et al. (1999) as auditorias de desempenho

(operacional) estão relacionadas com as reformas

administrativas ocorridas em países por ele pesquisados

(Inglaterra, Suécia, Dinamarca, Finlândia e França). De

acordo com o autor, as reformas administrativas nesses

países provocaram também a mudança do enfoque do

controle de processos para o controle de resultados.



20


Por parte das organizações responsáveis pelo controle

nesses países, a auditoria operacional também tem

recebido diferentes denominações: auditoria de

desempenho (performance audit); auditoria de valor pelo

dinheiro (value-for-money audit); auditoria

administrativa, auditoria de gestão, auditoria de

rendimento e auditoria de resultados (FREITAS, 2005).

Diante das compreensões do tema auditoria operacional,

é possível perceber que nessa modalidade de auditoria

predomina a avaliação das dimensões da economia, da

eficiência, da eficácia e da efetividade dos programas

públicos. Pollit et al. (1999) justifica que isso se deve à

tendência de cooperação das organizações internacionais

de controle no sentido de se obter padrões comuns de

auditoria de desempenho.

Em relação ao perfil da auditoria operacional, essa

modalidade de auditoria não está sujeita a requisitos

específicos, pois ela é mais flexível na seleção de temas,

objetos, métodos e critérios de fiscalização, conforme

define a International Organization of Supreme Audit

Institutions (INTOSAI).

A auditoria de gestão deve dispor de ampla seleção de

métodos de investigação e avaliação, e atuar a partir de

uma base de conhecimentos muito distinta daquela da

auditoria tradicional. Não se trata de uma forma de

auditoria baseada em uma lista de comprovação. As

características especiais da auditoria operacional se

devem à variedade e complexidade das questões

relacionadas com sua atividade. Dentro de suas

competências legais, a auditoria operacional deve ter a

liberdade necessária para examinar todas as atividades

do setor público a partir de diferentes perspectivas

(INTOSAI, 2005, p.31).

Tal especificidade da auditoria operacional se deve ao

fato de sua aplicabilidade envolver os mais variados

campos de atuação no setor público (saúde, educação,

segurança pública, assistência social, etc.) sob diferentes

perspectivas, como a econômica, social, tecnológica,

entre outras. Ainda, quanto ao campo de aplicação das

auditorias operacionais, defende-se que ela pode ser

desenvolvida na maioria dos programas e organizações

do setor público, no momento em que esses programas e

organizações recebem insumos para realizar suas

atividades, os processam e geram resultados.

No intuito de melhor descrever essa interação, as

diretrizes da INTOSAI (2005) apresentam a ilustração

do modelo input-output, conforme Figura 3.

Figura 3 – modelo de input – output

Fonte: INTOSAI (2005)

Conforme INTOSAI (2005), os ouputs são os resultados

produzidos em virtude dos inputs e das ações realizadas

para alcançar objetivos específicos. A auditoria

operacional seria capaz de avaliar os componentes e

relações envolvidas no modelo input-output, exceto

aquele que se encontra no extremo esquerdo do modelo

(compromisso ou propósito definido da ação do

governo), sob pena de, assim agindo, atravessar a

fronteira que envolve o campo da discricionariedade

política.


21


5 Procedimentos metodológicos

A partir da revisão bibliográfica e análise documental,

empreendidas no estudo, foram identificados os

principais indicadores de gestão hospitalar utilizados por

hospitais no Brasil.

Dentre os indicadores mencionados na revisão

bibliográfica (250), foram pré-selecionados aqueles cuja

citação ocorreu em mais de uma fonte pesquisada

(literatura e organizações do setor de gestão hospitalar),

resultando, assim, um conjunto de 29 indicadores

usualmente aplicados por mais de uma entidade na

avaliação da gestão de hospitais.

A avaliação de pertinência destes indicadores foi feita

por (13) diretores / gerentes de Hospitais da rede pública

estadual de Santa Catarina e 1 diretor da rede privada do

setor de saúde (ex-gestor de saúde na área pública).

Os questionários de pesquisa tiveram como objetivo

coletar a opinião dos profissionais da área de gestão

hospitalar acerca da importância ou não dos indicadores

pré-selecionados, de acordo com a realidade da rede

pública do SUS no estado de Santa Catarina.

A opinião foi fornecida mediante atribuição de pontos

aos indicadores, numa escala de 1 a 5. Tal escala

apresentou a seguinte composição: 5. Muito Importante;

4. Importante; 3. Desejável; 2. Não Prioritário; 1.

Dispensável.

Após o retorno dos questionários, as respostas foram

tabuladas e analisadas (média aritmética e moda

estatística das respostas).

A fim de responder a questão de como é feita atualmente

a avaliação da gestão de hospitais públicos no estado,

foram realizados os seguintes procedimentos: análise

documental de relatórios de auditoria produzidos pelo

controle interno do Poder Executivo, no que se refere à

atuação da Secretaria da Saúde de Santa Catarina; e

entrevista semi-estruturada com gestores dessa

Secretaria.

No presente estudo, a validação dos indicadores foi

realizada numa unidade de saúde pública estadual, com o

emprego de questionário de pesquisa junto ao setor de

estatística, de modo que a unidade atestasse, em cada

indicador apurado, o atendimento ou não das

características desejáveis ao indicador

(representatividade; praticidade; validade;

independência; seletividade; economicidade, etc).

Na sequência, para cada indicador, foi calculado o

percentual das características desejáveis ao indicador

presentes em cada um deles.

A etapa de validação dos indicadores com as partes

interessadas é de fundamental importância, pois esse

procedimento, segundo define o Ministério do

Planejamento (BRASIL, 2009), permite obter um

conjunto significativo de indicadores que propicie uma

visão global da organização.

6 Apresentação dos resultados

O critério empregado na escolha dos indicadores a

compor o modelo de avaliação foi selecionar aqueles

avaliados com os conceitos importante ou muito

importante (média e moda igual ou superior a 4).

Seguindo essa lógica, foram selecionados dezessete

indicadores pelos especialistas em gestão hospitalar

(Tabela 1).


22


Tabela 1 – Indicadores selecionados pelos especialistas

Indicador Média Moda

Taxa de mortalidade institucional 4,86 5

Taxa de infecção hospitalar 4,86 5

Taxa de mortalidade geral 4,79 5

Censo hospitalar diário 4,64 5

Taxa de ocupação hospitalar 4,64 5

Índice de Glosas 4,57 5

Relação Enfermeiro/Leito 4,50 5

Relação Enfermagem/Leito 4,50 5

Distribuição de infecção hospitalar por clínica/serviço 4,50 5

Tempo médio de permanência geral 4,36 4

Taxa de absenteísmo 4,36 5

Taxa de acidentes de trabalho 4,36 5

Índice de treinamento 4,14 4

Índice de satisfação dos clientes SUS 4,14 5

Tempo de espera para exame de diagnose 4,07 4

Índice de renovação ou giro de rotatividade 4,00 4

Distribuição percentual de infecção hospitalar por localização

topográfica

4,00 4

Entende-se que os indicadores selecionados pelos

especialistas representam aqueles mais apropriados para

avaliação da gestão dos hospitais públicos estaduais.

Conforme destacado no estudo, a análise crítica dos

indicadores não constituiu objetivo da pesquisa.

No que tange à análise documental de relatórios técnicos

produzidos pelo controle interno do Poder Executivo, no

intuito de descrever como é realizada a avaliação da

gestão de hospitais públicos, foi possível concluir que as

avaliações executadas no âmbito da SES apresentaram

características que as definem como avaliações de

conformidade. Assim, constatou-se que, no período de

2007 a 2010, não foram realizadas avaliações do

desempenho, isto é, avaliações de gestão.

Já o procedimento de entrevista na pasta de saúde

permitiu constatar que os hospitais da rede SUS estadual

remetem periodicamente (mensalmente) ao órgão central

informações acerca de indicadores relativos à gestão do

hospital. Os indicadores são consolidados pelo setor de

Custos e Resultados em tabela intitulada “Demonstrativo

de Produção”. Neste demonstrativo, são realizadas

análises estatísticas com comparativos da evolução

histórica dos indicadores.


23


Posteriormente, os resultados são encaminhados ao

dirigente da organização, encerrando o processo.

Portanto, o resultado da análise de dados permitiu inferir

que são realizadas avaliações no âmbito da SES

envolvendo, a priori, duas instâncias: 1) o controle

interno estadual: avaliações de conformidade; e 2) a

própria SES: avaliação da gestão, com base em

indicadores.

Na etapa seguinte, o critério utilizado para validação dos

indicadores a compor o modelo de avaliação foi

considerar, por indicador, aqueles com percentual de

atendimento às características desejáveis ao indicador

superior a 75%.

Seguindo essa lógica, foram validados 14 indicadores

para composição do modelo (Tabela 2).

Tabela 2 – indicadores validados

Indicador Descrição Atendimento às 12 qualidades

desejáveis ao indicador (%)

IN-1 Taxa de mortalidade geral 100

IN-2 Taxa de mortalidade institucional 100

IN-3 Tempo médio de permanência geral 100

IN-4 Taxa de infecção hospitalar 100

IN-5 Distribuição de infecção hospitalar por clínica/serviço 100

IN-6 Distribuição percentual de infecção hospitalar por

localização topográfica 100

IN-7 Taxa de absenteísmo 100

IN-8 Taxa de acidentes de trabalho 100

IN-9 Índice de treinamento 92

IN-10 Censo hospitalar diário 91

IN-11 Taxa de ocupação hospitalar 91

IN-12 Relação Enfermeiro/Leito 91

IN-13 Relação Enfermagem/Leito 91

IN-14 Índice de Glosas 75

Ao inferir que os indicadores validados retratam os mais

adequados para representarem a realidade estudada, a

pesquisa procurou inseri-los como componente do

modelo de avaliação da gestão de organizações

hospitalares do setor público em Santa Catarina, de

modo a subsidiarem a etapa de planejamento da

avaliação.

Quanto ao modelo de avaliação, antes de trazê-lo à tona,

torna-se oportuno destacar que a literatura que trata do

tema avaliação de políticas públicas trava uma densa

discussão abordando aspectos teóricos e filosóficos do

assunto. Para Rocha & Quintiere (2008), há uma lacuna

entre a teoria e a prática no que se refere às técnicas de

avaliação.


24


Segundo o autor, os métodos de avaliação têm ficado em

um segundo plano quando se trata de avaliação na área

pública.

Pelo fato de o tema avaliação envolver tanto aspectos

teóricos quanto práticos, a pesquisa procurou propor um

modelo de avaliação da gestão de organizações

hospitalares públicas, com base nas auditorias

operacionais, de maneira a contribuir com a superação

da lacuna entre teoria e prática de avaliação.

A atividade de avaliação pode ser executada sob

abordagens diferenciadas. No entanto, cada abordagem

pressupõe um modelo de avaliação ou uma forma de

intervenção apropriada.

Segundo o Guia Referencial para Medição de

Desempenho e Manual para Construção de Indicadores

do Ministério do Planejamento (BRASIL, 2009, p.12), o

modelo tem como objetivo retratar a realidade:

Um modelo é um recurso analítico com o propósito de

representar a realidade a partir da definição de um

conjunto de variáveis (ou aspectos da realidade que se

pretende representar, aspectos estes que podem ser

vistos/definidos/medidos de forma quantitativa ou

qualitativa, por meio de indicadores).

Assume-se que a realidade é um todo complexo e os

modelos, ao incluírem apenas algumas variáveis para

representá-la (buscando descrever, explicar ou prever

algo), serão sempre recursos limitados, revelando e

escondendo, deixando de fora muitas variáveis

potencialmente importantes e contendo limitações para

estabelecer os padrões de comportamento entre as

variáveis. Em suma, todo modelo é limitado, mas a

limitação deve ser sempre minorada por meio da

escolha das variáveis mais relevantes: incluir o

que mais importa e excluir o que não importa.

(grifo nosso)

Nesse sentido, o modelo de avaliação proposto no

estudo, visando captar as variáveis mais importantes da

realidade que envolve a gestão hospitalar, contemplou

indicadores julgados relevantes por especialistas do

setor.

Conforme dispõem as diretrizes do Ministério do

Planejamento (BRASIL, 2009), os modelos são

definidos como um conjunto de indicadores

relacionados, isto é, são métricas que proporcionam

informações sobre o desempenho de um objeto, seja uma

organização hospitalar, um programa de governo ou

projeto.

O modelo proposto no estudo contemplou as fases da

sistemática da auditoria operacional cujas lógicas se

apresentaram comuns ao TCU e INTOSAI (Figura 4).

Além disso, procurou agregar à etapa de planejamento

da auditoria operacional (análise preliminar) quatorze

indicadores apurados durante o desenvolvimento da

pesquisa, entendidos pelos especialistas da área como

aqueles mais relevantes que envolvem a gestão

hospitalar.


25


Figura 4 – Estrutura do Modelo de Avaliação Proposto – 14 Indicadores de Gestão Hospitalar

Fonte: Elaboração própria

4.1 Fases do Modelo de avaliação

a) Planejamento:

O planejamento na auditoria operacional, segundo Rocha

e Quintiere (2008) tem o fim de permitir o conhecimento

mais profundo acerca da organização a ser avaliada. Para

tanto, é necessário que se identifiquem as informações

que permitam compreender como atua a organização.

Portanto é no planejamento que se procura obter uma

visão geral do objeto a ser avaliado, no presente estudo,

uma organização hospitalar.

a.1) Análise preliminar:

Durante a análise preliminar o avaliador procura

conhecer com maior precisão a organização hospitalar.

Neste momento, é necessário que se executem ações

como visitas ao hospital, entrevistas, conversas com os

pacientes e outras atividades, de modo a conferir e

confirmar as informações coletadas inicialmente. Os

indicadores são instrumentos essenciais na etapa de

análise preliminar, pois retratam os principais aspectos

envolvidos na gestão. Os 14 indicadores referenciados

nesta pesquisa permitem a definição dos principais

problemas a serem investigados na organização

hospitalar, integrando-se, desta forma, a etapa de

planejamento. Durante a análise preliminar, o avaliador,

ao reunir dados coletados na forma de indicadores, teria

uma leitura de situações indicativas das principais

questões a serem examinadas a fim de aprimorar a

gestão e a qualidade dos serviços. Essas questões

poderiam estar relacionadas a situações como: falta de

leitos em determinada região e sobra em outras, em

razão de pressões políticas ou deficiência no

planejamento (censo hospitalar); elevada taxa de

rotatividade de pessoal em um hospital em decorrência

da precariedade das condições de trabalho

1. PLANEJAMENTO

1.1 Análise Preliminar

(subsidiada pelos 14

indicadores);

1.2 Definição do Objetivo

da Avaliação;

1.3 Definição do Problema

e Questões;

1.4 Fixação dos Critérios;

1.5 Elaboração dos

Instrumentos de coleta de

dados.

2.EXECUÇÃO

2.1 Trabalho de

campo (coleta de

dados);

2.2 Análise;

2.3 Relatório.

3.MONITORA-

MENTO

3.1 Elaboração do

Plano de ação

Modelo de Avaliação da Gestão de

Organizações Hospitalares


26


(taxa de rotatividade de pessoal); excesso de glosas no

faturamento do hospital em razão da ausência da

padronização de procedimentos no setor ou capacitação

do pessoal (índice de glosas). A análise preliminar de

cada uma dessas situações contribuirá na definição do

objetivo da avaliação, bem como na definição do

problema e das questões a serem investigadas.

a.2) Definição do objetivo da avaliação:

Ao iniciar o processo de avaliação é necessário que se

estabeleça o objetivo da avaliação, ou seja, o que

queremos saber (ROCHA & QUINTIERE, 2008). O

objetivo deve esclarecer as razões que levaram a equipe

a sugerir um determinado tema e enfoque (TCU, 2010).

Diante da complexidade que envolve a gestão hospitalar,

é necessário que o trabalho de avaliação seja

concentrado nas áreas mais relevantes, de acordo com o

objetivo proposto. A identificação dos indicadores que

se encontram em situação mais crítica em relação a

critérios previamente definidos, pode servir de alerta na

definição do objetivo da auditoria. A título de exemplo,

uma elevada taxa de infecção hospitalar na Unidade de

Terapia Intensiva (UTI) pode sugerir que esta situação

seja o motivo da auditoria operacional, isto é, o objetivo

da auditoria está relacionado com os motivos que

justificam a sua realização (INTOSAI, 2005). Assim, o

objetivo poderia ser: “avaliar o desempenho da

Comissão de Controle de Infecção Hospitalar no que

concerne à eficiência de sua atuação no combate à

infecção hospitalar na UTI”.

a.3) Definição do problema e questões a investigar:

O problema de auditoria é identificado com base nas

informações obtidas acerca do objeto avaliado, durante a

análise preliminar. Segundo o TCU (2010), o problema

deve ser formulado de maneira clara e objetiva,

explicitando o que motivou a auditoria, ou seja, o

problema nada mais é do que aquilo que queremos

investigar. Rocha e Quintiere (2008) preconizam que o

problema de auditoria constitui o elemento central da

avaliação, bem como os limites e dimensões que deverão

ser observados na execução dos trabalhos de avaliação.

Desse modo, a correta formulação do problema facilita a

definição quanto à forma de coletar os dados; métodos

empregados e análises que serão realizadas. Trazendo

como exemplo a situação de elevada taxa de infecção

hospitalar em determinado setor, ao considerar o

objetivo sugerido (avaliar o desempenho da Comissão de

Controle de Infecção Hospitalar no que concerne à

eficiência de sua atuação no combate à infecção

hospitalar), o problema poderia ser traduzido, neste caso,

em: “A Comissão de Controle de Infecção Hospitalar

tem promovido o desenvolvimento de ações adequadas e

necessárias ao controle de infecção hospitalar no

hospital?” Portanto, é recomendável que ocorra uma

clara delimitação do objetivo da avaliação, assim como

uma clara definição do problema.

Ao trabalhar as questões de auditoria, Rocha e Quintiere

(2008, p. 69) discorrem que as questões de auditoria

devem, “sempre que possível, expressar uma relação

entre variáveis; serem apresentadas sob a forma

interrogativa; e serem passíveis de teste empírico, ou

seja, elas devem proporcionar a obtenção de evidências

reais sobre a relação apresentada”. No intuito de facilitar

a formulação das questões de auditoria, de acordo com

TCU (2010) o problema deve ser subdividido em partes

que não se sobreponham. Com isso, são identificadas

possíveis questões que, uma vez respondidas, auxiliarão

na elucidação do problema formulado. Recomenda-se,

também, que as questões sejam focadas, específicas e

tratem apenas de um tema. Na situação ora sugerida

(elevada taxa de infecção hospitalar em determinado

setor), a fim de elucidar o processo de avaliação,

poderíamos propor como questões de auditoria: - Como

tem se comportado a taxa de infecção hospitalar após a

nomeação da atual Comissão de Controle de Infecção

Hospitalar?


27


– A execução das rotinas de limpeza do hospital e

desinfecção dos equipamentos tem contribuído para a

redução da infecção hospitalar?

a.4) Fixação dos critérios:

Segundo TCU (2010), os critérios se referem aos

padrões de desempenho empregados na medição das

dimensões de economicidade, eficiência, eficácia e

efetividade do objeto sob avaliação. Nesse sentido, os

critérios representam uma expectativa do que deveria ser

em face do desempenho alcançado.

Para Rocha e Quintiere (2008), nas auditorias

operacionais a fixação dos critérios deve levar em conta

o desempenho de organizações que desenvolvam

atividades similares, bem como as boas práticas

gerenciais. Dentre as possíveis fontes utilizadas na

fixação dos critérios estão as “referências a comparações

históricas e comparações com a melhor prática; normas e

valores profissionais; e indicadores-chave de

desempenho estabelecidos pela Administração” (TCU,

2010, p. 30). Durante a fixação dos critérios tanto os

indicadores quanto as normas e valores profissionais

representam parâmetros a serem utilizadas no processo

de avaliação. Ao ser considerada, por exemplo, a

questão das rotinas de limpeza do hospital e desinfecção

dos equipamentos na contribuição com a redução da

infecção hospitalar, os critérios poderiam ser

representados pelos procedimentos estabelecidos na

legislação do Ministério da Saúde que trata da

regulamentação das ações de controle da infecção

hospitalar.

a.5) Elaboração dos instrumentos de coleta de dados:

Conforme TCU (2010), cada técnica de coleta de dados

aplicada durante a auditoria operacional demandará um

instrumento específico. Desse modo, ao utilizar a

entrevista, o exame documental, o questionário, o grupo

focal ou a observação direta, por exemplo, o avaliador

empregará instrumento específico a ser elaborado

durante a fase de planejamento. Ademais, os

instrumentos desenvolvidos deverão garantir a coleta de

informações relevantes e suficientes para responder às

questões de auditoria (TCU, 2010). Rocha e Quintiere

(2008, p.82) opinam no sentido de que “cada um desses

instrumentos possui vantagens e desvantagens, que

justificam seu emprego em trabalhos específicos em

detrimento de outros instrumentos menos adequados”.

Numa situação empírica de investigação da questão da

infecção hospitalar, como exemplo, o avaliador poderia

utilizar-se da análise documental dos registros

estatísticos do hospital, acerca do assunto, a fim de

coletar evidências que forneçam subsídios que

fundamentem a avaliação, tendo por base o histórico da

taxa de infecção hospitalar.

b) Execução:

Segundo TCU (2010), é na fase de execução que são

obtidas as evidências que respaldam os achados e

conclusões da auditoria. A execução da auditoria

operacional, como modelo de avaliação, compreende as

etapas de trabalho de campo / coleta de dados; análise e

relatório. A etapa de execução destina-se a realizar

verificações e análises, de modo a apresentar os

resultados em um relatório final. Ao comparar os dados

coletados com um critério, caso o resultado seja

discrepante, são identificados os achados de auditoria.

b.1) Trabalho de campo ( coleta de dados):

Ao citar Pollitt et al. (2002), o seguinte parâmetro é

mencionado na sistemática do TCU (2010) para

realização da coleta de dados:

É importante que o auditor obtenha as melhores

informações possíveis tanto fatos quanto opiniões,

argumentos e reflexões de diferentes fontes e busque o

apoio de especialistas. O auditor deve buscar as

evidências necessárias para responder às questões de

auditoria e ter cuidado para não se desviar do foco do

trabalho nem coletar grande quantidade de informações

que, muitas vezes, são desnecessárias e irrelevantes.


28


A qualidade na coleta, análise e documentação dos dados

é fundamental para garantir bons resultados da auditoria

(TCU, 2010, p. 39).

É importante que o avaliador tenha, nesta fase, plena

consciência da importância e dos objetivos da auditoria.

b.2) Análise:

A depender da estratégia metodológica definida para

auditoria operacional, as técnicas e ferramentas

empregadas na análise serão diferentes. A análise

consiste na seleção de dados que ajudarão a responder às

questões de auditoria. Na maioria das vezes as

ferramentas empregadas na análise estão relacionadas às

técnicas de estatística. Durante a análise são empregados

modelos que visam facilitar a organização e a

compreensão da informação, pois a informação é

disforme e o conhecimento é algo dali extraído e que

pode ser utilizado numa tomada de decisão (FALCONI,

2009). Portanto, é com a análise que a informação se

transforma em conhecimento.

De acordo com INTOSAI (2005, p.118), “a análise da

informação é um processo intelectual, criativo e

interativo, que inclui elementos tanto racionais como

irracionais”.

Ao trabalhar com a análise de dados, sejam eles oriundos

de questionários, entrevistas, grupos focais ou qualquer

outra origem, o avaliador, durante a auditoria

operacional, deve estar atento aos objetivos e às questões

de auditoria, de maneira a concluir uma avaliação que

atenda aos propósitos iniciais.

A checagem da evolução das taxas de infecção hospitalar

em determinado período, mediante análise dos registros

estatísticos do hospital e o acompanhamento das rotinas

da equipe, permitiriam retratar o histórico da situação, de

maneira a subsidiar as conclusões e recomendações da

auditoria operacional na avaliação de uma organização

hospitalar.

b.3) Relatório:

O relatório consiste na materialização do resultado do

trabalho do avaliador, ao término da auditoria

operacional. Para TCU (2010), o relatório representa o

instrumento formal e técnico por intermédio do qual a

equipe comunica o objetivo e as questões de auditoria, a

metodologia usada, os achados, as conclusões e a

proposta de encaminhamento. O relatório, produto final

da auditoria operacional, deve também se pautar na

imparcialidade, evitando influências exteriores que

distorçam o processo de avaliação. Nesse sentido, ao

tratar da avaliação de uma organização hospitalar, o

corpo técnico envolvido no levantamento da taxa de

infecção hospitalar ou outra questão a ser investigada

deverá possuir ampla autonomia, de maneira a formar

suas convicções sem sofrer influências.

c) Monitoramento:

O principal objetivo do monitoramento é aumentar a

probabilidade de resolução dos problemas identificados

durante a auditoria/avaliação, seja pela implementação

das deliberações ou pela adoção de outras medidas de

iniciativa do gestor (TCU, 2010, p.53). Tendo a auditoria

operacional como característica a ação de avaliar e

propor soluções, é no monitoramento que se tem a

oportunidade de checar se foram corrigidas as

deficiências apontadas, bem como quais foram os efeitos

produzidos em decorrência das ações adotadas pelo

gestor. De acordo com INTOSAI (2005), no

monitoramento do relatório a postura do avaliador

deverá privilegiar a objetividade e a independência

concentrando-se na verificação da correção dos pontos

fracos identificados, e não no fato de que tenham sido

implementadas ou não as recomendações específicas.

Assim, ao monitorar o desempenho da organização

hospitalar no que tange, por exemplo, à taxa de acidentes

de trabalho na unidade de terapia intensiva, o avaliador

deverá verificar se houve redução do índice após a

intervenção da avaliação, acompanhando, desta forma,

os resultados alcançados.


29


c.1) Elaboração do Plano de ação:

O resultado da auditoria operacional, consolidado em

relatório específico, é acompanhado por meio do

monitoramento, de maneira a se verificar se as ações

adotadas têm contribuído para o alcance dos objetivos de

melhoria da gestão da unidade. Essas ações são

consubstanciadas no plano de ação, elaborado pelos

gestores da organização avaliada.

Acerca do plano de ação, conforme TCU (2010) o

documento deve ser apresentado pelo gestor ao

avaliador, contendo as ações que serão tomadas para

atender as deliberações propostas, no sentido de corrigir

os problemas identificados durante a auditoria

operacional. O plano de ação da organização avaliada

deverá contemplar cronograma com a definição de

responsáveis, atividades e prazos para a implementação

das deliberações, orientando o processo de

monitoramento e aumentando, por conseguinte, sua

efetividade. Portanto, o plano de ação pode ser

compreendido como contramedidas sobre as causas que

estão contribuindo para o resultado insatisfatório de

determinado indicador. Em uma situação específica de

alta taxa de mortalidade em uma organização hospitalar,

o plano de ação terá que apresentar soluções, de maneira

que as causas sejam combatidas, indicando ações, prazos

e responsáveis.

5 CONCLUSÃO

O funcionamento de uma organização hospitalar

constitui a interação de diversas disciplinas e profissões,

de modo que as decisões relacionadas a esse setor são

muitas vezes tomadas sem que se tenham subsídios que

assessorem tais decisões.

Diante da dificuldade de planejar e executar ações que

levem aos resultados desejados torna-se salutar o

aproveitamento e institucionalização de métodos

adequados de avaliação dos resultados decorrentes da

intervenção da Administração. Para que isso ocorra,

conforme explorado no estudo, os indicadores, atuando

como termômetros, sinalizam para as questões mais

sensíveis que envolvem a gestão de uma unidade

hospitalar, merecendo, por conseguinte, atenção especial.

O Modelo de Avaliação deste estudo foi desenvolvido a

partir de um conjunto de quatorze indicadores retirados

da bibliografia de referência e consolidados com base na

contribuição de especialistas com experiência de atuação

no setor de gestão hospitalar.

A sistemática das auditorias de natureza operacional

também forneceu uma lógica própria ao modelo,

constituída das etapas de planejamento; execução; e

monitoramento.

Portanto, acredita-se que o modelo de avaliação da

gestão de organizações hospitalares do setor público aqui

delineado poderá contribuir com a avaliação e o

aperfeiçoamento dos serviços de saúde que são ofertados

ao cidadão.

Com a execução das ações que integram o presente

modelo, espera-se, ainda, que as avaliações de

conformidade praticadas pelo controle interno na

Administração Pública sejam complementadas com

avaliações de desempenho que permitam mensurar de

fato a eficiência dos serviços prestados pelos hospitais

públicos. Essa expectativa se coaduna com a função

gerencial da avaliação. Contudo, com a execução do

modelo, outras funções da avaliação, como a função

política, poderão naturalmente ser acionadas, pelo fato

de o desenho das políticas públicas receber influências

do resultado da avaliação.

Em atendimento ao objetivo geral da pesquisa, este

artigo propõe um modelo de avaliação, fundamentado na

sistemática da Auditoria Operacional.


30


Entende-se que este modelo, integrado por quatorze

indicadores, apresenta características que credenciam sua

aplicabilidade na avaliação da gestão das organizações

hospitalares do setor publico. Em sua composição, o

modelo procurou conjugar dois temas discutidos durante

a revisão teórica da pesquisa: auditoria operacional e

indicadores de gestão hospitalar. O modelo conta com

fases interligadas que, em conjunto, visam diagnosticar e

oferecer soluções aos principais aspectos que envolvem

a gestão do hospital público, utilizando, para isso, 14

indicadores.

Quanto às dificuldades encontradas, está o fato de o tema

gestão hospitalar, em determinados momentos, ter que

enfrentar questões específicas voltadas para o setor de

assistência à saúde. Tais questões, pelas suas

peculiaridades, dificultam o processo de estudo daqueles

que não labutam nessa área.

Como indicação de outros estudos, recomenda-se que

novos modelos de avaliação envolvendo outros setores

da Administração Pública (escolas; delegacias;

programas de obras; etc) sejam explorados, a fim de

aperfeiçoar a sistemática das avaliações e incentivar a

sua prática. Ainda, como recomendação, sugere-se que o

presente modelo possa servir de subsídio na construção

de manual técnico, a ser elaborado pelo controle interno

estadual, para fins de institucionalização das avaliações

de gestão.

REFERÊNCIAS

AECA. Manual de Auditoría del Sector Público. Vol. I

e II. Faura Casas: 2001.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Manual de

auditoria operacional / Tribunal de Contas da União.

3.ed. – Brasília : TCU, Secretaria de Fiscalização e

Avaliação de Programas de Governo (Seprog), 2010.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Técnicas de

Auditoria: Indicadores de Desempenho e Mapa de

Produtos. Brasília: Coordenadoria de Fiscalização e

Controle, 2000.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Normas de

Auditoria do TCU. Brasília: Boletim do TCU, Rev.2011

BRASIL. Ministério do Planejamento. Guia Referencial

para Medição de Desempenho e Manual para

Construção de Indicadores. Brasília: Ministério do

Planejamento, 2009. Disponível em: <

http://www.gespublica.gov.br/ferramentas/pasta.2010-

05-24.1806203210/guia_indicadores_jun2010.pdf>.

Acesso em: 16 ago. 2011.

BANCO INTERAMERICANO DE

DESENVOLVIMENTO (BID). Evaluación: Una

herramienta de gestión para mejorar el desempeño

de los proyectos, 1997.

BITTAR, O. J. N. V. Indicadores de qualidade e

quantidade em saúde. RAS - Vol. 3, Nº 12 – Jul-Set,

2001.

CASTRO, D. P. Auditoria e controle interno na

administração pública. São Paulo: Atlas, 2008.

FALCONI, V. O verdadeiro poder. Nova Lima: INDG

Tecnologia e Serviços Ltda, 2009.FARIA, C. A. P. A

política de avaliação de políticas públicas. Revista

Brasileira de Ciências Sociais. Vol. 20, 2005.

FREITAS, C. A. S. A aprendizagem, isomorfismo e

institucionalização: o caso da atividade de auditoria

de natureza operacional no TCU. Dissertação de

mestrado, Universidade de Brasília, Brasília, 2005.

FINEP - Financiadora de Estudos e Projetos -

Disponível em: <

http://www.finep.gov.br/o_que_e_a_finep/conceitos_ct.a

sp>. Acesso em: 14 jun. 2011



http://www.cqh.org.br/?q=node/194



http://www.finep.gov.br/o_que_e_a_finep/conceitos_ct.asp

http://www.finep.gov.br/o_que_e_a_finep/conceitos_ct.asp

31


Um contributo para a sustentabilidade, Anabela Vaz

Ribeiro - Vice-Presidente da APEE

á muitos anos se passaram desde a primeira

definição de responsabilidade social contida no

Livro Verde da Comissão Europeia.

Promover um quadro europeu para a responsabilidade

social das empresas em que se referia que a

responsabilidade social era a integração de preocupações

sociais e ambientais na gestão das empresas.

Em 2001, quando esta primeira definição foi avançada o

foco estava apenas em demonstrar preocupações com

outras questões para além das económicas.

Estavamos ainda na parte interessada única designada

acionista e as restantes partes interessadas

conformavam-se com a defesa dos interesses dessa

entidade.

Mas os anos vão passando, as questões ambientais vão-

se agravando pela maior consciência dos nossos limites,

a natureza responde por vezes com violência, as

desigualdades sociais agravam-se e continuamos a

assistir a situações em que a dignidade humana é

colocada em causa.

Nos últimos vinte anos, muitas iniciativas e

instrumentos surgiram como forma de incentivar e

alavancar a ação das organizações em sentido diferente.

Um sentido em que é dada voz aos interesses de outras

partes interessadas, em que os objetivos das

organizações não se cingem aos económicos mas

incorporam outras dimensões de envolvimento,

nomeadamente com as comunidades envolventes.

Algumas iniciativas são um apelo à ética dos princípios

como é o caso do United Nations Global Compact, em

que as organizações subscrevem um conjunto de 10

princípios sobre direitos humanos, direitos fundamentais

no trabalho, ambiente e anti-corrupção, as Linhas de

orientação para empresas multinacionais da OCDE ou os

Objetivos do Desenvolvimento do Milénio das Nações

Unidas.

Outras iniciativas procuram ir ao nível dos processos e

da operação da organização e melhorar o resultado das

suas atividades na sociedade e no ambiente como é o

caso das normas da International Standards

Organization, ISO, com os referenciais nas áreas do

ambiente, segurança, gestão de risco e responsabilidade

social.

Outras ainda como é o caso da Accountability 1000 e do

Global Reporting Initiative – GRI, estão orientadas para

a forma como as organizações reportam o seu

desempenho nestes dois domínios: social e ambiental.

As metodologias GRI podem assumir-se como um

grande contributo à sustentabilidade na medida em que

tornaram possível a comparação de reporting entre

entidades de todos os setores económicos, através do

recurso a painéis de indicadores comuns e protocolos de

indicadores setoriais.

J

32


Em 2010, a ISO, procurou ir mais longe e fazer a

passagem da “integração de preocupações sociais e

ambientais” para a questão da responsabilidade. Sim, as

organizações são responsáveis pelas consequências das

suas decisões.

Decisões de entrada num novo mercado, de lançamento

de uma linha de produto, de contratação, de

deslocalização de uma unidade produtiva.

São também responsáveis pelas suas atividades, de

extração, de produção, armazenamento, distribuição,

venda, pós-venda e tudo o que lhes está associado, desde

as condições de trabalho proporcionadas à tecnologia

utilizada, às matérias-primas incorporadas, emissões

produzidas, entre outros fatores. São também

responsáveis pelos produtos e serviços que colocam no

mercado.

Pela segurança que lhes está associada, pelas

componentes que os mesmos integram, pela sua retirada

do mercado caso apresentem algum problema, pelo seu

destino no fim de vida.

À luz desta nova definição que podemos encontrar no

referencial ISO 26000, responsabilidade social é a

responsabilidade de uma organização pelos impactes das

suas decisões, atividades e produtos na sociedade e no

ambiente, o que nos diz que existem outras entidades a

quem prestar contas para além do acionista, que

influenciam e estão interessadas no desenvolvimento da

organização.

A União Europeia reforçou o conceito na sua Estratégia

para a Responsabilidade Social das Empresas 2011-

2014.

Inúmeras entidades já incorporaram este novo conceito

que não é mais do que uma nova estratégia de gestão em

que existem múltiplos interesses em concorrência com

os quais é necessário lidar, entre os quais os

económicos, mas que visam alcançar o objetivo de

sermos sustentaveis.

Algumas entidades aderem porque reconhece valor no

processo, tem uma visão de longo prazo e trabalha na

base da perpetuidade. Esses fazem porque sim. Porque é

a coisa certa a fazer, porque há ADN ético no interior da

organização. Outras organizações conhecem esta nova

forma de estar através dos seus clientes que lhes exigem

adesão a cartas de princípios ou sistemas de gestão

certificados. Outros ainda porque querem liderar neste

domínio e procuram diferenciar-se no seu setor de

atividade. Quaisquer que sejam as razões, a adesão das

organizações é um ganho para todos. É uma forma de

cooperação entre comunidades a diversos níveis que

resulta no bem comum.

Mas ainda há muito a fazer e poucos drivers nas

políticas públicas que acelerem estes processos.

A Estratégia da União Europeia em 2011 já referia que a

Comissão convidava as empresas com mais de 1000

trabalhadores a integrar um dos três referenciais mais

reconhecidos na sua abordagem à responsabilidade

social: Global Compact das Nações Unidas, Linhas de

Orientação para as Empresas Multinacionais da OCDE

ou ISO 26000 Linhas de Orientação para a

Responsabilidade Social, bem como a todas as empresas

multinacionais com base na Europa assumirem o

compromisso até 2014 de respeitar a Declaração da OIT

Tri-partida de Princípios sobre as Empresas

Multinacionais e Política Social.

Um contributo para a sustentabilidade

33


Contudo, sem mecanismos de acompanhamento

dificilmente se conseguem resultados significativos a

este nível. Para colmatar esta questão, a França

introduziu um conjunto de indicadores sociais e

ambientais a que as empresas cotadas têm que

responder, não apenas no país, mas em todas as suas

subsidiárias pelo mundo inteiro.

E muito recentemente, a União Europeia determinou que

as empresas de dimensão superior a 500 trabalhadores

têm que integrar políticas, gerir riscos e

resultados no que se refere ao seu desempenho

social e ambiental, impacte sobre os direitos

humanos, diversidade e políticas anti-corrupção,

relatando as ações desenvolvidas nos seus

relatórios anuais.

Esta legislação retira o caráter voluntário à integração

dos princípios de responsabilidade social, podendo

representar um avanço significativo na integração destas

temáticas nos modelos de governação das organizações.

Atualmente o reporting do desempenho social e

ambiental é efetuado por cerca de 2500 empresas,

podendo alcançar três vezes esse número com a

implementação desta legislação.

Se pensarmos nas cadeias de valor destas empresas e no

número de entidades que estas incluem podemos ver o

efeito em cascata de uma medida desta natureza.

Reportar o desempenho significa apresentar políticas e

intervenções estruturadas, com objetivos de médio longo

prazo, indicadores associados e progressos no

desempenho, sendo que em muitos casos existe

dependência de terceiros, parceiros ou fornecedores que

também terão que introduzir alterações ao nível das suas

atividades.

É um movimento crescente em favor da

sustentabilidade.

2014 Formação

Liderança e Comunicação em Auditoria Interna, Lisboa – 2 de Junho de 2014

Evento NAIA - Plano de Prevenção de Riscos de Gestão, incluindo os de Corrupção e Infrações Conexas –

6.06.2014, ISCAC, Coimbra

Avaliação da Qualidade e Performance em Auditoria Interna, Lisboa, 16 de Junho de 2014

IX Fórum de Auditoria Interna, Lisboa - 19 de Junho de 2014

Fraude e Auditoria Interna, Lisboa 30 de Junho de 2014

Auditoria de Sistemas e Tecnologias de Informação, Lisboa 7 de Julho de 2014

Um contributo para a sustentabilidade

34


35


Fotos cedidas pela Câmara Municipal de Arganil


Eventos:

IX Fórum de Auditoria Interna: Lisboa - 2014-06-19

IPAI XXI CONFERÊNCIA: Lisboa - 2014-11-20

ECIIA Event & CEE Conference

Fórum Arganil

36


Caneta Digital

Sabedoria é não Entender

Não entendo. Isso é tão vasto que ultrapassa qualquer

entender. Entender é sempre limitado. Mas não entender

pode não ter fronteiras. Sinto que sou muito mais

completa quando não entendo. Não entender, do modo

como falo, é um dom. Não entender, mas não como um

simples de espírito. O bom é ser inteligente e não

entender. É uma benção estranha, como ter loucura sem

ser doida. É um desinteresse manso, é uma doçura de

burrice. Só que de vez em quando vem a inquietação:

quero entender um pouco. Não demais: mas pelo menos

entender que não entendo.

Clarice Lispector, in 'A Descoberta do Mundo'

Sugestão de leitura

Não deixe de ler.

Conheça a história de CYNTIA COOPER.

Solicite um livro à biblioteca do IPAI.

Consulte os livros disponívies em

http://www.ipai.pt/gca/index.php?id=83

Novos membros Yolanda Margarida Glória de Almeida Guerreiro

Bruno Miguel Prazeres Ferreira

Paula Cristina Salema Alfaiate

Fernando Nuno C. L. B. Costa Mestre

Paulo Jorge A. Pinto Marques

Maria de Lurdes Glaziou Tavares

Maria do Rosário A. Cirurgião Caldeira

Maria Margarida C.P. Moura Theias

Alvaro Monteiro Campos de Carvalho

Jael Leal Antunes

Cristiana Romão Mestre

Célia Maria Rebelo Piedade de Barros

Leonarda Jesus Rodrigues Galhanas

Bela Jesus Carvoeiro Janeiro Vitoriano

Maria Teresa Simões Freire

José Alberto Correia Polonio

Maria Ana Dias Gomes Teixeira

Cristina Alexandra A. Albuquerque Amaral

Filipe Balata Soares Alves

Rita Baceira R. Silva Santos

Manuela Mesquita Trindade

Carina Sobreira

João Manuel Ribeiro Fonseca

João Carlos Gonçalves Morgado

Mário Jorge Machado Silva

Anabela Carneiro Monteiro

Daniela Salomé Mendanha Pinto Nogueira

Pedro Gabriel Albino Rocha

José Angelo Pires Oliveira

Sara Cristina Fevereiro Oliveira dos Santos

José Antonio A. Silva Cardoso

Lino André Meireles Olmo

Ana Cristina Gomes da Silva

Ricardo Manuel Nunes de Vasconcelos Dias

Marta Sofia Soares Sequeira Teixeira

Pedro Miguel Domingos dos Reis

Andreia de Faria Morais

http://www.ipai.pt/gca/index.php?id=83

37


2014 International

Conference - July 6-9 /

London, England

Pesquisa

https://www.youtube.com/watch?v=fd02pGJx0s0

Fraud (extracto)

A false representation of a matter of fact—

whether by words or by conduct, by false or

misleading allegations, or by concealment of

what should have been disclosed—that deceives

and is intended to deceive another so that the

individual will act upon it to her or his legal

injury.

Fraud is commonly understood as dishonesty

calculated for advantage. A person who is

dishonest may be called a fraud. In the U.S.

legal system, fraud is a specific offense with

certain features.

Fraud is most common in the buying or selling

of property, including real estate, Personal

Property, and intangible property, such as stocks,

bonds, and copyrights. State and federal statutes

criminalize fraud, but not all cases rise to the

level of criminality. Prosecutors have discretion

in determining which cases to pursue. Victims

may also seek redress in civil court.

Fraud must be proved by showing that the defendant's

actions involved five separate elements: (1) a false

statement of a material fact,(2) knowledge on the part of

the defendant that the statement is untrue, (3) intent on

the part of the defendant to deceive the alleged victim,

(4) justifiable reliance by the alleged victim on the

statement, and (5) injury to the alleged victim as a

result.

These elements contain nuances that are not all

easily proved. First, not all false statements are

fraudulent. To be fraudulent, a false statement

must relate to a material fact. It should also

substantially affect a person's decision to enter

into a contract or pursue a certain course of

action. A false statement of fact that does not

bear on the disputed transaction will not be

considered fraudulent.

Second, the defendant must know that the statement is

untrue. A statement of fact that is simply mistaken is

not fraudulent. To be fraudulent, a false statement

must be made with intent to deceive the victim. This

is perhaps the easiest element to prove, once falsity

and materiality are proved, because most material

false statements are designed to mislead.

Third, the false statement must be made with the

intent to deprive the victim of some legal right.

Fourth, the victim's reliance on the false statement

must be reasonable. Reliance on a patently absurd

false statement generally will not give rise to fraud;

however, people who are especially gullible,

superstitious, or ignorant or who are illiterate may

recover damages for fraud if the defendant knew and

took advantage of their condition.

Finally, the false statement must cause the victim some

injury that leaves her or him in a worse position than she

or he was in before the fraud.

https://www.youtube.com/watch?v=fd02pGJx0s0

http://legal-dictionary.thefreedictionary.com/Personal+Property

http://legal-dictionary.thefreedictionary.com/Personal+Property

38


Post-it, Miguel Silva

39


Fórum Arganil

40


Fórum Arganil 12 de Abril de 2014

O controlo interno e a gestão de risco nas autarquias e empresas

abril/junho 2014 trimestral issn 2183distribuição gratuita nº 55 … · de auditoria, e de...

Documents