ALBERTINI,   S.   E.  Metamorfoses   do   fórum   popular   de   saúde   ­   FOPS: 

participação política de saúde ­ Curitiba­PR, 1991/2001. São Paulo: Programa de 

Pós Graduação em Serviço Social /  Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 

Dissertação de Mestrado, 2002.

INTRODUÇÃO

O objeto desta pesquisa é o estudo da trajetória histórica do Fórum Popular de 

Saúde de Curitiba ­ FOPS na luta pela defesa de uma política pública no Município de 

Curitiba, no período de 1991 a 2001. 

O   interesse   que   nos   levou   a   realizar   a   presente   pesquisa   está   diretamente 

relacionada a nossa inserção no FOPS desde sua criação e, em determinado período, 

na sua coordenação.

O FOPS foi criado em 1991 com o objetivo de intervir na política municipal de 

saúde  de  Curitiba   e  mobilizar   a   sociedade  civil   na  defesa  da   saúde  pública   e  da 

cidadania. O FOPS é composto por representantes de entidades e movimentos sociais 

que envolvem movimentos de bairros, sindical e de saúde, bem como por profissionais 

de saúde e conselheiros de saúde, locais e municipal.

A participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde ­ SUS ­ 

foi  regulamentada pela Lei n.º  8142/90,  que estabelece duas  instâncias de controle 

social: Conferências de Saúde e Conselho Municipal de Saúde. O Conselho de Saúde é 

composto por 50% de usuários,  25% trabalhadores de saúde e 25% prestadores de 

serviços de saúde e gestores.

Em Curitiba, a lei criada pelo executivo municipal em 1991 feria os dispositivos 

legais estabelecidos na Constituição Federal e na Lei n.º 8142/90, pois não respeitava a 

composição paritária entre usuários e demais segmentos,  bem como o princípio de 

autonomia dos segmentes escolherem seus representantes.

1

O FOPS nasceu contestando o autoritarismo do executivo municipal em nomear 

as entidades que integrariam o Conselho e denunciando sua concepção de participação 

da comunidade no controle e fiscalização da política de saúde.

Na trajetória histórica do FOPS durante os anos de 1991 a 2001, vários foram 

os embates travados entre esse Movimento e a Secretaria Municipal de Saúde em torno 

da defesa da saúde pública e da democratização do Estado.

Destacamos   a   atuação   sempre   combativa   do   FOPS   nas   Conferências   e   no 

Conselho Municipal de Saúde,   acompanhando, fiscalizando e propondo ações para 

melhorar o acesso e a qualidade dos serviços de saúde.

Para este estudo formulamos como hipótese central: o FOPS é uma  expressão 

das   novas   configurações   do   movimento   social   urbano   e,   ao   longo   dos   diferentes 

momentos de sua trajetória histórica, constituiu­se num espaço de luta na defesa da 

saúde pública e na construção da democratização da política de saúde em Curitiba ­ 

PR.

  Visamos como objetivo geral, a sistematizar a trajetória histórica do FOPS e a 

analisar a luta por ele travada nas Conferências e no Conselho Municipal de Saúde, 

bem como as ações desenvolvidas junto à população na defesa da saúde pública no 

município de Curitiba, no período de 1991 a 2001.

Do   mesmo   modo,   objetivamos   analisar   a   dinâmica   interna   do   FOPS,   seus 

limites e possibilidades na construção de um movimento social na área da saúde.

Como   referenciais   para   essa   análise,   concentramo­nos   principalmente,   nos 

conceitos de movimento social, participação, controle social e Estado, desenvolvidos 

por autores como Maria da Gloria Gohn, William Castilho Pereira e outros, que muito 

contribuíram para iluminar o processo de constituição, de relações externas e internas 

e   das   ações   e   lutas   empreendidas   durante   dez   anos   pelo   FOPS,   em   face   dos 

questionamentos de ordem identidária, política, organizativa etc. que fazem sobre os 

movimentos sociais na atual conjuntura brasileira.

Definimos   como   abordagem   metodológica   para   este   estudo   a   pesquisa 

qualitativa, em razão desta privilegiar e trabalhar com o "universo dos significados, 

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motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes o que corresponde a um espaço mais 

profundo das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser resumidos 

aos   dados   quantitativos,   embora   não   haja   nenhuma   oposição   entre   as   dimensões 

qualitativas e quantitativas" (MINAYO, 1994, p. 21).

A   opção   pelo   modo   de   investigação,   estudo   de   caso,   justifica­se   pela   sua 

adequação ao  objeto  em estudo.  Esse  método possibilitará  uma   investigação  mais 

completa do Fórum Popular de Saúde de Curitiba, propiciando uma compreensão mais 

profunda sobre determinados momentos de sua trajetória histórica na defesa da saúde 

pública de Curitiba.

"O estudo de caso reúne informações tão numerosas quanto possível com vistas  

a compreender a totalidade de uma situação "( BRUYNE, 1977, p.225).

Segundo CONTANDRIOPOULOS o estudo de caso é uma estratégia pela qual 

o pesquisador decide trabalhar sobre uma unidade de análise (ou sobre um pequeno 

número   de   unidades).   A   observação   do   caso   se   faz   pelo   interior.   O   potencial 

explicativo desta estratégia provém da coerência da estrutura  das relações entre os 

componentes   do   caso,   e  da   coerência  das   variações   dessas   relações   no   tempo.  O 

potencial  explicativo decorre,  então,  da  profundidade da análise  do caso e  não do 

número de unidades de análise estudadas. (CONTANDRIOPOULOS, 1994, p.41)

A metodologia  da  pesquisa compreendeu dois  momentos complementares,  a 

coleta de dados e a elaboração da análise propriamente dita.

Para  a  coleta de  dados utilizou­se o  levantamento bibliográfico  referente ao 

tema em estudo, bem como toda a documentação existente no FOPS, do Conselho 

Municipal   de   Saúde,   entre   os   quais:   leis,   atas,   relatórios,   boletins   informativos, 

material   divulgado   pela   imprensa,   além   de   entrevistas   semi­estruturadas.   Para   a 

realização  das  entrevistas   foram previamente  definidos  critérios  para  a   seleção  da 

amostra dos sujeitos significativos.

Na pesquisa qualitativa, o critério de representatividade numérico não é o mais 

importante. "Podemos considerar que uma amostra ideal é aquela capaz de refletir a 

totalidade nas suas múltiplas dimensões" (MINAYO, 1996, p.103). 

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Dentre esses critérios destacou­se a necessidade de todos os entrevistados serem 

representantes e participantes de movimentos sociais. Neste sentido, a coleta de dados 

foi realizada com dois grupos de sujeitos significantes.

O primeiro grupo foi com 5 pessoas que participaram de movimento popular de 

saúde nos finais da década de 70 e 80. Foram militantes e dirigentes de associações de 

moradores, movimento dos médicos e militantes das comissões de saúde. O objetivo 

de realizar as entrevistas com esses sujeitos foi no sentido de construir a história do 

movimento social da saúde anterior ao FOPS que, posteriormente, a ele se integrou.

Objetivando a construir a trajetória histórica do FOPS na luta pela defesa da 

saúde   pública   em   Curitiba,   o   segundo   grupo   pesquisado   constitui­se   de   dois 

trabalhadores da saúde e  três  usuários.  Entre  estes,  quatro fizeram parte desde sua 

criação,   como   também   foram   conselheiros   de   saúde.   O   perfil   dos   entrevistados 

encontra­se em anexo.

Foi necessário também fazer uma entrevista com a Diretora do Departamento 

de Informação em Saúde da Secretaria Municipal de Saúde de Curitiba, afim de obter 

informações a respeito da Política Municipal de Saúde.

Quanto ao momento de elaboração da análise dos dados coletados, à luz dos 

conceitos referenciais,  utilizamos principalmente a análise histórica da trajetória  do 

FOPS.

A dissertação apresenta como estrutura redacional 3 capítulos seqüenciais

O primeiro capítulo, intitulado "Movimentos Sociais na Realidade Brasileira: 

Uma Aproximação  Histórica,"   aborda  um breve  histórico  dos  movimentos   sociais 

contexto   brasileiro   nas   décadas   70,   80,   90,   bem   como   as   referências   conceituais 

presentes   na   constituição   desses   sujeitos   coletivos.   O   capítulo   aborda   ainda   os 

Movimentos Sociais na  Saúde com ênfase  naqueles que têm por objetivo a defesa da 

saúde pública no Brasil: o Movimento da Reforma Sanitária  e o Movimento Popular 

de Saúde ­ MOPS.

No segundo capítulo, "Curitiba ­ PR­ Aspectos Históricos do Setor de Saúde, 

abrange a caracterização do município de Curitiba, a construção da política municipal 

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de   saúde   na   esfera   do   executivo   municipal   e   a   organização   e   mobilização   do 

movimento popular de saúde de Curitiba que se configurou nas comissões de saúde na 

década de 80.

O terceiro capítulo,  "O Fórum Popular  de  Saúde de Curitiba  ­  FOPS ­  Um 

Movimento na Saúde" trata da trajetória histórica do FOPS desde seus antecedentes, 

em 1990, até o ano de 2001. Inclui ainda os desafios e perspectivas no processo de 

reafirmação como movimento social de defesa da saúde e da cidadania. 

Nas considerações finais pontuamos as principais metamorfoses do FOPS na 

sua diversificada experiência de lutas como um sujeito coletivo na realidade municipal 

de Curitiba, tendo em vista a concretização da política de saúde, como direito básico 

de cidadania.

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I ­  MOVIMENTOS SOCIAIS  NA REALIDADE BRASILEIRA: UMA APROXIMAÇÃO HISTÓRICA

1 PRINCIPAIS REFERÊNCIAS CONCEITUAIS SOBRE MOVIMENTOS SOCIAIS

A   intenção   inicial   é   apresentar   um   breve   histórico   dos   estudos   sobre 

Movimentos Sociais, ou melhor as principais categorias teóricas presentes na produção 

brasileira nas décadas de 70, 80 e 90.

O   Fórum   Popular   de   Saúde,   tema   desta   pesquisa,   configura­se   como   uma 

expressão dos movimentos sociais, construído a partir de uma problemática social, de 

uma necessidade coletiva, que é a luta pela saúde pública.

A   temática   dos   Movimentos   Sociais   é   uma   área   clássica   do   estudo   da 

Sociologia e da Política,   tendo lugar de destaque nas ciências sociais.  Atualmente, 

outras áreas do conhecimento vêm realizando pesquisas, estudos, como a Psicologia 

Social, Antropologia, Educação e Serviço Social.

"O termo Movimentos Sociais surgiu com Lorenz Von Stein, por volta de 1840, 

na   Alemanha,   ao   evidenciar   a   necessidade   de   um   ramo   da   ciência   social   que   se 

voltasse para o estudo dos MS da época, como o movimento operário e o socialismo 

emergente" (SILVA, p.15, 2001). 

A partir de 1940 cresce o interesse de pesquisadores nesta área, especialmente 

Touraine, que defende uma Sociologia dos movimentos sociais. Na década de 50, a 

Sociologia   acadêmica   incorpora   as   contribuições   do   marxismo   à   análise   dos 

movimentos sociais, compreendendo­os como auxiliares na transformação social.

Os movimentos sociais urbanos foram objeto de estudos e pesquisa por muitos 

cientistas   sociais   brasileiros1  que   adotaram   na   época   como   principais   referências 

analíticas, autores europeus, entre os quais: M. Castells, Touraine, Jean Lojkine etc. 

Neste trabalho fundamentamo­nos principalmente na obra da Maria da Glória Gohn, 

1 Destacam­se Maria da Glória Gohn, José Álvaro Moisés, Silvio Caccia Bava, Vera Telles, Ruth Cardoso, Lúcio Kovarick e outros

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uma   renomada   estudiosa   dos   Movimentos   Sociais   do   Brasil,   para   apresentar   as 

referências conceituais dos movimentos sociais dos anos 70 até presentemente.

Manuel  Castells  concentrou seus  estudos  na concepção estrutural  de  análise 

marxista da realidade social,  relacionando o movimento social com a problemática 

econômica   e   política   do   capitalismo,   assim   como   relacionando­o   com   a   questão 

urbana.

"A problemática  dos Movimentos  Sociais  situa­se,  para  Castells,  num plano 

duplo, a saber, de um lado, na análise dos processos sociais de mudança e dos modos 

de consumo coletivo; de outro, nas articulações entre as novas contradições sociais que 

emergem na sociedade  capitalista  e  as  contradições  econômicas  e  políticas  que se 

encontram na base de sua estrutura social " (GOHN, 2000, p.191).

A   conjuntura   dos   anos   80   contribuiu   para   a   revisão   do   referencial   teórico 

marxista em sua vertente estrutural adotado por Castells para explicar os movimentos 

sociais.   "O   autor   ressalta   que   os   MS   possuem   limites   políticos   e   técnicos.   Estão 

sujeitos   ao   jogo   do   clientelismo   político,   em   troca   do   atendimento   de   demandas 

imediatas. No entanto, em termos de possibilidades, os MS são fundamentais para uma 

gestão democrática da cidade e um processo de reforma urbana democrática, porque 

são os que detectam as reais necessidades coletivas" (SILVA, 2001, p.27).

BORJA define movimentos urbanos reivindicatórios como as ações coletivas da 

população enquanto usuária  da  cidade,  quer  dizer,  de  habitações  e  serviços,  ações 

destinadas a evitar a degradação de suas condições de vida, a obter a adequação destas 

às novas necessidades ou a perseguir um maior nível de equipamento. Estas ações dão 

lugar a efeitos urbanos (modificação da relação da população com o poder no sistema 

urbano)   específicos,  que  podem chegar   a  modificar  a   lógica  do  desenvolvimentos 

urbano (BORJA2 Apud GOHN,2000, p.196).

BORJA  distingue   três   tipos   de   conflitos  que   geram  os  movimentos   sociais 

urbanos. O primeiro envolve o Estado e a população que reivindica os equipamentos 

coletivos e moradia. O segundo é o conflito entre o Estado e os capitalistas privados 

2 BORJA, Jordi. 1975. Movimentos sociales urbanos. Buenos Aires, Ed.SIAP

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em relação à  reprodução dos meios de produção da força de trabalho, uso da terra 

urbana,   políticas   urbanas   etc.   O   terceiro   tipo   de   conflito   relaciona­se   com   a 

competição entre os capitalistas, entre o grande e o pequeno capital, entre os setores 

rentistas e os diretamente produtivos.

Jean   Lojkine   compreendia   os   movimentos   sociais   como   o   lugar   de 

decomposição da hegemonia dominante, aparecendo no lugar uma nova hegemonia. 

"Portanto, os movimentos sociais são vistos como o mais alto grau de expressão da 

luta de classes, com poderes não apenas de opor­se à classe dominante, mas também, e 

fundamentalmente,   de   elaborar   uma   contra­hegemonia"   (GOHN,   2000,  p.198).  Os 

movimentos   sociais,   enquanto   expressão   as   luta   de   classes,   necessitariam   de   um 

partido político capaz de representar os interesses das classes dominadas.

O que predominou nos anos 70 e no início dos anos 80 foram as análises de 

cunho   marxista   para   os   movimentos   sociais,   influenciadas   por   Castells,     Borja   e 

Lojkine. Nos anos 80 Castells se aproxima das idéias de Touraine que no final da 

década  de  70  deixa  de  priorizar   seus   estudos   sobre   a   classe  operária,   passando  a 

analisar a ação social de outros grupos. Para o autor, os movimentos sociais são frutos 

de uma ação coletiva. O paradigma teórico alicerça­se na teoria da ação social. 

Os movimentos sociais são frutos de uma relação de produção e organização 

social, uma relação dupla de identidade e oposição e não se dirigem fundamentalmente 

contra o Estado, pois não são lutas por conquistas do poder. 

A concepção de Estado do autor é aquela que não se reduz a ser o monólito da 

violência e da busca da legitimação, mas uma força social de mudança histórica.

Nesse   sentido,   o   Estado,   ao   responder   as   demandas   colocadas   pelos 

movimentos   sociais,   "estaria   abrindo   caminhos   para   a   mudança   pela 

institucionalização de novas formas de relações. Os movimentos têm o papel mais de 

agentes  de  pressões   sociais  do  que  de   atores  principais  de   transformações   sociais 

propriamente ditas" (GOHN, 2000, p.147).

Touraine  ainda  concentra   sua  atenção  na   sociedade  civil,   como um "locus" 

potencialmente privilegiado de transformação. Para o autor, a sociedade civil, não tem 

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como único objetivo contrapor­se ao Estado, o mais importante é a transformação da 

sociedade   civil   via   movimentos   sociais.   É   no   interior   da   sociedade   civil   que   os 

movimentos   sociais,   prioritariamente,   buscam   formas   de   questionamento   e   de 

transformação através de significantes culturais, étnicos, etários, ecológico, de gênero 

etc.

O ano de 1980 marcará, segundo GOHN algumas mudanças nas análises sobre 

movimentos   sociais   urbanos.   Segundo   a   autora,   as   causas   estão   na   conjuntura 

sociopolítica  explosiva dos  anos  78/79,  no  surgimento  de   inúmeros  movimentos  e 

formas organizativas populares e na publicação de textos importantes, que serviram de 

subsídio às análises da realidade urbana, como as de Lucio Kovarik, sobre espoliação 

urbana. O referencial teórico predominante continua a ser o marxista com enfoque na 

análise das contradições sociais, embora já se iniciasse um processo de crítica a este 

esquema (GOHN, 2001, p.276).

Produções teóricas sobre as classes populares, novas abordagens se incorporam, 

vindas vindo de conceitos e noções utilizadas na Antropologia e na Educação Popular.

Alguns   pesquisadores   brasileiros   fazem   críticas   a   concepção   de   Castell   e 

Lojkine   e   estudaram   a   linha   de   abordagem   da   institucionalização,   retomando   as 

análises de comportamento de grupos e estudos de organizações, baseadas em teorias 

com campo maior de desenvolvimento nos Estados Unidos.

Frente à conjuntura política na década de 80, começou­se a questionar o caráter 

dos  movimentos   sociais  e  a  despertar  nos  pesquisadores  brasileiros  o   interesse  de 

investigar outros movimentos sociais, entre eles mulheres, índios, ecológicos, negros. 

Esses movimentos reivindicavam igualdade e liberdade em termos de raça, gênero e 

sexo.

No anos 80, as análises sobre os MS serão influenciadas por Foucault (1981), 

Guattari (1985) ou Castoriadis, Cohn Bendict (1981), Melucci (1989) etc. "O novo 

movimento europeu adivinha basicamente de camadas sociais que não se encontravam 

em condições   de   miserabilidade,   se  organizavam  em  torno   das   problemáticas   das 

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mulheres, dos estudantes e contrapunham aos movimentos clássicos, dos operários" 

(GOHN, 2000, p. 284).

O denominador comum nas análises dos novos movimentos sociais no Brasil 

foi a abordagem culturalista em contraposição à marxista, presente com mais força na 

análise dos movimentos populares.

Aos poucos, as análises passam a priorizar a construção da identidade coletiva 

dos  grupos  e   a  deixar  de   lado  as  questões  das   contradições  urbanas  e  dos  meios 

coletivos de consumo.

A corrente  de  pensamento sobre  os  "Novos Movimentos  Sociais"  surgiu  na 

Europa a partir dos anos 60 e, no Brasil, na década de 70.

Os autores que contribuíram para este pensamento foram: Alain Touraine, Félix 

Guattari, Michel Foucaut, Alberto Melucci, Cornelius Castoriadis, Jürgen Habermas, 

Tilamn Evers.

Nas obras dos autores citados, há elementos em comum na análise dos movimentos coletivos, tais  como:  a existência de  tensões  na sociedade de classe,  a  identificação de promissoras mudanças sociais oriundas desses movimentos, a constatação de estágios nas transformações de valores,  do sistema social,  e  de novos delineamentos políticos e culturais.  É  diversa a concepção por eles atribuída aos grandes temas como: Estado, sociedade civil, indivíduo e coletividade, de classe social, relações de trabalho, instituições sociais, ideologia, anomia etc. (PEREIRA, 2001 p.92).

Félix   Guatari   enfatiza   a   importância   do   elemento   subjetividade   para 

compreender o grau de reprodução dos valores da  sociedade capitalista que vão sendo 

introjetados   nos   indivíduos,   caracterizando­se   por   um   individualismo   exacerbado, 

infantilização, atomização das relações e desqualificação da solidariedade.

Guatari, entende que o grau de penetrabilidade da máquina capitalista é grande, 

inserindo­se em todos os espaços sociais e institucionais, enfatizando que até mesmo 

os espaços de luta revolucionária, como partidos políticos e sindicatos, aderiram às 

formas fascistas do controle do poder em seus organismos. Afirma ele: "O que se faz 

necessário é criar revoluções moleculares no âmbito das lutas de interesse político e 

social,   visando   a   reconstruir   os   outros   movimentos   tradicionais   e   reinventando 

territórios no cotidiano coletivo" (PEREIRA, 2001, p.98).

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A partir dessa concepção o autor considera que um processo de transformação 

revolucionário exige um processo de revolução cultural.

Castoriadis   concorda   com   o   pensamento   de   Touraine   e   Guattari   quanto   à 

necessidade   do   fortalecimento   da   sociedade   civil,   "passando   pela   criação   de 

movimentos   sociais   autônomos,   o   que   possibilitaria   à   sociedade   contemporânea 

romper com os esquemas de opressão e alienação humanas decorrentes do capitalismo 

e construir uma nova sociedade" (PEREIRA, 2001, p.100).

Habermas, por sua vez, vê os movimentos sociais como atores fundamentais na 

defesa   do   fortalecimento   da   sociedade   civil.   Os   movimentos     representariam   a 

tentativa de conquista, pela sociedade civil, de um papel ativo na produção das suas 

próprias   formas  de  vida,  de   instalação  de  novos  elos   institucionais,  de  adoção  de 

diferentes meios culturais.

Nos anos 90, com a alteração nas pesquisas e estudos sobre MS, os citados 

estudiosos acima passam a se  preocupar  predominantemente com os  problemas de 

violência, exclusão social ou com novas práticas civis. A centralidade da maioria dos 

estudos passa a ser a rede de ONGs e os mecanismos institucionais da democracia 

participativa. 

Outro fato na conjuntura que também alterou a relação Movimentos sociais e 

Estado é a vitória eleitoral dos partidos de esquerda na década de 90. Os movimentos 

sociais   que   na   década   de   70   se   colocavam   como   adversários   do   Estado,   nesta 

conjuntura passam a ser seu principal interlocutor. As categorias básicas de estudo são: 

a cidadania coletiva e a exclusão social.

"Em  relação  às   influências   teóricas   e  aos  paradigmas  adotados,   a   crise  das 

esquerdas,  do movimento, dos modelos socialistas  do Leste Europeu deixam como 

saldo   um   certo   abandono   das   teorias   macro­estruturais,   que   enfatizavam   a 

problemática das contradições sociais e viam nas lutas e movimentos um dos fatores 

de acirramento daquelas contradições" (GOHN, 2000, p. 288).

Segundo DAHRENDORF,  o conflito  social  moderno  já  não se  dá  mais  em 

torno da eliminação das diferenças, porque o único "status" legalmente impositivo é a 

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cidadania.  Esse  conflito  "diz respeito  ao ataque às  desigualdades  que restringem a 

participação   cívica   integral   por   meios   políticos,   econômicos   ou   sociais   e   ao 

estabelecimento   de   prerrogativas   que   constituam   um   "status"   rico   e   integral   de 

cidadania" (DAHRENDORF3, apud GOHN, 2001 p. 289)

Os   autores,   em   especial   os   considerados   adeptos   da   teoria   dos   "novos 

movimentos  sociais",  afirmam que os  movimentos  sociais  são atores  fundamentais 

para o fortalecimento da sociedade civil.

É   mister   ainda   explicitar   alguns   conceitos­chave   presentes   em   todas   as 

abordagens relacionadas aos movimentos sociais.

Estado e Movimentos Sociais 

A   relação   entre   Estado   e   Movimentos   Sociais   é   um   tema   abordado   por 

estudiosos em toda a trajetória histórica dos movimentos sociais, mas é na década de 

90, com o movimento de democratização das políticas sociais, que se vem ampliando 

o debate em torno das questões da gestão de políticas públicas, participação, controle 

social,   sociedade   civil   e   tantas   outras   que   transitam   no   processo   de   luta   pela 

democratização do Estado.

Potyara   (2001),   ao   tratar   do   tema  Sociedade   Civil   e   Estado,   aponta   três 

questões para reflexão:

1) a de que o Estado não é um fenômeno unívoco, isto é, igual ou idêntico 

em todos os momentos históricos e em todos os contextos sócioculturais e, por isso, 

não expressa um conceito universal e absoluto;

2) a de que o Estado não é  o criador da sociedade, mas, ao contrário,  é 

criatura desta;

3) a   de   que   existem   diferentes   e   competitivas   doutrinas,   teorias   ou 

concepções sobre o Estado e suas relações com a sociedade, bem como sobre a sua 

índole e função social.

A partir dessas considerações, a autora faz uma  síntese do Estado: Este não é 

um fenômeno dado, aistórico, neutro, pacífico, mas um conjunto de relações criado e 

3 DAHRENDORF, Ralf. O conflito social moderno. São Paulo: EDUSP, 2001

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recriado num processo histórico  tenso e conflituoso,  em que os grupos,  classes ou 

frações   de   classe   se   confrontam   e   se   digladiam   em   defesa   de   seus   interesses 

particulares.

O   conceito   de   Estado   e   sociedade   civil,   que   adotamos   complementares   às 

reflexões   de   Potyara,   está   baseado   no   contexto   da   tradição   gramsciana   da   teoria 

ampliada   do   Estado.   Para   Gramsci,   o   Estado   comporta   duas   esferas:   a   sociedade 

política, ou o Estado, no sentido estrito da coerção, a sociedade civil, constituída pelo 

conjunto de organizações responsáveis pela elaboração e/ou difusão das ideologias, 

como sindicatos, partidos políticos, Igrejas, sistema escolar, organização material da 

cultura (imprensa, meios de comunicação de massa) e organizações profissionais. São 

estas duas esferas que formam em conjunto o Estado no sentido amplo, nos termos de 

Gramsci, sociedade política mais sociedade civil, vale dizer, hegemonia revestida de 

coerção (GRAMSCI4 apud RAICHELIS, 2000, p.27).

Essas concepções contribuem para se entender que é no âmbito da sociedade 

política e da sociedade civil que os diversos interesses se expressam, são confrontados 

e  negociados, revelando os projetos políticos postos nestas esferas de poder.

 Participação social

O tema participação vem sendo muito utilizado na sociedade brasileira pelas 

classes   populares,   governo   e   empresariado,   embora   tenha   sentidos   e   significados 

diferentes.

Atualmente,   os   empresários   vêm   adotando   estratégias   de   integração   dos 

trabalhadores   no   processo   de   administração   e   planejamento   das   empresas, 

incentivando a participação dos mesmos no processo de trabalho. Essa participação é 

limitada e controlada na medida em que não altera a lógica do mercado capitalista, a 

acumulação do capital.

Carvalho (2000) analisa a participação social no contexto político econômico e 

social brasileiro: 

4 GRAMSCI, A. Obras escolhidas. São Paulo: Marins Fontes, 1978

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- primeiro, caracteriza o modelo econômico como concentrador de   renda e 

riqueza   em   favor   dos   interesses   da   burguesia   nacional   e   internacional, 

gerando exclusão econômica e social da população brasileira;

- segundo,   as   políticas   públicas   brasileiras   desempenham   economicamente 

um   papel   de   manutenção   da   reprodução   física   ao   nível   do   limiar   de 

sobrevivência, da maioria da população excluída dos interesses da economia 

central.

A sua crítica da participação social na gestão das políticas públicas é que esta 

não tem interferido na distribuição da renda e da riqueza nacional, enfim, não provoca 

mudanças estruturais.

O autor  caracteriza  a  participação nos  conselhos  de políticas públicas como 

participação   constrangida,   seja   porque   essa   não   tem   influência   nas   políticas 

macroeconômicas,   seja  porque  elas  próprias   têm verbas  escassas  comparando com 

outras políticas governamentais. 

Essa concepção tem sentido no momento em que a população participa dos 

conselhos das políticas públicas e a pauta fica limitada àquela determinada política 

setorial, não estabelecendo relação com outras políticas governamentais no âmbito das 

esferas de governo. Concordamos com CARVALHO ao comentar que:

(...) as classes ou frações das classes populares quando conseguem, pelas suas mobilizações e lutas colocar como pauta na agenda política nacional temas de seus interesses de classe o governo tem agido de duas formas: ou ensaia cooptar as lideranças ou intelectuais orgânicos desses   movimentos   e   ou   organizações   em   luta,   para   que   conciliem   em   negociações, favorecendo   a   classe   dominante,   ou   impõe   a   repressão   policial­militar   contra   as manifestações, movimentos e organizações das classes populares em nome da democracia.(CARVALHO,2000, p.8)

A participação da população no espaço institucional para definir, acompanhar e 

fiscalizar as políticas públicas é recente em nosso país.

Os   representantes   dos   segmentos,   principalmente   os   usuários,   estão   num 

processo   de   conhecimento   e   decodificação   de   instrumentos   fundamentais   para   o 

exercício do acompanhamento e fiscalização da política pública, como o orçamento 

público, planejamento, leis que regulamentam a política social etc.

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A informação é fundamental nesse processo para garantir a participação real.

SILVA acrescenta que: "...a questão não é só informar os cidadãos, mas tornar 

transparentes   e   abertos   os   canais   de   participação.   A   informação   aos   cidadãos   é 

necessária,   mas   deve   comportar   a   possibilidade   de   comunicação,   diálogo   e 

interpretação como parte de um movimento permanente de interação entre Estado e 

cidadãos usuários dos serviços públicos. (SILVA, 1.996, p.26)

Para  se   ter uma participação da sociedade na direção da democratização do 

Estado,   além  da   informação,   que   é   um  instrumento,   importante   é   ter   consciência 

crítica, capaz de se contrapor, de dizer não as estratégias de manipulação imposta pelas 

elites. 

A participação de representantes de movimentos sociais de forma crítica nos 

espaços de controle social no aparelho do Estado tem feito a diferença no sentido de 

fiscalizar, denunciar, de articular a política setorial com a econômica. Essa forma de 

atuar contraria os interesses de muitos governantes que impõe limites à população no 

controle da política pública.

Uma   das   principais   estratégias   dos   governantes   é   a   cooptação   dos 

representantes dos usuários nos conselhos. "A participação de natureza cooptativa, é 

uma das faces da forma de participação autoritária, é uma tática muito adotada nos 

regimes democráticos visando a diluição dos conflitos sociais" (GOHN, 2001, p.17).

A concepção de participação política é tratada por Dalmo Dalari ao afirmar que: 

"entre   as   mais   eficientes   formas   de   participação   política   estão   os   trabalhos   de 

conscientização e organização" (DALARI5,  apud GOHN, 2001, p.26).

Este autor citado distingue, ainda, a participação em real e formal. Esta última 

limita­se aos aspectos secundários do processo político. A participação real é aquela 

que influi nas decisões políticas fundamentais.

Os movimentos sociais   intervém no espaço governamental  com o  intuito  de 

participar   de   forma   real;   nesse   momento   acontecem   os   embates,   confrontos, 

expressando as diferentes concepções de participação entre governantes e movimentos 

5 DALLARI, D. A. O que é a participação política. São Paulo: Brasiliense, 1984.

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sociais.   Nesse   sentido,   (...)   "o   controle   social   do   Estado   é   um   mecanismo   de 

participação dos cidadãos que, para ser efetivo, deve ter como alvos não apenas seus 

centros periféricos, mas sobretudo aqueles que se destinam às decisões estratégicas e 

ao próprio sistema econômico" (TEIXEIRA, 2001, p. 39).

As práticas dos movimentos sociais vão se expressando de diferentes formas, 

ficando evidente na década de 90 uma expressiva participação dos movimentos sociais 

no aparelho do Estado.  O momento é  propício para analisar  a  efetiva  participação 

desses sujeitos coletivos para ampliação da democracia do Estado Brasileiro.

2  ASPECTOS SIGNIFICATIVOS DA TRAJETÓRIA  DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NO BRASIL

A  trajetória  histórica  dos  movimentos   sociais,  nas  décadas  de  70,  80  e  90, 

configurou   suas   características,   estratégias   de   ação,   alianças   estabelecidas   na 

sociedade,   as   formas   de   reivindicar   políticas   públicas,   direitos   sociais,   e   as 

transformações que foram ocorrendo diante da conjuntura econômica, política e social 

do país.

Na   década   de   70   vivenciou­se   a   retomada   das   lutas   sociais   que   foram 

interrompidas   em   1964   com   o   golpe   militar,   período   em   que   muitos   líderes   dos 

movimentos sociais, dirigentes sindicais e políticos foram presos e entidades de defesa 

de direitos coletivos,   reprimidas e extintas.  As Comunidades Eclesiais de Base, na 

época,   se   constituíram   num   espaço   possível   para   discutir   os   problemas   das 

comunidades e traçar alternativas frente ao Estado autoritário.

A   população   naquela   década,   reivindicava   melhorias   de   infra­estrutura   nos 

bairros,   uma   vez   que   o   país   se   encontrava   em   franco   processo   de   urbanização. 

Reivindicavam   água,   luz,   transportes,   creches   e   outras   necessidades   de   consumo 

coletivo.

As péssimas condições de vida geradas pelo arrocho salarial e a pauperização 

dos recém formados bairros foram os germes iniciais para aglutinação das camadas 

populares.

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 Diante dessa conjuntura, a população se organizou no Movimento do Custo de 

Vida   em   São   Paulo   e   outras   capitais   brasileiras,   considerado   um   dos   principais 

movimentos da década de 70, ligado às ações da Igreja Católica, ala da Teologia da 

Libertação.   Fizeram   diversas   atividades,   entre   elas   um   abaixo   assinado   pedindo 

congelamento dos gêneros alimentícios.

Frente   à   expansão   das   áreas   periféricas   e   à   falta   de   regularização   dos 

loteamentos, os moradores, em 1972, se organizam em torno da legalização dos lotes. 

De início tentaram resolver este problema individualmente, mas o aumento dos casos 

levou   à   constituição   de   uma   ação   coletiva,   deflagrando   um   movimento   social   de 

amplitude nacional.

A conjuntura política e econômica naquela década, além do desgaste político 

dos militares, ocasiona um agravamento das condições de vida da população brasileira, 

gerando   insatisfação   popular   e   provocando   o   surgimento   de   vários   movimentos 

populares de base.

O   Estado   Brasileiro,   para   abafar   os   conflitos   sociais,   implementa   políticas 

sociais,   insuficientes frente à  grave crise econômica. A população reage, ocupando 

terras, promovendo saques, denunciando, dessa forma, as precárias condições da vida 

urbana, principalmente em São Paulo e Rio de Janeiro.

Segundo FALEIROS (2000), a política social implantada no país no período da 

ditadura militar se caracterizou como um "modelo repressor, centralizado, autoritário e 

desigual".   Implantaram­se   políticas   que   beneficiaram   os   grupos   privados, 

impulsionaram setores economicamente influentes, contribuindo para a expansão da 

previdência privada e os planos de saúde privados. (FALEIROS, 2000, p. 48)

O momento político e econômico favoreceu a organização dos trabalhadores 

quando, nos finais da década de 70 e início dos anos 80, levou várias categorias a 

deflagrarem greves em função da perda do poder aquisitivo, das extensas jornadas de 

trabalho e da falta de reajuste salarial que não acompanhava a inflação. 

As greves realizadas pelos trabalhadores do ABC Paulista em 1978,  1979 e 

1980  revelam uma organização dos trabalhadores combativa, independente do Estado 

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e   comprometida   com   as   reais   necessidades   dos   trabalhadores.   Em   1980   os 

trabalhadores do campo também se organizam e criaram o Movimento dos Sem Terra 

(MST).

Podemos dizer que a década de 70 foi marcada por lutas urbanas, exigindo do 

Estado   melhorias   de   infra­estrutura,   frente   à   precarização   que   havia   nos   bairros 

periféricos, nas favelas, gerados pela especulação imobiliária, pelo surgimento de uma 

nova   prática   sindical   baseada   nos   princípios   democráticos   e   classista,   por   um 

movimento amplo em defesa da democratização do país, exigindo o fim da ditadura, 

anistia política e direitos humanos, além dos movimentos feministas e estudantil que 

também tiveram uma atuação importante na defesa da democracia do país. 

A relação do Estado com os movimentos sociais na década de 70 era vista em 

termos de oposição e antagonismo. A autonomia dos movimentos frente ao Estado era 

um dos princípios enfatizados pelos movimentos sociais da época.

A década de 80 para os movimentos sociais pode ser considerada significativa, 

seja  do ponto de vista do surgimento de novos movimentos sociais,  como negros, 

índios, ecológicos, entre outros, seja pelo conteúdo das suas bandeiras de luta.

A luta dos setores populares por seus direitos nessa conjuntura se expressa de 

várias formas. Uma novidade foi a articulação de vários movimentos sociais que saem 

de   suas   reivindicações   isoladas   e   se   unem   nas   centrais,   como   a   pró­central   de 

movimentos populares, a Confederação Nacional de Moradores ­ CONAM e a Central 

Única dos trabalhadores ­ CUT. Esta última, criada com o propósito de se contrapor à 

estrutura sindical oficial, verticalista e atrelada ao governo, tinha como princípios a 

liberdade e autonomia sindical e a luta classista e democrática.

Em fevereiro de 1980, militantes do movimento sindical e de organizações de 

esquerda fundam o Partido dos Trabalhadores, que tem como um dos seus princípios o 

socialismo.

Gohn   aponta   que   a   década   de   80,   foi   analisada   por   alguns   autores   que   a 

consideraram do ponto de vista econômico, como "década perdida", dado o modelo 

implantado no Brasil pelos militares depois de 1964: "O modelo de concentração de 

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renda, excludente está voltado para o mercado externo. A incapacidade de manutenção 

dos índices de crescimento econômico dos anos 70, a crise gerada pela sucção das 

reservas   nacionais   para   o   pagamento   da   dívida   externa   e   a   falta   de   legitimidade 

política dos governantes levaram à crise, à recessão econômica e ao desemprego no 

início dos anos 80" (GOHN, 1991, p.10).

De meados da década de 80 até os dias atuais, há uma mudança na atuação dos 

movimentos sociais, da fase reivindicativa e contestatória da década de 70 para a fase 

propositiva e vinculada às instituições.

Os   movimentos   sociais   não   deixaram   de   se   manifestar   publicamente,   de 

contestar, mas passam a estabelecer uma relação com o Estado, fase esta em que os 

movimentos sociais se preparem para elaboração de propostas de  projetos de lei.

A sociedade civil organizada passa a querer interferir diretamente na sociedade 

política, nas regras e mecanismos de funcionamento da sociedade e do Estado.

Segundo GOHN: "a sociedade organizada em associações e movimentos deixou 

de ser marginal ou alternativo; perdeu seu potencial exclusivamente contestador para 

ganhar um caráter legalista, ordenador e participante das novas regras estabelecidas 

para o convívio social" (GOHN,1991, p. 15).

Do período que se inicia em 1985, destacamos dois movimentos importantes no 

país: o movimento pelas Diretas Já, e o movimento amplo que ocorreu em decorrência 

da Assembléia Nacional Constituinte.

O   Movimento   pela   Constituinte   constituiu­se   de   setores   organizados   da 

sociedade civil e política, que se mobilizaram para construir propostas para a nova 

constituição do país. A partir do processo de discussão da Constituição de 1988, foi 

ocorrendo uma aproximação dos movimentos sociais com Estado. Estabeleceu­se um 

processo de negociação permanente entre as entidades da sociedade civil, organizadas 

nacionalmente, e o poder legislativo, que tinha a responsabilidade de elaborar a nova 

carta magna brasileira. 

A participação da população organizada no momento de elaboração da nova 

Constituição   brasileira   conquistou   vários   direitos,   entre   eles   a   participação   da 

19

comunidade na elaboração, deliberação e fiscalização das políticas públicas, pela sua 

inserção nos conselhos de políticas sociais.

No âmbito da saúde, a contribuição do movimento sanitário e do movimento 

popular de saúde foi fundamental para a incorporação das suas propostas no  capítulo 

da saúde na Constituição Federal Brasileira.

PEREIRA,  registra que:

(...) com o surgimento da "Nova República", entre os anos 1985 ­90, novos paradigmas sócio­políticos entram em cena: recuperação do Estado Nação, novos canais de pluripartidarismo partidário,   substituição   da   pedagogia   popular   por   propostas   relacionadas   a   democracia, cidadania, fortalecimento da sociedade civil, a atuação de ONGS com trabalhos de parceira junto ao Estado e a projetos na esfera pública, como os conselhos da criança e do adolescente, da educação, da saúde, da habitação e dos movimentos culturais (PEREIRA, 2001, p.133).

Nessa "nova fase", os movimentos sociais passaram a enfrentar efetivamente a 

permanente tensão entre a inovação e a institucionalização, como aponta Jacobi: "O 

aspecto   inovador   pode   ser  visto  quanto   a   sua   relativa   autonomia   face   do   Estado, 

partidos políticos e os políticos propriamente ditos. A institucionalização representa 

basicamente a perspectiva de negociar e interagir com o Estado, o que freqüentemente 

tem provocado interpretações contraditórias sobre o caráter dos movimentos e o seu 

potencial de transformação" (JACOBI, 1987, p. 13).

Se, nos finais da década de 70 e até meados da década de 80, as manifestações 

populares em defesa da saúde, creche, saneamento e outras reivindicações aconteciam 

nas praças e ruas; após a constituição há um novo espaço de participação popular para 

exigir os direitos garantidos constitucionalmente.

A   década   de   80   foi   marcada   pela   expansão   dos   movimentos   sociais,   pela 

democratização do país, como as eleições diretas para governadores em 1982, a luta 

pelas Diretas Já em 1984, a criação de centrais sindicais e de entidades nacionais de 

movimentos   populares,   bem  como   o   surgimento   de   inúmeros   movimentos   sociais 

abrangendo diferentes temáticas e problemáticas.

Já   a   década   de   90   é   um   período   de   grandes   transformações   na   sociedade 

brasileira, que influenciaram os rumos dos movimentos sociais.

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O fato marcante e importante  em 1992 foi o movimento pela Ética na Política, 

tendo como conseqüência  o  "impeachment"  do  presidente  da  República,  Fernando 

Collor.  Foi  um movimento  que  envolveu  a  população  brasileira  na  discussão  dos 

problemas   do   país,   ganhando   força   para   influenciar   os   parlamentares   na   votação 

favorável ao impedimento do presidente.

Uma crítica e avaliação possíveis desse momento foram que, na opinião desta 

pesquisadora, os movimentos sociais tiveram a sua importância, porém, não debateram 

suficientemente   o   viés   ideológico   neoliberal   do   projeto   político   e   econômico   do 

governo que se estava implantando no País, como bem se verificou nos anos seguintes. 

Há que se lembrar que a grande mídia jogou um importante papel, quer na eleição de 

Collor de Mello, quer no seu "impeachment". O debate concentrado na questão ética 

na política  e contra a  corrupção deixaram o caminho livre  para a continuidade da 

política do governo impedido.

A classe dominante do país indicou Fernando Henrique Cardoso, do PSDB ­ 

Partido da Social Democracia Brasileira ­ em aliança com o PFL ­ Partido da Frente 

Liberal ­ para concorrer às eleições de 1994. O propósito era se contrapor ao projeto 

democrático e popular, liderado por Luiz Inácio da Silva. A elite brasileira vitoriosa 

aprofundou seu  projeto,  dentro  dos  parâmetros  do  Fundo Monetário   Internacional, 

implantado no país com mais força a partir da década de 90. 

A   década   de   90   ficou   marcada   pela   privatização   das   empresas   nacionais, 

repressão à  organização dos trabalhadores e implantação de uma política de ajuste 

fiscal em detrimento às reais necessidades dos trabalhadores.

A   reforma   administrativa,   da   previdência   e   tantas   outras   medidas   vieram 

provocar   o   aumento   das   desigualdades   sociais   e   influenciaram   diretamente   na 

organização da classe trabalhadora.

O   alto   grau   de   desemprego   no   país,   a   desregulamentação   dos   direitos 

trabalhistas, precarização das relações de trabalho, exerceram um peso importante para 

o refluxo do movimento sindical brasileiro, comparado com a década de 80, na qual 

21

aconteceram   greves   de   categorias   importantes,   criação   de   confederações   de 

trabalhadores e  centrais sindicais. 

Os   dados   de   emprego   e   renda   na   década   de   1990­2000   expressaram   uma 

retração de postos de trabalho, decorrentes de condições estruturais relacionadas às 

mudanças   tecnológicas   dos   processos   produtivos,   mas,   sobretudo,   de   fatores 

recessivos associados às políticas de ajuste econômico.

Dados  da  concentração  de   renda  no  Brasil   e  na  América  Latina   revelam a 

injustiça   social   praticada   contra   a   população   de   baixa   renda.     De   acordo   com   o 

relatório Progresso Econômico e Social do Banco Interamericano de Desenvolvimento 

BID), 10% da população mais rica do Brasil detém 47% da renda nacional, enquanto 

os 50% mais pobres participam em menos de 10% da riqueza. Comparando com os 

Estados Unidos, os 10% mais ricos têm renda média per capita 60% mais alta que o 

segmento   da   população   imediatamente   mais   baixo,   enquanto   na   América   Latina, 

incluindo o Brasil, esta diferença chega a 160%.

As greves do setor público da saúde e educação aconteceram principalmente no 

período   de   1990   a   1995   que,   além   de   reivindicarem   reajuste   salarial,   melhores 

condições de trabalho, manifestaram­se contra os projetos de terceirização no serviço 

público,   as   reformas   administrativa   e   previdenciária   que   nesse   período   foram 

realizadas.

A violência assumiu uma importância como nunca na sociedade atual. Dados 

recentes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) demonstram que a 

violência aumentou em todo o país, especialmente na região sudeste, onde o volume 

de   assassinatos   resultou   na   redução   de   3,5   anos   na   média   de   vida   da   população 

masculina.

Frente à questão do crescimento da miséria e da violência, dois movimentos se 

desenvolveram na perspectiva de sua redução,  o movimento da ação da Cidadania 

contra a Fome e a Miséria pela Vida, liderada pelo Betinho, e o Viva Rio, ambos 

centrados mais em questões éticas ou de revalorização da vida.

22

Outro fenômeno importante da década de 90 foi a explosão de Organizações 

Não Governamentais (ONGs) no Brasil. 

Existem   ONGs   que   foram   criadas   ou   incentivadas,   apoiadas   pelo   próprio 

governo,  com a   finalidade    de   repassar   recursos  públicos  para  essas  organizações 

realizarem   funções   que   são   próprias   do   Estado.   Esse   vem   sendo   um   mecanismo 

adotado por governos neoliberais para se livrarem do cumprimento da legislação que 

rege   a   administração   pública,   como:   concurso   público,   licitação   pública,   controle 

social etc.

Gohn  faz o seguinte comentário sobre a década de 90: 

Duas outras tendências se fortaleceram no cenário social brasileiro nos anos 90, com relações diretas com a temática dos movimentos sociais: o crescimento das ONGs e as políticas de parcerias implementadas pelo poder público, particularmente no âmbito do poder local. Estas tendências são faces complementares das novas ênfases das políticas sociais contemporâneas, particularmente nos países industrializados do terceiro Mundo. Trata­se de novas orientações voltadas para a desregulamentação do papel do estado na economia, e na sociedade como um todo,   transferindo   responsabilidades   do   Estado   para   as   comunidades   organizadas,   com   a intermediação das ONGs, em trabalhos de parceria entre o público estatal e o público não­estatal e, às vezes, também com a iniciativa privada (GOHN6 apud PEREIRA, 2001, p.133).

Os governos neoliberais têm convidado a sociedade civil e organizações não 

governamentais   para   participarem   como   colaboradores,   no   sentido   de   "ajudar"   na 

execução dos serviços públicos. 

A   responsabilidade   estatal   passa   para   a   sociedade.   Entidades   comunitárias 

espalhadas pelo país têm realizado convênios com as prefeituras e governos estaduais, 

contratando pessoal  para executar as políticas públicas. 

Uma primeira conseqüência que se observa é a diminuição dos espaços de luta e 

desarticulação entre os vários segmentos populares. Outra é a perda da combatividade 

das  organizações,  que antes  reivindicavam e cobravam serviços públicos,  mas que 

agora executam e são cobradas.

Na década de 90 foram elaboradas as leis orgânicas que regulamentam a Saúde, 

a   Assistência   Social,   e   promulgado   o   Estatuto   da   Criança   e   do   Adolescente,   e, 

6 GOHN, M. G. Movimentos e lutas sociais na história do Brasil. São Paulo: Loyola,1995.

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consequentemente, instalando­se no Brasil os conselhos de políticas públicas com a 

participação da população.

Em síntese, podemos observar, na   trajetória histórica dos movimentos sociais 

que, durante as décadas de 70 e 80, foi relevante e intensa a participação da população 

brasileira, configurando em "movimentos de massa" bem como nos chamados "novos 

movimentos   sociais",   que   lutaram   contra   a   ditadura   militar,   lutas   por   melhores 

condições   de   vida   (saneamento   básico,   políticas   públicas,   contra   carestia   etc), 

melhores salários e por direitos sociais.

Na   década   de   80,   o   surgimento   de   um   movimento   sindical   classista   e 

independente   do   Estado,   luta   pela   redemocratização   do   país,   por   uma   nova 

constituição,   eleições   diretas   para   presidente,   exigiram,   além   de   suas   pautas 

específicas, a democratização do Estado. 

Foi,   portanto,   na   década   de   90   que   lideranças   dos   movimentos   sociais   se 

inseriram   nos   espaços   institucionais,   estabelecendo   uma   relação   com  Estado   num 

sentido propositivo por meio dos diversos conselhos de políticas públicas criados a 

partir de 1990.

 Passados 10 anos de participação de representantes dos movimentos sociais e 

sindicais nos conselhos de políticas públicas,  muitos são os questionamentos sobre 

essa   participação,   tais   como:   onde   estão   os   movimentos   sociais?   Será   que   o 

movimento social, no processo, se institucionalizou e perdeu seus objetivos? Como 

participar dos espaços institucionais mantendo autonomia e evitando a cooptação pelo 

Estado? Qual a atuação dos movimentos sociais na atual conjuntura? 

Sobre os questionamentos com relação à crise dos movimentos sociais, Gohn 

(1.999) avalia que a crise é parcial e relembra as várias conquistas que aconteceram na 

década de 80, como:

(...) estruturação de várias lutas isoladas, organização de vários movimentos sociais em redes amplas,   conquistaram   espaços   institucionais   de   participação   popular,   os   quais   foram demarcados   em   leis;   grupos   diversos   constituíram­se   como   sujeitos   coletivos   com legitimidade   em   face   da   sociedade   e   do   Estado,   passando   a   participar   de   processos   de negociações sobre a distribuição dos bens públicos coletivos" (GOHN, 1.999, p. 102).

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A questão que se coloca é a seguinte: O que se passa na década de 90? Quais os 

fatores que contribuíram para a desmobilização dos movimentos sociais?

Gohn (1999) escreve sobre as avaliações que as lideranças e assessorias dos 

movimentos  vem apontando como causas  básicas  da  atual   crise.  Esses  atores   têm 

atribuído   como   principais   fatores   para   a   crise,     as   causas   de   ordem   externa   ao 

movimento, como a crise econômica do país, o desemprego, as políticas neoliberais, a 

descrença na política e na ação do Estado etc. 

A autora enfatiza que é dentro do próprio movimento social que se encontram 

explicações para a crise. Os movimentos sociais tiveram sua autonomia atingida em 

razão da forte influência de assessores externos no direcionamento de seus projetos de 

luta.   Após   a   elaboração   da   Constituição   Federal,   os   movimentos   sociais   se 

desmobilizaram, lideranças foram militar nos partidos políticos ou assumiram cargos 

nas administrações públicas populares; houve retrocesso da ala progressista da igreja 

católica, falta de verbas internacionais para financiar projetos dos movimentos sociais 

e as ONGs ocuparam espaços dos próprios movimentos.

Além destes elementos internos ao movimento, GOHN destaca:

(...) o fenômeno da juridização do social, que se instalou na sociedade brasileira atual, criou canais específicos para o acolhimento das demandas populares, atribuiu ao judiciário o papel de catalisador das ações que buscam resolver os conflitos sociais e conferiu às assessorias especializadas   dos   movimentos   o   papel   de   encaminhadoras,   tradutoras   e   intérpretes   das demandas populares (GOHN,1999, p.105).Além   dessa   análise   interna,   é   indispensável   reconhecer   a   influência   da 

conjuntura política e econômica no refluxo dos movimentos sociais, particularmente 

no movimento sindical.

Uma questão fundamental a ser analisada são as estratégias que os  movimentos 

sociais   vêm   adotando   contra   os   governos   neoliberais   afim   de   garantir   os   direitos 

constitucionais e os conquistados durante o processo de sua elaboração.

Stédile, dirigente do Movimento Sem Terra ­ MST, teceu considerações no 10.º 

Congresso   Brasileiro   de   Assistentes   Sociais,   realizado   em   2001,   que   ajudam   na 

compreensão da crise  que atinge os  movimentos  sociais  e  aponta  possibilidade de 

superação. Uma questão abordada na sua palestra trata do preconceito difundido pelos 

25

aparatos   da   burguesia   que,   tentando   "vender"   uma   imagem   distorcida   do   povo 

brasileiro,  como sendo apático  e  preguiçoso,  quando,  pelo  contrário,   a  história  do 

Brasil é de luta, rebeldia.

Lembrando a história da luta do povo brasileiro, Stédile destacou primeiramente 

que as mobilizações aconteceram juntamente com a mudança do modelo econômico. 

A segunda questão, que a consciência das pessoas não se comporta de forma linear. 

Ao longo da história, a luta de classes não acontece em forma de "escada", mas em 

movimento espiral.

Percebe­se que mesmo na década de 90, em que se fala do esvaziamento dos 

movimentos   sociais,   aconteceram   várias   manifestações   no   País,   seja   contra   as 

privatizações, pelo ensino público, por melhores salários, pela saúde pública e tantas 

outras que ocorreram nessa década.

A   discussão,   principalmente   entre   lideranças   e   assessores   dos   movimentos 

sociais,   é   sobre   como     garantir   a   continuidade   do   movimento   após   conquistar   a 

reivindicação.   Exemplificando,   se   a   população   consegue   o   Posto   de   Saúde   que 

reivindicava,   não   está   garantido   que   esta   terá   acesso,   qualidade   e   profissionais 

suficientes para prestar um bom atendimento, que o conceito amplo de saúde, baseado 

na promoção a saúde, será incorporado por aquele Governo.

Para transformá­los em movimentos perenes Stédile apresenta alguns aspectos: 

primeiro, é fazer luta social, pois nenhum movimento social sobrevive sem luta social, 

só   ela   forja   novas   lideranças;   segundo,   é   preciso   passar   de   geração   a   geração   o 

aprendizado da luta e por último, a formação política permanente.

Esses   aspectos   levantados   por   Stédile   são   fundamentais,   aos   quais   pode­se 

acrescentar  ainda  um outro  elemento,  que  é  a  necessidade  da  articulação entre  os 

movimentos   sociais  para   romper   com a   fragmentação  das   lutas  e   construírem um 

projeto de sociedade democrática e comprometida com a classe dominada.

3   MOVIMENTOS SOCIAIS NA SAÚDE

3.1  Movimento da Reforma Sanitária

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A história dos movimentos sociais populares, na área de saúde, constituiu­se de 

diferentes   formas,   mas   foram   dois   os   movimentos   nacionais   fundamentais   para   a 

elaboração das diretrizes e princípios da saúde pública no Brasil:  o Movimento da 

Reforma Sanitária e o Movimento Popular de Saúde.

O Movimento da Reforma Sanitária, constituído por um grupo de intelectuais, 

técnicos   da   área   de   saúde   coletiva,   lideranças   sindicais   do   setor   saúde,   partidos 

políticos, o Centro Brasileiro de Estudos da Saúde e a Associação Brasileira de Pós­

Graduação em Saúde Coletiva, exerceu um papel destacado de oposição ao regime 

militar e foi fundamental para implantação de um sistema público de saúde no Brasil. 

Segundo NETO, o Movimento da  Reforma Sanitária teve como características 

fundamentais: 

(...) por um lado, a inserção da luta pela saúde no movimento mais global de democratização da sociedade brasileira, ainda sob a ditadura militar, e por outro, uma estratégia de atuação diversificada, em várias frentes, decorrentes tanto do conceito "ampliado" de saúde que lhe servia de base, inspirado pelo movimento da medicina social dos anos 60 e 70, quanto da visão político­ideológico que predominava entre seus militantes, a maioria oriunda de partidos políticos  na  clandestinidade,   em particular  o   então  Partido  Comunista  Brasileiro   (NETO, 1977, p.63).

FLEURY conceitua reforma sanitária como:

(...) um processo de transformação da norma legal e do aparelho institucional que regulamenta e   responsabiliza­se  pela  proteção da   saúde  dos  cidadão,  o  que  corresponde  a  um efetivo deslocamento   de   poder   político   em   direção   às   camadas   populares.   Este   deslocamento concretiza­se na busca do direito  universal  à  saúde e na criação de um sistema único de serviços sob a égide do Estado (FLEURY, 1991, p.8).

A luta por um Sistema Público de Saúde é  antiga no nosso País. A idéia de 

fixação de um plano nacional de saúde e de municipalização de serviços de saúde 

foram temas discutidos  na 3.ª  Conferência Nacional  de Saúde,   realizada em 1963, 

embora essa discussão estivesse centralizada mais no nível técnico, sem participação 

popular e não teve continuidade devido ao golpe militar em 1964.

Na política privatizante nos governos ditatoriais, a medicina, além do alto custo, 

não era  eficiente  e atendia   interesses privados dentro do aparelho do Estado.  Para 

enfrentar essa política, emerge um movimento de profissionais nos Departamentos de 

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Medicina   Preventiva   das   Universidades.   Este   movimento,   como   afirma   FLEURY 

começou a questionar o modelo existente e a buscar novo parâmetro teórico para o 

entendimento   do   processo   saúde/doença,   através   de   categorias   como   a   de 

determinação   social   deste   processo   e   a   organização   social   da   prática   médica. 

(FLEURY, 1991, p.9)

A partir de 1979, com o início de abertura política, a ascensão dos movimentos 

populares, sindicais, eleição de novos parlamentares identificados com o movimento 

sanitário e também a ocupação de lideranças deste movimento no Ministério da Saúde, 

Previdência, e  na Organização Panamericana de Saúde, avança a discussão do projeto 

da Reforma Sanitária.

O  movimento  ganha  espaço   junto  à  Câmara  dos  Deputados     e  começam a 

acontecer os primeiros debates abertos e organizados oficialmente sobre a saúde.

Em 1979  acontece  o  1.º  Simpósio,   promovido  pela  Comissão  de  Saúde  da 

Câmara com assessoria do CEBES, no qual foi lançado o Projeto do Sistema Único de 

Saúde ­ SUS. A discussão centrou­se em torno do documento "A questão Democrática 

na Saúde". Segundo NETO (1977), "esse documento, além de fazer um ampla análise 

de conjuntura nacional e das políticas de saúde, assumia um caráter propositivo ao 

apresentar  o  projeto  de   reorientação  do   sistema  de   saúde  brasileiro,   com base  na 

descentralização,  na   integração  institucional,  na   regionalização e  hierarquização da 

rede assistencial e na participação popular, com ênfase nas ações básicas de saúde". 

(NETO, 1997, p.66)

Nesse período há uma série de produções teóricas seja pelo CEBES, seja pelos 

Centros de Pós­Graduação em Saúde Coletiva, no sentido de estudar a crise do setor 

saúde e das suas determinações, fornecendo embasamento para as lutas políticas de 

entidades na área  de saúde e para  formulação de propostas alternativas,  visando à 

reorganização dos serviços de saúde e redefinição das políticas do setor.

Um marco importante e fundamental para a definição de diretrizes e princípios 

do Sistema Único de Saúde foi a realização da VIII Conferência Nacional de Saúde. 

Discussões regionais precederam a realização desta Conferência, discutindo o direito à 

28

saúde,   ao   sistema   de   saúde   e   ao   seu   financiamento,   procurando   descentralizar 

informações e conhecimentos de modo que o saber técnico fosse disponibilizado à 

população, criando uma consciência sanitária, visando à construção de um sistema de 

saúde público e de qualidade.

AROUCA se refere à 8.ª Conferência Nacional de Saúde como um momento de 

síntese:

Não havia nenhuma proposta de continuidade, mas de ruptura. A saúde enquanto projeto pode ser   demarcada   entre   antes   e   depois   da   oitava,   onde   novamente   discutimos   o   valor   da participação da população, o valor do controle social, o valor da democracia direta e da luta pela   redemocratização   do   País.   Mostrávamos   que   tão   fundamental   quanto   democracia representativa era a democracia direta. (AROUCA 7apud NASCIMENTO, 2001, p.5)

O   período   pré­Constituinte   é   marcado   por   negociações   permanentes   com  a 

Subcomissão  de   Saúde,  Seguridade   e   Meio  Ambiente  na   Câmara  Federal,   com  o 

objetivo  de   criar   base   jurídico­institucional   para   a   saúde,   garantindo  o  projeto  da 

reforma sanitária.

A Associação Brasileira de Pós Graduação em Saúde Coletiva ­ ABRASCO 

­realizou  em 1986,  o   I  Congresso  Brasileiro  de  Saúde  Coletiva  para  discutir  pela 

primeira   vez   a  questão   da  Constituinte.   No   final  do   Congresso   foi   apresentada  e 

aprovada uma proposta de texto para subsidiar a formulação do capítulo da saúde na 

Constituição Brasileira,  mantendo as deliberações da VIII Conferência Nacional de 

Saúde.

Depois  de  um longo processo de negociação entre  setor privado,  governo e 

sociedade   civil   foi   incluído   na   Constituição   Federal,   no   capítulo   da   saúde,   os 

princípios   e   diretrizes   do   SUS,   a   saber:   a   universalização,   a   descentralização,   a 

integralidade e a participação da comunidade no controle e fiscalização da política de 

saúde, além de constar o dever do Estado em garantir o acesso igualitário e universal 

às   ações   de   saúde   e   serviços   para   promoção,   proteção   e   recuperação   para   toda 

população brasileira.

7 AROUCA, S. Avanços e Retrocessos da Reforma Sanitária Brasileira. In: 11ª Conferência Nacional de Saúde, SUS: Revendo a Trajetória, 2001, Brasília.

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O conceito de saúde, debatido na VIII Conferência, também foi incorporado, 

posteriormente,   na  Lei   Orgânica   da  Saúde,     n.º   8080/90,   ficando  com  a   seguinte 

redação:   "saúde   tem como  fatores  determinantes   e   condicionantes,   entre  outros,   a 

alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a 

educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais; os níveis de 

saúde da população expressam a organização social e econômica do país." (Lei n.º 

8080/90, 2000, p.22).

Após vencida essa batalha, o movimento da reforma sanitária e outros atores 

sociais enfrentaram novos desafios para elaboração da lei orgânica da saúde. 

A conjuntura política de 1990 é desfavorável para as classes populares, para 

aqueles que defendiam as políticas públicas. A eleição de Fernando Collor significou 

um   retrocesso   para   implementação   da   Constituição   Brasileira   aprovada   em   1988. 

Enquanto consta na Constituição Federal que "saúde é um direito de todos e dever do 

estado" (CF, 1988, p. 133), o governo neoliberal de Collor direcionava suas ações de 

governo  no sentido de reduzir as funções  próprias do Estado.

O   governo   Collor,   numa   atitude   autoritária   e   centralizadora,   vetou   artigos 

importantes da Lei Orgânica da Saúde que diziam respeito ao controle social no SUS, 

à criação do Fundo de Saúde em cada esfera de Governo para transferência de recursos 

federais fundo a fundo com a fiscalização dos conselhos de saúde, e a criação de uma 

comissão para elaboração de plano de cargos e salários dos funcionários públicos.

A Lei n.º 8142/90, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do 

Sistema Único de Saúde (SUS) e as condições para repasse de recursos para Estados e 

Municípios, foi aprovada após muitas negociações e pressão popular, pois os artigos 

vetados na Lei Orgânica eram fundamentos para o processo de implantação do SUS.

Segundo a referida Lei, o SUS conta com duas instâncias de controle social:

I­ Conferência de Saúde

II­ Conselho de Saúde

No seu parágrafo primeiro, a Lei define quando deve se realizar A Conferência 

de Saúde e os objetivos: "A Conferência de Saúde reunir­se­á a cada quatro anos com 

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a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor 

diretrizes   para   a   formulação   da   política   de   saúde   nos   níveis   correspondentes, 

convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho 

de Saúde." (Lei n.º 8142/90).

Quanto ao Conselho de Saúde, diz a Lei em questão:

O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de Serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação   de   estratégias   e   controle   da   execução   da   política   de   saúde   na   instância correspondente,   inclusive   nos   aspectos   econômicos   e   financeiros,   cujas   decisões   serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera de governo (Lei 8142/90).

FLEURY avalia algumas dificuldades do movimento sanitário no processo de 

elaboração da constituinte, afirmando:

(...) os pontos do projeto de reforma que foram vetados na Constituinte forma aqueles que instituíam   algum   tipo   de   controle   sobre   as   indústrias     de   medicamentos   e   insumos, especialmente no setor multinacional (...) Também não conseguimos nenhum tipo de controle maior em relação à saúde do trabalhador e ao ambiente de trabalho. Nesses dois casos nós perdemos exatamente porque a base da reforma sanitária carece de uma presença maior da classe trabalhadora. (FLEURY, 1991. p.10)

Nessa retrospectiva histórica do movimento da reforma sanitária,   percebe­se 

uma  influência  muito  grande  dos   intelectuais  e  militantes  do  Centro  Brasileiro  de 

Estudos da Saúde e de lideranças do partido comunista. A sua estratégia centrou­se em 

intensas   negociações   no   espaço   institucional.   Já   o   MOPS   começou   participar 

tardiamente no processo de mobilização da população para elaboração de propostas 

para Constituição. A falta de articulação entre esses dois movimentos constituiu um 

problema, no ponto de vista da pesquisadora, para uma intervenção unitária da classe 

trabalhadora na discussão da saúde nesse período.

Outro elemento importante a ser considerado foi a estratégia de luta adotada 

pelo Movimento da Reforma Sanitária, houve um grande investimento por parte do 

movimento   sanitário  nas  negociações   junto   ao  parlamento,   configurando  uma   luta 

maior dentro do espaço institucional.

A saúde pública no Brasil,  para ser implantada, conforme prevê  a legislação 

brasileira, tem ainda muitos desafios a enfrentar.

31

Nesses doze anos de neoliberalismo no Brasil, o Governo vem sistematicamente 

promovendo o desfinanciamento das políticas públicas, inclusive no setor da saúde, 

em cumprimento aos acordos firmados com o Fundo Monetário Internacional.

A transferência de ações públicas para a sociedade civil vem se constituindo 

uma   relação   de   dependência   econômica   e   política   entre   os   administradores   das 

entidades   de   prestação   de   serviços   e   o   Estado,   descaracterizando   o   papel   dessas 

organizações,  muitas  vezes  populares,   que  antes   reivindicavam os  direitos   sociais, 

passando   hoje   a   executar   os   serviços,   com   poucos   recursos   financeiros   e     sem 

profissionais qualificados para atender à demanda.

A organização e mobilização dos diversos atores envolvidos na elaboração do 

Sistema Único de Saúde continuam.  As plenárias  nacionais  de  saúde,  que vêm se 

realizando desde a década de 80, o movimento popular de saúde, os fóruns populares 

espalhados   pelo   país,   os   conselhos   de   saúde,   estão   de   uma   forma   ou   de   outra 

acompanhando, fiscalizando, propondo melhorias no Sistema de Saúde e lutando pela 

implementação do SUS.

As mobilizações,  conferências  e  outras   formas  de organização existentes  na 

saúde têm refreado alterações no texto constitucional, relacionadas ao dever do Estado 

em garantir o direito universal e igualitário à saúde.

O desafio do movimento social na saúde é estabelecer ações articuladas às lutas 

mais   gerais   da   sociedade,   pois   à   medida   que   o   Estado   está   a   serviço   do   capital 

financeiro e às regras impostas pelo   Fundo Monetário Internacional, a implantação 

das políticas públicas nessa conjuntura atenderá  às reais necessidades da população 

brasileira e o SUS ­ Sistema Único de Saúde ­ continua sendo um sonho para muitos 

que ainda não se concretizou.

3.2 Movimento Popular de Saúde ­ MOPS/ Nacional

O   Movimento   Popular   de   Saúde   ­   MOPS   nasceu   a   partir   dos   Encontros 

Nacionais de Experiências em Medicina Comunitária ­ ENEMEC.

32

O primeiro Encontro aconteceu em 1979, em Lins­SP, reunindo representantes 

de  18  Estados  e  1  Território,   totalizando 322 delegados,   em sua  maioria   técnicos 

ligados   às   Universidades   ou   às   Secretarias   Estaduais   e   Municipais   de   Saúde.   Os 

objetivos desses encontros era para trocar experiências e para desenvolver um trabalho 

de conscientização e politização das camadas populares através da saúde. Em 1981 

esses encontros se definem como MOPS ­ Movimento Popular de Saúde.

O   MOPS   nasceu   das   experiências   vivenciadas   por   grupos   ligados   à   igreja 

católica, que discutiam práticas culturais e populares de saúde, como o uso de ervas 

medicinais.  Compunha­se  de  médicos  sanitaristas,  estudantes,   religiosos,  militantes 

católicos,  integrantes de partidos políticos e das populações carentes residentes nas 

periferias urbanas e favelas. Esse movimento iniciou suas atividades nos Estados do 

Rio de Janeiro, Minas Gerais e São Paulo, expandindo­se na década de 80 por todo o 

Brasil.

O MOPS tem como objetivo articular e fortalecer grupos de base que lutam pela 

reforma sanitária e em defesa da saúde pública e pela implantação do SUS. Ao mesmo 

tempo, procura articular experiências de práticas culturais e populares de saúde, em 

torno de um conceito amplo de saúde que vê o Homem como um todo, resgatando 

valores, costumes e sabedoria do povo.

Os Departamentos de Medicina Comunitária das Universidades tiveram grande 

influência   na   construção   de   outra   forma   de   pensar   saúde,   baseada   na   medicina 

comunitária.   Essa   proposta   de   modelo   alternativo   contestava   o   modelo   centrado 

hegemonicamente  no  médico  e  na   sofisticação   tecnológica,  que   apresentava  baixa 

resolutividade   e   caráter   privativista.   "Naquele   momento   a   medicina   comunitária 

coloca­se como alternativa ao Sistema de Saúde, na medida em que o setor público se 

deteriorava   como   resultado   da   crescente   privatização   da   assistência   médica" 

(GERSCHMAN, 1995, p.71).

A   problemática   da   política   de   saúde   do   Governo   na   esfera   federal   não   se 

constituía como eixo de atuação do MOPS, mantinha­se a independência por entender 

33

que a participação nas instâncias governamentais colocaria em perigo a autonomia do 

movimento.

Na trajetória histórica do MOPS aconteceram sete Encontros Nacionais.

No   segundo  ENEMEC houve  uma  mudança  na  composição  dos  delegados, 

aumentando a participação de representantes dos movimentos populares já articulados 

organicamente   em   federações,   Associações   de   Moradores,   Comissões   de   Saúde. 

Algumas regiões do país propuseram transformar o ENEMEC em encontros nacionais 

de movimentos populares em saúde, mas a proposta não foi aprovada.

Segundo   GERSCHMAN,   a  novidade  neste   encontro   foi   a   preocupação  dos 

movimentos populares de discutir e acompanhar as propostas institucionais.

O   movimento   defendeu   que   o   sistema   saúde   deveria   ser   universal,   de 

responsabilidade do Estado,  dando tratamento igual aos trabalhadores urbanos e rurais 

e com a participação dos trabalhadores na elaboração da Política Nacional de Saúde. 

Nesse encontro foi eleito um representante de cada Estado para compor a coordenação 

nacional.

É importante destacar nessa trajetória histórica os conflitos que se manifestaram 

entre   o   saber   técnico   e   o   popular,   situação   esta   vivenciada   pelos   militantes   dos 

movimentos populares. 

O relacionamento entre os técnicos, profissionais de saúde e população foi tema 

do   3.º   Encontro   do   MOPS,   realizado   em   1983,   onde   havia   um   interesse   do 

desvincilhamento  das   lideranças   religiosas   e   técnicos,   passando  a  uma  articulação 

sustentada pelas lideranças de associações de moradores de bairros e favelas.

A partir desse encontro é que foram transformados os ENEMEC em Encontros 

Nacionais de Movimentos Populares em Saúde.

  No  4.º   encontro,   com  a  nova  denominação   ­   IV  Encontro   do  Movimento 

Popular de Saúde, a medicina comunitária deixou ser o tema central e os participantes 

discutiram: Controle dos Serviços de Saúde pelo Povo,  Movimentos Populares em 

Saúde   e   Movimentos   Populares   no   Momento   Atual,   Avaliação,   Diretrizes   e 

Organização do Novo Movimento. 

34

O MOPS foi se consolidando no país. Formou­se a coordenação nacional, com 

dois representantes de cada estado brasileiro.

A   pesquisa   realizada   por   GERSCHMAN   (1995)   mostrou   as   disputas   de 

posições  no  interior  do MOPS,  com relação à  autonomia do movimento  frente  ao 

Estado, isto é, que atitudes e práticas poderiam atrelar ou não o movimento ao Estado. 

Na defesa da independência do movimento por um longo período não se discutiu a 

política   governamental,   bem   como   não   houve   concordância   da   transformação   do 

MOPS em personalidade jurídica, considerando que essa proposta trazia o risco de sua 

institucionalização.

 Somente a partir do 5.º Encontro é que o tema política nacional de saúde foi 

pautado   como   tópico   de   destaque.   As   diretrizes   aprovadas   no   Encontro   foram: 

participação do povo na elaboração, execução e organização de conselhos populares de 

saúde para fiscalização dos serviços, mudança e controle da previdência social pelos 

trabalhadores; fim de convênios com empresas particulares e medicina de grupo; uma 

central   de   medicamentos   ­   CEME,   controlada   pelo   povo   e   com   incentivo   e 

financiamento; pesquisas em medicina popular; formação de profissionais de saúde 

voltados para medicina preventiva e para as práticas de medicina popular; igualdade, 

nos   serviços   de   saúde,   para   o   homem   do   campo   e   da   cidade;   serviços   públicos 

gratuitos em todos os níveis de atendimento ambulatorial e hospitalar e prioridade à 

medicina preventiva.

O 6.º Encontro Nacional do MOPS, realizado em  fevereiro de 1986, anterior à 

VIII   Conferência   Nacional   de   Saúde,   elegeu   delegados   para   participarem   dessa 

Conferência,     assumindo  uma  posição  de   interferir   no   espaço   institucional.  Nesse 

Encontro foi aprovado um documento, que sistematizava as propostas para a política 

nacional de saúde, encaminhado à discussão pela Assembléia Nacional Constituinte.

A   preparação   deste   documento   resultou   em   transformações,   tanto   na   concepção   do movimento ­ pelo fato de participar de uma instância de decisão nacional da política de saúde ­ quanto pelo exercício de explicação das propostas e estratégias do movimento popular em relação à questão da saúde. (GERSCHMAN, 1995, p. 78)

35

Depois   da   participação   do   MOPS   na   Conferência   Nacional   de   Saúde,   o 

Movimento constituiu­se em força política no cenário da política nacional  de saúde, e 

suas propostas foram integradas ao projeto mais amplo de mudança no setor de saúde 

que estava sendo formulado pelas  entidades que compunham o movimento sanitário.

O MOPS fez parte da Plenária Nacional de Saúde na Constituinte, apresentando 

suas teses; também foram encaminhadas como emenda popular para o setor de saúde.

Em fevereiro de 1987 aconteceu o 7.º e último Encontro Nacional do MOPS.

A trajetória do movimento popular adquiriu outras caraterísticas devido à proposta em que a Reforma Sanitária avançou com as questões principais da reformulação do sistema de saúde: a existência   de   um   sistema   único   e   descentralizado   de   saúde   nos   Estados   e   Municípios (GERSCHMAN, 1995, p. 80)

O MOPS passou a se organizar em nível estadual e municipal e os encontros 

foram  substituídos pela Plenária Nacional de Saúde.

Percebe­se, na história do MOPS mudanças na sua forma de organização, na 

pauta dos Encontros, nas formas de lutas, enfim mudanças na sua dinâmica interna e 

externa, conforme análise de GERSCHMAN:  "Enquanto as origens foram marcadas 

pela Medicina Comunitária  ­  como modo de dar conta das carências de saúde das 

populações pobres das grandes cidades e do interior ­ neste segundo momento, ligado 

à   realização   da   VIII   Conferência,   passou­se   a   enfatizar   a   política   de   saúde." 

(GERSCHMAN, 1995, p.80).

Antes da Constituição, os movimentos populares se organizavam em torno de 

melhores  condições  de  vida   (habitação,   saúde,  contra  a  carestia,   creches,   etc)  e  o 

embate se dava com o  Estado, adversário visível no tratamento discriminativo quanto 

à oferta de serviços públicos no âmbito da cidade.

Após a Constituição Federal e todo o Movimento pela Redemocratização da 

Sociedade Brasileira, o Movimento Popular passou a ter uma relação mais próxima 

com o Estado e se estabeleceu um processo de  negociação, buscando a conquista de 

direitos, políticas públicas, etc.

36

Essa   relação   não   deixou   de   ser   conflituosa,   porque   as   forças   sociais   que 

compõem esse espaço apresentam projetos diferentes. O espaço institucional  vem se 

constituindo,   na   atualidade,   o   principal   lugar   das   discussões   e   deliberações   das 

políticas sociais.

O  desafio   consiste  em avançar  no  acesso  às  políticas  públicas,  no   controle 

social e democratização do Estado.

37

II  CURITIBA ­ PR: ASPECTOS HISTÓRICOS DO SETOR SAÚDE

1  CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE CURITIBA

A capital do Paraná, Curitiba,  tem 309 anos e está localizada no sul do Brasil, 

com uma área de 432,17 Km2.

A população do município é de 1,6 milhão de habitantes, com um PIB de U$ 

12,1 bilhões/ano e renda per capita de aproximadamente U$ 8 mil/ano. A maior parte 

de   sua   população   é   descendente   de   imigrantes   italianos,   poloneses,   alemães, 

ucranianos, japoneses, sírios e libaneses.

As principais atividades econômicas são: Indústria (9,50%), Construção Civil 

(5,46%), Comércio (36,86%), Serviços (47,43%) e outros 0,75%.

A cidade de Curitiba  possui seis  Ruas da Cidadania que são sedes das oito 

Administrações Regionais. Nelas estão núcleos das Secretarias Municipais, distritos 

rodoviários,  posto  bancário,   agências  estaduais   e   federais,   juizados  especiais   entre 

outros.   Na   mesma   estrutura   a   comunidade   encontra   comércio   variado,   biblioteca, 

auditório,   ginásio   coberto   e   quadra   poliesportivas.   São   oferecidos   cursos 

profissionalizantes para a população.

O município conta com 342 estabelecimentos de pré­escola e 380 no ensino 

fundamental.  Possui  27  conselhos  municipais,  247  associações  de  moradores,  373 

parcerias com Entidades Sociais Cadastradas e 134 Associações de pais, professores e 

funcionários.

2  A POLÍTICA MUNICIPAL DE SAÚDE

A municipalização da saúde se constituiu na estratégia da descentralização da 

política   de   saúde   preconizada   na   proposta   de   reforma   sanitária   e   consolidada 

legalmente  na Constituição Federal   (1988) e na  Lei  Orgânica de Saúde (1999).  O 

princípio   da   descentralização   objetiva   tornar   o   SUS   mais   eficiente,   facilitando   à 

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população a resolução dos problemas de saúde quando as soluções podem ser tomadas 

no próprio local onde o problema é identificado. 

O processo de descentralização no  Brasil  começou na  década de  80 com o 

Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde ­  SUDS ­  pelo qual  a  maioria  das 

unidades do INAMPS foi transferida para as Administrações Estaduais, na primeira 

etapa.

A   descentralização   prevê   um   comando   único   em   cada   esfera   de   governo, 

estabelecendo  uma   relação entre  elas,   cada  uma  com atribuições  definidas  na  Lei 

Orgânica de Saúde e nas Normas Operacionais Básicas ­ NOBs 8.

Durante o período de 1991 a 2001 foram editadas quatro normas operacionais 

básicas que estabeleciam uma série de requisitos e critérios de   financiamento   para 

cada nível de gestão assumido pelo Município ou Estado.

O município Curitiba encontra­se, hoje, na gestão plena do sistema de saúde, 

sendo responsável pela gestão do SUS  em todos os seus níveis de complexidade. Para 

se chegar a esse nível de gestão  foi  um processo que durou dez anos e a legislação foi 

um instrumento importante para direcionar e reestruturar o Sistema de Saúde. 

O debate que ocorria na década de 80 era em torno de um modelo assistencial 

que contemplasse os  conceitos de "território"9 ou área de abrangência, a participação 

da comunidade e a facilitação do acesso e a prática integral da saúde.

A organização dos serviços de saúde  passava pelos níveis primário, secundário 

e terciário, os serviços de maior complexidade eram encaminhados, na época, para os 

postos do INAMPS.

Em   1986,   as   Ações   Integradas   de   Saúde   foram   referendadas   na   VIII 

Conferência Nacional de Saúde como estratégia para uma efetiva reforma sanitária 

com vistas ao Sistema Único de Saúde.

8 A NOB é um instrumento jurídico institucional, editado periodicamente pelo Ministério da Saúde, após um processo de discussão com os demais gestores e outros segmentos da sociedade, negociado e pactuado na tripartide e aprovado no Conselho Municipal de Saúde.9 Entendido como território processo. Nesta concepção o espaço social é organizado conforme uma construção dinâmica, que leva em conta a cultura, participação política da sociedade organizada, o perfil epidemiológico da saúde/doença, a realidade sócio­econômica, a existência de equipamentos para prestação do serviços de saúde, demografia e a geografia, etc.

39

Na gestão do Prefeito Roberto Requião (1986 a 1989) foi criada a Secretaria 

Municipal de Saúde no lugar da Diretoria de Saúde. A necessidade da mudança foi 

justificada pela complexidade e extensão das ações de saúde desenvolvidas por 42 

Centros Médicos e de Enfermagem e 20 Clínicas Odontológicas.

As   Prefeituras,   nesse   período,   estruturaram   a   rede   básica   de   atendimento, 

criando   principalmente   a   vigilância   epidemiológica   e   sanitária,   contratando 

profissionais de saúde para atender as necessidades básicas da população.

O   processo   de   municipalização   dos   serviços   de   saúde   no   Brasil   não   foi 

uniforme, em virtude da vontade política e compromisso político dos governantes com 

o serviço público, e também pelo nível de organização e mobilização da população em 

torno da questão saúde.

A Lei  Orgânica da  Saúde  aprovada  em setembro  de  1990,  veio subsidiar  e 

legalizar  uma  prática  de   saúde   iniciada  na  década  de  80,   em Curitiba,   visando  a 

construção do Sistema Único de Saúde.

Quando   se   estabeleceu   a   Lei   Orgânica   de   Saúde,   houve   necessidade   de 

reformulação do sistema municipal de saúde. Nessa época, a Secretaria Municipal de 

Saúde cuidava basicamente da atenção básica; havia em torno de 40 a 50 Unidades de 

Saúde com uma área de abrangência e com dificuldades para estabelecer uma ligação 

com os demais níveis de atenção da área especializada ambulatorial e hospitalar, como 

explica uma diretora da Secretaria Municipal de Saúde: 

"Nessa época, já trabalhava com a noção de promoção à saúde, mas passou a  

ser bastante importante o problema da assistência à  saúde da população que era  

dividida entre o governo federal, estadual e municipal, passou legalmente a ser uma  

responsabilidade do município resolver" (M.G.S, 16/02/02).

É  no período de 1989 a 1992,  3.ª  gestão de Jaime Lerner  no Município de 

Curitiba, que aconteceu uma ampliação das estratégias apontadas pelo Movimento de 

Atenção Primária em Saúde da década de 80.

Como explica PEDOTTI: "É deste período que emerge a noção de integração 

territorial nos Sistemas Locais de Saúde (SILOS) com a visão germinal de vigilância à 

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saúde sobre um espaço­população (...) e a Saúde ganha em qualidade com a percepção 

de sua relação com Qualidade de Vida ­ educação, trabalho, renda, lazer,  moradia, 

alimentação, transporte, dentre outras dimensões." ( PEDOTTI, 2000, p. 6).

A proposta da regionalização dos serviços na Secretaria Municipal de Saúde de 

Curitiba teve como um dos princípios a distritalização.

Segundo o Secretário Municipal de Saúde, "a distritalização é uma estratégia 

que   se   assenta   sobre   os   conceitos   de   cidadania   e   territorialidade.   Os   serviços   se 

organizam em bases   territoriais  criteriosamente  definidas  para  atender  a população 

que, nestes territórios, estabelecem complexos processos sociais e organizam as bases 

de sua reprodução e existência." ( RAGGIO,1992, p. 57).

Para   dar   concretude   a   esta   proposta   de   regionalização,   foi   aprovada   a   Lei 

Municipal n.º 7671/91, que   reorganiza administrativamente a Prefeitura de Curitiba, 

criando sete Regionais de Saúde.  

Em   setembro   de   1991   aconteceu   a   1.ª   Conferência   Municipal   de   Saúde, 

envolvendo grande participação da sociedade civil, em que foi constituído o Conselho 

Municipal de Saúde.

A   sociedade   participou   ativamente   do   processo   de   criação   do   Conselho 

Municipal de Saúde, pois o decreto municipal que nomeava o Conselho não respeitava 

a   legislação,  não garantia  a  participação de  50% dos  usuários;  houve,  então,  uma 

mobilização das entidades que compunham o Fórum Popular de Saúde para alterar a 

lei.

Em 1991, também o município de Curitiba assina o convênio "Pró­Saúde" com 

o Ministério da Saúde, visando à ampliação, reforma e construção de novas Unidades, 

incluindo   a   primeira   Unidade   de   Saúde   24   horas,   compra   de   ambulâncias   e 

equipamentos para o Laboratório Público Municipal.

A   Secretaria   Municipal   de   Saúde,   em   parceria   com   a   Organização   Pan­ 

Americana   da   Saúde   ­   OPAS,   realizou   vários   cursos   de   territorização,   de 

planejamento/gerência,  de   informação e  de  desenvolvimento  de   recursos  humanos, 

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dentre outras.  Foram constituídas as Gerências  dos Distritos Sanitários e nomeadas as 

autoridades sanitárias locais para gerenciar uma Unidade de Saúde.

O processo de regionalização seguiu a estrutura organizacional da Prefeitura do 

Município de Curitiba, mas, como analisa a Diretora do Departamento de informação 

em saúde:

"(...)  a   distritalização   para   a   saúde   não   é   simplesmente   uma   reforma 

administrativa, é o reconhecimento realmente do território, daquela população que  

adoece,  morre   e  que   tem necessidade  então  de  uma aproximação  da  questão  do 

território de forma diferente, da saúde, do resto da prefeitura (M.G.S.,16/02/02).

A concepção que norteou o movimento de territorização segundo a Diretora de 

Planejamento e Informação da atual gestão da Secretaria Municipal de Saúde, veio 

juntamente  com uma noção de pertinência  de   responsabilização pela  saúde de um 

determinado grupo populacional.

O controle social também foi se construindo nesse processo de territorização, 

através da criação dos Conselhos Locais de Saúde. 

A gestão seguinte ­ 1993/1996 ­ do prefeito Rafael Grega, apoiado por Jaime 

Lerner avançou no processo de municipalização, incorporando mais 10 Unidades de 

Saúde,  originárias  da  Secretaria  de  Estado e  do  INAMPS,  bem como a  vigilância 

sanitária, central de ambulâncias e o laboratório municipal.

Nesse período, a rede passou a ser constituída por 85 Unidades de Saúde, cinco 

delas sendo Unidades 24 horas alocadas nos Distritos Sanitários.

Esse período foi marcado pela necessidade e obrigação dos municípios de criar 

mecanismos integrados de gestão do SUS no nível federal, estadual e municipal, sendo 

publicado  pelo Ministério da Saúde um documentos intitulado "Descentralização das 

Ações e Serviços de Saúde ­ A Ousadia de Cumprir e Fazer Cumprir a Lei".

Além desse documento, foi também elaborada a  NOB/93, que previa os níveis 

de  gestão,   levando em consideração a   rede  de  serviços  implantada e  o  quadro  de 

pessoal, classificando em: incipiente, parcial e semi­plena. 

42

Nos municípios habilitados na gestão semi­plena, os recursos financeiros são 

transferidos da esfera federal  para a esfera municipal,  de fundo a fundo, e habilita 

municípios  como gestores  e  não mais  prestadores,   isto  é,  cabendo ao município  a 

responsabilidade   de   comandar   o   sistema   de   saúde,   exercendo   todas   funções   de 

coordenação,   articulação,   negociação,   planejamento,   acompanhamento,   controle, 

avaliação e auditoria.

O   município   de   Curitiba   foi   habilitado   na   gestão   semi­plena,   em   1996, 

possibilitando um maior controle social dos recursos advindos do Ministério da Saúde, 

uma vez que os recursos federais eram depositados no Fundo Municipal de Saúde e 

fiscalizados pelo Conselho Municipal de Saúde. "Nesse período inicia­se em Curitiba 

a   regulação global  das  ações  de  saúde  nas  áreas  ambulatorial   e  hospitalar,   com a 

gerência dos convênios e contratos de prestadores da rede básica, a criação de Central 

de Leitos, o Controle e Avaliação de Autorizações de Internamento Hospitalar (AIHs), 

e a criação da Central de Marcação de Consultas Especializadas." (PEDOTTI, 2000, p. 

6).

Vários Programas de Saúde são implantados na área da saúde materno­infantil, 

como:   Programa   Nascer   em   Curitiba   Vale   a   Vida   e   a   criação   do   Comitê   de 

Mortalidade   Infantil,   além   da   Carteira   de   Saúde   da   Criança   e   de   ambulância 

especialmente aparelhada para o transporte de recém­nascidos de risco. É constituído o 

Comitê  de Mortalidade Materna, cujo objetivo é  analisar as causas da mortalidade, 

para estabelecer medidas de prevenção. Também se inicia a avaliação sanitárias das 

maternidades de Curitiba.

Durante essa gestão foi ainda realizado treinamento com alguns profissionais da 

rede   municipal sobre o tema Saúde Mental Comunitária com técnicos canadenses, 

mas somente em 2000 foi  criado um Programa Municipal,  estabelecendo convênio 

com clínicas e hospitais psiquiátricos para prestar atendimento nesse setor.

O Programa de Saúde da Família ­ PSF, implantado em Curitiba nessa gestão, 

foi tema polêmico no Conselho Municipal de Saúde. Parte dos conselheiros avaliaram 

que havia uma rede de serviços criada no Município e que não seria o nome PSF que 

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alteraria a prática dos profissionais, principalmente dos médicos. Somente a proposta 

do PSF  não garantiria uma mudança no processo de trabalho nas Unidades de Saúde, 

isto é, centrar a ação numa perspectiva mais coletiva do que individual.

A contratação dos agentes Comunitários de Saúde foi também tema polêmico 

no Conselho Municipal de Saúde. A Associação Brasileira de Enfermagem e outras 

entidades que compunham Conselho Municipal de Saúde questionavam a contratação 

destes novos profissionais de saúde. A preocupação era com as atribuições e forma de 

contratação dos Agentes comunitários que não previa os direitos trabalhistas.

Após muita discussão na comissão criada para estudar o tema,  e no Conselho 

Municipal de Saúde,  foi aprovada a contratação dos agentes comunitários com alguns 

votos contrários. Essa contratação ocorreu por meio de uma empresa terceirizada da 

Prefeitura, utilizada para este fim.

A atual  Diretora  de  Planejamento  e   Informação da  Secretaria  Municipal  de 

Saúde   considera   que   o   PSF   é   uma   forma   aprimorada   dos   princípios   da   atenção 

primária da saúde, mas tem ferramentas próprias, sendo necessário capacitar todos os 

profissionais   envolvido   com   este   Programa   e   aponta,   como   desafio,   melhorar   a 

formação médica, a habilidade clínica do médico generalista .

Na  gestão 1997  ­  2000,  assumiu a  Prefeitura  Municipal  de  Curitiba  Cássio 

Taniguchi, apoiado também por Jaime Lerner, fechando três décadas com a mesma 

direção política na saúde e dando continuidade em 2001 com a reeleição de Cássio 

Taniguchi à Prefeitura de Curitiba.

Segundo a NOB/96 a condição de gestão nos municípios se constitui em gestão 

plena da atenção básica e gestão plena do sistema municipal. Curitiba se enquadra 

nesta última definindo e assumindo o pagamento dos serviços contratados, prestação 

direta dos cuidados à saúde, através da expansão e diversificação própria, assumindo a 

responsabilidade pela gestão do SUS no âmbito do município de Curitiba.

A diretora de  Planejamento e Informação da Secretaria  Municipal  de  Saúde 

considera,   na   sua   avaliação,  que   a  gestão  plena   faz  diferença  na  gestão  do  SUS, 

proporcionando maior autonomia no seu gerenciamento. Desde 1991 que a secretaria 

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vem se preparando para assumir a gestão plena do Sistema. Em 1993 e 1994 foram 

municipalizadas as autorizações de internamento hospitalar ­ AIHs, e criada a central 

de marcação de consultas e leitos. Em 1996 o município assumiu a gestão semi­plena, 

criando o Serviço de Controle e Avaliação e a Central de Atendimento ao Usuário e 

em 1998 assume a gestão plena do Sistema (M.G.S., 16/02/02).

A luta dos movimentos de mulheres por uma atenção integral a saúde da mulher 

vem de muitos anos. O Programa de Atenção Integral a Saúde da Mulher ­ PAISM 

discutido a nível nacional desde a década de 80 nunca de fato foi implantado. Alguns 

municípios implantaram ações isoladas, não contemplando a atenção à saúde em todas 

as fases da vida da mulher.

No município de Curitiba a Comissão da Saúde da Mulher,  apresentava nas 

reuniões do Conselho Municipal de Saúde vários problemas, nesta área, entre eles a 

falta de leitos obstétricos nos hospitais da cidade, falta de qualidade no pré­natal e no 

momento do parto.  A atuação da comissão contribuiu   para a criação em 1999 do 

Programa Mãe Curitibana  que garante a realização de exames, consultas de pré­natal 

e vincula a gestante a um hospital da rede conveniada com o SUS.

 Nesta mesma gestão foi implantado o programa Cidadão Saudável no Bairro 

que envolve a participação de praticamente todas as Secretarias do governo Municipal 

e trabalham o tema "vida saudável e co­responsabilidade na promoção e preservação 

da saúde", incluindo novas abordagens para a educação em saúde.

O   Programa   de   Saúde   Mental   Comunitária   foi   implantado   em   2000   com 

atendimento ambulatorial, e descentralização das ações. Algumas Unidades de Saúde 

assumiram a realização de experiências locais em desintoxicação para alcoolistas e 

quase   a   totalidade  acompanha  os   egressos  de   internação  psiquiátrica,   visando   sua 

integração na família e na comunidade.

A Secretaria Municipal  de Saúde, a partir  do ano 2001, vem reorientando o 

modelo   de   atenção   à   saúde   dentro   de   uma   concepção   teórica   elaborada   pelo   Dr. 

Eugênio Villaça, que se constitui no Sistema Integrado de Serviços  de Saúde ­ SISS.

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Esta proposta, segundo os gestores da S.M.S., avança na consolidação do SUS 

através da integração dos vários pontos de atenção (Unidades de saúde, ambulatórios 

de consultas especializadas, hospitais, laboratórios de análises clínicas, entre outros), 

nos quais o usuário será acompanhado durante o período de utilização dos serviços de 

saúde, verificando desta forma a evolução dos procedimentos. 

A Unidade de Saúde é considerada a porta de entrada do sistema, constituindo­

se na principal estratégia para que ocorra o SISS.

"A gente trabalha com uma lógica, a Unidade de Saúde tem que ser a porta de  

entrada, isso quer dizer que você tem que dar condições para que o paciente entrando  

pela porta de entrada, ele permaneça nesse nível de atenção a maior parte da vida  

dele" (M.G.S.,16/02/02).

O Plano Municipal de Saúde foi construído na perspectiva do SISS e aprovado 

na 6.ª Conferência Municipal de Saúde, realizada em setembro de 2001.

O   FOPS   questionou   a   forma   como   a   discussão   do   SISS   aconteceu   nas 

conferências distritais e na 6.ª Conferência Municipal, alegando que as entidades de 

trabalhadores e de usuários não conheciam o teor da proposta e que havia necessidade 

de maiores estudos e debates para esclarecimento deste novo Sistema proposto pela 

administração pública.

A proposta deste Sistema foi aprovada na 6.ª Conferência de Saúde e tem sido o 

novo paradigma da Secretaria Municipal de Saúde no processo de implementação do 

SUS em Curitiba. 

Apontaremos,   diante   deste   histórico,   algumas   considerações   a   respeito   da 

política municipal de saúde no Município, que entendemos importantes.

Identificamos que a linha política de gestão do SUS, em Curitiba, tem sido a 

mesma, embora tenham se alternado vários Secretários Municipais de Saúde ao longo 

dos   últimos   12   anos.   Sendo   que,   vários   gestores   municipais   da   saúde   tiveram 

participação no movimento da reforma sanitária, no Centro Brasileiro de Estudos da 

Saúde,  defendendo a   saúde  pública,  ora  no  exercício  de   funções   técnicas,  ora  em 

fóruns, que defendiam a tese da saúde pública.

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Historicamente, o processo de implantação do SUS, em Curitiba, contou com a 

participação   da   população,   através   das   Conferências   Municipais   e   do   Conselho 

Municipal   de   Saúde,   principalmente   as   quatro   primeiras   conferências,   com   forte 

presença do FOPS que apresentava os problemas de saúde e   propostas,  visando o 

acesso e melhoria do Sistema de Saúde.

Atualmente,   a   Secretaria   Municipal   de   Saúde   tem   uma   rede   regionalizada, 

hierarquizada dos serviços com uma administração descentralizada nas Unidades de 

Saúde e nos Distritos Sanitários, sendo responsável pela gestão de todo o Sistema de 

Saúde,  desde as ações   básicas até  as de maior complexidade. Curitiba é  uma das 

cidades brasileiras, que se destaca nacionalmente pelo modelo de gestão programas, 

tais  como o "Mãe Curitibana" nos cuidados da saúde materno­infantil,  e outros da 

Administração Municipal. 

A rede de saúde pública no município de Curitiba é  constituída por cento e 

quatro   Unidades   de   Saúde,   (quarenta   e   duas   Unidades   com   Programa   Saúde   da 

Família,   oito  Unidades   com Especialidades,   cinco  unidades  24  horas),   um Centro 

Médico Comunitário (Hospital Geral e Maternidade) com sessenta leitos no extremo 

sul da cidade e um laboratório de análises e clínicas. 

Pelo   histórico   e   considerações   feitas   da   política   municipal   de   saúde   não 

podemos desconsiderar todo o processo de organização da rede de serviços de saúde 

em Curitiba,   porém,  existem problemas  nessa  política,   que   foram detectados  pelo 

FOPS e Sindsaúde e pela população quando se dirige à   imprensa para reclamar do 

SUS em Curitiba.

Os principais problemas apontados pelo FOPS se referem à falta de consultas 

especializadas e dos serviços de apoio e diagnóstico, como aponta um médico da rede 

municipal :

"Não dá  para  fazer  muita coisa na Unidade de Saúde,  como internamento,  

qualidade de internamento, principalmente exames complementares,   tem gente que  

morre   esperando   cateterismo,   teve   um   caso   nosso   que   o   paciente   teve   infarto  

esperando teste de esforço e outros casos que precisam de especialistas, aí que está o  

47

estrangulamento do sistema" (...)   alguns tipos de medicamentos que a rede básica 

não  tem,  atendimento   secundário,   você  não vê  avançar,   isso   faz  anos  e  o   tal  do  

intersetorial,   segurança, saneamento básico, desemprego que influenciam na saúde,  

não acontece". (S.M., 05/07/01)

A população vem participando do Conselho e discutindo as diretrizes e modelos 

de gestão, mas os problemas da falta de assistência parecem que foram absorvidos pela 

discussão mais geral. Os conselhos locais, que poderiam cobrar o acesso e qualidade 

da assistência, acabam limitados à resolução de problemas individualizados e poucos 

resultados de melhoria podemos observar nas Unidades de Saúde.

A lição que fica é que o processo de implantação do SUS passa pela concepção 

de administração pública e projeto de sociedade que se esta construindo no município. 

Não dá para discutir saúde isolada das demais políticas públicas, como a educação, 

assistência   social,   criança,   trabalho,   financiamento,  pois   será  difícil   ter   acesso  aos 

serviços de saúde se lógica da administração é privada.

Os avanços no SUS não dependem somente de uma reorganização do Sistema 

de Saúde. Não será estabelecendo somente um fluxo de atendimento para o paciente 

não   fugir   do   "radar   do   sistema"   que   a   população   terá   acesso   as   consultas 

especialidades, leitos hospitalares, qualidade no atendimento, medicação enfim todo o 

atendimento necessário  para a concretização da saúde como um direito  de todos e 

dever do Estado. 

A   implementação   de   fato   do   SUS   passa   pela   articulação   entre   as   políticas 

públicas,  como emprego, educação, criança, assistência social,  cultura,   lazer e uma 

política  de   financiamento  que  privilegie   a   construção  de  um Município,  Estado  e 

União independente dos interesses do capital.

3  MOVIMENTO POPULAR DE SAÚDE / COMISSÕES DE SAÚDE EM 

CURITIBA

48

A luta pela saúde em Curitiba nos finais da década de 70 tinha como principais 

protagonistas as Associações de Moradores, as Comunidades Eclesiais de Base e as 

Comissões de Saúde .

Na década de 80 existia um movimento forte das associações de moradores em 

Curitiba, como relata a militante do movimento de saúde: "havia uma preocupação em 

discutir   não   só   os   problemas   locais,   mas   de   toda   a   cidade.   O   Movimento   de  

Associações de Bairro ­ MAB se reunia em alguns momentos e discutia os problemas  

comuns e reivindicam em conjunto"(D.C.G.,04/07/01).

As comissões de saúde na década de 80 se constituíram formas de organização 

das classes populares de lutar pela implementação da saúde pública no município de 

Curitiba.

As comissões de saúde se reuniam para discutir os problemas das Unidades de 

Saúde  e  os  problemas  dos  bairros,  que  de  alguma  forma   interferiam na   saúde  da 

população, como: a falta de saneamento básico, o desemprego etc. Também era pauta 

das reuniões as formas alternativas de cuidar da saúde, através da utilização das ervas 

medicinais.

A participação da  população na comissões  de  saúde era   intensa,   em alguns 

bairros reuniam cem pessoas, com forte presença das associações de moradores que 

reivindicavam   a   construção   de   Unidades   de   Saúde,   contratação   de   médicos   e   a 

melhoria no atendimento das Unidades de Saúde e no Sistema Municipal de Saúde.

"Na comissão de saúde participava a comunidade e a Associação de Pais e  

Filhos. Tinha uma boa participação, a gente sempre fazia embate com o Posto de  

Saúde e  fiscalizava a atuação do médico,  quando a gente tinha algum problema se  

reunia e discutia com o pessoal da Unidade de Saúde". (S.G. 13/1201)

As reivindicações das comunidades em 1980 estavam ligadas principalmente 

aos problemas relacionados a falta de saneamento básico, pois não havia canalização 

para água potável, muito alagamento, não tinham ruas e as valetas eram a céu aberto. 

Como explica o Presidente da Associação de Moradores daquela época:

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"A água era do poço que se misturava com a da privada, que se misturava com  

a água do Rio Belém que quando chovia transbordava, então as doenças aqui eram  

inúmeras, o índice da mortalidade infantil era pior que o do nordeste, as crianças  

aqui morriam devido a contaminação, diarréia , desidratação". (E.S.F. 05/07/01)

Em 1.979 a Comunidade Santo Inácio de Loiola localizada no Bairro Boqueirão 

região sul de Curitiba, através da sua Associação de Moradores realizou um convênio 

com a Prefeitura para viabilizar o funcionamento da Unidade de Saúde.

A Prefeitura contratou um médico e três auxiliares e a comunidade cedeu o 

espaço   físico.  O  Posto  de   saúde   foi  pensado   junto  com a   comunidade  através  da 

comissão de saúde que discutia o seu funcionamento. "A população dizia como devia  

ser   o   atendimento   médico,   tem   que   ver   o   homem   como   um   todo,   no   seu   físico,  

psíquico, cabeça e corpo, não é só examinar o efeito, mas ver a causa, para combatê­

la" (E.S.F.05/07/01). 

Após o rompimento do convênio com a prefeitura,  a comunidade conseguiu 

recursos da Holanda, através da Igreja Católica e construiu um Posto de Saúde e a 

comunidade escolheu os médicos e auxiliares de saúde. Enquanto nas outras Unidades 

de Saúde a Comissão de Saúde tinha o papel de fiscalizar a política local de saúde, 

nesse   bairro   a   comissão   gerenciava   a   Unidade   de   Saúde,   ela   que   escolhia   os 

funcionários, treinava, comprava medicamentos e material permanente.

Na Vila São Pedro a história da organização da população em torno da questão 

da saúde acontece em 1.979 através das Comunidades Eclesiais de Base ­ CEBs. Este 

setor da Igreja aproveitou o tema central da campanha da fraternidade, que era saúde e 

procurou ampliar a discussão nas missas, sendo um meio de atingir as pessoas que não 

participavam de grupos organizados.

No processo de discussão dos problemas de saúde no bairro,  a  comunidade 

decidiu encaminhar um abaixo assinado reivindicando um hospital, o qual foi entregue 

para o Prefeito Municipal em visita no bairro.

Na mesma época a Secretaria Municipal de Saúde contratou alguns médicos 

vindos do Município de  Campinas que defendiam a atenção primária de saúde e sua 

50

descentralização,   coincidindo   com   as   reivindicações   da   Comunidade   da   Vila   São 

Pedro. Dessa união de esforços foi  criada a Unidade de Saúde nessa Vila, sendo essa a 

segunda Unidade de Saúde vinculada à Prefeitura Municipal de Curitiba.

A  primeira  Unidade  de  Saúde  vinculada  a  prefeitura   foi   a  do  bairro  Santa 

Amélia, que possibilitou um processo de debate em torno da saúde, ocorrendo uma 

intensa   participação   da   população   no   processo   de   seleção   e   capacitação   dos 

profissionais, priorizando as pessoas residentes na comunidade para contratação.

Na Vila Acordes houve o mesmo processo um ano após da Vila São Pedro, em 

1980.  A população reivindicava uma Unidade de Saúde e se estabeleceu a mesma 

dinâmica   de   seleção   de   pessoal.   O   espaço   para   funcionamento   dessa   Unidade 

inicialmente foi cedido pela comunidade.

É   interessante   destacar   as   diferentes   formas   participação   e   organização   da 

comunidade  na   luta  pela   saúde  pública.  Na  Vila  São  Pedro  a  discussão   sobre  os 

problemas da saúde e controle social da política local de saúde não se restringia a 

comissão de saúde, envolvia também a Associação de Moradores. A articulação dessas 

organizações contribuiu para a continuidade do controle social quando a  Unidade de 

Saúde   foi   transferida   para   o   prédio   da   Prefeitura   e   passou   a   ser   gerenciada   pela 

Secretaria Municipal de Saúde.

O   mesmo   não   aconteceu   na   Vila   Acordes,   como   aponta   o   militante   do 

movimento  de   saúde:   “quando  a  Unidade  de  Saúde   saiu  da  casinha  cedida  pela  

comunidade para ir para  o prédio da prefeitura o pessoal se perdeu" (A. B.,10/07/01)

Uma diferença identificada na luta da população destes bairros pela construção 

de Unidades de Saúde, foi o envolvimento maior da população da Vila São Pedro que 

procurava  ampliar a discussão sobre saúde, indo além da comissão de saúde,  questão 

essa não identificada na Vila Acordes onde o controle social se restringia a comissão 

de saúde.

As  Comunidades  Eclesiais  de  Base  constituíram­se,  naquele  momento,  num 

mecanismo   facilitador   para   estabelecer   o   debate   sobre   saúde  e   a   organização   das 

comissões de saúde e das associações de moradores que estavam emergindo na década 

51

de 80. A discussão sobre ervas medicinais era,   também, uma forma de envolver a 

população no debate sobre saúde.

O momento de encontro dessas experiências de organização popular na saúde 

foi o dia 7 de abril, considerado nacionalmente "Dia de Luta pela Saúde". "Havia um 

grande encontro das comissões de saúde neste dia para debater as questões sobre 

saúde e alguns encontros esporádicos durante o ano, que se começou a denominar  

esse processo "Movimento Popular de Saúde" (A. B.,10/07/01).

A   vinculação   do   Movimento   Popular   de   Saúde   de   Curitiba   com   o   MOPS 

Nacional aconteceu mediante a participação de lideranças locais do movimento nos 

Encontros Nacionais do MOPS. Esses líderes começaram a coordenar o processo de 

organização nacional do movimento em Curitiba e Região Metropolitana. 

Uma das importantes lutas que aconteceram em dezembro de 1984, reunindo 

em torno de mil  pessoas,   foi  a  manifestação em frente  do  INAMPS no centro de 

Curitiba, reivindicando remédio, como informa o médico da Unidade de Saúde da Vila 

Santo Inácio: 

"Nas Unidades de Saúde da Vila São Pedro, Santa Amélia e a nossa não estava  

vindo   medicamento   do   INAMPS,   principalmente   para   hipertensão.   Começou   uma 

articulação entre os grupos de hipertensos dessas comunidades com as comissões de  

saúde e daí foi programado uma manifestação em frente do INAMPS no centro da  

cidade para reivindicar mais remédios" (S.M., 05/07/01).

Essa   manifestação   repercutiu   na   cidade,   fortalecendo   o   movimento.   Houve 

uma segunda manifestação em frente à  Prefeitura,  que reivindicava mais postos de 

saúde e medicamentos.

Outro importante movimento do final da década de 80 reivindicou, do prefeito 

Jaime   Lerner,   o   não   fechamento   das   Unidades   de   Saúde   no   período   noturno.   O 

Prefeito   justificava   seu   ato   alegando   a   falta   de   funcionários   e   equipamentos.   As 

Associações de Moradores do Xapinhal (organização que envolve os bairros: Xaxim, 

Pinheirinho e Alto Boqueirão) mobilizaram e organizaram um ato público no dia 16 de 

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janeiro de 1989, em frente à prefeitura, como protesto ao fechamento do 3º turno e a 

falta de recursos para a saúde.

A mobilização foi vitoriosa e o Prefeito não fechou as Unidades de Saúde no 

período noturno.

Em 1990, aconteceu um surto de meningite e a população se organizou para 

discutir o problema e cobrar ações do poder público, como relata um participante do 

movimento:

"Na   época   da   meningite   estivemos   no   Salão   da   Igreja   Bom   Jesus,   muitas 

pessoas  participaram,  tinham cento e poucas  pessoas.  Nós  conseguimos  trazer  37  

pessoas que eram do conselho de saúde do Itatiaia e, então, foi uma discussão muito  

forte naquela época, e ajudou muito a comunidade, nós fechamos até o colégio para  

as autoridades se  mobilizarem a respeito desse assunto" ( S. G., 13/12/02).

Foi   no   processo   de   embate   e   discussão   sobre   o   tema   que   a   população   se 

apropriou do conhecimento técnico sobre a doença e avaliou sua importância para a 

comunidade, exigindo dos governantes solução para o problema.

 Essas manifestações foram importantes para unificar a população em torno dos 

problemas  comuns,   refletindo  a   respeito  da  problemática  da   saúde  de   forma  mais 

geral,   indo   além   dos   problemas   locais.   A   respeito   disso,   relata   um   militante   do 

movimento de saúde:

"A saúde passou a ser marcada como algo da política pública, acredito que  

isso possibilitou a participação do movimento popular de saúde no debate, mais para  

frente,  da entrada no SUS com força" (A .B., 10/07/01).

No resgate histórico dos movimentos de saúde, destaca­se nos anos 78 e 79 a 

atuação dos profissionais de saúde junto às associações de moradores que discutiam 

saúde e direitos sociais.

Alguns desses profissionais fizeram parte do Centro Brasileiro de Estudos de 

Saúde ­ CEBES, espaço no qual se faziam os debates sobre saúde pública.

53

Os médicos que participavam do CEBES lideraram, também, o Movimento de 

Renovação Médica ­  REME, e, posteriormente, ganharam as eleições para a diretoria 

do Sindicato dos Médicos no Paraná.

No ano de 1980, parte desse grupo foi contratado pela Prefeitura Municipal de 

Curitiba e passou a atuar junto à população, discutindo os problemas e contribuindo 

com uma grande mobilização nos bairros Boqueirão, Vila São Pedro e Jardim Santa 

Amélia,   que   reivindicavam   postos   de   saúde,   como   relata   o   médico,   militante   do 

movimento REME: 

"A maioria desses postos de saúde eram originários desses movimentos, que  

tiveram seu auge em 1989, depois o movimento começou a definhar, no sentido da 

cooptação, porque entraram  prefeitos cooptando lideranças" (F.F., dia 16/07/01).

Os governantes,  aproveitando a falta  de politização e crítica dos  líderes dos 

movimentos, adotaram políticas clientelistas com o intuito de cooptação. O governo 

também utilizou os técnicos para exercerem o controle sobre a população, como relata 

o médico:

"Algumas   das   lideranças   assumiram   cargos   no   governo   e   também   havia  

profissionais que achavam que o movimento de saúde não tinha nada que ver com 

política ideológica" (F.F., 16/07/01).

A  teoria  de  Gramsci  explica  o  papel  dos   intelectuais   junto aos  movimentos 

sociais e ao Estado.

O critério utilizado por Gramsci para falar de intelectual é  a função que um 

grupo desempenha na sociedade, no complexo geral das relações sociais. Segundo o 

autor "todos os homens são intelectuais, mas nem todos os homens desempenham na  

sociedade a função de intelectuais". (GRAMSCI10, apud AMMANN, 1991, p.146).

Na   sociedade   encontramos   os   intelectuais   que   são   os   empregados,   os 

comissários do grupo dominante, os funcionários da administração pública que podem 

legitimar  as  decisões  da  classe  burguesa,   assegurando   legalmente   a  disciplina  dos 

grupos que não estão de acordo com esta direção. 

10 GRAMSCI, A. Os intelectuais e a organização da cultura. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1968.

54

Nessa   mesma   sociedade   também   encontramos   aqueles   intelectuais   que 

estabelecem um vínculo com a classe subalterna , "passando a determinar e organizar a 

reforma moral e intelectual" (GRAMSCI11, apud AMMANN, 1991, p. 147).

O vínculo  orgânico  defendido  por  Gramsci,   consiste  num compromisso,  na 

adesão sem restrições, é a fusão total de interesses. Na relação intelectual orgânico e 

classe   trabalhadora   deve­se   "superar   o   caráter   mero   especialista   e   tornar­se   um 

dirigente, o que eqüivale a especialista mais político" (AMMANN, 1991, p. 148).

Coutinho (1996) faz uma distinção importante entre "intelectuais tradicionais" e 

"intelectuais orgânicos". Para Gramsci,  segundo COUTINHO, o intelectual orgânico:

(...)  é   aquele  elaborado pela  classe  em seu  desenvolvimento  histórico,  podendo ser   tanto ligado à burguesia quanto às classes trabalhadoras. O Intelectual tradicional é aquele ligado a um   aparelho   de   hegemonia   que   não   está   necessariamente   vinculado   a   uma   classe;   são tradicionais,   portanto  os   intelectuais   que   atuam em organismos   como  Universidade  ou   a Igrejas,  que   são organizações   classistas   stricto   sensu,  mas  que  podem comportar   em  seu interior   diferentes   propostas   de   sociedade,   diferentes   visões   de   mundo,   podendo   haver intelectuais tradicionais (professores, escritores, sacerdotes etc) tanto conservadores quanto revolucionários. (GRAMSCI12, apud COUTINHO, 1996, p. 115)

Essa definição de termos vêm esclarecer, principalmente, que o "tradicional" 

não é   sinônimo de   intelectual  conservador  ou  descompromissado.  No aparelho  do 

Estado encontramos profissionais que adotam uma posição política mais avançada e 

um compromisso com as classes populares, contribuindo para desmistificar do papel 

das autoridades aos olhos da população.

Nesse   sentido,   JACOBI   afirma   que:   "certos   setores   do   aparelho   do   Estado 

passam a assumir um papel de democratizadores das relações entre o poder estatal e a 

população, colocando em pauta a questão da institucionalização e da capacidade dos 

movimentos   sociais   superarem   a   dicotomia   cooptação/autonomia   por   práticas   que 

configuram um processo onde ambos os pólos fortalecem­se na interação." (JACOBI, 

1978, p. 18).

A aliança entre os técnicos e classes populares é possível na medida em que 

haja  uma troca de saberes  entre  ambos,  que o "basismo" e a  dominação do saber 

11 GRAMSCI, A. Cultura y literatura. Barcelona: Península, 1972.12 ___________ . Os intelectuais e a organização da cultura. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1968.

55

técnico sejam superados por uma relação democrática,  e  o conhecimento seja uma 

ferramenta na luta por transformação da realidade social.

Analisando a história do movimento de saúde em Curitiba identificamos, na 

pesquisa documental e com os atores envolvidos nos movimentos sociais na década de 

80 a 90, que as lutas aconteceram a partir das associações de moradores e comissões 

de saúde, e que tiveram influência da Igreja Católica.

Há de se registrar, também, a atuação dos profissionais de saúde, que atuavam 

em   conjunto   com   as   associações   de   moradores   e   que   participavam   de   outros 

movimentos na defesa da saúde pública e da sua categoria profissional.

Em   1992,   com   a   criação   dos   Conselhos   Locais   de   Saúde,   as   pessoas   que 

integravam essas comissões foram participar dos Conselhos Locais de Saúde, espaço 

de controle social criado legalmente, cuja composição é  paritária entre os usuários, 

trabalhadores de saúde e gestor. 

As   Comissões   de   Saúde,   em   Curitiba,   foram   criadas   anteriormente   à 

Constituição Federal. Eram organizações populares, vinculadas ou não às Associações 

de   Moradores,   tinham   autonomia   e   independência   em   relação   aos   organismos 

governamentais. Essas comissões não se constituíram como organizações oficiais do 

sistema de saúde, detinham maior capacidade de fiscalizar, pressionar e mobilizar a 

população na defesa dos direitos à saúde.

Os   limites   do   Conselho   Local   de   Saúde   são   apontados   pela   militante   do 

movimento de Saúde e integrante do Conselho Local de Saúde: "Hoje, através dos  

Conselhos Locais de saúde discutimos a pauta do dia a dia da Unidade de Saúde e  

não conseguimos discutir os problemas de saúde do bairro e antigamente fazíamos as  

duas coisas". (D.C.G., 04/07/01)

Identificamos   nas   falas   dos   entrevistados   o   poder   maior   das   comissões   de 

saúde,  enquanto  uma participação mais   reivindicativa  do  que  homologatória  como 

alguns relataram sobre os Conselhos Locais de Saúde. Percebemos durante a pesquisa 

que as pessoas foram se inserindo no Conselho Local de Saúde e as Comissões foram 

se extinguindo, como diz esse ex conselheiro local de saúde:  "a comissão hoje está  

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praticamente parada e principalmente depois que criou o conselho de saúde, as ações  

estão   centralizadas   no   conselho,   na   comissão   discute­se   muito   pouco."   (S.G., 

13/12/01)

A proposta da criação dos Conselhos Locais de Saúde nas Unidades de Saúde 

no município de Curitiba foi defendida e aprovada 1ª Conferência Municipal de Saúde 

de Curitiba em 1991.

O período de 1990 a 2000, a luta na defesa da saúde pública muda de cenário. 

Enquanto na década de 70 e metade da década de 80,  a população se organizava nos 

espaços das associações de moradores,  comissões de saúde, movimento popular de 

saúde, no período pós­constituinte o perfil das lutas muda, agora menos populares e 

com expressiva participação nos espaços institucionais.

No próximo capítulo analisaremos a trajetória histórica do FOPS, apontaremos 

sua atuação junto aos espaços de controle social ­ Conferências e Conselhos de Saúde, 

bem como sua atuação na defesa da saúde pública no município de Curitiba ­ PR.

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III  ­ FÓRUM POPULAR DE SAÚDE DE CURITIBA ­ UM 

MOVIMENTO NA SAÚDE

1  TRAJETÓRIA HISTÓRICA E ATUAÇÃO POLÍTICA NA DEFESA DA SAÚDE 

PÚBLICA NO  MUNICÍPIO DE CURITIBA NO PERÍODO 1990 ­ 2001

1.1  Antecedentes Históricos ­ 1990

Na década de 80, as comissões de saúde dos bairros da região sul de Curitiba 

discutiam os  problemas  neles  vivenciados,   tendo pouca  participação no  debate  da 

elaboração da Constituição Federal e da Lei Orgânica de Saúde, como o Assessor dos 

Movimentos de Saúde informa:

"a gente acompanhou à distância, não era para a grande maioria um problema  

a ser enfrentado" (A.B., 10/07/01).

Na medida em que as lideranças do Movimento de Saúde e Associações de 

Moradores  vão percebendo a importância desse momento político, de  elaboração de 

leis que tratam dos direitos sociais,  o Movimento das Associações de Moradores ­ 

MAB ­ promove uma reunião com a participação daquelas lideranças, a fim de discutir 

as propostas para  elaboração da Constituição Federal.

A participação da população na política de saúde é assegurada, embora muito 

restritamente, a partir da implantação das Ações Integradas de Saúde – AIS, em 1985, 

modelo de saúde que previa principalmente a descentralização das ações básicas de 

saúde do nível federal e estadual para o município.

Como   mecanismo   de   controle   social   deveria   ser   criada   nos   municípios 

brasileiros a Comissão Interinstitucional Municipal de Saúde ­ CIMS. Essa comissão 

previa a participação das  três  esferas  de Governo (Federal,  Estadual  e  Municipal), 

prestadores   de   serviços   de   saúde   e   apenas   2   representantes   de   usuários,   1   dos 

trabalhadores da área urbana e 1 da área rural.

Havia, por parte do assessor do Secretário Municipal de Saúde de Curitiba, na 

época, resistência na criação de tal comissão, como diz o militante do Movimento de 

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Saúde: "Representantes dos bairros da região sul,  que tinham experiência com as  

comissões de saúde e tinham uma certa facilidade para dialogar com representantes  

da Secretaria Municipal de Saúde, reivindicaram a participação de representantes  

das comissões de saúde na CIMS "(A.B.,10/07/01).

O Secretário Municipal de Saúde de Curitiba discordava da proposta, alegando 

que as comissões de saúde da região sul de Curitiba não representavam o Município. O 

militante do Movimento de Saúde comenta: 

"Continuamos   pressionando   e   conseguimos   colocar   um   representante   na  

comissão, mas que funcionou muito mal. Não conseguimos acompanhar a dinâmica 

desse   representante   que   estava   lá   dentro   e   se   perdeu   (...);   então   foi   o   primeiro 

embrião de uma busca de participação (A.B., 10/07/01).

Essa participação possibilitou  que a população organizada nas  comissões  de 

saúde,   bem   como   outros   atores   envolvidos   no   debate   sobre   saúde   tomassem 

conhecimento da lei do governo municipal que tratava das Conferências de Saúde e da 

criação do Conselho Municipal de Saúde.

No dia  7  de  abril  de  1991,  Dia  Nacional  de  Luta  pela  Saúde,  aconteceu  o 

Encontro  Popular  de  Saúde.  Participaram desse  evento  várias  entidades  populares, 

sindicais,  Movimento Popular de Saúde e Associações de Bairros de Curitiba, cuja 

pauta era o Sistema Único de Saúde e a lei municipal que previa a realização das 

Conferências e  criação do Conselho de Saúde de Curitiba.

A   lei   que   criava   o  Conselho   Municipal   de  Saúde  era   inconstitucional,   não 

garantia a paridade entre os usuários e demais segmentos no Conselho Municipal de 

Saúde.

Segundo a Lei Federal n.º 8.142/90, que regulamenta a forma de a população 

participar   do  controle   da   política   de   saúde,   prevê   que  o   Conselho   de   Saúde   seja 

composto por 50% de usuários e 50% dos demais segmentos ­ trabalhadores de saúde, 

prestadores de serviços de saúde e gestores.  

Em 1993,  o  Conselho  Nacional  de  Saúde  aprovou a  Resolução n.º  33,  que 

especificou o percentual de participação dos trabalhadores de saúde em 25%,  gestores 

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e prestadores em 25% e usuários em 50%. Os Conselheiros devem ser eleitos nas 

Conferências de Saúde e cada segmento elege seus representantes. 

A Lei Municipal de Curitiba n.º 7631 feria os dispositivos legais estabelecidos 

na   Constituição   Federal   e   lei   n.º   8.142/90.   Tal   lei   não   respeitava   a   composição 

paritária, nem o princípio da autonomia dos usuários e trabalhadores  para escolherem 

seus representantes.

No Encontro Popular de Saúde do dia 07 de abril de 1991, com a participação 

de 120 pessoas, deliberou­se que as entidades e os presentes deveriam intervir nesse 

processo. Setores participantes do Encontro avaliaram que somente o setor popular era 

frágil,   sendo   necessária   uma   articulação   com   o   movimento   sindical   geral   e   o 

movimento sindical vinculado à saúde para pressionar o governo e solicitar a alteração 

da lei municipal. 

A mesma avaliação foi realizada pelo Movimento Popular de Mulheres que, na 

época,   se   reunia  no   interior  do  Estado  e  na  Capital,   para  discutir   tanto  medicina 

alternativa como política de saúde. Uma militante deste movimento relata: 

"(...) não podemos levar isso sozinhos com o MOPS. Acho que é uma hora de  

todos que defendem o Sistema Único de Saúde e o Controle social estarem juntos" 

(L.M., dia 20/11/01).

No Encontro, ficou evidente a importância de as entidades presentes somarem 

esforços  para   intervir   junto   ao  Governo  Municipal,   tendo  em vista   alterar   a   lei   e 

garantir a participação popular no controle social da saúde. 

É nesse momento, a partir da avaliação de que o MOPS não integrava os setores 

presentes no Encontro, que foi criado o Fórum Popular de Saúde ­ FOPS, entendendo 

que ele ampliava a participação, envolvendo e integrando os profissionais de saúde e 

sindicatos, na discussão da saúde. 

No   início   essa   união   gerou   uma   certa   desconfiança   dos   setores   populares 

presentes no MOPS com os trabalhadores de saúde, por estes serem funcionários do 

Estado. 

60

Uma profissional de saúde fez a seguinte avaliação sobre esta questão:   "O 

FOPS conseguiu  fazer  essa "costura" de mostrar  que  nós,  profissionais,  às  vezes  

ocupando cargo em comissão ou de confiança técnica, a nossa militância política, a  

nossa lealdade política era com o pólo popular" (L.M., 20/11/01).

No primeiro ano (1991) de existência do FOPS, houve uma grande participação 

de entidades  organizadas nos bairros  de Curitiba,  como Associação de Moradores, 

Comissões   de   Saúde,   Comunidades   Eclesiais   de   Base   ­   CEBs,   representantes   de 

Paróquias   da   Igreja   Católica,   Movimentos   de   Mulheres,   Movimento   Popular   de 

Mulheres, Pastoral da Saúde, Movimento de Reintegração de Pessoas Atingidas pela 

Hanseníase ­ MORHAN e Grupo pela Vida. 

Era   também   expressiva   a   participação   de   entidades   sindicais   e   conselhos 

representantes   dos   trabalhadores   de   saúde,   embora   em   número   menor   do   que   as 

entidades do campo popular.

Os integrantes do Movimento Popular de Curitiba ­ MOPS avaliaram naquele 

momento,   que   o   FOPS   ampliava   as   possibilidades   de   interferência   na   política 

municipal de saúde, e portanto passam a integrar o FOPS.

Um   dos   militantes   do   MOPS   explica   essa   fusão:   "A  maioria   das   pessoas  

entendeu que o FOPS ampliou o MOPS. Na verdade, o MOPS desapareceu, paramos  

de falar MOPS e passamos a falar FOPS, como se tivéssemos ampliando o MOPS e  

dando outro nome a ele" (A.C., dia 14/12/01).

No decorrer dos anos foram se identificando objetivos diferentes entre o FOPS 

e o MOPS. Este último, criado no final da década de 70, trabalhava práticas populares 

de saúde com medicina alternativa e o FOPS não incorporou está prática como relata 

um integrante do MOPS: "O  MOPS mesmo acabou, porque paramos de discutir os  

assuntos que o MOPS trazia. Essas práticas culturais e populares de saúde deixaram 

de fazer parte da construção do FOPS" (A.C., dia 14/12/02).

Em   1994   tentou­se   retomar   o   MOPS.   Alguns   militantes   desse   movimento 

entendiam que eles poderiam aglutinar lideranças dos bairros e discutir problemas de 

saúde existentes, porque o FOPS discutia as questões mais gerais da saúde pública e 

61

era difícil às pessoas dos bairros acompanharem a discussão. Mas não se rearticulou, 

como relata um militante do MOPS: "Várias pessoas investiram tanto na organização 

do  MOPS,   como na  do  FOPS.  O MOPS não  prosseguiu  porque  não  houve  uma  

coordenação que garantisse sua continuidade, mas o FOPS continuou  existindo e se  

ampliando" (A.C., dia 14/12/01).

A   importância   do   FOPS   foi   constituir­se   num   espaço   de   discussão   onde, 

independente de categoria profissional ou movimento social, pudesse reunir pessoas, 

entidades   que   queriam   construir   o   Sistema   Único   de   Saúde   estabelecido 

constitucionalmente.

1.2  Criação e Consolidação do FOPS ­ 1991 a 1996

No dia 05 de maio de 1.991, em reunião ampliada com a participação de várias 

entidades populares e sindicais, realizou­se a instalação do FOPS, que se definiu, na 

época, como uma articulação de entidades sindicais e populares unidas na defesa do 

Sistema Único de Saúde ­ SUS ­ e do seu controle social.  O objetivo principal do 

FOPS   é   estar   organizado   para   interferir   nas   Políticas   Públicas   de   Saúde,   pela 

articulação   das   entidades   em  torno   dos   Conselhos   e   Conferências   de   Saúde   e   da 

realização   de   mobilizações   da   sociedade   civil   em   defesa   da   saúde   pública   e   da 

cidadania.

O   FOPS,   em   1991,   centralizou   sua   atuação   na   defesa   da   implantação   do 

controle social no SUS e se capacitou,  tecnicamente,  com elaboração de propostas 

para   a  1.ª  Conferência  Municipal  de  Saúde,  precedida  de  várias   reuniões   com os 

segmentos dos usuários e trabalhadores de saúde.

Na primeira reunião do FOPS foi discutido o Projeto do Governo Municipal 

que criava o Conselho Municipal de Saúde e não atendia à legislação, não garantindo a 

paridade dos usuários e, também, encaminhamentos necessários à alteração da lei.

O FOPS contestou o autoritarismo do Prefeito e solicitou por meio de ofício 

assinado por 47 entidades, a revogação da lei municipal n.º 7631, de 17 de abril de 

62

1.991, que criava o Conselho de Saúde. Solicitou também que o Conselho nomeado 

funcionasse em caráter provisório até a realização da Conferência de Saúde. 

Frente à pressão popular, o poder público municipal, mesmo sem mudar a lei, 

redefiniu   a   composição  do  Conselho.  Aumentou  a   representação  de  usuários,   não 

deixando ainda claros  os  critérios  de   indicação das  entidades  participantes,  nem o 

caráter  de provisoriedade do Conselho e,  pelo Decreto n.º  362, de 21 de junho de 

1.991, o governo municipal indicou às entidades indicadas pelo mesmo, para compor a 

direção do 1.º Conselho Municipal de Saúde. 

As entidades que congregavam o FOPS e que foram contempladas na lei,  após 

um processo de discussão intensa, decidiram participar do Conselho, como forma de 

denunciar   e   apresentar   propostas   que   fossem   ao   encontro   das   necessidades   dos 

usuários. 

Seis   entidades   do   FOPS   entraram   no   Conselho:   Central   Única   dos 

Trabalhadores   ­   CUT,   Movimento   Popular   de   Saúde   ­   MOPS,   Pró­Central   de 

Movimentos   Populares   e   Movimento   de   Reintegração   de   Pessoas   Atingidas   pela 

Hanseníase ­ MORHAN, Sindicato dos Enfermeiros e Sindicato dos Empregados em 

Estabelecimentos de Saúde. 

Essa   posição   foi   oficialmente   comunicada   ao   Prefeito,   especificando   que 

aquelas entidades faziam parte do FOPS, e estariam dentro do Conselho lutando pela 

democratização desse órgão e sustentando que sua composição e seu papel deviam ser 

definidos na Conferência Municipal.

O militante do Movimento de Saúde avalia esse processo da seguinte forma: 

"O  FOPS   se   consolida   por   duas   dinâmicas.  Uma,     pelo   envolvimento   das  

entidades  que entraram no conselho,  que  na   lei  previa a participação apenas do 

MOPS;   com   a   reformulação   da   lei,   o   segmento   dos   usuários   passou   a   ter   4  

representações. A segunda atuação importante foi a elaboração do regimento interno,  

sobretudo na realização da 1.ª  Conferência Municipal de Saúde, onde o FOPS se 

destacou por sua organização". (A.B.,10/07/01).

63

No primeiro  ano de existência  do FOPS houve uma grande participação da 

população na discussão da saúde e do controle social, em Curitiba.

Segundo documentação do FOPS∗,  de 1991, aconteceram dez reuniões e um 

seminário popular de saúde que reuniu 120 pessoas. Os objetivos do Seminário foram 

analisar   a   conjuntura   econômica   e   política   e     articular   as   entidades   populares   e 

sindicais para pressionar o poder executivo com vistas a alterar a lei  que criava o 

Conselho Municipal de Saúde, que era inconstitucional. 

Foram elaborados  dois  boletins:  o  primeiro  esclareceu  a  população  sobre  o 

FOPS, informando sobre a participação popular no SUS   e sobre a realização da 1.ª 

Conferência Municipal de Saúde de Curitiba. O segundo boletim do FOPS foi dirigido 

à população paranaense, chamando sua atenção para a realização da 1.ª Conferência 

Estadual de Saúde e convidando as entidades populares e sindicais para a plenária em 

que   se   iniciaria   a   discussão   do   temário,   critérios   e   outros   procedimentos   da 

Conferência.

O FOPS  teve uma participação importante  na  1.ª  Conferência  Municipal  de 

Saúde em setembro de 1991, pois foi a única organização que apresentou teses nesse 

evento. Os temas que fizeram parte das teses eram:   Sociedade, Governo e Saúde; 

Diretrizes   para   a   Política   Municipal   de   Saúde;   Saúde   do   Trabalhador;   Recursos 

Humanos;  Atendimento  Hospitalar;  Diagnóstico  e  Propostas  para  Organização dos 

Serviços Ambulatoriais em Curitiba; Saúde Mental; Controle Social; Fundo Municipal 

de  Saúde;  Práticas  Alternativas  de  Saúde;  Atendimento  Odontológico  e  Vigilância 

Sanitária.  

Na  tese "Sociedade,  Governo e Saúde",  o FOPS apresentou uma análise do 

atual modelo econômico­social, o neoliberalismo, apontando críticas a este modelo, 

afirmando que: "O objetivo deste Estado é salvar o capitalismo da crise à qualquer 

custo,   eliminando   todos   os   direitos   econômicos,   políticos   e   sociais   que   os 

trabalhadores   conquistaram,   transformando   o   Estado   num   órgão   exclusivamente 

  As reuniões   realizadas  em 1991 envolveram 206 usuários  e  189  trabalhadores.  Destas,  duas  não constavam o número de participantes.

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garantidor da ordem e das regras da livre competição capitalista, da acumulação do 

capital, da lei do mais forte" (Tese do FOPS, na 1ª Conferência Municipal de Saúde, 

1991).

A discussão sobre saúde que o FOPS fez na Conferência partiu do conceito 

mais amplo de saúde, defendido na Reforma Sanitária e na Lei Orgânica de Saúde, 

sendo  essa  determinada  por  políticas  públicas  amplas,   levando  em consideração a 

distribuição de renda, da terra, de acesso ao trabalho, a saneamento básico e outras 

políticas que garantissem os direitos sociais.

O   governo   municipal   reagiu,   censurando,   como   relata   uma   profissional   de 

saúde: "Tivemos que brigar no plenário para que não fossem retiradas do texto final  

da Conferência questões relacionadas à saúde" (L.M., 20/11/01).

Em relação aos  temas mais gerais que interferem na saúde da população, como 

habitação,   saneamento   básico,   emprego,   reforma   agrária,   os   representantes   do 

Governo Municipal alegavam que era uma discussão econômica ou de outra Secretaria 

do Governo e que na cabia à Conferência aprovar resoluções ou moções sobre esses 

temas.   "Nem  todo  mundo  percebia  a   importância  disso,  porque   tentavam sempre  

restringir  saúde numa visão de assistência e não a uma questão de promoção da  

saúde" (L. M., 20/11/01).

Nessa   primeira   Conferência   Municipal   de   Saúde   o   FOPS   tinha   maioria   de 

delegados,   o   que   lhe   permitiu   aprovar   grande   parte   das   propostas   apresentadas   e 

escolher um grande número de delegados para a Conferência Estadual de Saúde.

 O FOPS também reivindicou, na Conferência Municipal de Saúde, a definição 

da composição do Conselho, bem como a eleição do Presidente pelos conselheiros.

O primeiro Conselho Municipal  de  Saúde,  gestão 1991/1993,  foi  criado por 

decreto municipal e definidas pelo Prefeito as entidades que o comporiam. Dos 32 

participantes apenas 6 entidades pertenciam ao FOPS.

O FOPS, desde sua existência, sempre no dia 07 de abril, "Dia Nacional de Luta 

pela   Saúde   Pública",   organizou   atividades   políticas   e   seminários   enfocando   os 

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princípios   do   SUS   e   a   necessidade   de   envolver   a   população   na   deliberação   e 

fiscalização da política pública de saúde.

No dia 07 de abril  de 1992 o FOPS promoveu uma Conferência Popular de 

Saúde que discutiu a participação popular nos Conselhos Locais de Saúde.

Durante os dez anos da participação do FOPS nas Conferências e Conselho de 

Saúde no Município de Curitiba identificou­se, na pesquisa, vários embates entre a 

Secretaria Municipal de Saúde e o FOPS. 

Na gestão 1991/1993 do Conselho Municipal alguns  temas foram polêmicos e 

debatidos no Conselho Municipal de Saúde, sendo um  sobre Consórcios de Saúde.

O então Governador do Estado do Paraná,  Roberto Requião, em 1992 criou 

uma   lei   transferindo   os   Centros   Regionais   de   Especialidade   do   Estado   para   os 

Consórcios Intermunicipais de Saúde. Toda a estrutura física, equipamentos e recursos 

humanos públicos foram cedidos para essa nova modalidade. O consórcio é de caráter 

privado   e   não   segue   as   orientações   e   normas   de   uma   entidade   pública,   mesmo 

recebendo recursos  públicos das 3 esferas de governo:  federal, estadual e municipal. 

As contratações são pelo regime da CLT ­ Consolidação das Leis Trabalhistas, sem 

realização de concurso público e sem nenhum controle social.

Há várias denúncias que chegam ao FOPS e ao Sindicato dos Trabalhadores e 

Servidores   em   Serviços   de   Saúde   Públicos,   Conveniados,   Contratados   ou 

Consorciados   ao   SUS   e   Previdência   do   Estado   do   Paraná   ­   SINDSAÚDE   ­   de 

cobrança "por fora" nesses consórcios, isto é,   a população paga   impostos e quando 

necessita dos serviços de saúde é obrigada a pagar novamente.

A   idéia   de   consórcios   defendida  pelo  movimento   sanitário   não  é   a   mesma 

implantada  no  Estado do  Paraná.  Os  consórcios  devem promover  a   integração de 

municípios de uma determinada região do Estado para garantir  o acesso à população 

no   nível   secundário.   Deve   ser   parte   do   SUS   e   seguir   todas   as   regras   de   uma 

organização pública, pois as fontes de financiamento são públicas.

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Os representantes do FOPS avaliaram também que essa forma de organização 

dos serviços de saúde consistia num boicote à organização do SUS, era uma instância 

paralela ao Sistema de Saúde Público e sem controle social.

A posição da maioria dos conselheiros foi pela não aprovação e, mesmo assim, 

houve grande manipulação do poder executivo para que fosse aprovado. O Secretário 

de Saúde utilizou o "voto minerva".∗ 

Até hoje Curitiba não tem consórcio de saúde, e há restrição ao atendimento nas 

Unidades   de   Saúde   de   Curitiba   às   pessoas   residentes   nos   municípios   da   região 

metropolitana.

Outro tema que fez parte da pauta do Conselho, por iniciativa do FOPS, foi a 

necessidade de implantação de um política de comunicação. Desde a primeira gestão 

do Conselho já se cobrava da Secretaria Municipal de Saúde a elaboração de boletins, 

cartilhas,  folhetos para divulgação das resoluções aprovadas nas Conferências e no 

Conselho,   como   relata   a   integrante   do   FOPS:   "O   material   das   conquistas   que 

obtínhamos era um parto difícil de  sair" (L.M., 20/11/01).

A   divergência   com   os   representantes   do   governo   era   com   o   conteúdo   dos 

materiais, pois o FOPS queria colocar os problemas do SUS, locais para denunciar, 

enfim, expressar a realidade e subsidiar a população na busca de seus direitos.

Frente a essa dificuldade, em 1993 foi publicada a primeira cartilha do FOPS, 

com recursos próprios, que abordava sobre a participação da sociedade na política de 

saúde.   A   cartilha   continha   matérias   que     incentivava   população   à   participar   dos 

conselhos locais de saúde, esclarecia a diferença entre comissões e conselhos locais de 

saúde. Informava também a criação e conquistas do FOPS, os telefones para reclamar 

das irregularidades no atendimento do SUS e a relação dos representantes dos usuários 

e dos trabalhadores no Conselho Municipal de Saúde.

"Eu me lembro da reação  dos conselheiros dos prestadores de serviço ao ver 

em   nossa   cartilha,     feita   muito   simples,   mas   dizendo   o   que   queríamos"   (L.M., 

20/11/01).

 Presidente tem o direito de votar duas vezes.

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Os   representantes   do   FOPS   no   Conselho   não   se   acomodaram,   lutaram   no 

espaço institucional para ter boletins, jornais, em suma, uma política de comunicação 

no   SUS;   mas   também   se   organizaram   fora   desse   espaço   para   expressar   seu 

pensamento, suas concepções de forma independente, como diz uma conselheira: 

"Não   podíamos   ficar   satisfeitos   com   o   espaço   do   Conselho,   mesmo   com 

maioria, porque a qualquer momento poderíamos perder esse espaço. A existência do  

FOPS é uma coisa preciosa, porque ele pode se contrapor ou complementar aquilo  

que o governo municipal nos impede de publicar" (L.M., 20/11/01).

No dia 03 de abril de 1993, em comemoração ao Dia Nacional de Luta pela 

Saúde   Pública,   o   FOPS,   em   parceria   com   o   Deputado   Estadual   Florisvaldo   Fier, 

promoveu o I Encontro Estadual Popular, reunindo 108 pessoas de 32 municípios do 

Paraná. Foi o momento inicial de avaliar os primeiros passos do SUS em Curitiba  e no 

Paraná.

Em  julho  de  1993,  o  FOPS começou  a  mobilizar  as   entidades  populares   e 

sindicais para participarem da discussão das teses e preparar sua intervenção na 2.ª 

Conferência Municipal de Saúde que se realizaria  naquele ano.

Nessa   Conferência   os   delegados   estavam   mais   qualificados   para   fazer 

intervenção e defender as propostas elaboradas pelo FOPS. O relatório final aprovado 

contemplou a maioria das propostas do FOPS, especialmente a eleição do Conselho 

Municipal   nas   Conferências   e   eleição   do   presidente   do   conselho   entre   seus 

representantes.  A lei previa que o Presidente do Conselho Municipal de Saúde era 

cargo nato do Secretário de Saúde.

Dos 32 membros do Conselho Municipal de Saúde eleitos naquela conferência, 

13 eram integrantes do FOPS, evidenciando uma ampliação de mais de cem por cento 

em relação à gestão anterior.

Na reunião do Conselho Municipal de Saúde para eleição da mesa diretora do 

conselho,   composta   por   presidente,   vice­presidente,   1.º   e   2.º   secretários,   o 

representante do Movimento Popular de Saúde,  integrante do FOPS, concorreu à vice­

presidência e foi eleito. A avaliação do FOPS naquele momento era de não concorrer à 

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presidência do conselho por falta de condições políticas e técnicas para assumir tal 

cargo.

 O vice­presidente do FOPS, na época, era assessor liberado do FOPS e passou 

a  desenvolver  as   tarefas  do  cargo  que  assumiu no  Conselho  Municipal  de  Saúde; 

também executava as atividades que lhe competiam, definidas nas reuniões do FOPS.

O Fórum,  nesse  período,   intensificou  suas  ações,  estimulando a criação dos 

Conselhos Locais de Saúde, totalizando 56 conselhos em 93, avaliando ser essa uma 

das suas principais conquistas.

Em   fevereiro   de   1994   o   FOPS   promoveu   um   Seminário   de   Formação   e 

Planejamento para orientar a sua atuação do FOPS no espaço institucional, bem como 

na sociedade.

No final daquele mesmo ano o FOPS organizou um abaixo assinado com 2000 

assinaturas  e  o  encaminhou  ao  Presidente  da  Comissão  de  Orçamento  da  Câmara 

Municipal  de  Curitiba,   solicitando aos vereadores  o  aumento dos  recursos orçados 

pelo Prefeito para o setor de saúde. A previsão para o ano de 1995 era de 6,2% e o que 

havia sido deliberado na Conferência e no Conselho de Saúde era de, no mínimo, 10% 

do   orçamento   próprio   do   Município.   Cumpre   esclarecer   que   uma   das   principais 

atribuições do Conselho de Saúde é a fiscalização dos recursos financeiros. Cabe ao 

Conselho aprovar os relatórios de gestão, de  prestação de contas financeiras, além de 

discutir e deliberar sobre a proposta de orçamento para saúde. Desde a 1.ª Conferência 

Municipal de Saúde, deliberou­se que o município deveria investir no mínimo 10% do 

seu orçamento para a saúde, mas a deliberação nunca foi implantada.

O poder do Conselho foi   limitado: "Sempre tivemos o entendimento de que  

havia necessidade de maior controle, maior fiscalização, e o Conselho não tinha as  

condições necessárias para tal. As discussões sempre foram no sentido de prestação 

de contas e não de definição de critérios para aplicação dos recursos financeiros. Isso  

sempre foi uma dificuldade, um problema" (A.C., 14/12/01).

Antes da aprovação da Emenda Constitucional n.º 29, de dezembro de 2000, 

que   prevê   recursos   fixos   do   orçamento,   em   todas   as   esferas   de   governo   para   o 

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financiamento das ações e serviços públicos de saúde, o que valia era a deliberação do 

Conselho que, contudo não era respeitada pelo Prefeito, como fala o ex­conselheiro: 

"Num desses embates, nós não concordamos com o orçamento e não aprovamos a 

proposta   de   orçamento   e   ela   foi   encaminhada   à   Câmara   de   Vereadores   sem  

concordância do Conselho" (A.C., 14/12/01).

Aos   Conselhos   cabe,   portanto,   em   cada   instância   de   Governo,   fiscalizar   a 

aplicação dos recursos estabelecidos legalmente.

"O conselho  é  um espaço onde  a   sociedade  continua sendo manipulada,  e  

queremos ter mais controle para organizar de forma diferente o Conselho. Mas, na 

realidade, nós não avançamos muito neste aspecto" (A.C., 14/12/01).

Esse   depoimento   mostra   que   a   participação,   na   concepção   de   muitos 

governantes, é a "participação controlada", isto é, o Governo tem hegemonia para dar 

direção. O espaço de negociação se reduz e o Governo cede na medida em que se sente 

ameaçado pelas classes populares.

"Sempre,   no   Conselho,   prevaleceu   uma   postura   autoritária   do   gestor  

municipal; às vezes, a pessoa do gestor aparentemente não era autoritária,  mas a  

posição que ocupava no Governo exigia esse tipo de posição" (A.C., 14/12/01).

Esse fato explica a rede de poder dentro do aparelho do Estado, mostrando que, 

embora   gestores municipais  da saúde de Curitiba  tenham uma história  pessoal  de 

militância   no   movimento   sanitário   brasileiro,   no   Centro   Brasileiro   de   Estudos   de 

Saúde ­ CEBES, quando engajados no governo costumam se subordinar ao projeto 

neoliberal que vem sendo implementado no Município de Curitiba.

A falta de financiamento na política de saúde das três esferas de Governo e a 

"via   sacra"   que   o   usuário   do   SUS   percorre   para   conseguir   atendimento   foram 

denunciadas no Boletim Informativo do FOPS, em 1994. 

Nas Conferências de Saúde, um tema bastante polêmico, e sobre o qual não 

havia consenso nem entre os usuários, era a carga horária de trabalho dos funcionários 

públicos da saúde.

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Havia   uma   reivindicação   nacional   da   Federação   dos   Trabalhadores   da 

Seguridade   Social   de   estabelecer   legalmente   a   jornada   de   30   horas   semanais, 

justificada   pelo   tipo   de   trabalho   desenvolvido   pelos   profissionais   de   saúde.   O 

funcionário lida diariamente com a vida das pessoas, com a tristeza, a dor, a morte, 

necessitando, portanto de um bom preparo físico e psicológico. 

A jornada de 30 horas para os funcionários da Secretaria Municipal de Saúde 

foi aprovada nas primeiras Conferências, mas nunca foi implantada no município de 

Curitiba.

A administração municipal manifestava sua posição de ter pleno conhecimento 

do trabalho árduo e desgastante executado pelos profissionais da área de saúde, mas 

justificava a impossibilidade da redução da carga horária: "o conjunto referente aos 

recursos   humanos,   financeiros   e   materiais   não   suportaria   o   acréscimo   de, 

aproximadamente, mais 1200 funcionários, número necessário para diminuir a jornada 

de trabalho. Isso aumentaria a folha  de pagamento em cerca de R$ 10 milhões ao ano" 

(Jornal do Conselho Municipal de Saúde de Curitiba, n.º 01, junho/julho 96, p. 08).

Na segunda gestão do Conselho, em 1994, foi instalada a Mesa Municipal de 

Negociação   do   SUS,   espaço   que   reunia   o   Sindicato   dos   Trabalhadores,   dos 

Empregadores e Gestores com a finalidade de estabelecer um fórum permanente de 

discussão sobre os problemas existentes nessa área de recursos humanos.

A Mesa Municipal  de Negociação de Recursos Humanos funcionou por um 

período, até que gestores e prestadores de serviços de saúde deixaram de participar e 

não mais defenderam a sua existência, principalmente os gestores.

A dificuldade de estabelecer  um canal  de  negociação entre  o  Sindicato dos 

Servidores   Municipais   e   a   Secretaria   Municipal   de   Saúde   permaneceu   nos   anos 

seguintes.

O FOPS inicia o ano de 1995 planejando suas ações, definindo estratégias para 

intervir na política de saúde. Esse planejamento constituiu­se de 4 momentos. 

O primeiro, foi discutir a importância do planejamento; no segundo momento 

analisou­se a composição do FOPS, sua organização, as atividades desenvolvidas, os 

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recursos disponíveis e suas limitações, apontadas pelos participantes do FOPS, quais 

sejam:   as   entidades   que   integram   o   FOPS   têm   suas   atividades   específicas, 

contribuindo pouco para a sua organização; dificuldade de manter a periodicidade do 

jornal;   falta   de   qualificação   dos   integrantes   do   FOPS   para   entender   as   questões 

técnicas do SUS, como, por exemplo, o orçamento municipal de saúde.

No terceiro momento do planejamento analisaram­se os recursos e limitações 

dos atores que se relacionam com o FOPS e o que esperam desse movimento. Os 

atores citados foram: Secretaria Municipal de Saúde, Conselho Municipal de Saúde, 

Câmara   Municipal   de   Vereadores,   Autoridade   Sanitária,   Empresários   da   Saúde   e 

Poder Executivo Municipal.

  No  relatório  do  planejamento,  os   integrantes  do    FOPS apontam,  entre  as 

limitações da Secretaria Municipal de Saúde,   a falta de autonomia desse órgão em 

relação   ao   executivo   municipal,   não   gerência   do   Fundo   Municipal   de   Saúde, 

programação do SUS elaborada pela Secretaria de Saúde do Estado∗, pouca autonomia 

em relação aos recursos humanos, desconhecimento real ou "voluntário" do SUS por 

parte de outros setores da Prefeitura Municipal de Curitiba. 

O último momento do planejamento constituiu­se na definição dos objetivos, 

atividades, prazos e responsáveis pelas ações.

Para   atingir   o   principal   objetivo,   que   era   interferir   na   política   de   saúde, 

elegeram   4   projetos:   Mobilização,   Articulação   e   Participação;   Capacitação   e 

Planejamento; Melhorar e Ter mais Comunicação e Finanças.

As  atividades  programadas  constituíram­se  em:    mapear,  visitar   e  organizar 

encontros  com    lideranças  dos  movimentos   sociais,  participar  das  conferências  de 

saúde e congressos de conselheiros;  relacionar temas de interesse para encontros e 

reuniões ampliadas com outros conselhos de políticas públicas; realizar cursos básicos 

sobre   funções   dos   Conselhos;   organizar   debates   sobre   o   SUS   (terceirização   e 

privatização na saúde);    enviar  matérias  do FOPS para  publicação em    jornais  de 

sindicatos   e   de   outras   organizações   populares;   buscar   apoio   financeiro   junto   às 

 Foi somente em 1996 que o Município assumiu a gestão plena do sistema de saúde, com maior autonomia.

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entidades do campo popular, sindical e bancada dos vereadores e deputados do Partido 

dos Trabalhadores.

As ações propostas foram audaciosas e não foram analisadas as possibilidades 

de execução pelos atores envolvidos no planejamento.

Em   agosto   de   1995   aconteceu   a   3.ª   Conferência   Municipal   de   Saúde   de 

Curitiba, cujo tema foi “Qualidade de Vida e Saúde”, que enfocou a necessidade da 

articulação das políticas públicas que tem interface com a saúde. 

O representante da Central de Movimentos Populares ­ CMP, representante dos 

usuários, na sua apresentação na 3.ª Conferência denuncia os problemas relacionados 

ao meio ambiente existentes no município de Curitiba, com objetivo de desmistificar a 

concepção que Curitiba é uma cidade com características do 1.º mundo. Reivindica, na 

Conferência Municipal de Saúde uma política de saneamento e habitação que atenda 

as necessidades da população que vive nas áreas urbanas com precárias condições de 

vida.

Nesta Conferência garantiu­se a eleição de 16 conselheiros, ou seja, 50% de 

conselheiros ligados ao FOPS para a gestão 95/97 e intensificou a participação dos 

conselheiros nas comissões de trabalho do Conselho.  Priorizaram­se as Comissões: 

Orçamento,   Imprensa   e   Divulgação,   Saúde   Mental,   Agente   Comunitário   e   Infra­

estrutura do Conselho.

A luta da Comissão de Imprensa e Divulgação do Conselho foi intensa,   um 

tema sempre polêmico no Conselho. Por insistência de representantes do FOPS, no 

início de 1995 a Comissão apresentou uma proposta que previa a implantação de um 

jornal mensal do Conselho Municipal de Saúde e dois programas denominados Rede 

Saúde   e   Sala   de   Espera,   tendo   como   principal   objetivo   melhorar   o   processo   de 

informação junto aos conselheiros e usuários do SUS em Curitiba. 

Em 1996 foi publicado o primeiro Boletim Informativo do Conselho Municipal 

de Saúde,  sob a  responsabilidade da Secretaria  Executiva e com a colaboração da 

Comissão de  Imprensa e  Divulgação do Conselho.  As outras  propostas  não foram 

implantadas.

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Em  reunião do FOPS, realizada em 1996, constatou­se a pequena participação 

dos  Conselhos  Locais  de  Saúde  nas   suas   reuniões   e   frágil   atuação  nos   conselhos 

locais. 

Nesse sentido, representantes do FOPS indicaram o nome de uma funcionária 

da Secretaria Municipal de Saúde ligada a este movimento para assessorar a criação e 

a   formação   dos   Conselhos   Locais   e   capacitar   os   conselheiros   para   exercerem   o 

controle social. A indicação foi aceita pelo gestor municipal. 

Acontece   também   nesse   período   a   estruturação   da   Secretaria   Executiva   do 

Conselho.   A   Secretaria   Municipal   de   Saúde   disponibilizou   3   funcionários   para 

desenvolver as tarefas do Conselho; uma assistente social, que assumiria a função de 

secretaria   executiva   do   conselho;   uma   enfermeira,   que   assessoraria   a   criação   dos 

conselhos locais, ambas indicadas pelo FOPS, e um auxiliar administrativo. 

Os limites colocados em 1996  pelo FOPS para exercer o controle social foram: 

dificuldade de acesso anterior às informações, às reuniões do Conselho Municipal de 

Saúde,  dificuldades  dos  conselheiros   interpretarem a  apresentação do  prestação de 

contas do Fundo Municipal  de Saúde e pouca experiência deles nesse processo de 

fiscalização dos recursos públicos.

1.3 Problemas, Resistência e Significados  ­ 1997 a 2001

O ano de 1997 para o FOPS foi  muito importante,     tanto pela reflexão que 

ocorreu quanto à  sua forma de organização e desafios na defesa na saúde pública, 

como nos embates travados na gestão do Conselho Municipal de Saúde 95/97 com a 

Secretaria Municipal de Saúde na discussão do modelo de gestão do SUS.

Depois de 6 anos de existência do FOPS, foi necessário fazer uma análise da 

sua atuação na defesa da saúde pública, principalmente o seu papel frente à atuação no 

Conselho   Municipal   de   Saúde   e   Conferências,   bem   como   sua   inserção   no   meio 

popular.

74

Em abril  de 1997 o FOPS, por meio do seu Jornal,  divulgou e convidou os 

militantes   da   saúde   para   participarem   do   Seminário   em   Defesa   da   Saúde   e   pela 

Implementação   do   SUS,   que   iria   acontecer   nos   dias   02   e   03   de   maio   de   1997, 

lembrando o Dia Nacional de Luta pela Saúde.  O jornal  trouxe uma matéria    que 

avaliava o SUS no Paraná,    orientações de  locais  para denunciar os problemas do 

Sistema de Saúde e ainda uma análise de conjuntura do SUS.

O momento  mais polêmico que se identificou na trajetória histórica do FOPS 

foi o debate em torno de dois problemas: o primeiro relacionava­se com sua própria 

identidade, seu papel, caráter, funcionamento e objetivos; o segundo, com a falta de 

participação popular no FOPS.

O problema da falta de estruturação do FOPS é comentado por uma militante:

''Fiquei afastada do FOPS por ter ido embora para União da Vitória. Em 97,  

fizemos   várias   reuniões   de   avaliação   e   a   sensação   era   de   que     não   estávamos 

avançando, pois não havia organização interna, isto é,  inexistência de cadastro dos  

militantes, falta de relatórios das reuniões etc." (L.M., 21/11/01).

 O FOPS, até 1997, não teve coordenação; havia um militante "liberado" que 

dedicava vinte horas semanais às atividades de  mobilização e organização do FOPS. 

Na   concepção   de   alguns   integrantes,   a   falta   de   coordenação   e   de   uma   maior 

organização burocrática e política diminuía o poder do FOPS para implementar as 

ações definidas nos planejamentos.

Por outro lado, no interior do FOPS havia quem fizesse a seguinte avaliação: 

  "O FOPS,  para mim,  é  exatamente  o   tipo de  organização que  resiste  a  uma  

sistematização, a uma institucionalização (...). O FOPS é uma coisa selvagem no bom  

sentido, é uma coisa que nada na liberdade, que algumas organizações têm que ter,  

para serem portadoras da originalidade das propostas, das análises, das contestações  

que vêm de todos os lados" (P.P., 23/11/01).

O   problema   da   falta   de   entidades   para   assumir   as   tarefas   deliberadas   nos 

planejamentos do FOPS é relatado pelo militante liberado para trabalhar no FOPS:

75

"As   pessoas   que   participavam   do   FOPS   não   davam   tanta   prioridade   à  

execução   do   planejamento;   então,   íamos   a   uma   reunião,   discutíamos,   mas   os  

encaminhamentos   eram   muito   difíceis,   o   envolvimento   das   pessoas   era   somente  

participar naquela reunião (...).  Todos que participavam do FOPS tinham também 

funções a desempenhar em outras entidades ou movimentos populares, sindicais" (A. 

C., 14/12/01).

O debate em torno do seu funcionamento levaram os integrantes do FOPS, após 

muitas   discussões,   a   aprovarem   o   regimento   interno   sob   o   título   "Organização   e 

Normas   Regimentais   do   FOPS"   e   contemplou   os   seguintes   temas:   composição, 

objetivos, estrutura, funcionamento, coordenação do FOPS (composição, funções da 

coordenação, funções do liberado, eleição da coordenação),  funções dos conselheiros 

de saúde que participam do FOPS (ver anexo).

Segundo regimento interno aprovado, o FOPS tem como objetivos: 

- discutir e propor políticas de saúde e mecanismos para sua implantação;

- intervir com qualidade nas conferências de saúde;

- contribuir com a organização e mobilização popular;

- capacitar a população para compreender os problemas de saúde e suas causas e das 

dificuldades de implementação do SUS;

- assessorar os Conselheiros locais, municipais e estaduais;

- Propiciar espaço debate de construção de alianças entre trabalhadores de saúde e 

lideranças populares.

O FOPS passou a ter uma coordenação com 4 membros, sendo um deles liberado. 

A coordenação é eleita em reunião plenária específica para este fim, com um mandato 

de 1 ano, prorrogável por decisão da plenária.

O segundo problema identificado e que necessitava urgentemente de ação para 

resolução foi  a  falta  de participação popular no FOPS. Os participantes apontaram 

como principais causas: o conteúdo muito técnico das reuniões do FOPS, dificultando 

a   compreensão   ao   movimento   popular;   reuniões   realizadas   no  centro   de  Curitiba, 

76

dificultando   a   participação   de   lideranças   que   residem   nos   bairros;   discussões 

realizadas no FOPS vinculadas principalmente às pautas do Conselho Municipal de 

Saúde; falta de encaminhamentos concretos aos problemas do Sistema Único de Saúde 

trazidos nas reuniões do FOPS.

Com relação às dificuldades apontadas na reunião, o FOPS propôs a retomada 

da participação popular no FOPS para: estabelecer um canal de comunicação com os 

conselheiros locais a fim de conhecer os problemas e assessorá­los nas resolução dos 

deles; realizar plenárias regionais na cidade de Curitiba, visando à descentralização do 

FOPS; sistematizar as denúncias que chegam ao FOPS; fazer cartilha divulgando os 

direitos no SUS; preparar atos públicos, manifestações para divulgar os problemas de 

mau atendimento, negligência e cobrança no SUS.

Muitas   tarefas   estavam  previstas   para   o   FOPS   no   ano   de   1997,   entre   elas 

implementar sua descentralização, ampliar a participação popular, atuar no Conselho 

de Saúde e mobilizar os setores populares para a 4.ª Conferência Municipal de Saúde 

que aconteceria no mês de agosto.

Os   integrantes   do   FOPS   discutiram,   ainda   em   1997∗,   sua   participação   nas 

Conferências   Distritais.   Os   militantes   do   FOPS     que   estavam   na     comissão 

organizadora informaram que nessas conferências a pauta era o perfil epidemiológico 

dos  Distritos  Sanitários  e que não havia   interesse da gestão municipal  em discutir 

controle social, além da política de cooptação do gestor aos movimentos (Relatório do 

FOPS,  reunião dia 02/07/97).

 No ano de 1997 há registro de 8 reuniões com a participação de 46 usuários e 39 trabalhadores, totalizando 85 pessoas. Somente 3 reuniões não constam o número de participantes

77

Houve   um   processo   de   discussão   dos   problemas   de   saúde   nos   8   distritos 

sanitários   e   os   mesmos   foram   sistematizados   e   debatidos   naquela   Conferência, 

definindo,  dessa   forma,  as  diretrizes  para  o  plano de  saúde – gestão 97/2000.  Na 

oportunidade,   foram   eleitas   12   entidades   ligadas   ao   FOPS     para   participarem   do 

Conselho.

Na 4.ª  gestão do  Conselho   (1997/1999)  o  FOPS apresentou  um nome para 

concorrer   à   presidência   do   Conselho,   um   usuário   que   representava   a   Central   de 

Movimentos Populares.  Os representantes do FOPS fizeram a defesa desse usuário 

para avançar na efetivação do controle social e na luta por maior autonomia frente ao 

governo municipal e maior poder de fiscalização da política de saúde.

A disputa foi acirrada, o conselheiro representante dos usuários obteve 14 votos 

e o Secretário Municipal de Saúde, 18; portanto, a diferença foi de 4 votos.

Essa gestão foi marcada pela qualificação maior dos conselheiros questionando 

a política de saúde, a terceirização da saúde, bem como a execução orçamentária.

Os   Conselheiros,   ligados   ao   FOPS,   tiveram   uma   atuação   importante   nas 

comissões:   saúde   da   mulher,   meio   ambiente,   orçamento,   imprensa   e   divulgação, 

interferindo nos programas  implantados pela Secretaria de Saúde.

Na gestão 95/97 do Conselho Municipal de Saúde a contratação dos Agentes 

Comunitários em Saúde foi um ponto que gerou discussão vários anos.

 "Lembro­me a luta desde o início, quando nós, inclusive, conseguimos que o  

conselho não aprovasse a contratação dos agentes comunitários da saúde. Isso foi no 

início do FOPS, porém, a partir de 97,   houve um embate grande e aprovamos a  

contratação desses  agentes comunitários de saúde,  mesmo divergindo sobre quem  

deveria contratar. Acreditávamos que deveria ser a própria Prefeitura, enquanto o  

Governo fez opção por contratar através Instituto da Cidadania"∗ (M.R.,10/12/01).

A discussão do Programa de Agentes  Comunitários   foi  um tema que gerou 

polêmica, não só no Conselho de Saúde, mas também nas Conferências Nacionais de 

Saúde . A 10.ª Conferência Nacional de Saúde deliberou que a contratação deveria ser 

 Instituto de Cidadania é uma organização social utilizada para prestar serviços à Prefeitura de Curitiba.

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por concurso público,  pela necessidade de qualificação,  de pertencer ao quadro de 

funcionários   da   Prefeitura,   dentro   de   um   plano   de   cargos   e   carreira,   considerado 

funcionário público com direitos trabalhistas garantidos.

A maioria dos municípios vem contratando os Agentes Comunitários de Saúde 

por meio de ONGs ou entidades terceirizadas do município, sem garantia dos direitos 

trabalhistas.  Aconteceram denúncias  no município de Curitiba  de utilização desses 

trabalhadores para realização de campanha política em horário de trabalho. 

Na   gestão   97­99   do   Conselho   Municipal   de   Saúde   havia   uma   participação 

crítica, atuante, dos conselheiros do FOPS, atentos às questões de saúde. Houve um 

embate político onde ficou expressa as concepções de Estado entre os representantes 

do FOPS  e Governo Municipal.

Antes da publicação da Lei Federal  n.º  9637, que dispõe sobre as entidades 

qualificadas,   como Organizações  Sociais  e  Agencias  Executivas,  o  prefeito  Cássio 

Taniguchi ­ PFL, enviou à Câmara Municipal de Curitiba, em dezembro de 1997, um 

projeto que visava a instituir no  município as Organizações Sociais.

No artigo 1.º do Projeto de Lei, o poder executivo ficava autorizado a qualificar 

como   Organizações   Sociais   as   entidades   constituídas   sob   a   forma   de   fundação, 

associação ou sociedade civil, com personalidade jurídica de direito privado, sem fins 

lucrativos,   cujas   atividades   fossem  relacionadas   com  as   áreas   social,   educacional, 

ambiental, de desenvolvimento científico e tecnológico, cultural, esportiva e de saúde, 

atendidas as condições estabelecidas na lei.

No dia 09 de dezembro de 1997 entrou em  discussão o referido projeto de lei. 

Cerca de 100 pessoas dos movimentos populares e sindicais protestaram contra ele, 

alegando que transferia responsabilidades, que são hoje do Estado, para a população, 

além  de serem dispensadas as licitações, o que dificultaria a fiscalização, uma vez que 

as Organizações Sociais receberiam recursos financeiros públicos.

O projeto foi aprovado por 29 votos,  contra cinco (3 votos do PT, 1 do PMDB 

e 1 do PDT). A publicação da lei se deu no dia 23 de dezembro de 1997.

79

No   período   da   discussão   do   projeto   de   lei   das   Organizações   Sociais,   o 

Movimento   de   Defesa   do   Serviço   Público   realizou   várias   ações   para   impedir   a 

aprovação. Mas logo após a aprovação encaminharam correspondência ao Procurador 

de Justiça solicitando que fosse ajuizada ação de inconstitucionalidade da referida lei.

O FOPS publicou um jornal específico tratando do tema,   organizou um ato 

político  na  Assembléia  Legislativa  do  Paraná   no  dia  16  de  outubro  e  um abaixo 

assinado para impetrar ação civil pública contra as Organizações Sociais.

Logo que o FOPS tomou conhecimento do projeto de lei sobre as Organizações 

Sociais e que estava tramitando, solicitou pauta no Conselho Municipal de Saúde para 

discutir e deliberar sobre o tema.

O debate no   Conselho aconteceu dia 22 de outubro de 1997.  O Secretário 

Municipal de Saúde apresentou a proposta, defendendo as Organizações Sociais, que 

encontrou posição contrária o Deputado Estadual Florisvaldo Fier e o vereador Tadeu 

Veneri, ambos do Partido dos Trabalhadores.

Nessa   reunião   do   Conselho   Municipal   de   Saúde,   representantes   do   FOPS 

apresentaram uma resolução com os seguintes pontos: 

a) manifestação  contrária  pelo  Conselho  ao  projeto  de   lei  que  dispunha 

sobre   as   entidades   qualificadas   como   Organizações   Sociais   e   sobre   a   criação   do 

Programa Municipal de Publicização;

b) solicitação   ao   Prefeito   Municipal   de   Curitiba   para   que   retirasse   da 

Câmara Municipal o referido projeto;

c) publicação da resolução na imprensa oficial e nos principais veículos de 

comunicação da cidade, bem como encaminhamento ao Legislativo Municipal;

d) anexação, na íntegra, do documento que tratava da posição do Conselho 

Nacional de Saúde sobre a proposta de criação das Organizações Sociais.

Essa resolução foi ponto de pauta em três reuniões do Conselho Municipal de 

Saúde.  Nas  duas  primeiras   reuniões,   os   representantes  da  Secretaria  Municipal  de 

Saúde se retiraram do recinto, inviabilizando a votação por falta de "quorum".

80

Na   terceira   tentativa   de   votação   da   resolução   contrária   à   criação   das 

Organizações Sociais, a mesma foi aprovada com 14 votos a favor e 8 contra. Antes da 

votação,   o   Superintendente   da   Secretaria   Municipal   de   Saúde   comunicou   aos 

Conselheiros  que se a resolução fosse aprovada, a mesma não seria homologada pelo 

Presidente do Conselho Municipal de Saúde, que era o Secretário Municipal de Saúde.

A   posição   do   Presidente   e   Secretário   Municipal   de   Saúde   revelou   uma 

concepção de participação, enquanto adesão, e não aquela que avançava na construção 

da cidadania.

O movimento realizado na época, na área da  saúde, foi fundamental para que a 

bancada governista da Câmara Municipal aprovasse a emenda ao projeto de lei que 

retirou  a  saúde  enquanto  política  setorial  a  ser   transferida  para  gerenciamento  das 

Organizações Sociais.

Esse   embate  provocou   uma  discussão  em  torno  de   concepção   de  Estado   e 

gestão da política pública. Os representantes do FOPS se posicionaram contrários à 

proposta de criação das Organizações Sociais e conseguiram o veto da maioria dos 

conselheiros a tal forma de gestão na saúde; por outro lado, o Secretário de Saúde não 

homologou a resolução aprovada pelo conselho contra às Organizações Sociais.

O   FOPS   iniciou   o   ano   de   1998∗  enviando   correspondência   às   entidades 

populares,   sindicais   e   parlamentares,   agradecendo   a   contribuição   financeira, 

divulgando as  atividades   realizadas  e  afirmando a  necessidade  da  continuidade  da 

contribuição para manter a liberação de uma pessoa para articular, mobilizar entidades 

e pessoas para o engajamento nas várias lutas em defesa da saúde pública.

A   insistência   da   Secretaria   Municipal   de   Saúde   em   fazer   parceria   com 

organizações comunitárias, repassando funções próprias para a sociedade, continuou 

em 1998. 

Logo após  a aprovação da Lei n.º 9226 de dezembro de 1997 que criou   o 

Programa Municipal  de Publicização,  a Secretaria Municipal  de Saúde elabora um 

*Segundo documentação do FOPS no ano de 1998 aconteceram 9 reuniões com a participação de 74 usuários e 38 trabalhadores; somente de uma reunião não consta o número de participantes

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regimento interno das "Associações Comunitárias Distritais ­ ACDs", denominando de 

Programa de Revitalização dos Equipamentos da Secretaria Municipal de Saúde de 

Curitiba, que tem como objetivos: 

Promover  o  entrosamento  entre  a  Comunidade  e  a  Unidade  de  Saúde,   estabelecendo co­responsabilidade   entre   Trabalhadores   de   Saúde,   Comunidade   e   Administração   Pública, buscando ações conjuntas para a melhoria das condições de saúde da população; possibilitar aos   Distritos   Sanitários   (oito)   e   consequentemente   às   Unidades   de   Saúde   autonomia financeira,   contribuindo  para   as   adequações  necessárias   para   a  melhoria  do   atendimento; simplificar   os  procedimentos   administrativos,   possibilitando  às  ACDs  adquirir   recursos   e serviços com mais agilidade, mais qualidade e menor custo; conservação e manutenção do prédio,   equipamentos   e   instalações  com aquisição  de  materiais   e   serviços  com prontidão (Programa de Revitalização dos Equipamentos da Secretaria Municipal de Saúde de Curitiba).

Essas Associações foram a forma encontrada pelas Prefeituras para terceirizar 

serviços de responsabilidade da Administração Pública. 

A primeira reunião do Conselho onde  ocorreu a discussão sobre as ACDs foi 

no dia 8 de julho de 1998. O Conselheiro e Superintendente da Secretaria Municipal 

de Saúde defendeu a criação da Associação como necessidade da existência de um 

instrumento legal e eficaz para dar respostas às questões que atualmente são difíceis e 

demoradas   devido   ao   processo   burocrático   próprio   dos   órgãos   públicos,   mesmo 

quando para atender solicitações de pequenos reparos de equipamentos da rede (Ata da 

113ª reunião ordinária do Conselho Municipal de Saúde).

Após sua fala, vários conselheiros se pronunciaram na defesa da continuidade 

do debate antes de votar o repasse de recursos financeiros às ACDs. 

Um   conselheiro   argumentou   que   essa   discussão   já   estava   acontecendo   nos 

Distritos Sanitários e Conselhos de Saúde Locais sem passar pelo Conselho Municipal 

de   Saúde,   que   tem   como   atribuição   aprovar   qualquer   repasse   de   recursos   para 

entidades privadas. 

No mês de julho de 1998 houve mudança do Secretário Municipal de Saúde, 

mas a proposta da criação das Associações foi mantida pelo novo Secretário.

Foram aproximadamente seis meses de discussão e no final do ano de 1998, no 

Encontro de Conselheiros  Locais  de  Saúde de Curitiba,   foi  aprovada a criação de 

Associações Comunitárias Distritais ­ ACDs.

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Nesse Encontro de Conselheiros Locais houve pouca participação das entidades 

ligadas ao FOPS. O tema fez parte da pauta do FOPS, mas esse não teve influência 

junto   aos  Conselheiros   Locais,   pois   que   a  maioria   concordou  com  a  proposta  da 

criação dessas associações pelo mesmo motivo defendido pela Secretaria Municipal de 

Saúde: agilizar as reformas de infra­estrutura básica  necessárias na Unidade de Saúde. 

O repasse do recurso financeiro pela Prefeitura seria até 2.000, 00 (dois mil reais) para 

cada ACD. 

No dia 09 de dezembro de 1998 foi votado no Conselho Municipal de Saúde e 

obteve­se o seguinte resultado: votos favoráveis ao repasse de recursos públicos para 

as Associações Comunitárias Distritais: 15 contrários, 12 favoráveis e 6 abstenções.

Essa discussão também gerou debate em torno de concepção de Estado e gestão 

pública. Percebeu­se, nesse embate, um distanciamento do pensamento do FOPS em 

relação aos conselheiros locais. O contato direto dos conselhos locais acontece com a 

Autoridade Sanitária (chefe da Unidade de Saúde),  que exerceu forte influência na 

criação dessas Associações.

Os   conselheiros   alegavam   que   poderiam   resolver   os   problemas   de   infra­

estrutura das Unidades de Saúde, deixando de abordar os graves problemas, seja de 

estrutura das Unidades de Saúde, pouco espaço, falta de profissionais etc, seja quanto 

à falta de acesso e qualidade em alguns serviços do SUS.

 O Fórum publicou, em 1988,  dois boletins informativos. No primeiro boletim 

o   FOPS   denunciava   a   falta   de   cumprimento,   por   parte   do   gestor   municipal,   do 

Regimento Interno do  Conselho Municipal de Saúde. Com a mudança do Secretário 

Municipal, quem deveria assumir a presidência do Conselho seria a Vice­Presidente, 

que era uma trabalhadora de saúde representante do Conselho Regional de Psicologia. 

A proposta de nova eleição para a Presidência do Conselho foi colocada em 

votação e aprovada por 18 votos contra 14. Os governistas alegaram que a lei que 

criara o Conselho garantia ao Secretário o cargo de Presidente do Conselho Municipal 

de Saúde. Só que a lei em questão não era utilizada desde a eleição da 2.ª gestão do 

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Conselho, como explica um conselheiro "infelizmente, trata­se de um retrocesso, pois 

quem indica o presidente é o prefeito" (Informa FOPS, setembro de 1998). 

As atividades desenvolvidas pelo Fórum no ano de 1998 foram relatadas como 

importantes na luta pela qualidade da saúde pública, como as atividades de formação 

realizadas para a capacitação dos  integrantes do FOPS,  que trataram destes temas: 

terceirização   da   saúde,   Normas   Operacionais   Básicas   (regulamentação   do   SUS), 

Programa   de   Agentes   Comunitários,   além   da   discussão   sobre   a   qualidade   da 

assistência prestada pela Secretaria Municipal de Saúde. 

O FOPS avaliou como ponto positivo a luta travada contra as Organizações 

Sociais e, por pressão do Fórum Popular de Saúde, a Prefeitura retirou o setor saúde da 

lei que criou as Organizações Sociais.

Os desafios colocados foram   apontados no relatório, como a falta de clareza 

dos Conselheiros de Saúde   no momento da votação de alguns  temas pautados no 

Conselho Municipal de Saúde, necessitando leitura e estudo de todos os documentos 

recebidos anteriormente à reunião do conselho.

Outro   problema   identificado   foi   a   falta   de   acesso   à   documentação   dos 

convênios realizados entre a Secretaria de Saúde e as entidades prestadores de serviços 

de saúde, dificultando a fiscalização dos recursos públicos.

O FOPS avaliou o I Encontro de Conselheiros Locais de Saúde, realizado em 

novembro   de   1998,   considerando   não   ter   havido   avanço   na   discussão   da   saúde, 

ficando evidente a   manipulação da Secretaria de Saúde e a desarticulação do FOPS 

em suas bases.

A descentralização do FOPS, por meio de reuniões nas regiões da cidade, foi 

tema no início de 1999∗:

Desde o início de 99 o FOPS vem trabalhando a idéia das plenárias regionais de saúde,   as quais   têm   por   objetivos   discutir   a   saúde   pública,   os   conselhos   locais   e   regionais   e   a implantação das discussões do FOPS nos 8 Distritos Sanitários de Curitiba, com a intenção de 

 Identificamos no material pesquisado que foram realizadas 18 reuniões, além das que aconteceram nos bairros, envolvendo 298 pessoas; destas 205 eram usuários e 93 trabalhadores de saúde. Foram elaborados 3 boletins informativos e um jornal do FOPS.

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descentralizar as discussões do SUS, porque as reuniões do FOPS têm pouca participação da base ( Relatório da reunião do FOPS dos dia 28/05/99).

No dia  07  de   abril   ­  Dia  Nacional  de  Luta  pela  Saúde  o  FOPS organizou 

manifestação pública, entregando material informativo sobre os direitos dos cidadãos à 

saúde pública.

Também em abril foi eleita a nova coordenação do Fórum, com representantes 

dos sindicatos: dos Servidores Municipais, dos Empregados dos Estabelecimentos de 

Saúde Privados, Sindicato dos Bancários e uma assessora parlamentar.

Com a realização da 5.ª  Conferência Municipal de Saúde em 1999, o FOPS 

discutiu  teses e traçou estratégias para intervenção na Conferência de Saúde. O tema 

escolhido foi "SUS no III Milênio em Defesa da Vida", contando com a participação 

de mais de 700 pessoas. 

Houve um grande investimento político do Gestor Municipal na escolha dos 

representantes dos usuários para delegados e conselheiros de saúde.

O FOPS denunciou,  no  seu  Boletim de  setembro  de 99,  o  uso  da  máquina 

administrativa para  inscrições dos delegados para as Conferências Distritais. 

Segundo o Fórum, em alguns Distritos Sanitários foram realizadas inscrições 

fora   do   prazo   estabelecido   pela   comissão   organizadora,   favorecendo   candidatos   a 

delegados à Conferência ligados à administração municipal. "Em vários Distritos, o 

Supervisor visitava as Unidades de Saúde ou organizava reuniões para  indicar seu 

candidato à eleição dos usuários, comprometendo a autonomia e a independência dos 

usuários frente ao poder público e comprometendo,  principalmente,  o exercício do 

controle social do SUS" (Informativo do FOPS, setembro de 1999, edição especial da 

5ª C.M.S.). 

Os  delegados  do  FOPS eram minoria   e   só   conseguiram eleger  5   entidades 

integrantes do Fórum: Sindicato dos Trabalhadores e Servidores em Serviços de Saúde 

Públicos,   Conveniados,   Contratados   e   ou   Consorciados   ao   SUS   e   Previdência   do 

Estado do Paraná ­ SINDSAÚDE, Sindicato dos Servidores Municipais de Curitiba, 

SISMUC, União de Mulheres, Conselho Regional de Serviço Social ­ CRESS, e uma 

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usuária representando a Paróquia Profeta Elias da Comunidade Santa Isabel do Distrito 

Sanitário do Bairro Novo.

Um dos motivos alegados pelo FOPS pela baixa participação das entidades que 

o integram na Conferência deveu­se a que alguns sindicatos cutistas se inscreveram, 

mas não participaram das conferências distritais para homologarem seus nomes para a 

5.ª Conferência.

  O FOPS fez uma autocrítica: "temos que aprender a fazer denúncias, falar a 

linguagem do povo, a liderança é aquela que está com o povo todos dia" (relatório da 

reunião do Fórum realizada dia 06/10/99).

No final da gestão do conselho 97/99, o FOPS fez um balanço das propostas 

que apresentou  no Conselho  Municipal  de  Saúde:  verificou­se    que  a  proposta  de 

investir 10% do orçamento próprio do município, aprovada nas conferências de saúde, 

não se efetivou, além da proposta orçamentária do governo municipal para a saúde não 

ter sido discutida no Conselho Municipal de Saúde antes de ser votada na Câmara de 

Vereadores.

A prestação de contas dos convênios com os prestadores de serviços de saúde 

da rede privada também não foi feita. Os contratos e convênios não passaram pela 

aprovação do Conselho, conforme compromisso assumido pela Secretaria Municipal 

de Saúde.

Não foi realizado o seminário para discutir fontes de financiamento, bem como 

aplicação dos recursos.

Com relação ao controle social, não houve por parte da Secretaria Municipal de 

Saúde   divulgação  da   Central   de  Atendimento   ao  Usuário   por  meio  de   cartazes   e 

"foulders".  Essa é  uma reivindicação antiga dos membros do FOPS, enfatizando a 

necessidade   de   todos   os   cidadãos   serem   informados   sobre   a   existência   daquela 

Central, para que pudessem denunciar os problemas que enfrentavam para ter acesso e 

qualidade aos serviços públicos de saúde. 

Os   programas   criados   pelo   Gestor   eram   apresentados   nas   comissões   do 

Conselho sem muita possibilidade de alteração.

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O poder  de   fiscalização,   relativo aos   recursos  e  à  avaliação dos  programas, 

medicamentos é ainda insuficiente. Essa avaliação revela os limites da participação no 

controle   social   do   SUS   e   a   necessidade   de   cobrar   a   implementação   dessas 

deliberações.

No final do ano de 1999, o FOPS convocou as entidades e pessoas que integram 

o movimento para participarem do planejamento que seria realizado em fevereiro de 

2000.

Na correspondência enviada,  o FOPS fez uma avaliação da sua atuação nas 

Conferências locais, distritais e na  5.ª Conferência Municipal de Saúde: "chegamos à 

conclusão de que nossa organização,  enquanto FOPS, mostrou fragilidade e pouca 

inserção   na   comunidade.   Grande   parte   do   público   presente   nas   Conferências   que 

deveria estar defendo o SUS ficou ao lado da Secretaria de Saúde, independentemente 

do conteúdo das propostas apresentadas" (FOPS, 1999).

O FOPS assumiu para si a responsabilidade de conscientizar os usuários que 

participam   das   Conferências.   Na   sua   avaliação,   a   consciência   dos   direitos   e   a 

politização do movimento daria um grande diferencial de qualidade aos debates nas 

conferências  de  saúde e  na   luta  pela  saúde  pública,  atendendo às  necessidades  da 

população.

O ano 2000∗  foi  marcado por  manifestação pelo Dia  Nacional  de Luta  pela 

Saúde   Pública,   no   dia   07   de   abril,   cursos   de   formação   nos   bairros   dos   distritos 

sanitários,   manifestação   pela   defesa   da   emenda   constitucional   29,   que   define   um 

percentual fixo do orçamento para a saúde, seminários sobre genéricos e Encontro 

Popular   de   Saúde,   além   das   reuniões   realizadas   e   publicações   dos   boletins 

informativos.

No início de fevereiro de 2000, o Fórum realizou seu planejamento, levantou os 

problemas, soluções e atividades a serem desenvolvidos nesse período.

 No ano 2000 foram realizadas 11 reuniões, 1 planejamento, 3 boletins informativos, 1 seminário, 1 curso para conselheiro e 2 manifestações públicas. Participaram das atividades 133 usuários e 61 trabalhadores.

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Os   problemas   identificados   pelos   participantes   do   Fórum   foram   falta   de: 

comunicação com os usuários do SUS, de unidade entre os militantes dos movimentos 

sociais,  autonomia dos conselheiros  locais  e  de consciência  dos  conselheiros.  Para 

solução desses problemas propuseram:

- investir  na  elaboração de  mais   informativos  do  FOPS e  ampliar  a  distribuição 

deles;

- formação para os conselheiros de forma regionalizada;

- retomada dos movimentos populares nas regiões do município.

O FOPS também propõe retomar o Movimento Popular de Saúde e realizar um 

cadastramento dos militantes por região, bem como fazer seu planejamento; porém, as 

dificuldades para implantação pouco eram observadas. O tempo restrito dos militantes 

do FOPS  para executar atividades definidas nos planejamentos foi um fator que pesou 

muito para que as tarefas deliberadas não fossem cumpridas. 

A reivindicação dos movimentos na área da saúde por um orçamento fixo para a 

saúde tem seu ápice em 2000. O FOPS participou de mobilizações que aconteceram 

em Curitiba e em Brasília pela aprovação da Emenda Constitucional ­ PEC 169. Essa 

proposta   previa a destinação de 30% da verba da seguridade social  para a saúde. 

Depois   de   muitas   negociações   na   Câmara   Federal,   foi   aprovada   a   Emenda 

Constitucional ­ EC 29, que não contempla   o montante de recursos que a PEC 169 

previa, mas não deixa de ter sua importância, pois define recursos mínimos para o 

financiamento das ações e serviços públicos de saúde . 

O   FOPS   propôs   que   o   Conselho   Municipal   de   Saúde   de   Curitiba   se 

posicionasse na defesa da PEC 169, e que elaborasse material para ser distribuído na 

cidade a fim de mobilizar a população em torno da proposta e que houvesse pressão 

sobre os deputados federais para aprovação da emenda constitucional. 

No   final   de   2000,   o   FOPS   fez   um   avaliação   com   o   objetivo   de   propor 

encaminhamentos  que   fortalecessem a   sua  organização  para  os  enfrentamentos  do 

próximo período.

88

Os   integrantes   do   FOPS   avaliaram   que   ele   perdeu   espaço   político   com    a 

redução   de   sua   representação   no   Conselho   Municipal   de   Saúde,   agravada   pela 

dificuldade de articulação junto aos usuários dos Conselhos Locais de Saúde e maior 

dispersão das entidades, movimentos e militantes que o integram.

Segundo o FOPS, a cooptação de lideranças comunitárias e conselheiros locais 

pelos órgãos governamentais nas conferências e a criação de entidades no período pré­

conferências para garantir a maioria, vem fragilizando os conselhos de saúde para que 

de fato sejam instâncias de fiscalização e deliberação das políticas de saúde.

Um outro ponto colocado na avaliação se refere­se às dificuldades de articular e 

instrumentalizar   as  entidades  do  movimento  popular   e   sindical    para  atuarem nos 

espaços de controle social e fortalecerem o movimento popular na área da saúde.

Quando   da   definição   de   sua   tática   para   2001,   ocorreram   duas   posições   no 

FOPS: uma, defendendo a priorização da 6.ª Conferência Municipal de Saúde a ser 

realizada  em 2001;  outra,   sustentando a  necessidade  de   ter  uma  intervenção  mais 

ampla.

Estabeleceu­se, naquele momento, como eixos prioritários para o planejamento 

da ação: mapeamento das entidades, movimentos e militantes que se referenciam ou 

que poderão integrar ao FOPS, estabelecimento de políticas de formação e informação 

dos militantes e conselheiros de saúde e implantação de uma políticas de finanças que 

desse conta de sustentar a ação do Fórum.

O   FOPS,   em   2001∗,   completou   10   anos   de   existência,   anos   estes   de 

enfrentamento   com   a   Secretaria   Municipal   de   Saúde,   de   intensa   participação   nas 

Conferências  e  Conselho de Saúde,  organizando manifestações  públicas,  cursos  de 

formação,   publicando   seus   boletins,   enfim,   lutando   por   uma   saúde   pública   e   de 

qualidade.

Em fevereiro de 2001, o FOPS fez seu planejamento procurando, inicialmente, 

fazer uma avaliação da XI Conferência Nacional,  realizada em dezembro de 2000, 

 No ano de 2001 foram realizadas 13 reuniões, 1 plenária de conselheiros, 1 boletim informativo

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análise de conjuntura municipal, avaliação do planejamento realizado em 2000 e, por 

último, o planejamento das ações para o ano 2001.

O FOPS apontou alguns desafios para serem vencidos em 2001, dentre eles: 

mobilizar a população na defesa da saúde pública; avançar no controle social; fazer 

formação para exercício do controle social; aumentar a participação popular no FOPS; 

descentralizar   as   atividades   do   Fórum;   identificar   os   pontos   críticos   da   política 

municipal;

Um dos pontos privilegiados no planejamento foi a descentralização do FOPS, 

os   seus   militantes   ficaram   responsáveis   por   organizar   cadastramento,   formação   e 

criação de núcleos nos 8 distritos sanitários.

Nessa atividade de planejamento foi eleita a nova do coordenação do Fórum, 

sendo 3 trabalhadores de saúde representando as entidades: Sindsaúde, PT e CRESS e 

a liberada do Fórum que representa o segmento dos usuários.

Fazendo   a     retrospectiva   dos   embates   entre   o   FOPS   e   representantes   da 

Secretaria Municipal de Saúde, observou­se que o mesmo embate ocorrido em 1991, 

na   1.ª   Conferência   Municipal   de   Saúde   aconteceu   também   na   6.ª   Conferência 

Municipal de Saúde em 2001. 

Em abril desse mesmo ano, vereadores ligados à base do governo municipal, 

prevendo a realização da 6ª Conferência Municipal de Saúde, elaboraram um projeto 

de lei alterando a Lei n.º 7631, de 17 de abril de 1991, que dispõe sobre a Conferência 

e o Conselho Municipal de Saúde de Curitiba.

A alteração tinha como objetivo conceder vagas no Conselho para categorias 

médica e de enfermagem, independentemente de sua participação nas conferências de 

saúde.

O FOPS entendia que o projeto feria o direito constitucional na medida em que 

não garantia o direito da igualdade para todos os profissionais de saúde.

O FOPS procurou o Secretário Municipal de Saúde para negociar o projeto de 

lei, ocupou a tribuna na Câmara de Vereadores, enviou correspondência assinada por 

50 entidades aos vereadores, solicitando a suspensão da tramitação do projeto de lei. 

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Propunha que esse assunto fosse discutido na 6.ª Conferência Municipal de Saúde, a 

realizar­se  em setembro  de  2001,  sendo este  o  espaço privilegiado para  discutir  e 

deliberar sobre o assunto. O governo não acatou as propostas do FOPS e o projeto foi 

aprovado.

O representante dos trabalhadores,  delegado da 6.ª Conferência, comenta sobre 

o fato:

"Um embate bastante concreto, expressivo, foi o movimento da administração 

pública para reformular, modificar a lei que instituía o Conselho Municipal Saúde e  

aí, contando com essa cooptação, que nos últimos anos, a Prefeitura   vem fazendo,  

levou várias pessoas à Câmara de Vereadores e conseguiram aprovar a mudança da  

lei   do   Conselho   Municipal   de   Saúde.   Para   mim   foi   uma   mudança   funesta   que  

desconfigura o caráter do conselho" (P.P., 23/11/01).

A   proposta   do   FOPS   era   manter   a   eleição   dos   membros   do   Conselho   nas 

Conferências.   Os   segmentos   dos   trabalhadores,   usuários,   prestadores   de   saúde   se 

reuniam   e   votavam   nos   seus   respectivos   pares.   Essa   forma   garantia   um   maior 

envolvimento e participação de todos os delegados  na discussão dos critérios para ser 

conselheiro.

Com essa alteração, algumas entidades nem precisam participar, como analisa 

este trabalhador de saúde: "Isso significa que algumas categorias não precisam se  

mobilizar, porque tem a sua vaga garantida. Não estou dizendo com isso que elas não 

vão sentar e não vão discutir, mas a possibilidade está dada" (P.P., 23/11/02).

O   Conselho   Municipal   é   uma   instância   onde   todos   devem   ter   a   mesma 

possibilidade de participação e para isso precisa se organizar. No momento da votação 

na Câmara de Vereadores, o FOPS procurou mobilizar as entidades, como relata um 

militante: "Fomos à  Câmara e nos enfrentamos. Vimos que ali   havia muita gente  

instrumentalizada para agitar, gritar, uivar. Até vaias houve contra os participantes  

do FOPS, que exigiam a manutenção da lei como ela era. Isso é para dar mais um 

exemplo de como retrocedemos" (P.P.,23/11/01).

91

A avaliação da 6.ª Conferência Municipal de Saúde, realizada em setembro de 

2001, foi analisada por um delegado do segmento dos trabalhadores: 

"Não dá para deixar de falar da forma como foi organizada a 6.ª Conferência  

Municipal de Saúde, toda ela impondo uma temática que foi pouquíssimo discutida 

nos segmentos, inclusive no Conselho Municipal de Saúde. Então elegeu­se um novo 

slogan para substituir,  para melhorar o SUS, que está  muito usado, esse SISS, na 

verdade,  não  é   apenas  uma   intenção  de   colocar  algumas  novas   estratégias  para 

retomar o SUS, não me parece do jeito que veio, orientada, é um pacote de idéias" 

(P.P., 23/11/01).

A crítica dos participantes do FOPS e delegados da 6.ª Conferência Municipal 

de Saúde é  que o Sistema Integrado de Serviços de Saúde ­ SISS foi discutido de 

forma   superficial   nas   conferências   distritais.   "O   segmento   dos   usuários   e   dos 

trabalhadores sequer teve conhecimento do teor da discussão do SISS" (Pau e Prosa, 

Boletim Informativo do Fórum Popular de Saúde ­ Edição Especial ­ setembro 2001).

Para  o  FOPS,  o  SISS precisa  de  melhor  avaliação com base em dados  das 

doenças que prevalecem e, a partir dessa análise, pode­se saber se o modelo proposto 

dá conta de atender a demanda.

Outra crítica do FOPS, foi com relação ao temário da Conferência, que na sua 

que teve seu caráter desrespeitado à medida que traz para o temário a discussão do 

Plano   Municipal   de   Saúde.   "Essa   discussão,   dentro   da   Conferência,   contraria   o 

disposto   na   Lei   n.º   8142,   artigo   1º,   parágrafo   1º,   que   afirma:   "O   objetivo   da 

Conferência é avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para formulação das 

políticas". (Pau e Prosa, Boletim Informativo do Fórum Popular de Saúde ­ Edição 

Especial ­ setembro 2001).

As conferências se constituem num momento em que a população conhece os 

problemas   do   município,   tem   oportunidade   de   levantar   problemas   e   apresentar 

propostas para melhorar o sistema de saúde. O Plano de Saúde é elaborado após a 

Conferência e discutido e aprovado no Conselho Municipal de Saúde.

92

A participação do FOPS naquela conferência foi denunciar o veto feito pela 

Comissão Organizadora da Conferência da sua participação e do Fórum Popular de 

Mulheres enquanto entidades que congregam várias organizações da sociedade civil. A 

justificativa era porque estas organizações não tinham estatuto. O FOPS, desde 1991, 

participa das Conferências de Saúde, apresentando teses, além de produzir boletins, 

relatórios de reuniões e outros documentos  que comprovam sua existência. 

O FOPS também protocolou denúncias por escrito à promotoria pública sobre o 

processo de realização das conferências locais e distritais, bem como sobre a recusa da 

sua inscrição.

O   Ministério   Público   enviou   correspondência   à   Comissão   Organizadora, 

relatando os  problemas  identificados  pelo  Fórum no processo  da  realização da 6.ª 

Conferência,   culminando   numa   reunião   entre   representantes   do   FOPS,   Promotora 

Pública, Secretário de Saúde. Na reunião o Sr. Secretário Municipal de Saúde propôs 

que fosse ampliado o número de delegados,  respeitando a paridade, possibilitando, 

assim, o ingresso das entidades excluídas.

Para tanto, seria necessário submeter a proposta à mesa diretora do Conselho 

Municipal  de  Saúde  e  Comissão Organizadora  da  6.ª  Conferência.  A proposta   foi 

rechaçada pelos conselheiros  e mantida a  proposta   inicial  do regimento  interno da 

conferência. 

Somente  duas   entidades   ligadas   ao  Fórum    foram eleitas  para   a   gestão  do 

Conselho  2001/2003:  o  Sindicato  dos  Servidores  Municipais   e   a   representante  do 

segmento dos usuários do Distrito Bairro Novo, indicada pela  Paróquia Profeta Elias 

da Comunidade Santa Isabel. 

O   refluxo   da   participação   das   entidades   ligadas   ao   FOPS   na   últimas 

Conferências e,  por conseqüência,  no Conselho Municipal  de Saúde foram e estão 

sendo analisadas por esse movimento na tentativa de retomar a participação popular, 

de atuar na defesa da política pública, garantindo acesso e qualidade de saúde a todos 

os cidadãos curitibanos.

93

2  DESAFIOS E PERSPECTIVAS DO FOPS: REAFIRMANDO­SE COMO 

MOVIMENTO SOCIAL DE DEFESA DA SAÚDE E DA CIDADANIA

O FOPS foi criado em 1991 com os objetivos de intervir na política de saúde do 

município de Curitiba e mobilizar a sociedade civil na defesa da saúde pública e da 

cidadania.

O FOPS, no decorrer de dez anos, 1991 a 2001, discutiu a política municipal de 

saúde,   levantou problemas e apresentou propostas nas Conferências e Conselho de 

Saúde, participou das mobilizações em defesa da democracia e da saúde, lutou contra 

as terceirizações e privatizações na saúde, realizou seminários, cursos de formação e 

vários planejamentos para orientar suas ações.

O FOPS desempenhou um papel fundamental na articulação dos movimentos 

sociais, entidades da sociedade civil: sindicatos, associações de moradores, comissões 

de   saúde,   e   pessoas,   que   desejavam   lutar   por   um   sistema   de   saúde   pública,   de 

qualidade, universal, integral e com controle social.

Podemos afirmar que o FOPS é uma nova configuração do movimento social. 

Ele é  expressão da luta desenvolvida em Curitiba na área da saúde.  Tem em suas 

raízes o caráter contestatório dos movimentos sociais da década de 70, se contrapondo 

desde sua constituição à concepção de Estado autoritário e subordinado aos interesses 

da classe dominante. 

Por outro lado, assume, também, na atual conjuntura, uma postura propositiva 

frente aos espaços conquistados a partir da Constituição Federal, no qual a população 

vem participando com o intuito de exercer o controle social sobre o Estado.

A Constituição Federal estabeleceu os conselhos de gestão setorial das políticas 

sociais na perspectiva de romper com a prática clientelista, patrimonialista e autoritária 

do Estado Brasileiro.

Apesar dos avanços do texto constitucional há  um forte ataque por parte do 

grande capital, aliado aos grupos dirigentes do País aos direitos sociais desde a década 

de 90.

94

Podemos afirmar que, nesse período, avançou no Brasil o modelo de Estado 

neoliberal   que   através   das   reformas   administrativa   e   previdenciária,   entre   outras 

medidas, vem provocando a redução dos direitos sociais e trabalhistas, desemprego, 

precarização do trabalho, desmonte da previdência pública, sucateamento da saúde e 

da educação.

Os embates ocorridos nesses dez anos, entre a Secretaria Municipal de Saúde de 

Curitiba e o FOPS, aconteceram em torno de diferentes concepções de Estado e gestão 

pública, e suas conseqüências para o setor saúde.

O propósito do Governo Municipal foi transferir as ações de responsabilidades 

do Estado para a Sociedade Civil, política combatida veementemente pelo FOPS no 

Conselho Municipal de Saúde. Além do que, realizou denúncias da falta de acesso e 

qualidade dos serviços de saúde, principalmente na área de especialidades, e a falta de 

medicamentos no Município de Curitiba.

O modelo de gestão, denominado "modelo gerencial", pensado pelo economista 

Bresser Pereira, considerava o esgotamento da estratégia "estatizante" e a necessidade 

de superação de um estilo de administração pública burocrática, a favor de um modelo 

gerencial que tem como principais características a descentralização, a eficiência, o 

controle dos resultados, a redução dos custos e a produtividade. "O Estado deve deixar 

de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social para se tornar o 

promotor e regulador, transferindo para o setor privado as atividades que antes eram 

suas." (PEREIRA13 apud  BRAVO, 2000, p.112)

O posicionamento do FOPS frente à forma de gestão do SUS em Curitiba foi 

crítica   e   de   resistência,   as   consideradas   "inovações"   promovidas   pelo   Governo 

Municipal  na  direção da   terceirização dos   serviços  de   saúde.  Esta   experiência   foi 

implantada no Estado do Paraná nos Consórcios de Saúde, e os resultados revelaram a 

piora   na   qualidade   dos   serviços,   bem   como   a   realização   de   cobrança   nos 

procedimentos (consultas, exames, etc) realizados no SUS. 

13 PEREIRA, L.C.B. A reforma do Aparelho do Estado e a Constituição Brasileira. Brasília: MARE/ENAP, 1995

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Segundo Bravo, vive­se hoje uma disputa de projetos na sociedade brasileira. 

Um construído durante  a  década  de 80,  o  projeto da   reforma sanitária   inscrito  na 

Constituição   Brasileira   e,   o   outro   projeto   de   saúde,   articulado   ao   mercado   ou 

privatista, hegemônico na segunda metade de 90 (BRAVO, 1999 p. 113).

A primeira ação política do FOPS foi a luta contra a lei criada pelo Governo 

Municipal,  que  estabeleceu  uma composição antidemocrática  e   inconstitucional  no 

futuro Conselho Municipal de Saúde. Esta ação resultou na ampliação da participação 

dos usuários no controle da política de saúde em Curitiba.

O   FOPS,   no   espaço   institucional   ­   Conferências   e   Conselho   de   Saúde   ­ 

reivindicava transparência dos gastos públicos com saúde; a decodificação dos termos 

técnicos para facilitar a compreensão dos setores populares e profissionais de saúde; a 

definição   de  metas   e   recursos   para  os  projetos   governamentais;   a  divulgação   dos 

canais de denúncia como o Ministério Público, Central de Atendimento ao Usuário; a 

prestação de contas dos convênios realizados com os prestadores de serviços de saúde 

privados.

Essa forma de intervenção e participação do FOPS acontecia no contexto de sua 

concepção   de   exercício   pleno   da   cidadania;   do   entendimento   que   esse   espaço   de 

participação popular, garantido constitucionalmente, deve ser efetivo, crítico e avançar 

na democratização e publicização∗do Estado.

A   produção   de   teses   para   as   Conferências   Municipais   de   Saúde,   boletins 

informativos, jornais, bem como as ações em defesa da saúde pública no município 

revelam seu caráter democrático e defensor intransigente dos direitos sociais.

O  investimento  do FOPS na qualificação dos  seus     integrantes  deu­se,  para 

intervir  nas  Conferências  e  Conselho  de  Saúde,  em  reuniões  preparatórias  a  esses 

eventos, e   na realização de   planejamentos. Essa foi uma estratégia permanente do 

movimento.

 Esse conceito fundamenta­se numa visão ampliada de democracia, tanto do Estado quanto da sociedade civil, e na implementação de novos mecanismos e formas de atuação, dentro e fora do estado, que dinamizem a participação social para que ela seja cada vez mais representativa da sociedade, especialmente das classes dominadas. (DEGENNSZAJH, 2000, p. 63)

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"O FOPS preparava a intervenção dos conselheiros para atuar nos conselhos  

municipais, conselhos locais, e também junto às conferências. Nesse sentido definiu  

estratégias de intervenção na defesa da saúde pública" (M.R., 10/12/01).

O Governo Municipal, frente a forma de atuação do FOPS, investiu na criação 

de entidades, como a Central de Movimentos Sociais, no sentido de ampliar o número 

de conselheiros de saúde do seu campo político e facilitar a implementação do seu 

projeto político.

VALLA ao analisar a participação popular no espaço institucional  considera:

(...) que o Estado e as entidades da sociedade civil que defendem os interesses das classes dominantes buscarão sempre bloquear, desviar, impedir esse desenvolvimento do movimento popular, seja restringindo o acesso às informações, fragmentando a participação, limitando o campo das atribuições, retardando decisões ou remetendo­as para instâncias superiores, seja através   da   cooptação   das   lideranças   do   movimento   popular   para   aceitarem   esses procedimentos em troca de benefícios pessoais ou políticos. (VALLA, 1989, p. 13)

 O processo de cooptação da Secretaria Municipal de Saúde de Curitiba junto às 

lideranças comunitárias foi registrado nas reuniões do FOPS e denunciado nos seus 

boletins informativos e jornais e analisado por este militante: 

"Houve cooptação de  muitas   lideranças de  base para defender  projetos  da  

Prefeitura dentro do Conselho Municipal e dentro das Conferências. Neste sentido, eu 

acredito que a Secretaria Municipal de Saúde teve sucesso razoável nesses últimos 

anos, porque o FOPS vem diminuindo o número de conselheiros e os representantes  

de   usuários   e   trabalhadores   ligados   à   administração   municipal   vem   crescendo 

razoavelmente" (M. R.,10/12/01).

O   Conselho   de   Saúde   é   um   espaço   de   conflitos,   negociações,   no   qual   os 

interesses são disputados. Cada grupo traça estratégias, visando a direção do processo 

e, assim, atingir seus objetivos.

DEGENNSZAJH, ao considerar a publicização como mediação entre Estado e 

Sociedade civil, coloca o conflito social como inerente ao movimento de publicização, 

pois é direcionado pela correlação de forças políticas presentes na sociedade. "(...) A 

publicização é um processo construído por sujeitos sociais que passam a disputar lugar 

97

de reconhecimento social e político e adquire assim um caráter de estratégia política" 

(DEGENNSZAJH, 2000, p.64). 

O FOPS nesse processo de disputa de projetos de sociedade, de concepção de 

saúde, estabelecidos no espaço institucional, enfrentou muitos debates com vitórias, ou 

seja, viu suas posições avançarem  e, também, derrotas, quando as posições do campo 

contrário prevaleceram.

O FOPS, entre avanços e recuos da sua participação no Conselho Municipal de 

Saúde de Curitiba, perdeu espaço, isto é, houve uma redução da sua representação no 

referido Conselho.

A redução da representação do FOPS no espaço de controle social do SUS ­ 

Conferências e Conselho Municipal de Saúde ­ e a falta de participação popular no 

FOPS   foi   analisada,   principalmente   à   partir   de   1999,   quando   estes   problemas 

tornaram­se mais evidentes.

Para   analisar   o   refluxo   da   participação   das   entidades   populares   e   dos 

movimentos sociais  no FOPS, levamos em consideração alguns aspectos de ordem 

externa, tais como: o processo de cooptação do Estado em relação às organizações 

comunitárias ; como também, as novas configurações dos movimentos sociais urbanos 

frente a atual conjuntura brasileira. E, questões de ordem interna, como: a forma de 

organização, composição e estruturação do FOPS.

A conjuntura era favorável como contexto da criação do FOPS.

O FOPS nasceu juntamente com a criação do Conselho Municipal de Saúde. 

Nele se integraram  núcleos das CEBs, de Paróquias de Igrejas Católicas, Associações 

de   Moradores,   Comissões   de   Saúde,   Pastorais,   Movimento   Popular   de   Saúde   e 

Movimento Popular de Mulheres.  Enfim,  movimentos sociais  que na sua  trajetória 

lutaram na defesa da saúde pública.

O   primeiro   ano   de   funcionamento   do   FOPS   foi   o   ápice,   momento   que,   a 

sociedade civil organizada reivindicou intensamente sua participação no controle da 

política de saúde, consolidado na Constituição Brasileira  de 1988.

98

A   população   já   estava   organizada   nas   comissões   de   saúde,   no   movimento 

popular de saúde, já havia atuado no movimento pela reforma sanitária, refletindo em 

consonância à conjuntura da época que favorecia uma maior participação. 

Os sindicatos e  conselhos regionais dos trabalhadores da saúde e sindicatos dos 

demais trabalhadores tiveram também uma atuação importante no FOPS, nesta etapa.

No início da década de 90 havia uma presença significativa da Igreja Católica 

nos   movimentos   sociais.   Na   realidade   atual   é   restrita   a   influência   da   teologia   da 

libertação,   reduzindo  também a  atuação da   Igreja   como um  todo   junto  às   classes 

populares.

Com a criação dos Conselhos Locais de Saúde, a partir de 1992, os militantes 

das comissões de saúde se integraram nos Conselhos Locais. A falta de uma análise 

mais  aprofundada a  respeito  de  como deveriam intervir  nos  espaços  institucionais, 

ocasionou   a   desmobilização   das   comissões   de   saúde,   construídas   dentro   de   uma 

concepção de participação popular.

As autoridades sanitárias das Unidades de Saúde vem conduzindo as discussões 

nos   Conselhos   Locais,   a   partir,   muitas   vezes,   de   uma   pauta   determinada   pela 

Secretaria Municipal de Saúde. Enquanto as reuniões das comissões de saúde, que 

envolviam grande número de moradores, deixaram de existir, reduzindo a discussão 

dos problemas da política de saúde aos conselheiros locais.

Até 1994 as associações de moradores se fizeram presentes nas atividades do 

FOPS.   Atualmente,   elas   assumiram   um   papel   mais   burocrático,   utilizando   os 

parlamentares para intermediar as reivindicações e tendo uma prática de cooperação 

com o Estado. A metodologia da participação comunitária, baseada na   mobilização, 

não tem sido valorizada pela maioria das atuais Associações de Moradores de Curitiba, 

uma   vez   que   o   clientelismo   foi   adotado   como   meio   legitimação   perante   a 

comunidade.

Em   1997,   após   seis   anos   de   funcionamento   do   FOPS,   percebeu­se   uma 

alteração da participação, com forte presença de entidades ligadas aos trabalhadores de 

saúde e entidades e movimentos sociais de âmbito municipal, não mais dos bairros.

99

As entidades e os movimentos sociais deixaram de participar no FOPS muito 

em função de sua participação no Conselho Municipal de Saúde. Havia interesse de 

participação do FOPS para se capacitarem, visando intervir naquele espaço de forma 

mais qualificada. À medida que deixaram de fazer   parte do Conselho de Saúde, se 

afastaram também do FOPS.

Identificamos ainda que lideranças antigas, com experiências de militância nos 

movimentos sociais na saúde, se afastaram do FOPS, deixando de contribuir com sua 

experiência de participação popular.

O   FOPS   foi   o   grande   articulador   das   entidades   populares,   sindicais, 

Universidade, Movimentos Sociais e pessoas que desejavam construir o Sistema Único 

de Saúde em   Curitiba naquele momento. O momento inicial da união dos setores 

democráticos na época de sua criação, foi a inconstitucionalidade da lei que definia a 

composição do Conselho Municipal  de Saúde,  motivando as entidades populares e 

sindicais e os movimentos sociais a lutar pela alteração da lei.

Nesses   10   anos,   a   Secretaria   Municipal   de   Saúde   implantou   uma   rede 

organizada e hierarquizada de assistência à Saúde, possuindo atualmente 101 Unidades 

de Saúde, 8 Distritos Sanitários e vários programas na área da saúde da criança, da 

mulher, do trabalhador, Programa Saúde da Família entre outros. Há, nesse fato, uma 

tese empírica de explicação sobre a questão do refluxo da participação das entidades 

populares e movimentos sociais no FOPS,  como se refere um dos seus integrantes: 

"Eu tenho uma avaliação de que houve também uma certa época de refluxo do  

FOPS não porque ele   tenha perdido  a sua  força,  mas  porque  as  perspectivas  de  

construção do sistema público de saúde na direção que o FOPS vinha defendendo nos 

primeiros   anos   de   implantação   do   SUS,     foram   atendidas   pelo   gestor"  (P.P., 

23/11/01).

Essa avaliação reforça a tese que o movimento popular acontece a partir de uma 

necessidade concreta da população e quando ela é atendida a tendência é o seu refluxo.

Jacobi avalia que:

100

A maioria dos movimentos segue um determinado ciclo de vida, configurado pela obtenção de resultados positivos ou negativos face as demandas e pelo nível de organização e mobilização conseguido.   Geralmente   a   obtenção   dos   serviços   reivindicados   representa   o   fim   do movimento   e   somente   certas   situações   as   lideranças   conseguem   manter   a   população mobilizada visando reivindicar pela solução de outras carências. (JACOBI, 1987, p. 20)

A   continuidade   ou   não   de   um   Movimento   Social   dependerá   do   nível   de 

politização   e   consciência   crítica   da   população   envolvida.   Sendo   que   o   papel   dos 

dirigentes dos movimentos sociais consistirá em compreender a realidade, em politizar 

a luta travada na sociedade por direitos sociais para que os  movimentos avancem na 

consciência de classe e exerçam a tarefa de agente de transformação social. 

O   processo   de   desmobilização   do   FOPS   não   pode   ser   analisado   de   forma 

isolada   dos   outros   movimentos,   que   passaram   também   por   este   problema. 

Identificamos que a falta de participação popular no  FOPS e o refluxo de algumas 

entidades e movimentos sociais foram objeto dos planejamentos do FOPS realizados a 

partir de 1997, mas que ainda continua sendo um desafio a ser vencido.

Quanto à questão interna de explicação da pouca participação dos movimentos 

sociais no FOPS está relacionada a sua forma centralizada de organização.

Nesses   10   anos   de   existência   do   FOPS   e   do   Sistema   Único   de   Saúde   em 

Curitiba, existem Conselhos Locais na maioria das Unidades de Saúde, enquanto o 

FOPS, somente a partir de 1999, investiu na formação de seus núcleos nas regiões de 

Curitiba.

A forma de organização do FOPS foi analisada por um dos seus integrantes. 

Este reforçou a necessidade da continuidade das reuniões no centro da cidade com a 

participação dos representantes dos oito Distritos de Saúde, que formariam o núcleo 

dirigente do FOPS e a população residentes nos bairros, onde se localizam os Distritos, 

seria a base do FOPS:

"A   direção   do   FOPS   precisa   ir   mais   nos   Distritos,   assim   como   os  

representantes   dos   Distritos,   dos   Conselhos   Locais   precisam   vir   mais   vezes   nas  

reuniões  no  centro,   estas   reuniões  poderiam se   caracterizar   como da  direção do 

101

FOPS   e   as   reuniões   de   bairro,   seriam   a   base   social   do   FOPS.   Uma   rede   de  

organizações de base que daria sustentação ao FOPS" (M.R.10/12/01).

Estas   explicações   sobre   o   problema   da   falta   de   participação   da   população, 

principalmente dos bairros, também foi apontada por integrante do FOPS:

"Sempre foi uma característica do FOPS fazer uma discussão mais qualificada 

e mesmo tentando trazer o pessoal dos bairros, a gente não conseguia discutir nas  

reuniões  do FOPS  aquilo que a liderança do bairro queria discutir, que era a falta  

de consulta,  a  falta  de medicamento,  problema da assistência à   saúde,  a   falta  de  

estrutura do SUS" (A.C.,14/12/01).

As reuniões do FOPS acabavam privilegiando a discussão pautada no Conselho 

que exigiam de seus integrantes domínio do conteúdo dos temas agendados, tendo em 

vista realizar uma votação consciente, clara e crítica. 

Além da precária  descentralização do FOPS, a metodologia das reuniões foi 

avaliada  no  planejamento   realizado  em 1977  e   apontou  como desafio,   conciliar   a 

discussão   dos   problemas   de   saúde   demandados   pela   população   nos   bairros   e   as 

discussões   mais   gerais   de   organização   dos   serviços   de   saúde,   como:   normas 

operacionais básicas, legislação, orçamento da saúde e plano municipal de saúde.

As   propostas   do   FOPS   para   defender   os   direitos   na   política   de   saúde   tem 

centrado suas ações  no espaço institucional, a prioridade foi qualificar lideranças para 

intervir no nível institucional e, atualmente, esta posição vem sendo questionada: 

"Eu   acho   que   o   embate   tem   que   ser   feito   de   outra   forma,     através   da 

mobilização popular (...) o FOPS está perdendo espaço porque o nível institucional  

está meio saturado, hoje o gestor ganhou mais espaço institucional, no Conselho de  

Saúde, o FOPS não consegue mais o que ele conseguia no início da sua organização,  

ele surpreendia com as propostas,  o que vai fazer que o SUS avance é  a pressão  

popular" (A.C., 14/12/01).

O não privilegiamento das ações dos movimentos sociais na luta institucional 

foi   tema   debatido   na   IX   Conferência   Nacional   de   Saúde   realizada   em   1992.   Os 

movimentos representados posicionaram­se a favor de participarem dos espaços de 

102

controle social do SUS porém reforçam a necessidade de continuarem organizados 

fora do espaço institucional para garantir sua autonomia e por entenderem que esse 

não era o único espaço de controle social. Decidiu­se, então que:

A prática do controle social sobre políticas e atividades com a Seguridade Social e promoção da   qualidade   de   vida   da   população   é   um   componente   intrínseco   da   democratização   da sociedade   e   do   exercício   da   cidadania.   Para   que   se   concretize,   é   importante   que   os movimentos sociais criem e mantenham seus foros independentes e autônomos, buscando as discussões   dos   problemas   e   as   soluções   para   as   questões   da   saúde,   numa   perspectiva transformadora. A participação, independente de   sua forma, deve se dar como uma prática que busque a transformação da estrutura social. Nesse sentido, é inegável a importância da participação dos sindicatos, partidos políticos e demais organizações populares na luta por essas transformações. A preservação da autonomia e independência dos movimentos sociais é fundamental para evitar a sua instrumentalização. O controle social não deve ser traduzido apenas em mecanismos formais,  e sim no real poder da população em modificar planos e políticas, não só no campo da saúde. (Relatório da IX Conferência Nacional de Saúde)

A ampliação das entidades populares, sindicais e dos movimentos sociais no 

FOPS acontecerá a partir da sua descentralização, da consolidação dos seus núcleos 

nos bairros. Discutir a realidade local e intervir neste espaço, buscando soluções dos 

problemas de saúde enfrentados pela população, deve ser uma estratégia do FOPS para 

fortalecer sua política na defesa da saúde pública.

A sua descentralização não se limita ao município de Curitiba, atualmente o 

FOPS   está   assessorando   e   incentivando   os   municípios   paranaenses   na   criação   de 

Fóruns Populares de Saúde. Esta ação caminha no sentido de fortalecer a sociedade 

civil em torno da luta pela saúde pública, visando a consolidação da democracia e da 

cidadania.

A questão fundamental nesse processo é analisar em que medida a participação 

nos Conselhos tem conquistado direitos sociais e contribuído para a democratização do 

Estado.

Quando analisamos a trajetória do FOPS na luta pela saúde pública no espaço 

institucional,   identificamos   ações   concretas   na   direção   de   tornar   o   Estado   mais 

democrático e transparente,  seja na fiscalização da gestão dos recursos financeiros, 

como também contribuindo na elaboração dos planejamentos e programas de saúde.

103

Essa atuação, porém, enquanto resultados na melhoria no sistema de saúde de 

Curitiba se constitui ainda como um desafio, pois problemas identificados na década 

de 80 como falta de medicamento, falta de qualidade no atendimento no SUS, falta de 

consultas e exames especializados persistem na realidade atual.  Um dos limites do 

FOPS, na atual conjuntura, é a dificuldade em reunir pessoas, entidades sindicais e 

populares para alterar essa realidade e lutar por uma saúde pública de forma integral e 

universal.

A contribuição do FOPS na defesa da saúde pública e na democratização do 

Estado teve como uma de suas estratégias, a política de comunicação, possibilitando 

uma outra versão e contrapondo as concepções de saúde e de sociedade oficiais.

Desde   sua   criação   o   FOPS   publicou   boletins   e   jornais.   Os   materiais 

informativos   tiveram   como   objetivos:   analisar   a   conjuntura   política   econômica   e 

principalmente a da saúde, expressar sua concepção de saúde, informar à população 

seus direitos e os canais de denúncias sobre falta de acesso, qualidade e cobrança dos 

atendimentos realizados no SUS.

No período próximo à realização das Conferências de Saúde o FOPS publicou 

boletins e jornais, apresentou os principais problemas de saúde e apontou propostas a 

serem  defendidas nas Conferências de Saúde para melhorar a saúde no município.

Na  campanha  eleitoral  para  prefeito   em 2000,  o  FOPS publicou  seu   jornal 

tecendo críticas aos Programas de Saúde de Curitiba e as suas razões para não apoiar o 

Prefeito à  reeleição.  O executivo municipal e candidato a reeleição, solicitou à justiça 

eleitoral prender o jornal. A democratização do conhecimento e da informação é um 

instrumento importante na libertação do Homem. A falta de oportunidade e acesso à 

informação limita às pessoas   fazerem uma leitura crítica da realidade em que estão 

inseridas.

A atuação do FOPS na comissão de imprensa do Conselho Municipal de Saúde 

foi   fundamental   para   garantir   a   liberdade   de   expressão   e   a   publicação   de   artigos 

críticos à linha política da administração municipal. A partir do momento que o FOPS 

começou   a   perder   representação   no   Conselho   e   na   Comissão,   o   jornal   veicula 

104

realizações da Secretaria Municipal, tornando­o mais um veículo de propaganda da 

administração municipal.

"O   FOPS   foi   um   interlocutor   muito   respeitado   pela   própria   Secretaria 

Municipal   de   Saúde,   porque   sabia   que   a   gente   denunciava,   então   eles   tomavam 

cuidado (...) eles sabiam do poder da palavra que a gente tinha, e o poder de informar 

a população".( L.M., 20/11/01  )

O   conhecimento   e   a   informação   exercem   uma   influência   muito   grande,   na 

medida em que a discussão entre o segmento dos trabalhadores e usuários acontece no 

mesmo nível que o dos representantes da administração pública. Isto implica que todos 

se encontram no mesmo plano de possibilidades de negociação e participação.

O   FOPS   se   constituiu   num   canal   de   denúncia   dos   problemas   de   saúde 

enfrentados pela população e também dos servidores públicos da área de saúde. 

O FOPS muitas vezes foi o porta voz dos servidores do SUS, como explica a 

trabalhadora da saúde se dirigindo aos integrantes do FOPS: 

"Vocês   do   FOPS   falem  o  que  nós   não   podemos   falar,   que  nós   vamos   ser  

perseguidos, então muitas vezes o FOPS foi   porta voz de pessoas que às vezes não 

podiam ir nas reuniões (....) mas com certeza o FOPS ainda é um lugar que recebe  

denúncias" (L.M.20/11/01).

O FOPS e os Sindicatos dos Trabalhadores de Saúde reivindicaram nas reuniões 

e   conferências   uma   política   de   recursos   humanos   que   contemplasse   o   concurso 

público, plano de carreira, cargos e salários,  relações democráticas, regime jurídico 

único de contratação, acesso de todos os trabalhadores e trabalhadoras a um processo 

de educação permanente, saúde ocupacional entre outras reivindicações 

Com a política de ajuste fiscal e com o projeto neoliberal implantado no país, os 

trabalhadores da saúde vêm em parte arcando com as responsabilidades dos problemas 

não resolvidos no SUS. 

A população mal informada das causas do não acesso ou da má qualidade dos 

serviços  de   saúde  prestados,   acrescidos  da   forte  campanha  de  desqualificação  dos 

105

servidores   públicos,   acaba   culpabilizando   os   profissionais   de   saúde   e 

desresponsabilizando o governo pela prestação desse serviço público.

A integralidade, a universalidade e o controle social no SUS foram princípios 

que nortearam a atuação do FOPS no Conselho Municipal de Saúde de Curitiba e no 

Conselho Estadual do Paraná.

A contribuição do FOPS se deu também no âmbito Estadual, elaborando teses 

para as Conferências e articulando a criação de Fóruns Municipais e o Fórum Estadual 

Popular de Saúde, como lembra ex­integrante do Conselho Estadual de Saúde:  "No 

próprio Estado a gente tem discutido formas e mecanismos para avançar em relação  

ao SUS, campanhas que foram feitas pelo não pagamento por fora quando as pessoas  

forem atendidas no SUS, exigência de mecanismos de denúncia que hoje todos os  

municípios   tem de  ter,    propostas  que  foram discutidas  a partir  das  pessoas  que  

participaram do FOPS"(A.C. 14/12/01)

A presença atuante do movimento social impulsiona a implantação de políticas 

sociais, o Estado cede na medida em que a correlação de forças esteja favorável às 

classes populares. Exemplo disso é a definição da política nacional de saúde que teve a 

participação   e   contribuição   direta   do   movimento   pela   reforma   sanitária   e   do 

movimento popular de saúde.

A contribuição do   FOPS no município de Curitiba  e no Estado do Paraná 

também foi e continua sendo relevante para o avanço do SUS nestas instâncias de 

governo.

"O Estado do Paraná,  a nível nacional, tem sido considerado como Estado em  

que o SUS está avançando, muitas vezes as pessoas vêem   na figura do Secretario  

Estadual  de  Saúde como um secretário que   faz  muita  coisa,    para  que  as  coisas  

avancem, na realidade eu diria que a sociedade organizada no Estado do Paraná  

principalmente o FOPS teve uma participação muito importante para que o sistema  

de   saúde   no   Estado   avançasse,   mas   não   o   tanto   quanto   nós   gostaríamos"(   A.C. 

14/12/01)

106

A realidade atual coloca para o conjunto dos movimentos sociais uma tarefa 

imensa,   na   medida   em   que   há   um   desfinanciamento   das   políticas   sociais   numa 

intenção clara da redução do papel do Estado, gerando conseqüências gravíssimas para 

a sociedade brasileira, como o crescimento da violência, o aumento da pobreza, da 

concentração de renda e da falta de perspectiva de mudança dessa realidade.

Construir   alternativas   e   esperança   de   mudança   social   passa   também   pela 

atuação do movimentos sociais, principalmente de suas direções numa perspectiva de 

compreender a realidade social, de estabelecer uma relação próxima com a população 

e formular um projeto político que busque a transformação da sociedade

A participação da sociedade no espaço institucional,   vem sendo conquistada 

com muita dificuldade pela própria história do país, de conservadorismo, da falta de 

exercício   democrático,   da   concentração   de   poder   das   classes   dominantes, 

transformando   os   canais   de   participação   da   população,   num   mero   espaço   de 

legitimação da vontade dos governantes.

A perspectiva do FOPS na atualidade está centrada no nosso ponto de vista em 

dois   eixos.   O   primeiro   é   a   formação   política,   entendo­a   como   instrumento 

fundamental para a população conhecer seus direitos e ao mesmo lutar para obtenção 

deles e ter maior capacidade técnica e política no acompanhamento e fiscalização da 

política municipal de saúde. 

A apropriação da informação é necessária para subsidiar os enfrentamentos que 

movimentos sociais estabelecem com  Estado nas lutas por direitos sociais e serviços 

públicos de qualidade e que de fato possam influenciar na elaboração das políticas 

sociais.

O segundo eixo considerado necessário e urgente a ser implementado é a sua 

reafirmação enquanto movimento social  na saúde.  Essa é  uma tarefa necessária na 

atual   conjuntura   política   em   que   o   Executivo   Municipal   de   Curitiba   encaminhou 

projeto  de   lei  à  Câmara  Municipal   terceirizando  as  Unidades  de  Saúde  24  horas. 

Acreditamos que será somente com a mobilização da sociedade que este processo será 

interrompido.

107

108

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O FOPS em sua trajetória histórica, foi um movimento social que desde sua 

criação atuou intensamente na luta pela defesa da saúde pública e na implementação 

do  SUS em Curitiba.  Ele  é   expressão e   síntese  de  várias  organizações  populares, 

sindicais, movimentos sociais que num determinado momento histórico se uniram para 

lutar na defesa da saúde pública e na implantação do Sistema Único de Saúde no 

município de Curitiba.

Na década de 90 que o SUS começa a ser implantado no país e que podemos 

dizer que ainda encontra­se em processo de implementação, com muitos obstáculos 

pela   concepção   de   Estado   Brasileiro,   fundada   na   ideologia   neoliberal,   onde   a 

perspectiva é a redução do seu papel na área das políticas públicas, na regulação do 

mercado,   etc.   A   conseqüência   deste   modelo   é   o   crescimento   do   desemprego, 

precarização   nas   relações   de   trabalho,   desfinanciamento   das   políticas   sociais   e 

aumento das desigualdades sociais.

Os problemas conjunturais  e  estruturais   tem relação direta  com a saúde,  na 

medida que os problemas como o desemprego, baixa remuneração dos trabalhadores, 

as condições de trabalho, a desigualdade social, a miséria, o crescimento da violência 

urbana  e   rural,   a   falta  de  política  de   saneamento,   as  agressões   ao  meio   ambiente 

afetam diretamente a saúde, à vida da população brasileira.

É nessa conjuntura adversa aos trabalhadores que o FOPS é criado em 1991, e 

uma das suas estratégias desde sua criação foi intervir na esfera institucional com o 

objetivo   de   ampliar   as   possibilidades   de   acesso   aos   setores   populares   no 

fortalecimentos dos mecanismos democráticos visando a definição e a fiscalização da 

política de saúde.

O   FOPS   integrou   uma   variedade   de   organizações   populares,   sindicais, 

movimentos sociais, e pessoas que tinham como objetivo lutar pela consolidação do 

SUS  e defender a saúde pública. Estes sujeitos coletivos trazem para o FOPS as suas 

109

experiências de luta na área da saúde, do trabalho, da moradia, etc. se constituindo 

espaço importante na luta pela saúde.

É também neste ano que acontece o processo de municipalização dos serviços 

de saúde em Curitiba, estruturação das Regionais de Saúde, ampliação das Unidades 

de Saúde, realização da 1ª Conferência Municipal de Saúde e criação do Conselho 

Municipal de Saúde.

O   FOPS   teve   uma   intervenção   qualificada   na   1ª   Conferência   de   saúde, 

mostrando sua capacidade organizativa, política e propositiva, através das teses que 

elaborou sobre diversos temas sendo incorporadas nas diretrizes da política municipal 

de saúde.

Os   embates   entre   a   Secretaria   Municipal   de   Saúde   e   o   FOPS   relatados   e 

analisados na pesquisa revelam concepções de modelo de gestão, de saúde divergentes 

e uma relação conflituosa no processo de discussão e deliberação da política municipal 

de saúde.

Nos dez anos de participação do FOPS no conselho de saúde várias decisões 

importantes   foram   deliberadas   relacionadas   com   a   organização   e   com   a 

implementação do SUS e de seus princípios fundamentais, como a democratização das 

ações de saúde, o acesso e qualidade dos serviços prestados e o controle social no setor 

de saúde. 

Essa  experiência no Conselho Municipal de Curitiba possibilitou ao FOPS uma 

visão crítica sobre este espaço de gestão participativa. O modo de funcionamento, a 

burocracia instituída limita a espontaneidade dos movimentos sociais  para apresentar 

os problemas vivenciados. Outro problema é a lentidão do gestor às demandas trazidas 

pelos   conselheiros,   gerando   o   descrédito   neste   mecanismo   de   controle   social   da 

política da saúde.

O   papel   desempenhado   pelos   profissionais   de   saúde   na   democratização   da 

informação,  do conhecimento  técnico aos participantes dos movimentos sociais  foi 

importante como foi destacado por líderes de movimentos sociais entrevistados, porém 

110

há   também críticas  ao número de reuniões  que  tratavam de conteúdo técnico com 

pouco tempo para discutir os problemas de saúde mais localizados nos bairros.

Por um lado a necessidade de capacitação era necessária  para o conselheiro 

exercer de fato o controle social, dominar o conteúdo em pauta, atuar de forma crítica 

e responsável. Por outro lado há ainda que se desenvolver uma relação entre o técnico 

e população na qual a educação em saúde seja um campo de prática e conhecimento 

que se ocupa com a ligação entre a ação de saúde e o pensar e fazer do dia a dia da 

população

111

A participação   dos  movimentos   sociais  nos   espaços   institucionais   tem  uma 

tarefa   importante   a   desempenhar,   mas   isso   não   significa   que   a   ação   política 

desenvolvida junto aos movimentos sociais deva ser interrompida em detrimento da 

luta institucional. 

Nesse sentido, Bógus (1998) considera o espaço da política e dos movimentos 

sociais como canais complementares da ação política, porém são distintos entre si: "a 

diferença que deve ser mantida entre os movimentos sociais e seu espaço de atuação e 

o  espaço  da  participação  popular   institucionalizada,   significa  que  o  primeiro  deve 

alimentar   o   segundo,   mas   não   pode   ser   identificado   ou   se   confundir   com   este". 

(BÓGUS, 1998 p. 36)

Nesse   sentido   o   FOPS   atualmente   vem   implementando   seu   projeto   de 

descentralização   das   suas   ações   políticas   nos   bairros   de   Curitiba,   bem   como   nos 

municípios do Estado do Paraná.

O FOPS na atual conjuntura avalia a necessidade de implementar seu projeto de 

descentralização pensado em 1997,  criando novas  estratégias     e  metodologias  que 

aproxime a população do FOPS. 

A redução da participação do FOPS no espaço institucional vem propiciando 

seu  redirecionamento  nas  ações,  no sentido de  reestruturar  o  movimento social  na 

saúde tendo em vista os desafios colocados para os setores democráticos e populares 

que lutam pela saúde pública, pela cidadania e por uma sociedade verdadeiramente 

democrática e justa. 

O FOPS precisa,  sobretudo, ampliar a participação popular nas suas atividades 

e na sua direção para  cumprir com  sua função política, ou seja, organizar, mobilizar 

os setores excluídos das políticas públicas para conquistar os direitos sociais, e uma 

sociedade verdadeiramente democrática como consta nos seus princípios. 

REFERÊNCIAS

112

AMMANN,  S.  B.  Movimento popular  de  bairro:  de   frente  para o  Estado em busca do parlamento. 1.ª ed. São Paulo: Cortez, 1991.

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BRASIL. Lei Federal n.º 8080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para   a   promoção   e   recuperação   da   saúde,   a   organização   e   o   funcionamento   dos serviços correspondentes e dá outras providências. SUS é legal: legislação Federal e Estadual. Governo do Rio Grande do Sul, Secretaria da Saúde, Conselho Estadual de Saúde, p. 22, outubro de 2000.

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______________ . II ­ Alguns elementos conceituais em torno da construção de um processo  de  gestão pública  participativa   local.  Movimentos  Sociais  em Estudo  e Debate: Núcleo de Estudos e Pesquisa Sobre Movimentos Sociais.  São Paulo, n. 1, p. 14 ­ 35, 1996.

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VALLA,   V.   V.   e   STOTZ,   E.   N.  Participação   popular   e   saúde.  Petrópolis: CDDH/CEPEL, 1991.

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APÊNDICE 1 ­ DEPOIMENTOS CITADOS EM ENTREVISTAS REALIZADAS NOS ANOS 2001 E 2002

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DEPOIMENTOS CITADOS EM ENTREVISTAS REALIZADAS NOS ANOS 

DE 2001 E 2002.

(A. B.) ­ Militou no Movimento Popular de Saúde e Comissões de Saúde, no final da 

década de 70 e na década de 80, atuando na paróquia da Vila São Pedro, no bairro 

Xaxim   em   Curitiba.   Atualmente,   trabalha   no   Departamento   de   Estudos   Sócio­

Econômicos Rurais ­ DESER. Foi um dos fundadores do FOPS.

(A. C.) ­ Psicólogo de formação. Iniciou sua militância no movimento popular de luta 

pela moradia e na organização de associações de moradores, prosseguindo no MOPS e 

FOPS. Foi liberado do FOPS, conselheiro de saúde municipal e estadual. Atualmente, 

trabalha na Prefeitura Municipal de Maringá, atuando diretamente na organização dos 

conselhos locais e na reestruturação do controle social nesse município.

(D.   C.   G.)   ­   Auxiliar   de   enfermagem,   servidora   pública   licenciada   da   Secretaria 

Municipal de Saúde de Curitiba. Fundadora do FOPS, foi militante da Comissões de 

Saúde na década de 80. Atualmente, é  militante do FOPS, assessora parlamentar e 

conselheira local de saúde.

(E.  S.  F.)   ­  Militante  em movimentos  comunitários  desde  1972,   foi  presidente  da 

Associação de Moradores da Comunidade Santo Inácio de Loiola, no bairro Boqueirão 

em Curitiba por três gestões. Participou do II Encontro Nacional de Experiências em 

Medicina Comunitária ­ ENEMEC.

(F.   F.)   ­   Médico   pediatra   e   especialista   em   saúde   pública,   lotado   na   Secretaria 

Municipal   de   Saúde   de   Curitiba   da   qual   está   licenciado   para   exercer   o   cargo   de 

Deputado   Federal   (PT).   Militou,   na   década   de   80,   no   Movimento   de   Renovação 

Médica ­  REME, e nos movimentos sindical  e popular  de saúde.  Foi fundador do 

FOPS.

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(L. M.) ­ Socióloga, fundadora do FOPS, trabalhou na Secretaria Estadual de Saúde 

desde  1981,  aposentando­se  em 1998.  Representou  o  Sindsaúde,  no  FOPS   e  nos 

Conselhos Municipal  de Curitiba  e no Estadual de Saúde.  Atualmente,  é  dirigente 

sindical e militante do FOPS e do Movimento Popular de Mulheres.

(M.G.S.)   ­   Médica   pediatra,   especialista   em   saúde   pública   e   mestrado   em   saúde 

materno infantil. É diretora da área de Planejamento e Informação da SMS/Curitiba.

(M.R.S.) ­ Militante dos movimentos populares, foi coordenador geral da Central de 

Movimentos Populares no Paraná e do FOPS. Foi conselheiro Municipal e Estadual de 

Saúde em várias gestões. Atualmente, é assessor parlamentar.

(P. P.) ­ Enfermeiro, mestre em enfermagem e professor da UFPR. Integrou o FOPS 

desde seu início, ocasião em que representava a Associação dos Professores da UFPR. 

Atualmente é militante sindical e do FOPS.

(S.G.) ­ Iniciou a militância comunitária na comissão de saúde da paróquia Sagrado 

Coração de Jesus, na década de 80. Integrou o FOPS desde sua criação, buscando fazer 

a ligação entre o Fórum e a comunidade. Participou do Conselho Municipal de Saúde 

(S.M.) ­ Médico da rede municipal de saúde de Curitiba, atuando na Unidade de Saúde 

Irmã Tereza de Araújo, desde 1979. Foi militante do Movimento Popular de Saúde, do 

FOPS e vereador em Curitiba.

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ANEXO 1 ­ ORGANIZAÇÃO E NORMAS REGIMENTAIS DO FÓRUM POPULAR DE SAÚDE ­ FOPS

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