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Processo n.0 281/2017 Plenario

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Acordio n. o 848/2017

Relator: Cons. Jose Antonio Teles Pereira

Acordam, em Plenario, no Tribunal Constitucional

1-ACausa

L

1. 0 Provedor de Justi!;a (o Requerente) veio, ao abrigo do disposto no artigo 281.0,

n.0 2, alinea d), da Constituic;:ao da Republica Portuguesa (CRP) e no artigo 20.0, n.0 3, da Lei n.0

9/91, de 9 de abtil, solicitar a apreciac;:ao e declarac;:ao, com forc;:a obrigat6ria geral, da

inconstitucionalidade das nonnas constantes dos n.0 s 1 e 2 do artigo 59.0• dos n.0 s 1 e 2 do artigo

60.0 e da primeira parte do artigo 61.0• bern como, consequencialmente, dos n.0 S 1 e 2 do artigo

63.0 e do n.0 1 do artigo 64.0, todos do Regulamento Geral de Taxas, Pre~os e outras Receitas do

Municipio de Lisboa (RGTPRML), tal como resulta da republicac;:ao efetuada pelo Aviso n.0

2926/2016, no Didrio da &publica, z.a Sene, n.0 45, de 4 de marc;:o de 2016.

Considera o Requerente que estas nonnas - todas respeitantes a Taxa Municipal de

Prote~ao Civil de Lisboa (doravante rcferida como TMPC) - violam o disposto no n.0 2 do

artigo 103.0 e na alinea t) do n.0 1 do artigo 165.0 da CRP.

1.1. Esta inconstitucionalidade foi invocada com base nos seguintes fundamentos:

"[ ... ] 2."

De acordo com a Lei n. • 27/2006, de 03 de julho, a prote;ao civil i a atividade (permanente, multidisciplinar e plurissectoriaiJJ (n. • 2 do artigo 1. ), desenwlvida em todiJ o tmitorio national (rpelo Estad/J, regioes autOnomas e autarquias locais, pelos cidadaos e por toda.r as entidades publicas "privadas com a ftnalidade de prevenir riscos coktivos inerentes a situaroes de acidente

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grave ou cattistroft, de atenuar os seus eftitos e proteger e socomr as pessoas e be s em perigo quando aquelas situa;oes ocorramJ> (n. • 1 do artigo I.).

3." No que diz respeito a eifera loca~ as bases desenhadas rraquele corpo normativo sao densiftcadas pela Lei n! 65/2007, de 12 de novembro, que define o enquadramento instilllcional e operacional da prote;ao civil no ambito municipal, estabelece a organiz11fao dos mvi;os municipais de prote;ao civile determina as competencias do comandante operacional municipaL

4." Rtlativamente ao srporle ftnanceiro da interven;ao naquele setor, vema Lei n. • 53-E/ 2006, de 29 de dezembro, enunciar, nos termos da alinea, do n! 1, do artigo 6. ~ que ((aJ taxas municipais incidem sabre utilidades prestadas aos partimlare.r 011 geradas pela atividade dos municipio.r, designadamente (. .. ) pela presta;ao de servi;os no domfnio da preven;ao de risros e da prote;ao civib>.

5! E ne.rte hon'zonte que o Rtgulamento Geral de T axas, Pre;os e outras &ceitas do Munidpio de Lisboa (na sua primeira versao, publicado como Rtgulamento n. • 569-.A/2014, no DiOrio da Rtpublica, 2" sirie, n. • 254 de 30 de dezembro), alterado c republicado pelo Aviso n. • 2926/2016, cria a taxa municipal de prote;ao civil, debando exprmo, no seu arligo 58!, que o novo tributo ((visa, em particular, remunerar os servi;o.r assegurados pelo Servi;o Municipal de Prote;ao Civil nos dominios da prote;ao civil, do combate aos inctndios e da garantia da seguran;a de pessoas e bensJ>.

6! De acordo com o Rtgulamento, a TMPC opera em dois horizontes distinlos. 0 primeiro deles toea os pridios urbanos, sendo o seu devedor o slljeito passivo do respetivo impasto municipal sobre imoveis (IMI). 0 segunth tem em vista o exercicio de determinadas atividades rom risco acrescido, consoante o n. • 3, th artigo 59. •, e o n. • 3, do artigo 60. •, daquele mesmo diploma. Enquanto esta ultima vertente de tribut11fOO parece nao SIIScitar maiores problemas de legitimidade constitucional, o mesmo nao te podt dizer a proposito daquela outra via.

7." Isso vale tanto na dimensao formal (na perspetiva do principia da remva de lei) quanta no aspeto material (reftrente ao principia da equiva/encia). C..om efeito, relativamente as pessoas tingulares ou coletivas que exerram, no concelho de Usboa, as atividades 011 usos de risco acrescido identiftcadas no anexo do regulamento, smi passive/ vislumbrar, embora com a/gum esforro hermeneutico, por certo, um nexo de correspcndtncia (juridica) entre a presta;ao administrativa e o sujeito passivo do tnbuto, seja em termot de aproveitamento das utilidades, seja em termos de provot11fOO tht servi;ot, ainda que aquela rela;ao te alicerce em 11ma simples presun;ao de aproveitamento ou de caiiSIZfOO de grupo, conftguranth, netta hipOtese, urna taxa coletiva, mtziu, 11ma contribui;ao ftnanceira a favor de entidade publica.

8! As exigincias constilllcionais parecem encontrar satisja;ao nos preceitos da Lei n. • 53-E/2006, de 29 de dezembro: em materia de tributa;ao local, esta normarao fonciona como rei-file geral aplicavel nos termos da a/inca i), dtJ n. • 1, do artigo 165. • da Lei fundamentaL [Segue-sea transcrit;ao das normas impugnadas)

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to: Na parte em que se refire aos pridios urbanos ou .fra;oes destes, o Reg. amento susrita perplexidadls, consagrando um esquema til tributariio que muito diftci ente estarti em harmonia com o que estabelece a Constituifiio da &publica Portuguesa. A validatk desta afirma;ao convoca o exame da namreza juridica ria TMPC

11." Cabe dlsde logo sublinhar, como premissa, que ajurisprud!ncia do Tribunal Constitucional tem sido constante em asseverar (if., entre outros, os Acordaos n. 0J 29/83 e 365/2008) que a caractmzariio de um tributo, na linha r.kJ que Je li no ar6rdao n. • 5 39/2015, <<ha tk resultar do regime juridico concreto que se encontre /ega/mente dejinido, tornandtJ-Je imkvante o nomen juris atribuldo pelo leg.iJiackJr ou a qualifica;iio expmJa do tributo como constituinth uma contrapartida de uma pmtariio provocada au utiliifida pelo sujeito passivo».

12." S em prejNizo da Jllj>erarlio, por forfa ria revi.slio constitudonal de 1997, tkJ tradicional paradigma dlialista das espicies tk tributo, em favor dlum modek q11e hoje abra;a, C()11IO tertium genuJ ou modalidade intermedia (Canotilho, J ]. Gomu/ Moreira, Vital, Constitrli;iio da &publica Portuguesa Anotada, VoL I, 4" ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 1095), as denominadas <fcontribui;ou ftnanceiras a favor das entidadeJ psiblicasJJ (a proposito desta modi.ftca;iio, vejam-Je, por exemplo, os AcordaoJ n. • 613 I 2008 c 15 2 I 2013 do Tribunal Constitucional), pode dizer-se (que a distin[iio entre impasto e taxa segue como o pnmeiro e mais importante pilar da constru;iio do sistema tributtirio balizado pela Constilrli;iio da &publica Portuguesa e densiftcado pela atua;iio legj.slativa ordintiria.

13." 0 criteria de destrin;a entre aquelas duos ftguras dogmaticas continua a sera tmilateralidade ou bilateralidade do tributo: enquanto os impastos tim uma natureza unilateral (nlio sinalagmtitica), na medida em que atendem unicamente a necessidadu genericas de obten;iio de receitas publicas que revertem em beneficia indijerenciado da comunidatk como um todo, as taxas as sum em 11111 car titer bilateral (sinalag.matico ), pois a sua cobran;a depentk da existfncia de 11m a ponmal mas efetiva relapio tk comspondlncia (juridlca) com 11ma presta;ao especi.ftca e concreto da Admini.rtrariio, q11e potk consistir em 11m determinackJ servi;o publico, no uso de um determinado bem tk ckJminio publico ou ainda no ajastamento de um determinado estorvo jurfdico (pars pro toto, embora argumentando a luz do modek dico!Omico: Nabais, Jose Casalta, 0 dever fundamental de pagar impastos, Coimbra: A/medina, 1988, p. 256 ss.).

14.' Deste modo, se ((a taxa constitui 11111 trib11to exigido em contrapartida tk prestaroes administrativas ejetivamente provocadas 011 aproveitadas pelo sujeito passivo;) (Vasques, s ergio, 0 principia da eq11ivallncia como criteria tk igualdatk tributtiria, Coimbra: A/medina, 2008, p. 248), as manifesta;oes tributtirias orientadas para o .ftnanciamento tk atividades gerais e indivisfveis - defesa nadona~ atua;ao kgj.slativa, servi;o diplomatico, ilumina;iio publica, sinaliza;lio de transito, acessibilidade urbana, etc. - niio podem ser s11bsumidas ao conceito juridico de taxa, na exala medida em q11e niio permitem a individualiza;iio da 11tiliriade recebida 011 da condlita de causa;lio relevante na perspetiva tk quem tem o tkver tk pagar.

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15." Esta f6rmula vem trilhando 11m ccmnnho solido e seguro, nao so na dotttrina, mas tamblm no direito po.ritiw. Basta reparar como o legjslador foz questao tk enfotizar, sempre que julga necesstirio 011 conveniente, o aspeto da contraprestarao divisive/ e individNalitrida como elemento constitutivo daquela especie tributaria.

16.~

Nao sera por acaso que o n. • 2, do artigo 4. ~ do Decreto-Lei n. • 398198, tk 17 de dezembro, enuncia que <(as taxas assentam na prestt1fao conmta de um serviro publico, na utilizarao de um bem do domfnio publico ou na remo;ao de um obstamlo juridico ao comportamento dos partiCNiaresJJ. 0 mesmo pode ser dito relativamente ao artigo 3. • da Lei n. • 53-EI 2006, de 29 dezembro, onde se le que <(as taxas das autarquias locais sao tributos que asmrtam na presta;ao concreto de um servi;o publico loca4 na utilizt1fao privada de hens do dominio publico e privado das autarquias locais ou na remo;ao tk um obstticulo juridico ao comportamento dos particulares, quando tal se.Ja atribNi;ao das a11tarquias locais, nos termos da lei».

17 .• Ora, em nenhum destes casos estamos diante de um mero golpe do acaso 011 de uma simples op;iio de ticnica legjslativa. Bem ao contrdrio: na base daquelas normas estd a vontade de realizar o contezido de sentido ziti/ embutido na clivagem formal e materia/mente imposta pelos termos ora vmidos na alinea i), don. "1, do artigo 165. • da Constitui;iio da Repziblica Porlu!l'esa.

18.' Vai igualmente nesta dire;ao a .Jstrisprudlncia pacifica do Tribunal Constituciona4 ao sublinhar o perfil remuneratorio ou compensatorio das taxas, por contraposiriio ao signijicado meramente amcadatorio dos impostos. A titulo de exemplo, o Acordao n. • 15212013 vem acentuar o seguinte: <ri sobe.Jamente re•onhecido que a diferenciarao entre imposto e taxa reside na unilateralidade ou bilateralidade dos tributos: o impasto /em uma estrufura unilateral, enq11anto a taxa apresenta uma esfnltura bilateral ou sinalagmdtica. (. .. ) E pois .fondamentalmente o facto de as taxas nao visarem a satisja;ao de necmidades finanoeiras gerais do Estado, em .fonrao da capacidade contributiva dos su.Jeitos passivos e no mmprimento de um dever de solidariedade, que expli•a q11e a roncreta cria;ao destes tributos nao esteja subordinada ao prindpio da reserva de lei formal e, logo, nao tenha de ocomr a/raves de lei em sentido formal (cfr. artigo 165. ~ n. • 1, aline a i), da CRP). Em .fon;ao da visiio dkotomka tradicz"onaf, abundam os casos em que o Tribunal Constitucional, em face da nao verifict1fiio desse cardter bilateral ou sinalagmatico, conduiu que as receitas •oativas em •ausa, apesar de formalmmte designadas por taxas ou tarifas, deveriam na realidade reconduifr-se a categpria dos impastos, gerando a inconstitucionalidade orgdnka das normas q11e as criaram (cfr., entre outros, os Aconiao n. 's 369/99, 558/98,437/03, 63/99, 127 I 04, 247 I 04, disponfveis em VRIW.tribtlnalconstitNcionaLpt. Cumpre, no entanto, sublinhar que a jurisprude"ncia constitutional tem reservado esta concl11sao para aqueles casos em que exista unia despropoT'fao intolerdvel entre o montante pago pelo su.Jeito passivo a titulo de taxa e o CNsto do bem ou servi;o prestado (cfr., entre outros, os Acordiios n."s 369199, 1 140/96, 22100, 227101, 68/07 e 410110, lotios disponiveis em 'RIJVJV.tribunalconstitucional.pt)>>.

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19." Ainda que o ngjme geral das taxas das autarq11ias locai.r (RTL) sya exoessivamente aberto, a ponto ck expnssamente agasalhar a possibilidack ck ma;ao tk taxas sabre servifos ON utilidatks publicas indivisiveis, ou seja, sobn atividacks cujo aproveitamento ou prowca;ao nao e suscetivel de individualiza;ao, e por mais que esta permissibilidack seja event11almente censNrtivel do ponto de vista da conforma;ao legal do principia da equivaUncia (juridica), hipotese cuja analise, nesta oportunidatk, seria tk todo o modo tksintmssante, i razodvel concluir que, nos termos em que aparece con.ftgurada, sobretudo por se rejerir indistintamente a pmta;oes gerais e difosas, a TMPC, quando lan;ada sobn imoveis urbanos, nao potk ser juridicamente dzjerenciada de um impasto.

20." Na esteira do que ja foi aqui destacado, o categorial tksencontro entre nome e realidatk nao i a/go incomum nesta materia. Na verdade, a distin;ao entre as espicies tributdrias, ((atnda que nao raras vezes tk complexa execu;ao, /em vindo a tornar-se um exemcio cuja nuessidatk se assevera recomnte, com a cria;ao, nos tHtimos anos, tk .ftguras cuja tksigna;ao como taxas 011

contribui;oes nao impetk que as mesmas revelem ser, afinal, outro tipo de tributos;) (Soares. Sara, <&4 parajiscalidatk e as garantias dos contribuintes: algumas reflexoes;J, Questoes Atuais de Direito Loca4 n. • 9 (2016), p. 102).

21." S e mal se nao vi, a TMPC pock muito bem ser inserida no rol das <daxas heats que assentam sobn pmun;oes tk tal modo .frageis que nao potkmos dizer seguro nem sequer provtivel mas apenas passive/ o aproveitamento de uma presta;ao autdrquica, •omo sucede quando um municipio lan;a laxas sobre anuncios luminosos destinadas a compensar o putativo aproveitamento do meio ambiente local para o quai contribllira a interven;ao das IJIItarquiasJ), sendo que, nestes casos, <(O tributo em questao deve ser qNali.ftcado como 11m impasto, estando sujeito ao principia da capacidade contributiva e a rmrva de lei parlamentarJJ (Vasques, S i'l)o, &gjme das taxas /ocais - Introdu;ao e Comentdrio, Coimbra.· Aimedz·na, 2008, p. 88). Poi e.rta alias, a perspetiva assumida no Acordiio n." 437/2003 do Tribunal Constitutional, a proposito das taxas de p11blicidade.

22." Se porum /ado i cerlo que on. • 2, do artigo 5. •, da Lei n. • 53-E/ 2006, de 29 ck tk:zymbro, ao dispor que <<as a11tarquias /ocais podem criar taxas para jinanciamento de utiiidadu geradas peia realiza;ao tk despesa pllblica local, quando desta resultem utilidades divisiveis q11e bene.ftciem um grupo certo e ckterminado t:k sujeitos, intkpendentemente da sua vontade;), parece autorizar a critJ[ao de taxas sabre vantagens difosas (nao individualizaveis), das quais seria exemplo, nos termos da alinea f), do n. • 1, do artigo 6. • daquele mesmo corpo normativo, a pmta;ao ck servi;os no domlnio da prote;ao civil, por outro /ado, ((uma vez que o RTL nao pock, evidentemente, prevalecer sobn a Constitui;ao da &pllblica, compnmindo o legislador ordz'ntirio a nserva de lei parlamentar, sti havenmos tk admitir que as autarquias lan•em tributos em contrapartida destas utilidades, atividatks 011 serviros, quando nelt se descubra uma pmta;ao concnta de que os sujeitos passivos sejam efetivos ca11sadom ou bene.ftcidrios.)) (Vasques, Sergio, &gime das taxas locazs- Introdu;ao e Comentdrio (cit), p. 89).

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23 .• T a/ como hoje con.figurada, seja no que diz respeito a natureza Juridic a, seja no que se prende com o ambito ob.Jetivo e subjetiw de incidencia, a TMPC confondt-se, quase por ponto, com o IMI, havendo boas razoes para dizff'-Se, sem nenhllma fran.Ja de exagero hermeneutico, que a pretendida tributa;oo sobre os seroi;os de prote;iio civil repmenfa, na verdade, um simples adicional do imposto municipal sobre imoveis.

24." A.firma;oo q11e ganha ainda mais Jor;a se atentarmos nas regras do anexo I, do Decreta-Lei n. • 287/2003, de 12 de novembro, em especial nos seus artigos 1 .~ 8.~ 112! e 1 13.~ Desta maneira, (J() menos na parte em que se reftre aos pridios 11rbanos, a taxa municipal de prote;oo civt'l do Municipio de Usboa acaba por refletir niio o principia da equivalencia (juridita), mas o principia da capacidade contributiva.

25! S endo de todo o modo certo que, neste caso, veri.ficando-se uma hipOtese de dupia tributa;iio, deparamo-nos com uma situa;oo de (dntoleravel despropo'fOOJ) - para empregar a linguagem do citado Acordao n. • 152/2013 do Trib11nai Constilucional- entre aq11ilo que a autarq11ia local cobra a titulo de TMPC e as presta;oes que ela garante no ambito da atividade em questao: no seu ntlcleo essencial, a prote;ao civil mume-se ao exerdcio genlrico de poderes de policia, envolvendo seroi;os de interesse difoso que jd sao devidamente custeados pela parlicipa;ao financeira dos proprietarios de imoveis, em cumprimento de um dever fondamental de cidadania (solidariedade). Convim recordar que, na esftra national, o servi;o de bombeiros, um dos pn'ncipais se!/11entos da atividatle de prote;ao civil, tambim i .financiado, nos fermos do DecretaLei n. • 97/91, de 2 de mar;o, pelo chamado ((Impasto para o Servi;o Nacional de BombeiroSJJ, que bo.Je reverte em favor da Autoridatle Nacional de Prote;iio Civti (ANPC).

26." Assim, a prote;iio civil so podera render ense.Jo a trib11ta;ao ali onde ela se materializar niio em seroi;os gerais, mas em serviros individualizados, ou seja, em utilidades Sllscetiveis de serem apreciadas a luz do principia do utilizador-pagador 011 do principia do bentjicitin'o-pagador. Permito-me reprod11i}r aq11i, peia sua limpide:v o arrazoado que segue: (~.figuram-se-nos, assim, inconstitucionais as taxas munidpais de prote;ao civil instituida por diversos municipios para financiamento das despesas ptlblicas locais realizadas no ambito da protefilo civiL Em primeiro Iugar, porque estamos no dominio de uma atividade tipica das fon;oes do Estado de poiicia, entre as quais se destacam ativt'dades de preven;ao de riscos e programariio da a;iio, que se repartem entre os niveis mropeu, nacional e municipal e sao .financiadas por instrumentos europeus, sobretudo em matirt'as de estudo e a;oes de formarao e educariio, e nacionais, quer atravls de transftrencias do orramento do E stado, q11er com lributos proprios, como o .Ja mencionado Impasto para o S ervifo Nacional de Bombeiros. A institui;iio de taxas municipais de prote;ao civil i juridicamente inaceittive4 pois inexiste q11alq11er contrapresta;iio especifica para os sujeitos passivos do tributo (os q11ais niio siio, sequer, em muitos caso.r, beneficiarios de qualquer atividadt prestada por estes seroi;os) e no se pode sequer a.firmar que este seroi;o - tk prote;ao civil - tenha sido instituido com o propasito de dar satisfariio a uma necessidade par eles gerada. Trata-se de um seroi;o de interesse geral, que, nessa

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medida, deve ser .ftnanciado com impostos)) (Silva, Suzana Tavares da, As taxas e a coerfncia dl; sistema tributtirio, 2" ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2013, p. 139-140).;;

27! Portanto, ao menos no que diz mpeito a vertente dos imoveis urbanos, nfiQ se compreende como o lributo em analise pode ser associadiJ a /Ogica de sinalagmaticidade que caracteriza o conceito de taxa, em 11ma perplexidade que a11menta exponencialmente q11andiJ observamos os objetivos e os dominies de alurJffiQ da prote;ao civiL

28.' De facto, 11ma parcela signi.ftcativa das 11tilidades em questao beneficia indistintamente a todiJs os habitantes do municipio. Isso fica claro, por exemplo, quando a lei enunda q11e a prote;ao civil b11sca <prevenir os riscos coletivos e a ocorrencia de acidente grave ou de cattistrofe deles res11ltante;) e <proteger hens e valores culturais, ambientais e de elevadiJ interesse publico» (vejamse as aline as a) e c), do n! 1, dl; artigo 4. ~ da Lei n! 27 I 2006, de 03 de julho, bem como as alinea.r a) e c), do n. • 1, do artigo 2. ~ da Lei n. • 65 I 2007, de 12 de novembro).

29! 0 mesmo pode ser dito, a depender das cimmstdncias, em especial da dimensao diJ acontecimento ·relevante, quando se trata de <<atenllar os riscos coletivos e limitar os seus eftitos no caso das ocomncias descritas (. .. ))) e de <<apoiar a reposi;ao da normalidade da vida das pessoas em areas afttadas por acidente grave ou catdstrofe;; (cf as a/ineas b) e d), do n. • 1, diJ artigo 4. ~ da Lei n. • 2 7 I 2006, de 0 3 de julho, bem como as aline as b) e d), do n. • 1, diJ artigo 2. •, da Lei n. • 6512007, de 12 de novembro).

30.' Tal vocarao prospetiva (ex ante facto) e confirm ada ali onde o legislador decompoe a proteriio civil em segmentos que abrangem as seguintes medidas (segundo as a/ineas do n. • 2, do artigo 4. •, da Lei n! 27 I 2006, de 03 de ;uiho, bem como as aiineas do n.' 2, do artigo 2.', da Lei n.' 65 I 200 7, de 12 de novembro ): (i) <<ievantamento, previsao, avalia;ao e preven;ao diJs nscos coletivos;;; (ii) «analise permanente das t~~~lnerabilidades perante siturJ[Oes de risco;); (iii) <dnforma;ao e formarao das pop11ia;oes, visando a sua sensibiliza;ao em materia de a11toprote;ao e de colaborarao com as auton'dadesw (iv) <planeamento de soiNroes de eme'lfncia, visando a b11sca, o salvamento, a presta;ao de socoTTV e de assistenda, bem como a evacuarao, alojamento e abastecimento das popula[oesw (v) <dnventariarao diJs recursos e meios disponiveis e dos mais facilmente mobiliztiveis, ao nivei local, regional e nacionab); (vi) <<estudo e dit.111/ga;ao de .formas adequadas de prote;ao · dos edificios em geral, de monumento1 e de outros bens culturais, de in.fraeslrllturas, do patrimonio arquivistico, de instalaroes de mviros essenciais, bem como do ambiente e dos recursos naiNraisw (vii) <previsao e planeamento tk a;oes atinentu a eventualidade de isolamento de drtas afttadas por riscoSJ).

31.' Por detrtis desta disciplina estao, de acordo com as alineas b) e c), do artigo 5. • da lei de bases da prolefao civil, nao so 0 pn'ncipio da prevenrao, <par jor;a do qual Os riscos de acidente grave OU de cattistroft devem ser considerados de forma antecipada, de modo a eliminar as proprias causas, ou rerill:dr as suas consequencias, quandiJ tal nao seja passive/;), mas tambem o principia da precau;ao, «de acordo com o quai devem ser adotadas as medidas de diminuirao do risco de

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acidmte grave ou cattistrofe inerente a cada atividade, associando a prmm;iio de imputa;iio de eventuais danos a mera viola;iio daquele dever de cuidado;;_

32! Posto isto, niio smi desaconselhado concluir que aquela IOgica de preven;ao e de precau;iio -necessariamente jluida e indeterminada em termos geogrdftcos e populacionais- i bastante avessa a pretensiio de qualquer t"ndividualiza;iio do proveito rea/mente percebido pelo sujeito passivo 011

do comportamento partiCNiar que oca.Wnou a cobran;a db tributo. A/ids, de um certo modb, esta conclusiio encontra apoio na propria natureza das coisas, tanto mats quanto, na sua e.rslncia, a prote;iio civil nada mais e do que um bra;o daquilo que a dbutrina chama de rrdeftsa estatal contra perigos;;.

Admitir o contrdrio significa descaracterizar o conceito de taxa, en.fraquecendb aqui/o que constitui a sua marca-d'tigua, a exigibilidade da pruta;iio adminirtrativa: rrse a utilidade ou as utilidades proporcionadas siio individualizadas em si mesmas e por bene.ftciarem diretamente o administrado sobre o qual impende o dever de pagar a taxa, entiio esse administradb dispoe do direito de exigir que a entidade publica em q11estlio atue por forma a proporcionar-lhe aquela utilidade 011 aquelas utilidades. Sob pena de indemniza;lio por Julio de interesse /ega/mente protegido;; (S o11sa, Marcelo fubelo, Parecer actrca da constitucionalidade de taxas de cria;iio municipal respeitantes a disticos e anllncios implantados 011 aftxadbs nas jachadas dos estabelecimentos de propriedade privada, e que se destinem a indicar ou tornar pllblico os nomes de estabelecimentos 011 das respetivas firmas 011 marcos, p. 7, texto disponibilizado pela Associa;lio Empresaria/ do Concelho de Matosinhos em htt:p:llwww.aecm.pt/uploads news/etters/Par-ecer%20sobre%20taxas.JXI!- acesso em 27 de ma1f0 de 20 1 7 ).))

34. 0

Desfe modb, sendo o tributo chamado de r<taxa municipal de prott;lio civil;; um verdadeiro impasto, a sua cria;lio estti sujeita a reserva de lei formal (parlamentar ou com a sua autoriza;lio), consoante o disposto no n. 0 2, db artigo 103!, e na alinea i), do n. • 1, do artigo 165. 0, ambos da Constitui;lio da Rtpublica Portuguesa, o qut, na parte em que jazem a tributa;iio incidir sabre pridios urbanos, configura como organicamente inconstitucionais as determina;oes que aqui se impugnam, contidas na S ec;lio V, do Capitulo ill, db Titulo II, do Regulamento Gera/ de T axas, Pre;os e Outras Receitas do Municipio de Usboa.

35. 0

Essa conclusiio niio i.mplica excluir de jeito absoluto e automtitico a legitimidade da criariio de taxas no dominio da proterao civiL 0 que, segundb o nosso modo de ver e de valorar as coisas, nunca poderti ser admitido, a luz dos preceitos constitucionais aplicdveis, i a cria;iio de taxas Clljo facto geradbr comsponda exdusivamente 011 mJ menos de maneira preponderante a pmta;iio de sern[os gerais ou difosos naquele setor de atividade. Dito de outro modo, para que dNvidas nlio mtem: nao hd nenhuma raziio juridica que impe;a a cria;iio de taxas voltadas para a retribui;ao ou remunerariio da presta;iio de servi;os individualiztiveis no campo da prote;iio dvi/, bastandb pensar naqueies casos em que o SA1PC atua, ex post facto, para minorar as consequincias de um determinado acidente grave ou de uma especi.ftca cattistroje, socomndo pessoas e outros .reres viws em perigo ou protegendb o patrimonio privado, hijxitese na qual jd se

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afigurara como possive/ e praticavel a identiftcariia do circulo de bmeftcidrios da atuarlio adrninistrativa concreto, ainda que o lributo seja caicuiado, por exempio, com ba.re no numero e na categoria de proftssionais, vefcukls e outros aparatos tecnicos mobilizadtJs aquando da particular situarlio de sinistro ou tragidia.

36 .. Caminhara nesse sentido o proprio Tn"bunal Constituciona~ como sugere o Ja citado Acardlio n. • 53 9/20 15, ainda que a proposito de outro tributo, a cham ada «taxa de seguran;a alimentar mais;;, Com efiito, a decislio vtm esciarecer: ((a taxa de seguranra alimentar mais nlio constitui uma verdadeira taxa porque nlio incide sobre uma qua!quer prestarlio administrativa de que o sujeito passivo · seja efitivo causador ou beneftciario, sendo antes tida como contrapartida de todo um conjunto de atividades levadas a cabo por divma.r entidades publicas que visam garantir a seguranra e qHalidade alimentar. E tamblm porque 0 facto gerador do tnoHIO nao e a presta(Oo individualizada de um ServifO publico ma.r a mera titularidade de um estabelecimento de comircio alimentar, sendo o valor da taxa ca/culado, com base na tirea de vtnda do estabelecimento e niio com ba.re no custo ou encargo que a atividade de controlo da stguran;a e qualidade alimentar poderia gertm;.

37. 0

Todavia, a recusa da qualiftca;iio da TMPC como verdadeira taxa niio signiftcara - ao contrdrio do que se afirmou re!ativamente ao ca.ro objeto daquela decisiio - que estamos diante de uma contribui;iio financeira a favor de entidade publica. A.ftnal, como destaca aquele mesmo Acordiio, urna caracteristica essencial desta ultima categoria tributdria i o .ftnanciamento de despesa.r associadas a certos servi;os publicos cuja execu;iio pertence a esftra de responsabilidade de determinados entes dotados de autonomia administrativa e ftnanceira: ((tksse ponto de vista o que interessa considerar i o gra11 de autonomia da entidatk que presta o serviro publico e a qual se encontra consignada a receita resultante da contribuifiio financeira, de modo a poder afirmar-se que a receita nao smi canalizada para a administra;lio gerai do Estado ou de outras pessoas coletivas territoriais;;.

38! Assim, diftrentemenle das receitas obtidas com a taxa de seguranra alimentar mais, que slio consignadas a um fonda dotado de autonomia administrativa e ftnanceira, com atribui[Oes especiftca.r na tirea da seguran;a alimentar e da sautk dos consumidores (veja-se o artigo 6. • do Decreta-Lei n. • 119/2012, de 15 de Junho), a.r receitas oblidas com a TMPC niio sao consignadas a nmhuma entidade com semelhante independincia: elas seroem para cobrir, indi.r#ntamente, as despesas gerais do Municipio.

39! Todavia, nem mesmo a evtntual consignar(JQ ao Servi;o Municipal de Prolefiio Civil teria o condlio de transformar o tributo em uma genufna contribui;iio financeira a Javor de entidade publica, pois a Li n. • 65 I 200 7, de 12 de novtmbro, em momenta a/gum deixa entrevtr que o SMPC goza daquela capacidade de autogestlio (divtrsamente do que se pa.rsa, nos termos ekJ Decreto-Lei n! 73/2013, de 31 de maio, com a Autoridade National de Prote;iio Civil, enquanto ((Servi;o central, da administra;ao direta do Estado, dtJtado de C111fonomia administrativa e ftnanceira e patnmonio proprio;) (artigo 1. ). [ ... ]".

9


1.2. Notificada para se pronunciar, querendo, sabre o pedido formulado neste processo,

a Senhora Presidente da Assembleia Municipal de Usboa apresentou a sua Prontmcia,

informando que a criac;:ao da Taxa Municipal de Protec;:ao Civil de Usboa e a sua inclusao no

RGTPRML resultaram da Deliberac;:ao n.0 346/ 2014, atraves da qual a Assembleia Municipal de

Lisboa aprovou, em 16 de dezembro de 2014, a Proposta 742/CM/2014, da Camara Municipal

tendo o Regulamento, com esta taxa incluida, sido publicado no Ditirio da &publica n.0 251/2014,

2.0 Suplemento, Serle II, 30.12.2014, como Regulamento n.0 569-A/ 2014.

De qualquer forma, por considerar que a notificac;:ao do Tribunal Constitucional

"[deveria] merccer a competente pronuncia por parte tkJ Municipio ck Lisboa, representado [pela] Assembleia

Municipal' determinou ser necessaria uma decisao da Assembleia e nao apenas da sua Presidente.

Informou, assim, ter solicitado "[ ... ] ao Departamento Juridico da Camara Municipal que preparasse a

fondomenta;iio da re.rposta ao Tribunal Constitucional', tendo, entretanto, recebido o respetivo

documento. Perante este circunstancialismo, a Senhora Presidente da Assembleia Municipal de

Lisboa propos que a Assembleia a que preside deliberasse autoriza-la a responder a notificac;:ao do

Tribunal Constitucional com base na resposta do Departamento Juridico da Camara, autorizac;:ao

que foi concedida.

Nesta sequencia, foram juntos 5 anexos ao documento designado ' 'Proposta

001 / P AM/2017 - Taxa Municipal de Protec;:io Civil - Resposta a noti.ficac;:ao do Tribunal

Constitucional", a saber: anexo 1 - notificac;:ao do Tribunal Constitucional, com o pedido do

Provedor d e Justic;:a; anexo 2 - deliberac;:ao 346/ AM/2014, de 16 de dezembro, con tendo a

alterac;:ao ao Regulamento Geral de Taxas, Prec;:os, e Outras Receitas do Municipio de Lisboa,

consubstanciada no aditamento da "Sec;ao V- Taxa Municipal de Prote;ao Civil' a tal Regulamento,

incluindo urn "Relatrfrio de fondamenta;iio economica e .ftnanceird' de varias taxas e tarifas do Municipio

de Lisboa, nomeadamente a Taxa Municipal de Protes:ao Civil; anexo 3 - Regularnento Geral de

Taxas, Prec;:os e Outras Receitas do Municipio de Usboa aprovado em 2014 (Regulamento n.0

569-A/ 2014, DR n.0 251 / 2014, 2.0 Suplemento, Serle II, de 30.12.2014), como texto integral do

Regulamento em questao, tal como foi publicado no DiOrio da Republica; anexo 4- versao vigente

do Regularnento Geral de Taxas, Prec;:os e Outras Receitas do Municipio de Usboa; e anexo 5 -

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Fundamentac;:ao da resposta do Municipio de Lisboa ao Tribunal Constituci nal no ambito do

Processo n.0 281 / 2017 de fiscalizac;:ao abstrata sucessiva.

1.2.1. 0 referido "anexo 5" - que contem o alinharnento dos argurnentos de sinal

contrano ao pedido do Requerente - encontra-se dividido em seis pontes.

1.2.1.1. No ponte 1. da "Fundamentac;:ao da resposta do Municipio" e analisada a

"Origem, finalidade e estrutura da TMPC". Para alem dos tramites procedimentais, e dito que a

TMPC "[ . . . ] tem por finalidade remunerar os servi;os assegurados pelo Seroi[o Municipal de Prote;iio Civil nos

dominios da prote;iio civil, do combate aos incendios e da garantia da seguranra de pessoas e ben/' , bern como

que, em face do quadro legal instituido pela Lei n.0 27/2006, de 3 de julho (Lei de Bases da

Protec;:ao Civil) e pela Lei n.0 65/ 2007, de 12 de novembro, relativa ao enquadrarnento

institucional e operacional da protec;:ao civil no ambito municipal, foram confiadas

responsabilidades reforc;:adas aos municipios neste dominic, o que justificara, no entender do

Municipio de Lisboa que, com a TMPC, "[ ... ] os partimlares custeiem, ao menos em parte, as utilidades

que lhes aproveitam''.

A estrutura da TMPC e explicada, em relas:ao aos seus elementos essenciais, nos tennos

seguintes (deixando de fora do exame a taxa quando incidente sabre "as atividades e 11sos de risco

acrescido em edi.ficios, recintos 011 equipamentos, situados no concelho de Lisboa [ . .. ]" - n.0 3 do artigo 59.0 do

RGTPRML -, cuja incidencia subjetiva e definida no n.0 3 do artigo 60.0, o facto gerador descrito

na 2.a parte do artigo 61.0 e o valor determinado segundo as regras previstas no n.0 3 do artigo

63.0, uma vez que estas normas estao fora do pedido do Senhor Provedor de Justic;:a, nao

devendo a sua (in)constitucionalidade ser averiguada pelo Tribunal Constitucional):

- em termos de incidencia objetiva, e na parte que nos interessa, ela recai sabre

duas realidades essenciais: a titularidade de predios urbanos ou suas fras:oes e a

ritularidade de predios com risco acrescido em virtude do seu estado degradado, devoluto

ou em ruina - em qualquer dos casas, predios, edificios ou equipamentos situados no

concelho de Lisboa;

11


- no que .respeita a sua incidencia subjetiva, a TMPC e devi

passivos do IMI correspondente - em principia, os proprietirios;

(

- em .relas:ao ao facto gerador ele e constituido pela titularidade dos predios

urbanos tributaveis a 31 de dezembro de cada ano;

- no que tange a dete.rmina<;ao do seu valor, ela "I calculada por aplica;ao da taxa

anual' (natu.ralmente que a taxa que esci aqui em causa e aquilo que a doutrina e legisla<;ao

brasileira normalmente designam por aliquota, que corresponde a percentagem do valor

sobre 0 qual recai 0 tributo, isto e, 0 "quinhao" da materia tribucivel ou colecivel que e

exigido a titulo do tributo .respetivo, seja ele uma taxa ou urn impasto) " de 0,0375% sabre o

respetitJO valor patrimonial tributOrio, taxa ma agravada para 0,3 % no tocante aos pridios degradados

e para 0,6 % no que respeita aos pridios devoilltot ou em ruina, tal como os define o Codigo do llJ1

(artigo 63!, n!s 1 e 2J'.

1.2.1.2. No ponto 2., sao examinados OS "argumentos do Provedor de Justis:a"· Apesar

de tal pedido estar integralmente transcrito (cf. supra, 1.1.) afigura-se util transcrever parte da

analise feita, especialmente pelo esfors:o sintetico que foi realizado. Assim, no documento agora

em analise, e avanc;ando ja aquele que sera incontomavelmente o aspeto central deste Ac6rdao -

saber se a IMPC e uma taxa ou urn impasto -, considera-se que:

"[ .. . ] [O]r argumentot que kvam o Provedor de Jutlifa a qualijicar esta parte da TMPC como imposto podem resumir-se assim: - A TMPC refere-se a presta;Oet pllblicas difosas, ligadas a prevmrao e precaurao de riscos coktitJOs, que nao podem facilmente ser objeto de impulaftio individJial (n. • 32); - A titularidade tkJs imoveis sujeitos a TMPC nao permite presumir a provocarao ou aproveitamento das pmtt1fOtS municipals associadas a proterao civil (n. • 21 ); - A TW'C, na parte em que incide sabre os pridios urbanos, niio apresenta por isso o sinalagma que a dolllrina entende ser caracteristico das taxas (n. • 27); - A TMPC, na parte em que ina'de sobre os pridios urbanos, deve em consequhzcia ser qualijicada como impasto, represenlando mero adicional ao IMI (n. •s 19 e 23) [ ... )".

12


Os pressupostos em que assenta a argumentas;ao desenvolvida pelo Prov or de Justis;a

a prop6sito da TMPC sao sintetizados da seguinte forma: primeiro, "[ ... ] o Prove r de Justifa adere

a uma representa;Jo dicotOmica dos tributos publicos, tudo centrando na distinrao entre as taxas e os impostol',

marginalizando ostensivamente (no entender do autor da norma, claro esta) as contribuis:oes

enquanto categoria interrnedia de tributos publicos; segundo, a contestas:ao que o Provedor de

Justi<;a faz da TMPC dirige-se exclusivamente "[ ... ] a parte em que esta inct"de sobre a titulan"dade de

pridios urbanos, nao contestando a parte da TMPC inct"dente sobre atividades e usos de risco, que o Provedor

reconhece "nJo suscitar maiores problemas de legitimidade constitutional': A qualifica{Jo que Jaz da TMPC

enquanto imposto assenta, portanto, na desagregariio do tributo publico em componentes que o Provedor de Justz{a

julga merecerem qualifica;iio divers a para eftitos da resen;a de lei parlamentar [ ... ] ". Em suma, no en tender

do Municipio de Lisboa, "[ ... ] o Provedor de Justz[a so chega a conclusiio a que chega porque se socorre de

uma represenfl1[1io dos tn"butos publicos que a doutrina e os tribunais ultrapassaram hti muito e porque desagrega

artifict"osamente a estrutura da TMPC de modo capaz de sugen"r a sua unilateralidade''.

1.2.1.3. No ponto 3. da "Fundamenta<;ao da resposta do Municipio" e escrutinada, em

termos genencos, "A delimita<;ao de Taxas, Contribui<;6es e Impostos" - depois de identificar as

tres grandes categorias de tributos publicos previstas no artigo 165.0 da CRP (as taxas, as

contribuic;oes e OS impastos), cada uma delas e examinada.

Apoiando-se na jurisprudencia do Tribunal Constitucional, conclui o Municipio de

Lisboa, a este respeito (ap6s uma caracterizac;:ao generica de cada urn dos tributos) que os

impostos se caraterizam por serem receitas que visam "[ ... ] custear o finantiamento em geral das

despesas publicas>> e que por isso hao de ser <<repartidas pela generalidatk dos contribuintes», ao passo que

as taxas (e as contribui<;oes) «ttm por finalidade o financiamento de despesas publicas determinadas e que

devem, por conseguinte, ser suportadas pelos causadores ou bene.ftcidn"os dessas presta;oes2 (Ac6rdao do

Tribunal Constitucional n.0 497 /89).

Refere-se, ainda, a "[ ... ] categoria intermedia das contribuiroes, autonomizada pelo legisiador

constituinte desde a &visao Constitutional de 1997'', a qual esci "[ ... } a meio caminho entre a taxa e o

impasto", sendo as contribui<;oes "[ ... ] de.ftnidas pela doutn"na como presta;oes pecunidrias e coativas exigidas

por uma entidade publica em contrapartida de uma presta;iio administrativa presumivelmente pro1)()cada ou

13


aproveitada pelo su.Jeito passivo». Ao passo que as taxas "[ ... ] visam compensar prestaroes efttivamente

provocadas 011 aproveitadas pelo s11jeito passivo, constituineW por isso tributos rigorosament~ comNtativos», «as

contribui[Oes dirigem-se a compensariio de prestaroes que so presumive/mmte siio provocadas ou aproveitadas pelo

sujeito passivo, constituineW por isso trib11tos apenas paracomutativos; os impastos, enjim, siio alheios a qua/q11er

prestafOO administrativa ou proposito compensatorio, constituineW tributos n!,orosamente unikmrail'. Por esta

razao se diz que as contribuis:oes "[ ... ] niio visam dar corpo a uma troca entre o sujeito passivo e a

administrariio mas entre a adminislrafiio eo ppo em que o sujeito passivo se integrd'.

Com base nesta argumenta<;ao sao formuladas algumas conclusoes, referidas como

relevantes para a anilise da TMPC: a de que o universo dos tributes previstos pela CRP nao se

esgota na dicotomia taxas/impostos; e uma outra, nos tennos da qual a distinc;:ao entre taxas,

contribuic;:oes e impastos nao se faz par me.io de urn qualquer corte brusco que va sugerido na

Constituic;:ao da Republica, fazendo-se atraves de uma longa escala graduada. Compreensao das

coisas que tera vindo a ser sufragada pelo Tribunal Constitucional que, a prop6sito da taxa de

seguranc;:a alimentar, reconheceu no Ac6rdao n .0 539/ 2015 que, "[ . .. ] por via da nova reda;(}Q dada a norma eW artigo 16 5. ~ n. • 1, aline a i), a Constituiriio autonomizou uma ferreira categoria de tributos, para ifeitos

tk resema de lei parlamentar, rr.lativizaneW as diferenra.r entre os tributos unilaterais e os tributos comutativol'.

1.2.1.4. No ponte 4. da ''Fundamenta<;ao", a anilise do Municipio de Lisboa centra-se

em tres Ac6rdaos do Tribunal Constitucional: o Ac6rdao n.0 177/ 2010, relative as taxas de

publicidade instituidas pelo Municipio de Guimaraes, tribute incidente sabre a afixac;:ao de

publicidade em propriedade privada, no qual o Tribunal Constitucional conduiu que lhe estava

subjacente uma atividade publica capaz de corporizar uma verdadeira relac;:ao sinalagrmitica entre

o Municipio e o contribuinte; o Ac6rdao n.0 316/2014, reportado a taxa sobre postos de

abastecimento de combustiveis (situados em propriedade privada) instituida pelo Municipio de

Sintra, que o Tribunal Constitucional concluiu igualmente tratar-se de uma verdadeira taxa,

porque as razoes que detenninaram a sua crias:ao ( os condicionamentos no plano do trafego e

acessibilidades, o impacto ambiental da atividade em questao e a atividade de fiscalizac;:ao

desenvolvida pelos servic;:os municipais competentes) dao corpo a uma relac;:ao verdadeiramente

sinalagmatica; e o Ac6rdao n.0 179/2015, relative a taxa de extrac;:ao de inertes instituida pelo

14

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL \

Municipio de Vila Pouca de Aguiar, no qual o Tribunal Constitucional reafirmou

Ac6rdao n.0 316/ 2014, concluindo igualmente tratar-se de wna taxa, como tal

constitucionalmente admissivel.

Nos ttes casos ttatados discutiu-se se se estaria ou nao perante verdadeiras taxas,

nomeadamente tendo em conta a alegada indivisibilidade das presta~oes, a incerteza das

interven~oes publicas e a natureza unilateral da relac;:ao estabelecida com os contribuintes. Alega o

autor da norma que o Tribunal Constitucional considerou, nos referidos Ac6rdaos, " [ .. . ] q~te, para

eftitos ria reserva de ki pariamentar, a categoria das taxas i capaz de acomodar tributos cobrados em virtude do

exercicio de compet!ncias ligadas a prevenrfio de riscos e ao ordenamento do territorio e do ambiente, uma parte

essen cia/ do trabalho que os Municipios hoje em dia levam a cabo".

1.2.1.5. No ponto 5. da "Fundamenta~o da resposta do Municipio", e ttatado "0

conceito de Taxa na Lei'', procurando evidenciar-se que a consttu~ao sustentada pelo autor da

norma tem correspondencia na lei, em particular no Regime Geral das Taxas das Autarquias

Locais (RGTAL), aprovado pela Lei n.0 53-E/ 2006, de 29 de dezembro (por lapso alude-se a Lei

n.0 56-E/ 2006): no seu artigo 6.0 , sobre a incidencia objetiva das taxas, sao mencionadas "[ ... ]

diversas prestaroes que correspondem ao que o Provedor de Justira representa como 'servz(os gerais ou difosos', dos

quais se desprendem beneftcios que vfio alim do universo dos su.Jeitos passivof', incluindo uma referenda

expressa a " [ .. . ] prestarfio de serviros no dominio ria prevenrfio de riscos e da proteriio civit> (al . ./)do n.0 1),

mostrando que "[ .. . ] a circunstoncia de uma taxa servir ao ftnanciamento de "serviros de interesse geral" niio i

por si so decisiva na respetiva quaitjicarfio".

1.2.1.6. Por fim, o ponto 6. (por lapso, numerado no documento junto como um

segundo ponto "5.") da "Fundamenta~ao da resposta do Municipio" e subordinado ao titulo "A

TMPC enquanto Taxa", ali se sustentando que"[ ... ] a Taxa Municipal de Proteriio Civil instituida pe/Q

Municipio de Lisboa revesle as carateri.rticas necemirias a sua quali.ficariio como taxd'.

Comes;ando por analisar a "Funs;ao da TMPC" (6.1.), o Municipio acentua o facto de o

fazer em rela~ao a taxa no seu todo, aludindo ao refor~o das atribuis;oes dos municipios no

dominic da prote.yao civil - e ao correspondente "redobrado esfor~o financeiro" - em face das

15


disposis;oes contidas nas citadas Lei n.0 27/2006 (Lei de Bases da Proter;:ao Civil) e na Lei n.0

65/2007, de 12 de novembro. Assim, a TMPC serve para obrigar os particulares a custear, "ao

menos em parte", as utilidades que lhes aproveitam: no artigo 58.0 do RGTPRML dispoe-se que

esta taxa eo correspetivo "dos servifOS assegurados pelo Serviro Municipal de ProtefiiO Civil nos domlnios da

protep1o civil, do combate aos indndios e de garantia da seguranfa das pessoas e ben!'. Nesta linha, o

Municipio critica o entendimento do Provedor de Justic;:a segundo o qual esta em causa o

exerdcio generico de poderes de policia e a prestar;:ao de servic;:os de interesse difuso defendendo,

pelo contrano, que "[ ... ] a concreto atividade de protefiiO civillevada a cabo peia Camara Municipal de

Lisboa seguramente ntio pode dizer-se mero 'seroifo de interesse di.foso., - apresentando, para justificar tal

entendimento, o elevado nillnero de intervenr;:oes concretas dos servic;:os da Camara Municipal,

de incendios e de outras ocorrencias verificadas. A taxa em apres:o serve para "[ ... ] cobrir parte

importante do elevado custo que o Municipio tem com a manutenfiio, exist!ncia e investimentos a realizar com estes

servirof'. 0 Municipio estabdece urn paralelo rigoroso entre o modo como a atividade de

protec;:ao civil se impoe aos municipios e a fiscalizac;:iio dos postos de abastecimento de

combustiveis ou o controlo da extrar;:ao de inertes, em analise nos citados ac6rdiios do Tribunal

Constitucional n. 0S 316/2014 e 179/2015- na medida em que tarnhem no circunstancialismo

que envolve a TMPC a imposic;:ao legal do clever respetivo e "[ ... ] causa de uma atividade de vigildncia

e de a[ifes de preven;iio" por parte dos municipios. Em todo o caso, o Municipio nao deixa de

reconhecer que "[ ... ] nem toda a atividade de prevenfiiO de n'scos e prestariio de socorros levada a cabo pelo

Municipio de Lis boa aproveita em exdusivo aos proprietdrios dos pridios sujeitos a TMPC'.

Em suma, e no entender do Municipio de Lisboa, "o .fondamento para a instituiriio da

TMPC esta na compensafiio de prestaroes que se sabe a partido niio beneficiarem em exclusivo os proprietdrios de

imoveis no conceiho de L'sboa, mas que tem nesses propriettirios os seus beneftcitirios principais [ ... ]". Na

medida em que "[ ... ] a atividade da proterao civil do Municipio de Lisboa estri em latga medida ligada ao

patrimonio edijicado, traduza-se ela em operafoes de socorro a incindios, em intervenfOilS por ocasiiio de inunda[Oes,

em afoes de proteriio ditadas pelo estado degradado ou em rnina de imoveis [ ... ]", sendo por isso "[---]'normal'

e mesmo 'expectdvel' que a Camara Municipal de Usboa, em face das atribuiroes que /he siio cometidas por let~

desenvolva um conjunto de afiJes concretas de proterao civil de que siio pn·ncipais beneficiarios os proprietdrios de

predios urbanos situados no concelho", conclui o Municipio a este respeito: "[ser] inquestiondvel que a

16

L


TMPC da corpo aque/a re/a;ao comutativa que o Tribunal Constitutional entendt conjormadora das verdodeiras

taxal'.

Segue-se a anilise da Estrutura da TMPC (6.2.), sendo a dita relac;ao comutativa que esta

subjacente a TMPC que, no entender do Municipio de Lisboa, explica toda a sua estrutura. E considerado que os tres universes de destinatarios da taxa (proprieci.rios de predios urbanos,

proprietanos de predios urbanos degradados, devoluto s ou em ruina e entidades que

desenvolvam atividades ou usos de risco no territ6rio do concelho) abrangem "[ .. . ] ms universos tit

pesroas que se distinguem com clareza do conJunto do cole#vidade pela intensidode dos riscos que geram e pela

intensidode do beneficia que a atividode da prote;ao civil lhes tra~(, sendo "[ . .. ] esta raziio qt~e Justifica que

parte dos custos inerentes aos smn{os de prote;iio civil lhes seja imputado atravis do TMPC'. Como tal, e

sempre no entender do Municipio, o que se pretende com a taxa e "[ ... ] jazer com que um conjunto

bem determinado de pessoas concorra para o custeamento de uma atividode de que siio os principais causadores ou

bene.ftciario.f'.

E, assim, posto em evidencia o facto de este tributo manifestar a bilateralidade

caratecistica das taxas, resultando "a func;ao comutativa da TMPC" ainda mais clara da escolha

quanto a sua base tributavel, ao fazer-se " [ ... ] variar a taxa incidente sobre os predios 11rbanos em .fon;ao

diJ m1 valor patrimonial tributtirio [ ... ]". E afirma-se, quanto a "[ .. . ] timmstantia de uma taxa se servir de

base 'ad valorem' ou de tomar por empristimo a base tributavel do Impasto Municipal sobre Imoveif', " [ ... ] n?io

/he subverte[r] a natureza nem a tran-!fowa[r] em mero 'aditional' deste imposto, como sugere o Provedor de

Justifd', procurando reforc;ar-se o paralelo entre a TMPC e urn outro tributo julgado como taxa

pelo Tribunal Constitucional: a taxa de conservar;ao de esgotos do Municipio de Lisboa (Ac6rdao

do Tribunal Constitucional n .0 65 / 2007).

Per estas razoes, sustenta e conclui o Municipio de lisboa que a TJ.\1PC reU.Oe a

carate.ristica da bilateralidade que define urn tributo como taxa, razao pela qual "ffalecerti.J o

argummto da inconstitutionalidade organica com que o Provedor de ]ustifa contesta a TMPC, na parte em que

esta se aplica aos pridios urbano.f'. Per se tratar de uma taxa- com a funr;ao de compensar prestac;oes

municipais associadas a prevenc;ao de riscos detenninados, manifestando 0 valor patrimonial

tributano des predios urbanos sujeitos a TMPC urna "tendencialligac;:ao" com a intensidade do

aproveitamento feito das prestar;6es municipais associadas a protec;ao civil - , com carater

17


sinalagmatico, as normas do RGTPRML visadas pelo pedido de fiscalizacrio do Provedor de

Justicra "[ ... ] nao se encontram por isso em viola;ao da rmrva de lei parlamentar estabelecida pela allnea i), do

n. • t, do artigo 165. •, e pelo n. • 2 do artigo 103. • da Constitui;iio da Republica Portugzmd'.

Antes da conclusao, o documento em apreciac;ao invoca, ainda, que "[ ... ] a semelhante

conclusiio se chegaria caso se entenduse niio prejigurar a TMPC uma taxa, mas em vez disso uma contribNi;iio",

contestando a representac;ao dicot6mica dos tributes publicos que tera sido ha muito ultrapassada

pela doutrina. 0 Municipio procura apenas afastar a tese de que s6 podem ser qualificados como

contribuic;oes os tributos cuja receita esteja consignada a "entes dotados de autonomia administrativa e

ftnanceird', afumando que a consignaCfio da receita e apenas um de entre vanos elementos que

indiciam o carater comutativo de urn tributo, nao se podendo todavia extrair da jurisprudencia do

Tribunal Constitucional "a lese de que a consigna;iio da receita i elemento essencial das contribui[Oes

Jinanceira.m e defendendo «que o Tribunal Constitucional niio exige tal requisito para quali.ftcar um tributo

como taxd'.

Todavia, nao liga efeitos a tal compreensao das coisas, limitando-se a reafirmar a ja

sustentada compreensao de que a TMPC constitui uma verdadeira e propria taxa e que "[ ... ] se,

por hipotese acadimica, niio se aceitasse tal qualijica;iio, entiio seria com certeza necesstirio ponderar a sua

qualijica;iio como contribNt'fiio antes de qualiftcti-la apressadamente como impasto - e seria necessaria ter presente

que, de acordo com a j urisprndincia do Tribunal Constituciona~ as contribuifoes niio estao abrangidas pela reserva

de lei parlamentar estabelecida pelo artigo 165. •cJa Constitlli;ao da Rtpublicd'.

1.2.2. A posic;ao afirmada nos autos pelo Municipio de Lisboa converge, pais, nas

seguintes condus6es:

" [ ... ] 1. A Taxa Municipal de Prote;ao Civil do Municipio de Usboa tem por fon;ao compensar presta;oes municipais associadas a preven;lio de riscos deteT711inados. 2. A titularidade dos pridios urbanos sujeitos a Taxa Municipal de Prote;ao Civil tkJ Municipio de Usboa permite presumir o 'natural' e 'expecttivel' aproveitamento das presta;oes associadas a prote;iio civil que o Municipio continuadamente realiza. 3. 0 valor patrimonial tributtirio dos pridios urbanos sujeitos a Taxa Municipal de Protefjjq Civil do Municipio de Us boa maniftsta 'tendencialliga;iio' com a intensidade do aprovtitamento que e feito das prestaroes municipais associadas a proterjjq civiL

18

(


4. A Taxa Municipal de Proteriio Civil tkJ Municipio de Usboa, tambim na pa e em que incide sobrt os pridios urbanos, apresenta por isso o cartiter sinalagmtitico que a jurisprudencia do Tribunal Constitucional entende ser caracteristico das taxas. 5. As normas do Rtgulamento Geral dt T axas, Pre;os e Outras Rtceitas do Municipio de Lisboa visadas peio Pulido de Fiscaiiza;iio do Provedor de Juslifa niio se encontram por isso em violariio da merva de lei parlamentar estabelecida pela alinea t), do n. • 1, do artigo 165. •, e pelo n. o 2 do artigo 103. o do Constituiriio da Rtpublica Portuguesa. [ ... ]".

1.3. Discutido em Plenario o memoranda apresentado pelo Presidente do Tribunal

Constitucional, nos termos do artigo 63.0, n.0 1, da Lei Orgaruca do Tribunal Constitucional

(LTC - Lei n. 0 28/ 82, de 15 de novembro), e fixada a orientas:ao do Tribunal, foi designado

relator, nos termos do ttecho final do artigo 63.0, n.0 2 da LTC. Cumpre agora decidir em

harmonia com o que entao se estabeleceu.

II- Fundamenta~ao

2. Descrita a dinarruca que conduziu o processo ao momenta decis6rio do qual emerge

o presente Ac6rdao, consideremos as normas sub Judicio, nao s6 na sua expressao literal, mas

tendo igualmente presente a sua ginese, que, no caso, nos permitiri compreender divers as aspetos

com relevo na apreciayao do pedido formulado pelo Requerente.

2.1. As normas em causa tiveram origem na "Proposta n.0 742/ 2014", subscrita pelo

senhor Vice-Presidente da Camara Municipal de Lisboa, que se encontra a pp. 2300-(41 0) e ss. do

2.0 Suplemento ao Boletim Municipal de Usboa, n.0 1088, de 23/ 12/ 2014 (disponivel em

http://www.cm-lisboa.pt/municipio/boletim-municipal).

Importa atentar, desde ja, em alguns dos seus considerandos introdut6rios:

" [ ... ] 1 -A Lei de Bases do Proteriio Civil, Lei n. o 27 I 2006, tk 3 de julho, trouxe consigo um now enquadramento a atividade da proteriio civil levada a cabo peio Estat:W, Rtgioes Autonomas e Autarquias Locais, entendida como a atividade qlle visa prevenir OS riscos coletiws inmntes as

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sitrla;oes de acidente grave ou de cattistrofe, atenuar os seus eflitos e proteger e so e bens em perigo quando aquefas situaroes ocorram; 2 - A Prote;iio Civil i uma atividade que e:x:ige uma participa;iio ativa e um esforro ftnanceiro da administrariio publica a vtirios niveis, bem como a cooperariio dos cidadiios, agentes economicos e demais entidades privadas. Arsenta ainda num principia de prevenriio, exigindo a mobili~;iio de recursos importantes, de modo continuado, com o proprisito de eliminar a propria caNs a das sitrla;oes de acidmte 011 cattistrofe que se quer evitar; 3 - Todos os cidadiios tem o direito de ter a sua disposi;iio informa;ou concretas sobre os riscos coletivos e como prevenir e minimizar os se11s ifeitos, caso ocorram e tem tambem, o direito a ser prontamente socorridbs sempre que atontera 11m acidente ou uma cattistroft, competindo aos municipios, dentro da sua circunscn[iio tmitoria~ asseg11rar a prestariio desse sern[o, no ambito das competencias que lhes estiio atribuidas na materia; 4 - 0 Municipio de lisboa tem vindo, ao Iongo dos anos, a investir de forma significativa na tirea da proteriio civile da prevenriio de riscos. Para alim do fugimento de Sapadores Bombeiros, tem em permanente .foncionamento o S ervi;o M11nicipal de Proteriio Civi~ promovendo de forma reg11lar e continuada atividades de jorma;iio civica com especial incidlncia nos domfnios da prevenriio contra os riscos de genese natura~ tecno/Ogicos ou misto, smcetiveis de afttar o territtino do municipio, designadamente: sismos, galgamentos costeiros, acidentes jerroviarios, acidentes amos, incbtdios urbanos, entre o11tros, merecendo especial destaque as a;ffes de jormariio junto das escoias e da populariio; 5- 0 Departamento de Proteriio Civil registou em 2013, 1.281 ocomncias de varios tipos (t·ncendios, queda de estn~turas, inundaroes, queda de revestimento, intervenriio social no apoio as

popularoes vitimas de acidentes, etc.) e realizou 21 exercittos de simulacro, envolvendo mais de 7.000 participantes, esteve envoividb na prepara;iio de pianos de contingtncia para os sem-abrigo perante vagas de frio, e na pela integra;iio de dispositivos de seguranra nas grandes ftstas e eventos da cidade. Por seu /ado, o &gimento de S apa®res Bombeiros, organiza® em Companhias Operacionais de interoenriio diferenciada, desenvolve intensa atividade, atendendo a mais de 18.000 qcorrincias por ano, incluindo aproximadamente 1.800 incendios, 1.000 acidentes, 1.900 urgincias midicas e 3.200 ocomncias relativas a eslf'llluras e vias de comunicariio,· [ .. . ] 7 - No quadro de reftrencia ticnicojurfdico usado na .fondamentaft1o da taxa de protefiiq civil se destaca a A valiarao Nacional de Risco, elaborada de acordo com as (fRisk Assessment and Mapping Guidelines for disaster Management)) emitida.s pela Comissao (documento SEC (2010) 1626 final, de 2010/12/21 e adotada pela Comissao Nacional de Proteriio Civi~ e ainda o regime j uridi&o da seguranra contra incindios em edi.ftcios consagrado no Decreto-Lei n.11

220 I 2008, de 12 de novembro; 8 - Desta avaliariio resulta, em primeiro Iugar, a identj,fict!f@ e caraqerizyriio dos ,Perigos de genese natural suscetiveis de qfttar o terrilifrio @ municipio. designadamente sismos. galgamentos cosleiros. acitientes graves de trqfogo. jncfndios urbanos. rotyra de in.fraestrnturas estrategjcas. addentes com substdncias perigosas ou concenlrafOes humanas.· em segund{) Iugar. uma identijicafiio maispredsq dos riscos de naturet,a tecno!Qgica, potenciados,Ptla utili:w£iio humana, a que o municipio rk Lisboa ;t>elas suas caracterfsticas est4 mais expos-to. Destacam-se. por

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"[ ... ] 4. TAXA MUNICIPAL DE PROTEyfO CIVIL (I'MPC) 4.1 Enquadramento Geral A Lei n. D 27 I 2006, de 3 de julho, Lei de Bases da Prote;iio Civil, trouxe consigo um novo mquadramento a esta atividade levada a cabo pelo Estado, Regioes Autonomas e autarquias locais que exige a participa;iio ativa e o esjor;o finanuiro da admt'nistra;tiiJ publica nos sellS vtirios niveis, bem como a coopera;iio dlJs cidadiios, agentes econrfmicos e demais entidades privadas. [ .. . ] A Lei n. • 65 I 200 7, de 12 de novembro, ao fixar novo enquadramento institucionai e operational da prote;iio civil no ambito municipal, reconhece a importJncia que os municipios tim na gest(iQ destes riscos, em virtu de da Slla proximidade ao terri/Orio e as popu/a;oes. As atribt~i;oes que assim se confiam aos mtmicipios ntiiJ podem ser desvalorizadas e tiio pouco o eifor;o financeiro que estas fonfoes acamtam, pela quantidade, qt~cliidade e prontidiio dos meios a afetar a estas atribuifoes, a samar a prote;ao de pessoas e hens perante acidentes e ocomncias de men or gravidade, peio que i criada a Taxa Municipal de Protei«o Civil, }Hstificando-sr que osparticularu custeiem, ao menos em parte, as 11#/idades qtte assim lhts gproveitam. [ ... ] A par com a conjigura;iio dos riscos, procedeu-se a avalia;tiiJ dos custos que concomm para a disponibiliza;tio de infraestruturas, equipamentos, de meios matenais e humanos qt~e constitnem a capacidade instalada do Mnnitipio ao nlvel da preven;iio do risco e da capacidade operational de resposta em sede da prote;iio civiL Destacam-se, entre esses meios, o &gimento de S apadores Bombeiros de Lisboa, meios proprios do mnnicipio, com largo historial de interven;iio e atividade, indispensaveis n11111 concelho com a ocupa;tio do territorio e a densidade populational que tem Us boa. [ ... ] A Protef(iQ Civil i assim nma atividade que exige uma participa;(iQ ativa e um esforro Finanairo da administra;iio publica a vcirios nfveis, bem como a coopera;lio dos cidadiios, agentes economicos e demais entidades privadas. E uma atividade qne assenta num pnncipio de preven;iio, exigindo a mobiliza;lio de recursos importantes, de modo continuado, com o proposito de eliminar a propria ca11sa das situa;Oes de acidente 011 catcistroft que se quer evitar. Na motklafiio da taxa hd que considerar que sempre que /evada a cabo pelos municipios, a prote;lio civil constitui 11ma atividade que tem por fito proteger pessoas e hens, j~tstificando-se que os particulares custeiem, ao menos em parte, as 11tilidades que assim lhes aproveitam. Se os riscos associados a vida das ,bessoas sao mais djfosos e rptanto a e/es se Justjfjca levar mais Ionge a asJHnfiio do msto da proter@ ,Wos m~~nkipios. jti os riscos associaths ao ,Patrjmonio sag mais concretos e quanta a estes justijica-se exi,gir que os partit~~lares com,_txuticipem os meio.r que tlio postos ao sern[o da suaproteriio. A Taxa Municipal de Proltfiio Civil que St msa criar i uma taxa que temfim;oes idinticas ar de um ,Ptimio de segm. smdndo para mstear os meios q.ue o Municipio de Usboa colocg diariamente a disposirlio dos municiJxs naprote;iio da sua ,!Jessoa e bens. em especial naproU;.iio t/g seu patrimenio imobilitirio, ao qual tanta dg atividark da! autarq11ias estd ligada. Este constitui o primeiro universo de repermssiio dos custos incorridos. cotQi.gyrando-se a taxa por

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ex :ro de e truttm 'tirio ma 'limo e aireo ou os acidentes em iufraestruturas de smd;os urkanos (gds. ektricidade e dgua).· em terceiro lyggr, a identififaioo rkfatores de agrapamento de risco qssocia@s a atipidades 011 usos de edi,flcios. eq11ipamentos ou recintos. nomeatiamente os tkcotmttes das suas caracteristjcas espeqficas. da intensidade dos se11s 11sos. bem como do nive/ de arioJao de estratijjcas de mitiga;ao rk riscospor parte das entidadesgptoras dos mesmos.· [ ... ] 10 - U m segt~ndo Httiverso de com de se ter considerado q11e nos pridios 11rhanos hd especial risco associado ao patrimomo degradado, devoluto ou em estado de ruina, que deve ser imputado aos respetivos proprietarios, sendo aq11i aplictivel11ma taxa affavada sobre o valor patrimonial dos pridios respetivos; 11 - S e demarcaram, por jim, n11m terceiro 11niverso tributtive4 utiliza;oes associadas a eq11ipammtos, recintos ou ediftcios identiftcados como geradores de risco acrescido impondo o prindpio da equiva/!ncia a aplic4faO de taxas especificas q11e estarao a cargo das entidades exploradoras ou gestoras das atividades em causa; 12 -A Lei n. • 53-E/2006, de 29 de dezembro, aprovou o regime geral das taxas das autarquias locais. Este diploma, que estabekce um regime geral respeitante as relaroes juridicotn"buttirias geradoras de obrigOfiiO de pagamento de taxas as autarqflias focais, introdJi!(ju 11m conjunto de novos requi.ritos a t~~mprir pelos munidpios, designadamente quanto a fondamenta;ao economicajinanceira do valor das taxas cobradas; [ ... ] 15 - Importa dar sequencia ao procedimento de aprecia;ao da taxa. Tenho a honra de propor, nos termos do artigo 8.' da Lei n. • 53-E/2006. rk 29 de ck:(.embro. alterado pelas Leis n. •s 64-A/2008. rk 31 de de!(f"'bro· e 11712009. de 29 de de!(,tmbro. o artigo 21. • do Lei n. • 73/2013. de 3 de setembro. as alineas de g) do n. • 1 do artigo 25. •. e as alinw e) e k) do n. • 1 do arligo 33.". todas da Lei n. • 7 5/2013. de 12 de setembro, que a Camara Municipal delibere aprovar e submeter a Assembleia Municipal a taxa municipal de prote;ao civil que constit11i, respetivamente, a Sec;ao V do &gt~lamento Geral de Taxas, Pre;os e Outras &ceitas do M11mdpio de Lisboa, q11e Jazem parte inltffante desta Proposta, q11e inleffa, como anexos, o &latorio de Fundamenta;ao Economica ~ Financeira, os valores do Taxa de Prote;iio Civil e Atividades/ usos de risco e a fondamenta;ao das i.renfoes, que se

;ilntam e aq11i se dlio por integra/mente reprodu:(jdos. [ ... ]" (sublinhados acrescentados).

A estes considerandos seguiu-se a proposta de articulado - artigos 58.0 a 67.0 do

RGTPRML - , a pp. 2300-(412 a 415), eo "relat6rio de fundamentac;:ao econ6mica e fi.nanceira"

(elemento obrigat6rio, nos termos do artigo 8.0, n.0 2, alinea c), do RGTAL), que, quanta a

TMPC, preve o seguinte a pp. 2300-(444 a 451), no que ora releva (e para alem de outros aspetos

ja real¥idos nos considetandos transcritos):

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base de cakulo adequada a este jim. na rmdida mt que, rkuk lo!Jl. pontkra a tirea dos predios. A Taxa MNnici,tJal de Prote;iio Civil assmta. a.rsim. num prinqpio manjferto de eq;Upal!ntja, tendo como ob,jetivo exigir dgs tihl/ares dos jmoveis o com.rpetjvo do servi;o de lmJte;iio q_ue aos .reus bens I garantithpelo Municipio. No que se pock con.ftgurar como um se_gHndo universo, ou um segmento especiftro do antes explicitado, joi considerado que nos ptidios urbanos hti especial risco as.rociado ao patrimrinio degradado, devohlto ou em e.rtado de ruina, que deve ser imputado aos mpetivos propriettirio.r. sendo aqui aplicdvel uma taxa agravada .robre o valor patrimonial do.r pridios respetivos. (., .) 4.2 Fundamentariio economico-Jinanceira do taxa 4.2. 1 Enquadramento da atividade e do custeio A Taxa Municipal de Proterao Civil (doravante designada de forma abreviada de TMPC) prevista na alterarao do regulamento de taxas, preros t outras receitas do Municipio de Lisboa (projeto) reftn-se ao sem£o publico prestado pelos diversos agentes de proterao civil, no ambito dos serviros de: - preven;ao dos risros roletivos e a ocom"ncia de acidente grave 011 de catti.rtroje deles resu/Jantes,· - atenuariio dos riscos coletivos a limilafao dos sellS efeitos no coso de ocorrencia de addente grave ou de catti.rtroft; - socorro e assistencia as pessoas e oNtros .rem viws em perigo e proterao de bens e valores mlturais, ambientais e de elevado interesse publico,· - reposirao da normalidade da vida das pessoas em mas afttadas por acidente grave 011

catti.rtroft. ( ... ) 0 estudo promrou demonstrar os critirios de determinarao dos custos da atividade publica na area da proteriio civil para a .ftxarao da taxa, tendo em conta os aspetos inerentes aos mesmos de forma a garantir uma maior eq11idade na sua oplica;iio. Inicialmente, foram identificados os processos que condut(!m a serviros pmtados na dna do Proteriio Civil pelo Municipio de Usboa aos particulares, empresas e demais entidades e pelos quais os mesmos tim de pagar taxa, tendo sido de.finido que interoenroes, no ambito da.r .fonrou e competencias da Proterao Civil Municipal, sao passiveis de oromrem nas seguintes situafoes/ tipologias: - em ptidios urbanos; - em outras in.fraestruturas e equipamentos, nomeadamente redes de gas, dgua, eletricidode e ftmvitiria, entre o11tras; - as atividades economicas e aos usos especiftcos de risco amscido de equipamentos, ediftcios e recintos. 0 valor da taxa foi caklllath com base nos mstos s«portados pelo Municipio para a pmtariio do sem{o, senckJ que: - no caso rh valor da taxa pre vista para os pridios Hrbanos. o va/pr da taxa iltcidirti sabre o valor Patrimonial tributtirio,·

1

- quanto aos ,bridios degradados, devolutos e em ruinas. o M11nidpjo gp/ica um 4!fOVamento dado o ekvado risco de ocorrfncia de ~ventosgraves na dna tiaprot(fiio civil,-

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- relativamente a pridios, recintos e eq11ipamentos (mks e o11tros), com 11sos consider. amscido para o M11nicipio, o valor previsto da taxa comsponde ao custo da ativida proterao civiL S alienta-Ie q11e os custos que o m11nicipio incom com o sennro de proterao civil nao sao repercutidos na sua totalidade aos beneficitirioi, assumindo o m11nicipio de lisboa parte titstes custos (custo social), .foncionando como uma comparticiparao ao custo real da prtitarao tit ml!i;o amciado a TMPC, decomnte da prote;iio e uguran;a dos municipes. Na modelafiio a taxa foi atendida a kgisia;ao que vem sendo citada e, destit logo, os principios da proporcionalidatit e da equivalencia jurldica previstas na Lei. q 53-E/ 2006, tit 29 tit titzembro, patenteando ainda mtirio! sociais e politicos expresses na existencia tit uma subven;iio municipal da atitJidade (nao repercussao inle!fal dos ct~stos incorridos). 4.2.2 Metodologia tit Cllsteio 0 mitodg tit ctilculo foi suportatkJ Ms dadps contabillsticos re/atipos aos custos diretos (pessoql aquisi;oes ell bens e mviyos. tran.iferincias. amortitaroes e inves#mentgs fo!1!1w) re/acionados com o exercido da atividade de Protefiio Civil (Jkgjmento Sqpadgres tk Bwbeiros e Drpartamento de Prote.;ao Civil). re.ferentes ao exqrfcio econOmico de 2013. Niio foi editada a componente d£ CIISIOs indirttos dada a premissa ell partido quanta a nao rrpercussao de totkJs OS fltStos suportatkJs na taxa (subven;iio municipal da atividade). Foram consideradas as seguintes categorias ell Cllsteio: - mstos com t>essoal.· • - gquisi{@ de ben.s e servifos: - amortizy;Qes: - transjerfncias comntes e de cgpital para terceiros,· - jnpestimentos (yturos . . A imputq;lio tk custos joi rea/j~da com base numa relaciio dirrta, sendo, pois.ltremisia 11m« uti/fl.,ariio tk rtfllrsos cwum a todas as atipidades efitivada de forma ,Proportional ao disp!ndio ell recrmos com o ato 011 operaciio es.pecifica r!aprotefiiD dvjL Com base neste rational, obteve-se 11m custo total associado a Proterao Civil ell 25,2 milhOes tit e11ros, conforme tabeia infra: 1.Custos (Diretos) da Proteriio Civil Rubric as: Custos com pessoal Aq11isiriio tit bens e serviros Transftrincias comntes Amortizaroes:

Investimentos comntes Investimentos .foturos

Total; 2. Taxas a qplicar (valores anHaiJ,)

Unidade: milham de euros 22.984 453 20

622 1.125 25.204

Consititrando os Hniverios de aplicariio da taxa temo1 os seg11intes valores unittirios: i. 0 valor anual da Taxa MHnicipal de Prote;iio Civil reiativamente aos pridios urbanos e tk 0,0375% do valor patrimonial tributdrio.

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ii. 0 valor anual da Taxa Municipal de Prote;ao Civil para os pridios degrada devolutos ou em minas, como tal considerados para eftitos do Imposto Municipal so de respctivammte, 0,3% c de 0,6% do valor patrimonial trib11trmo.

{

m: 0 valor anual da Tax a Municipal de Proterao Civil relativamentc aos pridios, eq11ipamentos e usos de risco acrescido sao os seguintes: ( ... ) ( ... ) Foi tambem consider-ada a isen;iifJ de TMPC para os proprietdrios de predios urbanos inftriom a 20.000 euros, com vista a minimizar os custos sociais a proprietdrios com patrimonio de valor muito baixo e de reduiJ·r encargos administrativos com cobran;as de valor muito redui]'do. 3. Rtceita estimada Atentos os Hniversos considerados a os valores unitarios previstos, estima-se Hma receita associada a Taxa de Proterao Civil:

Unidade: mzJhares de euros Ambito da aplica;iio Rtceita prevista (*) Pridios urbanos 16.850 Atividades /usos de risco 2. 000 TotaL· 18.850 (*) Salvaguarda-se o eftito da majorariifJ de predios urbanos degradados, devolutos e em minas e das atividades e usos de risco acrescido. 4.3 Conclusao 0 presente capitulo do &lattirio de fondamentarao economica e jinanceira que acompanha 0

regulamento Gera/ de T axas, Preros e Outras Receitas do Municipio de Lisboa ponto sistemati:(!1 a fondamentarao das taxas a adotar pelo Municipio de Li.sboa relativammte a relativamente a Taxa Municipal de Prote;iifJ Civti e aos comspondentes valores unitdn'os. [ ... ]" (sublinhados acrescentados).

Nestes pressupostos assentam, pois, as normas questionadas nos autos, a saber:

Artigo 59.• Incid!ncia objetiva da taxa municipal de proteriio civil

1 - A taxa municipal de proterao civil incide sabre o valor patrimonial tributdrio dos ptidios urbanos ou fraroes destes, situados no concelho de Us boa, tal como esse valor i determinado para eftitos do Impasto Municipal sabre Imtfveis. 2 - A taxa municipal de prote;iio civil incide tambem sobre o valor patrimonial tributdrio dos pridios urbanos ou .fraroes destes, situados no concelho de l.isboa, com risco acrescido par relarao com a condirao de degradado, devoluto ou em estado de rnina.

Artigo 60.~ Incid!ncia subjetiva da taxa municipal de prote;ao civil

1 - E sujeito passivo da taxa municipal de prote;iio civil prevista no n. " 1 do artigo anten'or o sujeito passivo do con-espondente Impasto Municipal sabre Imoveis.

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2 - E sujeito passivo da taxa municipal de prote;iio civil pmlista no n. 0 2 do artigo a terior; o .rujeito passivo do comspondente Imposto Munidpal sobre Imoveis.

Arligo 61." Facto gerador e periodicidade da taxa municipal de prote;iio civil

0 facto geradtJr da taxa municipal de prote;i:io civil reside na titularidade dos pridios tributtivtis, tal como resultante dtJ artigo anterior, a 31 de dezembro de cada ano [ ... ].

Arligo 63." Valor da taxa municipal de prote;iio civil

1 - 0 valor anual da taxa munidpal de proteroo civil relativamente aos pridios a que se refire o n. '1 do artigo 60. • ide 0,0375% do valor patnmonial tributtirio. 2 - 0 valor anual da taxa municipal de proteriio civil relativamente aos pridios a que se refere o n. • 2 dtJ artigo 60. • ide 0,3 % no tocante aos pridios degradados e de 0,6 % no coso dtJs pridios devolutos ou em T'llina, como tal consideradtJs para eftitos diJ Imposto Municipal sobre Imoveis. ---------------.-------------·-------------·-----·--------.

Arligo 64." Uquida;ao da taxa municipal de proteriio civil

1 - A liquidari:io da taxa municipal de proterao civil smi feita por rela;i:io com o cadastro do valor patrimonial dtJs pridios relativos a 31 de dezembro do ano anterior aquele a que respeita, no caso do n. • 1 e 2 do artigo 60. •, e de acordtJ com o cadastro de atividades de risco e respetitJOs titulares reportado ao mesmo momento, no caso dtJ n. '3 do mesmo artigo.

Conhecidas as normas e os fundamentos afinrutdos aquando da sua cria<;ao, importa

averiguar da sua conformidade a lei fundamental.

2.2. Nao e a primeira vez que o Tribunal Constitucional se pronuncia sob.re uma taxa

municipal "de protes:ao civil".

No passado mes de julho, atraves do Ac6rdao n.o 418/2017 (1: Secs:ao), decidiu-se

julga.r inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.0, n.0 1, 3.0

, n.0 2, e 4.0, n.0 2, do

"Regulamento da Taxa de Municipal de Protec;:ao Civil de Vila Nova de Gaia". A evidente

proximidade das questoes de constitucionalidade ai tratadas com as que ora nos ocupam justifica

que se (re)visite o essencial dos fundamentos dessa decisao, para compreender se o juizo de

inconstitucionalidade ali afirmado tera cabimento face as (diferentes) normas agora em

aprecia~ao.

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' TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Tal como nesse tribute, tambem a disciplina da TMPC agora em anilise

custos globais assinalados ao servi<;o municipal de protec;:ao civil (todos os custos com pessoal,

aquisis;ao de hens e servis;os, amortiza<;:6es, transferencias correntes e de capital para corpora<;:6es

de bombeiros, formas;ao e a<;:6es de sensibilizas;ao e rendas), contabilizados em €25.204.000,00,

sao imputados a urn universe limitado de sujeitos passives, nomeadamente aos propriecirios de

predios urbanos e as entidades que exerc;:am certas atividades ou usos de risco acrescido (artigo

60.0, n.0

S 1, 2 e 3, do RTMPC).

Segundo o requerente, esci em causa um impasto; ja para a requerida, a TMPC deve ser

qualificada como uma taxa, ou, quando muito, como contribuic;:ao financeira.

Conforme foi salientado no Ac6rdao n.0 539/2015, "[ ... ] a caracten'za;ao tk um tributo,

q11ando releve para eftito da determina;ao das regras aplicdveis tk compettncia legislativa, hd tk resultar do re!fme

juridico concreto que se encontre /ega/mente tkftnido, tornando-se imlevante o 'nomen juris' atribuido pelo legislador

ou a quali.ftcarao expressa do tributo como comtituindo uma contrapartida tk uma presta;l:kJ provocada ou

utilizada pelo sujeito passivo".

2.2.1. Assim, vale a pena recorda.r o travejamento fundamental acerca das classifica<;:6es

dos tributes na jurisprudencia do Tribunal, tomando como referenda - tal como o fez o Ac6rdao

n.0 418/2017- o citado Ac6rdao n.0 539/2015:

"J .. . ] E conhecida e tem sido jreq11entemente sublinhada, mesmo na jurispT'IIdencia constitucional, a distin;ao entre taxa e impasto. 0 imposto constitui uma prestarl:kJ pemnidria, coativa e unilateral, exigida com o proposito de angariafaO tk receitas que se tkstinam a sati.ifa;ao das necessidades ftnanceiras do Estado e tk outras entidatks ptiblicas, e q11e, por isso, tem apenas a contraparlida genirica do .foncionamento dos serviros estaduais. 0 que permite compreender que os impastos assentem essencialmente na capacidade contributiva dos sujeitos passivos, revelada atravis do rendimento ou da sua utilizarao e do patrimtfnio (artigo 4. ~ n. • 1, da Lei Geral Tributdria). A taxa comtitui uma prestafao pemnidria e coativa, exigida por uma entidade publica, em contrapartida de prestarao administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmcitica. A taxa pressupoe a realizarao de uma contraprestarao especiftca resultante de uma relarao concreto entre o contribuinte e a Administrarao e que poderd tradu~rse na presta;ao de um sefl!iro publico, na utilizarao tk um bem do dominio publico ou na

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remOfiiO de 111?1 obsftiCII/q j11rfdico ao comportamento dos partiet~Jam (arfigo 4. •, n. 0 ,

Cera/ Trib11tdria). A taxa tem igualmente a finalidade de angariafiio tk receita. MtJJ enquanto que no impastos esse proposito fiscal estd dissociado tk qNalqt~er prestarao publica, na medida em que as receitas se destinam a prover indistintamente as necessidades ftnanceirtJJ da co111smidade, em Cllmprimento de um dever geral de solidarUdatk, nas laxtJJ surge relaciona~ com a compensa;iio tk um et~sto 011 valor das prestaroes de que 0 sujeito passivo e CaJISador 011 benejititirio. Assim, 'a bilateralidade das taxas niio passa apenas pelo seu pressrposto, constit11ido por dada prestarlio administrativa, mas tambim pela sua finalidade, que consiste na compensarlio tkssa mesma presta;lio. S e a taxa consti111i um tributo comutativo niio i si111pksmente porque seja exigida pela ocasiiio de uma presttJflio publica mas porque e exigida em fonrlio dessa prestarJo, dando corpo a uma relarao de troca com o contribuinte' (S irgio Vasques, em 'Manual de Direito Fiscal~ pdg. 207, ed. de 2011, A/medina). Entretanto, a revisiio constitutional de 1997 introduifu, a proposito da delimita;iio da reseroa parlamentar, a categoria tributtiria das contribllifOU ftnanceiras a favor das entidatks publicas, dando cobertura constitucionaf a um conjsmto de trib11tos paraftscais que se situam num ponto intermedio entre a taxa e o impasto ( artigo 165. ~ n. • 1, alinea i)). As contribui[Oes ftnanceiras constituem 11m tertium genus de receittJJ ftscais, que poderlio ser qualificadas como taxas culetivas, na medida em que compartilham em parte da na111reza dos impostos (porq11e niio tem necessariamente uma cuntrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque vis am retribuir o seroi;o prestado por uma institui;Ja prlblica a certo drC~~Io ou certa categoria de pessoas ou entidades que benejiciam coletivamente de 11111 atividade administrativa) (Gomes Canotilho/ Vital Moreira, em 'Constituirao ria &publica Portuguesa Anotaria~ I vaL, pag. 1095, 4." ed., Coimbra Editora). As contn"bui[Oes distinguem-se especialmente das taxas porque niio se dingem a compensariio de presta;oes efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas a compensa;lio de presta;oes que apenas presumivelmente siio provocadas ou aproveitadas pelu sujeito passivo, camspondendo a uma rela;iio de bilateralidade genirica. Preenchem esse requisita as situaroes em que a prestariio poderd benejiciar potencialmente um grupo ha111ogeneo ou 11111 conjunto diftrenciavel de tkstinatdrios e aquelas em que a responsabilidade pelo ftnanciammto de uma tarefa administrativa i imputtivel a um determin~ gmpo que mantim alguma proximidade com as .ftnaliriades que atraves de.rsa afividade se pretendem afingir (sabre estes aspetos, Sergio V tJJques, ob. cit., pag. 221, e S ut_ana Tavares ria Silva, em ~ taxas e a coerfncia do sistema tributtirio~pag. 89-91,2. a ediriio, Coimbra Editora). Por via da nova redariio dada a norma diJ artigo 165.', n.' 1, alinea i), a Constitui;iio autonamizou uma terceira categaria de tributos, para eftitos de merva de lei parlamentar, relativizando as diftrenras entre os tributas unz'laterais e os tributos comutativos e obrigando a uma reformlllaflio da discussiia sabre a exigencia da reseroa de lei, relativamente as contribuiroes especiais que niio se pudessem enquadrar no precisa conceito de taxa. Como sublinha Cardoso da Costa, a esle proposito, par via tkssa autonomit_a;iio, o teste da bilateralidade, no sentido pm:isa que /he era atn'buido como caracteristica essential do conceita de taxa, deixa11 de poder ser sempre decisivo para resolver os casas duvidosas ou ambiguos quanta a natureza do tributo; e deixou de pader manter-se, tambem, a orientariio juri.spmdencial que

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tendia a qualiftcar como impasto, mormente para eftito da aplica;ao do comsponde remva parlammtar, as receitas parajiscais que nao pudessem ser quaJijicadas tipic, tax as (em 'S obre o Principio da Legalidadt das Tax as e das demais Contribuiroes ancriras ~ in <(Estudos em Homenagem ao Proftssor Doutor MarcekJ Caetano>>, voL I, pag. 806-807, ed. de 2006, Coimbra Editora; sobre a juti.rpnld!ncia mencionada, eft: o acordao do o Trib1mal Constitucional n. • 15 2/20 13 ). [ .. .]".

2.3. 0 Municipio de Lisboa assinala que a TMPC se encontra prevista no RGTAL. Na

verdade, o artigo 6.0, n.0 1, alinea .!J, do RGTAL preve que "[a)s taxas municipais incidem sobre

utiJidades prestadas aos partiCIIIares ou geradas pela atividadt dos munidpios, tksignadamente, [ .. . ]f) [p]ela

presta;iio de servi;os no dominio da prevenpJo de ri.rcos e da prote;ao civil'. Sucede que, como se sublinhou

no Ac6rdao n.0 418/2017, tal previsao nao permite dar como resolvida a questao central do

presente recurso, uma vez que, por um lado, nio cabe ao legislador ordinaria a palavra definitiva

quanta a qualifica~o de um tribute a luz das normas constitucionais e, por outro lado, 0 modo

generico como a referida "taxa" se encontta prevista no RGTAL nao dispensa a analise de cada

espedfico tributo estabelecido invocando essa legitima~o, para aferir se nele se enconttam

efetivamente as caracteristicas que pennitem reconduzi-lo a uma verdadeira taxa.

2.3.1. Como assinala Jose Manuel M. Cardoso da Costa ("Ainda a distinc;ao entre «taxa»

e «impasto» na jurisprudencia constitucional", in Homenagem a ]osi Guilherme Xavier de Basto, org. J. L. Saldanha Sanches e Antonio Martins, Coimbra, 2006, pp. 547 / 573.):

"[ ... ] A orienta;iio que, relativamente a distin;iio entre «impostoJ> e <dax(J)>, se foi sedimentando na jurisprud!ncia constitutional considerada no escrito antes nftrido [ttata-se de "0 enquadramento constitucional do direito dos impastos em Portugal: a jurisprudencia do Tribunal Constitucional», in Perspetivas Constilllcionais - Nos 20 anos da Constitui;iio d4 19 7 6, Vol. II, Coimbra, 1997, do mesmo au tor] pode recapitular-se nos seguintes !Opicos: - o critlrio bdsico em que essa distin;iio, seguniW o Tribunal Constituciona4 hade assentar i o que se reconduz a ideia da <(unilateralidadeJ> ths impastos e da <(bila~tralidadeJ) ou «sinalagmaticidadeJJ das taxas, 011 seja, e como bem se sabe, a que atendt ao facto de ao pagamento destas ultimas haver de comsponder 11ma contrapresta;iio <(especiftca;>, por parte do ente publico seu titular, a qual jmtiftcarti esse pagamento - o que niio acontecerti no caso dos

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impostos. 0 Tribunal come;a por acolher, pois, o c/Jssico critirio ((tJfrllturabJ que focalista, na esteira da ciencia das Finan;as, vem hd muito adotando (duignadamente entre nos) para o ifeito; - no contexto de tal criteria, entende ainda o T ribuna4 em consondncia com a r:Wutrina co mum e inquestionada, que nlio tem de haver, porim, (rigorosa) <<equivalenci{1)J economica entre o montante da taxa e o valor da mpetiva contrapresta;iio - bem podenr:W tal montante, pois, ser designadamente superior ao aula daquela contrapresta;ao. Trata-se, portanto, de uma bilateralidade ou sinalagmaticidade essencialmente <gilridicmJ; - todavia, nlio deixava jti o Tribunal de admitir q;u um certo nivel de <proporcionalic/adeJJ r:W montante da taxa fosse exigive4 de todo o modo, para que ela niio se desvirluasse num imposto. Ou sda: nlio deixou o Tribunal de admitir que o criteria <<esfrllturahJ de base de que portia nlio devesse ser tomado em termos puramente <ifo17!1aisJJ e sempre houvesse de conhecer ou receber uma ceria dimmsiio <(fllateriabJ. [ .. . ]" (pp. 548/549).

Deve notar-se, ainda, que a jurisprudencia constitucional procedeu a urn alargamento do

conceito de taxa, modificando urn pouco o sentido tra~Yado em decisoes anteriores (por exemplo

nos Ac6rdaos n.0 s 436 e 437 /2003), no Ac6rdao n.0 177/2010 (taxa camariria pela afixas;ao de

paineis publicicirios em predio pertencente a particular), onde podemos ler:

"[ .. . ] [E]ssa situa;lio [alterou-se] com a promulga;iio da Lei Geral Tributriria (aprovada pelo Demto-Lei n." 398/98, de 17 de dezembro). Na verdade, o artigo 4,~ n.' 1, desse diploma veio explicitar que <<as taxas assentam na presta;lio concreto de um sern[o publico, na utiliza;lio de um bem do dominio publico ou na remoJiio de um obstticulo juridico ao comportamento dos particu/aresJJ. De igual modo, a Lei n. • 53-E/ 2006, de 29 de dezembro (alterada pela Lei n. • 64-A/ 2008, de 31 de dezembro, e pela Lei n. • 117 I 2009, de 29 de de~mbro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3. •, identica categoriza;lio. Perante esta enumerariio tripartida das ccrtegorias de prutariio publica que dlio causa e servem de contrapartida a presta;lio exigivel a titulo de taxa, i incontroverso q11e o legislador niio acolheu aquela conce;lio restritiva, tendo antes considerado a remorlio de um obstticulo juridico como pressuposto autossu.ftcz'ente da figura. A prOpria formula;lio utilizada s11gere isso mesmo, pois a disjuntiva que antecede a rejerfncia final corta toda a liga;lio conectiva com os dois tipos de contrapresta;lio antes expressos. E nlio faria, na verdade, qualquer sentido que o enunciar:W legal previsse um temiro grupo de situa;oes, em alternativa as duas outras anteriomunte previstas, para se concluir que nlio se chega, afina/, a ultrapassar o ambito da ''utt'liza;ao de 11m bem do dominio publico •: pois so conta a remo;lio que a ela conduza. [ ... ] Esta no;lio mais amp/a de taxa nlio representa, a/ids, uma inova;lio, por via legislativa, pois o legislador limitou-se a perftlhar uma orienta;iio, contraposta a acima referida, jd anteri0r111ente

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presente num signiftcati'vo setor da doutn·na portuguesa. Na verdade, a dassi.fica;iio sem qualquer reslriflio, das modalidades de taxas ja era advogada por autores co Xavier, Manual de direito foca~ I, Usboa, 1974, 4243 e 48-53 Braz Teixeira, P cipios de direito fisca~ I, Coimbra, 1985, 4 3, e Sousa Franco, Finanras publicas e direito financeiro, II, 4." ed., 1992, 64'~ [ .. .]".

2.4. As circunstancias, ja assinaladas, de a TMPC englobar indiferenciadamente todos os

custos do servit;o municipal de prote<yao civil e de a previsao da referida taxa no RGTAL ser

generica sao de molde a suscitar duvidas muito consistentes quanta a necessaria bilateralidade ou

sinalagmaticidade deste tribute, ainda que se adote o conceito mais amplo de taxa que se trac,:ou

no Ac6rdao n.0 177/2010. De resto, foram tais duvidas que conduziram ao juizo positive de

inconstitucionalidade emitido no Ac6rdao n.0 418/2017 relativamente as nonnas do

Regulamento da Taxa Municipal de Protec;ao Civil de Vila Nova de Gaia.

Contudo, a circunstancia de se considerarem corretos os fundamentos que justificaram

tal juizo de inconstitucionalidade nao justificara, sem mais, urn identico juizo quanta as nonnas

do RGTPIUvfL que introduziram a Taxa Municipal de Protec,:ao Civil de Lisboa. Impoe-se, pois,

que estas Ultimas sejam analisadas tendo em conta a sua especifica estrutura. Tal analise devera

incidir, separadamente, sabre cada uma das (denominadas) "taxas" em causa no pedido do

Requerente: (i) o tributo que incide sabre o valor patrimonial dos predios em geral (n.0 1 do

artigo 59.0 do RGTPRML) e (ii) o tribute que incide sabre o valor patrimonial dos predios "com

risco acrescido por relas:ao com a condis:ao de degradado, devoluto ou em estado de ruina" (n.0 2

do artigo 59.0 do RGTPRML).

2.5. Centrando-nos, em primeiro lugar, na (denominada) "taxa" prevista n.0 1 do artigo

59.0 do RGTPRML, encontram-se alguns pontos de contacto como tributo sabre o qual incidiu

o Ac6rdiio n.0 418/2017.

2.5.1. Em primeiro lugar, e tambem no caso dos presentes autos, deve sublinhar-se (sem

prejuizo de outras razoes, adiante referidas) que nao tern aqui cabimento a convocas:ao dos

fundamentos do Ac6rdao n.0 316/2014, porquanto as atividades do municipio na area da

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protes:ao civil, a que se refere a TMPC, nao permitem estabelecer uma rela

presumida- com especificas pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou b

contnUio, e como se observou no Ac6rdao n.0 418/2017, pode dizer-se, genericamente, que

todos os sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem ocasionalmente na area do

municipio, e ainda que de urn modo muito difuso, "ciao causa" as atividades de protes:ao civil -

porque a sua simples presem;:a pode condiciona-las ou molda-las, determinando o seu conteudo -

ou delas ''beneficiam", pelo menos potencialmente. E renova-se a conclusao entiio afinnada: se

assim e, perde-se a conexao caracteristica dos tributes comutativos, num duplo sentido: perde-se

do lado dos benefici:irios, que nao sao suscetiveis de delimita<;ao, porquanto a "causa" da

atividade e o "beneficia" dela decorrente se diluem na generalidade da popula<;ao; e perde-se do

lado da presta<;ao, por nao ser individualizavel, reconduzindo-se a uma atividade abstrata.

Justifica-se, ainda, assinalar que, tambem na hip6tese ora apreciada, a determinas:ao dos

sujeitos passives e arbitraria: impor 0 tribute aos proprietaries e tio desprovido de sentido e

justificas:ao como escolher os arrendatarios, alguns ou todos os empresarios ou qualquer outra

categoria de sujeitos, uma vez que nenhum deles tern maier ou menor proximidade of?fetiva com a

atividade a que se refere a taxa.

No caso sub jt~dicio, tambem podemos (re)afinnar que a "constru<;ao" justificativa

consistente na agrega<;ao em brute de toda a atividade municipal de prote<;ao civil a titulo de

prestas;ao nao pode esconder que, desse modo, se ficciona, artificiosamente, uma prestayao

concreta com base num conjunto indiferenciado de atos sem destinatarios individualizados que se

reconduzem a uma atividade abstrata, sendo certo que o mesmo metodo - separar uma

determinada area de atividade de uma pessoa coletiva publica, calcular os seus custos e faze-los

refletir (ainda que parcialmente, mas em bloco) sobre urn conjunto maior ou menor de sujeitos

pode fazer-se para qualquer outro servi<;o publico local ou estadual ( educa<;ao, justi<;a, saude,

defesa, seguran<;a, por exemplo), mas nao traduz, manifestamente, urn recorte suficientemente

definido de prestas:oes concretas da entidade publica e dos sujeitos que a elas ciao causa ou delas

beneficiam, nem existem elementos que suportem, neste ambito, uma presuns:ao suficientemente

expressiva - forte - de uma rel.ayao de troca.

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Em suma, na justifica<;ao econ6mica cia TMPC encontram-se elem t s que, a semelhan<;a do que ocorria com o tributo criado pelo municipio de Vila Nova d Gaia, sao

dificilmente compatibilizaveis com a estrutura bilateral da taxa - designadamente, a descric.;:io

muito generica e abrangente do conjunto das atividades de protec.;:ao civil, a "identifica<;ao dos

processes" que "conduzem a servi<;os" ligados a prote<;ao civil como (alegada) expressao de urn

nexo entre presta<;oes, a agregac.;:io indiscriminada dos custos da globalidade dos servis:os de

prote<;ao civil e a distribui<;ao praticamente arbitriria desses custos por categorias de sujeitos

pass1vos.

Estes elementos estruturais do tribute - comuns as hip6teses dos presentes autos e a encarada pelo Tribunal no Ac6rdao n.0 418/2017 - representam urn primeiro obsciculo a qualifica<;ao da TMPC como taxa.

2.5.2. As caracteristicas apontadas da TMPC, que a aproximam do tributo equivalente

de Vila Nova de Gaia, somam-se outras pr6p.rias daquela.

A incidencia da TMPC revela uma estrutura analoga ao IMI, como justamente observou

0 Requerente. A sobreposi<;io dos regimes e inegavel- ambos OS tributes incidem sabre 0 valor

patrimonial tributirio dos im6veis e o sujeito passivo da TMPC e determinado por remissio para

as regras do IMI. Tal semelhan<;a estrutural nao e in6cua. Ela revela que o tribute nao assenta na

comlarao economica das prestaroes - e, nessa medida, prescinde do nexo caracteristico dos tributes

bilaterais, ja que niio pode guiar-se por uma ideia de proporcionalidade entre elas -, mas sim (e

inequivocamente) na capacidade contributiva dos sujeitos passives, revelada pela titularidade do

direito sabre os predios.

Nio e possivel reconstituir qualquer rela<;io suficientemente definida, certa e objetiva

entre o conteudo e valor das prestac.;:oes do servi<;o municipal de prote<;ao civil, pot urn lado, e o

valor a suportar pelos titulares dos predios, por outro. 0 Municipio de Lisboa sustenta que os

proprietaries dos predios sao "[ ... ] os [ ... ] beneficitirios principail' da TMPC, na medida em que

"[ ... ] a atividade da proterao c-ivil do Municipio de Lisboa estti em larga medida ligada ao patrimonio edijicad!J,

traduza-se ela em operaroes de socorro a incendios, em intervenroes por ocasiao de inundaroes, em aroes de proterao

ditadas pelo estado degradado ou em rnina de imoveis [ ... ]", sendo por isso "'normal' e mesmo 'expecttivel' que

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a Camara Municipal de Lisboa, em face das atribuifOCS que /he sao cometidas por lei, desentJ()/;

ofOes conmtas de protefao civil de que sao princzpais bem.ftcitirios os propriettirios de pridios 11 anos situados no

concelho", concluindo que "[ ... ] e inquestiontive/ que a TMPC dti corpo aquela rda;ao comutativa que o

Tribunal Constitucional entende conformadora das verdodeiras taxa!'. Por outras palavras, entende o

Municipio de Lis boa que as proprietarios integram urn dos "[ ... ] tres um·versos de pessoas que se

distinguem com ckmza ~ conjunto da coletividade pela intensidade dos riscos que geram e pela intensidade do

beneficia que a atividade do protefao civillhes Ira{', sendo "[ ... ] uta raztio que justifica que parte dos Cllstos

inerentes aos sendfOS de proterao citJtJ lhes seja imputado a/raves do TMPC'. Como tal, e sempre no

entender do Municipio, o que se pretende com a taxa e "[ ... ] fazer com que um conjlmto bem

detmninado de pessoas conco"a para o ct1steamento de uma atividode de que sao os princzpais causadores ou

benejicitiriol'.

Sucede que estas rela<;oes assentam, em grande medida, em peti[Oes de principia que nao

estao especificamente demonstradas e nao encontram reflexos na fundamenta<;ao econ6mica da

TMPC (onde, como se viu, todos os rustos sao agregados indistintamente). Par outro lado, no

que respeita especialmente a incidencia prevista no n.0 1 do artigo 59.0 do RGTPRML, tal rela<;iio

- a existir- sempre se perderia, porque o tributo assenta na titularidade do patrim6nio, o que,

ademais, fomece urn elemento de sinal contrario: tendencialmente, os predios de maior valor sao

de constru<;ao mais recente, com recurso a tecnicas mais avan<;adas e, por isso, mais seguros. A

estrutura da TMPC nao apresenta uma base objetiva para se poder afirmar que e a propriedade,

par si, que determina ou potencia os gastos municipais.

Par outras palavras, ao partir de urn pressuposto claramente revelador da capacidade

contributiva generica que e independente da dimensao, da natureza e do peso e valor relativos das

presta<;oes a assegurar no ambito da prote<;ao civil, o Municipio de Lisboa criou urn tributo -

qualificando-o como "taxa" - que se determina objetivamente sem a relevancia daquelas

presta<;oes, a nao ser na medida em que foram agregados as rustos globais daqueles servi<;os (o

que em nada favorece a ideia de bilateralidade, como vimos). Este desligamento das conexoes entre

presta~oes caracteristicas dos tributos bilaterais decorre, inelutavelmente, de se escolher como (tlnico)

facto tn'buttirio a tiJularidade do direito reaL E, sendo correto dizer-se que "e ponderada a area dos pridiol'

(como alegou 0 autor da norma), 0 certo e que essa pondera<;ao e feita nos mesmos tennos- e

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atravis - das regras do IMI, ou seja, com unica utilidade de caJ.culo do valor do pre

tributaries, pelo que tal considerac;:ao nao afasta as conclusoes ja afirmadas.

Nao h!l, pois, como negar o carater extremamente difuso (na verdade, impossivel de

trac;:ar) da relac;:ao entre a titlllaridade dos predios e as presta;oes no ambito da protec;:ao civil a que

(alegadamente) da causa, ou da relac;:ao entre tais presta;oes eo respetivo "beneficio"para os titulares do

pattim6nio irnobiliario. Como se sublinhou, nao e a possibilidade de enumerar varias atividades

de protec;:ao civil - sem considerac;:ao do seu peso relativo e, em particular, da relac;:ao de cada

uma com a titularidade dos predios - que permite dar por estabelecida a necessaria correlac;:ao

entre prestas:oes.

Consequentemente, nao pode a TMPC afirmar-se como tribute bilateral, ou seja, nao se

trata de uma taxa, no sentido juridico-constitucionalmente relevante que atras foi assinalado.

2.5.3. 0 Municipio de Lisboa apresentou, no debate gerado nos autos, alguns

argumentos que, no seu entender, sustentam a viabilidade da TMPC enquanto tributo bilateral.

Importa considerar as questoes especificamente referidas nesse quadro.

2.5.3.1. Na sua resposta, o autor da no.nna afirma que o Requerente "desagreg[ou]

arlificiosamenfe a estr'Nfllra da TMPC de modo capaz de sugerir a sua unilateralidade''. A "desagregac;:ao" a

que se refere e a considerac;:ao (no seu entender parcial) da TMPC limitada aos nfuneros 1 e 2 do

artigo 59.0 do RGTPRML.

Sucede que, para efeitos de apreciac;:ao da inconstitucionalidade do tributo, aquela (dita)

"desagregas:ao" pode e deve fazer-se, na medida em que o tribute em causa nao apresenta

exatamente a mesma estrutura nem obedece, rigorosamente, aos mesmos pressupostos nos casos

dos n.0 s 1 e 2 do artigo 59.0 do RGTPR1fl..., porum !ado, enos casos do n.0 3 do mesmo artigo,

por outro.

Ao contrario do que e sugerido, o tributo nao se toma unilateral por ser conside.rado

parcialmente. Na verdade, sob a designas:ao generica de TMPC escondem-se figuras estrutural e

substancialmente muito diversas. A posic;:ao do titular do direito real (n.0 s 1 e 2 do artigo 59.0 do

RGTPRML) nao se confunde com a daqueles que exercem atividades e usos de risco acrescido

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ern edificios, recintos ou equipamentos situados no concelho de Lisboa (n.0 3 do 59.0 do

RGTPRML). Para os efeitos do juizo que importa afi.rmar nesta decisao, as dissemelhanc;:as

fundarnentais levam a que, independentemente da sua designac;:ao comum (que e irrelevante e

poderia ser diversa), devam considerar-se como duas taxas distintas. Basta pensar que, na

perspetiva do propriecirio onerado nos termos do n.0 1 ou do n.0 2 do artigo 59.0 do RGTPRML,

e irrelevante que sejam tributadas tambim as atividades nos termos do n.0 3, estabelecendo-se a

relac;:ao tti.buciria com base em pressupostos inteiramente distintos.

2.5.3.2. 0 Municipio de Lisboa estabelece urn paralelo entre o modo como a atividade

de protec;ao civil se impoe aos municipios e a fiscalizac;ao dos postos de abastecimento de

combustiveis ou o controlo da extrac;ao de inertes, em analise nos Ac6rdios do Tribunal

Constitucional n.0 s 316/2014 e 179/ 2015 - na medida em que tarnbem no circunstancialismo

que envolve a 'TIAPC a imposic;ao legal do clever respetivo e (seria) "causa de uma atividade de

vigiMncia e de a;oes de preven;lio" por parte dos munidpios. Sustenta, tambem, que a func;ao

comutativa da 'TIAPC resulta "ainda mais clara" a partir da escolha quanta a sua base tributavel,

pois, ao "[ ... ] tJariar a taxa incidente sobre os pridios urbanos em fon;iio do seu tJalor patrimonial tributtirio",

pode reconhecer-se uma aproximac;ao entre a TMPC e urn outro tribute julgado como taxa pelo

Tribunal Constitucional: a taxa de conservac;:ao de esgotos do Municipio de Lisboa (Ac6rdao n .0

65/2007).

Sucede que, nos casos citados, M uma evidente proxim.idade funcional que permite

estreitar o universe dos beneficiarios, possibilitando reconhecer uma presunc;:ao de beneficia (que

vai pressuposta na - e revelada pela - estrutura do tributo) su.ftcientemenle forte, o que,

manifestamente, nao sucede no caso da TMPC, em que a presunc;:ao e fraca, ou mesmo,

eventualmente, vazia de conteudo. 0 espectro dos supostos benefici:irios e demasiado alargado, a

invocada presuns:ao nao tern contomos definidos e, nessa medida, nao pode afastar-se com

seguranc;:a 0 seu carater arbitrario, dado que a relac;ao entre prestac;oes e vaga e indireta, ao ponto

de quebrar os nexos essenciais ao estabelecimento das correlac;oes presumidas.

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2.5.3.3. Sustenta, ainda, o autor da nonna que a TMPC tern func;:oes iden

primio de seguro.

' -

Este argumento - que parece pretender alicerc;:ar a ideia de bilateralidade atraves de uma

analogia com o sinalagma do contrato de seguro - nao precede. E que, desde logo, nao e possivel

assimilar a relac;:ao estabelecida entre o Municipio de Lisboa e os titulares do patrim6nio

imobiliario com a rdac;:ao gerada no quadro de urn contrato de seguro entre as partes envolvidas.

Esta Ultima pressupoe a referenda a urn risco (de ocorrencia de factos desfavoraveis) apto a

afetar a esfera do segurado em concreto. Ora, o mecanisme da TMPC, assentando na agregac;:ao

de todos os custos do servic;:o, coloca os proprietaries (pelo menos em parte) a suportar riscos

que nao se repercutem na sua esfera, nem sequer potencialmente ou em abstrato.

De todo 0 modo, OS riscos nao estao, no ambito da TMPC (como vimos),

suficientemente recortados por referenda a categoria de sujeitos (titulares do direito real), o que

necessariamente dilui qualquer relac;:ao de troca imaginavd neste contexte: o conjunto da

atividade municipal de protec;ao civil nao compensa ou corrige uma consequencia econ6rnica

desfavoravel (decorrente de urn facto) que seja propria dos propriettirios do patrimonio imobilitirio.

A TMPC nao pode ver-se, assim, nero sequer aproxirnadamente, como urn "pr6nio de

seguro".

2.6. A semelhanc;:a do que se concluiu a respeito do tributo apreciado no Ac6rdao n .0

418/2017, forc;oso e concluir, perante a TMPC, que a rdac;ao comutativa que deveria estar

pressuposta nurna verdadeira taxa nao se encontra a partir de qualquer dos seus elementos

objetivos, pelo que o referido tribute nao merece tal qualificac;:ao juridica.

2. 7. As considerac;oes que antecedem sao transponiveis para a TMPC na modalidade

prevista no n.0 2 do artigo 59.0 do RGTPRML, ou seja, a norma respeitante aos predios "com

risco acrescido por relac;:ao com a condic;:io de degradado, devoluto ou em estado de ruina".

Numa primeira leitura, a favor da nao inconstitucionalidade da TMPC nesta vertente,

poder-se-ia afirmar que, por natureza, os predios degradados, devolutos ou em estado de ruina

representam urn risco acrescido de necessidade de intervenc;:ao dos servic;:os de protec;:ao civil.

37


Todavia, sendo esta asser<;ao verdadeira, nao e menos certo que a TMPC n

se fktermina em fon;ao fksse risco concreto. Ou seja, mantem-se validas, mutatis milt

considera<yoes acima tecidas a respeito da "norma-base" do n.0 1 do artigo 59.0 do R

.\.

, todas as

RML.

Por outras palavras, a pretexto de uma situac;:ao de risco (abstrato) acrescido, o tributo e agravado. Todavia - e constitui a sua "macula original,, nunca dissipada -, continua a assentar

apenas na capacidade contributiva revelada pela titularidade do direito real, ou seja, desliga-se

(como vimos) de qualquer rela<;ao de troca configura.vel oeste contexto, alias, em paralelo como

IMI- cf. artigos 112.0, n.0 3 ("as taxas previstas nas a/ineas b) e c) do n! 1 siio elevadas, an11almente, ao

triplo nos casos de pridios urbanos que se encontrem devolutos hti mais de um ano e de pridios em minas,

considerando-se devolutos ou em ruinas, os pridios como tal fkjinidos em diploma propritl') e 112.0, n.0 8 ("os

munidpios, mediante delibera;ao da assembleia municipal, podem majorar ate 30% a taxa aplictivel a pridios

urbanos degradados, considerando-se como tais os que, face ao m1 estado de conserva;ao, nao cumpram

satisfotoriamente a sua .fon;ao ou faram pmgar a seguran;a de pessoas e beni') do C6digo do IMI.

Consequentemente, e apesar de a TMPC prevista no n.0 2 do artigo 59.0 do RGTPRML

dizer respeito a uma hip6tese eventualmente reconduzivel a riscos acrescidos, estes niio moldam

a essencia do tributo: o facto tributario (titularidade do direito real) e a incidencia sobre o valor

permanecem desvinculados de prestac;:oes determinadas do serviyo de proteyao civil. Ou seja,

seroindo de pretexto para a tributac;:ao agravada, os ditos riscos (nao especificados) e as prestac;:oes

(concretamente desconhecidas) que os mesmos determinam estao ausentes do mecanismo

juridico da TMPC.

Dai que, apesar da aparente diferen<;a, esta norma merec;:a, pelas raz5es atras apontadas e

que aqui se dao por reproduzidas, o mesmo juizo no plano jurldico-constitucional.

Conclui-se, pois, e sem necessidade de outras considerayoes, pela inconstitucionalidade

orginica da norma contida no artigo 59.0, n.0 2, do RGTPRML e, ainda, das normas contidas nos

artigos 60.0, n.0 2, e 63.0

, n.0 2, do mesmo diploma (que respeitam a incidencia subjetiva e ao

valor da TMPC).

2.8. 0 Municipio de Lisboa sustenta ainda que, se, ''par hipotese acadimica, nao se aceitasse tal

qualijicafaO, entiio seria com certeza necesstirio ponderar a sua qualijicafao como contribuifao antes de qNali.ftca-fa

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apressadamente como imposto - e seria necesstirio fer presente que, de acorth com a Jurispm

Constituciona4 as contribuifoes nao estao abrangidas pela reserva de lei parlamentar estabe cida pelo artigp

165. •da Constituifiio da &publicd'.

Esta afirmas:ao quanto a necessidade de ponderar a qualificac;:ao da TMPC como

contribuis:ao nao e exata.

Na verdade, o tributo ern aprec;:o encontra-se previsto exclusivamente num regularnento

municipal habilitado por uma lei que apenas preve a aprovac;:ao de taxas (o RGTAL). Deste

modo, e tal como ja afirmado no Ac6rdao n.0 581 /2012, "[ .. . ] uma vez que inexiste qualquer outro

diploma legal que contenha uma habililtlfiiO genirica para a aprovarao pelos municipios de outro tipo de

tributos, das duas uma: ou o tributo [em analise] se pode recondu~r ao conceito de <dax(l)> consagrat:W no

citado RGT.A.L, e, por conseguinte, aquele preceito regulamentar niio i inconstituciona~· ou, diversamente,

comspondendo o [mesmo] tributo a um <<imposto>> ou a uma <<outra contribuiriio tributtiria com contornos

paracomutativos>>, o mesmo preceito niio poderci deixar de ser tit:W como incompativel como artigo 165. ~ n. • 1,

alinea i), da Constiluiflio [ . . .]", designadarnente por violas:ao da reserva de ki parlamentar.

E certo que, no Ac6rdao n.0 539/2015, o Tribunal afastou a existencia de uma reserva

de lei parlarnentar relativamente a toda a materia das contribuis:oes ("[c]onfiguram-se assim dois tipos

de reserva parlamentar: um relativo aos impastos, que abrange todos os seus elementos essenciais, incluint:W a

incidincia, a taxa, os beneficios fiscais e as garantias dos contribuintes (artigo 103. ), outro restrito ao regime gera~

que i aplictive/ tir taxas e as contribuififes financeiras, e re/ativamente as q11ais apenas se exige que o parlamento

legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e principios gerais e, portanto, sobre um conjunto de diretrif(!S

orientadoras da disciplina desses tributos que possa comspontkr a um regime com11m. Com esta altera;iio tkixou

de ja!(fr qualquer sentit:W equiparar a figura das contribNifoes financeiras aos impastos para efeitos de considerti-las

su.Jeitas a merva da ki parlamentar, passando o regime destas a estar equiparado ao das taxas. 0 principia da

legalidade, relativamente as contn"bt~ifoes financeiras, tal como o das taxas, apenas exige q11e o parlamento kgisk

ou autorize o governo a kgislar sobre as regras e principios gerais com11ns as diferrntes contribuifoes Jinanceiras, niio

necessitant:W de 11ma intervenflio ou autoriza;iio parlamentar para a sua criafOO individJJalizada, enquanto q11e,

relativamente a cada imposto, continua a exigir-se essa intervenrao qualificada, a qual deve determinar a sua

incidincia, a sua taxa, o.s beneftcio.s focais e as garantias t:Ws contribuintes.").

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Porem, o regime das finan<;as locais continua a ser reservado a c petencia legislativa

da Assembleia da Republica (artigos 165.0, n .0 1, alinea q), e 238.0

, n.0 s 2 e 4),

Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (Lei n.0 73/2013, de 3 de

setembro) nao preve, sequer, as contribuic;oes financeiras como receitas municipais - o que

comprova, tambem por esta via, que o RGTPRML, na parte respeitante as normas em analise, e

ainda que se pudesse entender que as mesmas contemplam uma contribuic;ao financeira, tecia

invadido a reserva de competencia da Assembleia da Republica.

2.9. A inconstitucionalidade orginica das normas dos artigos 59.0, n.0 1 e n.0 2, 60.0

, n.0

1 e n.0 2, e 63.0, n.0 1 e 0.

0 2, do RGTPRML acarreta, consequencialmente, a

inconstitucionalidade das normas que regulam as respetivos factos geradores (artigo 61.0, 1.*

parte, do RGTPRML) e liquidac;:ao (artigo 64.0 , n.0 1).

Resta, pais, concluir pela inconstitucionalidade das normas constantes dos n.0 s 1 e 2 do

artigo 59.0, dos n.0 s 1 e 2 do artigo 60.0

, da primeira parte do artigo 61.0, dos n.0

S 1 e 2 do artigo

63.0 e do n.0 1 do artigo 64.0, todos do Regulamento Geral de Taxas, Prec;os e outras Receitas do

Municipio de Lisboa, republicado pelo Aviso n.0 2926/ 2016, publicado no Diana da Republica,

2.• Sene, n.0 45, de 4 de marc;:o de 2016, par violac;:io do disposto no n.0 2 do artigo 103.0 e na

alinea 1) do n.0 1 do artigo 165.0 da Coostituic;:ao da Republica Portuguesa, a que importa declarar

com forc;a obrigat6ria geral.

III - Decisao

3. Em face do exposto, o Tribunal Constitucional declara a inconstitucionalidade, com

forc;a obrigat6ria geral, das nonnas constantes dos n.0 S 1 e 2 do artigo 59.0, dos n .0 S 1 e 2 do

artigo 60.0, da primeira parte do artigo 61.0

, dos n.0 s 1 e 2 do artigo 63.0 e do n.0 1 do artigo 64.0,

todos do Regulamento Geral de Taxas, Prec;os e outras Receitas do Municipio de Lisboa,

republicado pelo Aviso n.0 2926/2016, publicado no Didrio da &publica, 2.a Sene, n.0 45, de 4 de

mar<,:o de 2016- normas essas respeitantes a Taxa Municipal de Protec;:ao Civil-, por violac;:ao do

40


disposto no n.0 2 do artigo 103.0 e na alinea t) do n.0 1 do artigo 165.0 da Constitui~ao da

Republica Portuguesa.

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Processo 281/2017

t.• Sec~ao


Declara~iio de voto

Votei vencido o presente ac6rdio, por considerar que as normas sindicadas do

Regulamento Geral de Taxas, Prec;os e outras Receitas do Municipio de Lisboa, respeitantes a Taxa Municipal de Protec;:ao Civil, nao violam o disposto no n.0 2 do artigo 103.0 e na alinea t)

do n.0 1 do artigo 165.0 da Constituic;ao da Republica Portuguesa.

Discordo genericamente da conclusao nele contida de que no dominic da atividade de

protec;ao civil nao existe uma relac;ao comutativa que permita a qualificac;:ao do tribute criado

pelo Municipio de Usboa como uma taxa. A jurisprudencia deste Tribunal tern admitido que

possa nao existir urn ato concreto de prestac;ao a justificar a cobranc;:a da taxa, desde que os

indices ou presunc;oes em que a mesma assenta sejam razoaveis e permitam identificar a

ocorrencia da prestac;ao de urn servic;o provocado ou aproveitado pelo seu sujeito passive. Nesta

perspetiva, a natureza preventiva da atividade de protec;ao civil nao e, a priori, incompatfvel com

a bilateralidade da relac;ao tributana pressuposta na criac;ao de uma taxa municipal.

Foi nesse pressuposto que a alinea f) do n.0 1 do artigo 6.0 do Regime Geral das Taxas

das Autarquias Locais (RGTAL) incluiu aquela atividade no ambito de incidencia objetiva das

utilidades prestadas aos particulares ou geradas pelo municipio, norma que em rninha opiniao

constitui base legal bastante para a criac;ao de uma taxa de protec;ao civil. Alias, essa disposic;:ao

foi inserida no RGT AL na sequencia da entrada em vigor da Lei de Bases da Protec;ao Civil,

aprovada pela Lei n.0 27/2006, de 3 de Julho, que reforc;ou substancialmente a responsabilidade

dos municipios pelas atividades de protec;ao civil. 0 que explica porque e que o Municipio de

Lisboa, como muitos outros, confiando naquele regime legal, e na jurisprudencia expansiva

deste Tribunal, criou uma taxa para remunerar as utilidades prestadas ou geradas por aqueles

serv1c;os.

Coisa diferente e reconhecer a legitimidade constitucional dos criterios utilizados no

Regulamento Geral de Taxas, Prec;os e outras Receitas do Municipio de Lis boa para a tributac;:ao


dos servi<ros de protes:ao civil; a luz dos criterios de racionalidade que a mesma jurisprudencia

tern identificado.

Sea base de incidencia objetiva prevista no n.0 2 do artigo 59.0 nao me oferece duvidas,

nomeadamente por se justificar a tributac;ao agravada dos predios que oferecem urn risco

acrescido de segurans:a, ja a prevista no n. 0 1 do rnesrno artigo me suscita as maiores reservas

quanto a sua conformidade com o principia da equivalencia, por assentar nurna tributalj:iio

indiferenciada de todos os predios a partir da respetiva base de incidencia de IMI.

Ora, a luz das regras estabelecidas no respetivo c6digo, os predios que mais pagarn IMI

sao precisamente os predios que, pela sua idade, qualidade construtiva e localizas:iio, menores

riscos de seguranc;a oferecem, pelo que o criterio adotado na fixac;:ao da base de incidencia

prevista no n.0 1 do artigo 59.0 nao e id6neo a assegurar plenamente que cada rnunicipe contribui

na medida dos custo ou valor das utilidades prestadas au geradas pelo Municipio no dominio

da p.rotec;ao civil, frustrando-se assim a ideia de equivalencia que deve presidir a cria<rao de uma

taxa.

Neste sentido, ter-me-ia pronunciado pela inconstitucionalidade das normas

constantes do n.0 1 do artigo 59.0, do n .0 1 do artigo 60.0 e do n.0 1 do artigo 63.0 do Regulamento

Geral de Taxas, Prec;os e outras Receitas do Municipio de Lisboa, mas apenas dessas, e pot

violac;:ao do principia da igualdade consagrado no artigo 13.0 da Constituic;ao, que constitui a

base constitucional do principia da equivalencia tribuciria.

2

acordio n. - am-lisboa.pt

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