acesso À justiÇa promessa ou realidade
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ACESSO Agrave JUSTICcedilA PROMESSA OU REALIDADE
UMA ANAacuteLISE DO LITIacuteGIO SOBRE CRECHE E PREacute-ESCOLA NO MUNICIacutePIO DE SAtildeO
PAULO
SUSANA HENRIQUES DA COSTA1
SUMAacuteRIO 1 Introduccedilatildeo acesso agrave justiccedila como uma linha
historicamente em expansatildeo 2 O direito social agrave educaccedilatildeo
infantil a litigacircncia sobre vagas em creche e preacute-escola no
Municiacutepio de Satildeo Paulo 3 A litigacircncia individual 4 A
litigacircncia coletiva 5 Conclusotildees Referecircncias
1 Introduccedilatildeo acesso agrave justiccedila como uma linha historicamente em expansatildeo
Eacute difiacutecil abordar o tema do acesso agrave justiccedila e natildeo se remeter a uma narrativa histoacuterica
Inserido no contexto mundial poacutes-guerra de expansatildeo de direitos e remeacutedios legais e judiciais o
movimento de acesso agrave justiccedila buscava ampliar os caminhos e as instituiccedilotildees (judiciais ou natildeo)
perante as quais um indiviacuteduo poderia buscar justiccedila O marco histoacuterico desse movimento eacute o
conhecido projeto Florenccedila financiado pela Fundaccedilatildeo Ford pelo Conselho Italiano de Pesquisa e
pelo Ministeacuterio de Educaccedilatildeo da Itaacutelia O projeto dirigido por CAPPELLETTI resultou na ediccedilatildeo de
inuacutemeros volumes de pesquisa comparativa e consolidou uma visatildeo mais ampla de acesso agrave justiccedila
que a anteriormente limitada ao simples ingresso no Poder Judiciaacuterio2 Segundo concluiu
CAPPELLETTI
ldquoO problema do acesso apresenta-se pois sob dois aspectos principais por um lado como
efetividade dos direitos sociais que natildeo tecircm de ficar no plano das declaraccedilotildees meramente
teoacutericas senatildeo devem efetivamente influir na situaccedilatildeo econocircmico-social dos membros da sociedade que exige um vasto aparato governamental de realizaccedilatildeo mas por outra parte
inclusive como busca de formas e meacutetodos amiuacutede novos e alternativos perante os tradicionais pela racionalizaccedilatildeo e controle de tal aparato e por conseguinte para a
proteccedilatildeo contra os abusos os quais o mesmo aparato pode ocasionar direta ou
indiretamenterdquo3
O acesso agrave justiccedila tem portanto uma dimensatildeo substancial de transformaccedilatildeo social pela
efetivaccedilatildeo de direitos e tem tambeacutem uma dimensatildeo procedimental relacionada agrave ampliaccedilatildeo
racionalizaccedilatildeo e controle do aparato (instituiccedilotildees e procedimentos) governamental de realizaccedilatildeo
dos direitos
1 Professora Doutora da Faculdade de Direito da USP e do programa GVlaw da FGV Direito SP Mestre e Doutora em
Direito Processual pela Faculdade de Direito da USP e Poacutes-doutora na University of Wisconsin ndash Madison Law
School Promotora de Justiccedila do Estado de Satildeo Paulo 2
GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 115-117
3 CAPPELLETTI Acesso agrave justiccedila como programa de reforma e como meacutetodo de pensamento Processo ideologia
e sociedade P 385
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Nos paiacuteses centrais europeus e nos Estados Unidos retratados no estudo de CAPPELLETTI
o movimento de acesso agrave justiccedila inseriu-se num contexto de expansatildeo de direitos sociais jaacute
reconhecidos por cartas de direitos nacionais e internacionais Tratava-se de um periacuteodo em que
se discutia o potencial do welfare state de realizaccedilatildeo do valor de igualdade material e direitos das
minorias
No Brasil o movimento de acesso entendido como produccedilatildeo sistemaacutetica de estudos
sociojuriacutedicos iniciou-se somente na deacutecada de 804 Ao contraacuterio da vertente europeia e americana
inseriu-se num contexto de reconhecimento de direitos baacutesicos agrave populaccedilatildeo viabilizado pelo
processo de abertura poliacutetica e consequente surgimento dos movimentos sociais Em especial
a deacutecada de 80 traz estudos legais socioloacutegicos e dogmaacuteticos sobre acesso agrave justiccedila dos
interesses difusos e coletivos5 (interesses transindividuais ou interesses de grupos) e sobre formas
de absorccedilatildeo da litigiosidade individual contida seja (i) pela anaacutelise dos sistemas
alternativosextraoficiais ou informaisoficiais (juizados de pequenas causas) de soluccedilatildeo de
conflitos seja (ii) pelo estudos dos oacutebices financeiros sociais ou culturais que impediam os
indiviacuteduos de reconhecerem e verem reconhecidos (e implementados) seus direitos baacutesicos6
Apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 a temaacutetica do acesso agrave justiccedila avanccedilou pela
positivaccedilatildeo dos direitos sociais e pelo reconhecimento de que a existecircncia de um mecanismo
inafastaacutevel eficiente e justo de soluccedilatildeo de controveacutersias eacute um direito fundamental social (art 5ordm
CF) Uma vez positivados na Constituiccedilatildeo os direitos fundamentais sociais se tornaram estrutura
baacutesica do Estado e da sociedade brasileira7 e com o passar do tempo permitiram em maior
ou menor grau demandar de um dever prestacional estatal O texto constitucional destarte
ampliou as potencialidades da litigacircncia pela implementaccedilatildeo de direitos na medida em que
4 Interessante notar que o Brasil natildeo consta do relatoacuterio do projeto Florenccedila o que indica a ausecircncia de reflexatildeo
sistemaacutetica sobre o tema agrave eacutepoca da pesquisa Sobre o tema especula JUNQUEIRA ldquoA natildeo participaccedilatildeo do Brasil
no Florence Project teria sido resultado das dificuldades de contatar pesquisadores brasileiros interessados em
analisar esta questatildeo Ou seria decorrente da falta de interesse dos nossos pesquisadores em relaccedilatildeo ao tema na
segunda metade dos anos 70 jaacute que o assunto soacute introduzido no cenaacuterio acadecircmico e poliacutetico brasileiro a partir do final
daquela deacutecada quando (e aqui natildeo coincidentemente) se inicia o processo de abertura poliacutetica Infelizmente natildeo eacute
possiacutevel responder a essas indagaccedilotildees No entanto chama atenccedilatildeo a ausecircncia do Brasil no Florence Project enquanto
outros paiacuteses da Ameacuterica Latina (como Chile Colocircmbia Meacutexico e Uruguai) se fizeram representar relatando as suas
experiecircncias no campo do acesso agrave justiccedilardquo Acesso agrave justiccedila um olhar retrospectivo p 390 5 Com abordagem socioloacutegica v FALCAtildeO Justiccedila social e justiccedila legal conflitos de propriedade no Recife p 79-
101 Com abordagem mais tendente agrave dogmaacutetica v GRINOVER A tutela jurisdicional dos interesses difusos p
25-44 GRINOVER as garantias constitucionais do processo nas accedilotildees coletivas p 19-30 e GRINOVER Accedilotildees
coletivas para a tutela do ambiente e dos consumidores a Lei 7347 de 24785 p 113- 128 BASTOS A tutela dos
interesses difusos no direito constitucional brasileiro p 36-44 BARBOSA MOREIRA Tutela jurisdicional dos
interesses coletivos ou difusos P 55-77 BARBOSA MOREIRA A accedilatildeo popular do direito brasileiro como
instrumento da tutela jurisdicional dos chamados lsquointeresses difusosrsquo p 7- 19 NERY JR A accedilatildeo civil puacuteblica p
224-232 WATANABE Tutela jurisdicional dos interesses difusos a legitimaccedilatildeo para agir p 197-206 6 Com abordagem socioloacutegica v OLIVEIRA Poliacutecia e classes populares p 85-94 Com abordagem dogmaacutetica v
WATANABE Assistecircncia judiciaacuteria e o Juizado de Pequenas Causas p 161-167 e Filosofia e caracteriacutesticas
baacutesicas do Juizado Especial de Pequenas Causas p 1-7
7 CANOTILHO Direito constitucional e teoria da Constituiccedilatildeo p 379
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disponibilizou todo um novo aparato institucional e normativo substancial e procedimental
Esse aparato com o passar do tempo foi tornando os direitos sociais cada vez mais
exigiacuteveis Primeiro houve a ediccedilatildeo na deacutecada de 90 de leis regulamentadoras e viabilizadoras da
construccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas sociais (pex Lei n 808090 ndash Lei do SUS e Lei 939496 ndash Lei
de Diretrizes Baacutesicas da Educaccedilatildeo) Essas leis ainda propiciaram a criaccedilatildeo de planos nacionais
com o estabelecimento de metas a serem cumpridas e portanto metas aptas a serem exigidas
Paralelamente agrave construccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas as duas deacutecadas que se seguiram a 1988
testemunharam a concretizaccedilatildeo da potencialidade do Poder Judiciaacuterio tambeacutem reformulado pelo
texto constitucional como protagonista na arena puacuteblica SADEK enfatiza que ldquomodelos
institucionais e cartas de direitos fornecem paracircmetrosrdquo ldquosatildeo indicadores que delineiam
possibilidadesrdquo8 O Judiciaacuterio brasileiro alccedilado em 1988 pelo novo desenho institucional agrave
condiccedilatildeo de Poder estava apto se inserir no debate poliacutetico Aleacutem de ter sua aacuterea de atuaccedilatildeo
ampliada pela presenccedila de novos direitos individuais e coletivos teve suas portas abertas por
garantias de gratuidade inafastabilidade e devido processo legal A ldquodimensatildeo a profundidade e
o ritmo da efetivaccedilatildeo dessas virtualidadesrdquo poreacutem dependiam ldquodo empenho da habilidade ou
do grau de ativismo de seus integrantes e das reaccedilotildees encontradas por parte das demais instituiccedilotildees
e atoresrdquo9
O alto grau de visibilidade que as cortes brasileiras atingiram nos uacuteltimos anos natildeo
deixa duacutevidas de que a potencialidade criada pela Constituiccedilatildeo de 1988 se tornou uma realidade10
Em mateacuteria de implementaccedilatildeo de direitos sociais partiu-se de uma postura reticente tendente a
entender as normas constitucionais como programaacuteticas e chegou-se a uma situaccedilatildeo de
acentuado ativismo que leva a altos iacutendices de justiciabilidade11 e intensa interferecircncia ainda
que randocircmica e natildeo planejada em poliacuteticas puacuteblicas12
Seja pela ampliaccedilatildeo do debate na arena essencialmente poliacutetica (Executivo e Legislativo)
seja pela abertura da via adjudicatoacuteria (Judiciaacuterio) o fato eacute que as demandas por implementaccedilatildeo
8 SADEK Judiciaacuterio e arena puacuteblica um olhar a partir da ciecircncia poliacutetica p 10 9 SADEK Judiciaacuterio e arena puacuteblica um olhar a partir da ciecircncia poliacutetica p 10 10 ldquoCom efeito nos uacuteltimos anos tem sido inegaacutevel a conversatildeo do virtual das potencialidades em fatos de realidade
Muitas poliacuteticas puacuteblicas tecircm encontrado ressonacircncia no Judiciaacuterio quer na forma de contestaccedilatildeo quer na de exigecircncia
de realizaccedilatildeo quer ainda no questionamento de sua execuccedilatildeo Dificilmente se encontraratildeo aacutereas de poliacutetica puacuteblica em
que natildeo tenham sido notaacuteveis os impactos provocados pela atuaccedilatildeo do Judiciaacuteriordquo SADEK Judiciaacuterio e arena puacuteblica
um olhar a partir da ciecircncia poliacutetica p 23 Sobre o tema v ainda VIEIRA Supremocracia p 441 e ss 11 Nesse sentido eacute importante pontuar que a justiciabilidade de um direito sociais natildeo eacute categoria processual mas
sim requisito para o julgamento favoraacutevel do meacuterito da demanda Trata-se portanto de conceito pertencente ao direito
material (v WATANABE Controle jurisdicional de poliacuteticas puacuteblicas ndash ldquomiacutenimo existencialrdquo e demais direitos
fundamentais imediatamente judicializaacuteveis p 216) 12 Para dados federais sobre judicializaccedilatildeo da sauacutede v MINISTEacuteRIO DA SAUacuteDE Panorama da Judicializaccedilatildeo
disponiacutevel em httpusaudegovbrimagespdf2014maio29Panorama-da-judicializa----o--- 2012---modificado-em-
junho-de-2013pdf acesso em 2522015
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de direitos se avolumaram e se tornaram cada vez mais complexas Como aponta GALANTER
ldquojusticcedila natildeo eacute mais se um dia chegou a ser estaacutevel e determinadardquo Ao contraacuterio eacute uma linha
ldquofluida dinacircmica e instaacutevelrdquo (traduccedilatildeo livre)13 Dentro de uma sociedade com senso de justiccedila em
expansatildeo - seja pela incorporaccedilatildeo de novos direitos seja por descobertas cientiacuteficas de novas
causalidades e responsabilidades - cresce proporcionalmente a sensaccedilatildeo (linha) de injusticcedila
Nesse sentido segundo o autor ldquoa busca por justiccedila eacute guiada pela produccedilatildeo de injusticcedilardquo (traduccedilatildeo
livre)14 e quanto mais o conhecimento humano se aprimora mais aumenta expectativa de melhores
condiccedilotildees de vida e consequentemente mais se avanccedila a linha moacutevel da sensaccedilatildeo injusticcedila
GALANTER ainda aponta que outra dimensatildeo da linha moacutevel da justiccedila eacute a incorporaccedilatildeo natildeo soacute
de novos direitos mas de outros grupos sociais minoritaacuterios anteriormente situados agrave margem da
agenda social15
O entendimento das linhas da justiccedila e da injusticcedila como linhas moacuteveis paralelas
implica reconhecer que um aumento de justiccedila natildeo leva necessariamente agrave diminuiccedilatildeo da
sensaccedilatildeo injusticcedila Essa relaccedilatildeo natildeo eacute inversa e muitas vezes em funccedilatildeo da intensificaccedilatildeo da
sensaccedilatildeo de injusticcedila ocorre a ampliaccedilatildeo ldquosimboacutelicardquo de direitos que precede a existecircncia de
condiccedilotildees institucionais de concretizaccedilatildeo e reivindicaccedilotildees16 Olhando para o movimento de
acesso agrave justiccedila brasileiro eacute possiacutevel verificar uma pressatildeo para o alargamento da linha da
justiccedila que partiu da luta pelo reconhecimento de direitos baacutesicos no momento de abertura
poliacutetica (deacutecada de 80) Quando da Constituinte a sensaccedilatildeo de injusticcedila levou num primeiro
momento agrave positivaccedilatildeo ldquosimboacutelicardquo de direitos e criou potencialidades normativas e institucionais
de reivindicaccedilotildees Embora a realidade aponte para a concretizaccedilatildeo de algumas dessas
potencialidades constitucionais os iacutendices de desigualdade social brasileira ainda nos posicionam
longe da linha de justiccedila em expansatildeo e nos inserem em uma sociedade bastante conflituosa que
luta pela implementaccedilatildeo e priorizaccedilatildeo de direitos
Nesse contexto de expansatildeo da linha da justiccedila e de busca pela concretizaccedilatildeo de
promessas constitucionais esse artigo pretende analisar a litigacircncia judicial do direito social agrave
educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo pela lente da duacuteplice dimensatildeo substancial e
processual do movimento de acesso agrave justiccedila A pergunta que se procura responder eacute a
litigacircncia judicial envolvendo o direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem
servido como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo
substancial) eou (ii) tem encontrado um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as
teacutecnicas processuais racionais e adequadas (dimensatildeo procedimental)
13 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 124 14 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125 15 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 16 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 126
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O direito agrave educaccedilatildeo infantil (creche e preacute-escola) foi escolhido por preencher as
caracteriacutesticas das bases teoacutericas jaacute postas Trata-se de direito social positivado pela Constituiccedilatildeo
Federal de 1988 como direito fundamental (art 6ordm CF) de atendimento prioritaacuterio (art 208 IV e
art 227 CF) 17 Por se tratar de requisito viabilizador do emprego dos genitores eacute tambeacutem
constitucionalmente garantido como direito do trabalhador (art 7ordm XXV CF) possuindo assim
dupla titularidade O direito agrave educaccedilatildeo estaacute regulamentado por lei especiacutefica (Lei 939496 ndash
Lei de Diretrizes Baacutesicas da Educaccedilatildeo) e estaacute inserido no Plano Nacional de Educaccedilatildeo do
Governo Federal (Lei n 130052014) Junto com o direito agrave sauacutede ainda o direito agrave educaccedilatildeo
constitui a espeacutecie de direitos sociais de maior iacutendice de justiciabilidade no Judiciaacuterio Trata-se
portanto de um direito em franco processo de expansatildeo
O objeto desse artigo eacute restrito agrave anaacutelise do papel do Judiciaacuterio na litigacircncia do
direito agrave educaccedilatildeo infantil e por isso natildeo abarcaraacute a mobilizaccedilatildeo social diretamente voltada agrave
pressatildeo dos demais Poderes do Estado para a concretizaccedilatildeo dos direitos sociais Embora natildeo se
ignore que muitas vezes o Judiciaacuterio eacute utilizado como foro poliacutetico de pressatildeo do Executivo e
do Legislativo por recorte metodoloacutegico essa dimensatildeo natildeo seraacute o foco de anaacutelise
Por fim foi escolhida a litigacircncia sobre creche e preacute-escola no municiacutepio de Satildeo
Paulo porque Satildeo Paulo eacute o maior municiacutepio do paiacutes conta com estrutura social complexa e
portanto possui movimentos sociais organizados e articulados na defesa do direito agrave educaccedilatildeo
infantil Diante da dimensatildeo do municiacutepio ainda haacute poliacutetica puacuteblica intrincada e detalhada que
eacute diuturnamente submetida a debate e questionamento judiciais18 Finalmente como se veraacute abaixo
a litigacircncia judicial do direito a creche e preacute-escola tem longo histoacuterico e significativa proporccedilatildeo
Permite assim uma avaliaccedilatildeo mais global das respostas que o sistema de justiccedila tem dado a essa
especiacutefica demanda social
Trata-se de estudo empiacuterico qualitativo sem pretensotildees generalizantes mas que a
partir da anaacutelise de caso especiacutefico buscaraacute trazer dados para o melhor conhecimento da
realidade (law in action) e aprofundamento do debate O estudo se funda em dados secundaacuterios e
as fontes utilizadas foram relatoacuterios oficiais de pesquisa estudos empiacutericoacadecircmicos
reportagens da grande miacutedia website da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo documentos
disponibilizados pelos apelantes nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-6420088260002 da
Comarca de Satildeo Paulo e acoacuterdatildeos disponiacuteveis no site do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo
17 O processo de expansatildeo do direito agrave creche depende do julgamento do Agravo de Instrumento nordm 761908SC de
Relatoria do Min Fux que discute a autoaplicabilidade do art 208 IV da Constituiccedilatildeo Federal Para fins desse estudo
parte-se da premissa da autoaplicabilidade deste direito 18 A despeito da poliacutetica puacuteblica desenvolvida Satildeo Paulo natildeo tinha ateacute agosto de 2015 Plano Municipal de Educaccedilatildeo
V reportagem de tiacutetulo ldquoCacircmara aprova Plano Municipal de Educaccedilatildeo de SP sem palavra gecircnerordquo disponiacutevel em
httpg1globocomsao-paulonoticia201508camara-aprova-plano-municipal-de-educacao-de-sp-sem-palavra-
generohtml acessada em 26915
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2 O direito social agrave educaccedilatildeo infantil a litigacircncia sobre vagas em creche e preacute-escola no
Municiacutepio de Satildeo Paulo
O Plano Nacional de Educaccedilatildeo do Governo Federal (Lei n 130052014) regulamentando
normas constitucionais (art 7ordm XXV e art 208 IV CF) que reconhecem prioridade absoluta agrave
infacircncia estabeleceu como meta n 1 o atendimento ateacute 2016 de todas as crianccedilas com idade entre
4 a 5 anos em preacute-escola e de 50 das crianccedilas de 0 a 3 anos em creches A cidade de Satildeo Paulo
de acordo com o Censo Demograacutefico IBGE 2010 possuiacutea 710927 crianccedilas com idade entre 0 a
4 anos19 Segundo o Censo Educacional (MECINEP) Satildeo Paulo em 2012 disponibilizava
somente 259095 vagas em preacute-escola nuacutemero inferior ao percentual fixado pelo Plano Nacional
de Metas20
Dados do municiacutepio de Satildeo Paulo de setembro de 2014 indicavam a existecircncia de
225806 vagas em creches e 203415 vagas em preacute-escola A lista de crianccedilas esperando vagas
contava com de 160495 inscritos para creche e 12082 para preacute-escola21 Ainda que se leve em
conta que os dados satildeo do final do ano e que portanto haacute uma demanda represada das vagas que
seratildeo liberadas pela entrada de um percentual consideraacutevel dessa populaccedilatildeo no ensino fundamental
o deacuteficit eacute muito grande A criaccedilatildeo de vagas natildeo tem ocorrido na proporccedilatildeo do crescimento
populacional
Os nuacutemeros refletem uma situaccedilatildeo permanente de violaccedilatildeo do direito de milhares de
crianccedilas ao ensino e o direito de milhares de matildees e pais agrave assistecircncia ao trabalho Mostram
ainda como se veraacute abaixo que grande parte dos afetados por razatildeo deacuteficit informacional
educacional eou cultural natildeo reconhece sua situaccedilatildeo de sujeito de direitos violados ou se a
reconhece natildeo busca o aparato administrativo ou judicial do Estado para sua concretizaccedilatildeo22 Haacute
poreacutem uma parcela da populaccedilatildeo que informada sobre seus direitos rompe as barreiras ao
exerciacutecio da cidadania e busca tutela no sistema de justiccedila
Nesse sentido eacute possiacutevel identificar duas formas de encaminhamentos judiciais do
conflito envolvendo o deacuteficit de vagas em creche e preacute-escola no municiacutepio de Satildeo Paulo a
19 Censo Demograacutefico 2010 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbrxtrastemasphplang=
ampcodmun=355030ampidtema=1ampsearch=sao-paulo|sao-paulo|censo-demografico-2010-sinopse- acesso em 2322015 20 Censo Educacional 2012 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbr
xtrastemasphplang=ampcodmun=355030ampidtema=117ampsearch=sao-paulo|sao-paulo|ensino-matriculas-docentes-e-
rede-escolar-2012 acesso em 2322015 21 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015 22 Sobre a piracircmide de disputas e as suas camadas (violaccedilatildeo de direitos percepccedilatildeo de violaccedilatildeo responsabilizaccedilatildeo de
terceiro pretensatildeo e accedilatildeo judicial v FELSTINER ABEK e SARAT The emergence and transformation of disputes
naming blaming claiming p 631 e ss
7
individual e a coletiva Haacute a propositura de milhares de demandas buscando a garantia do
direito individual dos seus autores agrave vaga em creche A ilustrar a dimensatildeo da litigacircncia
individual somente a Defensoria Puacuteblica de Satildeo Paulo - oacutergatildeo criado em Satildeo Paulo em 2006 com
atribuiccedilatildeo constitucional de proteccedilatildeo dos economicamente hipossuficientes - foi procurada por
cerca de 8000 famiacutelias que buscavam vagas em creche para seus filhos no ano de 201323 Satildeo cerca
de 55 novos casos por dia A Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo recebeu em 2014 14040 ordens
judiciais para matriacutecula de crianccedilas em creches24 Trata-se de litigacircncia repetitiva de massa um
fenocircmeno crescente no Judiciaacuterio brasileiro caracterizado por demandas fracionadas e atomizadas
representativas de parcela um macro conflito social
Paralelamente agraves demandas individuais haacute a litigacircncia coletiva voltada agrave discussatildeo na
arena judicial da poliacutetica puacuteblica municipal de educaccedilatildeo infantil A litigacircncia coletiva sobre
direito agrave educaccedilatildeo infantil inicia-se em Satildeo Paulo ainda na deacutecada de 1990 com a propositura
de accedilotildees civis puacuteblicas pelo Ministeacuterio Puacuteblico25 Esses primeiros anos de experiecircncia revelaram
um padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio Paulista muito mais propiacutecio ao acolhimento de demandas
individuais (pex pedido de vaga em creche) ou mesmo de demandas coletivas voltadas agrave
concessatildeo de tutelas jurisdicionais claacutessicas (p ex vedaccedilatildeo agrave cobranccedila de taxas ou proibiccedilatildeo
de extinccedilatildeo de classes) Nesses casos o conflito pode ser equacionado pela moldura processual
tradicional bilateral (Caio X Tiacutecio) com provimentos voltados a restaurar situaccedilotildees passadas Em
casos em que o Judiciaacuterio teve que enfrentar conflitos efetivamente plurilaterais com pedidos de
provimentos futuros buscando a alteraccedilatildeo da realidade social constatou-se a presenccedila de vaacuterios
entraves juriacutedico-processuais institucionais e culturais que muitas vezes e por muito tempo
culminaram com a extinccedilatildeo reiterada de processos sob o argumento da impossibilidade juriacutedica
do pedido por discricionariedade administrativa26
Tendo em vista o padratildeo decisoacuterio identificado eacute clara a mudanccedila de estrateacutegia pelo MP
que passa a propor accedilotildees civis puacuteblicas natildeo mais voltadas agrave tutela de interesses difusos (pedidos
de condenaccedilatildeo a que o Municiacutepio fosse obrigado a matricular todas as crianccedilas inscritas em
suas listas) mas sim agrave tutela de interesses individuais homogecircneos fracionados e previamente
23 Dados informados pelo site G1 (Globo) em reportagem de tiacutetulo ldquoMais de 6 mil procuram Defensoria Puacuteblica para
pedir vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpg1globocomsao-paulonoticia201404mais-de-6-mil- procuram-
defensoria-publica-para-pedir-vaga-em-crechehtml 24 Dados informados pelo site R7 (Record) em reportagem de tiacutetulo ldquo55 famiacutelias procuram a Defensoria Puacuteblica
de SP por dia para conseguir uma vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpnoticiasr7comeducacao55- familias-
procuram-a-defensoria-publica-de-sp-por-dia-para-conseguir-uma-vaga-em-creche-26012015 25 MARINHO identificou 36 accedilotildees civis puacuteblicas propostas e transitadas em julgado pela Promotoria de Justiccedila de
Defesa dos Interesses Difusos e Coletivos da Crianccedila e do Adolescente da Capital entre 1996 e 2005 15 delas com
pedidos envolvendo direitos difusos Justiciabilidade dos Direitos Sociais Anaacutelise de Julgados do Direito agrave
Educaccedilatildeo sob o Enfoque da Capacidade Institucional pp 59-67 26 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 13 RIZZI Ester e XIMENES Salomatildeo Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil
em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 119
8
identificados (matriacutecula de crianccedilas constantes de rol anexado agrave inicial)27 Embora essa nova
estrateacutegia tenha recebido melhor acolhida do Judiciaacuterio na medida em que mais proacutexima do
modelo tradicional de resposta comutativa sua eficaacutecia era bastante limitada Ateacute o rito
procedimental chegar agrave fase de cumprimento das decisotildees judiciais muitas crianccedilas listadas jaacute
haviam ultrapassado a idade da matriacutecula em creche e preacute-escola Em decorrecircncia da constataccedilatildeo
da ineficaacutecia da nova estrateacutegia o MP buscou lidar com a questatildeo pela assinatura de termos
de ajustamento de condutas Em 2005 em especial foi assinado termo de ajustamento de
conduta no qual o Municiacutepio de comprometia a criar 15000 novas vagas em creche por ano Esse
TAC vigeu ateacute 2009 quando por negativa da Prefeitura em discutir criteacuterios de qualidade na
educaccedilatildeo natildeo foi renovado
Apoacutes decisotildees paradigmaacuteticas prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal em 2005
contudo a postura do Judiciaacuterio Paulista comeccedila a mudar e se tornar mais progressista28 A
instituiccedilatildeo comeccedila a se enxergar como arena legiacutetima para o debate da poliacutetica puacuteblica educacional
em casos coletivos adicionando dessa forma maior grau de justiciabilidade ao direito agrave educaccedilatildeo
em convergecircncia com a narrativa histoacuterica de expansatildeo de direitos acima descrita Entretanto no
tocante agraves demandas envolvendo interesses difusos ainda apresenta postura indefinida e
27 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 59-67 28 Em parecer GOTTI e XIMENES sustentam que ldquoO cenaacuterio jurisprudencial comeccedila a se consolidar a partir de 2005
com as decisotildees do Supremo Tribunal Federal (STF) provocadas por Recursos Extraordinaacuterios do MP contra decisotildees do
TJSP que negavam exigibilidade juriacutedica ao direito agrave educaccedilatildeo infantil com base nos argumentos acima elencados Tais
decisotildees do STF extrapolam por seu caraacuteter paradigmaacutetico e simboacutelico o tema especiacutefico da educaccedilatildeo infantil
sendo hoje reconhecidas como importantes precedentes no tratamento judicial dos direitos econocircmicos sociais e
culturais em geral Aleacutem de reconhecer a exigibilidade juriacutedica imediata do direito agrave educaccedilatildeo infantil em tais
decisotildees o STF declara expressamente que cabe ao Judiciaacuterio atuar subsidiariamente na garantia dos direitos
fundamentais sociais determinando que sejam assegurados sempre que comprovada a omissatildeo dos demais poderes
Nessas decisotildees e nas que se seguiram reiteradamente o STF define a educaccedilatildeo infantil como ldquoprerrogativa
constitucional indisponiacutevelrdquo cuja exigibilidade decorre do proacuteprio texto constitucional e impotildee ao Estado a obrigaccedilatildeo
de criar condiccedilotildees objetivas que possibilitem o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de preacute-escola
Interpretou de forma bastante restritiva a chamada ldquoclaacuteusula de reserva do possiacutevelrdquo amplamente alegada em accedilotildees
contra o Poder Puacuteblico - reconhecendo como uacutenica possibilidade de adiamento da aplicaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil a hipoacutetese de comprovaccedilatildeo objetiva por parte do gestor puacuteblico de que todas as iniciativas ao seu alcance
foram tomadas com a aplicaccedilatildeo do maacuteximo de recursos disponiacuteveis (Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e
preacute- escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa
Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) No referido
parecer foram citadas as seguintes decisotildees do STF Agravos Regimentais em Recurso Extraordinaacuterio n 410715-
5SP e n 436996 do Municiacutepio de Santo Andreacute relatado pelo Min Celso de Mello nos quais a Segunda Turma
confirmou decisatildeo monocraacutetica desse ministro em favor do recurso do Ministeacuterio Puacuteblico Outros casos com o mesmo
posicionamento alguns deles confirmando acoacuterdatildeos do TJSP RE 463210- AgRSP Rel Min Carlos Velloso Segunda
Turma Julgamento em 06122005 DJ em 03022006 RE 431916-AgRSP Rel Min Sepuacutelveda Pertence Primeira
Turma Julgamento em 25042006 DJ em 19052006 RE 469819 AgRSP Rel Min Cezar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12092006 DJ em 06102006 RE 465066 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 13122006 DJ em 16022007 RE 384201 AgRSP Rel Min Marco Aureacutelio Primeira Turma
Julgamento em 26042007 DJ em 03082007 RE 595595 AgR SC Rel Min Eros Grau Segunda Turma
Julgamento em 28042009 DJ em 28052009 RE592937 AgRSC Rel Min Cesar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12052009 Publicaccedilatildeo em 04062009 AI 592075 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 19052009 DJ em 04062009 RE 554075 AgRSC Rel Min Caacutermen Luacutecia Primeira Turma
Julgamento em 30062009 DJ em 20082009
9
dificuldade no tratamento de questotildees envolvendo justiccedila distributiva29 tanto no tocante ao
equacionamento do conflito (processo de conhecimento) quando no momento da efetivaccedilatildeo da
decisatildeo judicial (cumprimento da sentenccedila)
Apoacutes rever vaacuterios estudos acadecircmicos sobre o tema GOTTI e XIMENES em parecer
exarado nos autos da Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo sustentam
a existecircncia atual do seguinte padratildeo decisoacuterio nos Tribunais paulistas a respeito da educaccedilatildeo
infantil
a) os pedidos judiciais englobando direito individual agrave matriacutecula em instituiccedilotildees de
educaccedilatildeo infantil normalmente satildeo deferidos sendo que apoacutes 2006 o estudo
constata que 100 dessas accedilotildees tiveram resultado favoraacutevel aos autores
b) as accedilotildees judiciais coletivas que requerem um nuacutemero preciso de vagas (direitos
individuais homogecircneos) tambeacutem satildeo normalmente deferidas
c) natildeo haacute posiccedilatildeo paciacutefica quanto agraves accedilotildees judiciais coletivas e difusas que veiculam
interesses relacionados natildeo a uma lista especiacutefica e limitada de crianccedilas mas
agrave matriacutecula de todas as demandantes atuais em determinada regiatildeo ou todas as
potenciais e futuras demandantes
d) as accedilotildees coletivas que veiculam pedidos relacionados agrave construccedilatildeo de unidades de
educaccedilatildeo ou ampliaccedilatildeo fiacutesica da rede satildeo normalmente rejeitadas sob o argumento
de interferecircncia na esfera de discricionariedade administrativa
e) as accedilotildees coletivas que buscam tutelas especiacuteficas em poliacuteticas puacuteblicas
requerendo plano de expansatildeo e previsatildeo de destinaccedilatildeo orccedilamentaacuteria sofrem
grande resistecircncia no Judiciaacuterio mesmo que o TJSP reconheccedila a possibilidade
juriacutedica de tais pedidos3029
O novo padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio aleacutem de influenciado por decisotildees do STF
envolvendo direitos sociais eacute impactado pelo surgimento de novos atores em meados dos anos
2000 Nesse periacuteodo os movimentos sociais mais articulados e fortalecidos comeccedilam a ver no
Judiciaacuterio uma arena a ser conquistado A litigacircncia estrateacutegica coletiva comeccedila a ganhar forccedila
com destaque para a criaccedilatildeo pela ONG Accedilatildeo Educativa do Programa Accedilatildeo na Justiccedila cujo
objetivo era desenvolver uma litigacircncia estrateacutegica voltada agrave ldquoaleacutem da atuaccedilatildeo judicial
propriamente ditardquo promover ldquoo aprofundamento e difusatildeordquo da justiciabilidade do direito agrave
educaccedilatildeo sob a perspectiva dos direitos humanos ldquonos campos juriacutedico e educacional a
participaccedilatildeo no debate puacuteblico a mobilizaccedilatildeo pela ampliaccedilatildeo das garantias materiais e
processuais relacionadas aos direitos sociais e a formaccedilatildeo e mobilizaccedilatildeo de defensores populares
do direito agrave educaccedilatildeo Em sua estrateacutegia de litigacircncia procura fortalecer a articulaccedilatildeo com redes
29 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 16-17 30 GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo
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de defesa e promoccedilatildeo de direitos humanos e educacionaisrdquo31
No final de 2007 o programa levou agrave criaccedilatildeo do Movimento Creche Para Todos
integrado por entidades da sociedade civil e movimentos sociais comprometidos com a defesa da
causa da educaccedilatildeo infantil Em 2012 ainda surgiu o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre
Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) formado pela Accedilatildeo Educativa Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pela
Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo pelo Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo
(GEDUC) do Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Satildeo Paulo por Rubens Naves Santos Jr e Hesketh
ndash Escritoacuterios Associados de Advocacia e pelo Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa
Satildeo Paulo Com litigacircncia estrateacutegica complexa o Movimento Creche Para Todos articulado
com o GTIEI vem questionando judicialmente natildeo soacute o deacuteficit de vagas mas a qualidade do
ensino puacuteblico e o niacutevel de investimento do municipal em educaccedilatildeo infantil Trata-se de exemplo
concreto de expansatildeo da linha da justiccedila pela inclusatildeo de novas dimensotildees do direito e de novos
grupos sociais agrave litigacircncia coletiva (GALANTER)32 Dentro da estrateacutegia haacute destaque para a
propositura de vaacuterias accedilotildees civis puacuteblicas e a assinatura de termos de ajustamento de condutas
buscando implementaccedilatildeo de direitos e a impetraccedilatildeo de alguns mandados de seguranccedila
objetivando acesso e transparecircncia nos dados puacuteblicos33
Um dos aacutepices dessa litigacircncia foi o julgamento em 2013 da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo oriunda de demanda proposta pela Accedilatildeo Educativa
Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pelo Instituto de Cidadania Padre Josimo Tavares pela Casa
dos Meninos pelo Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo e pela
Associaccedilatildeo Internacional agrave Humanidade Jardim Emiacutelio Carlos e Irene todos integrantes do
Movimento Creche para Todos em face do Municiacutepio de Satildeo Paulo O processamento do recurso
- que tambeacutem contou com a participaccedilatildeo proacutexima do GTIEI e assim dos oacutergatildeos do sistema de
justiccedila responsaacuteveis pela tutela do direito agrave educaccedilatildeo infantil (Ministeacuterio Puacuteblico e da Defensoria
Puacuteblica estaduais) - levou agrave realizaccedilatildeo da primeira audiecircncia puacuteblica da histoacuteria do Tribunal de
Justiccedila34 e apoacutes tentativa de conciliaccedilatildeo infrutiacutefera culminou com a condenaccedilatildeo do reacuteu agrave entre
os anos de 2014 e 2016 a (i) criar no miacutenimo 150000 (cento e cinquenta mil) novas vagas em
creches e em preacute-escolas para crianccedilas de zero a cinco anos de idade (ii) incluir na proposta
orccedilamentaacuteria a ampliaccedilatildeo da rede de ensino atinente agrave educaccedilatildeo infantil de acordo com a ampliaccedilatildeo
31 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 105 32 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 33 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 116 34 Informaccedilatildeo disponiacutevel no site oficial do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo em reportagem de tiacutetulo ldquoTJSP inicia
audiecircncia puacuteblica sobre vagas na educaccedilatildeo infantil da Capitalrdquo disponiacutevel em
httpwwwtjspjusbrInstitucionalCanaisComunicacaoNoticiasNoticiaaspxId=19610 acessado em 2322015
11
determinada (iii) apresentar plano de ampliaccedilatildeo de vagas e de construccedilatildeo de unidades de educaccedilatildeo
infantil de forma a atender toda a demanda oficialmente cadastrada de acordo com o Plano
Nacional de Educaccedilatildeo A decisatildeo paradigmaacutetica determinou a vinculaccedilatildeo do Municiacutepio ao
cumprimento do seu proacuteprio plano de metas e teve repercussatildeo social relevante35 O acoacuterdatildeo natildeo
transitou em julgado pois houve interposiccedilatildeo de recursos especiais e extraordinaacuterios36 pendentes
de julgamento Haacute poreacutem execuccedilatildeo provisoacuteria em andamento uma vez que o efeito suspensivo
aos recursos pleiteado pela Municipalidade foi negado37
Uma caracteriacutestica importante da decisatildeo do TJSP eacute ter rompido com o padratildeo decisoacuterio
anteriormente mencionado e para aleacutem da fixaccedilatildeo numeacuterica de vagas a serem criadas fixou
a obrigaccedilatildeo de o municiacutepio apresentar plano de expansatildeo de vagas dentro de criteacuterios de
qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educaccedilatildeo e pelo Conselho Municipal de
Educaccedilatildeo Foi designada ainda a Coordenadoria de Infacircncia e Juventude oacutergatildeo interno do
Tribunal de Justiccedila para acompanhar o cumprimento provisoacuterio da sentenccedila Para assessorar a
Coordenadoria foi criado um Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo composto por parcela das
instituiccedilotildees envolvidas com a causa 38 O Comitecirc se reuacutene periodicamente para o acompanhamento
da execuccedilatildeo A Prefeitura por sua vez tem se reunido com o Comitecirc e a Coordenadoria e
apresentando relatoacuterios de implementaccedilatildeo do plano de expansatildeo de vagas em educaccedilatildeo infantil
Haacute notiacutecias nos autos das Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000
do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo de que o referido plano estaacute sendo cumprido
O relato de parcial cumprimento da condenaccedilatildeo poreacutem ainda natildeo se refletiu nos dados
oficiais O site da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo publica dados ateacute setembro de 2014 que
conforme demonstra o graacutefico abaixo indicam que toda a intervenccedilatildeo judicial relatada natildeo foi
35 Reportagem de tiacutetulo ldquoJusticcedila condena Prefeitura de Satildeo Paulo a criar 150000 vagas de educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel
em httpvejaabrilcombrnoticiaeducacaojustica-condena-preitura-de-sao-paulo-a-criar-150000- vagas-em-creches
acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP deveraacute oferecer 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantilrdquo
disponiacutevel em httpjornalggncombrblogcentro-de-referencias-em-educacao- integralprefeitura-de-sp-
devera-oferecer-150-mil-vagas-em-educacao-infantil acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoTJ manda Prefeitura
de SP criar 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantil ateacute 2016rdquo disponiacutevel em
httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeraltj-manda-prefeitura-de-sp-criar-150-mil-vagas-em-educacao- infantil-ate-
20161109277 acesso em 1242015 e reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP eacute condenada a abrir 150 mil vagas na
educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel em httpeducacaouolcombrnoticias20131216prefeitura- de-sp-e-condenada-a-abrir-
150-mil-vagas-na-educacao-infantilhtm acessadas em 2322015 36 O recurso especial foi sobrestado para aguardar o julgamento do AI 761908SC que como visto na nota 17 teve
repercussatildeo geral reconhecida e iraacute decidir sobre a autoaplicabilidade do art 208 IV CF 37 Inicialmente houve a concessatildeo de efeito suspensivo a um dos recursos mas essa decisatildeo foi revista em 1592015
(Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000 e nordm 0018645-212010826000350001 Rel Des
Eros Piceli) 38 Compotildeem o Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo Accedilatildeo Educativa Associaccedilatildeo Comunidade Ativa Vila Clara
Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo Foacuterum
Municipal de Educaccedilatildeo Infantil Foacuterum Paulista de Educaccedilatildeo Infantil Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo do
MPSP (GEDUC) Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa Satildeo Paulo Hesketh Advogados Instituto de
Cidadania Padre Josimo Tavares NEGRI ndash Nuacutecleo de Estudos de gecircnero raccedila e idade Rubens Naves Santos Junior ndash
Advogados
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capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
15
os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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2
Nos paiacuteses centrais europeus e nos Estados Unidos retratados no estudo de CAPPELLETTI
o movimento de acesso agrave justiccedila inseriu-se num contexto de expansatildeo de direitos sociais jaacute
reconhecidos por cartas de direitos nacionais e internacionais Tratava-se de um periacuteodo em que
se discutia o potencial do welfare state de realizaccedilatildeo do valor de igualdade material e direitos das
minorias
No Brasil o movimento de acesso entendido como produccedilatildeo sistemaacutetica de estudos
sociojuriacutedicos iniciou-se somente na deacutecada de 804 Ao contraacuterio da vertente europeia e americana
inseriu-se num contexto de reconhecimento de direitos baacutesicos agrave populaccedilatildeo viabilizado pelo
processo de abertura poliacutetica e consequente surgimento dos movimentos sociais Em especial
a deacutecada de 80 traz estudos legais socioloacutegicos e dogmaacuteticos sobre acesso agrave justiccedila dos
interesses difusos e coletivos5 (interesses transindividuais ou interesses de grupos) e sobre formas
de absorccedilatildeo da litigiosidade individual contida seja (i) pela anaacutelise dos sistemas
alternativosextraoficiais ou informaisoficiais (juizados de pequenas causas) de soluccedilatildeo de
conflitos seja (ii) pelo estudos dos oacutebices financeiros sociais ou culturais que impediam os
indiviacuteduos de reconhecerem e verem reconhecidos (e implementados) seus direitos baacutesicos6
Apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 a temaacutetica do acesso agrave justiccedila avanccedilou pela
positivaccedilatildeo dos direitos sociais e pelo reconhecimento de que a existecircncia de um mecanismo
inafastaacutevel eficiente e justo de soluccedilatildeo de controveacutersias eacute um direito fundamental social (art 5ordm
CF) Uma vez positivados na Constituiccedilatildeo os direitos fundamentais sociais se tornaram estrutura
baacutesica do Estado e da sociedade brasileira7 e com o passar do tempo permitiram em maior
ou menor grau demandar de um dever prestacional estatal O texto constitucional destarte
ampliou as potencialidades da litigacircncia pela implementaccedilatildeo de direitos na medida em que
4 Interessante notar que o Brasil natildeo consta do relatoacuterio do projeto Florenccedila o que indica a ausecircncia de reflexatildeo
sistemaacutetica sobre o tema agrave eacutepoca da pesquisa Sobre o tema especula JUNQUEIRA ldquoA natildeo participaccedilatildeo do Brasil
no Florence Project teria sido resultado das dificuldades de contatar pesquisadores brasileiros interessados em
analisar esta questatildeo Ou seria decorrente da falta de interesse dos nossos pesquisadores em relaccedilatildeo ao tema na
segunda metade dos anos 70 jaacute que o assunto soacute introduzido no cenaacuterio acadecircmico e poliacutetico brasileiro a partir do final
daquela deacutecada quando (e aqui natildeo coincidentemente) se inicia o processo de abertura poliacutetica Infelizmente natildeo eacute
possiacutevel responder a essas indagaccedilotildees No entanto chama atenccedilatildeo a ausecircncia do Brasil no Florence Project enquanto
outros paiacuteses da Ameacuterica Latina (como Chile Colocircmbia Meacutexico e Uruguai) se fizeram representar relatando as suas
experiecircncias no campo do acesso agrave justiccedilardquo Acesso agrave justiccedila um olhar retrospectivo p 390 5 Com abordagem socioloacutegica v FALCAtildeO Justiccedila social e justiccedila legal conflitos de propriedade no Recife p 79-
101 Com abordagem mais tendente agrave dogmaacutetica v GRINOVER A tutela jurisdicional dos interesses difusos p
25-44 GRINOVER as garantias constitucionais do processo nas accedilotildees coletivas p 19-30 e GRINOVER Accedilotildees
coletivas para a tutela do ambiente e dos consumidores a Lei 7347 de 24785 p 113- 128 BASTOS A tutela dos
interesses difusos no direito constitucional brasileiro p 36-44 BARBOSA MOREIRA Tutela jurisdicional dos
interesses coletivos ou difusos P 55-77 BARBOSA MOREIRA A accedilatildeo popular do direito brasileiro como
instrumento da tutela jurisdicional dos chamados lsquointeresses difusosrsquo p 7- 19 NERY JR A accedilatildeo civil puacuteblica p
224-232 WATANABE Tutela jurisdicional dos interesses difusos a legitimaccedilatildeo para agir p 197-206 6 Com abordagem socioloacutegica v OLIVEIRA Poliacutecia e classes populares p 85-94 Com abordagem dogmaacutetica v
WATANABE Assistecircncia judiciaacuteria e o Juizado de Pequenas Causas p 161-167 e Filosofia e caracteriacutesticas
baacutesicas do Juizado Especial de Pequenas Causas p 1-7
7 CANOTILHO Direito constitucional e teoria da Constituiccedilatildeo p 379
3
disponibilizou todo um novo aparato institucional e normativo substancial e procedimental
Esse aparato com o passar do tempo foi tornando os direitos sociais cada vez mais
exigiacuteveis Primeiro houve a ediccedilatildeo na deacutecada de 90 de leis regulamentadoras e viabilizadoras da
construccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas sociais (pex Lei n 808090 ndash Lei do SUS e Lei 939496 ndash Lei
de Diretrizes Baacutesicas da Educaccedilatildeo) Essas leis ainda propiciaram a criaccedilatildeo de planos nacionais
com o estabelecimento de metas a serem cumpridas e portanto metas aptas a serem exigidas
Paralelamente agrave construccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas as duas deacutecadas que se seguiram a 1988
testemunharam a concretizaccedilatildeo da potencialidade do Poder Judiciaacuterio tambeacutem reformulado pelo
texto constitucional como protagonista na arena puacuteblica SADEK enfatiza que ldquomodelos
institucionais e cartas de direitos fornecem paracircmetrosrdquo ldquosatildeo indicadores que delineiam
possibilidadesrdquo8 O Judiciaacuterio brasileiro alccedilado em 1988 pelo novo desenho institucional agrave
condiccedilatildeo de Poder estava apto se inserir no debate poliacutetico Aleacutem de ter sua aacuterea de atuaccedilatildeo
ampliada pela presenccedila de novos direitos individuais e coletivos teve suas portas abertas por
garantias de gratuidade inafastabilidade e devido processo legal A ldquodimensatildeo a profundidade e
o ritmo da efetivaccedilatildeo dessas virtualidadesrdquo poreacutem dependiam ldquodo empenho da habilidade ou
do grau de ativismo de seus integrantes e das reaccedilotildees encontradas por parte das demais instituiccedilotildees
e atoresrdquo9
O alto grau de visibilidade que as cortes brasileiras atingiram nos uacuteltimos anos natildeo
deixa duacutevidas de que a potencialidade criada pela Constituiccedilatildeo de 1988 se tornou uma realidade10
Em mateacuteria de implementaccedilatildeo de direitos sociais partiu-se de uma postura reticente tendente a
entender as normas constitucionais como programaacuteticas e chegou-se a uma situaccedilatildeo de
acentuado ativismo que leva a altos iacutendices de justiciabilidade11 e intensa interferecircncia ainda
que randocircmica e natildeo planejada em poliacuteticas puacuteblicas12
Seja pela ampliaccedilatildeo do debate na arena essencialmente poliacutetica (Executivo e Legislativo)
seja pela abertura da via adjudicatoacuteria (Judiciaacuterio) o fato eacute que as demandas por implementaccedilatildeo
8 SADEK Judiciaacuterio e arena puacuteblica um olhar a partir da ciecircncia poliacutetica p 10 9 SADEK Judiciaacuterio e arena puacuteblica um olhar a partir da ciecircncia poliacutetica p 10 10 ldquoCom efeito nos uacuteltimos anos tem sido inegaacutevel a conversatildeo do virtual das potencialidades em fatos de realidade
Muitas poliacuteticas puacuteblicas tecircm encontrado ressonacircncia no Judiciaacuterio quer na forma de contestaccedilatildeo quer na de exigecircncia
de realizaccedilatildeo quer ainda no questionamento de sua execuccedilatildeo Dificilmente se encontraratildeo aacutereas de poliacutetica puacuteblica em
que natildeo tenham sido notaacuteveis os impactos provocados pela atuaccedilatildeo do Judiciaacuteriordquo SADEK Judiciaacuterio e arena puacuteblica
um olhar a partir da ciecircncia poliacutetica p 23 Sobre o tema v ainda VIEIRA Supremocracia p 441 e ss 11 Nesse sentido eacute importante pontuar que a justiciabilidade de um direito sociais natildeo eacute categoria processual mas
sim requisito para o julgamento favoraacutevel do meacuterito da demanda Trata-se portanto de conceito pertencente ao direito
material (v WATANABE Controle jurisdicional de poliacuteticas puacuteblicas ndash ldquomiacutenimo existencialrdquo e demais direitos
fundamentais imediatamente judicializaacuteveis p 216) 12 Para dados federais sobre judicializaccedilatildeo da sauacutede v MINISTEacuteRIO DA SAUacuteDE Panorama da Judicializaccedilatildeo
disponiacutevel em httpusaudegovbrimagespdf2014maio29Panorama-da-judicializa----o--- 2012---modificado-em-
junho-de-2013pdf acesso em 2522015
4
de direitos se avolumaram e se tornaram cada vez mais complexas Como aponta GALANTER
ldquojusticcedila natildeo eacute mais se um dia chegou a ser estaacutevel e determinadardquo Ao contraacuterio eacute uma linha
ldquofluida dinacircmica e instaacutevelrdquo (traduccedilatildeo livre)13 Dentro de uma sociedade com senso de justiccedila em
expansatildeo - seja pela incorporaccedilatildeo de novos direitos seja por descobertas cientiacuteficas de novas
causalidades e responsabilidades - cresce proporcionalmente a sensaccedilatildeo (linha) de injusticcedila
Nesse sentido segundo o autor ldquoa busca por justiccedila eacute guiada pela produccedilatildeo de injusticcedilardquo (traduccedilatildeo
livre)14 e quanto mais o conhecimento humano se aprimora mais aumenta expectativa de melhores
condiccedilotildees de vida e consequentemente mais se avanccedila a linha moacutevel da sensaccedilatildeo injusticcedila
GALANTER ainda aponta que outra dimensatildeo da linha moacutevel da justiccedila eacute a incorporaccedilatildeo natildeo soacute
de novos direitos mas de outros grupos sociais minoritaacuterios anteriormente situados agrave margem da
agenda social15
O entendimento das linhas da justiccedila e da injusticcedila como linhas moacuteveis paralelas
implica reconhecer que um aumento de justiccedila natildeo leva necessariamente agrave diminuiccedilatildeo da
sensaccedilatildeo injusticcedila Essa relaccedilatildeo natildeo eacute inversa e muitas vezes em funccedilatildeo da intensificaccedilatildeo da
sensaccedilatildeo de injusticcedila ocorre a ampliaccedilatildeo ldquosimboacutelicardquo de direitos que precede a existecircncia de
condiccedilotildees institucionais de concretizaccedilatildeo e reivindicaccedilotildees16 Olhando para o movimento de
acesso agrave justiccedila brasileiro eacute possiacutevel verificar uma pressatildeo para o alargamento da linha da
justiccedila que partiu da luta pelo reconhecimento de direitos baacutesicos no momento de abertura
poliacutetica (deacutecada de 80) Quando da Constituinte a sensaccedilatildeo de injusticcedila levou num primeiro
momento agrave positivaccedilatildeo ldquosimboacutelicardquo de direitos e criou potencialidades normativas e institucionais
de reivindicaccedilotildees Embora a realidade aponte para a concretizaccedilatildeo de algumas dessas
potencialidades constitucionais os iacutendices de desigualdade social brasileira ainda nos posicionam
longe da linha de justiccedila em expansatildeo e nos inserem em uma sociedade bastante conflituosa que
luta pela implementaccedilatildeo e priorizaccedilatildeo de direitos
Nesse contexto de expansatildeo da linha da justiccedila e de busca pela concretizaccedilatildeo de
promessas constitucionais esse artigo pretende analisar a litigacircncia judicial do direito social agrave
educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo pela lente da duacuteplice dimensatildeo substancial e
processual do movimento de acesso agrave justiccedila A pergunta que se procura responder eacute a
litigacircncia judicial envolvendo o direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem
servido como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo
substancial) eou (ii) tem encontrado um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as
teacutecnicas processuais racionais e adequadas (dimensatildeo procedimental)
13 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 124 14 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125 15 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 16 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 126
5
O direito agrave educaccedilatildeo infantil (creche e preacute-escola) foi escolhido por preencher as
caracteriacutesticas das bases teoacutericas jaacute postas Trata-se de direito social positivado pela Constituiccedilatildeo
Federal de 1988 como direito fundamental (art 6ordm CF) de atendimento prioritaacuterio (art 208 IV e
art 227 CF) 17 Por se tratar de requisito viabilizador do emprego dos genitores eacute tambeacutem
constitucionalmente garantido como direito do trabalhador (art 7ordm XXV CF) possuindo assim
dupla titularidade O direito agrave educaccedilatildeo estaacute regulamentado por lei especiacutefica (Lei 939496 ndash
Lei de Diretrizes Baacutesicas da Educaccedilatildeo) e estaacute inserido no Plano Nacional de Educaccedilatildeo do
Governo Federal (Lei n 130052014) Junto com o direito agrave sauacutede ainda o direito agrave educaccedilatildeo
constitui a espeacutecie de direitos sociais de maior iacutendice de justiciabilidade no Judiciaacuterio Trata-se
portanto de um direito em franco processo de expansatildeo
O objeto desse artigo eacute restrito agrave anaacutelise do papel do Judiciaacuterio na litigacircncia do
direito agrave educaccedilatildeo infantil e por isso natildeo abarcaraacute a mobilizaccedilatildeo social diretamente voltada agrave
pressatildeo dos demais Poderes do Estado para a concretizaccedilatildeo dos direitos sociais Embora natildeo se
ignore que muitas vezes o Judiciaacuterio eacute utilizado como foro poliacutetico de pressatildeo do Executivo e
do Legislativo por recorte metodoloacutegico essa dimensatildeo natildeo seraacute o foco de anaacutelise
Por fim foi escolhida a litigacircncia sobre creche e preacute-escola no municiacutepio de Satildeo
Paulo porque Satildeo Paulo eacute o maior municiacutepio do paiacutes conta com estrutura social complexa e
portanto possui movimentos sociais organizados e articulados na defesa do direito agrave educaccedilatildeo
infantil Diante da dimensatildeo do municiacutepio ainda haacute poliacutetica puacuteblica intrincada e detalhada que
eacute diuturnamente submetida a debate e questionamento judiciais18 Finalmente como se veraacute abaixo
a litigacircncia judicial do direito a creche e preacute-escola tem longo histoacuterico e significativa proporccedilatildeo
Permite assim uma avaliaccedilatildeo mais global das respostas que o sistema de justiccedila tem dado a essa
especiacutefica demanda social
Trata-se de estudo empiacuterico qualitativo sem pretensotildees generalizantes mas que a
partir da anaacutelise de caso especiacutefico buscaraacute trazer dados para o melhor conhecimento da
realidade (law in action) e aprofundamento do debate O estudo se funda em dados secundaacuterios e
as fontes utilizadas foram relatoacuterios oficiais de pesquisa estudos empiacutericoacadecircmicos
reportagens da grande miacutedia website da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo documentos
disponibilizados pelos apelantes nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-6420088260002 da
Comarca de Satildeo Paulo e acoacuterdatildeos disponiacuteveis no site do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo
17 O processo de expansatildeo do direito agrave creche depende do julgamento do Agravo de Instrumento nordm 761908SC de
Relatoria do Min Fux que discute a autoaplicabilidade do art 208 IV da Constituiccedilatildeo Federal Para fins desse estudo
parte-se da premissa da autoaplicabilidade deste direito 18 A despeito da poliacutetica puacuteblica desenvolvida Satildeo Paulo natildeo tinha ateacute agosto de 2015 Plano Municipal de Educaccedilatildeo
V reportagem de tiacutetulo ldquoCacircmara aprova Plano Municipal de Educaccedilatildeo de SP sem palavra gecircnerordquo disponiacutevel em
httpg1globocomsao-paulonoticia201508camara-aprova-plano-municipal-de-educacao-de-sp-sem-palavra-
generohtml acessada em 26915
6
2 O direito social agrave educaccedilatildeo infantil a litigacircncia sobre vagas em creche e preacute-escola no
Municiacutepio de Satildeo Paulo
O Plano Nacional de Educaccedilatildeo do Governo Federal (Lei n 130052014) regulamentando
normas constitucionais (art 7ordm XXV e art 208 IV CF) que reconhecem prioridade absoluta agrave
infacircncia estabeleceu como meta n 1 o atendimento ateacute 2016 de todas as crianccedilas com idade entre
4 a 5 anos em preacute-escola e de 50 das crianccedilas de 0 a 3 anos em creches A cidade de Satildeo Paulo
de acordo com o Censo Demograacutefico IBGE 2010 possuiacutea 710927 crianccedilas com idade entre 0 a
4 anos19 Segundo o Censo Educacional (MECINEP) Satildeo Paulo em 2012 disponibilizava
somente 259095 vagas em preacute-escola nuacutemero inferior ao percentual fixado pelo Plano Nacional
de Metas20
Dados do municiacutepio de Satildeo Paulo de setembro de 2014 indicavam a existecircncia de
225806 vagas em creches e 203415 vagas em preacute-escola A lista de crianccedilas esperando vagas
contava com de 160495 inscritos para creche e 12082 para preacute-escola21 Ainda que se leve em
conta que os dados satildeo do final do ano e que portanto haacute uma demanda represada das vagas que
seratildeo liberadas pela entrada de um percentual consideraacutevel dessa populaccedilatildeo no ensino fundamental
o deacuteficit eacute muito grande A criaccedilatildeo de vagas natildeo tem ocorrido na proporccedilatildeo do crescimento
populacional
Os nuacutemeros refletem uma situaccedilatildeo permanente de violaccedilatildeo do direito de milhares de
crianccedilas ao ensino e o direito de milhares de matildees e pais agrave assistecircncia ao trabalho Mostram
ainda como se veraacute abaixo que grande parte dos afetados por razatildeo deacuteficit informacional
educacional eou cultural natildeo reconhece sua situaccedilatildeo de sujeito de direitos violados ou se a
reconhece natildeo busca o aparato administrativo ou judicial do Estado para sua concretizaccedilatildeo22 Haacute
poreacutem uma parcela da populaccedilatildeo que informada sobre seus direitos rompe as barreiras ao
exerciacutecio da cidadania e busca tutela no sistema de justiccedila
Nesse sentido eacute possiacutevel identificar duas formas de encaminhamentos judiciais do
conflito envolvendo o deacuteficit de vagas em creche e preacute-escola no municiacutepio de Satildeo Paulo a
19 Censo Demograacutefico 2010 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbrxtrastemasphplang=
ampcodmun=355030ampidtema=1ampsearch=sao-paulo|sao-paulo|censo-demografico-2010-sinopse- acesso em 2322015 20 Censo Educacional 2012 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbr
xtrastemasphplang=ampcodmun=355030ampidtema=117ampsearch=sao-paulo|sao-paulo|ensino-matriculas-docentes-e-
rede-escolar-2012 acesso em 2322015 21 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015 22 Sobre a piracircmide de disputas e as suas camadas (violaccedilatildeo de direitos percepccedilatildeo de violaccedilatildeo responsabilizaccedilatildeo de
terceiro pretensatildeo e accedilatildeo judicial v FELSTINER ABEK e SARAT The emergence and transformation of disputes
naming blaming claiming p 631 e ss
7
individual e a coletiva Haacute a propositura de milhares de demandas buscando a garantia do
direito individual dos seus autores agrave vaga em creche A ilustrar a dimensatildeo da litigacircncia
individual somente a Defensoria Puacuteblica de Satildeo Paulo - oacutergatildeo criado em Satildeo Paulo em 2006 com
atribuiccedilatildeo constitucional de proteccedilatildeo dos economicamente hipossuficientes - foi procurada por
cerca de 8000 famiacutelias que buscavam vagas em creche para seus filhos no ano de 201323 Satildeo cerca
de 55 novos casos por dia A Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo recebeu em 2014 14040 ordens
judiciais para matriacutecula de crianccedilas em creches24 Trata-se de litigacircncia repetitiva de massa um
fenocircmeno crescente no Judiciaacuterio brasileiro caracterizado por demandas fracionadas e atomizadas
representativas de parcela um macro conflito social
Paralelamente agraves demandas individuais haacute a litigacircncia coletiva voltada agrave discussatildeo na
arena judicial da poliacutetica puacuteblica municipal de educaccedilatildeo infantil A litigacircncia coletiva sobre
direito agrave educaccedilatildeo infantil inicia-se em Satildeo Paulo ainda na deacutecada de 1990 com a propositura
de accedilotildees civis puacuteblicas pelo Ministeacuterio Puacuteblico25 Esses primeiros anos de experiecircncia revelaram
um padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio Paulista muito mais propiacutecio ao acolhimento de demandas
individuais (pex pedido de vaga em creche) ou mesmo de demandas coletivas voltadas agrave
concessatildeo de tutelas jurisdicionais claacutessicas (p ex vedaccedilatildeo agrave cobranccedila de taxas ou proibiccedilatildeo
de extinccedilatildeo de classes) Nesses casos o conflito pode ser equacionado pela moldura processual
tradicional bilateral (Caio X Tiacutecio) com provimentos voltados a restaurar situaccedilotildees passadas Em
casos em que o Judiciaacuterio teve que enfrentar conflitos efetivamente plurilaterais com pedidos de
provimentos futuros buscando a alteraccedilatildeo da realidade social constatou-se a presenccedila de vaacuterios
entraves juriacutedico-processuais institucionais e culturais que muitas vezes e por muito tempo
culminaram com a extinccedilatildeo reiterada de processos sob o argumento da impossibilidade juriacutedica
do pedido por discricionariedade administrativa26
Tendo em vista o padratildeo decisoacuterio identificado eacute clara a mudanccedila de estrateacutegia pelo MP
que passa a propor accedilotildees civis puacuteblicas natildeo mais voltadas agrave tutela de interesses difusos (pedidos
de condenaccedilatildeo a que o Municiacutepio fosse obrigado a matricular todas as crianccedilas inscritas em
suas listas) mas sim agrave tutela de interesses individuais homogecircneos fracionados e previamente
23 Dados informados pelo site G1 (Globo) em reportagem de tiacutetulo ldquoMais de 6 mil procuram Defensoria Puacuteblica para
pedir vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpg1globocomsao-paulonoticia201404mais-de-6-mil- procuram-
defensoria-publica-para-pedir-vaga-em-crechehtml 24 Dados informados pelo site R7 (Record) em reportagem de tiacutetulo ldquo55 famiacutelias procuram a Defensoria Puacuteblica
de SP por dia para conseguir uma vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpnoticiasr7comeducacao55- familias-
procuram-a-defensoria-publica-de-sp-por-dia-para-conseguir-uma-vaga-em-creche-26012015 25 MARINHO identificou 36 accedilotildees civis puacuteblicas propostas e transitadas em julgado pela Promotoria de Justiccedila de
Defesa dos Interesses Difusos e Coletivos da Crianccedila e do Adolescente da Capital entre 1996 e 2005 15 delas com
pedidos envolvendo direitos difusos Justiciabilidade dos Direitos Sociais Anaacutelise de Julgados do Direito agrave
Educaccedilatildeo sob o Enfoque da Capacidade Institucional pp 59-67 26 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 13 RIZZI Ester e XIMENES Salomatildeo Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil
em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 119
8
identificados (matriacutecula de crianccedilas constantes de rol anexado agrave inicial)27 Embora essa nova
estrateacutegia tenha recebido melhor acolhida do Judiciaacuterio na medida em que mais proacutexima do
modelo tradicional de resposta comutativa sua eficaacutecia era bastante limitada Ateacute o rito
procedimental chegar agrave fase de cumprimento das decisotildees judiciais muitas crianccedilas listadas jaacute
haviam ultrapassado a idade da matriacutecula em creche e preacute-escola Em decorrecircncia da constataccedilatildeo
da ineficaacutecia da nova estrateacutegia o MP buscou lidar com a questatildeo pela assinatura de termos
de ajustamento de condutas Em 2005 em especial foi assinado termo de ajustamento de
conduta no qual o Municiacutepio de comprometia a criar 15000 novas vagas em creche por ano Esse
TAC vigeu ateacute 2009 quando por negativa da Prefeitura em discutir criteacuterios de qualidade na
educaccedilatildeo natildeo foi renovado
Apoacutes decisotildees paradigmaacuteticas prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal em 2005
contudo a postura do Judiciaacuterio Paulista comeccedila a mudar e se tornar mais progressista28 A
instituiccedilatildeo comeccedila a se enxergar como arena legiacutetima para o debate da poliacutetica puacuteblica educacional
em casos coletivos adicionando dessa forma maior grau de justiciabilidade ao direito agrave educaccedilatildeo
em convergecircncia com a narrativa histoacuterica de expansatildeo de direitos acima descrita Entretanto no
tocante agraves demandas envolvendo interesses difusos ainda apresenta postura indefinida e
27 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 59-67 28 Em parecer GOTTI e XIMENES sustentam que ldquoO cenaacuterio jurisprudencial comeccedila a se consolidar a partir de 2005
com as decisotildees do Supremo Tribunal Federal (STF) provocadas por Recursos Extraordinaacuterios do MP contra decisotildees do
TJSP que negavam exigibilidade juriacutedica ao direito agrave educaccedilatildeo infantil com base nos argumentos acima elencados Tais
decisotildees do STF extrapolam por seu caraacuteter paradigmaacutetico e simboacutelico o tema especiacutefico da educaccedilatildeo infantil
sendo hoje reconhecidas como importantes precedentes no tratamento judicial dos direitos econocircmicos sociais e
culturais em geral Aleacutem de reconhecer a exigibilidade juriacutedica imediata do direito agrave educaccedilatildeo infantil em tais
decisotildees o STF declara expressamente que cabe ao Judiciaacuterio atuar subsidiariamente na garantia dos direitos
fundamentais sociais determinando que sejam assegurados sempre que comprovada a omissatildeo dos demais poderes
Nessas decisotildees e nas que se seguiram reiteradamente o STF define a educaccedilatildeo infantil como ldquoprerrogativa
constitucional indisponiacutevelrdquo cuja exigibilidade decorre do proacuteprio texto constitucional e impotildee ao Estado a obrigaccedilatildeo
de criar condiccedilotildees objetivas que possibilitem o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de preacute-escola
Interpretou de forma bastante restritiva a chamada ldquoclaacuteusula de reserva do possiacutevelrdquo amplamente alegada em accedilotildees
contra o Poder Puacuteblico - reconhecendo como uacutenica possibilidade de adiamento da aplicaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil a hipoacutetese de comprovaccedilatildeo objetiva por parte do gestor puacuteblico de que todas as iniciativas ao seu alcance
foram tomadas com a aplicaccedilatildeo do maacuteximo de recursos disponiacuteveis (Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e
preacute- escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa
Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) No referido
parecer foram citadas as seguintes decisotildees do STF Agravos Regimentais em Recurso Extraordinaacuterio n 410715-
5SP e n 436996 do Municiacutepio de Santo Andreacute relatado pelo Min Celso de Mello nos quais a Segunda Turma
confirmou decisatildeo monocraacutetica desse ministro em favor do recurso do Ministeacuterio Puacuteblico Outros casos com o mesmo
posicionamento alguns deles confirmando acoacuterdatildeos do TJSP RE 463210- AgRSP Rel Min Carlos Velloso Segunda
Turma Julgamento em 06122005 DJ em 03022006 RE 431916-AgRSP Rel Min Sepuacutelveda Pertence Primeira
Turma Julgamento em 25042006 DJ em 19052006 RE 469819 AgRSP Rel Min Cezar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12092006 DJ em 06102006 RE 465066 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 13122006 DJ em 16022007 RE 384201 AgRSP Rel Min Marco Aureacutelio Primeira Turma
Julgamento em 26042007 DJ em 03082007 RE 595595 AgR SC Rel Min Eros Grau Segunda Turma
Julgamento em 28042009 DJ em 28052009 RE592937 AgRSC Rel Min Cesar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12052009 Publicaccedilatildeo em 04062009 AI 592075 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 19052009 DJ em 04062009 RE 554075 AgRSC Rel Min Caacutermen Luacutecia Primeira Turma
Julgamento em 30062009 DJ em 20082009
9
dificuldade no tratamento de questotildees envolvendo justiccedila distributiva29 tanto no tocante ao
equacionamento do conflito (processo de conhecimento) quando no momento da efetivaccedilatildeo da
decisatildeo judicial (cumprimento da sentenccedila)
Apoacutes rever vaacuterios estudos acadecircmicos sobre o tema GOTTI e XIMENES em parecer
exarado nos autos da Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo sustentam
a existecircncia atual do seguinte padratildeo decisoacuterio nos Tribunais paulistas a respeito da educaccedilatildeo
infantil
a) os pedidos judiciais englobando direito individual agrave matriacutecula em instituiccedilotildees de
educaccedilatildeo infantil normalmente satildeo deferidos sendo que apoacutes 2006 o estudo
constata que 100 dessas accedilotildees tiveram resultado favoraacutevel aos autores
b) as accedilotildees judiciais coletivas que requerem um nuacutemero preciso de vagas (direitos
individuais homogecircneos) tambeacutem satildeo normalmente deferidas
c) natildeo haacute posiccedilatildeo paciacutefica quanto agraves accedilotildees judiciais coletivas e difusas que veiculam
interesses relacionados natildeo a uma lista especiacutefica e limitada de crianccedilas mas
agrave matriacutecula de todas as demandantes atuais em determinada regiatildeo ou todas as
potenciais e futuras demandantes
d) as accedilotildees coletivas que veiculam pedidos relacionados agrave construccedilatildeo de unidades de
educaccedilatildeo ou ampliaccedilatildeo fiacutesica da rede satildeo normalmente rejeitadas sob o argumento
de interferecircncia na esfera de discricionariedade administrativa
e) as accedilotildees coletivas que buscam tutelas especiacuteficas em poliacuteticas puacuteblicas
requerendo plano de expansatildeo e previsatildeo de destinaccedilatildeo orccedilamentaacuteria sofrem
grande resistecircncia no Judiciaacuterio mesmo que o TJSP reconheccedila a possibilidade
juriacutedica de tais pedidos3029
O novo padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio aleacutem de influenciado por decisotildees do STF
envolvendo direitos sociais eacute impactado pelo surgimento de novos atores em meados dos anos
2000 Nesse periacuteodo os movimentos sociais mais articulados e fortalecidos comeccedilam a ver no
Judiciaacuterio uma arena a ser conquistado A litigacircncia estrateacutegica coletiva comeccedila a ganhar forccedila
com destaque para a criaccedilatildeo pela ONG Accedilatildeo Educativa do Programa Accedilatildeo na Justiccedila cujo
objetivo era desenvolver uma litigacircncia estrateacutegica voltada agrave ldquoaleacutem da atuaccedilatildeo judicial
propriamente ditardquo promover ldquoo aprofundamento e difusatildeordquo da justiciabilidade do direito agrave
educaccedilatildeo sob a perspectiva dos direitos humanos ldquonos campos juriacutedico e educacional a
participaccedilatildeo no debate puacuteblico a mobilizaccedilatildeo pela ampliaccedilatildeo das garantias materiais e
processuais relacionadas aos direitos sociais e a formaccedilatildeo e mobilizaccedilatildeo de defensores populares
do direito agrave educaccedilatildeo Em sua estrateacutegia de litigacircncia procura fortalecer a articulaccedilatildeo com redes
29 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 16-17 30 GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo
10
de defesa e promoccedilatildeo de direitos humanos e educacionaisrdquo31
No final de 2007 o programa levou agrave criaccedilatildeo do Movimento Creche Para Todos
integrado por entidades da sociedade civil e movimentos sociais comprometidos com a defesa da
causa da educaccedilatildeo infantil Em 2012 ainda surgiu o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre
Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) formado pela Accedilatildeo Educativa Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pela
Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo pelo Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo
(GEDUC) do Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Satildeo Paulo por Rubens Naves Santos Jr e Hesketh
ndash Escritoacuterios Associados de Advocacia e pelo Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa
Satildeo Paulo Com litigacircncia estrateacutegica complexa o Movimento Creche Para Todos articulado
com o GTIEI vem questionando judicialmente natildeo soacute o deacuteficit de vagas mas a qualidade do
ensino puacuteblico e o niacutevel de investimento do municipal em educaccedilatildeo infantil Trata-se de exemplo
concreto de expansatildeo da linha da justiccedila pela inclusatildeo de novas dimensotildees do direito e de novos
grupos sociais agrave litigacircncia coletiva (GALANTER)32 Dentro da estrateacutegia haacute destaque para a
propositura de vaacuterias accedilotildees civis puacuteblicas e a assinatura de termos de ajustamento de condutas
buscando implementaccedilatildeo de direitos e a impetraccedilatildeo de alguns mandados de seguranccedila
objetivando acesso e transparecircncia nos dados puacuteblicos33
Um dos aacutepices dessa litigacircncia foi o julgamento em 2013 da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo oriunda de demanda proposta pela Accedilatildeo Educativa
Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pelo Instituto de Cidadania Padre Josimo Tavares pela Casa
dos Meninos pelo Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo e pela
Associaccedilatildeo Internacional agrave Humanidade Jardim Emiacutelio Carlos e Irene todos integrantes do
Movimento Creche para Todos em face do Municiacutepio de Satildeo Paulo O processamento do recurso
- que tambeacutem contou com a participaccedilatildeo proacutexima do GTIEI e assim dos oacutergatildeos do sistema de
justiccedila responsaacuteveis pela tutela do direito agrave educaccedilatildeo infantil (Ministeacuterio Puacuteblico e da Defensoria
Puacuteblica estaduais) - levou agrave realizaccedilatildeo da primeira audiecircncia puacuteblica da histoacuteria do Tribunal de
Justiccedila34 e apoacutes tentativa de conciliaccedilatildeo infrutiacutefera culminou com a condenaccedilatildeo do reacuteu agrave entre
os anos de 2014 e 2016 a (i) criar no miacutenimo 150000 (cento e cinquenta mil) novas vagas em
creches e em preacute-escolas para crianccedilas de zero a cinco anos de idade (ii) incluir na proposta
orccedilamentaacuteria a ampliaccedilatildeo da rede de ensino atinente agrave educaccedilatildeo infantil de acordo com a ampliaccedilatildeo
31 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 105 32 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 33 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 116 34 Informaccedilatildeo disponiacutevel no site oficial do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo em reportagem de tiacutetulo ldquoTJSP inicia
audiecircncia puacuteblica sobre vagas na educaccedilatildeo infantil da Capitalrdquo disponiacutevel em
httpwwwtjspjusbrInstitucionalCanaisComunicacaoNoticiasNoticiaaspxId=19610 acessado em 2322015
11
determinada (iii) apresentar plano de ampliaccedilatildeo de vagas e de construccedilatildeo de unidades de educaccedilatildeo
infantil de forma a atender toda a demanda oficialmente cadastrada de acordo com o Plano
Nacional de Educaccedilatildeo A decisatildeo paradigmaacutetica determinou a vinculaccedilatildeo do Municiacutepio ao
cumprimento do seu proacuteprio plano de metas e teve repercussatildeo social relevante35 O acoacuterdatildeo natildeo
transitou em julgado pois houve interposiccedilatildeo de recursos especiais e extraordinaacuterios36 pendentes
de julgamento Haacute poreacutem execuccedilatildeo provisoacuteria em andamento uma vez que o efeito suspensivo
aos recursos pleiteado pela Municipalidade foi negado37
Uma caracteriacutestica importante da decisatildeo do TJSP eacute ter rompido com o padratildeo decisoacuterio
anteriormente mencionado e para aleacutem da fixaccedilatildeo numeacuterica de vagas a serem criadas fixou
a obrigaccedilatildeo de o municiacutepio apresentar plano de expansatildeo de vagas dentro de criteacuterios de
qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educaccedilatildeo e pelo Conselho Municipal de
Educaccedilatildeo Foi designada ainda a Coordenadoria de Infacircncia e Juventude oacutergatildeo interno do
Tribunal de Justiccedila para acompanhar o cumprimento provisoacuterio da sentenccedila Para assessorar a
Coordenadoria foi criado um Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo composto por parcela das
instituiccedilotildees envolvidas com a causa 38 O Comitecirc se reuacutene periodicamente para o acompanhamento
da execuccedilatildeo A Prefeitura por sua vez tem se reunido com o Comitecirc e a Coordenadoria e
apresentando relatoacuterios de implementaccedilatildeo do plano de expansatildeo de vagas em educaccedilatildeo infantil
Haacute notiacutecias nos autos das Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000
do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo de que o referido plano estaacute sendo cumprido
O relato de parcial cumprimento da condenaccedilatildeo poreacutem ainda natildeo se refletiu nos dados
oficiais O site da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo publica dados ateacute setembro de 2014 que
conforme demonstra o graacutefico abaixo indicam que toda a intervenccedilatildeo judicial relatada natildeo foi
35 Reportagem de tiacutetulo ldquoJusticcedila condena Prefeitura de Satildeo Paulo a criar 150000 vagas de educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel
em httpvejaabrilcombrnoticiaeducacaojustica-condena-preitura-de-sao-paulo-a-criar-150000- vagas-em-creches
acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP deveraacute oferecer 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantilrdquo
disponiacutevel em httpjornalggncombrblogcentro-de-referencias-em-educacao- integralprefeitura-de-sp-
devera-oferecer-150-mil-vagas-em-educacao-infantil acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoTJ manda Prefeitura
de SP criar 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantil ateacute 2016rdquo disponiacutevel em
httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeraltj-manda-prefeitura-de-sp-criar-150-mil-vagas-em-educacao- infantil-ate-
20161109277 acesso em 1242015 e reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP eacute condenada a abrir 150 mil vagas na
educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel em httpeducacaouolcombrnoticias20131216prefeitura- de-sp-e-condenada-a-abrir-
150-mil-vagas-na-educacao-infantilhtm acessadas em 2322015 36 O recurso especial foi sobrestado para aguardar o julgamento do AI 761908SC que como visto na nota 17 teve
repercussatildeo geral reconhecida e iraacute decidir sobre a autoaplicabilidade do art 208 IV CF 37 Inicialmente houve a concessatildeo de efeito suspensivo a um dos recursos mas essa decisatildeo foi revista em 1592015
(Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000 e nordm 0018645-212010826000350001 Rel Des
Eros Piceli) 38 Compotildeem o Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo Accedilatildeo Educativa Associaccedilatildeo Comunidade Ativa Vila Clara
Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo Foacuterum
Municipal de Educaccedilatildeo Infantil Foacuterum Paulista de Educaccedilatildeo Infantil Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo do
MPSP (GEDUC) Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa Satildeo Paulo Hesketh Advogados Instituto de
Cidadania Padre Josimo Tavares NEGRI ndash Nuacutecleo de Estudos de gecircnero raccedila e idade Rubens Naves Santos Junior ndash
Advogados
12
capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
15
os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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3
disponibilizou todo um novo aparato institucional e normativo substancial e procedimental
Esse aparato com o passar do tempo foi tornando os direitos sociais cada vez mais
exigiacuteveis Primeiro houve a ediccedilatildeo na deacutecada de 90 de leis regulamentadoras e viabilizadoras da
construccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas sociais (pex Lei n 808090 ndash Lei do SUS e Lei 939496 ndash Lei
de Diretrizes Baacutesicas da Educaccedilatildeo) Essas leis ainda propiciaram a criaccedilatildeo de planos nacionais
com o estabelecimento de metas a serem cumpridas e portanto metas aptas a serem exigidas
Paralelamente agrave construccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas as duas deacutecadas que se seguiram a 1988
testemunharam a concretizaccedilatildeo da potencialidade do Poder Judiciaacuterio tambeacutem reformulado pelo
texto constitucional como protagonista na arena puacuteblica SADEK enfatiza que ldquomodelos
institucionais e cartas de direitos fornecem paracircmetrosrdquo ldquosatildeo indicadores que delineiam
possibilidadesrdquo8 O Judiciaacuterio brasileiro alccedilado em 1988 pelo novo desenho institucional agrave
condiccedilatildeo de Poder estava apto se inserir no debate poliacutetico Aleacutem de ter sua aacuterea de atuaccedilatildeo
ampliada pela presenccedila de novos direitos individuais e coletivos teve suas portas abertas por
garantias de gratuidade inafastabilidade e devido processo legal A ldquodimensatildeo a profundidade e
o ritmo da efetivaccedilatildeo dessas virtualidadesrdquo poreacutem dependiam ldquodo empenho da habilidade ou
do grau de ativismo de seus integrantes e das reaccedilotildees encontradas por parte das demais instituiccedilotildees
e atoresrdquo9
O alto grau de visibilidade que as cortes brasileiras atingiram nos uacuteltimos anos natildeo
deixa duacutevidas de que a potencialidade criada pela Constituiccedilatildeo de 1988 se tornou uma realidade10
Em mateacuteria de implementaccedilatildeo de direitos sociais partiu-se de uma postura reticente tendente a
entender as normas constitucionais como programaacuteticas e chegou-se a uma situaccedilatildeo de
acentuado ativismo que leva a altos iacutendices de justiciabilidade11 e intensa interferecircncia ainda
que randocircmica e natildeo planejada em poliacuteticas puacuteblicas12
Seja pela ampliaccedilatildeo do debate na arena essencialmente poliacutetica (Executivo e Legislativo)
seja pela abertura da via adjudicatoacuteria (Judiciaacuterio) o fato eacute que as demandas por implementaccedilatildeo
8 SADEK Judiciaacuterio e arena puacuteblica um olhar a partir da ciecircncia poliacutetica p 10 9 SADEK Judiciaacuterio e arena puacuteblica um olhar a partir da ciecircncia poliacutetica p 10 10 ldquoCom efeito nos uacuteltimos anos tem sido inegaacutevel a conversatildeo do virtual das potencialidades em fatos de realidade
Muitas poliacuteticas puacuteblicas tecircm encontrado ressonacircncia no Judiciaacuterio quer na forma de contestaccedilatildeo quer na de exigecircncia
de realizaccedilatildeo quer ainda no questionamento de sua execuccedilatildeo Dificilmente se encontraratildeo aacutereas de poliacutetica puacuteblica em
que natildeo tenham sido notaacuteveis os impactos provocados pela atuaccedilatildeo do Judiciaacuteriordquo SADEK Judiciaacuterio e arena puacuteblica
um olhar a partir da ciecircncia poliacutetica p 23 Sobre o tema v ainda VIEIRA Supremocracia p 441 e ss 11 Nesse sentido eacute importante pontuar que a justiciabilidade de um direito sociais natildeo eacute categoria processual mas
sim requisito para o julgamento favoraacutevel do meacuterito da demanda Trata-se portanto de conceito pertencente ao direito
material (v WATANABE Controle jurisdicional de poliacuteticas puacuteblicas ndash ldquomiacutenimo existencialrdquo e demais direitos
fundamentais imediatamente judicializaacuteveis p 216) 12 Para dados federais sobre judicializaccedilatildeo da sauacutede v MINISTEacuteRIO DA SAUacuteDE Panorama da Judicializaccedilatildeo
disponiacutevel em httpusaudegovbrimagespdf2014maio29Panorama-da-judicializa----o--- 2012---modificado-em-
junho-de-2013pdf acesso em 2522015
4
de direitos se avolumaram e se tornaram cada vez mais complexas Como aponta GALANTER
ldquojusticcedila natildeo eacute mais se um dia chegou a ser estaacutevel e determinadardquo Ao contraacuterio eacute uma linha
ldquofluida dinacircmica e instaacutevelrdquo (traduccedilatildeo livre)13 Dentro de uma sociedade com senso de justiccedila em
expansatildeo - seja pela incorporaccedilatildeo de novos direitos seja por descobertas cientiacuteficas de novas
causalidades e responsabilidades - cresce proporcionalmente a sensaccedilatildeo (linha) de injusticcedila
Nesse sentido segundo o autor ldquoa busca por justiccedila eacute guiada pela produccedilatildeo de injusticcedilardquo (traduccedilatildeo
livre)14 e quanto mais o conhecimento humano se aprimora mais aumenta expectativa de melhores
condiccedilotildees de vida e consequentemente mais se avanccedila a linha moacutevel da sensaccedilatildeo injusticcedila
GALANTER ainda aponta que outra dimensatildeo da linha moacutevel da justiccedila eacute a incorporaccedilatildeo natildeo soacute
de novos direitos mas de outros grupos sociais minoritaacuterios anteriormente situados agrave margem da
agenda social15
O entendimento das linhas da justiccedila e da injusticcedila como linhas moacuteveis paralelas
implica reconhecer que um aumento de justiccedila natildeo leva necessariamente agrave diminuiccedilatildeo da
sensaccedilatildeo injusticcedila Essa relaccedilatildeo natildeo eacute inversa e muitas vezes em funccedilatildeo da intensificaccedilatildeo da
sensaccedilatildeo de injusticcedila ocorre a ampliaccedilatildeo ldquosimboacutelicardquo de direitos que precede a existecircncia de
condiccedilotildees institucionais de concretizaccedilatildeo e reivindicaccedilotildees16 Olhando para o movimento de
acesso agrave justiccedila brasileiro eacute possiacutevel verificar uma pressatildeo para o alargamento da linha da
justiccedila que partiu da luta pelo reconhecimento de direitos baacutesicos no momento de abertura
poliacutetica (deacutecada de 80) Quando da Constituinte a sensaccedilatildeo de injusticcedila levou num primeiro
momento agrave positivaccedilatildeo ldquosimboacutelicardquo de direitos e criou potencialidades normativas e institucionais
de reivindicaccedilotildees Embora a realidade aponte para a concretizaccedilatildeo de algumas dessas
potencialidades constitucionais os iacutendices de desigualdade social brasileira ainda nos posicionam
longe da linha de justiccedila em expansatildeo e nos inserem em uma sociedade bastante conflituosa que
luta pela implementaccedilatildeo e priorizaccedilatildeo de direitos
Nesse contexto de expansatildeo da linha da justiccedila e de busca pela concretizaccedilatildeo de
promessas constitucionais esse artigo pretende analisar a litigacircncia judicial do direito social agrave
educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo pela lente da duacuteplice dimensatildeo substancial e
processual do movimento de acesso agrave justiccedila A pergunta que se procura responder eacute a
litigacircncia judicial envolvendo o direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem
servido como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo
substancial) eou (ii) tem encontrado um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as
teacutecnicas processuais racionais e adequadas (dimensatildeo procedimental)
13 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 124 14 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125 15 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 16 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 126
5
O direito agrave educaccedilatildeo infantil (creche e preacute-escola) foi escolhido por preencher as
caracteriacutesticas das bases teoacutericas jaacute postas Trata-se de direito social positivado pela Constituiccedilatildeo
Federal de 1988 como direito fundamental (art 6ordm CF) de atendimento prioritaacuterio (art 208 IV e
art 227 CF) 17 Por se tratar de requisito viabilizador do emprego dos genitores eacute tambeacutem
constitucionalmente garantido como direito do trabalhador (art 7ordm XXV CF) possuindo assim
dupla titularidade O direito agrave educaccedilatildeo estaacute regulamentado por lei especiacutefica (Lei 939496 ndash
Lei de Diretrizes Baacutesicas da Educaccedilatildeo) e estaacute inserido no Plano Nacional de Educaccedilatildeo do
Governo Federal (Lei n 130052014) Junto com o direito agrave sauacutede ainda o direito agrave educaccedilatildeo
constitui a espeacutecie de direitos sociais de maior iacutendice de justiciabilidade no Judiciaacuterio Trata-se
portanto de um direito em franco processo de expansatildeo
O objeto desse artigo eacute restrito agrave anaacutelise do papel do Judiciaacuterio na litigacircncia do
direito agrave educaccedilatildeo infantil e por isso natildeo abarcaraacute a mobilizaccedilatildeo social diretamente voltada agrave
pressatildeo dos demais Poderes do Estado para a concretizaccedilatildeo dos direitos sociais Embora natildeo se
ignore que muitas vezes o Judiciaacuterio eacute utilizado como foro poliacutetico de pressatildeo do Executivo e
do Legislativo por recorte metodoloacutegico essa dimensatildeo natildeo seraacute o foco de anaacutelise
Por fim foi escolhida a litigacircncia sobre creche e preacute-escola no municiacutepio de Satildeo
Paulo porque Satildeo Paulo eacute o maior municiacutepio do paiacutes conta com estrutura social complexa e
portanto possui movimentos sociais organizados e articulados na defesa do direito agrave educaccedilatildeo
infantil Diante da dimensatildeo do municiacutepio ainda haacute poliacutetica puacuteblica intrincada e detalhada que
eacute diuturnamente submetida a debate e questionamento judiciais18 Finalmente como se veraacute abaixo
a litigacircncia judicial do direito a creche e preacute-escola tem longo histoacuterico e significativa proporccedilatildeo
Permite assim uma avaliaccedilatildeo mais global das respostas que o sistema de justiccedila tem dado a essa
especiacutefica demanda social
Trata-se de estudo empiacuterico qualitativo sem pretensotildees generalizantes mas que a
partir da anaacutelise de caso especiacutefico buscaraacute trazer dados para o melhor conhecimento da
realidade (law in action) e aprofundamento do debate O estudo se funda em dados secundaacuterios e
as fontes utilizadas foram relatoacuterios oficiais de pesquisa estudos empiacutericoacadecircmicos
reportagens da grande miacutedia website da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo documentos
disponibilizados pelos apelantes nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-6420088260002 da
Comarca de Satildeo Paulo e acoacuterdatildeos disponiacuteveis no site do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo
17 O processo de expansatildeo do direito agrave creche depende do julgamento do Agravo de Instrumento nordm 761908SC de
Relatoria do Min Fux que discute a autoaplicabilidade do art 208 IV da Constituiccedilatildeo Federal Para fins desse estudo
parte-se da premissa da autoaplicabilidade deste direito 18 A despeito da poliacutetica puacuteblica desenvolvida Satildeo Paulo natildeo tinha ateacute agosto de 2015 Plano Municipal de Educaccedilatildeo
V reportagem de tiacutetulo ldquoCacircmara aprova Plano Municipal de Educaccedilatildeo de SP sem palavra gecircnerordquo disponiacutevel em
httpg1globocomsao-paulonoticia201508camara-aprova-plano-municipal-de-educacao-de-sp-sem-palavra-
generohtml acessada em 26915
6
2 O direito social agrave educaccedilatildeo infantil a litigacircncia sobre vagas em creche e preacute-escola no
Municiacutepio de Satildeo Paulo
O Plano Nacional de Educaccedilatildeo do Governo Federal (Lei n 130052014) regulamentando
normas constitucionais (art 7ordm XXV e art 208 IV CF) que reconhecem prioridade absoluta agrave
infacircncia estabeleceu como meta n 1 o atendimento ateacute 2016 de todas as crianccedilas com idade entre
4 a 5 anos em preacute-escola e de 50 das crianccedilas de 0 a 3 anos em creches A cidade de Satildeo Paulo
de acordo com o Censo Demograacutefico IBGE 2010 possuiacutea 710927 crianccedilas com idade entre 0 a
4 anos19 Segundo o Censo Educacional (MECINEP) Satildeo Paulo em 2012 disponibilizava
somente 259095 vagas em preacute-escola nuacutemero inferior ao percentual fixado pelo Plano Nacional
de Metas20
Dados do municiacutepio de Satildeo Paulo de setembro de 2014 indicavam a existecircncia de
225806 vagas em creches e 203415 vagas em preacute-escola A lista de crianccedilas esperando vagas
contava com de 160495 inscritos para creche e 12082 para preacute-escola21 Ainda que se leve em
conta que os dados satildeo do final do ano e que portanto haacute uma demanda represada das vagas que
seratildeo liberadas pela entrada de um percentual consideraacutevel dessa populaccedilatildeo no ensino fundamental
o deacuteficit eacute muito grande A criaccedilatildeo de vagas natildeo tem ocorrido na proporccedilatildeo do crescimento
populacional
Os nuacutemeros refletem uma situaccedilatildeo permanente de violaccedilatildeo do direito de milhares de
crianccedilas ao ensino e o direito de milhares de matildees e pais agrave assistecircncia ao trabalho Mostram
ainda como se veraacute abaixo que grande parte dos afetados por razatildeo deacuteficit informacional
educacional eou cultural natildeo reconhece sua situaccedilatildeo de sujeito de direitos violados ou se a
reconhece natildeo busca o aparato administrativo ou judicial do Estado para sua concretizaccedilatildeo22 Haacute
poreacutem uma parcela da populaccedilatildeo que informada sobre seus direitos rompe as barreiras ao
exerciacutecio da cidadania e busca tutela no sistema de justiccedila
Nesse sentido eacute possiacutevel identificar duas formas de encaminhamentos judiciais do
conflito envolvendo o deacuteficit de vagas em creche e preacute-escola no municiacutepio de Satildeo Paulo a
19 Censo Demograacutefico 2010 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbrxtrastemasphplang=
ampcodmun=355030ampidtema=1ampsearch=sao-paulo|sao-paulo|censo-demografico-2010-sinopse- acesso em 2322015 20 Censo Educacional 2012 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbr
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rede-escolar-2012 acesso em 2322015 21 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015 22 Sobre a piracircmide de disputas e as suas camadas (violaccedilatildeo de direitos percepccedilatildeo de violaccedilatildeo responsabilizaccedilatildeo de
terceiro pretensatildeo e accedilatildeo judicial v FELSTINER ABEK e SARAT The emergence and transformation of disputes
naming blaming claiming p 631 e ss
7
individual e a coletiva Haacute a propositura de milhares de demandas buscando a garantia do
direito individual dos seus autores agrave vaga em creche A ilustrar a dimensatildeo da litigacircncia
individual somente a Defensoria Puacuteblica de Satildeo Paulo - oacutergatildeo criado em Satildeo Paulo em 2006 com
atribuiccedilatildeo constitucional de proteccedilatildeo dos economicamente hipossuficientes - foi procurada por
cerca de 8000 famiacutelias que buscavam vagas em creche para seus filhos no ano de 201323 Satildeo cerca
de 55 novos casos por dia A Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo recebeu em 2014 14040 ordens
judiciais para matriacutecula de crianccedilas em creches24 Trata-se de litigacircncia repetitiva de massa um
fenocircmeno crescente no Judiciaacuterio brasileiro caracterizado por demandas fracionadas e atomizadas
representativas de parcela um macro conflito social
Paralelamente agraves demandas individuais haacute a litigacircncia coletiva voltada agrave discussatildeo na
arena judicial da poliacutetica puacuteblica municipal de educaccedilatildeo infantil A litigacircncia coletiva sobre
direito agrave educaccedilatildeo infantil inicia-se em Satildeo Paulo ainda na deacutecada de 1990 com a propositura
de accedilotildees civis puacuteblicas pelo Ministeacuterio Puacuteblico25 Esses primeiros anos de experiecircncia revelaram
um padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio Paulista muito mais propiacutecio ao acolhimento de demandas
individuais (pex pedido de vaga em creche) ou mesmo de demandas coletivas voltadas agrave
concessatildeo de tutelas jurisdicionais claacutessicas (p ex vedaccedilatildeo agrave cobranccedila de taxas ou proibiccedilatildeo
de extinccedilatildeo de classes) Nesses casos o conflito pode ser equacionado pela moldura processual
tradicional bilateral (Caio X Tiacutecio) com provimentos voltados a restaurar situaccedilotildees passadas Em
casos em que o Judiciaacuterio teve que enfrentar conflitos efetivamente plurilaterais com pedidos de
provimentos futuros buscando a alteraccedilatildeo da realidade social constatou-se a presenccedila de vaacuterios
entraves juriacutedico-processuais institucionais e culturais que muitas vezes e por muito tempo
culminaram com a extinccedilatildeo reiterada de processos sob o argumento da impossibilidade juriacutedica
do pedido por discricionariedade administrativa26
Tendo em vista o padratildeo decisoacuterio identificado eacute clara a mudanccedila de estrateacutegia pelo MP
que passa a propor accedilotildees civis puacuteblicas natildeo mais voltadas agrave tutela de interesses difusos (pedidos
de condenaccedilatildeo a que o Municiacutepio fosse obrigado a matricular todas as crianccedilas inscritas em
suas listas) mas sim agrave tutela de interesses individuais homogecircneos fracionados e previamente
23 Dados informados pelo site G1 (Globo) em reportagem de tiacutetulo ldquoMais de 6 mil procuram Defensoria Puacuteblica para
pedir vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpg1globocomsao-paulonoticia201404mais-de-6-mil- procuram-
defensoria-publica-para-pedir-vaga-em-crechehtml 24 Dados informados pelo site R7 (Record) em reportagem de tiacutetulo ldquo55 famiacutelias procuram a Defensoria Puacuteblica
de SP por dia para conseguir uma vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpnoticiasr7comeducacao55- familias-
procuram-a-defensoria-publica-de-sp-por-dia-para-conseguir-uma-vaga-em-creche-26012015 25 MARINHO identificou 36 accedilotildees civis puacuteblicas propostas e transitadas em julgado pela Promotoria de Justiccedila de
Defesa dos Interesses Difusos e Coletivos da Crianccedila e do Adolescente da Capital entre 1996 e 2005 15 delas com
pedidos envolvendo direitos difusos Justiciabilidade dos Direitos Sociais Anaacutelise de Julgados do Direito agrave
Educaccedilatildeo sob o Enfoque da Capacidade Institucional pp 59-67 26 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 13 RIZZI Ester e XIMENES Salomatildeo Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil
em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 119
8
identificados (matriacutecula de crianccedilas constantes de rol anexado agrave inicial)27 Embora essa nova
estrateacutegia tenha recebido melhor acolhida do Judiciaacuterio na medida em que mais proacutexima do
modelo tradicional de resposta comutativa sua eficaacutecia era bastante limitada Ateacute o rito
procedimental chegar agrave fase de cumprimento das decisotildees judiciais muitas crianccedilas listadas jaacute
haviam ultrapassado a idade da matriacutecula em creche e preacute-escola Em decorrecircncia da constataccedilatildeo
da ineficaacutecia da nova estrateacutegia o MP buscou lidar com a questatildeo pela assinatura de termos
de ajustamento de condutas Em 2005 em especial foi assinado termo de ajustamento de
conduta no qual o Municiacutepio de comprometia a criar 15000 novas vagas em creche por ano Esse
TAC vigeu ateacute 2009 quando por negativa da Prefeitura em discutir criteacuterios de qualidade na
educaccedilatildeo natildeo foi renovado
Apoacutes decisotildees paradigmaacuteticas prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal em 2005
contudo a postura do Judiciaacuterio Paulista comeccedila a mudar e se tornar mais progressista28 A
instituiccedilatildeo comeccedila a se enxergar como arena legiacutetima para o debate da poliacutetica puacuteblica educacional
em casos coletivos adicionando dessa forma maior grau de justiciabilidade ao direito agrave educaccedilatildeo
em convergecircncia com a narrativa histoacuterica de expansatildeo de direitos acima descrita Entretanto no
tocante agraves demandas envolvendo interesses difusos ainda apresenta postura indefinida e
27 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 59-67 28 Em parecer GOTTI e XIMENES sustentam que ldquoO cenaacuterio jurisprudencial comeccedila a se consolidar a partir de 2005
com as decisotildees do Supremo Tribunal Federal (STF) provocadas por Recursos Extraordinaacuterios do MP contra decisotildees do
TJSP que negavam exigibilidade juriacutedica ao direito agrave educaccedilatildeo infantil com base nos argumentos acima elencados Tais
decisotildees do STF extrapolam por seu caraacuteter paradigmaacutetico e simboacutelico o tema especiacutefico da educaccedilatildeo infantil
sendo hoje reconhecidas como importantes precedentes no tratamento judicial dos direitos econocircmicos sociais e
culturais em geral Aleacutem de reconhecer a exigibilidade juriacutedica imediata do direito agrave educaccedilatildeo infantil em tais
decisotildees o STF declara expressamente que cabe ao Judiciaacuterio atuar subsidiariamente na garantia dos direitos
fundamentais sociais determinando que sejam assegurados sempre que comprovada a omissatildeo dos demais poderes
Nessas decisotildees e nas que se seguiram reiteradamente o STF define a educaccedilatildeo infantil como ldquoprerrogativa
constitucional indisponiacutevelrdquo cuja exigibilidade decorre do proacuteprio texto constitucional e impotildee ao Estado a obrigaccedilatildeo
de criar condiccedilotildees objetivas que possibilitem o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de preacute-escola
Interpretou de forma bastante restritiva a chamada ldquoclaacuteusula de reserva do possiacutevelrdquo amplamente alegada em accedilotildees
contra o Poder Puacuteblico - reconhecendo como uacutenica possibilidade de adiamento da aplicaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil a hipoacutetese de comprovaccedilatildeo objetiva por parte do gestor puacuteblico de que todas as iniciativas ao seu alcance
foram tomadas com a aplicaccedilatildeo do maacuteximo de recursos disponiacuteveis (Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e
preacute- escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa
Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) No referido
parecer foram citadas as seguintes decisotildees do STF Agravos Regimentais em Recurso Extraordinaacuterio n 410715-
5SP e n 436996 do Municiacutepio de Santo Andreacute relatado pelo Min Celso de Mello nos quais a Segunda Turma
confirmou decisatildeo monocraacutetica desse ministro em favor do recurso do Ministeacuterio Puacuteblico Outros casos com o mesmo
posicionamento alguns deles confirmando acoacuterdatildeos do TJSP RE 463210- AgRSP Rel Min Carlos Velloso Segunda
Turma Julgamento em 06122005 DJ em 03022006 RE 431916-AgRSP Rel Min Sepuacutelveda Pertence Primeira
Turma Julgamento em 25042006 DJ em 19052006 RE 469819 AgRSP Rel Min Cezar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12092006 DJ em 06102006 RE 465066 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 13122006 DJ em 16022007 RE 384201 AgRSP Rel Min Marco Aureacutelio Primeira Turma
Julgamento em 26042007 DJ em 03082007 RE 595595 AgR SC Rel Min Eros Grau Segunda Turma
Julgamento em 28042009 DJ em 28052009 RE592937 AgRSC Rel Min Cesar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12052009 Publicaccedilatildeo em 04062009 AI 592075 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 19052009 DJ em 04062009 RE 554075 AgRSC Rel Min Caacutermen Luacutecia Primeira Turma
Julgamento em 30062009 DJ em 20082009
9
dificuldade no tratamento de questotildees envolvendo justiccedila distributiva29 tanto no tocante ao
equacionamento do conflito (processo de conhecimento) quando no momento da efetivaccedilatildeo da
decisatildeo judicial (cumprimento da sentenccedila)
Apoacutes rever vaacuterios estudos acadecircmicos sobre o tema GOTTI e XIMENES em parecer
exarado nos autos da Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo sustentam
a existecircncia atual do seguinte padratildeo decisoacuterio nos Tribunais paulistas a respeito da educaccedilatildeo
infantil
a) os pedidos judiciais englobando direito individual agrave matriacutecula em instituiccedilotildees de
educaccedilatildeo infantil normalmente satildeo deferidos sendo que apoacutes 2006 o estudo
constata que 100 dessas accedilotildees tiveram resultado favoraacutevel aos autores
b) as accedilotildees judiciais coletivas que requerem um nuacutemero preciso de vagas (direitos
individuais homogecircneos) tambeacutem satildeo normalmente deferidas
c) natildeo haacute posiccedilatildeo paciacutefica quanto agraves accedilotildees judiciais coletivas e difusas que veiculam
interesses relacionados natildeo a uma lista especiacutefica e limitada de crianccedilas mas
agrave matriacutecula de todas as demandantes atuais em determinada regiatildeo ou todas as
potenciais e futuras demandantes
d) as accedilotildees coletivas que veiculam pedidos relacionados agrave construccedilatildeo de unidades de
educaccedilatildeo ou ampliaccedilatildeo fiacutesica da rede satildeo normalmente rejeitadas sob o argumento
de interferecircncia na esfera de discricionariedade administrativa
e) as accedilotildees coletivas que buscam tutelas especiacuteficas em poliacuteticas puacuteblicas
requerendo plano de expansatildeo e previsatildeo de destinaccedilatildeo orccedilamentaacuteria sofrem
grande resistecircncia no Judiciaacuterio mesmo que o TJSP reconheccedila a possibilidade
juriacutedica de tais pedidos3029
O novo padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio aleacutem de influenciado por decisotildees do STF
envolvendo direitos sociais eacute impactado pelo surgimento de novos atores em meados dos anos
2000 Nesse periacuteodo os movimentos sociais mais articulados e fortalecidos comeccedilam a ver no
Judiciaacuterio uma arena a ser conquistado A litigacircncia estrateacutegica coletiva comeccedila a ganhar forccedila
com destaque para a criaccedilatildeo pela ONG Accedilatildeo Educativa do Programa Accedilatildeo na Justiccedila cujo
objetivo era desenvolver uma litigacircncia estrateacutegica voltada agrave ldquoaleacutem da atuaccedilatildeo judicial
propriamente ditardquo promover ldquoo aprofundamento e difusatildeordquo da justiciabilidade do direito agrave
educaccedilatildeo sob a perspectiva dos direitos humanos ldquonos campos juriacutedico e educacional a
participaccedilatildeo no debate puacuteblico a mobilizaccedilatildeo pela ampliaccedilatildeo das garantias materiais e
processuais relacionadas aos direitos sociais e a formaccedilatildeo e mobilizaccedilatildeo de defensores populares
do direito agrave educaccedilatildeo Em sua estrateacutegia de litigacircncia procura fortalecer a articulaccedilatildeo com redes
29 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 16-17 30 GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo
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de defesa e promoccedilatildeo de direitos humanos e educacionaisrdquo31
No final de 2007 o programa levou agrave criaccedilatildeo do Movimento Creche Para Todos
integrado por entidades da sociedade civil e movimentos sociais comprometidos com a defesa da
causa da educaccedilatildeo infantil Em 2012 ainda surgiu o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre
Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) formado pela Accedilatildeo Educativa Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pela
Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo pelo Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo
(GEDUC) do Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Satildeo Paulo por Rubens Naves Santos Jr e Hesketh
ndash Escritoacuterios Associados de Advocacia e pelo Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa
Satildeo Paulo Com litigacircncia estrateacutegica complexa o Movimento Creche Para Todos articulado
com o GTIEI vem questionando judicialmente natildeo soacute o deacuteficit de vagas mas a qualidade do
ensino puacuteblico e o niacutevel de investimento do municipal em educaccedilatildeo infantil Trata-se de exemplo
concreto de expansatildeo da linha da justiccedila pela inclusatildeo de novas dimensotildees do direito e de novos
grupos sociais agrave litigacircncia coletiva (GALANTER)32 Dentro da estrateacutegia haacute destaque para a
propositura de vaacuterias accedilotildees civis puacuteblicas e a assinatura de termos de ajustamento de condutas
buscando implementaccedilatildeo de direitos e a impetraccedilatildeo de alguns mandados de seguranccedila
objetivando acesso e transparecircncia nos dados puacuteblicos33
Um dos aacutepices dessa litigacircncia foi o julgamento em 2013 da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo oriunda de demanda proposta pela Accedilatildeo Educativa
Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pelo Instituto de Cidadania Padre Josimo Tavares pela Casa
dos Meninos pelo Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo e pela
Associaccedilatildeo Internacional agrave Humanidade Jardim Emiacutelio Carlos e Irene todos integrantes do
Movimento Creche para Todos em face do Municiacutepio de Satildeo Paulo O processamento do recurso
- que tambeacutem contou com a participaccedilatildeo proacutexima do GTIEI e assim dos oacutergatildeos do sistema de
justiccedila responsaacuteveis pela tutela do direito agrave educaccedilatildeo infantil (Ministeacuterio Puacuteblico e da Defensoria
Puacuteblica estaduais) - levou agrave realizaccedilatildeo da primeira audiecircncia puacuteblica da histoacuteria do Tribunal de
Justiccedila34 e apoacutes tentativa de conciliaccedilatildeo infrutiacutefera culminou com a condenaccedilatildeo do reacuteu agrave entre
os anos de 2014 e 2016 a (i) criar no miacutenimo 150000 (cento e cinquenta mil) novas vagas em
creches e em preacute-escolas para crianccedilas de zero a cinco anos de idade (ii) incluir na proposta
orccedilamentaacuteria a ampliaccedilatildeo da rede de ensino atinente agrave educaccedilatildeo infantil de acordo com a ampliaccedilatildeo
31 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 105 32 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 33 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 116 34 Informaccedilatildeo disponiacutevel no site oficial do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo em reportagem de tiacutetulo ldquoTJSP inicia
audiecircncia puacuteblica sobre vagas na educaccedilatildeo infantil da Capitalrdquo disponiacutevel em
httpwwwtjspjusbrInstitucionalCanaisComunicacaoNoticiasNoticiaaspxId=19610 acessado em 2322015
11
determinada (iii) apresentar plano de ampliaccedilatildeo de vagas e de construccedilatildeo de unidades de educaccedilatildeo
infantil de forma a atender toda a demanda oficialmente cadastrada de acordo com o Plano
Nacional de Educaccedilatildeo A decisatildeo paradigmaacutetica determinou a vinculaccedilatildeo do Municiacutepio ao
cumprimento do seu proacuteprio plano de metas e teve repercussatildeo social relevante35 O acoacuterdatildeo natildeo
transitou em julgado pois houve interposiccedilatildeo de recursos especiais e extraordinaacuterios36 pendentes
de julgamento Haacute poreacutem execuccedilatildeo provisoacuteria em andamento uma vez que o efeito suspensivo
aos recursos pleiteado pela Municipalidade foi negado37
Uma caracteriacutestica importante da decisatildeo do TJSP eacute ter rompido com o padratildeo decisoacuterio
anteriormente mencionado e para aleacutem da fixaccedilatildeo numeacuterica de vagas a serem criadas fixou
a obrigaccedilatildeo de o municiacutepio apresentar plano de expansatildeo de vagas dentro de criteacuterios de
qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educaccedilatildeo e pelo Conselho Municipal de
Educaccedilatildeo Foi designada ainda a Coordenadoria de Infacircncia e Juventude oacutergatildeo interno do
Tribunal de Justiccedila para acompanhar o cumprimento provisoacuterio da sentenccedila Para assessorar a
Coordenadoria foi criado um Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo composto por parcela das
instituiccedilotildees envolvidas com a causa 38 O Comitecirc se reuacutene periodicamente para o acompanhamento
da execuccedilatildeo A Prefeitura por sua vez tem se reunido com o Comitecirc e a Coordenadoria e
apresentando relatoacuterios de implementaccedilatildeo do plano de expansatildeo de vagas em educaccedilatildeo infantil
Haacute notiacutecias nos autos das Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000
do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo de que o referido plano estaacute sendo cumprido
O relato de parcial cumprimento da condenaccedilatildeo poreacutem ainda natildeo se refletiu nos dados
oficiais O site da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo publica dados ateacute setembro de 2014 que
conforme demonstra o graacutefico abaixo indicam que toda a intervenccedilatildeo judicial relatada natildeo foi
35 Reportagem de tiacutetulo ldquoJusticcedila condena Prefeitura de Satildeo Paulo a criar 150000 vagas de educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel
em httpvejaabrilcombrnoticiaeducacaojustica-condena-preitura-de-sao-paulo-a-criar-150000- vagas-em-creches
acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP deveraacute oferecer 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantilrdquo
disponiacutevel em httpjornalggncombrblogcentro-de-referencias-em-educacao- integralprefeitura-de-sp-
devera-oferecer-150-mil-vagas-em-educacao-infantil acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoTJ manda Prefeitura
de SP criar 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantil ateacute 2016rdquo disponiacutevel em
httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeraltj-manda-prefeitura-de-sp-criar-150-mil-vagas-em-educacao- infantil-ate-
20161109277 acesso em 1242015 e reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP eacute condenada a abrir 150 mil vagas na
educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel em httpeducacaouolcombrnoticias20131216prefeitura- de-sp-e-condenada-a-abrir-
150-mil-vagas-na-educacao-infantilhtm acessadas em 2322015 36 O recurso especial foi sobrestado para aguardar o julgamento do AI 761908SC que como visto na nota 17 teve
repercussatildeo geral reconhecida e iraacute decidir sobre a autoaplicabilidade do art 208 IV CF 37 Inicialmente houve a concessatildeo de efeito suspensivo a um dos recursos mas essa decisatildeo foi revista em 1592015
(Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000 e nordm 0018645-212010826000350001 Rel Des
Eros Piceli) 38 Compotildeem o Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo Accedilatildeo Educativa Associaccedilatildeo Comunidade Ativa Vila Clara
Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo Foacuterum
Municipal de Educaccedilatildeo Infantil Foacuterum Paulista de Educaccedilatildeo Infantil Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo do
MPSP (GEDUC) Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa Satildeo Paulo Hesketh Advogados Instituto de
Cidadania Padre Josimo Tavares NEGRI ndash Nuacutecleo de Estudos de gecircnero raccedila e idade Rubens Naves Santos Junior ndash
Advogados
12
capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
15
os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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dos Tribunais 1985 p 1-7
Controle jurisdicional das poliacuteticas puacuteblicas ndash ldquomiacutenimo existencialrdquo e demais
23
direitos fundamentais imediatamente judicializaacuteveis In GRINOVER Ada Pellegrini amp
WATANABE Kazuo (coord) O controle jurisdicional de poliacuteticas puacuteblicas Rio de Janeiro
Forense 2011 p 213-224
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de direitos se avolumaram e se tornaram cada vez mais complexas Como aponta GALANTER
ldquojusticcedila natildeo eacute mais se um dia chegou a ser estaacutevel e determinadardquo Ao contraacuterio eacute uma linha
ldquofluida dinacircmica e instaacutevelrdquo (traduccedilatildeo livre)13 Dentro de uma sociedade com senso de justiccedila em
expansatildeo - seja pela incorporaccedilatildeo de novos direitos seja por descobertas cientiacuteficas de novas
causalidades e responsabilidades - cresce proporcionalmente a sensaccedilatildeo (linha) de injusticcedila
Nesse sentido segundo o autor ldquoa busca por justiccedila eacute guiada pela produccedilatildeo de injusticcedilardquo (traduccedilatildeo
livre)14 e quanto mais o conhecimento humano se aprimora mais aumenta expectativa de melhores
condiccedilotildees de vida e consequentemente mais se avanccedila a linha moacutevel da sensaccedilatildeo injusticcedila
GALANTER ainda aponta que outra dimensatildeo da linha moacutevel da justiccedila eacute a incorporaccedilatildeo natildeo soacute
de novos direitos mas de outros grupos sociais minoritaacuterios anteriormente situados agrave margem da
agenda social15
O entendimento das linhas da justiccedila e da injusticcedila como linhas moacuteveis paralelas
implica reconhecer que um aumento de justiccedila natildeo leva necessariamente agrave diminuiccedilatildeo da
sensaccedilatildeo injusticcedila Essa relaccedilatildeo natildeo eacute inversa e muitas vezes em funccedilatildeo da intensificaccedilatildeo da
sensaccedilatildeo de injusticcedila ocorre a ampliaccedilatildeo ldquosimboacutelicardquo de direitos que precede a existecircncia de
condiccedilotildees institucionais de concretizaccedilatildeo e reivindicaccedilotildees16 Olhando para o movimento de
acesso agrave justiccedila brasileiro eacute possiacutevel verificar uma pressatildeo para o alargamento da linha da
justiccedila que partiu da luta pelo reconhecimento de direitos baacutesicos no momento de abertura
poliacutetica (deacutecada de 80) Quando da Constituinte a sensaccedilatildeo de injusticcedila levou num primeiro
momento agrave positivaccedilatildeo ldquosimboacutelicardquo de direitos e criou potencialidades normativas e institucionais
de reivindicaccedilotildees Embora a realidade aponte para a concretizaccedilatildeo de algumas dessas
potencialidades constitucionais os iacutendices de desigualdade social brasileira ainda nos posicionam
longe da linha de justiccedila em expansatildeo e nos inserem em uma sociedade bastante conflituosa que
luta pela implementaccedilatildeo e priorizaccedilatildeo de direitos
Nesse contexto de expansatildeo da linha da justiccedila e de busca pela concretizaccedilatildeo de
promessas constitucionais esse artigo pretende analisar a litigacircncia judicial do direito social agrave
educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo pela lente da duacuteplice dimensatildeo substancial e
processual do movimento de acesso agrave justiccedila A pergunta que se procura responder eacute a
litigacircncia judicial envolvendo o direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem
servido como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo
substancial) eou (ii) tem encontrado um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as
teacutecnicas processuais racionais e adequadas (dimensatildeo procedimental)
13 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 124 14 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125 15 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 16 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 126
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O direito agrave educaccedilatildeo infantil (creche e preacute-escola) foi escolhido por preencher as
caracteriacutesticas das bases teoacutericas jaacute postas Trata-se de direito social positivado pela Constituiccedilatildeo
Federal de 1988 como direito fundamental (art 6ordm CF) de atendimento prioritaacuterio (art 208 IV e
art 227 CF) 17 Por se tratar de requisito viabilizador do emprego dos genitores eacute tambeacutem
constitucionalmente garantido como direito do trabalhador (art 7ordm XXV CF) possuindo assim
dupla titularidade O direito agrave educaccedilatildeo estaacute regulamentado por lei especiacutefica (Lei 939496 ndash
Lei de Diretrizes Baacutesicas da Educaccedilatildeo) e estaacute inserido no Plano Nacional de Educaccedilatildeo do
Governo Federal (Lei n 130052014) Junto com o direito agrave sauacutede ainda o direito agrave educaccedilatildeo
constitui a espeacutecie de direitos sociais de maior iacutendice de justiciabilidade no Judiciaacuterio Trata-se
portanto de um direito em franco processo de expansatildeo
O objeto desse artigo eacute restrito agrave anaacutelise do papel do Judiciaacuterio na litigacircncia do
direito agrave educaccedilatildeo infantil e por isso natildeo abarcaraacute a mobilizaccedilatildeo social diretamente voltada agrave
pressatildeo dos demais Poderes do Estado para a concretizaccedilatildeo dos direitos sociais Embora natildeo se
ignore que muitas vezes o Judiciaacuterio eacute utilizado como foro poliacutetico de pressatildeo do Executivo e
do Legislativo por recorte metodoloacutegico essa dimensatildeo natildeo seraacute o foco de anaacutelise
Por fim foi escolhida a litigacircncia sobre creche e preacute-escola no municiacutepio de Satildeo
Paulo porque Satildeo Paulo eacute o maior municiacutepio do paiacutes conta com estrutura social complexa e
portanto possui movimentos sociais organizados e articulados na defesa do direito agrave educaccedilatildeo
infantil Diante da dimensatildeo do municiacutepio ainda haacute poliacutetica puacuteblica intrincada e detalhada que
eacute diuturnamente submetida a debate e questionamento judiciais18 Finalmente como se veraacute abaixo
a litigacircncia judicial do direito a creche e preacute-escola tem longo histoacuterico e significativa proporccedilatildeo
Permite assim uma avaliaccedilatildeo mais global das respostas que o sistema de justiccedila tem dado a essa
especiacutefica demanda social
Trata-se de estudo empiacuterico qualitativo sem pretensotildees generalizantes mas que a
partir da anaacutelise de caso especiacutefico buscaraacute trazer dados para o melhor conhecimento da
realidade (law in action) e aprofundamento do debate O estudo se funda em dados secundaacuterios e
as fontes utilizadas foram relatoacuterios oficiais de pesquisa estudos empiacutericoacadecircmicos
reportagens da grande miacutedia website da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo documentos
disponibilizados pelos apelantes nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-6420088260002 da
Comarca de Satildeo Paulo e acoacuterdatildeos disponiacuteveis no site do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo
17 O processo de expansatildeo do direito agrave creche depende do julgamento do Agravo de Instrumento nordm 761908SC de
Relatoria do Min Fux que discute a autoaplicabilidade do art 208 IV da Constituiccedilatildeo Federal Para fins desse estudo
parte-se da premissa da autoaplicabilidade deste direito 18 A despeito da poliacutetica puacuteblica desenvolvida Satildeo Paulo natildeo tinha ateacute agosto de 2015 Plano Municipal de Educaccedilatildeo
V reportagem de tiacutetulo ldquoCacircmara aprova Plano Municipal de Educaccedilatildeo de SP sem palavra gecircnerordquo disponiacutevel em
httpg1globocomsao-paulonoticia201508camara-aprova-plano-municipal-de-educacao-de-sp-sem-palavra-
generohtml acessada em 26915
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2 O direito social agrave educaccedilatildeo infantil a litigacircncia sobre vagas em creche e preacute-escola no
Municiacutepio de Satildeo Paulo
O Plano Nacional de Educaccedilatildeo do Governo Federal (Lei n 130052014) regulamentando
normas constitucionais (art 7ordm XXV e art 208 IV CF) que reconhecem prioridade absoluta agrave
infacircncia estabeleceu como meta n 1 o atendimento ateacute 2016 de todas as crianccedilas com idade entre
4 a 5 anos em preacute-escola e de 50 das crianccedilas de 0 a 3 anos em creches A cidade de Satildeo Paulo
de acordo com o Censo Demograacutefico IBGE 2010 possuiacutea 710927 crianccedilas com idade entre 0 a
4 anos19 Segundo o Censo Educacional (MECINEP) Satildeo Paulo em 2012 disponibilizava
somente 259095 vagas em preacute-escola nuacutemero inferior ao percentual fixado pelo Plano Nacional
de Metas20
Dados do municiacutepio de Satildeo Paulo de setembro de 2014 indicavam a existecircncia de
225806 vagas em creches e 203415 vagas em preacute-escola A lista de crianccedilas esperando vagas
contava com de 160495 inscritos para creche e 12082 para preacute-escola21 Ainda que se leve em
conta que os dados satildeo do final do ano e que portanto haacute uma demanda represada das vagas que
seratildeo liberadas pela entrada de um percentual consideraacutevel dessa populaccedilatildeo no ensino fundamental
o deacuteficit eacute muito grande A criaccedilatildeo de vagas natildeo tem ocorrido na proporccedilatildeo do crescimento
populacional
Os nuacutemeros refletem uma situaccedilatildeo permanente de violaccedilatildeo do direito de milhares de
crianccedilas ao ensino e o direito de milhares de matildees e pais agrave assistecircncia ao trabalho Mostram
ainda como se veraacute abaixo que grande parte dos afetados por razatildeo deacuteficit informacional
educacional eou cultural natildeo reconhece sua situaccedilatildeo de sujeito de direitos violados ou se a
reconhece natildeo busca o aparato administrativo ou judicial do Estado para sua concretizaccedilatildeo22 Haacute
poreacutem uma parcela da populaccedilatildeo que informada sobre seus direitos rompe as barreiras ao
exerciacutecio da cidadania e busca tutela no sistema de justiccedila
Nesse sentido eacute possiacutevel identificar duas formas de encaminhamentos judiciais do
conflito envolvendo o deacuteficit de vagas em creche e preacute-escola no municiacutepio de Satildeo Paulo a
19 Censo Demograacutefico 2010 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbrxtrastemasphplang=
ampcodmun=355030ampidtema=1ampsearch=sao-paulo|sao-paulo|censo-demografico-2010-sinopse- acesso em 2322015 20 Censo Educacional 2012 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbr
xtrastemasphplang=ampcodmun=355030ampidtema=117ampsearch=sao-paulo|sao-paulo|ensino-matriculas-docentes-e-
rede-escolar-2012 acesso em 2322015 21 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015 22 Sobre a piracircmide de disputas e as suas camadas (violaccedilatildeo de direitos percepccedilatildeo de violaccedilatildeo responsabilizaccedilatildeo de
terceiro pretensatildeo e accedilatildeo judicial v FELSTINER ABEK e SARAT The emergence and transformation of disputes
naming blaming claiming p 631 e ss
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individual e a coletiva Haacute a propositura de milhares de demandas buscando a garantia do
direito individual dos seus autores agrave vaga em creche A ilustrar a dimensatildeo da litigacircncia
individual somente a Defensoria Puacuteblica de Satildeo Paulo - oacutergatildeo criado em Satildeo Paulo em 2006 com
atribuiccedilatildeo constitucional de proteccedilatildeo dos economicamente hipossuficientes - foi procurada por
cerca de 8000 famiacutelias que buscavam vagas em creche para seus filhos no ano de 201323 Satildeo cerca
de 55 novos casos por dia A Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo recebeu em 2014 14040 ordens
judiciais para matriacutecula de crianccedilas em creches24 Trata-se de litigacircncia repetitiva de massa um
fenocircmeno crescente no Judiciaacuterio brasileiro caracterizado por demandas fracionadas e atomizadas
representativas de parcela um macro conflito social
Paralelamente agraves demandas individuais haacute a litigacircncia coletiva voltada agrave discussatildeo na
arena judicial da poliacutetica puacuteblica municipal de educaccedilatildeo infantil A litigacircncia coletiva sobre
direito agrave educaccedilatildeo infantil inicia-se em Satildeo Paulo ainda na deacutecada de 1990 com a propositura
de accedilotildees civis puacuteblicas pelo Ministeacuterio Puacuteblico25 Esses primeiros anos de experiecircncia revelaram
um padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio Paulista muito mais propiacutecio ao acolhimento de demandas
individuais (pex pedido de vaga em creche) ou mesmo de demandas coletivas voltadas agrave
concessatildeo de tutelas jurisdicionais claacutessicas (p ex vedaccedilatildeo agrave cobranccedila de taxas ou proibiccedilatildeo
de extinccedilatildeo de classes) Nesses casos o conflito pode ser equacionado pela moldura processual
tradicional bilateral (Caio X Tiacutecio) com provimentos voltados a restaurar situaccedilotildees passadas Em
casos em que o Judiciaacuterio teve que enfrentar conflitos efetivamente plurilaterais com pedidos de
provimentos futuros buscando a alteraccedilatildeo da realidade social constatou-se a presenccedila de vaacuterios
entraves juriacutedico-processuais institucionais e culturais que muitas vezes e por muito tempo
culminaram com a extinccedilatildeo reiterada de processos sob o argumento da impossibilidade juriacutedica
do pedido por discricionariedade administrativa26
Tendo em vista o padratildeo decisoacuterio identificado eacute clara a mudanccedila de estrateacutegia pelo MP
que passa a propor accedilotildees civis puacuteblicas natildeo mais voltadas agrave tutela de interesses difusos (pedidos
de condenaccedilatildeo a que o Municiacutepio fosse obrigado a matricular todas as crianccedilas inscritas em
suas listas) mas sim agrave tutela de interesses individuais homogecircneos fracionados e previamente
23 Dados informados pelo site G1 (Globo) em reportagem de tiacutetulo ldquoMais de 6 mil procuram Defensoria Puacuteblica para
pedir vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpg1globocomsao-paulonoticia201404mais-de-6-mil- procuram-
defensoria-publica-para-pedir-vaga-em-crechehtml 24 Dados informados pelo site R7 (Record) em reportagem de tiacutetulo ldquo55 famiacutelias procuram a Defensoria Puacuteblica
de SP por dia para conseguir uma vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpnoticiasr7comeducacao55- familias-
procuram-a-defensoria-publica-de-sp-por-dia-para-conseguir-uma-vaga-em-creche-26012015 25 MARINHO identificou 36 accedilotildees civis puacuteblicas propostas e transitadas em julgado pela Promotoria de Justiccedila de
Defesa dos Interesses Difusos e Coletivos da Crianccedila e do Adolescente da Capital entre 1996 e 2005 15 delas com
pedidos envolvendo direitos difusos Justiciabilidade dos Direitos Sociais Anaacutelise de Julgados do Direito agrave
Educaccedilatildeo sob o Enfoque da Capacidade Institucional pp 59-67 26 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 13 RIZZI Ester e XIMENES Salomatildeo Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil
em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 119
8
identificados (matriacutecula de crianccedilas constantes de rol anexado agrave inicial)27 Embora essa nova
estrateacutegia tenha recebido melhor acolhida do Judiciaacuterio na medida em que mais proacutexima do
modelo tradicional de resposta comutativa sua eficaacutecia era bastante limitada Ateacute o rito
procedimental chegar agrave fase de cumprimento das decisotildees judiciais muitas crianccedilas listadas jaacute
haviam ultrapassado a idade da matriacutecula em creche e preacute-escola Em decorrecircncia da constataccedilatildeo
da ineficaacutecia da nova estrateacutegia o MP buscou lidar com a questatildeo pela assinatura de termos
de ajustamento de condutas Em 2005 em especial foi assinado termo de ajustamento de
conduta no qual o Municiacutepio de comprometia a criar 15000 novas vagas em creche por ano Esse
TAC vigeu ateacute 2009 quando por negativa da Prefeitura em discutir criteacuterios de qualidade na
educaccedilatildeo natildeo foi renovado
Apoacutes decisotildees paradigmaacuteticas prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal em 2005
contudo a postura do Judiciaacuterio Paulista comeccedila a mudar e se tornar mais progressista28 A
instituiccedilatildeo comeccedila a se enxergar como arena legiacutetima para o debate da poliacutetica puacuteblica educacional
em casos coletivos adicionando dessa forma maior grau de justiciabilidade ao direito agrave educaccedilatildeo
em convergecircncia com a narrativa histoacuterica de expansatildeo de direitos acima descrita Entretanto no
tocante agraves demandas envolvendo interesses difusos ainda apresenta postura indefinida e
27 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 59-67 28 Em parecer GOTTI e XIMENES sustentam que ldquoO cenaacuterio jurisprudencial comeccedila a se consolidar a partir de 2005
com as decisotildees do Supremo Tribunal Federal (STF) provocadas por Recursos Extraordinaacuterios do MP contra decisotildees do
TJSP que negavam exigibilidade juriacutedica ao direito agrave educaccedilatildeo infantil com base nos argumentos acima elencados Tais
decisotildees do STF extrapolam por seu caraacuteter paradigmaacutetico e simboacutelico o tema especiacutefico da educaccedilatildeo infantil
sendo hoje reconhecidas como importantes precedentes no tratamento judicial dos direitos econocircmicos sociais e
culturais em geral Aleacutem de reconhecer a exigibilidade juriacutedica imediata do direito agrave educaccedilatildeo infantil em tais
decisotildees o STF declara expressamente que cabe ao Judiciaacuterio atuar subsidiariamente na garantia dos direitos
fundamentais sociais determinando que sejam assegurados sempre que comprovada a omissatildeo dos demais poderes
Nessas decisotildees e nas que se seguiram reiteradamente o STF define a educaccedilatildeo infantil como ldquoprerrogativa
constitucional indisponiacutevelrdquo cuja exigibilidade decorre do proacuteprio texto constitucional e impotildee ao Estado a obrigaccedilatildeo
de criar condiccedilotildees objetivas que possibilitem o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de preacute-escola
Interpretou de forma bastante restritiva a chamada ldquoclaacuteusula de reserva do possiacutevelrdquo amplamente alegada em accedilotildees
contra o Poder Puacuteblico - reconhecendo como uacutenica possibilidade de adiamento da aplicaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil a hipoacutetese de comprovaccedilatildeo objetiva por parte do gestor puacuteblico de que todas as iniciativas ao seu alcance
foram tomadas com a aplicaccedilatildeo do maacuteximo de recursos disponiacuteveis (Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e
preacute- escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa
Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) No referido
parecer foram citadas as seguintes decisotildees do STF Agravos Regimentais em Recurso Extraordinaacuterio n 410715-
5SP e n 436996 do Municiacutepio de Santo Andreacute relatado pelo Min Celso de Mello nos quais a Segunda Turma
confirmou decisatildeo monocraacutetica desse ministro em favor do recurso do Ministeacuterio Puacuteblico Outros casos com o mesmo
posicionamento alguns deles confirmando acoacuterdatildeos do TJSP RE 463210- AgRSP Rel Min Carlos Velloso Segunda
Turma Julgamento em 06122005 DJ em 03022006 RE 431916-AgRSP Rel Min Sepuacutelveda Pertence Primeira
Turma Julgamento em 25042006 DJ em 19052006 RE 469819 AgRSP Rel Min Cezar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12092006 DJ em 06102006 RE 465066 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 13122006 DJ em 16022007 RE 384201 AgRSP Rel Min Marco Aureacutelio Primeira Turma
Julgamento em 26042007 DJ em 03082007 RE 595595 AgR SC Rel Min Eros Grau Segunda Turma
Julgamento em 28042009 DJ em 28052009 RE592937 AgRSC Rel Min Cesar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12052009 Publicaccedilatildeo em 04062009 AI 592075 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 19052009 DJ em 04062009 RE 554075 AgRSC Rel Min Caacutermen Luacutecia Primeira Turma
Julgamento em 30062009 DJ em 20082009
9
dificuldade no tratamento de questotildees envolvendo justiccedila distributiva29 tanto no tocante ao
equacionamento do conflito (processo de conhecimento) quando no momento da efetivaccedilatildeo da
decisatildeo judicial (cumprimento da sentenccedila)
Apoacutes rever vaacuterios estudos acadecircmicos sobre o tema GOTTI e XIMENES em parecer
exarado nos autos da Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo sustentam
a existecircncia atual do seguinte padratildeo decisoacuterio nos Tribunais paulistas a respeito da educaccedilatildeo
infantil
a) os pedidos judiciais englobando direito individual agrave matriacutecula em instituiccedilotildees de
educaccedilatildeo infantil normalmente satildeo deferidos sendo que apoacutes 2006 o estudo
constata que 100 dessas accedilotildees tiveram resultado favoraacutevel aos autores
b) as accedilotildees judiciais coletivas que requerem um nuacutemero preciso de vagas (direitos
individuais homogecircneos) tambeacutem satildeo normalmente deferidas
c) natildeo haacute posiccedilatildeo paciacutefica quanto agraves accedilotildees judiciais coletivas e difusas que veiculam
interesses relacionados natildeo a uma lista especiacutefica e limitada de crianccedilas mas
agrave matriacutecula de todas as demandantes atuais em determinada regiatildeo ou todas as
potenciais e futuras demandantes
d) as accedilotildees coletivas que veiculam pedidos relacionados agrave construccedilatildeo de unidades de
educaccedilatildeo ou ampliaccedilatildeo fiacutesica da rede satildeo normalmente rejeitadas sob o argumento
de interferecircncia na esfera de discricionariedade administrativa
e) as accedilotildees coletivas que buscam tutelas especiacuteficas em poliacuteticas puacuteblicas
requerendo plano de expansatildeo e previsatildeo de destinaccedilatildeo orccedilamentaacuteria sofrem
grande resistecircncia no Judiciaacuterio mesmo que o TJSP reconheccedila a possibilidade
juriacutedica de tais pedidos3029
O novo padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio aleacutem de influenciado por decisotildees do STF
envolvendo direitos sociais eacute impactado pelo surgimento de novos atores em meados dos anos
2000 Nesse periacuteodo os movimentos sociais mais articulados e fortalecidos comeccedilam a ver no
Judiciaacuterio uma arena a ser conquistado A litigacircncia estrateacutegica coletiva comeccedila a ganhar forccedila
com destaque para a criaccedilatildeo pela ONG Accedilatildeo Educativa do Programa Accedilatildeo na Justiccedila cujo
objetivo era desenvolver uma litigacircncia estrateacutegica voltada agrave ldquoaleacutem da atuaccedilatildeo judicial
propriamente ditardquo promover ldquoo aprofundamento e difusatildeordquo da justiciabilidade do direito agrave
educaccedilatildeo sob a perspectiva dos direitos humanos ldquonos campos juriacutedico e educacional a
participaccedilatildeo no debate puacuteblico a mobilizaccedilatildeo pela ampliaccedilatildeo das garantias materiais e
processuais relacionadas aos direitos sociais e a formaccedilatildeo e mobilizaccedilatildeo de defensores populares
do direito agrave educaccedilatildeo Em sua estrateacutegia de litigacircncia procura fortalecer a articulaccedilatildeo com redes
29 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 16-17 30 GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo
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de defesa e promoccedilatildeo de direitos humanos e educacionaisrdquo31
No final de 2007 o programa levou agrave criaccedilatildeo do Movimento Creche Para Todos
integrado por entidades da sociedade civil e movimentos sociais comprometidos com a defesa da
causa da educaccedilatildeo infantil Em 2012 ainda surgiu o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre
Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) formado pela Accedilatildeo Educativa Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pela
Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo pelo Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo
(GEDUC) do Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Satildeo Paulo por Rubens Naves Santos Jr e Hesketh
ndash Escritoacuterios Associados de Advocacia e pelo Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa
Satildeo Paulo Com litigacircncia estrateacutegica complexa o Movimento Creche Para Todos articulado
com o GTIEI vem questionando judicialmente natildeo soacute o deacuteficit de vagas mas a qualidade do
ensino puacuteblico e o niacutevel de investimento do municipal em educaccedilatildeo infantil Trata-se de exemplo
concreto de expansatildeo da linha da justiccedila pela inclusatildeo de novas dimensotildees do direito e de novos
grupos sociais agrave litigacircncia coletiva (GALANTER)32 Dentro da estrateacutegia haacute destaque para a
propositura de vaacuterias accedilotildees civis puacuteblicas e a assinatura de termos de ajustamento de condutas
buscando implementaccedilatildeo de direitos e a impetraccedilatildeo de alguns mandados de seguranccedila
objetivando acesso e transparecircncia nos dados puacuteblicos33
Um dos aacutepices dessa litigacircncia foi o julgamento em 2013 da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo oriunda de demanda proposta pela Accedilatildeo Educativa
Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pelo Instituto de Cidadania Padre Josimo Tavares pela Casa
dos Meninos pelo Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo e pela
Associaccedilatildeo Internacional agrave Humanidade Jardim Emiacutelio Carlos e Irene todos integrantes do
Movimento Creche para Todos em face do Municiacutepio de Satildeo Paulo O processamento do recurso
- que tambeacutem contou com a participaccedilatildeo proacutexima do GTIEI e assim dos oacutergatildeos do sistema de
justiccedila responsaacuteveis pela tutela do direito agrave educaccedilatildeo infantil (Ministeacuterio Puacuteblico e da Defensoria
Puacuteblica estaduais) - levou agrave realizaccedilatildeo da primeira audiecircncia puacuteblica da histoacuteria do Tribunal de
Justiccedila34 e apoacutes tentativa de conciliaccedilatildeo infrutiacutefera culminou com a condenaccedilatildeo do reacuteu agrave entre
os anos de 2014 e 2016 a (i) criar no miacutenimo 150000 (cento e cinquenta mil) novas vagas em
creches e em preacute-escolas para crianccedilas de zero a cinco anos de idade (ii) incluir na proposta
orccedilamentaacuteria a ampliaccedilatildeo da rede de ensino atinente agrave educaccedilatildeo infantil de acordo com a ampliaccedilatildeo
31 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 105 32 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 33 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 116 34 Informaccedilatildeo disponiacutevel no site oficial do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo em reportagem de tiacutetulo ldquoTJSP inicia
audiecircncia puacuteblica sobre vagas na educaccedilatildeo infantil da Capitalrdquo disponiacutevel em
httpwwwtjspjusbrInstitucionalCanaisComunicacaoNoticiasNoticiaaspxId=19610 acessado em 2322015
11
determinada (iii) apresentar plano de ampliaccedilatildeo de vagas e de construccedilatildeo de unidades de educaccedilatildeo
infantil de forma a atender toda a demanda oficialmente cadastrada de acordo com o Plano
Nacional de Educaccedilatildeo A decisatildeo paradigmaacutetica determinou a vinculaccedilatildeo do Municiacutepio ao
cumprimento do seu proacuteprio plano de metas e teve repercussatildeo social relevante35 O acoacuterdatildeo natildeo
transitou em julgado pois houve interposiccedilatildeo de recursos especiais e extraordinaacuterios36 pendentes
de julgamento Haacute poreacutem execuccedilatildeo provisoacuteria em andamento uma vez que o efeito suspensivo
aos recursos pleiteado pela Municipalidade foi negado37
Uma caracteriacutestica importante da decisatildeo do TJSP eacute ter rompido com o padratildeo decisoacuterio
anteriormente mencionado e para aleacutem da fixaccedilatildeo numeacuterica de vagas a serem criadas fixou
a obrigaccedilatildeo de o municiacutepio apresentar plano de expansatildeo de vagas dentro de criteacuterios de
qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educaccedilatildeo e pelo Conselho Municipal de
Educaccedilatildeo Foi designada ainda a Coordenadoria de Infacircncia e Juventude oacutergatildeo interno do
Tribunal de Justiccedila para acompanhar o cumprimento provisoacuterio da sentenccedila Para assessorar a
Coordenadoria foi criado um Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo composto por parcela das
instituiccedilotildees envolvidas com a causa 38 O Comitecirc se reuacutene periodicamente para o acompanhamento
da execuccedilatildeo A Prefeitura por sua vez tem se reunido com o Comitecirc e a Coordenadoria e
apresentando relatoacuterios de implementaccedilatildeo do plano de expansatildeo de vagas em educaccedilatildeo infantil
Haacute notiacutecias nos autos das Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000
do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo de que o referido plano estaacute sendo cumprido
O relato de parcial cumprimento da condenaccedilatildeo poreacutem ainda natildeo se refletiu nos dados
oficiais O site da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo publica dados ateacute setembro de 2014 que
conforme demonstra o graacutefico abaixo indicam que toda a intervenccedilatildeo judicial relatada natildeo foi
35 Reportagem de tiacutetulo ldquoJusticcedila condena Prefeitura de Satildeo Paulo a criar 150000 vagas de educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel
em httpvejaabrilcombrnoticiaeducacaojustica-condena-preitura-de-sao-paulo-a-criar-150000- vagas-em-creches
acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP deveraacute oferecer 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantilrdquo
disponiacutevel em httpjornalggncombrblogcentro-de-referencias-em-educacao- integralprefeitura-de-sp-
devera-oferecer-150-mil-vagas-em-educacao-infantil acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoTJ manda Prefeitura
de SP criar 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantil ateacute 2016rdquo disponiacutevel em
httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeraltj-manda-prefeitura-de-sp-criar-150-mil-vagas-em-educacao- infantil-ate-
20161109277 acesso em 1242015 e reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP eacute condenada a abrir 150 mil vagas na
educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel em httpeducacaouolcombrnoticias20131216prefeitura- de-sp-e-condenada-a-abrir-
150-mil-vagas-na-educacao-infantilhtm acessadas em 2322015 36 O recurso especial foi sobrestado para aguardar o julgamento do AI 761908SC que como visto na nota 17 teve
repercussatildeo geral reconhecida e iraacute decidir sobre a autoaplicabilidade do art 208 IV CF 37 Inicialmente houve a concessatildeo de efeito suspensivo a um dos recursos mas essa decisatildeo foi revista em 1592015
(Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000 e nordm 0018645-212010826000350001 Rel Des
Eros Piceli) 38 Compotildeem o Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo Accedilatildeo Educativa Associaccedilatildeo Comunidade Ativa Vila Clara
Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo Foacuterum
Municipal de Educaccedilatildeo Infantil Foacuterum Paulista de Educaccedilatildeo Infantil Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo do
MPSP (GEDUC) Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa Satildeo Paulo Hesketh Advogados Instituto de
Cidadania Padre Josimo Tavares NEGRI ndash Nuacutecleo de Estudos de gecircnero raccedila e idade Rubens Naves Santos Junior ndash
Advogados
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capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
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desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
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os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
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sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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5
O direito agrave educaccedilatildeo infantil (creche e preacute-escola) foi escolhido por preencher as
caracteriacutesticas das bases teoacutericas jaacute postas Trata-se de direito social positivado pela Constituiccedilatildeo
Federal de 1988 como direito fundamental (art 6ordm CF) de atendimento prioritaacuterio (art 208 IV e
art 227 CF) 17 Por se tratar de requisito viabilizador do emprego dos genitores eacute tambeacutem
constitucionalmente garantido como direito do trabalhador (art 7ordm XXV CF) possuindo assim
dupla titularidade O direito agrave educaccedilatildeo estaacute regulamentado por lei especiacutefica (Lei 939496 ndash
Lei de Diretrizes Baacutesicas da Educaccedilatildeo) e estaacute inserido no Plano Nacional de Educaccedilatildeo do
Governo Federal (Lei n 130052014) Junto com o direito agrave sauacutede ainda o direito agrave educaccedilatildeo
constitui a espeacutecie de direitos sociais de maior iacutendice de justiciabilidade no Judiciaacuterio Trata-se
portanto de um direito em franco processo de expansatildeo
O objeto desse artigo eacute restrito agrave anaacutelise do papel do Judiciaacuterio na litigacircncia do
direito agrave educaccedilatildeo infantil e por isso natildeo abarcaraacute a mobilizaccedilatildeo social diretamente voltada agrave
pressatildeo dos demais Poderes do Estado para a concretizaccedilatildeo dos direitos sociais Embora natildeo se
ignore que muitas vezes o Judiciaacuterio eacute utilizado como foro poliacutetico de pressatildeo do Executivo e
do Legislativo por recorte metodoloacutegico essa dimensatildeo natildeo seraacute o foco de anaacutelise
Por fim foi escolhida a litigacircncia sobre creche e preacute-escola no municiacutepio de Satildeo
Paulo porque Satildeo Paulo eacute o maior municiacutepio do paiacutes conta com estrutura social complexa e
portanto possui movimentos sociais organizados e articulados na defesa do direito agrave educaccedilatildeo
infantil Diante da dimensatildeo do municiacutepio ainda haacute poliacutetica puacuteblica intrincada e detalhada que
eacute diuturnamente submetida a debate e questionamento judiciais18 Finalmente como se veraacute abaixo
a litigacircncia judicial do direito a creche e preacute-escola tem longo histoacuterico e significativa proporccedilatildeo
Permite assim uma avaliaccedilatildeo mais global das respostas que o sistema de justiccedila tem dado a essa
especiacutefica demanda social
Trata-se de estudo empiacuterico qualitativo sem pretensotildees generalizantes mas que a
partir da anaacutelise de caso especiacutefico buscaraacute trazer dados para o melhor conhecimento da
realidade (law in action) e aprofundamento do debate O estudo se funda em dados secundaacuterios e
as fontes utilizadas foram relatoacuterios oficiais de pesquisa estudos empiacutericoacadecircmicos
reportagens da grande miacutedia website da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo documentos
disponibilizados pelos apelantes nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-6420088260002 da
Comarca de Satildeo Paulo e acoacuterdatildeos disponiacuteveis no site do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo
17 O processo de expansatildeo do direito agrave creche depende do julgamento do Agravo de Instrumento nordm 761908SC de
Relatoria do Min Fux que discute a autoaplicabilidade do art 208 IV da Constituiccedilatildeo Federal Para fins desse estudo
parte-se da premissa da autoaplicabilidade deste direito 18 A despeito da poliacutetica puacuteblica desenvolvida Satildeo Paulo natildeo tinha ateacute agosto de 2015 Plano Municipal de Educaccedilatildeo
V reportagem de tiacutetulo ldquoCacircmara aprova Plano Municipal de Educaccedilatildeo de SP sem palavra gecircnerordquo disponiacutevel em
httpg1globocomsao-paulonoticia201508camara-aprova-plano-municipal-de-educacao-de-sp-sem-palavra-
generohtml acessada em 26915
6
2 O direito social agrave educaccedilatildeo infantil a litigacircncia sobre vagas em creche e preacute-escola no
Municiacutepio de Satildeo Paulo
O Plano Nacional de Educaccedilatildeo do Governo Federal (Lei n 130052014) regulamentando
normas constitucionais (art 7ordm XXV e art 208 IV CF) que reconhecem prioridade absoluta agrave
infacircncia estabeleceu como meta n 1 o atendimento ateacute 2016 de todas as crianccedilas com idade entre
4 a 5 anos em preacute-escola e de 50 das crianccedilas de 0 a 3 anos em creches A cidade de Satildeo Paulo
de acordo com o Censo Demograacutefico IBGE 2010 possuiacutea 710927 crianccedilas com idade entre 0 a
4 anos19 Segundo o Censo Educacional (MECINEP) Satildeo Paulo em 2012 disponibilizava
somente 259095 vagas em preacute-escola nuacutemero inferior ao percentual fixado pelo Plano Nacional
de Metas20
Dados do municiacutepio de Satildeo Paulo de setembro de 2014 indicavam a existecircncia de
225806 vagas em creches e 203415 vagas em preacute-escola A lista de crianccedilas esperando vagas
contava com de 160495 inscritos para creche e 12082 para preacute-escola21 Ainda que se leve em
conta que os dados satildeo do final do ano e que portanto haacute uma demanda represada das vagas que
seratildeo liberadas pela entrada de um percentual consideraacutevel dessa populaccedilatildeo no ensino fundamental
o deacuteficit eacute muito grande A criaccedilatildeo de vagas natildeo tem ocorrido na proporccedilatildeo do crescimento
populacional
Os nuacutemeros refletem uma situaccedilatildeo permanente de violaccedilatildeo do direito de milhares de
crianccedilas ao ensino e o direito de milhares de matildees e pais agrave assistecircncia ao trabalho Mostram
ainda como se veraacute abaixo que grande parte dos afetados por razatildeo deacuteficit informacional
educacional eou cultural natildeo reconhece sua situaccedilatildeo de sujeito de direitos violados ou se a
reconhece natildeo busca o aparato administrativo ou judicial do Estado para sua concretizaccedilatildeo22 Haacute
poreacutem uma parcela da populaccedilatildeo que informada sobre seus direitos rompe as barreiras ao
exerciacutecio da cidadania e busca tutela no sistema de justiccedila
Nesse sentido eacute possiacutevel identificar duas formas de encaminhamentos judiciais do
conflito envolvendo o deacuteficit de vagas em creche e preacute-escola no municiacutepio de Satildeo Paulo a
19 Censo Demograacutefico 2010 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbrxtrastemasphplang=
ampcodmun=355030ampidtema=1ampsearch=sao-paulo|sao-paulo|censo-demografico-2010-sinopse- acesso em 2322015 20 Censo Educacional 2012 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbr
xtrastemasphplang=ampcodmun=355030ampidtema=117ampsearch=sao-paulo|sao-paulo|ensino-matriculas-docentes-e-
rede-escolar-2012 acesso em 2322015 21 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015 22 Sobre a piracircmide de disputas e as suas camadas (violaccedilatildeo de direitos percepccedilatildeo de violaccedilatildeo responsabilizaccedilatildeo de
terceiro pretensatildeo e accedilatildeo judicial v FELSTINER ABEK e SARAT The emergence and transformation of disputes
naming blaming claiming p 631 e ss
7
individual e a coletiva Haacute a propositura de milhares de demandas buscando a garantia do
direito individual dos seus autores agrave vaga em creche A ilustrar a dimensatildeo da litigacircncia
individual somente a Defensoria Puacuteblica de Satildeo Paulo - oacutergatildeo criado em Satildeo Paulo em 2006 com
atribuiccedilatildeo constitucional de proteccedilatildeo dos economicamente hipossuficientes - foi procurada por
cerca de 8000 famiacutelias que buscavam vagas em creche para seus filhos no ano de 201323 Satildeo cerca
de 55 novos casos por dia A Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo recebeu em 2014 14040 ordens
judiciais para matriacutecula de crianccedilas em creches24 Trata-se de litigacircncia repetitiva de massa um
fenocircmeno crescente no Judiciaacuterio brasileiro caracterizado por demandas fracionadas e atomizadas
representativas de parcela um macro conflito social
Paralelamente agraves demandas individuais haacute a litigacircncia coletiva voltada agrave discussatildeo na
arena judicial da poliacutetica puacuteblica municipal de educaccedilatildeo infantil A litigacircncia coletiva sobre
direito agrave educaccedilatildeo infantil inicia-se em Satildeo Paulo ainda na deacutecada de 1990 com a propositura
de accedilotildees civis puacuteblicas pelo Ministeacuterio Puacuteblico25 Esses primeiros anos de experiecircncia revelaram
um padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio Paulista muito mais propiacutecio ao acolhimento de demandas
individuais (pex pedido de vaga em creche) ou mesmo de demandas coletivas voltadas agrave
concessatildeo de tutelas jurisdicionais claacutessicas (p ex vedaccedilatildeo agrave cobranccedila de taxas ou proibiccedilatildeo
de extinccedilatildeo de classes) Nesses casos o conflito pode ser equacionado pela moldura processual
tradicional bilateral (Caio X Tiacutecio) com provimentos voltados a restaurar situaccedilotildees passadas Em
casos em que o Judiciaacuterio teve que enfrentar conflitos efetivamente plurilaterais com pedidos de
provimentos futuros buscando a alteraccedilatildeo da realidade social constatou-se a presenccedila de vaacuterios
entraves juriacutedico-processuais institucionais e culturais que muitas vezes e por muito tempo
culminaram com a extinccedilatildeo reiterada de processos sob o argumento da impossibilidade juriacutedica
do pedido por discricionariedade administrativa26
Tendo em vista o padratildeo decisoacuterio identificado eacute clara a mudanccedila de estrateacutegia pelo MP
que passa a propor accedilotildees civis puacuteblicas natildeo mais voltadas agrave tutela de interesses difusos (pedidos
de condenaccedilatildeo a que o Municiacutepio fosse obrigado a matricular todas as crianccedilas inscritas em
suas listas) mas sim agrave tutela de interesses individuais homogecircneos fracionados e previamente
23 Dados informados pelo site G1 (Globo) em reportagem de tiacutetulo ldquoMais de 6 mil procuram Defensoria Puacuteblica para
pedir vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpg1globocomsao-paulonoticia201404mais-de-6-mil- procuram-
defensoria-publica-para-pedir-vaga-em-crechehtml 24 Dados informados pelo site R7 (Record) em reportagem de tiacutetulo ldquo55 famiacutelias procuram a Defensoria Puacuteblica
de SP por dia para conseguir uma vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpnoticiasr7comeducacao55- familias-
procuram-a-defensoria-publica-de-sp-por-dia-para-conseguir-uma-vaga-em-creche-26012015 25 MARINHO identificou 36 accedilotildees civis puacuteblicas propostas e transitadas em julgado pela Promotoria de Justiccedila de
Defesa dos Interesses Difusos e Coletivos da Crianccedila e do Adolescente da Capital entre 1996 e 2005 15 delas com
pedidos envolvendo direitos difusos Justiciabilidade dos Direitos Sociais Anaacutelise de Julgados do Direito agrave
Educaccedilatildeo sob o Enfoque da Capacidade Institucional pp 59-67 26 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 13 RIZZI Ester e XIMENES Salomatildeo Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil
em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 119
8
identificados (matriacutecula de crianccedilas constantes de rol anexado agrave inicial)27 Embora essa nova
estrateacutegia tenha recebido melhor acolhida do Judiciaacuterio na medida em que mais proacutexima do
modelo tradicional de resposta comutativa sua eficaacutecia era bastante limitada Ateacute o rito
procedimental chegar agrave fase de cumprimento das decisotildees judiciais muitas crianccedilas listadas jaacute
haviam ultrapassado a idade da matriacutecula em creche e preacute-escola Em decorrecircncia da constataccedilatildeo
da ineficaacutecia da nova estrateacutegia o MP buscou lidar com a questatildeo pela assinatura de termos
de ajustamento de condutas Em 2005 em especial foi assinado termo de ajustamento de
conduta no qual o Municiacutepio de comprometia a criar 15000 novas vagas em creche por ano Esse
TAC vigeu ateacute 2009 quando por negativa da Prefeitura em discutir criteacuterios de qualidade na
educaccedilatildeo natildeo foi renovado
Apoacutes decisotildees paradigmaacuteticas prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal em 2005
contudo a postura do Judiciaacuterio Paulista comeccedila a mudar e se tornar mais progressista28 A
instituiccedilatildeo comeccedila a se enxergar como arena legiacutetima para o debate da poliacutetica puacuteblica educacional
em casos coletivos adicionando dessa forma maior grau de justiciabilidade ao direito agrave educaccedilatildeo
em convergecircncia com a narrativa histoacuterica de expansatildeo de direitos acima descrita Entretanto no
tocante agraves demandas envolvendo interesses difusos ainda apresenta postura indefinida e
27 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 59-67 28 Em parecer GOTTI e XIMENES sustentam que ldquoO cenaacuterio jurisprudencial comeccedila a se consolidar a partir de 2005
com as decisotildees do Supremo Tribunal Federal (STF) provocadas por Recursos Extraordinaacuterios do MP contra decisotildees do
TJSP que negavam exigibilidade juriacutedica ao direito agrave educaccedilatildeo infantil com base nos argumentos acima elencados Tais
decisotildees do STF extrapolam por seu caraacuteter paradigmaacutetico e simboacutelico o tema especiacutefico da educaccedilatildeo infantil
sendo hoje reconhecidas como importantes precedentes no tratamento judicial dos direitos econocircmicos sociais e
culturais em geral Aleacutem de reconhecer a exigibilidade juriacutedica imediata do direito agrave educaccedilatildeo infantil em tais
decisotildees o STF declara expressamente que cabe ao Judiciaacuterio atuar subsidiariamente na garantia dos direitos
fundamentais sociais determinando que sejam assegurados sempre que comprovada a omissatildeo dos demais poderes
Nessas decisotildees e nas que se seguiram reiteradamente o STF define a educaccedilatildeo infantil como ldquoprerrogativa
constitucional indisponiacutevelrdquo cuja exigibilidade decorre do proacuteprio texto constitucional e impotildee ao Estado a obrigaccedilatildeo
de criar condiccedilotildees objetivas que possibilitem o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de preacute-escola
Interpretou de forma bastante restritiva a chamada ldquoclaacuteusula de reserva do possiacutevelrdquo amplamente alegada em accedilotildees
contra o Poder Puacuteblico - reconhecendo como uacutenica possibilidade de adiamento da aplicaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil a hipoacutetese de comprovaccedilatildeo objetiva por parte do gestor puacuteblico de que todas as iniciativas ao seu alcance
foram tomadas com a aplicaccedilatildeo do maacuteximo de recursos disponiacuteveis (Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e
preacute- escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa
Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) No referido
parecer foram citadas as seguintes decisotildees do STF Agravos Regimentais em Recurso Extraordinaacuterio n 410715-
5SP e n 436996 do Municiacutepio de Santo Andreacute relatado pelo Min Celso de Mello nos quais a Segunda Turma
confirmou decisatildeo monocraacutetica desse ministro em favor do recurso do Ministeacuterio Puacuteblico Outros casos com o mesmo
posicionamento alguns deles confirmando acoacuterdatildeos do TJSP RE 463210- AgRSP Rel Min Carlos Velloso Segunda
Turma Julgamento em 06122005 DJ em 03022006 RE 431916-AgRSP Rel Min Sepuacutelveda Pertence Primeira
Turma Julgamento em 25042006 DJ em 19052006 RE 469819 AgRSP Rel Min Cezar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12092006 DJ em 06102006 RE 465066 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 13122006 DJ em 16022007 RE 384201 AgRSP Rel Min Marco Aureacutelio Primeira Turma
Julgamento em 26042007 DJ em 03082007 RE 595595 AgR SC Rel Min Eros Grau Segunda Turma
Julgamento em 28042009 DJ em 28052009 RE592937 AgRSC Rel Min Cesar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12052009 Publicaccedilatildeo em 04062009 AI 592075 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 19052009 DJ em 04062009 RE 554075 AgRSC Rel Min Caacutermen Luacutecia Primeira Turma
Julgamento em 30062009 DJ em 20082009
9
dificuldade no tratamento de questotildees envolvendo justiccedila distributiva29 tanto no tocante ao
equacionamento do conflito (processo de conhecimento) quando no momento da efetivaccedilatildeo da
decisatildeo judicial (cumprimento da sentenccedila)
Apoacutes rever vaacuterios estudos acadecircmicos sobre o tema GOTTI e XIMENES em parecer
exarado nos autos da Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo sustentam
a existecircncia atual do seguinte padratildeo decisoacuterio nos Tribunais paulistas a respeito da educaccedilatildeo
infantil
a) os pedidos judiciais englobando direito individual agrave matriacutecula em instituiccedilotildees de
educaccedilatildeo infantil normalmente satildeo deferidos sendo que apoacutes 2006 o estudo
constata que 100 dessas accedilotildees tiveram resultado favoraacutevel aos autores
b) as accedilotildees judiciais coletivas que requerem um nuacutemero preciso de vagas (direitos
individuais homogecircneos) tambeacutem satildeo normalmente deferidas
c) natildeo haacute posiccedilatildeo paciacutefica quanto agraves accedilotildees judiciais coletivas e difusas que veiculam
interesses relacionados natildeo a uma lista especiacutefica e limitada de crianccedilas mas
agrave matriacutecula de todas as demandantes atuais em determinada regiatildeo ou todas as
potenciais e futuras demandantes
d) as accedilotildees coletivas que veiculam pedidos relacionados agrave construccedilatildeo de unidades de
educaccedilatildeo ou ampliaccedilatildeo fiacutesica da rede satildeo normalmente rejeitadas sob o argumento
de interferecircncia na esfera de discricionariedade administrativa
e) as accedilotildees coletivas que buscam tutelas especiacuteficas em poliacuteticas puacuteblicas
requerendo plano de expansatildeo e previsatildeo de destinaccedilatildeo orccedilamentaacuteria sofrem
grande resistecircncia no Judiciaacuterio mesmo que o TJSP reconheccedila a possibilidade
juriacutedica de tais pedidos3029
O novo padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio aleacutem de influenciado por decisotildees do STF
envolvendo direitos sociais eacute impactado pelo surgimento de novos atores em meados dos anos
2000 Nesse periacuteodo os movimentos sociais mais articulados e fortalecidos comeccedilam a ver no
Judiciaacuterio uma arena a ser conquistado A litigacircncia estrateacutegica coletiva comeccedila a ganhar forccedila
com destaque para a criaccedilatildeo pela ONG Accedilatildeo Educativa do Programa Accedilatildeo na Justiccedila cujo
objetivo era desenvolver uma litigacircncia estrateacutegica voltada agrave ldquoaleacutem da atuaccedilatildeo judicial
propriamente ditardquo promover ldquoo aprofundamento e difusatildeordquo da justiciabilidade do direito agrave
educaccedilatildeo sob a perspectiva dos direitos humanos ldquonos campos juriacutedico e educacional a
participaccedilatildeo no debate puacuteblico a mobilizaccedilatildeo pela ampliaccedilatildeo das garantias materiais e
processuais relacionadas aos direitos sociais e a formaccedilatildeo e mobilizaccedilatildeo de defensores populares
do direito agrave educaccedilatildeo Em sua estrateacutegia de litigacircncia procura fortalecer a articulaccedilatildeo com redes
29 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 16-17 30 GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo
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de defesa e promoccedilatildeo de direitos humanos e educacionaisrdquo31
No final de 2007 o programa levou agrave criaccedilatildeo do Movimento Creche Para Todos
integrado por entidades da sociedade civil e movimentos sociais comprometidos com a defesa da
causa da educaccedilatildeo infantil Em 2012 ainda surgiu o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre
Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) formado pela Accedilatildeo Educativa Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pela
Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo pelo Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo
(GEDUC) do Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Satildeo Paulo por Rubens Naves Santos Jr e Hesketh
ndash Escritoacuterios Associados de Advocacia e pelo Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa
Satildeo Paulo Com litigacircncia estrateacutegica complexa o Movimento Creche Para Todos articulado
com o GTIEI vem questionando judicialmente natildeo soacute o deacuteficit de vagas mas a qualidade do
ensino puacuteblico e o niacutevel de investimento do municipal em educaccedilatildeo infantil Trata-se de exemplo
concreto de expansatildeo da linha da justiccedila pela inclusatildeo de novas dimensotildees do direito e de novos
grupos sociais agrave litigacircncia coletiva (GALANTER)32 Dentro da estrateacutegia haacute destaque para a
propositura de vaacuterias accedilotildees civis puacuteblicas e a assinatura de termos de ajustamento de condutas
buscando implementaccedilatildeo de direitos e a impetraccedilatildeo de alguns mandados de seguranccedila
objetivando acesso e transparecircncia nos dados puacuteblicos33
Um dos aacutepices dessa litigacircncia foi o julgamento em 2013 da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo oriunda de demanda proposta pela Accedilatildeo Educativa
Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pelo Instituto de Cidadania Padre Josimo Tavares pela Casa
dos Meninos pelo Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo e pela
Associaccedilatildeo Internacional agrave Humanidade Jardim Emiacutelio Carlos e Irene todos integrantes do
Movimento Creche para Todos em face do Municiacutepio de Satildeo Paulo O processamento do recurso
- que tambeacutem contou com a participaccedilatildeo proacutexima do GTIEI e assim dos oacutergatildeos do sistema de
justiccedila responsaacuteveis pela tutela do direito agrave educaccedilatildeo infantil (Ministeacuterio Puacuteblico e da Defensoria
Puacuteblica estaduais) - levou agrave realizaccedilatildeo da primeira audiecircncia puacuteblica da histoacuteria do Tribunal de
Justiccedila34 e apoacutes tentativa de conciliaccedilatildeo infrutiacutefera culminou com a condenaccedilatildeo do reacuteu agrave entre
os anos de 2014 e 2016 a (i) criar no miacutenimo 150000 (cento e cinquenta mil) novas vagas em
creches e em preacute-escolas para crianccedilas de zero a cinco anos de idade (ii) incluir na proposta
orccedilamentaacuteria a ampliaccedilatildeo da rede de ensino atinente agrave educaccedilatildeo infantil de acordo com a ampliaccedilatildeo
31 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 105 32 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 33 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 116 34 Informaccedilatildeo disponiacutevel no site oficial do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo em reportagem de tiacutetulo ldquoTJSP inicia
audiecircncia puacuteblica sobre vagas na educaccedilatildeo infantil da Capitalrdquo disponiacutevel em
httpwwwtjspjusbrInstitucionalCanaisComunicacaoNoticiasNoticiaaspxId=19610 acessado em 2322015
11
determinada (iii) apresentar plano de ampliaccedilatildeo de vagas e de construccedilatildeo de unidades de educaccedilatildeo
infantil de forma a atender toda a demanda oficialmente cadastrada de acordo com o Plano
Nacional de Educaccedilatildeo A decisatildeo paradigmaacutetica determinou a vinculaccedilatildeo do Municiacutepio ao
cumprimento do seu proacuteprio plano de metas e teve repercussatildeo social relevante35 O acoacuterdatildeo natildeo
transitou em julgado pois houve interposiccedilatildeo de recursos especiais e extraordinaacuterios36 pendentes
de julgamento Haacute poreacutem execuccedilatildeo provisoacuteria em andamento uma vez que o efeito suspensivo
aos recursos pleiteado pela Municipalidade foi negado37
Uma caracteriacutestica importante da decisatildeo do TJSP eacute ter rompido com o padratildeo decisoacuterio
anteriormente mencionado e para aleacutem da fixaccedilatildeo numeacuterica de vagas a serem criadas fixou
a obrigaccedilatildeo de o municiacutepio apresentar plano de expansatildeo de vagas dentro de criteacuterios de
qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educaccedilatildeo e pelo Conselho Municipal de
Educaccedilatildeo Foi designada ainda a Coordenadoria de Infacircncia e Juventude oacutergatildeo interno do
Tribunal de Justiccedila para acompanhar o cumprimento provisoacuterio da sentenccedila Para assessorar a
Coordenadoria foi criado um Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo composto por parcela das
instituiccedilotildees envolvidas com a causa 38 O Comitecirc se reuacutene periodicamente para o acompanhamento
da execuccedilatildeo A Prefeitura por sua vez tem se reunido com o Comitecirc e a Coordenadoria e
apresentando relatoacuterios de implementaccedilatildeo do plano de expansatildeo de vagas em educaccedilatildeo infantil
Haacute notiacutecias nos autos das Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000
do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo de que o referido plano estaacute sendo cumprido
O relato de parcial cumprimento da condenaccedilatildeo poreacutem ainda natildeo se refletiu nos dados
oficiais O site da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo publica dados ateacute setembro de 2014 que
conforme demonstra o graacutefico abaixo indicam que toda a intervenccedilatildeo judicial relatada natildeo foi
35 Reportagem de tiacutetulo ldquoJusticcedila condena Prefeitura de Satildeo Paulo a criar 150000 vagas de educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel
em httpvejaabrilcombrnoticiaeducacaojustica-condena-preitura-de-sao-paulo-a-criar-150000- vagas-em-creches
acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP deveraacute oferecer 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantilrdquo
disponiacutevel em httpjornalggncombrblogcentro-de-referencias-em-educacao- integralprefeitura-de-sp-
devera-oferecer-150-mil-vagas-em-educacao-infantil acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoTJ manda Prefeitura
de SP criar 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantil ateacute 2016rdquo disponiacutevel em
httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeraltj-manda-prefeitura-de-sp-criar-150-mil-vagas-em-educacao- infantil-ate-
20161109277 acesso em 1242015 e reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP eacute condenada a abrir 150 mil vagas na
educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel em httpeducacaouolcombrnoticias20131216prefeitura- de-sp-e-condenada-a-abrir-
150-mil-vagas-na-educacao-infantilhtm acessadas em 2322015 36 O recurso especial foi sobrestado para aguardar o julgamento do AI 761908SC que como visto na nota 17 teve
repercussatildeo geral reconhecida e iraacute decidir sobre a autoaplicabilidade do art 208 IV CF 37 Inicialmente houve a concessatildeo de efeito suspensivo a um dos recursos mas essa decisatildeo foi revista em 1592015
(Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000 e nordm 0018645-212010826000350001 Rel Des
Eros Piceli) 38 Compotildeem o Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo Accedilatildeo Educativa Associaccedilatildeo Comunidade Ativa Vila Clara
Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo Foacuterum
Municipal de Educaccedilatildeo Infantil Foacuterum Paulista de Educaccedilatildeo Infantil Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo do
MPSP (GEDUC) Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa Satildeo Paulo Hesketh Advogados Instituto de
Cidadania Padre Josimo Tavares NEGRI ndash Nuacutecleo de Estudos de gecircnero raccedila e idade Rubens Naves Santos Junior ndash
Advogados
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capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
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os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
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sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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6
2 O direito social agrave educaccedilatildeo infantil a litigacircncia sobre vagas em creche e preacute-escola no
Municiacutepio de Satildeo Paulo
O Plano Nacional de Educaccedilatildeo do Governo Federal (Lei n 130052014) regulamentando
normas constitucionais (art 7ordm XXV e art 208 IV CF) que reconhecem prioridade absoluta agrave
infacircncia estabeleceu como meta n 1 o atendimento ateacute 2016 de todas as crianccedilas com idade entre
4 a 5 anos em preacute-escola e de 50 das crianccedilas de 0 a 3 anos em creches A cidade de Satildeo Paulo
de acordo com o Censo Demograacutefico IBGE 2010 possuiacutea 710927 crianccedilas com idade entre 0 a
4 anos19 Segundo o Censo Educacional (MECINEP) Satildeo Paulo em 2012 disponibilizava
somente 259095 vagas em preacute-escola nuacutemero inferior ao percentual fixado pelo Plano Nacional
de Metas20
Dados do municiacutepio de Satildeo Paulo de setembro de 2014 indicavam a existecircncia de
225806 vagas em creches e 203415 vagas em preacute-escola A lista de crianccedilas esperando vagas
contava com de 160495 inscritos para creche e 12082 para preacute-escola21 Ainda que se leve em
conta que os dados satildeo do final do ano e que portanto haacute uma demanda represada das vagas que
seratildeo liberadas pela entrada de um percentual consideraacutevel dessa populaccedilatildeo no ensino fundamental
o deacuteficit eacute muito grande A criaccedilatildeo de vagas natildeo tem ocorrido na proporccedilatildeo do crescimento
populacional
Os nuacutemeros refletem uma situaccedilatildeo permanente de violaccedilatildeo do direito de milhares de
crianccedilas ao ensino e o direito de milhares de matildees e pais agrave assistecircncia ao trabalho Mostram
ainda como se veraacute abaixo que grande parte dos afetados por razatildeo deacuteficit informacional
educacional eou cultural natildeo reconhece sua situaccedilatildeo de sujeito de direitos violados ou se a
reconhece natildeo busca o aparato administrativo ou judicial do Estado para sua concretizaccedilatildeo22 Haacute
poreacutem uma parcela da populaccedilatildeo que informada sobre seus direitos rompe as barreiras ao
exerciacutecio da cidadania e busca tutela no sistema de justiccedila
Nesse sentido eacute possiacutevel identificar duas formas de encaminhamentos judiciais do
conflito envolvendo o deacuteficit de vagas em creche e preacute-escola no municiacutepio de Satildeo Paulo a
19 Censo Demograacutefico 2010 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbrxtrastemasphplang=
ampcodmun=355030ampidtema=1ampsearch=sao-paulo|sao-paulo|censo-demografico-2010-sinopse- acesso em 2322015 20 Censo Educacional 2012 disponiacutevel em httpcidadesibgegovbr
xtrastemasphplang=ampcodmun=355030ampidtema=117ampsearch=sao-paulo|sao-paulo|ensino-matriculas-docentes-e-
rede-escolar-2012 acesso em 2322015 21 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015 22 Sobre a piracircmide de disputas e as suas camadas (violaccedilatildeo de direitos percepccedilatildeo de violaccedilatildeo responsabilizaccedilatildeo de
terceiro pretensatildeo e accedilatildeo judicial v FELSTINER ABEK e SARAT The emergence and transformation of disputes
naming blaming claiming p 631 e ss
7
individual e a coletiva Haacute a propositura de milhares de demandas buscando a garantia do
direito individual dos seus autores agrave vaga em creche A ilustrar a dimensatildeo da litigacircncia
individual somente a Defensoria Puacuteblica de Satildeo Paulo - oacutergatildeo criado em Satildeo Paulo em 2006 com
atribuiccedilatildeo constitucional de proteccedilatildeo dos economicamente hipossuficientes - foi procurada por
cerca de 8000 famiacutelias que buscavam vagas em creche para seus filhos no ano de 201323 Satildeo cerca
de 55 novos casos por dia A Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo recebeu em 2014 14040 ordens
judiciais para matriacutecula de crianccedilas em creches24 Trata-se de litigacircncia repetitiva de massa um
fenocircmeno crescente no Judiciaacuterio brasileiro caracterizado por demandas fracionadas e atomizadas
representativas de parcela um macro conflito social
Paralelamente agraves demandas individuais haacute a litigacircncia coletiva voltada agrave discussatildeo na
arena judicial da poliacutetica puacuteblica municipal de educaccedilatildeo infantil A litigacircncia coletiva sobre
direito agrave educaccedilatildeo infantil inicia-se em Satildeo Paulo ainda na deacutecada de 1990 com a propositura
de accedilotildees civis puacuteblicas pelo Ministeacuterio Puacuteblico25 Esses primeiros anos de experiecircncia revelaram
um padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio Paulista muito mais propiacutecio ao acolhimento de demandas
individuais (pex pedido de vaga em creche) ou mesmo de demandas coletivas voltadas agrave
concessatildeo de tutelas jurisdicionais claacutessicas (p ex vedaccedilatildeo agrave cobranccedila de taxas ou proibiccedilatildeo
de extinccedilatildeo de classes) Nesses casos o conflito pode ser equacionado pela moldura processual
tradicional bilateral (Caio X Tiacutecio) com provimentos voltados a restaurar situaccedilotildees passadas Em
casos em que o Judiciaacuterio teve que enfrentar conflitos efetivamente plurilaterais com pedidos de
provimentos futuros buscando a alteraccedilatildeo da realidade social constatou-se a presenccedila de vaacuterios
entraves juriacutedico-processuais institucionais e culturais que muitas vezes e por muito tempo
culminaram com a extinccedilatildeo reiterada de processos sob o argumento da impossibilidade juriacutedica
do pedido por discricionariedade administrativa26
Tendo em vista o padratildeo decisoacuterio identificado eacute clara a mudanccedila de estrateacutegia pelo MP
que passa a propor accedilotildees civis puacuteblicas natildeo mais voltadas agrave tutela de interesses difusos (pedidos
de condenaccedilatildeo a que o Municiacutepio fosse obrigado a matricular todas as crianccedilas inscritas em
suas listas) mas sim agrave tutela de interesses individuais homogecircneos fracionados e previamente
23 Dados informados pelo site G1 (Globo) em reportagem de tiacutetulo ldquoMais de 6 mil procuram Defensoria Puacuteblica para
pedir vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpg1globocomsao-paulonoticia201404mais-de-6-mil- procuram-
defensoria-publica-para-pedir-vaga-em-crechehtml 24 Dados informados pelo site R7 (Record) em reportagem de tiacutetulo ldquo55 famiacutelias procuram a Defensoria Puacuteblica
de SP por dia para conseguir uma vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpnoticiasr7comeducacao55- familias-
procuram-a-defensoria-publica-de-sp-por-dia-para-conseguir-uma-vaga-em-creche-26012015 25 MARINHO identificou 36 accedilotildees civis puacuteblicas propostas e transitadas em julgado pela Promotoria de Justiccedila de
Defesa dos Interesses Difusos e Coletivos da Crianccedila e do Adolescente da Capital entre 1996 e 2005 15 delas com
pedidos envolvendo direitos difusos Justiciabilidade dos Direitos Sociais Anaacutelise de Julgados do Direito agrave
Educaccedilatildeo sob o Enfoque da Capacidade Institucional pp 59-67 26 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 13 RIZZI Ester e XIMENES Salomatildeo Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil
em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 119
8
identificados (matriacutecula de crianccedilas constantes de rol anexado agrave inicial)27 Embora essa nova
estrateacutegia tenha recebido melhor acolhida do Judiciaacuterio na medida em que mais proacutexima do
modelo tradicional de resposta comutativa sua eficaacutecia era bastante limitada Ateacute o rito
procedimental chegar agrave fase de cumprimento das decisotildees judiciais muitas crianccedilas listadas jaacute
haviam ultrapassado a idade da matriacutecula em creche e preacute-escola Em decorrecircncia da constataccedilatildeo
da ineficaacutecia da nova estrateacutegia o MP buscou lidar com a questatildeo pela assinatura de termos
de ajustamento de condutas Em 2005 em especial foi assinado termo de ajustamento de
conduta no qual o Municiacutepio de comprometia a criar 15000 novas vagas em creche por ano Esse
TAC vigeu ateacute 2009 quando por negativa da Prefeitura em discutir criteacuterios de qualidade na
educaccedilatildeo natildeo foi renovado
Apoacutes decisotildees paradigmaacuteticas prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal em 2005
contudo a postura do Judiciaacuterio Paulista comeccedila a mudar e se tornar mais progressista28 A
instituiccedilatildeo comeccedila a se enxergar como arena legiacutetima para o debate da poliacutetica puacuteblica educacional
em casos coletivos adicionando dessa forma maior grau de justiciabilidade ao direito agrave educaccedilatildeo
em convergecircncia com a narrativa histoacuterica de expansatildeo de direitos acima descrita Entretanto no
tocante agraves demandas envolvendo interesses difusos ainda apresenta postura indefinida e
27 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 59-67 28 Em parecer GOTTI e XIMENES sustentam que ldquoO cenaacuterio jurisprudencial comeccedila a se consolidar a partir de 2005
com as decisotildees do Supremo Tribunal Federal (STF) provocadas por Recursos Extraordinaacuterios do MP contra decisotildees do
TJSP que negavam exigibilidade juriacutedica ao direito agrave educaccedilatildeo infantil com base nos argumentos acima elencados Tais
decisotildees do STF extrapolam por seu caraacuteter paradigmaacutetico e simboacutelico o tema especiacutefico da educaccedilatildeo infantil
sendo hoje reconhecidas como importantes precedentes no tratamento judicial dos direitos econocircmicos sociais e
culturais em geral Aleacutem de reconhecer a exigibilidade juriacutedica imediata do direito agrave educaccedilatildeo infantil em tais
decisotildees o STF declara expressamente que cabe ao Judiciaacuterio atuar subsidiariamente na garantia dos direitos
fundamentais sociais determinando que sejam assegurados sempre que comprovada a omissatildeo dos demais poderes
Nessas decisotildees e nas que se seguiram reiteradamente o STF define a educaccedilatildeo infantil como ldquoprerrogativa
constitucional indisponiacutevelrdquo cuja exigibilidade decorre do proacuteprio texto constitucional e impotildee ao Estado a obrigaccedilatildeo
de criar condiccedilotildees objetivas que possibilitem o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de preacute-escola
Interpretou de forma bastante restritiva a chamada ldquoclaacuteusula de reserva do possiacutevelrdquo amplamente alegada em accedilotildees
contra o Poder Puacuteblico - reconhecendo como uacutenica possibilidade de adiamento da aplicaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil a hipoacutetese de comprovaccedilatildeo objetiva por parte do gestor puacuteblico de que todas as iniciativas ao seu alcance
foram tomadas com a aplicaccedilatildeo do maacuteximo de recursos disponiacuteveis (Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e
preacute- escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa
Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) No referido
parecer foram citadas as seguintes decisotildees do STF Agravos Regimentais em Recurso Extraordinaacuterio n 410715-
5SP e n 436996 do Municiacutepio de Santo Andreacute relatado pelo Min Celso de Mello nos quais a Segunda Turma
confirmou decisatildeo monocraacutetica desse ministro em favor do recurso do Ministeacuterio Puacuteblico Outros casos com o mesmo
posicionamento alguns deles confirmando acoacuterdatildeos do TJSP RE 463210- AgRSP Rel Min Carlos Velloso Segunda
Turma Julgamento em 06122005 DJ em 03022006 RE 431916-AgRSP Rel Min Sepuacutelveda Pertence Primeira
Turma Julgamento em 25042006 DJ em 19052006 RE 469819 AgRSP Rel Min Cezar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12092006 DJ em 06102006 RE 465066 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 13122006 DJ em 16022007 RE 384201 AgRSP Rel Min Marco Aureacutelio Primeira Turma
Julgamento em 26042007 DJ em 03082007 RE 595595 AgR SC Rel Min Eros Grau Segunda Turma
Julgamento em 28042009 DJ em 28052009 RE592937 AgRSC Rel Min Cesar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12052009 Publicaccedilatildeo em 04062009 AI 592075 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 19052009 DJ em 04062009 RE 554075 AgRSC Rel Min Caacutermen Luacutecia Primeira Turma
Julgamento em 30062009 DJ em 20082009
9
dificuldade no tratamento de questotildees envolvendo justiccedila distributiva29 tanto no tocante ao
equacionamento do conflito (processo de conhecimento) quando no momento da efetivaccedilatildeo da
decisatildeo judicial (cumprimento da sentenccedila)
Apoacutes rever vaacuterios estudos acadecircmicos sobre o tema GOTTI e XIMENES em parecer
exarado nos autos da Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo sustentam
a existecircncia atual do seguinte padratildeo decisoacuterio nos Tribunais paulistas a respeito da educaccedilatildeo
infantil
a) os pedidos judiciais englobando direito individual agrave matriacutecula em instituiccedilotildees de
educaccedilatildeo infantil normalmente satildeo deferidos sendo que apoacutes 2006 o estudo
constata que 100 dessas accedilotildees tiveram resultado favoraacutevel aos autores
b) as accedilotildees judiciais coletivas que requerem um nuacutemero preciso de vagas (direitos
individuais homogecircneos) tambeacutem satildeo normalmente deferidas
c) natildeo haacute posiccedilatildeo paciacutefica quanto agraves accedilotildees judiciais coletivas e difusas que veiculam
interesses relacionados natildeo a uma lista especiacutefica e limitada de crianccedilas mas
agrave matriacutecula de todas as demandantes atuais em determinada regiatildeo ou todas as
potenciais e futuras demandantes
d) as accedilotildees coletivas que veiculam pedidos relacionados agrave construccedilatildeo de unidades de
educaccedilatildeo ou ampliaccedilatildeo fiacutesica da rede satildeo normalmente rejeitadas sob o argumento
de interferecircncia na esfera de discricionariedade administrativa
e) as accedilotildees coletivas que buscam tutelas especiacuteficas em poliacuteticas puacuteblicas
requerendo plano de expansatildeo e previsatildeo de destinaccedilatildeo orccedilamentaacuteria sofrem
grande resistecircncia no Judiciaacuterio mesmo que o TJSP reconheccedila a possibilidade
juriacutedica de tais pedidos3029
O novo padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio aleacutem de influenciado por decisotildees do STF
envolvendo direitos sociais eacute impactado pelo surgimento de novos atores em meados dos anos
2000 Nesse periacuteodo os movimentos sociais mais articulados e fortalecidos comeccedilam a ver no
Judiciaacuterio uma arena a ser conquistado A litigacircncia estrateacutegica coletiva comeccedila a ganhar forccedila
com destaque para a criaccedilatildeo pela ONG Accedilatildeo Educativa do Programa Accedilatildeo na Justiccedila cujo
objetivo era desenvolver uma litigacircncia estrateacutegica voltada agrave ldquoaleacutem da atuaccedilatildeo judicial
propriamente ditardquo promover ldquoo aprofundamento e difusatildeordquo da justiciabilidade do direito agrave
educaccedilatildeo sob a perspectiva dos direitos humanos ldquonos campos juriacutedico e educacional a
participaccedilatildeo no debate puacuteblico a mobilizaccedilatildeo pela ampliaccedilatildeo das garantias materiais e
processuais relacionadas aos direitos sociais e a formaccedilatildeo e mobilizaccedilatildeo de defensores populares
do direito agrave educaccedilatildeo Em sua estrateacutegia de litigacircncia procura fortalecer a articulaccedilatildeo com redes
29 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 16-17 30 GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo
10
de defesa e promoccedilatildeo de direitos humanos e educacionaisrdquo31
No final de 2007 o programa levou agrave criaccedilatildeo do Movimento Creche Para Todos
integrado por entidades da sociedade civil e movimentos sociais comprometidos com a defesa da
causa da educaccedilatildeo infantil Em 2012 ainda surgiu o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre
Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) formado pela Accedilatildeo Educativa Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pela
Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo pelo Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo
(GEDUC) do Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Satildeo Paulo por Rubens Naves Santos Jr e Hesketh
ndash Escritoacuterios Associados de Advocacia e pelo Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa
Satildeo Paulo Com litigacircncia estrateacutegica complexa o Movimento Creche Para Todos articulado
com o GTIEI vem questionando judicialmente natildeo soacute o deacuteficit de vagas mas a qualidade do
ensino puacuteblico e o niacutevel de investimento do municipal em educaccedilatildeo infantil Trata-se de exemplo
concreto de expansatildeo da linha da justiccedila pela inclusatildeo de novas dimensotildees do direito e de novos
grupos sociais agrave litigacircncia coletiva (GALANTER)32 Dentro da estrateacutegia haacute destaque para a
propositura de vaacuterias accedilotildees civis puacuteblicas e a assinatura de termos de ajustamento de condutas
buscando implementaccedilatildeo de direitos e a impetraccedilatildeo de alguns mandados de seguranccedila
objetivando acesso e transparecircncia nos dados puacuteblicos33
Um dos aacutepices dessa litigacircncia foi o julgamento em 2013 da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo oriunda de demanda proposta pela Accedilatildeo Educativa
Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pelo Instituto de Cidadania Padre Josimo Tavares pela Casa
dos Meninos pelo Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo e pela
Associaccedilatildeo Internacional agrave Humanidade Jardim Emiacutelio Carlos e Irene todos integrantes do
Movimento Creche para Todos em face do Municiacutepio de Satildeo Paulo O processamento do recurso
- que tambeacutem contou com a participaccedilatildeo proacutexima do GTIEI e assim dos oacutergatildeos do sistema de
justiccedila responsaacuteveis pela tutela do direito agrave educaccedilatildeo infantil (Ministeacuterio Puacuteblico e da Defensoria
Puacuteblica estaduais) - levou agrave realizaccedilatildeo da primeira audiecircncia puacuteblica da histoacuteria do Tribunal de
Justiccedila34 e apoacutes tentativa de conciliaccedilatildeo infrutiacutefera culminou com a condenaccedilatildeo do reacuteu agrave entre
os anos de 2014 e 2016 a (i) criar no miacutenimo 150000 (cento e cinquenta mil) novas vagas em
creches e em preacute-escolas para crianccedilas de zero a cinco anos de idade (ii) incluir na proposta
orccedilamentaacuteria a ampliaccedilatildeo da rede de ensino atinente agrave educaccedilatildeo infantil de acordo com a ampliaccedilatildeo
31 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 105 32 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 33 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 116 34 Informaccedilatildeo disponiacutevel no site oficial do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo em reportagem de tiacutetulo ldquoTJSP inicia
audiecircncia puacuteblica sobre vagas na educaccedilatildeo infantil da Capitalrdquo disponiacutevel em
httpwwwtjspjusbrInstitucionalCanaisComunicacaoNoticiasNoticiaaspxId=19610 acessado em 2322015
11
determinada (iii) apresentar plano de ampliaccedilatildeo de vagas e de construccedilatildeo de unidades de educaccedilatildeo
infantil de forma a atender toda a demanda oficialmente cadastrada de acordo com o Plano
Nacional de Educaccedilatildeo A decisatildeo paradigmaacutetica determinou a vinculaccedilatildeo do Municiacutepio ao
cumprimento do seu proacuteprio plano de metas e teve repercussatildeo social relevante35 O acoacuterdatildeo natildeo
transitou em julgado pois houve interposiccedilatildeo de recursos especiais e extraordinaacuterios36 pendentes
de julgamento Haacute poreacutem execuccedilatildeo provisoacuteria em andamento uma vez que o efeito suspensivo
aos recursos pleiteado pela Municipalidade foi negado37
Uma caracteriacutestica importante da decisatildeo do TJSP eacute ter rompido com o padratildeo decisoacuterio
anteriormente mencionado e para aleacutem da fixaccedilatildeo numeacuterica de vagas a serem criadas fixou
a obrigaccedilatildeo de o municiacutepio apresentar plano de expansatildeo de vagas dentro de criteacuterios de
qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educaccedilatildeo e pelo Conselho Municipal de
Educaccedilatildeo Foi designada ainda a Coordenadoria de Infacircncia e Juventude oacutergatildeo interno do
Tribunal de Justiccedila para acompanhar o cumprimento provisoacuterio da sentenccedila Para assessorar a
Coordenadoria foi criado um Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo composto por parcela das
instituiccedilotildees envolvidas com a causa 38 O Comitecirc se reuacutene periodicamente para o acompanhamento
da execuccedilatildeo A Prefeitura por sua vez tem se reunido com o Comitecirc e a Coordenadoria e
apresentando relatoacuterios de implementaccedilatildeo do plano de expansatildeo de vagas em educaccedilatildeo infantil
Haacute notiacutecias nos autos das Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000
do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo de que o referido plano estaacute sendo cumprido
O relato de parcial cumprimento da condenaccedilatildeo poreacutem ainda natildeo se refletiu nos dados
oficiais O site da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo publica dados ateacute setembro de 2014 que
conforme demonstra o graacutefico abaixo indicam que toda a intervenccedilatildeo judicial relatada natildeo foi
35 Reportagem de tiacutetulo ldquoJusticcedila condena Prefeitura de Satildeo Paulo a criar 150000 vagas de educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel
em httpvejaabrilcombrnoticiaeducacaojustica-condena-preitura-de-sao-paulo-a-criar-150000- vagas-em-creches
acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP deveraacute oferecer 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantilrdquo
disponiacutevel em httpjornalggncombrblogcentro-de-referencias-em-educacao- integralprefeitura-de-sp-
devera-oferecer-150-mil-vagas-em-educacao-infantil acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoTJ manda Prefeitura
de SP criar 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantil ateacute 2016rdquo disponiacutevel em
httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeraltj-manda-prefeitura-de-sp-criar-150-mil-vagas-em-educacao- infantil-ate-
20161109277 acesso em 1242015 e reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP eacute condenada a abrir 150 mil vagas na
educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel em httpeducacaouolcombrnoticias20131216prefeitura- de-sp-e-condenada-a-abrir-
150-mil-vagas-na-educacao-infantilhtm acessadas em 2322015 36 O recurso especial foi sobrestado para aguardar o julgamento do AI 761908SC que como visto na nota 17 teve
repercussatildeo geral reconhecida e iraacute decidir sobre a autoaplicabilidade do art 208 IV CF 37 Inicialmente houve a concessatildeo de efeito suspensivo a um dos recursos mas essa decisatildeo foi revista em 1592015
(Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000 e nordm 0018645-212010826000350001 Rel Des
Eros Piceli) 38 Compotildeem o Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo Accedilatildeo Educativa Associaccedilatildeo Comunidade Ativa Vila Clara
Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo Foacuterum
Municipal de Educaccedilatildeo Infantil Foacuterum Paulista de Educaccedilatildeo Infantil Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo do
MPSP (GEDUC) Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa Satildeo Paulo Hesketh Advogados Instituto de
Cidadania Padre Josimo Tavares NEGRI ndash Nuacutecleo de Estudos de gecircnero raccedila e idade Rubens Naves Santos Junior ndash
Advogados
12
capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
15
os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
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O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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7
individual e a coletiva Haacute a propositura de milhares de demandas buscando a garantia do
direito individual dos seus autores agrave vaga em creche A ilustrar a dimensatildeo da litigacircncia
individual somente a Defensoria Puacuteblica de Satildeo Paulo - oacutergatildeo criado em Satildeo Paulo em 2006 com
atribuiccedilatildeo constitucional de proteccedilatildeo dos economicamente hipossuficientes - foi procurada por
cerca de 8000 famiacutelias que buscavam vagas em creche para seus filhos no ano de 201323 Satildeo cerca
de 55 novos casos por dia A Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo recebeu em 2014 14040 ordens
judiciais para matriacutecula de crianccedilas em creches24 Trata-se de litigacircncia repetitiva de massa um
fenocircmeno crescente no Judiciaacuterio brasileiro caracterizado por demandas fracionadas e atomizadas
representativas de parcela um macro conflito social
Paralelamente agraves demandas individuais haacute a litigacircncia coletiva voltada agrave discussatildeo na
arena judicial da poliacutetica puacuteblica municipal de educaccedilatildeo infantil A litigacircncia coletiva sobre
direito agrave educaccedilatildeo infantil inicia-se em Satildeo Paulo ainda na deacutecada de 1990 com a propositura
de accedilotildees civis puacuteblicas pelo Ministeacuterio Puacuteblico25 Esses primeiros anos de experiecircncia revelaram
um padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio Paulista muito mais propiacutecio ao acolhimento de demandas
individuais (pex pedido de vaga em creche) ou mesmo de demandas coletivas voltadas agrave
concessatildeo de tutelas jurisdicionais claacutessicas (p ex vedaccedilatildeo agrave cobranccedila de taxas ou proibiccedilatildeo
de extinccedilatildeo de classes) Nesses casos o conflito pode ser equacionado pela moldura processual
tradicional bilateral (Caio X Tiacutecio) com provimentos voltados a restaurar situaccedilotildees passadas Em
casos em que o Judiciaacuterio teve que enfrentar conflitos efetivamente plurilaterais com pedidos de
provimentos futuros buscando a alteraccedilatildeo da realidade social constatou-se a presenccedila de vaacuterios
entraves juriacutedico-processuais institucionais e culturais que muitas vezes e por muito tempo
culminaram com a extinccedilatildeo reiterada de processos sob o argumento da impossibilidade juriacutedica
do pedido por discricionariedade administrativa26
Tendo em vista o padratildeo decisoacuterio identificado eacute clara a mudanccedila de estrateacutegia pelo MP
que passa a propor accedilotildees civis puacuteblicas natildeo mais voltadas agrave tutela de interesses difusos (pedidos
de condenaccedilatildeo a que o Municiacutepio fosse obrigado a matricular todas as crianccedilas inscritas em
suas listas) mas sim agrave tutela de interesses individuais homogecircneos fracionados e previamente
23 Dados informados pelo site G1 (Globo) em reportagem de tiacutetulo ldquoMais de 6 mil procuram Defensoria Puacuteblica para
pedir vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpg1globocomsao-paulonoticia201404mais-de-6-mil- procuram-
defensoria-publica-para-pedir-vaga-em-crechehtml 24 Dados informados pelo site R7 (Record) em reportagem de tiacutetulo ldquo55 famiacutelias procuram a Defensoria Puacuteblica
de SP por dia para conseguir uma vaga em crecherdquo disponiacutevel em httpnoticiasr7comeducacao55- familias-
procuram-a-defensoria-publica-de-sp-por-dia-para-conseguir-uma-vaga-em-creche-26012015 25 MARINHO identificou 36 accedilotildees civis puacuteblicas propostas e transitadas em julgado pela Promotoria de Justiccedila de
Defesa dos Interesses Difusos e Coletivos da Crianccedila e do Adolescente da Capital entre 1996 e 2005 15 delas com
pedidos envolvendo direitos difusos Justiciabilidade dos Direitos Sociais Anaacutelise de Julgados do Direito agrave
Educaccedilatildeo sob o Enfoque da Capacidade Institucional pp 59-67 26 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 13 RIZZI Ester e XIMENES Salomatildeo Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil
em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 119
8
identificados (matriacutecula de crianccedilas constantes de rol anexado agrave inicial)27 Embora essa nova
estrateacutegia tenha recebido melhor acolhida do Judiciaacuterio na medida em que mais proacutexima do
modelo tradicional de resposta comutativa sua eficaacutecia era bastante limitada Ateacute o rito
procedimental chegar agrave fase de cumprimento das decisotildees judiciais muitas crianccedilas listadas jaacute
haviam ultrapassado a idade da matriacutecula em creche e preacute-escola Em decorrecircncia da constataccedilatildeo
da ineficaacutecia da nova estrateacutegia o MP buscou lidar com a questatildeo pela assinatura de termos
de ajustamento de condutas Em 2005 em especial foi assinado termo de ajustamento de
conduta no qual o Municiacutepio de comprometia a criar 15000 novas vagas em creche por ano Esse
TAC vigeu ateacute 2009 quando por negativa da Prefeitura em discutir criteacuterios de qualidade na
educaccedilatildeo natildeo foi renovado
Apoacutes decisotildees paradigmaacuteticas prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal em 2005
contudo a postura do Judiciaacuterio Paulista comeccedila a mudar e se tornar mais progressista28 A
instituiccedilatildeo comeccedila a se enxergar como arena legiacutetima para o debate da poliacutetica puacuteblica educacional
em casos coletivos adicionando dessa forma maior grau de justiciabilidade ao direito agrave educaccedilatildeo
em convergecircncia com a narrativa histoacuterica de expansatildeo de direitos acima descrita Entretanto no
tocante agraves demandas envolvendo interesses difusos ainda apresenta postura indefinida e
27 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 59-67 28 Em parecer GOTTI e XIMENES sustentam que ldquoO cenaacuterio jurisprudencial comeccedila a se consolidar a partir de 2005
com as decisotildees do Supremo Tribunal Federal (STF) provocadas por Recursos Extraordinaacuterios do MP contra decisotildees do
TJSP que negavam exigibilidade juriacutedica ao direito agrave educaccedilatildeo infantil com base nos argumentos acima elencados Tais
decisotildees do STF extrapolam por seu caraacuteter paradigmaacutetico e simboacutelico o tema especiacutefico da educaccedilatildeo infantil
sendo hoje reconhecidas como importantes precedentes no tratamento judicial dos direitos econocircmicos sociais e
culturais em geral Aleacutem de reconhecer a exigibilidade juriacutedica imediata do direito agrave educaccedilatildeo infantil em tais
decisotildees o STF declara expressamente que cabe ao Judiciaacuterio atuar subsidiariamente na garantia dos direitos
fundamentais sociais determinando que sejam assegurados sempre que comprovada a omissatildeo dos demais poderes
Nessas decisotildees e nas que se seguiram reiteradamente o STF define a educaccedilatildeo infantil como ldquoprerrogativa
constitucional indisponiacutevelrdquo cuja exigibilidade decorre do proacuteprio texto constitucional e impotildee ao Estado a obrigaccedilatildeo
de criar condiccedilotildees objetivas que possibilitem o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de preacute-escola
Interpretou de forma bastante restritiva a chamada ldquoclaacuteusula de reserva do possiacutevelrdquo amplamente alegada em accedilotildees
contra o Poder Puacuteblico - reconhecendo como uacutenica possibilidade de adiamento da aplicaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil a hipoacutetese de comprovaccedilatildeo objetiva por parte do gestor puacuteblico de que todas as iniciativas ao seu alcance
foram tomadas com a aplicaccedilatildeo do maacuteximo de recursos disponiacuteveis (Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e
preacute- escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa
Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) No referido
parecer foram citadas as seguintes decisotildees do STF Agravos Regimentais em Recurso Extraordinaacuterio n 410715-
5SP e n 436996 do Municiacutepio de Santo Andreacute relatado pelo Min Celso de Mello nos quais a Segunda Turma
confirmou decisatildeo monocraacutetica desse ministro em favor do recurso do Ministeacuterio Puacuteblico Outros casos com o mesmo
posicionamento alguns deles confirmando acoacuterdatildeos do TJSP RE 463210- AgRSP Rel Min Carlos Velloso Segunda
Turma Julgamento em 06122005 DJ em 03022006 RE 431916-AgRSP Rel Min Sepuacutelveda Pertence Primeira
Turma Julgamento em 25042006 DJ em 19052006 RE 469819 AgRSP Rel Min Cezar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12092006 DJ em 06102006 RE 465066 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 13122006 DJ em 16022007 RE 384201 AgRSP Rel Min Marco Aureacutelio Primeira Turma
Julgamento em 26042007 DJ em 03082007 RE 595595 AgR SC Rel Min Eros Grau Segunda Turma
Julgamento em 28042009 DJ em 28052009 RE592937 AgRSC Rel Min Cesar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12052009 Publicaccedilatildeo em 04062009 AI 592075 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 19052009 DJ em 04062009 RE 554075 AgRSC Rel Min Caacutermen Luacutecia Primeira Turma
Julgamento em 30062009 DJ em 20082009
9
dificuldade no tratamento de questotildees envolvendo justiccedila distributiva29 tanto no tocante ao
equacionamento do conflito (processo de conhecimento) quando no momento da efetivaccedilatildeo da
decisatildeo judicial (cumprimento da sentenccedila)
Apoacutes rever vaacuterios estudos acadecircmicos sobre o tema GOTTI e XIMENES em parecer
exarado nos autos da Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo sustentam
a existecircncia atual do seguinte padratildeo decisoacuterio nos Tribunais paulistas a respeito da educaccedilatildeo
infantil
a) os pedidos judiciais englobando direito individual agrave matriacutecula em instituiccedilotildees de
educaccedilatildeo infantil normalmente satildeo deferidos sendo que apoacutes 2006 o estudo
constata que 100 dessas accedilotildees tiveram resultado favoraacutevel aos autores
b) as accedilotildees judiciais coletivas que requerem um nuacutemero preciso de vagas (direitos
individuais homogecircneos) tambeacutem satildeo normalmente deferidas
c) natildeo haacute posiccedilatildeo paciacutefica quanto agraves accedilotildees judiciais coletivas e difusas que veiculam
interesses relacionados natildeo a uma lista especiacutefica e limitada de crianccedilas mas
agrave matriacutecula de todas as demandantes atuais em determinada regiatildeo ou todas as
potenciais e futuras demandantes
d) as accedilotildees coletivas que veiculam pedidos relacionados agrave construccedilatildeo de unidades de
educaccedilatildeo ou ampliaccedilatildeo fiacutesica da rede satildeo normalmente rejeitadas sob o argumento
de interferecircncia na esfera de discricionariedade administrativa
e) as accedilotildees coletivas que buscam tutelas especiacuteficas em poliacuteticas puacuteblicas
requerendo plano de expansatildeo e previsatildeo de destinaccedilatildeo orccedilamentaacuteria sofrem
grande resistecircncia no Judiciaacuterio mesmo que o TJSP reconheccedila a possibilidade
juriacutedica de tais pedidos3029
O novo padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio aleacutem de influenciado por decisotildees do STF
envolvendo direitos sociais eacute impactado pelo surgimento de novos atores em meados dos anos
2000 Nesse periacuteodo os movimentos sociais mais articulados e fortalecidos comeccedilam a ver no
Judiciaacuterio uma arena a ser conquistado A litigacircncia estrateacutegica coletiva comeccedila a ganhar forccedila
com destaque para a criaccedilatildeo pela ONG Accedilatildeo Educativa do Programa Accedilatildeo na Justiccedila cujo
objetivo era desenvolver uma litigacircncia estrateacutegica voltada agrave ldquoaleacutem da atuaccedilatildeo judicial
propriamente ditardquo promover ldquoo aprofundamento e difusatildeordquo da justiciabilidade do direito agrave
educaccedilatildeo sob a perspectiva dos direitos humanos ldquonos campos juriacutedico e educacional a
participaccedilatildeo no debate puacuteblico a mobilizaccedilatildeo pela ampliaccedilatildeo das garantias materiais e
processuais relacionadas aos direitos sociais e a formaccedilatildeo e mobilizaccedilatildeo de defensores populares
do direito agrave educaccedilatildeo Em sua estrateacutegia de litigacircncia procura fortalecer a articulaccedilatildeo com redes
29 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 16-17 30 GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo
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de defesa e promoccedilatildeo de direitos humanos e educacionaisrdquo31
No final de 2007 o programa levou agrave criaccedilatildeo do Movimento Creche Para Todos
integrado por entidades da sociedade civil e movimentos sociais comprometidos com a defesa da
causa da educaccedilatildeo infantil Em 2012 ainda surgiu o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre
Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) formado pela Accedilatildeo Educativa Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pela
Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo pelo Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo
(GEDUC) do Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Satildeo Paulo por Rubens Naves Santos Jr e Hesketh
ndash Escritoacuterios Associados de Advocacia e pelo Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa
Satildeo Paulo Com litigacircncia estrateacutegica complexa o Movimento Creche Para Todos articulado
com o GTIEI vem questionando judicialmente natildeo soacute o deacuteficit de vagas mas a qualidade do
ensino puacuteblico e o niacutevel de investimento do municipal em educaccedilatildeo infantil Trata-se de exemplo
concreto de expansatildeo da linha da justiccedila pela inclusatildeo de novas dimensotildees do direito e de novos
grupos sociais agrave litigacircncia coletiva (GALANTER)32 Dentro da estrateacutegia haacute destaque para a
propositura de vaacuterias accedilotildees civis puacuteblicas e a assinatura de termos de ajustamento de condutas
buscando implementaccedilatildeo de direitos e a impetraccedilatildeo de alguns mandados de seguranccedila
objetivando acesso e transparecircncia nos dados puacuteblicos33
Um dos aacutepices dessa litigacircncia foi o julgamento em 2013 da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo oriunda de demanda proposta pela Accedilatildeo Educativa
Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pelo Instituto de Cidadania Padre Josimo Tavares pela Casa
dos Meninos pelo Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo e pela
Associaccedilatildeo Internacional agrave Humanidade Jardim Emiacutelio Carlos e Irene todos integrantes do
Movimento Creche para Todos em face do Municiacutepio de Satildeo Paulo O processamento do recurso
- que tambeacutem contou com a participaccedilatildeo proacutexima do GTIEI e assim dos oacutergatildeos do sistema de
justiccedila responsaacuteveis pela tutela do direito agrave educaccedilatildeo infantil (Ministeacuterio Puacuteblico e da Defensoria
Puacuteblica estaduais) - levou agrave realizaccedilatildeo da primeira audiecircncia puacuteblica da histoacuteria do Tribunal de
Justiccedila34 e apoacutes tentativa de conciliaccedilatildeo infrutiacutefera culminou com a condenaccedilatildeo do reacuteu agrave entre
os anos de 2014 e 2016 a (i) criar no miacutenimo 150000 (cento e cinquenta mil) novas vagas em
creches e em preacute-escolas para crianccedilas de zero a cinco anos de idade (ii) incluir na proposta
orccedilamentaacuteria a ampliaccedilatildeo da rede de ensino atinente agrave educaccedilatildeo infantil de acordo com a ampliaccedilatildeo
31 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 105 32 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 33 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 116 34 Informaccedilatildeo disponiacutevel no site oficial do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo em reportagem de tiacutetulo ldquoTJSP inicia
audiecircncia puacuteblica sobre vagas na educaccedilatildeo infantil da Capitalrdquo disponiacutevel em
httpwwwtjspjusbrInstitucionalCanaisComunicacaoNoticiasNoticiaaspxId=19610 acessado em 2322015
11
determinada (iii) apresentar plano de ampliaccedilatildeo de vagas e de construccedilatildeo de unidades de educaccedilatildeo
infantil de forma a atender toda a demanda oficialmente cadastrada de acordo com o Plano
Nacional de Educaccedilatildeo A decisatildeo paradigmaacutetica determinou a vinculaccedilatildeo do Municiacutepio ao
cumprimento do seu proacuteprio plano de metas e teve repercussatildeo social relevante35 O acoacuterdatildeo natildeo
transitou em julgado pois houve interposiccedilatildeo de recursos especiais e extraordinaacuterios36 pendentes
de julgamento Haacute poreacutem execuccedilatildeo provisoacuteria em andamento uma vez que o efeito suspensivo
aos recursos pleiteado pela Municipalidade foi negado37
Uma caracteriacutestica importante da decisatildeo do TJSP eacute ter rompido com o padratildeo decisoacuterio
anteriormente mencionado e para aleacutem da fixaccedilatildeo numeacuterica de vagas a serem criadas fixou
a obrigaccedilatildeo de o municiacutepio apresentar plano de expansatildeo de vagas dentro de criteacuterios de
qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educaccedilatildeo e pelo Conselho Municipal de
Educaccedilatildeo Foi designada ainda a Coordenadoria de Infacircncia e Juventude oacutergatildeo interno do
Tribunal de Justiccedila para acompanhar o cumprimento provisoacuterio da sentenccedila Para assessorar a
Coordenadoria foi criado um Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo composto por parcela das
instituiccedilotildees envolvidas com a causa 38 O Comitecirc se reuacutene periodicamente para o acompanhamento
da execuccedilatildeo A Prefeitura por sua vez tem se reunido com o Comitecirc e a Coordenadoria e
apresentando relatoacuterios de implementaccedilatildeo do plano de expansatildeo de vagas em educaccedilatildeo infantil
Haacute notiacutecias nos autos das Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000
do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo de que o referido plano estaacute sendo cumprido
O relato de parcial cumprimento da condenaccedilatildeo poreacutem ainda natildeo se refletiu nos dados
oficiais O site da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo publica dados ateacute setembro de 2014 que
conforme demonstra o graacutefico abaixo indicam que toda a intervenccedilatildeo judicial relatada natildeo foi
35 Reportagem de tiacutetulo ldquoJusticcedila condena Prefeitura de Satildeo Paulo a criar 150000 vagas de educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel
em httpvejaabrilcombrnoticiaeducacaojustica-condena-preitura-de-sao-paulo-a-criar-150000- vagas-em-creches
acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP deveraacute oferecer 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantilrdquo
disponiacutevel em httpjornalggncombrblogcentro-de-referencias-em-educacao- integralprefeitura-de-sp-
devera-oferecer-150-mil-vagas-em-educacao-infantil acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoTJ manda Prefeitura
de SP criar 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantil ateacute 2016rdquo disponiacutevel em
httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeraltj-manda-prefeitura-de-sp-criar-150-mil-vagas-em-educacao- infantil-ate-
20161109277 acesso em 1242015 e reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP eacute condenada a abrir 150 mil vagas na
educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel em httpeducacaouolcombrnoticias20131216prefeitura- de-sp-e-condenada-a-abrir-
150-mil-vagas-na-educacao-infantilhtm acessadas em 2322015 36 O recurso especial foi sobrestado para aguardar o julgamento do AI 761908SC que como visto na nota 17 teve
repercussatildeo geral reconhecida e iraacute decidir sobre a autoaplicabilidade do art 208 IV CF 37 Inicialmente houve a concessatildeo de efeito suspensivo a um dos recursos mas essa decisatildeo foi revista em 1592015
(Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000 e nordm 0018645-212010826000350001 Rel Des
Eros Piceli) 38 Compotildeem o Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo Accedilatildeo Educativa Associaccedilatildeo Comunidade Ativa Vila Clara
Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo Foacuterum
Municipal de Educaccedilatildeo Infantil Foacuterum Paulista de Educaccedilatildeo Infantil Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo do
MPSP (GEDUC) Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa Satildeo Paulo Hesketh Advogados Instituto de
Cidadania Padre Josimo Tavares NEGRI ndash Nuacutecleo de Estudos de gecircnero raccedila e idade Rubens Naves Santos Junior ndash
Advogados
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capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
15
os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
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O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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8
identificados (matriacutecula de crianccedilas constantes de rol anexado agrave inicial)27 Embora essa nova
estrateacutegia tenha recebido melhor acolhida do Judiciaacuterio na medida em que mais proacutexima do
modelo tradicional de resposta comutativa sua eficaacutecia era bastante limitada Ateacute o rito
procedimental chegar agrave fase de cumprimento das decisotildees judiciais muitas crianccedilas listadas jaacute
haviam ultrapassado a idade da matriacutecula em creche e preacute-escola Em decorrecircncia da constataccedilatildeo
da ineficaacutecia da nova estrateacutegia o MP buscou lidar com a questatildeo pela assinatura de termos
de ajustamento de condutas Em 2005 em especial foi assinado termo de ajustamento de
conduta no qual o Municiacutepio de comprometia a criar 15000 novas vagas em creche por ano Esse
TAC vigeu ateacute 2009 quando por negativa da Prefeitura em discutir criteacuterios de qualidade na
educaccedilatildeo natildeo foi renovado
Apoacutes decisotildees paradigmaacuteticas prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal em 2005
contudo a postura do Judiciaacuterio Paulista comeccedila a mudar e se tornar mais progressista28 A
instituiccedilatildeo comeccedila a se enxergar como arena legiacutetima para o debate da poliacutetica puacuteblica educacional
em casos coletivos adicionando dessa forma maior grau de justiciabilidade ao direito agrave educaccedilatildeo
em convergecircncia com a narrativa histoacuterica de expansatildeo de direitos acima descrita Entretanto no
tocante agraves demandas envolvendo interesses difusos ainda apresenta postura indefinida e
27 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 59-67 28 Em parecer GOTTI e XIMENES sustentam que ldquoO cenaacuterio jurisprudencial comeccedila a se consolidar a partir de 2005
com as decisotildees do Supremo Tribunal Federal (STF) provocadas por Recursos Extraordinaacuterios do MP contra decisotildees do
TJSP que negavam exigibilidade juriacutedica ao direito agrave educaccedilatildeo infantil com base nos argumentos acima elencados Tais
decisotildees do STF extrapolam por seu caraacuteter paradigmaacutetico e simboacutelico o tema especiacutefico da educaccedilatildeo infantil
sendo hoje reconhecidas como importantes precedentes no tratamento judicial dos direitos econocircmicos sociais e
culturais em geral Aleacutem de reconhecer a exigibilidade juriacutedica imediata do direito agrave educaccedilatildeo infantil em tais
decisotildees o STF declara expressamente que cabe ao Judiciaacuterio atuar subsidiariamente na garantia dos direitos
fundamentais sociais determinando que sejam assegurados sempre que comprovada a omissatildeo dos demais poderes
Nessas decisotildees e nas que se seguiram reiteradamente o STF define a educaccedilatildeo infantil como ldquoprerrogativa
constitucional indisponiacutevelrdquo cuja exigibilidade decorre do proacuteprio texto constitucional e impotildee ao Estado a obrigaccedilatildeo
de criar condiccedilotildees objetivas que possibilitem o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de preacute-escola
Interpretou de forma bastante restritiva a chamada ldquoclaacuteusula de reserva do possiacutevelrdquo amplamente alegada em accedilotildees
contra o Poder Puacuteblico - reconhecendo como uacutenica possibilidade de adiamento da aplicaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil a hipoacutetese de comprovaccedilatildeo objetiva por parte do gestor puacuteblico de que todas as iniciativas ao seu alcance
foram tomadas com a aplicaccedilatildeo do maacuteximo de recursos disponiacuteveis (Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e
preacute- escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa
Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) No referido
parecer foram citadas as seguintes decisotildees do STF Agravos Regimentais em Recurso Extraordinaacuterio n 410715-
5SP e n 436996 do Municiacutepio de Santo Andreacute relatado pelo Min Celso de Mello nos quais a Segunda Turma
confirmou decisatildeo monocraacutetica desse ministro em favor do recurso do Ministeacuterio Puacuteblico Outros casos com o mesmo
posicionamento alguns deles confirmando acoacuterdatildeos do TJSP RE 463210- AgRSP Rel Min Carlos Velloso Segunda
Turma Julgamento em 06122005 DJ em 03022006 RE 431916-AgRSP Rel Min Sepuacutelveda Pertence Primeira
Turma Julgamento em 25042006 DJ em 19052006 RE 469819 AgRSP Rel Min Cezar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12092006 DJ em 06102006 RE 465066 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 13122006 DJ em 16022007 RE 384201 AgRSP Rel Min Marco Aureacutelio Primeira Turma
Julgamento em 26042007 DJ em 03082007 RE 595595 AgR SC Rel Min Eros Grau Segunda Turma
Julgamento em 28042009 DJ em 28052009 RE592937 AgRSC Rel Min Cesar Peluso Segunda Turma
Julgamento em 12052009 Publicaccedilatildeo em 04062009 AI 592075 AgRSP Rel Min Ricardo Lewandowski Primeira
Turma Julgamento em 19052009 DJ em 04062009 RE 554075 AgRSC Rel Min Caacutermen Luacutecia Primeira Turma
Julgamento em 30062009 DJ em 20082009
9
dificuldade no tratamento de questotildees envolvendo justiccedila distributiva29 tanto no tocante ao
equacionamento do conflito (processo de conhecimento) quando no momento da efetivaccedilatildeo da
decisatildeo judicial (cumprimento da sentenccedila)
Apoacutes rever vaacuterios estudos acadecircmicos sobre o tema GOTTI e XIMENES em parecer
exarado nos autos da Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo sustentam
a existecircncia atual do seguinte padratildeo decisoacuterio nos Tribunais paulistas a respeito da educaccedilatildeo
infantil
a) os pedidos judiciais englobando direito individual agrave matriacutecula em instituiccedilotildees de
educaccedilatildeo infantil normalmente satildeo deferidos sendo que apoacutes 2006 o estudo
constata que 100 dessas accedilotildees tiveram resultado favoraacutevel aos autores
b) as accedilotildees judiciais coletivas que requerem um nuacutemero preciso de vagas (direitos
individuais homogecircneos) tambeacutem satildeo normalmente deferidas
c) natildeo haacute posiccedilatildeo paciacutefica quanto agraves accedilotildees judiciais coletivas e difusas que veiculam
interesses relacionados natildeo a uma lista especiacutefica e limitada de crianccedilas mas
agrave matriacutecula de todas as demandantes atuais em determinada regiatildeo ou todas as
potenciais e futuras demandantes
d) as accedilotildees coletivas que veiculam pedidos relacionados agrave construccedilatildeo de unidades de
educaccedilatildeo ou ampliaccedilatildeo fiacutesica da rede satildeo normalmente rejeitadas sob o argumento
de interferecircncia na esfera de discricionariedade administrativa
e) as accedilotildees coletivas que buscam tutelas especiacuteficas em poliacuteticas puacuteblicas
requerendo plano de expansatildeo e previsatildeo de destinaccedilatildeo orccedilamentaacuteria sofrem
grande resistecircncia no Judiciaacuterio mesmo que o TJSP reconheccedila a possibilidade
juriacutedica de tais pedidos3029
O novo padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio aleacutem de influenciado por decisotildees do STF
envolvendo direitos sociais eacute impactado pelo surgimento de novos atores em meados dos anos
2000 Nesse periacuteodo os movimentos sociais mais articulados e fortalecidos comeccedilam a ver no
Judiciaacuterio uma arena a ser conquistado A litigacircncia estrateacutegica coletiva comeccedila a ganhar forccedila
com destaque para a criaccedilatildeo pela ONG Accedilatildeo Educativa do Programa Accedilatildeo na Justiccedila cujo
objetivo era desenvolver uma litigacircncia estrateacutegica voltada agrave ldquoaleacutem da atuaccedilatildeo judicial
propriamente ditardquo promover ldquoo aprofundamento e difusatildeordquo da justiciabilidade do direito agrave
educaccedilatildeo sob a perspectiva dos direitos humanos ldquonos campos juriacutedico e educacional a
participaccedilatildeo no debate puacuteblico a mobilizaccedilatildeo pela ampliaccedilatildeo das garantias materiais e
processuais relacionadas aos direitos sociais e a formaccedilatildeo e mobilizaccedilatildeo de defensores populares
do direito agrave educaccedilatildeo Em sua estrateacutegia de litigacircncia procura fortalecer a articulaccedilatildeo com redes
29 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 16-17 30 GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo
10
de defesa e promoccedilatildeo de direitos humanos e educacionaisrdquo31
No final de 2007 o programa levou agrave criaccedilatildeo do Movimento Creche Para Todos
integrado por entidades da sociedade civil e movimentos sociais comprometidos com a defesa da
causa da educaccedilatildeo infantil Em 2012 ainda surgiu o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre
Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) formado pela Accedilatildeo Educativa Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pela
Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo pelo Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo
(GEDUC) do Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Satildeo Paulo por Rubens Naves Santos Jr e Hesketh
ndash Escritoacuterios Associados de Advocacia e pelo Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa
Satildeo Paulo Com litigacircncia estrateacutegica complexa o Movimento Creche Para Todos articulado
com o GTIEI vem questionando judicialmente natildeo soacute o deacuteficit de vagas mas a qualidade do
ensino puacuteblico e o niacutevel de investimento do municipal em educaccedilatildeo infantil Trata-se de exemplo
concreto de expansatildeo da linha da justiccedila pela inclusatildeo de novas dimensotildees do direito e de novos
grupos sociais agrave litigacircncia coletiva (GALANTER)32 Dentro da estrateacutegia haacute destaque para a
propositura de vaacuterias accedilotildees civis puacuteblicas e a assinatura de termos de ajustamento de condutas
buscando implementaccedilatildeo de direitos e a impetraccedilatildeo de alguns mandados de seguranccedila
objetivando acesso e transparecircncia nos dados puacuteblicos33
Um dos aacutepices dessa litigacircncia foi o julgamento em 2013 da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo oriunda de demanda proposta pela Accedilatildeo Educativa
Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pelo Instituto de Cidadania Padre Josimo Tavares pela Casa
dos Meninos pelo Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo e pela
Associaccedilatildeo Internacional agrave Humanidade Jardim Emiacutelio Carlos e Irene todos integrantes do
Movimento Creche para Todos em face do Municiacutepio de Satildeo Paulo O processamento do recurso
- que tambeacutem contou com a participaccedilatildeo proacutexima do GTIEI e assim dos oacutergatildeos do sistema de
justiccedila responsaacuteveis pela tutela do direito agrave educaccedilatildeo infantil (Ministeacuterio Puacuteblico e da Defensoria
Puacuteblica estaduais) - levou agrave realizaccedilatildeo da primeira audiecircncia puacuteblica da histoacuteria do Tribunal de
Justiccedila34 e apoacutes tentativa de conciliaccedilatildeo infrutiacutefera culminou com a condenaccedilatildeo do reacuteu agrave entre
os anos de 2014 e 2016 a (i) criar no miacutenimo 150000 (cento e cinquenta mil) novas vagas em
creches e em preacute-escolas para crianccedilas de zero a cinco anos de idade (ii) incluir na proposta
orccedilamentaacuteria a ampliaccedilatildeo da rede de ensino atinente agrave educaccedilatildeo infantil de acordo com a ampliaccedilatildeo
31 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 105 32 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 33 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 116 34 Informaccedilatildeo disponiacutevel no site oficial do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo em reportagem de tiacutetulo ldquoTJSP inicia
audiecircncia puacuteblica sobre vagas na educaccedilatildeo infantil da Capitalrdquo disponiacutevel em
httpwwwtjspjusbrInstitucionalCanaisComunicacaoNoticiasNoticiaaspxId=19610 acessado em 2322015
11
determinada (iii) apresentar plano de ampliaccedilatildeo de vagas e de construccedilatildeo de unidades de educaccedilatildeo
infantil de forma a atender toda a demanda oficialmente cadastrada de acordo com o Plano
Nacional de Educaccedilatildeo A decisatildeo paradigmaacutetica determinou a vinculaccedilatildeo do Municiacutepio ao
cumprimento do seu proacuteprio plano de metas e teve repercussatildeo social relevante35 O acoacuterdatildeo natildeo
transitou em julgado pois houve interposiccedilatildeo de recursos especiais e extraordinaacuterios36 pendentes
de julgamento Haacute poreacutem execuccedilatildeo provisoacuteria em andamento uma vez que o efeito suspensivo
aos recursos pleiteado pela Municipalidade foi negado37
Uma caracteriacutestica importante da decisatildeo do TJSP eacute ter rompido com o padratildeo decisoacuterio
anteriormente mencionado e para aleacutem da fixaccedilatildeo numeacuterica de vagas a serem criadas fixou
a obrigaccedilatildeo de o municiacutepio apresentar plano de expansatildeo de vagas dentro de criteacuterios de
qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educaccedilatildeo e pelo Conselho Municipal de
Educaccedilatildeo Foi designada ainda a Coordenadoria de Infacircncia e Juventude oacutergatildeo interno do
Tribunal de Justiccedila para acompanhar o cumprimento provisoacuterio da sentenccedila Para assessorar a
Coordenadoria foi criado um Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo composto por parcela das
instituiccedilotildees envolvidas com a causa 38 O Comitecirc se reuacutene periodicamente para o acompanhamento
da execuccedilatildeo A Prefeitura por sua vez tem se reunido com o Comitecirc e a Coordenadoria e
apresentando relatoacuterios de implementaccedilatildeo do plano de expansatildeo de vagas em educaccedilatildeo infantil
Haacute notiacutecias nos autos das Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000
do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo de que o referido plano estaacute sendo cumprido
O relato de parcial cumprimento da condenaccedilatildeo poreacutem ainda natildeo se refletiu nos dados
oficiais O site da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo publica dados ateacute setembro de 2014 que
conforme demonstra o graacutefico abaixo indicam que toda a intervenccedilatildeo judicial relatada natildeo foi
35 Reportagem de tiacutetulo ldquoJusticcedila condena Prefeitura de Satildeo Paulo a criar 150000 vagas de educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel
em httpvejaabrilcombrnoticiaeducacaojustica-condena-preitura-de-sao-paulo-a-criar-150000- vagas-em-creches
acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP deveraacute oferecer 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantilrdquo
disponiacutevel em httpjornalggncombrblogcentro-de-referencias-em-educacao- integralprefeitura-de-sp-
devera-oferecer-150-mil-vagas-em-educacao-infantil acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoTJ manda Prefeitura
de SP criar 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantil ateacute 2016rdquo disponiacutevel em
httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeraltj-manda-prefeitura-de-sp-criar-150-mil-vagas-em-educacao- infantil-ate-
20161109277 acesso em 1242015 e reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP eacute condenada a abrir 150 mil vagas na
educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel em httpeducacaouolcombrnoticias20131216prefeitura- de-sp-e-condenada-a-abrir-
150-mil-vagas-na-educacao-infantilhtm acessadas em 2322015 36 O recurso especial foi sobrestado para aguardar o julgamento do AI 761908SC que como visto na nota 17 teve
repercussatildeo geral reconhecida e iraacute decidir sobre a autoaplicabilidade do art 208 IV CF 37 Inicialmente houve a concessatildeo de efeito suspensivo a um dos recursos mas essa decisatildeo foi revista em 1592015
(Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000 e nordm 0018645-212010826000350001 Rel Des
Eros Piceli) 38 Compotildeem o Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo Accedilatildeo Educativa Associaccedilatildeo Comunidade Ativa Vila Clara
Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo Foacuterum
Municipal de Educaccedilatildeo Infantil Foacuterum Paulista de Educaccedilatildeo Infantil Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo do
MPSP (GEDUC) Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa Satildeo Paulo Hesketh Advogados Instituto de
Cidadania Padre Josimo Tavares NEGRI ndash Nuacutecleo de Estudos de gecircnero raccedila e idade Rubens Naves Santos Junior ndash
Advogados
12
capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
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os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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9
dificuldade no tratamento de questotildees envolvendo justiccedila distributiva29 tanto no tocante ao
equacionamento do conflito (processo de conhecimento) quando no momento da efetivaccedilatildeo da
decisatildeo judicial (cumprimento da sentenccedila)
Apoacutes rever vaacuterios estudos acadecircmicos sobre o tema GOTTI e XIMENES em parecer
exarado nos autos da Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo sustentam
a existecircncia atual do seguinte padratildeo decisoacuterio nos Tribunais paulistas a respeito da educaccedilatildeo
infantil
a) os pedidos judiciais englobando direito individual agrave matriacutecula em instituiccedilotildees de
educaccedilatildeo infantil normalmente satildeo deferidos sendo que apoacutes 2006 o estudo
constata que 100 dessas accedilotildees tiveram resultado favoraacutevel aos autores
b) as accedilotildees judiciais coletivas que requerem um nuacutemero preciso de vagas (direitos
individuais homogecircneos) tambeacutem satildeo normalmente deferidas
c) natildeo haacute posiccedilatildeo paciacutefica quanto agraves accedilotildees judiciais coletivas e difusas que veiculam
interesses relacionados natildeo a uma lista especiacutefica e limitada de crianccedilas mas
agrave matriacutecula de todas as demandantes atuais em determinada regiatildeo ou todas as
potenciais e futuras demandantes
d) as accedilotildees coletivas que veiculam pedidos relacionados agrave construccedilatildeo de unidades de
educaccedilatildeo ou ampliaccedilatildeo fiacutesica da rede satildeo normalmente rejeitadas sob o argumento
de interferecircncia na esfera de discricionariedade administrativa
e) as accedilotildees coletivas que buscam tutelas especiacuteficas em poliacuteticas puacuteblicas
requerendo plano de expansatildeo e previsatildeo de destinaccedilatildeo orccedilamentaacuteria sofrem
grande resistecircncia no Judiciaacuterio mesmo que o TJSP reconheccedila a possibilidade
juriacutedica de tais pedidos3029
O novo padratildeo decisoacuterio do Judiciaacuterio aleacutem de influenciado por decisotildees do STF
envolvendo direitos sociais eacute impactado pelo surgimento de novos atores em meados dos anos
2000 Nesse periacuteodo os movimentos sociais mais articulados e fortalecidos comeccedilam a ver no
Judiciaacuterio uma arena a ser conquistado A litigacircncia estrateacutegica coletiva comeccedila a ganhar forccedila
com destaque para a criaccedilatildeo pela ONG Accedilatildeo Educativa do Programa Accedilatildeo na Justiccedila cujo
objetivo era desenvolver uma litigacircncia estrateacutegica voltada agrave ldquoaleacutem da atuaccedilatildeo judicial
propriamente ditardquo promover ldquoo aprofundamento e difusatildeordquo da justiciabilidade do direito agrave
educaccedilatildeo sob a perspectiva dos direitos humanos ldquonos campos juriacutedico e educacional a
participaccedilatildeo no debate puacuteblico a mobilizaccedilatildeo pela ampliaccedilatildeo das garantias materiais e
processuais relacionadas aos direitos sociais e a formaccedilatildeo e mobilizaccedilatildeo de defensores populares
do direito agrave educaccedilatildeo Em sua estrateacutegia de litigacircncia procura fortalecer a articulaccedilatildeo com redes
29 MARINHO Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da
capacidade institucional p 16-17 30 GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo
10
de defesa e promoccedilatildeo de direitos humanos e educacionaisrdquo31
No final de 2007 o programa levou agrave criaccedilatildeo do Movimento Creche Para Todos
integrado por entidades da sociedade civil e movimentos sociais comprometidos com a defesa da
causa da educaccedilatildeo infantil Em 2012 ainda surgiu o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre
Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) formado pela Accedilatildeo Educativa Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pela
Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo pelo Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo
(GEDUC) do Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Satildeo Paulo por Rubens Naves Santos Jr e Hesketh
ndash Escritoacuterios Associados de Advocacia e pelo Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa
Satildeo Paulo Com litigacircncia estrateacutegica complexa o Movimento Creche Para Todos articulado
com o GTIEI vem questionando judicialmente natildeo soacute o deacuteficit de vagas mas a qualidade do
ensino puacuteblico e o niacutevel de investimento do municipal em educaccedilatildeo infantil Trata-se de exemplo
concreto de expansatildeo da linha da justiccedila pela inclusatildeo de novas dimensotildees do direito e de novos
grupos sociais agrave litigacircncia coletiva (GALANTER)32 Dentro da estrateacutegia haacute destaque para a
propositura de vaacuterias accedilotildees civis puacuteblicas e a assinatura de termos de ajustamento de condutas
buscando implementaccedilatildeo de direitos e a impetraccedilatildeo de alguns mandados de seguranccedila
objetivando acesso e transparecircncia nos dados puacuteblicos33
Um dos aacutepices dessa litigacircncia foi o julgamento em 2013 da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo oriunda de demanda proposta pela Accedilatildeo Educativa
Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pelo Instituto de Cidadania Padre Josimo Tavares pela Casa
dos Meninos pelo Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo e pela
Associaccedilatildeo Internacional agrave Humanidade Jardim Emiacutelio Carlos e Irene todos integrantes do
Movimento Creche para Todos em face do Municiacutepio de Satildeo Paulo O processamento do recurso
- que tambeacutem contou com a participaccedilatildeo proacutexima do GTIEI e assim dos oacutergatildeos do sistema de
justiccedila responsaacuteveis pela tutela do direito agrave educaccedilatildeo infantil (Ministeacuterio Puacuteblico e da Defensoria
Puacuteblica estaduais) - levou agrave realizaccedilatildeo da primeira audiecircncia puacuteblica da histoacuteria do Tribunal de
Justiccedila34 e apoacutes tentativa de conciliaccedilatildeo infrutiacutefera culminou com a condenaccedilatildeo do reacuteu agrave entre
os anos de 2014 e 2016 a (i) criar no miacutenimo 150000 (cento e cinquenta mil) novas vagas em
creches e em preacute-escolas para crianccedilas de zero a cinco anos de idade (ii) incluir na proposta
orccedilamentaacuteria a ampliaccedilatildeo da rede de ensino atinente agrave educaccedilatildeo infantil de acordo com a ampliaccedilatildeo
31 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 105 32 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 33 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 116 34 Informaccedilatildeo disponiacutevel no site oficial do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo em reportagem de tiacutetulo ldquoTJSP inicia
audiecircncia puacuteblica sobre vagas na educaccedilatildeo infantil da Capitalrdquo disponiacutevel em
httpwwwtjspjusbrInstitucionalCanaisComunicacaoNoticiasNoticiaaspxId=19610 acessado em 2322015
11
determinada (iii) apresentar plano de ampliaccedilatildeo de vagas e de construccedilatildeo de unidades de educaccedilatildeo
infantil de forma a atender toda a demanda oficialmente cadastrada de acordo com o Plano
Nacional de Educaccedilatildeo A decisatildeo paradigmaacutetica determinou a vinculaccedilatildeo do Municiacutepio ao
cumprimento do seu proacuteprio plano de metas e teve repercussatildeo social relevante35 O acoacuterdatildeo natildeo
transitou em julgado pois houve interposiccedilatildeo de recursos especiais e extraordinaacuterios36 pendentes
de julgamento Haacute poreacutem execuccedilatildeo provisoacuteria em andamento uma vez que o efeito suspensivo
aos recursos pleiteado pela Municipalidade foi negado37
Uma caracteriacutestica importante da decisatildeo do TJSP eacute ter rompido com o padratildeo decisoacuterio
anteriormente mencionado e para aleacutem da fixaccedilatildeo numeacuterica de vagas a serem criadas fixou
a obrigaccedilatildeo de o municiacutepio apresentar plano de expansatildeo de vagas dentro de criteacuterios de
qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educaccedilatildeo e pelo Conselho Municipal de
Educaccedilatildeo Foi designada ainda a Coordenadoria de Infacircncia e Juventude oacutergatildeo interno do
Tribunal de Justiccedila para acompanhar o cumprimento provisoacuterio da sentenccedila Para assessorar a
Coordenadoria foi criado um Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo composto por parcela das
instituiccedilotildees envolvidas com a causa 38 O Comitecirc se reuacutene periodicamente para o acompanhamento
da execuccedilatildeo A Prefeitura por sua vez tem se reunido com o Comitecirc e a Coordenadoria e
apresentando relatoacuterios de implementaccedilatildeo do plano de expansatildeo de vagas em educaccedilatildeo infantil
Haacute notiacutecias nos autos das Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000
do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo de que o referido plano estaacute sendo cumprido
O relato de parcial cumprimento da condenaccedilatildeo poreacutem ainda natildeo se refletiu nos dados
oficiais O site da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo publica dados ateacute setembro de 2014 que
conforme demonstra o graacutefico abaixo indicam que toda a intervenccedilatildeo judicial relatada natildeo foi
35 Reportagem de tiacutetulo ldquoJusticcedila condena Prefeitura de Satildeo Paulo a criar 150000 vagas de educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel
em httpvejaabrilcombrnoticiaeducacaojustica-condena-preitura-de-sao-paulo-a-criar-150000- vagas-em-creches
acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP deveraacute oferecer 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantilrdquo
disponiacutevel em httpjornalggncombrblogcentro-de-referencias-em-educacao- integralprefeitura-de-sp-
devera-oferecer-150-mil-vagas-em-educacao-infantil acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoTJ manda Prefeitura
de SP criar 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantil ateacute 2016rdquo disponiacutevel em
httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeraltj-manda-prefeitura-de-sp-criar-150-mil-vagas-em-educacao- infantil-ate-
20161109277 acesso em 1242015 e reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP eacute condenada a abrir 150 mil vagas na
educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel em httpeducacaouolcombrnoticias20131216prefeitura- de-sp-e-condenada-a-abrir-
150-mil-vagas-na-educacao-infantilhtm acessadas em 2322015 36 O recurso especial foi sobrestado para aguardar o julgamento do AI 761908SC que como visto na nota 17 teve
repercussatildeo geral reconhecida e iraacute decidir sobre a autoaplicabilidade do art 208 IV CF 37 Inicialmente houve a concessatildeo de efeito suspensivo a um dos recursos mas essa decisatildeo foi revista em 1592015
(Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000 e nordm 0018645-212010826000350001 Rel Des
Eros Piceli) 38 Compotildeem o Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo Accedilatildeo Educativa Associaccedilatildeo Comunidade Ativa Vila Clara
Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo Foacuterum
Municipal de Educaccedilatildeo Infantil Foacuterum Paulista de Educaccedilatildeo Infantil Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo do
MPSP (GEDUC) Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa Satildeo Paulo Hesketh Advogados Instituto de
Cidadania Padre Josimo Tavares NEGRI ndash Nuacutecleo de Estudos de gecircnero raccedila e idade Rubens Naves Santos Junior ndash
Advogados
12
capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
15
os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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10
de defesa e promoccedilatildeo de direitos humanos e educacionaisrdquo31
No final de 2007 o programa levou agrave criaccedilatildeo do Movimento Creche Para Todos
integrado por entidades da sociedade civil e movimentos sociais comprometidos com a defesa da
causa da educaccedilatildeo infantil Em 2012 ainda surgiu o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre
Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) formado pela Accedilatildeo Educativa Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pela
Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo pelo Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo
(GEDUC) do Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Satildeo Paulo por Rubens Naves Santos Jr e Hesketh
ndash Escritoacuterios Associados de Advocacia e pelo Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa
Satildeo Paulo Com litigacircncia estrateacutegica complexa o Movimento Creche Para Todos articulado
com o GTIEI vem questionando judicialmente natildeo soacute o deacuteficit de vagas mas a qualidade do
ensino puacuteblico e o niacutevel de investimento do municipal em educaccedilatildeo infantil Trata-se de exemplo
concreto de expansatildeo da linha da justiccedila pela inclusatildeo de novas dimensotildees do direito e de novos
grupos sociais agrave litigacircncia coletiva (GALANTER)32 Dentro da estrateacutegia haacute destaque para a
propositura de vaacuterias accedilotildees civis puacuteblicas e a assinatura de termos de ajustamento de condutas
buscando implementaccedilatildeo de direitos e a impetraccedilatildeo de alguns mandados de seguranccedila
objetivando acesso e transparecircncia nos dados puacuteblicos33
Um dos aacutepices dessa litigacircncia foi o julgamento em 2013 da Apelaccedilatildeo nordm 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo oriunda de demanda proposta pela Accedilatildeo Educativa
Assessoria Pesquisa e Informaccedilatildeo pelo Instituto de Cidadania Padre Josimo Tavares pela Casa
dos Meninos pelo Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo e pela
Associaccedilatildeo Internacional agrave Humanidade Jardim Emiacutelio Carlos e Irene todos integrantes do
Movimento Creche para Todos em face do Municiacutepio de Satildeo Paulo O processamento do recurso
- que tambeacutem contou com a participaccedilatildeo proacutexima do GTIEI e assim dos oacutergatildeos do sistema de
justiccedila responsaacuteveis pela tutela do direito agrave educaccedilatildeo infantil (Ministeacuterio Puacuteblico e da Defensoria
Puacuteblica estaduais) - levou agrave realizaccedilatildeo da primeira audiecircncia puacuteblica da histoacuteria do Tribunal de
Justiccedila34 e apoacutes tentativa de conciliaccedilatildeo infrutiacutefera culminou com a condenaccedilatildeo do reacuteu agrave entre
os anos de 2014 e 2016 a (i) criar no miacutenimo 150000 (cento e cinquenta mil) novas vagas em
creches e em preacute-escolas para crianccedilas de zero a cinco anos de idade (ii) incluir na proposta
orccedilamentaacuteria a ampliaccedilatildeo da rede de ensino atinente agrave educaccedilatildeo infantil de acordo com a ampliaccedilatildeo
31 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 105 32 GALANTER Access to justice in a world of expanding social capability p 125-126 33 RIZZI e XIMENES Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo litigacircncia estrateacutegica para a
promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas p 116 34 Informaccedilatildeo disponiacutevel no site oficial do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo em reportagem de tiacutetulo ldquoTJSP inicia
audiecircncia puacuteblica sobre vagas na educaccedilatildeo infantil da Capitalrdquo disponiacutevel em
httpwwwtjspjusbrInstitucionalCanaisComunicacaoNoticiasNoticiaaspxId=19610 acessado em 2322015
11
determinada (iii) apresentar plano de ampliaccedilatildeo de vagas e de construccedilatildeo de unidades de educaccedilatildeo
infantil de forma a atender toda a demanda oficialmente cadastrada de acordo com o Plano
Nacional de Educaccedilatildeo A decisatildeo paradigmaacutetica determinou a vinculaccedilatildeo do Municiacutepio ao
cumprimento do seu proacuteprio plano de metas e teve repercussatildeo social relevante35 O acoacuterdatildeo natildeo
transitou em julgado pois houve interposiccedilatildeo de recursos especiais e extraordinaacuterios36 pendentes
de julgamento Haacute poreacutem execuccedilatildeo provisoacuteria em andamento uma vez que o efeito suspensivo
aos recursos pleiteado pela Municipalidade foi negado37
Uma caracteriacutestica importante da decisatildeo do TJSP eacute ter rompido com o padratildeo decisoacuterio
anteriormente mencionado e para aleacutem da fixaccedilatildeo numeacuterica de vagas a serem criadas fixou
a obrigaccedilatildeo de o municiacutepio apresentar plano de expansatildeo de vagas dentro de criteacuterios de
qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educaccedilatildeo e pelo Conselho Municipal de
Educaccedilatildeo Foi designada ainda a Coordenadoria de Infacircncia e Juventude oacutergatildeo interno do
Tribunal de Justiccedila para acompanhar o cumprimento provisoacuterio da sentenccedila Para assessorar a
Coordenadoria foi criado um Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo composto por parcela das
instituiccedilotildees envolvidas com a causa 38 O Comitecirc se reuacutene periodicamente para o acompanhamento
da execuccedilatildeo A Prefeitura por sua vez tem se reunido com o Comitecirc e a Coordenadoria e
apresentando relatoacuterios de implementaccedilatildeo do plano de expansatildeo de vagas em educaccedilatildeo infantil
Haacute notiacutecias nos autos das Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000
do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo de que o referido plano estaacute sendo cumprido
O relato de parcial cumprimento da condenaccedilatildeo poreacutem ainda natildeo se refletiu nos dados
oficiais O site da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo publica dados ateacute setembro de 2014 que
conforme demonstra o graacutefico abaixo indicam que toda a intervenccedilatildeo judicial relatada natildeo foi
35 Reportagem de tiacutetulo ldquoJusticcedila condena Prefeitura de Satildeo Paulo a criar 150000 vagas de educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel
em httpvejaabrilcombrnoticiaeducacaojustica-condena-preitura-de-sao-paulo-a-criar-150000- vagas-em-creches
acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP deveraacute oferecer 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantilrdquo
disponiacutevel em httpjornalggncombrblogcentro-de-referencias-em-educacao- integralprefeitura-de-sp-
devera-oferecer-150-mil-vagas-em-educacao-infantil acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoTJ manda Prefeitura
de SP criar 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantil ateacute 2016rdquo disponiacutevel em
httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeraltj-manda-prefeitura-de-sp-criar-150-mil-vagas-em-educacao- infantil-ate-
20161109277 acesso em 1242015 e reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP eacute condenada a abrir 150 mil vagas na
educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel em httpeducacaouolcombrnoticias20131216prefeitura- de-sp-e-condenada-a-abrir-
150-mil-vagas-na-educacao-infantilhtm acessadas em 2322015 36 O recurso especial foi sobrestado para aguardar o julgamento do AI 761908SC que como visto na nota 17 teve
repercussatildeo geral reconhecida e iraacute decidir sobre a autoaplicabilidade do art 208 IV CF 37 Inicialmente houve a concessatildeo de efeito suspensivo a um dos recursos mas essa decisatildeo foi revista em 1592015
(Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000 e nordm 0018645-212010826000350001 Rel Des
Eros Piceli) 38 Compotildeem o Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo Accedilatildeo Educativa Associaccedilatildeo Comunidade Ativa Vila Clara
Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo Foacuterum
Municipal de Educaccedilatildeo Infantil Foacuterum Paulista de Educaccedilatildeo Infantil Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo do
MPSP (GEDUC) Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa Satildeo Paulo Hesketh Advogados Instituto de
Cidadania Padre Josimo Tavares NEGRI ndash Nuacutecleo de Estudos de gecircnero raccedila e idade Rubens Naves Santos Junior ndash
Advogados
12
capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
15
os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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11
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infantil de forma a atender toda a demanda oficialmente cadastrada de acordo com o Plano
Nacional de Educaccedilatildeo A decisatildeo paradigmaacutetica determinou a vinculaccedilatildeo do Municiacutepio ao
cumprimento do seu proacuteprio plano de metas e teve repercussatildeo social relevante35 O acoacuterdatildeo natildeo
transitou em julgado pois houve interposiccedilatildeo de recursos especiais e extraordinaacuterios36 pendentes
de julgamento Haacute poreacutem execuccedilatildeo provisoacuteria em andamento uma vez que o efeito suspensivo
aos recursos pleiteado pela Municipalidade foi negado37
Uma caracteriacutestica importante da decisatildeo do TJSP eacute ter rompido com o padratildeo decisoacuterio
anteriormente mencionado e para aleacutem da fixaccedilatildeo numeacuterica de vagas a serem criadas fixou
a obrigaccedilatildeo de o municiacutepio apresentar plano de expansatildeo de vagas dentro de criteacuterios de
qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educaccedilatildeo e pelo Conselho Municipal de
Educaccedilatildeo Foi designada ainda a Coordenadoria de Infacircncia e Juventude oacutergatildeo interno do
Tribunal de Justiccedila para acompanhar o cumprimento provisoacuterio da sentenccedila Para assessorar a
Coordenadoria foi criado um Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo composto por parcela das
instituiccedilotildees envolvidas com a causa 38 O Comitecirc se reuacutene periodicamente para o acompanhamento
da execuccedilatildeo A Prefeitura por sua vez tem se reunido com o Comitecirc e a Coordenadoria e
apresentando relatoacuterios de implementaccedilatildeo do plano de expansatildeo de vagas em educaccedilatildeo infantil
Haacute notiacutecias nos autos das Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000
do Tribunal de Justiccedila de Satildeo Paulo de que o referido plano estaacute sendo cumprido
O relato de parcial cumprimento da condenaccedilatildeo poreacutem ainda natildeo se refletiu nos dados
oficiais O site da Prefeitura Municipal de Satildeo Paulo publica dados ateacute setembro de 2014 que
conforme demonstra o graacutefico abaixo indicam que toda a intervenccedilatildeo judicial relatada natildeo foi
35 Reportagem de tiacutetulo ldquoJusticcedila condena Prefeitura de Satildeo Paulo a criar 150000 vagas de educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel
em httpvejaabrilcombrnoticiaeducacaojustica-condena-preitura-de-sao-paulo-a-criar-150000- vagas-em-creches
acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP deveraacute oferecer 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantilrdquo
disponiacutevel em httpjornalggncombrblogcentro-de-referencias-em-educacao- integralprefeitura-de-sp-
devera-oferecer-150-mil-vagas-em-educacao-infantil acesso em 1242015 reportagem de tiacutetulo ldquoTJ manda Prefeitura
de SP criar 150 mil vagas em educaccedilatildeo infantil ateacute 2016rdquo disponiacutevel em
httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeraltj-manda-prefeitura-de-sp-criar-150-mil-vagas-em-educacao- infantil-ate-
20161109277 acesso em 1242015 e reportagem de tiacutetulo ldquoPrefeitura de SP eacute condenada a abrir 150 mil vagas na
educaccedilatildeo infantilrdquo disponiacutevel em httpeducacaouolcombrnoticias20131216prefeitura- de-sp-e-condenada-a-abrir-
150-mil-vagas-na-educacao-infantilhtm acessadas em 2322015 36 O recurso especial foi sobrestado para aguardar o julgamento do AI 761908SC que como visto na nota 17 teve
repercussatildeo geral reconhecida e iraacute decidir sobre a autoaplicabilidade do art 208 IV CF 37 Inicialmente houve a concessatildeo de efeito suspensivo a um dos recursos mas essa decisatildeo foi revista em 1592015
(Medidas Cautelares Incidentais nordm 0150735-642008826000250000 e nordm 0018645-212010826000350001 Rel Des
Eros Piceli) 38 Compotildeem o Comitecirc de Monitoramento da execuccedilatildeo Accedilatildeo Educativa Associaccedilatildeo Comunidade Ativa Vila Clara
Centro de Direitos Humanos e Educaccedilatildeo Popular de Campo Limpo Defensoria Puacuteblica do Estado de Satildeo Paulo Foacuterum
Municipal de Educaccedilatildeo Infantil Foacuterum Paulista de Educaccedilatildeo Infantil Grupo de Atuaccedilatildeo Especial de Educaccedilatildeo do
MPSP (GEDUC) Grupo de Trabalho de Educaccedilatildeo da Rede Nossa Satildeo Paulo Hesketh Advogados Instituto de
Cidadania Padre Josimo Tavares NEGRI ndash Nuacutecleo de Estudos de gecircnero raccedila e idade Rubens Naves Santos Junior ndash
Advogados
12
capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
15
os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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12
capaz de alterar a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas principalmente em creche no municiacutepio de Satildeo
Paulo As variaccedilotildees ocorridas no periacuteodo satildeo
Tabela 1 Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo 39
Em 2011 houve um reagrupamento dos dados e parcela da demanda de preacute-escola foi deslocada para creche
Diante do cenaacuterio acima descrito passa-se agrave anaacutelise da litigacircncia individual e coletiva
sobre educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo respectivamente para buscar responder agraves perguntas
propostas
3 A litigacircncia individual
Sob a perspectiva procedimental o acesso individual agrave justiccedila das crianccedilas (e genitores)
que natildeo tiveram vagas em creches e preacute-escolas fornecidas pelo municiacutepio eacute bastante restrito
Partindo do nuacutemero oficial da Secretaria Municipal de Educaccedilatildeo de que havia mais de 160 mil
crianccedilas na fila de espera para vaga em creche em setembro de 2014 o montante de 14040
determinaccedilotildees judiciais de inclusatildeo recebidos pelo municiacutepio representa cerca de 773 dessa
litigacircncia A maior parte das crianccedilas (e genitores) prejudicadas pela omissatildeo do municiacutepio se
perde dentro da piracircmide da litigacircncia pois natildeo conhece seus direitos ou os responsaacuteveis por sua
violaccedilatildeo natildeo conhece instituiccedilotildees haacutebeis a fazecirc-los valer judicialmente e por esse motivo natildeo
39 Dados da Secretaria Municipal da Educaccedilatildeo consultados no site
httpportalsmeprefeituraspgovbranonimodemandaaspx em 2692015
158689134497
95449
125437
174960 170858156982 160495
58148
47204
36124
41254
121045286
14573 12082
SET07 SET08 SET09 SET10 SET11 SET12 SET13 SET14
Deacuteficit de Vagas em Creche e Preacute-escolano Municiacutepio de Satildeo Paulo
Creche Preacute-escola
13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
15
os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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13
chega agraves vias judiciais Embora o direito em tese (law in the books) garanta a possibilidade de
acesso individual ao Judiciaacuterio como um direito fundamental de todos (art 5ordm inciso XXXV
CF) oacutebices informacionais juriacutedicos e sociais (law in action) impedem o significativo
tratamento do macro lide de deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas sob a perspectiva
individual e atomizada
O tratamento individualizado pelo Judiciaacuterio poreacutem tem como caracteriacutestica maior
efetividade na concretizaccedilatildeo do direito social do autor O padratildeo de litigacircncia do Judiciaacuterio acima
descrito aponta para o acolhimento do pedido dos autores (processo de conhecimento) em
praticamente todos os casos e para o cumprimento das decisotildees pelo Poder Puacuteblico (enforcement)
embora natildeo necessariamente imediato em funccedilatildeo da necessidade de aguardar o surgimento de uma
vaga40 De fato o Judiciaacuterio estaacute acostumado com o enquadramento juriacutedico retrospectivo e com
a moldura bilateral ldquocredor-devedorrdquo utilizados nas demandas individuais Sob o ponto de vista
do autor que consegue chegar ao topo da piracircmide da litigacircncia (acesso agrave justiccedila procedimental)
portanto a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo eacute bem eficiente e implementadora de (acesso agrave) justiccedila
substancial Por esse acircngulo a judicializaccedilatildeo da educaccedilatildeo pode ser vista como um importante
mecanismo garantidor de direitos agraves classes populares e um passo agrave frente na expansatildeo da linha
da justiccedila
A despeito de garantir o direito subjetivo do autor poreacutem a estrutura da litigacircncia
processual individual traz efeitos perversos ao macro conflito As muacuteltiplas decisotildees concessivas
de direitos sociais interferem no planejamento e execuccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica em curso na medida
em que obrigam a sua adaptaccedilatildeo e revisatildeo para o cumprimento das ordens judiciais As demandas
individuais satildeo reducionistas por essecircncia41 e natildeo permitem a discussatildeo da poliacutetica puacuteblica como
um todo mas somente da particular situaccedilatildeo do autor Isso significa a prolaccedilatildeo de decisotildees
distantes da realidade do Poder Puacuteblico que natildeo levam em conta a necessidade de universalizaccedilatildeo
do direito social agrave creche e preacute-escola Logo as demandas individuais tecircm apresentado pequeno
potencial transformador da realidade social macro (acesso agrave justiccedila substancial)
Ao permitir que aqueles que ajuizaram demandas tenham suas vagas garantidas
ainda as demandas individuais institucionalizaram a praacutetica do chamado ldquofura filardquo consistente
na alteraccedilatildeo da ordem da lista oficial Elas natildeo tecircm sido capazes poreacutem de criar pressatildeo ou
40 Ainda que a efetivaccedilatildeo do direito agrave creche natildeo seja imediata o direito judicialmente reconhecido tem maior iacutendice de
efetividade que as decisotildees coletivas Nesse sentido o entatildeo Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo afirmou na audiecircncia
puacuteblica realizada nos autos da Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 que em 2013 12073 crianccedilas haviam
conseguido vagas em creche em Satildeo Paulo por via de decisotildees judiciais Reportagem de tiacutetulo ldquoEm SP 12 mil
conseguiram vaga em creche por ordem judicial em 2013rdquo disponiacutevel em
httpeducacaouolcombrnoticias20130829em-sp-12-mil-vagas-em-creches-foram-preenchidas-por-ordem-
judicialhtm acessada em 26915 41 SALLES Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil p 790
14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
15
os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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14
desconforto suficiente no Poder Executivo para a modificaccedilatildeo da poliacutetica puacuteblica educacional e
pela reduccedilatildeo do deacuteficit de vagas (vide dados acima) Haacute mera mudanccedila de posiccedilatildeo na lista em
favor de indiviacuteduos que se por um lado devem ter seus direitos garantidos por outro lado estatildeo
na mesma condiccedilatildeo juriacutedica e agraves vezes em melhores condiccedilotildees sociais que aqueles que satildeo
deixados para traacutes42
Em uacuteltima anaacutelise diante do desenho institucional e da dinacircmica de funcionamento do
Judiciaacuterio brasileiro chega-se a uma situaccedilatildeo paradoxal traacutegica o tratamento judicial
individualizado da litigacircncia sobre educaccedilatildeo infantil eacute restrito a parcela iacutenfima do conflito
(acesso agrave justiccedila procedimental) poreacutem eacute qualificadamente eficiente na garantia de direitos Sob
a perspectiva do acesso agrave justiccedila substancial poreacutem natildeo tem potencial de resoluccedilatildeo do macro
lide e acentua as desigualdades uma vez que garante o direito agrave creche e preacute-escola somente
agravequele que consegue ultrapassar as barreiras do acesso agrave justiccedila procedimental Logo para fazer
cumprir os mandamentos constitucionais de igualdade de alguns (direitos sociais) o Poder
Judiciaacuterio no tratamento individualizados de demandas acaba se transformando em gerador de
desigualdades sociais43
4 A litigacircncia coletiva
A litigacircncia coletiva tem potencial para superar os problemas identificados na litigacircncia
individual Primeiro o processo coletivo possibilita o ingresso de todo conflito social perante
o Judiciaacuterio Ele traz a complexidade e as contradiccedilotildees sociais para equacionamento ele permite a
anaacutelise de toda poliacutetica puacuteblica sub judice e suas limitaccedilotildees estruturais e orccedilamentaacuterias e destarte
permite uma decisatildeo mais completa rente agrave realidade com maior legitimidade poliacutetica Por esses
motivos em tese o processo coletivo eacute o uacutenico que viabiliza o que FISS chama de reforma
estrutural ou seja um tipo de adjudicaccedilatildeo distinto caracterizado pelo embate com a burocracia
estatal e pela assunccedilatildeo da premissa de que valores constitucionais natildeo podem ser assegurados
sem que sejam realizadas mudanccedilas baacutesicas nos arranjos institucionais e nas organizaccedilotildees
sociais44
Os processos coletivos ainda teoricamente permitem um maior equiliacutebrio de forccedilas entre
42 Segundo o ex-Secretaacuterio Municipal de Educaccedilatildeo a Prefeitura adota cotas sociais para a composiccedilatildeo da lista A cada
dez matriacuteculas duas satildeo de crianccedilas que pertencem a famiacutelias consideradas de ldquoextrema pobrezardquo assim entendidas
aquelas que com base no Cadastro Uacutenico do governo federal tecircm renda familiar per capita de ateacute R$ 7000 dado
constante de reportagem de tiacutetulo ldquoSentenccedilas judiciais exigindo creches aumentam 365rdquo do site O Estadatildeo disponiacutevel
em httpeducacaoestadaocombrnoticiasgeralsentencas-judiciais-exigindo-creches- aumentam-3651560747 acesso
em 1242015
43 Sob a perspectiva de gestatildeo processual ainda a existecircncia de milhares de demandas tratando do mesmo tema eacute
ineficiente e contraproducente e representa desperdiacutecio recursos humanos e material 44 FISS As formas de justiccedila p 27
15
os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
httpwwwprefeituraspgovbrcidadesecretariasnegocios_juridicosprocuradoria_geralindexphpp=348 acesso em
2722015
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sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
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decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
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O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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os litigantes pois transformam o processo em um embate entre litigantes habituais que
GALANTER denomina de repeat players Os repeat players satildeo tipos ideais criados pelo
autor que por jaacute terem participado do jogo da litigacircncia anteveem-na e a partir daiacute traccedilam
estrateacutegias de atuaccedilatildeo pela avaliaccedilatildeo dos riscos GALANTER enumera as seguintes vantagens dos
repeat players na litigacircncia (i) o repeat player tem conhecimento preacutevio acumulado e portanto eacute
capaz planejar seus movimentos e transaccedilotildees futuros (ii) os repeat players tecircm acesso agrave
especialistas ao mesmo tempo em que diminuem seus custos porque trabalham em economia de
escala (iii) como trabalham em escala os repeat players podem adotar o que o autor chama de
estrateacutegia minimax (eles podem maximizar ganhos a longo prazo ainda que isto implique perda
total em alguns casos) (iv) os repeat players por sua proximidade com as instituiccedilotildees tecircm maior
facilidade em desenvolver mecanismos informais facilitadores de obtenccedilatildeo de vantagens por
funcionaacuterios oficiais (v) o repeat player tecircm uma reputaccedilatildeo de ldquocombatenterdquo a manter a partir
da qual tecircm em seu favor reconhecido o respeito como negociador (vi) os repeat players
podem por fim disputar as regras da litigacircncia pois ao contraacuterio dos litigantes ocasionais (one-
shooter) - que buscam resultados pessoais tangiacuteveis em cada demanda - os repeat players
geralmente tecircm por objetivo a formaccedilatildeo de uma jurisprudecircncia favoraacutevel que o beneficie em
casos futuros Eacute possiacutevel para eles adotar estrateacutegias como acordar casos com pequena chance
de ecircxito e insistir em demandas mais faticamente favoraacuteveis ao reconhecimento do fundamento
juriacutedico que quer ver reconhecido pelo sistema de justiccedila45
A litigacircncia coletiva no caso creche eacute um caso evidente de embate entre repeat players
ou seja luta entre entes de igual envergadura (Golias X Golias) Natildeo haacute duacutevida de que o reacuteu
Poder Puacuteblico municipal tem todas as caracteriacutesticas descritas por GALANTER Ele encontra-se
haacute anos na litigacircncia sobre direitos sociais com evidente conhecimento acumulado Possui
departamento especiacutefico para a defesa de mandados de seguranccedila e accedilotildees coletivas ajuizadas em
face do municiacutepio46 podendo trabalhar em escala Em funccedilatildeo da existecircncia de juiacutezos
especializados para o julgamento de processos contra o Poder Puacuteblico (Varas da Fazenda
Puacuteblica) os procuradores municipais tecircm relaccedilatildeo proacutexima e natural de convivecircncia com a
burocracia judicial Eacute um combatente respeitado ateacute mesmo porque eacute a encarnaccedilatildeo da noccedilatildeo de
interesse puacuteblico e sem duacutevida busca formaccedilatildeo de jurisprudecircncia favoraacutevel
De fato ateacute meados da deacutecada de 2000 o Poder Puacuteblico tirou proveito das vantagens que
45 Os litigantes ocasionais (one-shooters) natildeo tecircm essas vantagens Natildeo satildeo estruturados e suas demandas satildeo
geralmente uacutenicas Exatamente por isso tem dificuldade em traccedilar estrateacutegias na medida em que seu espaccedilo para
negociaccedilatildeo eacute diminuto Buscam resultados concretos e natildeo se preocupam com a formaccedilatildeo de jurisprudecircncia
GALANTER Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal change p 4- 6 46 JUD 3 segundo site oficial da Prefeitura inserida dentro da estrutura da Procuradoria do Municiacutepio
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conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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16
sua condiccedilatildeo de repeat player lhe forneceu e teve ecircxito em manter um padratildeo decisoacuterio
conservador e desfavoraacutevel agrave justiciabilidade coletiva do direito agrave educaccedilatildeo infantil Como visto
acima a tendecircncia era a extinccedilatildeo de demandas coletivas sem julgamento do meacuterito por
atentado agrave discricionariedade administrativa Era utilizada teacutecnica processual de filtragem de
demandas (a condiccedilotildees da accedilatildeo impossibilidade juriacutedica do pedido) para a impedir a apreciaccedilatildeo
(acesso agrave justiccedila procedimental) do conflito social pelo Judiciaacuterio
O Ministeacuterio Puacuteblico que como se veraacute abaixo tambeacutem eacute um repeat player natildeo
conseguiu ateacute a deacutecada de 90 a despeito das vaacuterias estrateacutegias empregadas alterar a postura
restritiva agrave judicializaccedilatildeo coletiva do Judiciaacuterio Paulista A partir de 2005 o MP Paulista poreacutem
consegue importantes vitoacuterias no oacutergatildeo de veacutertice da estrutura judiciaacuteria brasileira (STF) o que
exerce uma verticalizada e significativa influecircncia no entatildeo vigente padratildeo decisoacuterio judiciaacuterio
paulista Paralelamente a isso aparecem novos repeat players na litigacircncia coletiva O Programa
Accedilatildeo na Justiccedila da ONG Accedilatildeo educativa eacute lanccedilado em 2004 Defensoria Puacuteblica Paulista eacute
instituiacuteda em 2006 em 2007 haacute a criaccedilatildeo do Movimento Creche para Todos e em 2012
eacute formado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre Educaccedilatildeo Infantil (GTIEI) Haacute um
movimento de articulaccedilatildeo e fortalecimento dos entes processualmente legitimados segundo a Lei
de Accedilatildeo Civil Puacuteblica (Lei nordm 734785) para a litigacircncia coletiva dos direitos sociais relacionados
agrave educaccedilatildeo infantil
Individualmente cada um desses legitimados eacute um repeat player O Ministeacuterio Puacuteblico
tem a expertise da extensa litigacircncia coletiva anterior A Defensoria Puacuteblica rapidamente se torna
responsaacutevel pelo ajuizamento de milhares de demandas individuais buscando vagas em creche e
preacute-escola o que lhe daacute um contato privilegiado com conflito As associaccedilotildees civis por fim por
derivarem dos movimentos sociais envolvidos com a militacircncia poliacutetica em prol do direito agrave
educaccedilatildeo talvez sejam os entes mais experientes para a construccedilatildeo de soluccedilotildees viaacuteveis e rentes agrave
realidade Aleacutem de experiecircncia acumulada esses repeat players possuem em seus quadros pessoas
com formaccedilatildeo acadecircmica especializada em direito agrave educaccedilatildeo e judicializaccedilatildeo de poliacuteticas o que
permite diagnoacutesticos precisos e criaccedilatildeo de inuacutemeras e diversificadas estrateacutegias inovadoras de
atuaccedilatildeo judicial todas voltadas a conseguir ganhos jurisprudenciais pela alteraccedilatildeo de padratildeo
decisoacuterio47 Vaacuterios dos entes mencionados possuem ainda proximidade com a justiccedila o que
acaba por neutralizar vantagens do repeat player passivo
A uniatildeo de repeat players legitimados agrave defesa judicial coletiva teve o condatildeo de
equilibrar o jogo e pressionar o Judiciaacuterio Paulista a em alguns casos modificar do padratildeo
47 V GOTTI e XIMENES Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo
ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da
Apelaccedilatildeo 0150735-6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo) (2007 a 2012)
17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
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17
decisoacuterio ateacute entatildeo adotado conseguindo algum avanccedilo no reconhecimento judicial do direito agrave
educaccedilatildeo infantil De fato ainda que paulatinamente a porta de acesso do Judiciaacuterio comeccedila a se
abrir para a litigacircncia coletiva do direito agrave educaccedilatildeo (acesso agrave justiccedila procedimental) Uma vez
ingresso o conflito poreacutem evidencia-se uma extrema dificuldade do Judiciaacuterio Paulista em lidar
com questotildees de justiccedila distributiva (conflitos plurilaterais) em um modelo processual tradicional
liberal e individualista desenhado para resolver questotildees de justiccedila comutativa
As decisotildees judiciais em processos coletivos ainda seguem a loacutegica adjudicatoacuteria e os
juiacutezes encontram dificuldades em adotar uma postura menos imperativa e mais mediadora de
conflitos sociais Como consequecircncia haacute a prolaccedilatildeo de decisotildees simbolicamente importantes
poreacutem com pouco potencial de alteraccedilatildeo da realidade social48 No caso paulistano embora seja
identificado uma sensiacutevel alteraccedilatildeo do padratildeo de decisatildeo do Poder Judiciaacuterio que comeccedilou a em
alguns casos apreciar demandas coletivas voltadas agrave discussatildeo da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo
infantil essa intervenccedilatildeo judicial natildeo tem sido capaz ateacute agora de alterar o estado de coisas e
a situaccedilatildeo de deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio permanece como visto acima A litigacircncia
coletiva ateacute agora realizada natildeo gerou o incremento do acesso agrave justiccedila substancial pela absorccedilatildeo
integral da coletividade beneficiada pelo direito agrave creche e preacute-escola no municiacutepio
Eacute verdade poreacutem que a litigacircncia estrateacutegica coletiva dos direitos sociais ainda tem
histoacuteria recente no Judiciaacuterio brasileiro e por isso apresenta espaccedilo de ampliaccedilatildeo e
aprimoramento Nesse sentido a decisatildeo prolatada na Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002
parece representar outra importante clivagem no padratildeo de julgamento do Tribunal de Justiccedila de
Satildeo Paulo Houve a busca pelo incremento da legitimidade poliacutetica e da qualidade da decisatildeo via
a ampliaccedilatildeo do espaccedilo de debate pela realizaccedilatildeo da paradigmaacutetica audiecircncia puacuteblica que de fato
permitiu a participaccedilatildeo da sociedade Houve ainda sensiacutevel alteraccedilatildeo da postura dos julgadores
diante do conflito seja pela realizaccedilatildeo de tentativa seacuteria de conciliaccedilatildeo dos interesses em jogo
seja pelo teor da decisatildeo claramente preocupada com a manutenccedilatildeo do espaccedilo necessaacuterio de
discricionariedade administrativa do Poder Puacuteblico (pela apresentaccedilatildeo de planos e cronogramas
proacuteprios de execuccedilatildeo das metas traccediladas) e principalmente preocupada em estabelecer reais
condiccedilotildees de eficaacutecia (executoriedade) do provimento jurisdicional prolatado (pela criaccedilatildeo de
Comitecirc heterogecircneo de acompanhamento da execuccedilatildeo) Embora natildeo traduzida ainda nos nuacutemeros
oficiais haacute notiacutecia ainda de que a Municipalidade estaria cumprindo o plano de expansatildeo
inicialmente estabelecido na execuccedilatildeo provisoacuteria
48 A cidade de Santo Andreacute em relaccedilatildeo a qual foi prolatada a paradigmaacutetica decisatildeo do STF (410715-5SP) em 2006 que
permitia o controle judicial da poliacutetica puacuteblica da educaccedilatildeo infantil e que foi determinante para a alteraccedilatildeo do padratildeo de
litigacircncia coletiva do Judiciaacuterio ainda em 2013 sofria com a falta de vagas em creche v reportagem de tiacutetulo ldquoSanto
Andreacute iraacute criar 3190 vagas em crecherdquo Diaacuterio do Grande ABC disponiacutevel em
httpwwwdgabccombrNoticia460415sto-andre-ira-criar-3-190-vagas-na-educacao-infantil acesso em 1242015
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O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
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de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
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Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
Referecircncias
BARBOSA MOREIRA Joseacute Carlos Tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos
Revista de Processo Satildeo Paulo ano 10 n 39 p 55-77 julset 1985
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dos chamados lsquointeresses difusosrsquo Revista de Processo Satildeo Paulo ano 7 n 28 p 7-19 outdez
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BRASIL Advocacia Geral da Uniatildeo Intervenccedilatildeo Judicial na Sauacutede panorama no acircmbito da
Justiccedila Federal e apontamentos da seara da Justiccedila Estadual Brasiacutelia 2013 (Consultoria
Juriacutedica) disponiacutevel em httpusaudegovbrimagespdf2014maio29Panorama-da-
judicializa----o---2012---modificado-em-junho-de-2013pdf acesso em 2522015
BRASIL Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica Censo Demograacutefico 2010 Brasiacutelia 2011
(Relatoacuterio de Pesquisa)
BRASIL Ministeacuterio da Educaccedilatildeo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais ndash INEP
Censo Educacional 2012 Brasiacutelia 2013
CANOTILHO JJ Gomes Direito Constitucional e Teoria da Constituiccedilatildeo 7ordf ed Coimbra
51 GALANTER The Radiating effects of Courts p 123
21
Portugal 2005
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Acesso agrave justiccedila como programa de reforma e como meacutetodo de pensamento
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FALCAtildeO Joaquim de Arruda Justiccedila social e justiccedila legal conflitos de propriedade no Recife
In FALCAtildeO Joaquim Arruda (org) Conflitos de direito de propriedade invasotildees urbanas
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transformation of disputes naming blaming claiming 15 Law amp Society Review n frac34 1980-
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processo civil estudos norte-americanos sobre jurisdiccedilatildeo constituiccedilatildeo e sociedade Satildeo Paulo
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GALANTER Marc Access to justice in a world of expanding social capability 37 Fordham
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Why the ldquohavesrdquo come out ahead speculations on the limits of legal
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The Radiating effects of Courts Empirical Theories About Courts 117 Keith
Boyum amp Lynn Mather eds 1983
GOTTI Alessandra XIMENES Salomatildeo Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-
escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de
exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da Apelaccedilatildeo n 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo
GRINOVER Ada Pellegrini A tutela jurisdicional dos interesses difusos Revista de Processo
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As garantias constitucionais do processo nas accedilotildees coletivas Revista de
Processo Satildeo Paulo ano 11 n 43 p 19-30 julset 1986
Accedilotildees coletivas para a tutela do ambiente e dos consumidores a Lei 7347 de
24785 Revista de Processo Satildeo Paulo ano 11 n 44 p 113-128 outdez 1986 GROSS
CUNHA Luciana Juizado Especial criaccedilatildeo instalaccedilatildeo funcionamento e a democratizaccedilatildeo do
acesso agrave justiccedila Satildeo Paulo Saraiva 2008
JUNQUEIRA Eliane Botelho Acesso agrave justiccedila um olhar retrospectivo Revista Estudos
Histoacutericos n 18 (1996) p 389401
LAURIS Eacutelida Acesso para quem precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece
22
Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna-)tivas do acesso agrave justiccedila no Brasil e em Portugal
Tese de Doutorado apresentada na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra 2013
(httpsestudogeralsibucptjspuibitstream10316242971Tese20Elida20final_29-09-
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MANCUSO Rodolfo de Camargo Interesses difusos conceito e colocaccedilatildeo no quadro geral dos
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NERY JR Nelson A accedilatildeo civil puacuteblica Revista de Processo Satildeo Paulo ano 8 n 31 p 224- 232
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OLIVEIRA Luciano Poliacutecia e classes populares Cadernos de Estudos Sociais n1 Recife
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RIZZI Ester e XIMENES Salomatildeo Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo
litigacircncia estrateacutegica para a promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas FRIGO Darci PRIOESTE Fernando
e ESCRIVAtildeO FILHO Seacutergio Escrivatildeo Filho (org) Justiccedila e direitos humanos experiecircncias
de assessoria juriacutedica popular Curitiba Terra de Direitos 2010 p 105-127
SADEK Maria Tereza Judiciaacuterio e arena puacuteblica um olhar a partir da ciecircncia poliacutetica In
GRINOVER Ada Pellegrini amp WATANABE Kazuo (coord) O controle jurisdicional de
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WATANABE Kazuo Tutela jurisdicional dos interesses difusos a legitimaccedilatildeo para agir
Revista de Processo Satildeo Paulo ano 9 n 34 p 197-206 abrjun 1984
Assistecircncia judiciaacuteria e o Juizado de Pequenas Causas In WATANABE
Kazuo (Org) Juizado Especial de Pequenas Causas Satildeo Paulo Ed Revista dos Tribunais
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dos Tribunais 1985 p 1-7
Controle jurisdicional das poliacuteticas puacuteblicas ndash ldquomiacutenimo existencialrdquo e demais
23
direitos fundamentais imediatamente judicializaacuteveis In GRINOVER Ada Pellegrini amp
WATANABE Kazuo (coord) O controle jurisdicional de poliacuteticas puacuteblicas Rio de Janeiro
Forense 2011 p 213-224
18
O desenrolar dessa litigacircncia estrateacutegica que ainda depende do reconhecimento da
autoaplicabilidade do direito agrave creche (art 208 IV CF) e da confirmaccedilatildeo da decisatildeo prolatada na
Apelaccedilatildeo nordm 0150735- 6420088260002 pelos Tribunais de veacutertice do nosso Judiciaacuterio pode
trazer elementos importantes para reflexatildeo sobre os reais potencialidade de a arena judicial
funcionar como transformadora da realidade social brasileira e garantir efetivo acesso agrave justiccedila
5 Conclusotildees
Este artigo buscou responder agrave seguinte pergunta a litigacircncia judicial envolvendo o
direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo (i) tem servido como mecanismo de
transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo de direitos (dimensatildeo substancial) eou (ii) tem encontrado
um Judiciaacuterio acessiacutevel ao ingresso de conflitos com as teacutecnicas processuais racionais e
adequadas (dimensatildeo procedimental)
A anaacutelise do caso creche e preacute-escola ainda em andamento e em processo de expansatildeo
permite-nos concluir que no tocante ao direito agrave educaccedilatildeo infantil no municiacutepio de Satildeo Paulo o
amplo acesso agrave justiccedila em ambas as suas acepccedilotildees eacute por enquanto mais uma promessa
(potencial) que uma realidade4946
Sob a dimensatildeo processual o acesso individual ao Judiciaacuterio eacute pequeno se comparado
ao tamanho do macro conflito A maior parte dos lesados pela falta de vagas se perde durante
a ascensatildeo na piracircmide da litigacircncia e natildeo chega a propor suas demandas Eacute certo que uma vez
ajuizada a demanda individual o Judiciaacuterio Paulista tem oferecido teacutecnica processual adequada ao
indiviacuteduo na medida em que reconhecido o direito agrave creche e preacute-escola suas ordens de inclusatildeo
de crianccedilas tecircm como regra sido cumpridas pelo Municiacutepio ainda que natildeo imediatamente Essas
decisotildees individuais poreacutem por serem randocircmicas atomizadas e natildeo racionalizadas ou
planejadas natildeo tecircm impactado na diminuiccedilatildeo do deacuteficit de vagas em creche no municiacutepio e
portanto natildeo tem sido fator de transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo
infantil (dimensatildeo substancial)
O acesso coletivo por sua vez ainda encontra resistecircncia pelo Judiciaacuterio Paulista
Embora seja possiacutevel identificar uma tendecircncia judicial ampliativa do conhecimento de pretensotildees
coletivas envolvendo a poliacuteticas puacuteblicas educacionais o Judiciaacuterio Paulista muitas vezes resiste
pela adoccedilatildeo de argumentos ldquoescudosrdquo como o da discricionariedade administrativa agrave apreciaccedilatildeo
49 Segundo GALANTER os sistemas de justiccedila ldquodas democracias modernas satildeo desenhados de tal forma que se todos
que tenham uma demanda legiacutetima a invocassem o sistema entraria em colapso A viabilidade desses sistemas
depende assim (a) da eficaacutecia dos ldquoefeitos geraisrdquo ou seja do controle exercido sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo mais
que do efetivo enforcement (b) da disponibilidade de procuradores informais para a accedilatildeo legal e finalmente (c) da
apatia da ignoracircncia e das barreiras financeiras e culturais que inibem a assertiva pela busca de direitos Esses sistemas
satildeo inerentemente totecircmicos ou simboacutelicos ndash regras existem para serem celebradas e adoradas natildeo para serem aplicadas
em todas as instacircncias que elas presumidamente cobremrdquo Access to justice in a world of expanding social capability
p 119 (traduccedilatildeo livre)
19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
Referecircncias
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1982
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Justiccedila Federal e apontamentos da seara da Justiccedila Estadual Brasiacutelia 2013 (Consultoria
Juriacutedica) disponiacutevel em httpusaudegovbrimagespdf2014maio29Panorama-da-
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51 GALANTER The Radiating effects of Courts p 123
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22
Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna-)tivas do acesso agrave justiccedila no Brasil e em Portugal
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1985 p 161-167
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dos Tribunais 1985 p 1-7
Controle jurisdicional das poliacuteticas puacuteblicas ndash ldquomiacutenimo existencialrdquo e demais
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19
de pedidos voltados agrave tutela especialmente de interesses essencialmente difusos Nos casos em
que as pretensotildees transindividuais ingressam no Judiciaacuterio muitas vezes encontram teacutecnicas
processuais inadequadas obsoletas e essencialmente adjudicatoacuterias bem como um Judiciaacuterio natildeo
preparado para o equacionamento de demandas de natureza distributiva Logo sob a dimensatildeo
processual (ingresso adequaccedilatildeo e racionalidade) a litigacircncia processual coletiva sobre educaccedilatildeo
infantil ainda natildeo encontra um Judiciaacuterio plenamente acessiacutevel Eacute digna de nota poreacutem a
experiecircncia ainda em andamento da Apelaccedilatildeo n 0150735-6420088260002 que sinaliza um
processo de amadurecimento do Judiciaacuterio Paulista para lidar com demandas voltadas agrave discussatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas seja pela ampliaccedilatildeo democraacutetica do debate seja pela adoccedilatildeo de postura
mais mediadora
Sob a dimensatildeo substancial a litigacircncia coletiva tambeacutem natildeo tem sido apta a propiciar
a transformaccedilatildeo social pela efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo Como visto acima o nuacutemero de
crianccedilas que busca vaga em creche em Satildeo Paulo ainda eacute enorme O sistema de justiccedila no caso
analisado permanece na procura por caminhos de articulaccedilatildeo e aprimoramento para a
concretizaccedilatildeo da promessa de acesso agrave justiccedila e efetivaccedilatildeo desse especiacutefico direito social5047
A constataccedilatildeo de que a litigacircncia sobre direito agrave creche e preacute-escola em Satildeo Paulo natildeo
apresentou resultados substanciais ateacute agora na efetivaccedilatildeo do direito universal agrave educaccedilatildeo
infantil contudo natildeo significa dizer que ela natildeo tenha gerado outros impactos sociais
relevantes Natildeo haacute como negar que as decisotildees judiciais (individuais e coletivas) representam
um avanccedilo na linha de acesso agrave justiccedila no sentido do reconhecimento da exigibilidade do direito
agrave educaccedilatildeo infantil Esse avanccedilo tem efeito simboacutelico importantiacutessimo O crescente
reconhecimento judicial do direito agrave educaccedilatildeo como um direito individual e coletivamente
justiciaacutevel e portanto exigiacutevel em face do Estado traz impactos juriacutedicos e sociais que vatildeo aleacutem
da resoluccedilatildeo dos conflitos trazidos agrave apreciaccedilatildeo judicial
GALANTER enfatiza que
ldquoa relaccedilatildeo entre as Cortes (arenas oficiais) e os conflitos eacute multidimensional A resoluccedilatildeo
decisiva enquanto importante natildeo eacute a uacutenica (nem eu entendo a principal) ligaccedilatildeo entre
Cortes e conflitos Conflitos podem ser prevenidos pelas decisotildees das Cortes (p ex por
permitir ao litigante se planejar para evitar um conflito ou para juridicamente desarmar um
potencial litigante contraacuterio) Ainda as Cortes podem aumentar e mobilizar conflitos como
ocorre quando suas decisotildees declaram a existecircncia de direitos e legitimam o aumento de
expectativas sobre a chances de ecircxito da propositura de uma demanda ou quando as mudanccedilas
de interpretaccedilotildees de regras sobre legitimidade de agir sugerem uma nova possibilidade de ajuizar
uma demanda com sucesso Aleacutem disso Cortes podem deslocar os conflitos para arenas
alternativas e legitimar essas arenas com poder decisoacuterio Por fim as Cortes podem transformar
os conflitos na medida em que questotildees decididas satildeo objeto de interpretaccedilotildees que ampliam
restringem ou transformam os enquadramentos inicialmente trazidos pelas partes Em suma
50 Sobre o acesso como promessa e forma de manutenccedilatildeo de estruturas de dominaccedilatildeo v LAURIS Acesso para quem
precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna)tivas do acesso
agrave justiccedila no Brasil e em Portugal p 101-104
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
limites da arena judicial como espaccedilo de discussatildeo de interesses puacuteblicos predominantes
Referecircncias
BARBOSA MOREIRA Joseacute Carlos Tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos
Revista de Processo Satildeo Paulo ano 10 n 39 p 55-77 julset 1985
A accedilatildeo popular do direito brasileiro como instrumento da tutela jurisdicional
dos chamados lsquointeresses difusosrsquo Revista de Processo Satildeo Paulo ano 7 n 28 p 7-19 outdez
1982
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Juriacutedica) disponiacutevel em httpusaudegovbrimagespdf2014maio29Panorama-da-
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BRASIL Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica Censo Demograacutefico 2010 Brasiacutelia 2011
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transformation of disputes naming blaming claiming 15 Law amp Society Review n frac34 1980-
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Boyum amp Lynn Mather eds 1983
GOTTI Alessandra XIMENES Salomatildeo Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-
escolas no Municiacutepio de Satildeo Paulo ndash Multiplicidade de Accedilotildees Judiciais ndash Estrateacutegia de
exigibilidade alternativa Opiniatildeo Legal extraiacuteda dos autos da Apelaccedilatildeo n 0150735-
6420088260002 da Comarca de Satildeo Paulo
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24785 Revista de Processo Satildeo Paulo ano 11 n 44 p 113-128 outdez 1986 GROSS
CUNHA Luciana Juizado Especial criaccedilatildeo instalaccedilatildeo funcionamento e a democratizaccedilatildeo do
acesso agrave justiccedila Satildeo Paulo Saraiva 2008
JUNQUEIRA Eliane Botelho Acesso agrave justiccedila um olhar retrospectivo Revista Estudos
Histoacutericos n 18 (1996) p 389401
LAURIS Eacutelida Acesso para quem precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece
22
Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna-)tivas do acesso agrave justiccedila no Brasil e em Portugal
Tese de Doutorado apresentada na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra 2013
(httpsestudogeralsibucptjspuibitstream10316242971Tese20Elida20final_29-09-
2013pdf) acesso em 2422015
MANCUSO Rodolfo de Camargo Interesses difusos conceito e colocaccedilatildeo no quadro geral dos
ldquointeressesrdquo Revista de Processo Satildeo Paulo n 55 ano 14 julset 1989
MARINHO Carolina Martins Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito
agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da capacidade institucional Dissertaccedilatildeo de Mestrado apresentada no
Departamento de Filosofia do Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Satildeo Paulo 2009
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RIZZI Ester e XIMENES Salomatildeo Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo
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e ESCRIVAtildeO FILHO Seacutergio Escrivatildeo Filho (org) Justiccedila e direitos humanos experiecircncias
de assessoria juriacutedica popular Curitiba Terra de Direitos 2010 p 105-127
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441-464
WATANABE Kazuo Tutela jurisdicional dos interesses difusos a legitimaccedilatildeo para agir
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Assistecircncia judiciaacuteria e o Juizado de Pequenas Causas In WATANABE
Kazuo (Org) Juizado Especial de Pequenas Causas Satildeo Paulo Ed Revista dos Tribunais
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Filosofia e caracteriacutesticas baacutesicas do Juizado Especial de Pequenas Causas
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Controle jurisdicional das poliacuteticas puacuteblicas ndash ldquomiacutenimo existencialrdquo e demais
23
direitos fundamentais imediatamente judicializaacuteveis In GRINOVER Ada Pellegrini amp
WATANABE Kazuo (coord) O controle jurisdicional de poliacuteticas puacuteblicas Rio de Janeiro
Forense 2011 p 213-224
20
Cortes natildeo somente resolvem conflitos elas os previnem mobilizam deslocam e transformamrdquo
(traduccedilatildeo livre)51
Este artigo se limitou a analisar impacto da litigacircncia sobre direito agrave educaccedilatildeo infantil
como mecanismo de transformaccedilatildeo social pela via direta ou seja pela efetivaccedilatildeo de direitos pelo
exerciacutecio da jurisdiccedilatildeo Natildeo pretendeu dessa forma medir efeitos indiretos e multidimensionais
da litigacircncia sobre direito agrave creche e agrave preacute-escola Esses efeitos poreacutem satildeo empiricamente
sensiacuteveis e podem ser constatados p ex pelo incremento da propositura de demandas
individuais e coletivas voltadas agrave concretizaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo infantil e pela ampliaccedilatildeo
da articulaccedilatildeo dos atores (institucionais e sociais) envolvidos com a causa Satildeo efeitos relevantes
e natildeo devem ser descartados dentro de uma avaliaccedilatildeo mais global sobre os impactos
potencialmente transformadores da judicializaccedilatildeo dos direitos sociais
A constataccedilatildeo de que os impactos das decisotildees judiciais satildeo mais complexos e
transbordam a mera anaacutelise da potencialidade do Judiciaacuterio de resolver conflitos de forma
definitiva ainda deve ser considerada na discussatildeo e futuras pesquisas voltadas ao estudo dos
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22
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direitos fundamentais imediatamente judicializaacuteveis In GRINOVER Ada Pellegrini amp
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GOTTI Alessandra XIMENES Salomatildeo Litiacutegio estrutural ndash Deacuteficit de vagas em creches e preacute-
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Satildeo Paulo n 14-15 ano 4 p 25-44 abrset 1979
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CUNHA Luciana Juizado Especial criaccedilatildeo instalaccedilatildeo funcionamento e a democratizaccedilatildeo do
acesso agrave justiccedila Satildeo Paulo Saraiva 2008
JUNQUEIRA Eliane Botelho Acesso agrave justiccedila um olhar retrospectivo Revista Estudos
Histoacutericos n 18 (1996) p 389401
LAURIS Eacutelida Acesso para quem precisa justiccedila para quem luta direito para quem conhece
22
Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna-)tivas do acesso agrave justiccedila no Brasil e em Portugal
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RIZZI Ester e XIMENES Salomatildeo Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo
litigacircncia estrateacutegica para a promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas FRIGO Darci PRIOESTE Fernando
e ESCRIVAtildeO FILHO Seacutergio Escrivatildeo Filho (org) Justiccedila e direitos humanos experiecircncias
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22
Dinacircmicas de colonialidade e narra(alterna-)tivas do acesso agrave justiccedila no Brasil e em Portugal
Tese de Doutorado apresentada na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra 2013
(httpsestudogeralsibucptjspuibitstream10316242971Tese20Elida20final_29-09-
2013pdf) acesso em 2422015
MANCUSO Rodolfo de Camargo Interesses difusos conceito e colocaccedilatildeo no quadro geral dos
ldquointeressesrdquo Revista de Processo Satildeo Paulo n 55 ano 14 julset 1989
MARINHO Carolina Martins Justiciabilidade dos direitos sociais anaacutelise de julgados do direito
agrave educaccedilatildeo sob o enfoque da capacidade institucional Dissertaccedilatildeo de Mestrado apresentada no
Departamento de Filosofia do Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Satildeo Paulo 2009
NERY JR Nelson A accedilatildeo civil puacuteblica Revista de Processo Satildeo Paulo ano 8 n 31 p 224- 232
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OLIVEIRA Luciano Poliacutecia e classes populares Cadernos de Estudos Sociais n1 Recife
janjun 1985 p 85-94
RIZZI Ester e XIMENES Salomatildeo Accedilotildees em defesa do direito agrave educaccedilatildeo infantil em Satildeo Paulo
litigacircncia estrateacutegica para a promoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas FRIGO Darci PRIOESTE Fernando
e ESCRIVAtildeO FILHO Seacutergio Escrivatildeo Filho (org) Justiccedila e direitos humanos experiecircncias
de assessoria juriacutedica popular Curitiba Terra de Direitos 2010 p 105-127
SADEK Maria Tereza Judiciaacuterio e arena puacuteblica um olhar a partir da ciecircncia poliacutetica In
GRINOVER Ada Pellegrini amp WATANABE Kazuo (coord) O controle jurisdicional de
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SALLES Carlos Alberto de Duas faces da proteccedilatildeo judicial dos direitos sociais no Brasil In
SALLES Carlos Alberto de (coord) As grandes transformaccedilotildees do processo civil brasileiro Satildeo
Paulo Quartier Latin 2009
VIEIRA Oscar Vilhena Supremocracia Revista Direito GV n8 Satildeo Paulo juldez 2008 p
441-464
WATANABE Kazuo Tutela jurisdicional dos interesses difusos a legitimaccedilatildeo para agir
Revista de Processo Satildeo Paulo ano 9 n 34 p 197-206 abrjun 1984
Assistecircncia judiciaacuteria e o Juizado de Pequenas Causas In WATANABE
Kazuo (Org) Juizado Especial de Pequenas Causas Satildeo Paulo Ed Revista dos Tribunais
1985 p 161-167
Filosofia e caracteriacutesticas baacutesicas do Juizado Especial de Pequenas Causas
In WATANABE Kazuo (Org) Juizado Especial de Pequenas Causas Satildeo Paulo Ed Revista
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Controle jurisdicional das poliacuteticas puacuteblicas ndash ldquomiacutenimo existencialrdquo e demais
23
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WATANABE Kazuo (coord) O controle jurisdicional de poliacuteticas puacuteblicas Rio de Janeiro
Forense 2011 p 213-224
23
direitos fundamentais imediatamente judicializaacuteveis In GRINOVER Ada Pellegrini amp
WATANABE Kazuo (coord) O controle jurisdicional de poliacuteticas puacuteblicas Rio de Janeiro
Forense 2011 p 213-224